florian bieber, institucionaliziranje etnicnosti: postignuca i neuspjesi nakon ratova u bosni i...

CEEOL Forum Bosnae , Issue 25 /2004 http://www.ceeol.com/aspx/issuedetails.aspx?issueID=6f43c53b-3cdc...

1 of 1 6/22/2007 6:19 PM

All issues

C.E.E.O.L. main page

Forum Bosnae

Issue no.25 /2004

Publisher:

Medunarodni forum Bosna

Address: Ferhadija 30/IIISarajevo, Bosnia and Herzegovina

Phone: ++ 387 33 232 470

Fax: ++ 387 33 232 473

eMail: [email protected]

Articles

Sadržaj Izrazi zahvalnosti Uvod Domaci naspram medunarodnog procesa uspostavljanja institucionalnoguredenja Izborni sistemi i etnicka zastupljenost Eksperimentiranje sa podjelom vlasti Teritorijalizacija etnicke pripadnosti? Autonomije i federacije u bivšojJugoslaviji Podjela vlasti, prava grupa i uloga medunarodne zajednice u Bosni iHercegovini Upravljanje Kosovom poslije rata: Status i institucije Djelomicna implementacija, djelomicni uspjeli: Slucaj Makedonije Zakljucak Politicke preporuke Bilješke Kazalo imena O piscu - Florian Bieber

SADRŽAJ

Izrazi zahvalnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72. Domaći naspram međunarodnog procesa uspostavljanja

institucionalnog uređenja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122a) Tipovi međunarodnih intervencija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142b) Porijeklo institucija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182c) Uspjeh i neuspjeh institucija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222d) Zaključak: Potreba za (re)dizajniranjem institucionalnog

uređenja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273. Izborni sistemi i etnička zastupljenost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

3a) Neželjene posljedice odabira izbornog modela . . . . . . . . . . . . . 353b) Rezerviranje mandata: Regionalno iskustvo . . . . . . . . . . . . . . . 363c) Preferencijalno glasanje: Eksperiment (i neuspjeh)

u Republici Srpskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433d) Zabrana etničkog principa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453e) Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

4. Eksperimentiranje sa podjelom vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484a) “Plus” i “minus” podjele vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494b) Postoje li široke koalicije? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524c) Koja vrsta prava na veto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554d) Korak dalje od podjele vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604e) Izbjegavanje etničkog pitanja: Koncepcija podjele vlasti

usmjerena na proces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 644f) Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

5. Teritorijalizacija etničke pripadnosti? Autonomije i federacije u bivšoj Jugoslaviji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695a) Šta je teritorijalna autonomija? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 705b) Problem secesije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735c) Etničke autonomije tokom 1990. godina . . . . . . . . . . . . . . . . . 765d) Autonomije u bivšoj Jugoslaviji: Neuspjesi i perspektive . . . . 785e) Zakjučak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

6. Podjela vlasti, prava grupa i uloga međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Florian Bieber46a) Postoji li podjela vlasti u Bosni i Hercegovini? . . . . . . . . . . . . 836b) Politička zastupljenost i prava manjina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 876c) Uloga međunarodne zajednice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 916d) Zaključak: Ima li izlaza? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

7. Upravljanje Kosovom poslije rata: Status i institucije . . . . . . . . . . 957 a) Uprava i podjela vlasti na Kosovu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 967 b) Autonomija grupa i prava manjina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1007 c) Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

8. Djelomična implementacija, djelomični uspjeh: Slučaj Makedonije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1048a) Prijelaz sa neformalne na formalnu podjelu vlasti . . . . . . . . . . 1058b) Izborna dinamika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078c) Podjela vlasti na izvršnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1098d) Prava na veto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1108e) Javna uprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1118f) Teritorijalna samouprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1148g) Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

9. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1199a) Konceptualna i proceduralna kritika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1199b) Institucionalne alternative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

10. Političke preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12510a) Mehanizmi za promjene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Stimuliranje promjena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Preporuka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126Lokalna odgovornost za pregovarački proces . . . . . . . . . . . . . . 126Preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Izgradnja široke podrške . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

10b) Institucionalne reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130Rigidno nasuprot fleksibilnom institucionalnom uređenju . . . . 130Preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Izbjegavanje destruktivnih prava na veto . . . . . . . . . . . . . . . . . 132Preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133Zastupljenost ne može zamijeniti prava manjina . . . . . . . . . . . 133Preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Uključenje lokalnog nivoa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Preporuke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

11. Bilješke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13711. Kazalo imena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15912. O piscu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Florian Bieber4

IZRAZI ZAHVALNOSTI

Želio bih zahvaliti programu Instituta otvoreno društvo pod nazivom International Policy Fellowship za finansiranje istraži-vanja koje je bilo neophodno za ovu knjigu. Također bih želio za-hvaliti Europskom centru za pitanja manjina (ECMI) za podršku u diskutiranju i prezentiranju nalaza istraživanja. Istraživanju su u znatnoj mjeri pomogli detaljni i konstruktivni komentari i podr-ška Brendana O’Learyja. Osim njega, i mnogi drugi su ponudili svoje ideje i sugestije u vezi sa dijelovima istraživanja. Iako svi-ma dugujem zahvalnost, posebno bih spomenuo Annu-Mariju Bi-ro, Stefana Wolffa, Matthijsa Bogaardsa, Ebena Friedmana i Ži-dasa Daskalovskog zbog njihovih komentara u vezi sa određenim poglavljima knjige. Na kraju, želio bih zahvaliti Danijeli Valenta za odličan prijevod ove knjige sa engleskog.

Dijelovi ove knjige već ranije su štampani na engleskom je-ziku. Želio bih zahvaliti izdavačima i urednicima što su dozvolili da se ti materijali upotrijebe u ovoj knjizi. Uvod i završno pogla-vlje potječu iz članka “Institutionalizing Ethnicity in the Western Balkans. Managing Change in Deeply Divided Societies”, obja-vljenog u ECMI Working Paper No. 19, 2004. godine; drugo po-glavlje je ranije objavljeno u magazinu Global Review of Ethno-politics, Vol. 2, No. 2 (2003.), str. 3-16; treće poglavlje je prvi put predstavljeno na konvenciji Udruženja za izučavanje nacionalno-sti (Association for the Study of Nationalities) u New Yorku, u aprilu 2003. godine; četvrto poglavlje potječe iz priloga “Power Sharing as Ethnic Representation in post-Conflict Societies. The Cases of Bosnia, Macedonia and Kosovo,” objavljenog u knjizi Nationalism after Communism. Lessons Learned, urednika Ali-ne Mungiu-Pippidi i Ivana Krasteva (Budimpešta: CEU Press, 2003.), str. 229-246, i priloga “Power sharing after Yugoslavia. Functionality and Dysfunctionality of Power Sharing Institutions in Post-war Bosnia, Macedonia and Kosovo,” objavljenog u knji-zi koju je uredio Sid Noel, From Power Sharing to Democracy:

Florian Bieber6Post-conflict Institutions in Ethnically Divided Societies (Mon-treal i Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2004.). Šesto poglavlje je zasnovano na radu koji je predstavljen na seminaru o temi podjele vlasti u Jugoistočnoj Europi, koji je održan u Tetovu u aprilu 2003. godine a koji su organizirali Minority Rights Gro-up International i Association for Democratic Initiatives; sedmo poglavlje potječe iz priloga “The Legal Framework for Post-War Kosovo and the Myth of Multiethnicity,” objavljenog u knjizi ko-ju su uredili Nenad Dimitrijević i Petra Kovacs, Managing Hatred and Distrust: The Prognosis for Post-Conflict Settlements in the former Yugoslavia (Budimpešta: LGI, 2004.).

Beograd, jul 2003.

Florian Bieber6

1. UVOD

Više od desetljeća je proteklo od početka ratova u bivšoj Ju-goslaviji. Od prvih dana sukoba međunarodni posrednici predla-gali su mirovne planove čiji je cilj bio zaustavljanje rata i uspo-stavljanje poslijeratnog sistema vlasti koji bi spriječio ponovno izbijanje sukoba.

Od tada su stečena mnoga iskustva sa poslijeratnim aran-žmanima. Ključni fokus ovih aranžmana bile su oblasti koje su najviše nastradale u ratovima i sukobima. Daytonski mirovni spo-razum za Bosnu i Hercegovinu je na snazi od početka 1996. godi-ne, Ustavni okvir za Kosovo1 i Ohridski okvirni sporazum za Ma-kedoniju od 2001. godine. Osim ova tri slučaja, treba spomenuti i Erdutski sporazum koji je 1995. godine Hrvatska sklopila sa Ju-goslavijom s ciljem reintegracije istočne Slavonije, a Srbija i Cr-na Gora su redefinirale svoje odnose Beogradskim sporazumom koji je uz međunarodnu medijaciju zaključen u martu 2002. godi-ne. Osim toga, Hrvatska i Srbija su tražile način da poboljšaju tre-tman manjina nakon propasti autoritarnih režima Franje Tuđmana i Slobodana Miloševića. Međutim, privremene mjere u Hrvatskoj i politika u vezi sa manjinama u Hrvatskoj i Srbiji ovdje neće biti u centru pažnje jer im nedostaje jedna ili nekoliko ključnih odli-ka aranžmana za Bosnu i Hercegovinu, Kosovo i Makedoniju: (a) znatan međunarodni angažman, (b) srednjoročni ili dugoročni in-stitucionalni aranžman i (c) poslijeratno okruženje.

Poslijeratno institucionalno (pre)uređenje u Makedoniji, na Kosovu i u Bosni i Hercegovini do sada imalo je promjenjiv uspjeh. Iako je u bivšoj Jugoslaviji uspostavljen mir, zemlje i oblasti koje su izašle iz rata su opterećene nemoćnim institucija-ma koje često nisu u stanju poduzeti reforme neophodne da bi se region približio Europskoj uniji. Nadalje, etnička pripadnost i da-lje je primarni politički identitet u većini oblasti koje su izašle iz rata. Etnička pripadnost je često značajnija od ekonomskih i druš-tvenih platformi naročito u dijelovima bivše Jugoslavije koji su šarolikiji prema svom etničkom sastavu, poput Bosne i Hercego-

Florian Bieber8 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 9vine i Makedonije. Više od značaja etničkog identiteta zabrinjava konfliktni odnos između različitih identiteta, koji često onemogu-ćava konstruktivan angažman i prevazilaženje političkih igara u kojima jedan dobija samo kada drugi gubi.

Jedna od odlika poslijeratnih aranžmana u Bosni i Herce-govini, na Kosovu i u Makedoniji je institucionalizacija etničke pripadnosti. Ovaj termin označava zastupljenost etničkih grupa u svojstvu etničkih grupa u državnim institucijama, zakonodavnim, izvršnim i sudskim organima i u javnoj upravi. Ovakvu zastuplje-nost nalazimo i na nižim nivoima vlasti, kao što je to slučaj u Bo-sni i Hercegovini, ili ona može biti ograničena na državni nivo, kao u Makedoniji. Drugi termin koji se često upotrebljava da bi se opisao sistem vlasti u tri spomenuta primjera je “podjela vla-sti”. Iako Bosna i Hercegovina, njeni entiteti, Kosovo i Makedo-nija posjeduju neke odlike podjele vlasti, svima nedostaju ključne karakteristike. Općenito govoreći, većina sistema podjele vlasti slijedi konsocijacionalni pristup koji predlaže Arend Lijphart, ko-ji primarno identificira četiri mehanizma (široke koalicije, prava manjina na veto, proporcionalnu zastupljenost, segmentarnu au-tonomiju). Manji dio kao osnovu podjele vlasti preuzima inte-grativni pristup Donalda Horowitza, koji se fokusira na poticaje za međuetničku saradnju.2 Jasno je da u sva tri slučaja ima malo ili nimalo karakteristika ovog sistema. Čak je i konsocijacionalni pristup samo djelomično adekvatan opis poslijeratnog aranžmana u regionu. Makedonija, naprimjer, nema segmentarnu autonomiju za zajednice, bilo teritorijalnu, bilo ličnu. Nadalje, nema zahtjeva za široku koaliciju, a diskutabilno je da li se tradicija formiranja širokih koalicija nakon proglašenja neovisnosti 1992. godine mo-že smatrati zadovoljavajućom. Na Kosovu, s druge strane, nema formalne teritorijalne autonomije, kao ni čvrstog prava manji-na na veto. U Bosni i Hercegovini na početku su bili ispunjeni svi uslovi, ali nakon ustavnih amandmana na entitetske ustave iz 2002. godine, entiteti više (formalno) ne predstavljaju terito-rijalne autonomije triju zajednica.3 U drugim oblastima Bosna i Hercegovina mogla bi se definirati kao konsocijacija plus4: prava veta su pretjerano rigidna, zastupljenost grupa prožima sve nivoe parlamenta, vlade i javne uprave. Ključni aspekt vršenja vlasti u Bosni i Hercegovini i na Kosovu je značajna uloga međunarodnih aktera, koji su u stanju ukinuti odluke institucija i intervenirati u procesima donošenja odluka.

Florian Bieber8 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 9Ovaj kratki pregled sugerira da sva tri slučaja imaju ključne

elemente konsocijacionalnog aranžmana, ali u nizu aspekata od-stupaju od konvencionalnog razumijevanja podjele vlasti. To ne znači da analitička lupa podjele vlasti nije korisna za razumijeva-nje sistema vlasti u Bosni i Hercegovini, Makedoniji ili na Koso-vu.5 Institucionalizirana etnička pripadnost je konceptualno šira i dozvoljava uključivanje slučajeva u kojima je vlast podijeljena samo u jednoj mjeri. Nadalje, ona naglasak stavlja na institucio-nalnu zastupljenost etničke pripadnosti u kojoj vlade imaju samo ograničene ovlasti – bez obzira da li je to zbog slabosti države ili zbog snage međunarodne intervencije – i malo toga se dijeli, uglavnom se razgraničava.

Danas je etnička pripadnost važna kada se prijavljujete za državnu službu, kada se kandidirate za parlament, ili kada se pri-družujete vladi na Kosovu, u Makedoniji ili Bosni i Hercegovini. I percepcija javnosti i pravni okvir uzdižu identitet na mjesto ako ne jedinog, onda jednog od glavnih kriterija u političkom životu.

Institucionaliziranje primata nacionalnog identiteta ima tri izvora:

1. Naslijeđe predratne Jugoslavije,2. Sukob i rat,3. Iskustvo drugih duboko podijeljenih društava.Iako često zanemarivan, sistem bivše Jugoslavije sadržavao

je razrađene mehanizme zaštite manjina i etničke zastupljenosti.6 Ključna razlika, međutim, bila je vladavina ujedinjene politi-čke elite, umjesto antagonističkih etnički fragmentiranih elita.7 Kao takvi, jugoslavenski sistem i njegova permutacija u Bosni i Hercegovini nisu bili konsocijacionalni aranžmani zasnovani na kompromisu između elita, već prije sistemi kontrole u kojima su komunistički zvaničnici različitih nacionalnosti imali primar-ni zadatak da monopoliziraju jedini legitimni izraz nacionalnog identiteta i suprotstave se stvarnom i pretpostavljenom naciona-lizmu unutar vlastite zajednice. Kao takva, institucionalizacija etničke pripadnosti može izgledati kao zaostatak iz komunističke Jugoslavije8, ali ona ispunjava različitu funkciju u poslijeratnom Kosovu, Bosni i Hercegovini i Makedoniji.

Drugi izvor institucionalizacije etničke pripadnosti su sukobi i pokušaji njihovog razrješenja. Zahtjevi koje su strane postavile tokom sukoba, naročito u Makedoniji i Bosni i Hercegovini, do-veli su do povećane zastupljenosti grupa. U Bosni i Hercegovini

Florian Bieber10 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 11zahtjevi su se fokusirali, uglavnom, na teritorijalizaciju etničke pripadnosti zbog čega je mnogo manje pažnje posvećeno struktu-ri podjele vlasti u institucijama nego povlačenju granica i delegi-ranju ovlasti nižim i homogenijim nivoima vlasti. U Makedoniji, iako je sukob bio teritorijalni, glavni zahtjevi odnosili su se na uključenje u državni nivo, što se odrazilo i u Ohridskom sporazu-mu. U slučaju Kosova u središtu sukoba je, također, bila teritorija, u kojem Srbija, glavni akter, nije formalno učestvovala u institu-cionalnom uređenju oblasti. Kao rezultat toga, poslijeratna insti-tucionalizacija etničke pripadnosti manje se fokusirala na uklju-čenje grupa, a više na legitimitet institucija. Ove razlike dovode i do fundamentalno različitih procjena institucionalizacije etničke pripadnosti. Bosanskohercegovački sporazum često je opisivan kao neophodno zlo da bi se okončao rat, a makedonski sporazum predstavlja pozitivni ishod (neophodnog) zla sukoba.9

Posmatranje institucionalizirane etničke pripadnosti kao isključivo komunističkog naslijeđa ili kao posljedice nasilnog sukoba značilo bi napuštanje političke zastupljenosti koja je za-snovana na grupama. Širi kontekst institucionalnog dizajna u du-boko podijeljenim društvima, međutim, sugerira nešto drugo. U velikom broju zemalja širom svijeta, koje nisu prošle kroz rat, niti imaju naslijeđe autoritarne politike zasnovane na grupama, etni-čka pripadnost je institucionalizirana a institucije zasnovane na pripadnosti grupama funkcioniraju sa različitim uspjehom.

Ključna tvrdnja ove knjige jeste da u duboko podijeljenim poslijeratnim društvima postoji mjesto za zastupljenost grupa. Međutim, mnoge postojeće institucije u regionu nisu imale dobar učinak, a prošireno je mišljenje da su previše rigidne i da često daju prednost uključenju grupa nauštrb demokratskim pravima pojedinaca. Umjesto pokušaja da ‘riješi’ međuetničke odnose putem institucionalnog uređenja, ova knjiga tvrdi da institucije moraju biti fleksibilne i spremne na promjene da bi udovoljile izmijenjenim međuetničkim odnosima, te da moraju promovirati postepeno smanjenje značaja etničke pripadnosti kao definirajuće karakteristike političkog sistema u Bosni i Hercegovini, Makedo-niji i na Kosovu.

U narednim poglavljima ova knjiga ispituje funkcioniranje (ili nefunkcioniranje) institucija u bivšoj Jugoslaviji, fokusirajući se na tri ključna poslijeratna sistema: Bosnu i Hercegovinu, Ma-kedoniju i Kosovo. Prvo poglavlje ispituje ulogu međunarodne

Florian Bieber10 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 11intervencije u uspostavljanju poslijeratnih mirovnih aranžmana. Ovdje se posebna pažnja posvećuje krizi legitimiteta koja se po-javila u nekim institucionalnim sistemima. Naredna tri poglavlja istražuju različite aspekte zastupljenosti grupa, uključujući izbor-ne sisteme, podjelu vlasti i teritorijalnu autonomiju. Nakon toga slijede pojedinačna poglavlja o Bosni i Hercegovini, Kosovu i Makedoniji s naglašavanjem njihovih posebnosti. U zaključku se nalaze političke preporuke koje su rezultat analize provedene u ovoj knjizi.

INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 13

2. DOMAĆI NASPRAM ME\UNARODNOG PROCESA USPOSTAVLJANJA INSTITUCIONALNOG URE\ENJA

U prošloj deceniji došlo je do međunarodne intervencije u Jugoistočnoj Evropi u mjeri koja prevazilazi sve vanjske inter-vencije velikih sila i međunarodnih organizacija u Evropi nakon Drugog svjetskog rata. Nivo miješanja je izazvao kritike kako unutar bivše Jugoslavije, tako i u inostranstvu. Neki kritičari naglašavaju zakasnjelo, nekoordinirano i nedovoljno djelovanje međunarodne zajednice, a drugi su osudili stupanj intervencioni-zma ”velikih sila“. Neki analitičari međunarodnu intervenciju čak tumače kao razlog kojim se objašnjava ne samo raspad Jugosla-vije već i većina naknadnih sukoba u regionu, kao i ekonomsko-politička pozicija regiona na margini Europe.

U ovom poglavlju ne namjeravam dati normativne procjene međunarodne intervencije, niti uspostavljanja linija historijskog kontinuiteta; polazna tačka ovog poglavlja je tvrdnja da međuna-rodna intervencija u ratovima u bivšoj Jugoslaviji nije bila samo kvantitativno već i kvalitativno različita od većine ranijih tipova intervencija u Evropi i ostatku svijeta. Nadalje, analiza porijekla mirovnih sporazuma u bivšoj Jugoslaviji predstavlja neophodni prvi korak prije detaljnije analize sporazuma koja će uslijediti u narednim poglavljima.

Umjesto diskusije o međunarodnim intervencijama u nji-hovoj različitoj formi (vojna intervencija, ekonomske sankcije, posredovanje, pregovori), fokus je usmjeren na sporazume čiji je cilj okončanje sukoba ili (što je rjeđi slučaj) sprečavanje oru-žanog sukoba u bivšoj Jugoslaviji. Prije nego što se posvetim tim sporazumima, istražit ću prirodu međunarodne intervencije i ra-

INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 13zvoj sporazuma koji su rezultat vanjskog utjecaja u posljednjim decenijama.

Historijski cilj većine sporazuma koji su zaključeni kao re-zultat međunarodnog posredovanja jeste ili postizanje prestanka neprijateljstava (npr., primirje), ili dugoročne strategije za pre-venciju ponovnog izbijanja sukoba (npr. demarkacija međunaro-dno priznatih granica između sukobljenih strana). U ovisnosti od balansa moći između predmeta intervencije i onih koji provode intervenciju, kao i principa prema kojima se vodi intervencija – a koji osciliraju između vlastitog interesa i promocije univerzalnih vrijednosti – sporazumi su ili priznavali vojno-politički status quo, ili su imali cilj da uspostave nove realnosti, naprimjer, na-građivanjem zemalja novim teritorijama na račun njihovih susje-da (ili kolonijalnih rivala).

Osim nekih izuzetaka, poput (Minority treaties) manjinskih sporazuma i mirovnih sporazuma koji su potpisani sa gubitnicima nakon Prvog svjetskog rata,10 mirovni sporazumi koji su nastali kao rezultat međunarodnog posredovanja ili su nametnuti rijetko su se bavili uspostavljanjem pravila za organizaciju unutarnje vlasti u datim državama. To je još više bio slučaj u vezi sa etni-čkom pripadnosti.11 U posljednje vrijeme, međutim, većina mi-rovnih sporazuma bavila se i poslijeratnim državnim uređenjem datih zemalja.12 Ova promjena je rezultat tri različita ali povezana trenda koja su se javila u posljednjim decenijama:

1. Priroda sukoba se izmijenila u posljednjim decenijama. Oživljavanjem regionalnog nacionalizma u Zapadnoj Evropi 60. godina XX stoljeća i naknadnim bujanjem na-cionalizma u zemljama u razvoju, te u Istočnoj Evropi 80. godina13 glavna prijetnja međunarodnoj stabilnosti postali su etnički i unutarnji sukobi, a ne međudržavni ratovi.

2. Međunarodna zajednica prestala je promatrati ljudska prava kao jedinu garanciju sprečavanja unutarnje nestabilnosti, ali je priznala potrebu za postojanjem manjinskih prava grupa, kao i za političkom zastupljenošću nedominantnih grupa14. Treće, ‘međunarodna zajednica’ posljednjih godina pokaza-la je više volje da intervenira u ‚unutarnjim sukobima‘, koji su ranije primatom suvereniteta, uglavnom, bili zaštićeni od vanjske intervencije. Iako koncept nacionalnog suvereni-teta nije potpuno odbačen, on je ozbiljno doveden u pita-nje i nije spriječio intervenciju NATO-a na Kosovu.15

Florian Bieber14 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 15Intervencija u sukobu u bivšoj Jugoslaviji označila je dola-

zak dugoročnih, često neradih, međunarodnih intervencija. Mi-rovni sporazumi uključivali su, osim ranije spomenutih klasičnih komponenti primirja i uspostavljanja (ili potvrde) granica, tako-đer i (a) odredbe za ustavnu reformu da bi se zadovoljile određene grupe, ponekad uključujući i cijeli novi ustav, (b) mehanizme za povratak izbjeglica, (c) institucije za zaštitu ljudskih prava i prava manjina. Sporazumi koje je međunarodna zajednica predložila u bivšoj Jugoslaviji naročito se ističu zbog insistiranja na usposta-vljanju prava i/ili autonomije grupa. Također je neobično to što su se međunarodne organizacije i grupe (uglavnom) zapadnih zema-lja manje fokusirale na ponovno povlačenje granica, već na po-novno dizajniranje institucionalnih sistema unutar samih zemalja, uključujući i cijele nove ustave.16

Da bih utvrdio efekat i mogući uspjeh ovakvih intervencija, ispitat ću dva aspekta. Prvo, kategorizirat ću različite vrste me-đunarodnih intervencija koje su provedene u bivšoj Jugoslaviji između 1991. i 2001. godine. Drugo, posvetit ću se poteškoćama koje su se javile u vezi sa uspješnim funkcioniranjem instituci-ja. U zaključku ukratko istražujem potrebu za redizajniranjem, odnosno ‚odomaćivanjem‘ institucija koje je stvorila međuna-rodna zajednica u zemljama bivše Jugoslavije. O poteškoćama koje se javljaju u vezi sa ovim institucijama u više detalja bit će prodiskutirano u narednom poglavlju. Cilj ovog poglavlja je da ponudi ideje o stvaranju kritičkog pristupa budućem međunaro-dno-oblikovanom institucionalnom dizajnu u postkonfliktnim po-dručjima, te da dođe do određenih provizornih zaključaka u vezi sa izmjenom institucionalnog uređenja u zemljama i područjima o kojima se govori u ovoj knjizi, naime, u Bosni i Hercegovini, na Kosovu i u Makedoniji.

2a) Tipovi međunarodnih intervencija

Međunarodne intervencije u etničkim sukobima posljednjih godina postale su predmet pojačanog akademskog interesa, na-ročito u svjetlu ratova u Bosni i Hercegovini, Ruandi i na Ko-sovu.17 Prva distinkcija koja je načinjena u postojećoj literaturi jeste između unilateralne intervencije koju provodi jedna zemlja ili grupa zemalja, a koja kao primarni cilj ima stjecanje koristi za zemlje koje interveniraju, i multilateralne intervencije međuna-rodnih organizacija ili grupe zemalja.18 Iako posljednja varijan-

Florian Bieber14 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 15ta zemljama koje učestvuju u intervenciji može donijeti različitu koristi19 ovakve akcije primarno motiviraju dva osnovna principa: stabilnost i sprečavanje kršenja ljudskih prava. Iako su ovi prin-cipi komplementarni, važno je prepoznati da je kršenje ljudskih prava u određenim periodima tolerirano u svrhu postizanja sta-bilnosti (eventualno i vice versa). Usprkos alternativnim tumače-njima međunarodne intervencije u ratovima u bivšoj Jugoslaviji, u ovom poglavlju se tvrdi da je intervencija primarno motivira-na ovim principima, a ne vlastitim interesom. Iako su Sjedinjene Američke Države vodile intervenciju u bivšoj Jugoslaviji u razli-čitim momentima, u njoj su stalno učestvovale i mnoge druge ze-mlje i organizacije. U ranim fazama raspadanja bivše Jugoslavije Europska unija je bila ključni faktor u promoviranju prijedloga za rekonstrukciju prve Jugoslavije, a kasnije Hrvatske i Bosne i Hercegovine. Tokom ovog procesa ulogu su imali i Ujedinje-ni narodi. Kasnije je tzv. kontaktna skupina, koja se sastojala od Francuske, Italije, Njemačke, Rusije, Ujedinjenog Kraljevstva i Sjedinjenih Država, imala ulogu glavnog posrednika. Ova grupa zemalja, pod vođstvom Sjedinjenih Država, odigrala je ključnu ulogu u osiguravanju Daytonskog mirovnog sporazuma i omogu-ćavanju pregovora u Rambujeu (Rambouillet). U smislu institu-cionalnog dizajna, Ujedinjeni narodi su na Kosovu ponovo dobili ulogu posredstvom posebnog izaslanika generalnog sekretara, a Europska unija bila je ključni pregovarač u Makedoniji 2001. go-dine, te u razgovorima o budućnosti Savezne Republike Jugosla-vije 2001. i 2002. godine.

Za potrebe ovog poglavlja, slučajevi koji se analiziraju mogu se definirati prema dva kriterija:

1. Međunarodna intervencija mora biti multilateralna, ne pri-marno motivirana željom da se dominira određenom ze-mljom politički, vojno ili ekonomski. Naprimjer, podrška koju je rukovodstvu bosanskih Srba pružala Savezna Re-publika Jugoslavija ne bi se mogla okvalificirati kao takva intervencija, kao ni podrška koju su neke islamske zemlje pružale bosanskoj vladi.

2. Intervencija predlaže i/ili pregovorima postiže temelj-nu transformaciju institucionalnog sistema određene ze-mlje. To se može desiti putem novog ustava ili paketom ustavnih i pravnih reformi. Niz predloženih planova nije uključivao formulaciju specifičnog ustava ili paketa refor-

Florian Bieber16 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 17mi, jer su odbačeni u fazi formuliranja općih principa za institucionalne promjene.

Može se ukupno nabrojati 14 prijedloga i sporazuma (vidi tabelu 1). Neki od njih bili su općeniti i bez detalja (npr., Cutilhe-irov plan), a druge je nametnula međunarodna zajednica bez pre-govora (npr., Ustavni okvir za Kosovo). Većina institucionalnih promjena bila je dio samih mirovnih sporazuma, a drugi, poput Ustavnog okvira za Kosovo i amandmana na ustave entiteta u Bo-sni i Hercegovini, bili su nametnuti u postkonfliktnoj fazi.20

Osim međunarodne intervencije u procesu institucionalnih promjena, vrijedi spomenuti da su u velikom broju slučajeva među-narodne organizacije, također, dobile ulogu u procesu implementa-cije sporazuma. Dokaz za to je prisustvo velikog broja međunaro-dnih organizacija u Bosni i Hercegovini, Makedoniji i na Kosovu, te u manjoj mjeri u Hrvatskoj, Srbiji i Crnoj Gori. Ovdje je fokus ne toliko na vojnom i humanitarnom prisustvu koje se ne tiče in-stitucionalne reforme ili nadgledanja provedbe te reforme,21 već na međunarodnim organizacijama koje nadgledaju novostvore-ne institucije ili organizacije i pojedince koji tvore integralni dio ovih struktura. Ovdje se može napraviti razlika između tri različi-ta tipa učešća međunarodnih organizacija u smislu intenziteta:

1. Najneformalnija uloga međunarodnih organizacija u smi-slu nadgledanja implementacije sporazuma i izvještavanja o njihovom napredovanju umjesto direktne intervencije organizacije u implementaciji. Njihova uloga obično je bila vezana za potencijalno članstvo određenih zemalja u ovim organizacijama, kao što je slučaj sa Vijećem Europe i OSCE-om. Neke međunarodne organizacije imale su po-jačanu ulogu kada im je mirovnim sporazumom dodijeljen specifičan zadatak nadgledanja i data ograničena ovlast da direktno utječu na proces implementacije. Primjer za to su odjeli OSCE-a za demokratizaciju i ljudska prava u Bosni i Hercegovini i na Kosovu.

2. Veći stupanj učešća je izražen mogućnošću organizacija da se aktivno uključe u proces implementacije. Ovaj pre-rogativ manifestira se na dva načina. Neke organizacije, poput Ureda Visokog predstavnika (OHR) u Bosni i Her-cegovini, u stanju su djelovati kao izvršni i zakonodavni organ time što su im date ovlasti da donose zakone, odluke i smjenjuju izabrane i imenovane zvaničnike. U ovom slu-

Florian Bieber16 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 17čaju organizacije postaju aktivne ako su postojeće domaće institucije nesposobne (npr., zbog ulaganja veta) ili nisu voljne (npr., zbog opstrukcije političara) donijeti odluke, ili ako donose odluke kojima se krši sporazum. Ova vr-sta učešća znači da međunarodne agencije u odsustvu do-maćih institucija učestvuju u vladanju zemljom, odnosno entitetom. Prije parlamentarnih izbora u novembru 2001. godine i naknadnog formiranja vlasti na Kosovu u martu 2002. godine ovu funkciju vršio je posebni izaslanik ge-neralnog sekretara Ujedinjenih naroda, kao što je to bio slučaj i sa Odjelom za izbore OSCE-a u Bosni i Hercego-vini u smislu organiziranja izbora prije donošenja stalnog izbornog zakona u avgustu 2001. godine.

3. Konačno, međunarodna intervencija izražena je i tako što su međunarodne organizacije dobile ulogu u nominiranju funkcionera na pozicije u domaćim (i ustavom definira-nim) institucijama. Ovdje je razlika između međunaro-dnih i domaćih agencija posebno nejasna. Naročito u Bo-sni i Hercegovini, u nizu domaćih institucija – kao što su Ustavni sud, Centralna banka ili Ombudsman za ljudska prava – rade međunarodni zvaničnici koje su imenovale ključne međunarodne organizacije, uključujući Vijeće Eu-rope, Svjetsku banku i OSCE. Može se tvrditi da je me-đunarodna intervencija putem ovakvih imenovanja manje ozbiljna nego putem vršenja ovlasti od međunarodnih or-ganizacija sa dalekosežnim ovlaštenjima, poput OHR-a, jer su međunarodni članovi dio domaće institucionalne in-frastrukture i obično mogu donositi odluke sarađujući sa jednim brojem lokalnih članova ovih institucija. Istovre-meno, ove institucije tvore integralni dio institucionalnog uređenja i ne pripadaju nadstrukturi međunarodnih orga-nizacija koja je mnogo više podložna razmatranju ‚izlazne strategije‘.

Pitanje ‚izlazne strategije‘ u razmatranje uvodi dimenziju vremena. Svako međunarodno miješanje i intervencija smatraju se privremenim i njihov privremeni karakter je određen ekspli-citno, npr., putem postavljanja konkretnih rokova (koji se često krše) ili određenih ciljeva koji eventualno uključuju i ‚primopre-daju‘ vlasti lokalnim zvaničnicima i institucijama, ili implicitno kreiranjem paralelne domaće institucionalne infrastrukture, koja

Florian Bieber18 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 19je potrebna da bi preuzela posao od međunarodnih agencija. Pri-vremena priroda međunarodne intervencije ograničila je efika-snost međunarodnih organizacija. Za same organizacije privre-menost njihovog prisustva odgađala je stvaranje čvrstih lokalnih struktura i strateško planiranje podvrgavala razmatranju ‚izlazne strategije‘. Nekim pripadnicima lokalnih političkih elita ograni-čeni vremenski okvir za intervenciju pothranio je nadu da će biti moguće sačekati okončanje međunarodnog prisustva i vratiti se etničkoj mobilizaciji iz vremena prije intervencije.

Ovdje je važno napomenuti da jedna međunarodna organi-zacija ne samo da može obavljati različite funkcije u različitim zemljama koje se ovdje razmatraju već može čak i unutar jedne zemlje imati mnoštvo obaveza koje se razlikuju prema nivou in-tervencije. Na Kosovu i u Bosni, naprimjer, OSCE je bio i agen-cija za nadzor i agencija za implementaciju, naročito u pogledu izbora.

Prije ispitivanja porijekla sporazuma neophodno je napraviti razliku između različitih nivoa intervencije u institucionalnoj or-ganizaciji. Najslabiji slučaj međunarodne intervencije u slučaju bivše Jugoslavije bio je kada su međunarodne agencije djelova-le kao medijatori pokušavajući da premoste sukobljene pozicije. Međutim, čak i pri ovom relativno ograničenom nivou interven-cije učesnicima su nuđene nagrade i obećavane kazne u ovisnosti o njihovom učešću u procesu ili spremnosti da se iznađe kompro-mis.22 Pri 14 intervencija u bivšoj Jugoslaviji često je bio slučaj da međunarodne organizacije predlože određeno rješenje za sukob, ponekad zasnovano na prijedlozima i zahtjevima različitih strana, i pokušaju da obezbijede podršku svih strana za to rješenje. Iako su ti predloženi ishodi često bili na pola puta između suprotnih pozici-ja, oni su rijetko odražavali kompromis koji je bio rezultat istinske volje strana da iznađu mirno rješenje sukoba. Činjenica da je više od pola velikih međunarodnih inicijativa o kojima se ovdje disku-tira propalo svjedoči o teškoćama vezanim za okončanje etničkog sukoba.23 Da je sporazum bilo teško postići čak i uz međunarodno posredovanje i pritisak naglašava činjenicu da je stranama u su-kobu bilo nemoguće da samostalno postignu sporazum.

2b) Porijeklo institucija

Tekuća intervencija međunarodnih organizacija zahtijeva povlačenje jasnije razlike u smislu porijekla poslijeratnih institu-

Florian Bieber18 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 19cija u bivšoj Jugoslaviji. Kao što je ranije spomenuto, prisustvo međunarodnih zvaničnika u zemljama i njihova formalna i nefor-malna intervencija u različitim institucionalnim sistemima istakli su potrebu za dodatnim prilagođavanjima originalnih instituci-onalnih aranžmana, bilo da su plod međunarodne medijacije ili nametanja. Intervencija u Bosni i Hercegovini bila je usmjerena prvenstveno na prevazilaženje nedostataka originalnog mirovnog sporazuma, poput slabosti centralnih institucija i diskriminacije na entitetskom nivou. Na Kosovu je pak cijeli ustavni okvir na-metnut u maju 2001. godine, skoro dvije godine nakon početka međunarodne intervencije. Općenito se može napraviti razlika između institucija koje su stvorene kao dio mirovnog sporazuma, kao što je to bio slučaj u Daytonu, i institucija koje su stvorene ili reformirane tokom procesa implementacije, kao što je slučaj sa dvije prethodno spomenute. Bilo bi, međutim, pogrešno usposta-viti rigidnu dihotomiju između ova dva tipa institucija različitog porijekla. One više predstavljaju krajnje tačke šireg spektruma in-tervencija u institucionalnoj reformi. Naprimjer, cilj i Ohridskog sporazuma i Beogradskog sporazuma o budućem odnosu Srbije i Crne Gore bio je okončanje sukoba (od kojih je prvi bio vojni, a drugi politički) putem manje ili više detaljnog definiranja princi-pa ustavne i institucionalne reforme. Same reforme su, međutim, provedene u postkonfliktnoj fazi – barem u slučaju Makedonije24 – a institucije koje su bile rezultat ovih promjena sadrže kako aspekt okončanja sukoba, tako i komponentu poslijeratnog insti-tucionalnog razvoja. Na osnovu slučajeva koji se ovdje razma-traju korisnije je povući razliku između institucija koje su uvede-ne kao dio intervencije s ciljem okončanja sukoba ili kao aspekt izgradnje mira nakon završetka samog sukoba. Opisani model posredovanja uključuje opći okvir za institucionalne aranžmane kao aspekt razrješenja sukoba (ili transformacije), a o detaljima ovih institucija pregovara se tokom procesa izgradnje mira.

Nije moguće a priori odbaciti nijedan od tri moguća pristupa – institucionalni dizajn kao dio mirovnog sporazuma, instituci-onalni razvoj u poslijeratnoj fazi i model posredovanja – jer svi imaju svoje prednosti i, što je još važnije, nemaju alternative. Sva tri imaju određena ograničenja koja treba razmotriti. Dizajn kom-pletnog paketa institucionalnih reformi, uključujući i ustav, kao što je to slučaj kod Daytonskog sporazuma, ima jasnu prednost da, kada se jednom prihvati, institucionalno uređenje zemlje više

Florian Bieber20 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 21nije sporno, što dozvoljava barem teoretski prelazak na politiku koja je više orijentirana na rješavanje tekućih pitanja. Bosanski mirovni sporazum, međutim, pruža dokaze za kritiku ovog hipo-tetičkog ishoda. Pristanak strana u sukobu na kraju rata ne može se smatrati automatskom podrškom u poslijeratnoj fazi. Zapravo, različite grupe u poslijeratnom periodu u Bosni i Hercegovini, od nacionalista iz sva tri naroda do umjerenih političara, kritizirale su daytonski aranžman.25 Može se tvrditi da je insistiranje me-đunarodne zajednice na nemijenjanju Daytonskog sporazuma iz javne rasprave otklonilo potencijalno podvajajuće ustavne i insti-tucionalne debate. S druge strane, kompletni paketi za izgradnju institucija, kao što je Daytonski sporazum ili propali Sporazum iz Rambujea, sadrže niz inherentnih problema:

1. Potrebu da osiguraju potporu strana u sukobu, a ne poli-tičkih stranaka u poslijeratnom okruženju, što može zahti-jevati mnogo više ograničenja s obzirom na kvalitet aran-žmana nego što bi to bio slučaj u nekoj kasnijoj fazi. Kao što je istakao predsjednik Jevrejske zajednice u Bosni i Hercegovini Jakob Finci, tročlano predsjedništvo – ogra-ničeno etničkom pripadnošću i geografskim porijeklom (srpski član iz Republike Srpske, a hrvatski i bošnjački članovi iz Federacije BiH) – bilo je jedna od prvih usta-vnih odredaba o kojima je postignut dogovor na mirovnim pregovorima u Daytonu.26

2. Institucionalne aranžmane o kojima se pregovaralo u svr-hu okončanja rata vjerovatno je teže izmijeniti i prilagoditi nego kasnije institucionalne reforme jer su usko vezani za kraj samog rata i do njih se došlo neustavnim procesom.

3. Trenutak kada se zaključuju novi ustavni/institucionalni aranžmani je obično prije pojave aktualne poslijeratne di-namike etničkih odnosa i zbog toga se oni mogu pokazati kao neadekvatni za upravljanje međuetničkim odnosima u novim okolnostima.

Institucije koje su ustanovljene tokom faze izgradnje mira rješavaju ove tri tačke kritike. One su u stanju da budu više ori-jentirane na sâm proces i mogu adekvatnije odražavati potrebe društva. Međutim, ono što se dogodilo u bivšoj Jugoslaviji su-gerira da je njih teže postići nego druge forme izmjene ustavnih aranžmana. I amandmani na ustave entiteta i Ustavni okvir za Kosovo su nametnuti, do njih se nije došlo pregovorima. Iako

Florian Bieber20 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 21ovo djelomično potječe iz izuzetnih ovlasti međunarodnih orga-nizacija koje imaju zadatak da nadgledaju civilne aspekte procesa državne rekonstrukcije, u oba slučaja postoje dokazi da nije bilo moguće postići izgradnju institucija putem konsenzusa ili refor-me koja bi bila rezultat pregovora među različitim zajednicama. U slučaju Bosne i Hercegovine Wolfgang Petritsch, tadašnji Viso-ki predstavnik, insistirao je na tome da reforma ”…nije direktno nametanje kao što je to ranije bio slučaj. Jasno je da je ovo novi pristup, rekao bih da je ovo partnerstvo“.27 Iako je ova tvrdnja ta-čna utoliko što je postojao višestranački dogovor koji je gotovo uspio (sporazum 2002. godine), proces postizanja ovih ustavnih promjena, koje su bile uslovljene dvije godine ranije donešenom odlukom Ustavnog suda, sugerira da je došlo do krupne međuna-rodne intervencije.28 U slučaju Ustavnog okvira za Kosovo lokal-ni zvaničnici su samo konsultirani i opća reakcija među srpskim i albanskim političkim predstavnicima navodi na zaključak da je postojao visok nivo skepticizma.29 Iako nametanje ustavnih pro-mjena na taj način može biti moguće, potreba za nametanjem im-plicira neuspjeh ili nemogućnost uspješnosti pregovora o institu-cionalnim reformama u poslijeratnom okruženju.

Izazovi koji proistječu iz oba načina postizanja instituci-onalnih promjena upućuju na srednji model kao moguće sred-stvo rješavanja spomenutih teškoća. Mješoviti tip izrade principa ustavne reforme da bi se okončao sukob i omogućavanje kasnijih pregovora o detaljima imaju inherentnu prednost da zadovoljava-ju potrebu za institucionalnim promjenama kako bi se okončao sukob uz istovremenu podršku procesu koji vodi ka reformama i eventualno uključenje više grupa nego što bi to bio slučaj sa miro-vnim pregovorima. Kao što se pokazalo nakon zaključenja dugih pregovora u Makedoniji30 i između Srbije i Crne Gore,31 neka od najspornijih pitanja koja su dovela do sukoba uopće nisu tretirana ili su nedovoljno obrađena u općim principima reforme. Nadalje, rezultat općenito široke margine tumačenja može biti produženi period institucionalne neizvjesnosti u kojem etnički poduzetnici mogu lako mobilizirati svoje zajednice protiv procesa ili protiv drugih grupa. Kao takav, ovaj srednji model može biti primjere-niji u sukobima u kojima je nasilje posve odsutno, kao u slučaju Crne Gore, ili prilično ograničeno, kao u slučaju Makedonije.

Kao što sugerira kratki pregled različitog porijekla instituci-onalnih reformi i transformacija, nema jedinstvenog puta koji bi

Florian Bieber22 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 23sâm po sebi bio efikasniji u postizanju funkcionalnih i legitimnih institucija. Tri opisana modela ukazuju na činjenicu da je vremen-ski trenutak u kojem se provodi institucionalna reforma kritički značajan i da kvalitet, dugotrajnost i efikasnost ovih reformi u znatnoj mjeri ovise o trenutku kada se donosi odluka o njima.

2c) Uspjeh i neuspjeh institucija

Pri procjeni rada institucija koje su uspostavljene ili transfor-mirane spomenutim sporazumima čovjek se suočava sa poteško-ćama koje proizlaze iz same njihove prirode. U komparativnoj studiji aranžmana za podjelu vlasti Ulrich Schneckener je istakao da je ključni faktor njihovog uspjeha u tome da se shvate kao do-maći sporazumi, a ne kao sporazumi nametnuti izvana.32 Postoji niz razloga zašto sporazumi čiji su pokretači međunarodni, a ne domaći zvaničnici imaju manje šanse za uspjeh.

Prva grupa faktora uspjeha nalazi se u rukama političkih elita koje su zadužene za proces implementacije. Drugo, mora se ispitati prihvaćenost sporazuma kod šire populacije i članova suprotstavljenih zajednica. Pri pregovorima u bivšoj Jugoslaviji Međunarodna zajednica suočila se sa nizom poteškoća. Nekoliko ‘vođa’ relevantnih zajednica u vrijeme pregovora diskreditirao je i optužio za ratne zločine Međunarodni tribunal za ratne zločine počinjene u bivšoj Jugoslaviji (Radovan Karadžić i Ratko Mla-dić 1994./95. godine, a Slobodan Milošević 1999. godine), što je ograničilo mogućnosti međunarodnih pregovarača da ih uključe u pregovarački proces. Ratovi na prostoru bivše Jugoslavije nisu se razlikovali od većine savremenih sukoba s obzirom na to da u njima često nije postojalo legitimno ili jedinstveno političko vodstvo koje bi moglo predstavljati pretpostavljenje činitelje. Kao rezultat toga često nije postojao jedinstveni partner za pre-govore koji bi mogao govoriti u ime cijele grupe, kao što se vidi iz primjera albanske delegacije i poteškoća sa kojima se suočila na mirovnim pregovorima u Rambujeu 1999. godine.33 Rezultat toga je bio da neki mirovni sporazumi nisu uključivali određene ključne rukovodioce: pregovori u Daytonu nisu uključivali politi-čko rukovodstvo bosanskih Hrvata niti bosanskih Srba; u postiza-nju Ohridskog sporazuma za Makedoniju nisu učestvovale vođe UÇK. Iako su uspostavljani indirektni mehanizmi kontrole34 koji su osiguravali podršku ili, bolje rečeno, toleriranje sporazuma, di-

Florian Bieber22 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 23rektni kanali komunikacije bili su ograničeni što je otvaralo mo-gućnost da oni koji su isključeni opstruiraju ove sporazume.

Čak i kada su elite koje učestvuju u pregovorima glavni no-sioci procesa implementacije, nije bilo mnogo garancija da su predane procesu. Podrška ovih elita u većini slučajeva bila je pri-marno motivirana njihovim pokušajima da izbjegnu kaznu me-đunarodnih organizacija, a ne podrškom samom sporazumu. To ukazuje na poseban problem koji je u vezi sa prirodom sporazu-ma. Svi sporazumi, kako nametnuti tako i oni postignuti prego-vorima, sa izuzetkom dva (Srbija i Crna Gora i Ustavni okvir za Kosovo), bili su sredstvo za okončanje oružanog sukoba. Kao što je ranije spomenuto, ovi sporazumi razlikuju se od konvencional-nih mirovnih ugovora čiji je cilj okončanje rata, primirje ili pre-kid vatre. Općenito, svi sporazumi u bivšoj Jugoslaviji sadržavali su i komponentu prekida vatre, koja obično nije izazivala znatan otpor, bilo tokom pregovora (ako je sporazum propao) ili tokom implementacije (ako je sporazum postignut). Prestanak vojnog djelovanja obično se lakše postizao zbog strana na terenu35 i sred-stava koja na raspolaganju imaju zapadni političari. Glavne po-teškoće dolazile su od nevojnih, institucionalnih elemenata spo-razuma. Međunarodnim organizacijama po pravilu nedostajala su sredstva i iskustvo koji bi pomogli adekvatnom provođenju institucionalnih reformi, odnosno rješenja koja predviđa spora-zum. Bez razmatranja razloga koji su doveli do sukoba u bivšoj Jugoslaviji važno je napomenuti da su političke i intelektualne elite odigrale ključnu ulogu u mobilizaciji etničkih identiteta, ko-ji prije 1991. godine u velikim dijelovima bivše Jugoslavije nisu imali primarnu ulogu. Iste elite su nastavile upravljati teritorijama kada su one postale predmet institucionalnih aranžmana koje je dizajnirala međunarodna zajednica. Osim opće validnosti pitanja o sposobnosti ratnih elita da upravljaju etnički podijeljenim druš-tvima u poslijeratnoj eri, ovo pitanje dobija poseban prizvuk ka-da su upravo te elite mobilizirale identitet koji je izazvao rat i iz kojega su one crpile svoj legitimitet. Ovdje bi se jedino sukob u Makedoniji mogao smatrati izuzetkom jer tamošnje političke eli-te, za razliku od drugih krajeva, nisu bile sklone da dozvole da se tek tako uvuku u rat.

Osim općih poteškoća povezanih sa ovlašćivanjem novih ge-neracija rukovodilaca koje mogu ponovo izgraditi određeni ste-pen povjerenja među zajednicama, politički aranžmani sadržani

Florian Bieber24 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 25u sporazumu uveliko kompliciraju ovu poteškoću. Pošto svi spo-razumi predviđaju određeni stepen etničke autonomije, oni time ne samo da nagrađuju ratne etničke poduzetnike već ovim elita-ma osiguravaju teritorije za nesmetani utjecaj, odnosno autono-mne teritorije na kojima elite u ime etničke pripadnosti dobijaju znatna ovlaštenja i resurse. Politika međunarodnih organizacija prema ovoj dilemi bila je dvostruka: prepoznati potrebu za insti-tucijama koje ne samo da čuvaju prava manjina već i promovira-ju zastupljenost grupa a, sa druge strane, pokušati marginalizirati elite koje svoj legitimitet crpe zastupanjem ekskluzivno etničkih interesa. Ove grupe slabljene su putem različitih strategija, uklju-čujući i sljedeće:

1. otvoreno ili indirektno pružanje podrške ‚umjerenim‘ po-litičkim strankama;

2. često održavanje izbora; 3. isključenje stranaka i pojedinaca iz političkog života na

osnovu njihovog programa, odnosno rada; 4. uslovljavanje političke i ekonomske podrške politikom i

sastavom vlade;5. uspostavljanje izbornih pravila koja favoriziraju umjerene

stranke. Problemi koje takva pravila stvaraju za demokratsko upra-

vljanje obrađeni su na drugim mjestima.36 Osim toga, ovakva po-litika općenito nije imala mnogo uspjeha.37 Iako su neki pojedinci politički marginalizirani, etnička pripadnost ne samo da je ostala glavni faktor podjele političkog spektra već su i glavne političke stranke nastavile podržavati ekstremne ciljeve i ne pokušavati da osiguraju koegzistenciju sa drugim etničkim grupama.38 Jedina, i pri tome veoma slaba, postignuća uključuju smanjenje naciona-lističke retorike prijetnjom međunarodne zajednice sankcijama protiv stranaka i političara i stvaranje umjerene koalicije u Bosni i Hercegovini, koja je početkom 2001. godine uspjela preuzeti vlast tijesnom pobjedom na izborima, da bi opstala jedva dvije godine – do izbora koji su održani u oktobru 2002. godine.

Osim ograničenja koja međunarodnooblikovani institucio-nalni aranžmani imaju na nivou elita, moraju se primijetiti i po-teškoće u smislu njihovog prihvaćanja od šire populacije. Bez obzira na to da li su sporazumi potpisani u poslijeratnom ili prije-ratnom okruženju, njihovo zaključivanje zasnovano je na potrebi za institucionalnom promjenom. Ranije institucije nisu na odgo-

Florian Bieber24 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 25varajući način obavljale posao upravljanja etničkim odnosima i nisu raspolagale legitimnošću kod jedne ili više ključnih grupa u određenom društvu. Bez ova dva faktora i s nesposobnošću da se provedu uspješne ‘domaće’ reforme propalih ili propadajućih in-stitucija procesi uspostavljanja institucija kojima rukovodi među-narodna zajednica ne bi bili neophodni. Kao takve, nove institu-cije ne bi trebalo samo da okončaju sukob već i da riješe njegove povode, odnosno nedostatak funkcionalnosti i legitimiteta koji su doveli do raspada prethodnog sistema.

Funkcionalnost se može ispitivati iz dva ugla. Prvi se tiče sposobnosti da se donesu i implementiraju odluke. Ovaj aspekt je tako u znatnoj vezi sa snagom i slabostima države. Funkcional-nost je ograničena odsustvom dovoljne kontrole centralnih vla-sti nad teritorijom zemlje. Trenutno vlade Makedonije, Kosova, Srbije i Bosne nemaju kontrolu nad svom svojom teritorijom.39 To odsustvo kontrole je samo djelomično rezultat poslijeratnog okruženja; to je podjednako rezultat slabosti mnogih institucija i konfliktnih odnosa između države i lokalnih vlasti koje su pod kontrolom različitih etničkih grupa. Funkcionalnost institucija je, nadalje, ograničena u samom centru u kojem kompleksni i ne-zgrapni sistem odlučivanja, koji je rezultat kompliciranih prava veta i široke etničke zastupljenosti, dodatno smanjuje ionako ograničene ovlasti centralne vlade.

Druga dimenzija funkcionalnosti je specifična za Istočnu Eu-ropu. Pošto europska integracija pruža jedini održivi dugoročni put razvoja za sve zemlje (i regione) o kojima se ovdje razmatra, funkcionalnost se mora promatrati u kontekstu integracije u Eu-ropsku uniju. Potpisani sporazumi, uključujući Daytonski miro-vni sporazum i Beogradski sporazum o Srbiji i Crnoj Gori, kon-struiraju fragmentirani suverenitet sa nedovoljnom moći kako na nivou poddržavnih jedinica (republika ili entiteta), tako i na cen-tralnom nivou da bi se ove zemlje uključile u euroatlantske inte-gracione procese, uključujući približavanje EU i NATO-u.40 Insti-tucionalni aranžmani stoga nisu funkcionalni u smislu mogućno-sti da osiguraju približavanje glavnim europskim integracijama.

Sada ćemo se posvetiti pitanju legitimiteta ovih institucija. Čak i ako je legitimitet institucija osiguran u očima političkih eli-ta, to ne znači da postoji legitimitet u očima šire populacije. Neki zagovornici pristupa ‚manipulacije elitama‘ rekli bi da je sukob u bivšoj Jugoslaviji potekao od elita i da je njihov pristanak važni-

Florian Bieber26 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 27ji od pristanka šire populacije. Oni bi, nadalje, istakli sposobnost elita da stvore podršku. Jedan od dokaza za ovu interpretaciju bi-lo je stvaranje podrške za Vance-Owenov mirovni plan u Srbiji. Prvobitno se Slobodan Milošević protivio ovom planu za Bosnu i Hercegovinu. Kada je Milošević pod međunarodnim pritiskom prihvatio plan i dao nalog Radio-televiziji Srbije da izmijeni svoj način izvještavanja o planu od negativnog ka pozitivnom, pro-tivljenje među narodom pretvorilo se u podršku. Dana 9. aprila 1993. godine, prije promjene strategije, 70 posto Srba u Jugosla-viji protivilo se planu. Do početka maja 1993. godine 61,7 posto u anketama davalo je svoju podršku planu.41 Iako je kontrola nad medijima i državnim aparatom u bivšoj Jugoslaviji dozvoljavala autoritarnim nacionalističkim političkim elitama da mobiliziraju podršku za sporazume, demokratskije vlade nemaju na raspola-ganju ista sredstva za mobilizaciju podrške. Podrška nedavnim sporazumima, u najboljem slučaju, bila je mlaka, djelimično kao rezultat podrške političkih elita u kojoj nije bilo mnogo entuzija-zma, djelomično zbog kompleksnosti ovih sporazuma, a djelomi-čno i zbog raširenosti beskompromisnog nacionalizma. Naročito su članovi dominantnih zajednica nevoljno prihvatali sporazume i partnere iz manjih zajednica. Da se poslužimo sa dva novija pri-mjera: Ohridski sporazum podržalo je 43,7 posto Makedonaca neposredno nakon zaključenja, a 50,7 posto bilo protiv. Samo je među Albancima podrška sporazumu dostigla 78 posto.42 U pr-voj fazi poslije sporazuma protivljenje Makedonaca se povećalo na 56 posto u oktobru 2002. godine i na 63 posto u maju 2002. godine.43 Činjenica da je umjerena i sporazumu sklona Socijalde-mokratska alijansa pobijedila na izborima 2002. godine može se djelimično pripisati drugim političkim pitanjima, naime, korupci-ji i tvrdnji da nacionalistički VMRO, usprkos svojoj kritici Ohrid-skog sporazuma, nije uspio ponuditi alternativu.44 Sporazum o sr-bijansko-crnogorskim odnosima je, također, dobio malo podrške u dominantnoj zajednici. U anketi koja je provedena u Srbiji dvije sedmice nakon potpisivanja sporazuma 46,6 posto bilo je protiv sporazuma, a oko 35 posto dalo je podršku sporazumu.45 S druge strane, u Crnoj Gori gotovo 62 posto anketiranih izrazilo je podr-šku Beogradskom sporazumu ubrzo nakon potpisivanja.46

Osim kratkoročnog prihvatanja sporazuma, u obzir se mo-ra uzeti dugoročni legitimitet koji ti sporazumi žele steći. Čak i kratkoročna podrška koja je stvorena medijskim kampanjama ne

Florian Bieber26 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 27mora se neophodno pretvoriti u dugoročni legitimitet institucija. U Bosni i Hercegovini, pet godina nakon potpisivanja mirovnog sporazuma, većina od 60,8 posto anketiranih u Republici Srpskoj dala je podršku entitetu kao neovisnoj državi ili njegovom pripa-janju Saveznoj Republici Jugoslaviji. U većinski hrvatskim po-dručjima u Federaciji podrška pripajanju Hrvatskoj dobila je tek 4,4 posto glasova među anketiranim, a 37,6 posto izrazilo je želju za stvaranjem odvojene teritorijalne jedinice unutar Bosne ili van nje.47 Povjerenje u državne institucije je još niže, oko 65 posto Srba i više od 80 posto Hrvata izrazili su odsustvo bilo kakvog povjere-nja u državne institucije (parlament, Predsjedništvo i Vijeće mini-stara).48 Većina građana Bosne i Hercegovine ima malo povjerenja u njene institucije, ne žele održati državu i ne osjećaju nikakvu vezanost za državu.49 Razlozi za nedostatak legitimiteta znatnog broja sporazuma za bivšu Jugoslaviju proistječu iz četiri faktora:

1. Jasno je da su političke elite mobilizirale nacionalistički sentiment, ali se pokazalo da je veoma teško demobilizira-ti ga i potkopati primat nacionalnog identiteta nad drugim političkim identitetima u multinacionalnom okruženju.

2. Pošto su međunarodni zvaničnici bili autori većine spora-zuma nakon čega su nastavili igrati važnu ulogu u prove-dbi ovih sporazuma, postoji osjećanje odsustva odgovorno-sti za sporazume i njihovu provedbu. Nacionalističke elite djelomično namjerno održavaju ovakvo stanje da bi podro-vale sporazume išćekujući period koji će uslijediti nakon odlaska međunarodnih agencija za implemetaciju.50

3. Sporazumi su općenito kompleksni u svojoj institucional-noj materiji zbog raspodjele suvereniteta i procesa imple-mentacije na različite nivoe vlasti. Raspodjela nadležnosti često nije imala nikakav stepen transparentnosti, čak ni političkim analitičarima.

4. Konačno, njihov učinak nije bio onoliko uspješan koliko se očekivalo u većem dijelu populacije, naročito u pogledu ekonomskih poboljšanja i reeuropeizacije zemalja koje su predmet sporazuma.

2d) Zaključak: Potreba za (re)dizajniranjem institucionalnog uređenja

Učinak i legitimitet institucija su ključna pitanja na kojima treba izvući pouku u pogledu trenutnih institucionalnih aranžma-

Florian Bieber28 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 29na i definirati ciljeve za promjene. Debate koje su se posljednjih godina vodile o rekonstrukciji institucija manje su se pozivale na učinak, a više na moralna prava i pogreške koje odlikuju prvobi-tne sporazume.51 Sveobuhvatna analiza rada ovih institucija, koja prevazilazi predmet ove rasprave, morat će uzeti u obzir procjenu kapaciteta institucija za donošenje odluka. Kao takva, ta procjena mora uzeti u obzir upotrebu prava veta i drugih mehanizama s ci-ljem odgađanja i sprečavanja donošenja odluka. Osim kapaciteta institucija za donošenje odluka, mora se ispitati i kapacitet za im-plementaciju, jer na različitim nivoima autonomije i uprave koji su uspostavljeni u svim zemljama i teritorijama o kojima se ovdje raspravlja vladaju različite etničke grupe sa interesima različitim od onih koji dominiraju organima koji donose pravila. Idući dalje od funkcionalnog učinka, mora se staviti pod lupu kvalitet institu-cija. Kao što su kritičari aranžmana za podjelu vlasti istakli u dru-gim prilikama, institucije u kojima je vlast podijeljena nose rizik umanjenja kvaliteta demokratije, što je rezultat njihove komplek-snosti i primata koji etnička pripadnost ima nad jednakom zastu-pljenošću svih građana.52 To stanje kvaliteta može se primijeniti na većinu drugih tipova institucionalizirane etničke pripadnosti, a u bivšoj Jugoslaviji dodatno je pogoršano zbog važne uloge koju strani zvaničnici imaju u implementaciji i upravljanju ovim insti-tucijama.

Kao što je naglašeno u ovom poglavlju, potrebno je proci-jeniti učinak i strukturu institucija koje su u bivšoj Jugoslaviji nastale kao integralni dio mirovnih sporazuma. Strano porijeklo mnogih institucionalnih reformi u bivšoj Jugoslaviji stvorilo je niz posebnih problema koji se moraju izdiferencirano razmatra-ti. Mora se pozdraviti pokušaj da se upravlja raznolikošću i da se odbace kako dezintegracija, tako i paralelni trendovi ka ho-mogenizaciji, kao i uskraćivanje punog suvereniteta državama u kojima dođe do tlačenja nedominantnih etničkih grupa. Kao takva, institucionalna reforma koju pokreće međunarodna zaje-dnica predstavlja konstruktivan pokušaj da se upravlja sukobom. Usprkos lošim stranama ovih sporazuma, mora se primijetiti da su često odsutne alternative, posebice alternativa ‘domaćeg’ pori-jekla. Međutim, bilo bi pogrešno uspostavljati dihotomiju između ekskluzivističke domaće institucionalne promjene i inkluzivnih procesa institucionalne reforme koje pokreće međunarodna za-jednica. Institucionalna promjena u bivšoj Jugoslaviji, bilo da su

Florian Bieber28 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 29je pokrenuli domaći ili strani izvori, kreće se ka primatu etničke pripadnosti. Neki sistemi su jednonacionalni, a drugi sporazumi uspostavili su dvo ili tronacionalne države. Samo u Makedoniji neki aspekti Ohridskog sporazuma čine otklon od institucionali-ziranja etničke pripadnosti. Čak i ovdje je ovaj otklon na simbo-ličkom nivou (u preambuli ustava), a državnim institucijama ipak se daju jaki etnički predznaci.

Da bi se riješila dva problema koji se javljaju u vezi sa ni-zom institucionalnih aranžmana -nedostatak legitimiteta i funkci-

Vrs

ta a

ran�

man

a T

erito

rija

lna

Net

erito

rija

lna

Zem

lja

Prije

dloz

i/ Sp

oraz

umi

God

ina

Stat

us

Me�

unar

odna

or

gani

zaci

ja

Niv

o in

terv

enci

je

Lokalna samouprava

Regionalna autonomija

Kantonizacija

Federacija

Konfederacija

Kulturnu autonomiju

Podjela vlasti bez prava na veto

Podjela vlasti

Jugo

slav

ija

Ha�

ka

konf

eren

cija

/ C

arrin

gton

ov p

lan

1991

. O

EU

M

e �un

arod

ni

spor

azum

X

Bos

na

Cut

ilhei

rov

plan

19

92.

O

EU

Ust

av

X

Bos

na

Van

ce-O

wen

ov

plan

19

93.

O

EU/U

N

Ust

av

X

X

Bos

na

Ow

en-

Stol

tenb

ergo

v pl

an

1993

./94.

O

EU

/UN

U

stav

X

Bos

na

Plan

kon

takt

ne

skup

ine

1994

. O

K

onta

ktna

sk

upin

a U

stav

X

Bos

na/

Fede

raci

ja

Was

hing

tons

ki

spor

azum

19

94.

I U

SA

Ust

av

X

X

X

Hrv

atsk

a Pl

an Z

4 19

95.

O

Kon

takt

na

skup

ina

Ust

avna

re

form

a X

X

X

Bos

na

Day

tons

ki

miro

vni s

pora

zum

19

95.

DI

Kon

takt

na

skup

ina/

USA

U

stav

XX

X

Jugo

slav

ija/

Kos

ovo

Ram

boui

llet

1999

. O

K

onta

ktna

sk

upin

a/U

SA

Ust

av

X

X

Jugo

slav

ija/

Kos

ovo

Rez

oluc

ija V

ije�a

sigu

rnos

ti U

N

1244

19

99.

DI

UN

M

e�un

arod

ni

stat

us

X

Kos

ovo

Ust

avni

okv

ir 20

01.

I U

N (S

RSG

) U

stav

X

X

Mak

edon

ija

Ohr

idsk

i sp

oraz

um

2001

. D

I EU

U

stav

na

refo

rma

X

X

Crn

a G

ora

i Sr

bija

B

eogr

adsk

i sp

oraz

um

2002

. n.

pr.

EU

Ust

avni

okv

ir

XX

X

Bos

na

(Fed

erac

ija

i RS)

Ust

avni

am

andm

ani

2002

. I

OH

R

Am

andm

ani n

a en

titet

ske

usta

ve

X

Tabela 1: Međunarodna intervencija u institucionalnom okruženju u bivšoj Jugoslaviji (1991.-2002.)53

Florian Bieber30onalnosti – mora se pokrenuti proces rekonstrukcije ili promjene institucionalnog uređenja. Taj proces može uspjeti jedino ako ove institucije postanu više domaće kako prema svom porijeklu, tako i prema svojoj identifikaciji, te ako uspiju ostvariti bolji učinak. Oboje će onda biti izvor legitimiteta koji predstavlja preduslov da bi ovi mehanizmi upravljanja sukobom postali održivi i nakon povlačenja međunarodne zajednice iz regiona.

Florian Bieber30

3. IZBORNI SISTEMI I ETNIČKA ZASTUPLJENOST

Određeni izborni sistem ima veliki utjecaj na demokratsku državu u kojoj se primjenjuje. Priroda i sastav institucija koje se biraju putem tog sistema, te stranački sistem su pod velikim utje-cajem izbornog sistema.

Općenito, sve institucije, kao i izborni sistemi su predmet i produkt zakona i propisa koje sastavljaju domaći i međunarodni zvaničnici. Ipak, određeni model može voditi porijeklo iz različi-tih izvora društvenih i političkih promjena i biti rezultat slučaja, evolucije ili namjere.54 Čak i izborni sistemi koji nisu motivirani pokušajima da se riješi pitanje zastupljenosti manjina neizbježno imaju utjecaj na političko učešće etničkih skupina. Ovdje nas za-nima smišljeno dizajniranje izbornih sistema da bi se upravljalo međuetničkim odnosima. S obzirom na to da je čak i smišljeni dizajn rezultat porijekla, znanja i iskustva ”dizajnera“, te stoga nikada nije posve oslobođen evolutivnih aspekata, i obzirom na to da čak ni najbolji dizajn nije imun na neplanirane posljedice, u središtu pažnje su namjerni pokušaji da se međuetničkim odno-sima u političkim institucijama upravlja putem odabira izbornog sistema.

Proučavanje zemalja koje su nastale raspadom bivše Jugo-slavije,55 izuzev Slovenije koja nije doživjela sličnu polarizaciju etničke pripadnosti i odnosa između manjine i većine kao što je to bio slučaj sa drugim republikama, dozvoljava nam da razmotri-mo niz različitih instrumenata. Ono što je posebno za ovaj region jeste visoki nivo međunarodnog miješanja u proces institucional-nog dizajna.56 Izborni sistemi u Bosni i Hercegovini, na Kosovu i u Makedoniji posljednjih godina bili su pod utjecajem međuna-rodnih zvaničnika, koji su ponekad čak i kreirali izborni sistem.

Florian Bieber32 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 33U ostalim slučajevima, a naročito u Hrvatskoj, izborne zakone sastavljale su i donosile domaće institucije, ali su utjecaj i pritisak međunarodnih zvaničnika odigrali ključnu ulogu.

U raspravi o izbornim sistemima moraju se razlučiti tri di-menzije koje su izražene u donjoj tabeli.

Tabela 2: Pristup odabiru izbornog sistema u podijeljenim društvima

Prvo, najprominentnija odlika izbornih sistema jeste meha-nizam prema kojem prevode broj glasova u mjesta u instituciji za koju se glasa. U ovom slučaju nailazimo na klasičnu razliku između većinskog/pluralističkog sistema, poluproporcionalnog i proporcionalnog sistema. Općenito, većina zemalja Jugoisto-čne Europe i sve zemlje o kojima se ovdje razmatra sada koriste proporcionalnu zastupljenost. To predstavlja veliku promjenu u odnosu na prvu polovinu 90. godina, kada je većina zemalja o kojima se ovdje razmatra koristila većinski ili poluproporcionalni sistem (Srbija, Makedonija, Bosna i Hercegovina i Hrvatska).57 Manjine i etničke grupe obično su bolje zastupljene u propor-cionalnim sistemima izuzev u slučaju kada su koncentrirane na određenom geografskom području, a većinski sistemi imaju ten-denciju potpunog isključenja iz zastupljenosti manjina koje žive rasute na većem geografskom području. Neki većinski sistemi, o kojima će se kasnije diskutirati, predloženi su s ciljem njegovanja međuetničke saradnje.58

Drugo, izborne jedinice su ključno važne u određivanju ni-voa uključenja ili isključenja različitih grupa. Iako su neki izborni sistemi vezani za veličinu izborne jedinice (sistem proste većine i jednočlane izborne jedinice), obično je moguć odabir. Jednočlane izborne jedinice ograničavaju zastupanje jedne određene teritori-je na jednog izabranog zvaničnika. Opći nedostatak ovog sistema u nehomogenim društvima jeste da nije u mogućnosti zastupati

Prevo�enje glasova u mjesta

Teritorijalno odre�enje

Promjenjive prepreke

Ve�inski pluralisti�ki sistem

Jedno�lane izborne jedinice

Pragovi

Poluproporcionalni sistem

Vi�e�lane izborne jedinice

Rezervirana mjesta

Proporcionalni sistem Jedna izborna jedinica

Zabrana nacionalnih stranaka

Florian Bieber32 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 33više od jedne grupe u određenoj izbornoj jedinici. Stoga, većina izbornih sistema u regionu uspostavlja ili višečlane izborne je-dinice (Bosna i Hercegovina, Makedonija) u kojima se bira više kandidata, ili jedinstveni izborni okrug za cijelu teritoriju (Crna Gora, Kosovo).

Na kraju, postoji niz specifičnih sredstava koja modificiraju izborne sisteme kako zbog općih demokratskih razloga, tako i u smislu osiguranja zastupljenosti grupe. Pragovi su najčešće kori-šteni instrumenti kojima se ograničava broj stranaka koje ulaze u parlament u proporcionalnim sistemima. U pogledu manjina pragovi mogu namjerno ili slučajno isključiti manjinske stranke. To se, uglavnom, dešava kada je broj pripadnika manjine (ili broj pripadnika sa pravom glasa u odnosu na ukupan broj glasača) ma-nji od praga. U ovom slučaju samo koalicije između nekoliko ma-njinskih grupa ili manjinskih kandidata u neetnički definiranim strankama ili koalicijama mogu dovesti do zastupljenosti grupe. Čak i ako broj pripadnika manjine prelazi prag, fragmentacija u više manjinskih stranaka može spriječiti učešće u parlamentu ako ne postoje posebni mehanizmi (npr., Bošnjaci/Muslimani i Al-banci u Crnoj Gori).59 U nizu slučajeva u Evropi pragovi su niži, ili se potpuno ukidaju za manjine. Širom bivše Jugoslavije prago-vi su općenito niski (3-5%), ili uopće ne postoje (Kosovo i Make-donija), tako da pogađaju samo malobrojnije manjine.60

Ovo poglavlje detaljno razmatra druge mehanizme koji su posebno usmjereni ka upravljanju međuetničkim odnosima. Re-zervirana mjesta i slični instrumenti tvore mehanizme koji pri-znaju grupe i osiguravaju njihovu zastupljenost kroz nekoliko različitih pristupa. Suprotna politika tome je zabrana nacionalnih stranaka koja u političkom sistemu blokira mogućnost zastupanja na etničkom principu. Iako se trenutno ne koristi ni u jednoj od zemalja koje su predmet ovog razmatranja, ovdje se ukratko ra-spravlja o zabrani nacionalnih stranaka.

Različite odluke koje se donose prilikom kreiranja izbornog sistema mogu se konceptualizirati prema svojoj funkciji. Boga-ards pravi razliku između tri osnovne funkcije u pogledu izbornih sistema: blokiranje, gomilanje i pretvaranje.61 Blokiranje, koje najčešće ima formu zabrane nacionalnih stranaka, ograničava po-litičku participaciju putem određenog kriterija. Gomilanje se obi-čno javlja u jednom od tipova većinskog/pluralističkog izbornog sistema, koji stimulira prikupljanje glasova iz različitih etničkih

Florian Bieber34 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 35grupa. Ovaj model je u bliskoj vezi sa integrativnim modelima podjele vlasti i upravljanja različitostima.62 Pretvaranje ima cilj da osigura zastupljenost etničkih skupina u društvu u izabranim institucijama. Kao najčešće korišteni sistem u regionu koji je pre-dmet ovog razmatranja, povezan je sa proporcionalnim izbornim sistemom. Takav sistem predlažu zagovarači konsocijacionalne demokratije i međunarodne organizacije koje se bave pitanjem izbornih sistema.63

Funkcija uvećavanja također bi se mogla dodati funkcijama izbornog sistema. Cilj nekih izbornih instrumenata, naročito ne-kih vrsta rezerviranja mjesta, nije prevođenje sastava stanovniš-tva u parlament, već uvećanje zastupljenosti manjih grupa ili, u nekim slučajevima, uspostavljanje pariteta između grupa različite veličine. Ova funkcija, koja je u upotrebi u Bosni i Hercegovini i na Kosovu, usmjerena je ka povećanju učešća nedominantnih grupa i tvori dio kompleksnijih aranžmana za podjelu vlasti.

Tabela 3: Izborni sistemi u bivšoj Jugoslaviji (bez Slovenije) tokom posljednjih izbora65

Izborni sistem

Domoviparlamenta

Rezervirana mjesta Pragovi

Bosna i Hercegovina (2002.)

PR Zastupni�kidom Dom naroda

Dom naroda (15): rezervirana mjesta (po 5 Bo�njaka, Hrvata, Srba)

3%64

Federacija (2002.)

PR Zastupni�kidom Dom naroda

Zastupni�ki dom (98): rezervirana mjesta (min. 4 Bo�njaka, Hrvata, Srbina) Dom naroda (58): 17 Hrvata, Bo�njaka, Srba, 7 ostalih

3%

RepublikaSrpska (2002.)

PR Narodnaskup�tinaVije�enaroda

Narodna skup�tina (83): rezervirana mjesta (min. 4 Hrvata, Bo�njaka, Srbina) Vije�e naroda (28): rezervirana mjesta (8 Hrvata, Bo�njaka, Srba, 4 ostalih)

3%

Hrvatska (2002.)

PR Zastupni�kidom

Rezervirana mjesta (5-8) 5%

Kosovo(2001.)

PR Skup�tina Rezervirana mjesta (10 Srba, 10 ostalih)

-

Makedonija(2002.)

PR Parlament - -

Crna Gora (2002.)

PR Narodna skup�tina

Rezervirana mjesta (3 Albanca)

3%

Srbija (2000.)

PR Narodna skup�tina

- 5%

Florian Bieber34 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 35Nakon razmatranja neželjenih posljedica odabira određenog

izbornog modela, ovo poglavlje također detaljno diskutira o razli-čitim mehanizmima za priznavanje etničkih grupa i osiguravanje njihove političke zastupljenosti. Tri primjera su data za četiri na-vedene funkcije izbornih sistema. Prvi primjer se sastoji od razli-čitih pokušaja s ciljem osiguravanja zastupljenosti putem rezer-viranih mjesta, te na taj način predstavlja pretvaranje i u nekim slučajevima uvećavanje izbornih rezultata. Primjer alternativnog glasanja čiji cilj nije da odvojeno predstavlja grupe, već da nje-guje međuetničku saradnju ispituje se kao primjer gomilanja. Na kraju, kratko izlaganje o zabrani nacionalnih stranaka daje se kao primjer blokiranja etničke zastupljenosti.

3a) Neželjene posljedice odabira izbornog modela

Iako ne razmatramo upotrebu izbornih pravila za druga pi-tanja, već isključivo za upravljanje međuetničkim odnosima i uključenje manjina u politički sistem, smišljeni izborni inženje-ring često je korišten s ciljem širenja podrške jednoj ili više po-litičkih stranaka i utvrđivanja njihove dominacije. Naročito po-luautoritarne države koje su bile prisiljene da redovito prolaze kroz izbore pokušale su povećati vjerovatnoću izbornog uspjeha putem odabira izbornog modela.66 Iako je takva praksa, naročito praksa podjele izbornih jedinica na takav način da se osigura da određena stranka dobije većinu na izborima (na engleskom na-zvana “gerrymandering” po nekadašnjem guverneru američke savezne države Massachusetts Elbridgu Gerryju67), uobičajena i u konsolidiranim demokratijama, njen utjecaj je štetniji za društva u tranziciji. Također, takve strategije uključuju mehanizme koji osnažuju parlamentarnu zastupljenost najjače stranke ili snižava-ju pragove da bi doveli do fragmentacije političkog stranačkog sistema. Takve strategije imale su uspjeha u Hrvatskoj i Srbiji68 tokom devedesetih godina XX stoljeća. Dva primjera, međutim, pokazuju da benigni, kao i maligniji tipovi izbornog inženjeringa ne moraju neophodno proizvesti rezultate koje su njihovi tvorci priželjkivali. Godine 1990. u Hrvatskoj Savez komunista, koja je promijenila naziv u Socijaldemokratsku partiju (SDP), uvela je većinski izborni sistem koji je favorizirao najveću stranku. To je dovelo do toga da Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) do-bije 68,75 posto mandata sa samo 42,3 posto glasova. Ovaj oda-bir izbornog modela bio je zasnovan na nadi koju je gajio Savez

Florian Bieber36 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 37komunista da će zadržati dominantnu poziciju i na taj način biti nagrađen neravnomjernom zastupljenošću.69 Rezultat je bio da je ovaj pokušaj izbornog inženjeringa proizveo suprotan efekat od očekivanog i efektivno isključio SDP iz učešća u vlasti tokom ci-jele jedne dekade. Drugi primjer je Turska, gdje prag od 10 po-sto tvori neproporcionalno visoku barijeru za ulazak u parlament. Ovaj prag je uveden nakon državnog udara 1980. godine, čime se pokušala spriječiti ekstremna fragmentacija ranijih saziva tur-skog parlamenta. Kasnije, međutim, glavna svrha ovog praga bila je da spriječi ulazak kurdskih stranaka u parlament.70 Posljedica ovako visokog praga bila je da stranke koje su ga ustanovile nisu uspjele ući u parlament na izborima 1999. godine, a zatim i 2002. godine.

Primjeri Hrvatske i Turske pokazuju da izborni inženjering nije uvijek uspješan i da može biti kontraproduktivan. Ovaj oči-gledni zaključak ne odnosi se samo na intervenciju čiji je cilj utvrđivanje određene stranke na vlasti ili isključenje drugih već na sve vrste izbornog inženjeringa. Ovo upozorenje o ograniče-njima izbornog inženjeringa može se, također, promatrati kao dobra prilika. U nizu slučajeva izmjene izbornih zakona da bi se poboljšala dinamika etničkih odnosa u isto vrijeme pokušavaju reducirati moć postojećih stranaka. Stoga se može desiti da po-litičke stranke podrže izmjene izbornih pravila iako nova pravila mogu nanijeti štetu tim strankama. Iako se to teško može nazvati pouzdanim sredstvom za uvođenje promjena u izborna pravila u podijeljenim društvima, ipak, našu pažnju može usmjeriti na na-čin na koji se određeno izborno pravilo formira u domaćem kon-tekstu u kojem se predlaže.

3b) Rezerviranje mandata: Regionalno iskustvo

Najdirektnije i najsigurnije sredstvo za osiguravanje zastu-pljenosti različitih etničkih skupina u parlamentu i drugim orga-nima čiji se članovi direktno biraju jeste praksa rezerviranja man-data. Jednostavno rečeno, mjesta koja su namijenjena zastupnici-ma određene grupe stavljaju se nastranu. Rezervirani mandati su tek jedan od načina za osiguravanje javnog učešća manjina koje se predlažu u Preporukama iz Lunda, usvojenim 1999. godine za Visokog povjerenika OSCE-a za nacionalne manjine.71 Peter Har-ris i Ben Reilly navode tri glavna tipa ‚eksplicitnog priznavanja društvenih grupa‘:

Florian Bieber36 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 37- obavezne multietničke stranačke liste,- izborni spiskovi po zajednicama i- rezerviranje mandata.72

Prvi tip uključuje sisteme sa garantiranom zastupljenošću grupa u parlamentu, što podrazumijeva i obavezu za stranke u etnički mješovitim višečlanim izbornim jedinicama da ponude mjesta na listi pripadnicima različitih etničkih grupa.73 Takav si-stem prividno kombinira konsocijacionalni pristup zastupanju sa integrativnim strategijama podrške multietničkim strankama ili koalicijama. Kao što pokazuje najprominetniji primjer ovakvog izbornog sistema, Liban, sistem je pomogao razvoju stranačkih struktura zasnovanih na privilegijama i, što je još važnije, sim-boličnih pripadnika drugih grupa koji nisu istinski predstavnici svoje zajednice.74

Sistem biračkih spiskova za određenu zajednicu ne stavlja naglasak na izabranog zvaničnika, već na biračko tijelo. Različi-te zajednice imaju različite biračke spiskove i glasaju za ‘svoje’ kandidate. Ovaj izborni model bio je dio neteritorijalne autono-mije koji su u svrhu reforme Austro-Ugarske monarhije predlaga-li austrijski marksisti Otto Bauer i Karl Renner.75 Iako je djelomi-čno implementiran u Moravskoj 1905. godine, danas postoji tek nekoliko primjera ovog sistema. Samo na otoku Fiji i za Maore na Novom Zelandu postoje odvojeni birački spiskovi.76 U prije-dlogu za Kosovo iz Rambujea glasači bi tokom registracije na-vodili i svoju etničku pripadnost na osnovu čega bi se određivala raspodjela mjesta u skupštini regiona.77 Iako to nije bio odvoje-ni birački spisak u strogom smislu te riječi, bio je problematičan zbog vezivanja registracije glasača sa registracijom njihove etni-čke pripadnosti, što je jedan od problematičnih aspekata odvoje-nih biračkih spiskova.78 Hrvatski izborni sistem na sličan način u prošlosti ustanovio je de facto odvojene biračke spiskove. Takvi mehanizmi koristili su se u Hrvatskoj od 1992. godine za zastu-pljenost manjina.79 Pod međunarodnim pritiskom da proširi pra-va srpske manjine Hrvatska je u izbornom zakonu 1992. godine propisala da grupe koje prelaze 8 posto ukupnog stanovništva (sa-mo su Srbi zadovoljavali ovaj uslov; 1991. godine bilo ih je 12,2 posto) imaju pravo na proporcionalnu zastupljenost u državnom parlamentu. Ostale manjine (Italijani, Mađari, Česi i Slovaci, Ru-tenijci i Ukrajinci, Nijemci i Austrijanci) dobile su po jedno mje-

Florian Bieber38 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 39sto u Saboru, slično rezervaciji mandata za Mađare i Italijane u Sloveniji.80 Broj srpskih zastupnika je smanjen sa prvobitnih 12 na tri 1995. godine, kao posljedica uspješne vojne operacije hr-vatskih vlasti protiv srpske paradržave u Krajini, a zatim na je-dnog 1999. godine. Iako je ovo smanjenje djelomično bilo odraz smanjenog broja Srba u Hrvatskoj (4,54 posto 2001. godine), ve-ćim dijelom ono je bilo rezultat smanjenja međunarodnog pritiska u svjetlu okončanja neprijateljstava 1995./96. godine i uspjeha hr-vatske vlade u sukobu sa srpskom paradržavom u Hrvatskoj. Nije se promijenio samo broj mandata rezerviranih za srpsku manjinu već i mehanizam biranja zastupnika. Na izborima 1992. godine zastupnici su birani sa lista stranaka koje su zastupljene u parla-mentu, a malobrojnije manjine imale su odvojene biračke listiće za svoje kandidate.81 Ova razlika mora se promatrati u svjetlu su-koba između Hrvatske i samoproglašene Republike Srpske Kra-jine (RSK). Tako su nakon okončanja sukoba 1995. godine sr-pski glasači bili u mogućnosti birati sa odvojene posebne liste za srpske glasače. Poseban problem ovog izbornog sistema, koji se koristio i u naknadnim izborima, bila je registracija nacionalnosti u biračkim spiskovima. I stranke i glasači žalili su se zbog toga što su stavljani na glasačke liste za manjine.82 To pravilo je, tako-đer, u suprotnosti sa preporukama za izbore koje je uspostavila Venecijanska komisija.83

Ukupno postoje tri dimenzije ograničenja sistema odvojenih biračkih spiskova. Osim tehničkih poteškoća, ovakav sistem mo-že biti problematičan iz perspektive ljudskih prava i može da ne postigne željeni rezultat unapređenja međuetničke saradnje. Te-ško je uspostaviti granice za članstvo u određenoj grupi, što je obavezno u većini sistema koji koriste odvojene biračke spisko-ve. Takvo zvanično određenje etničke pripadnosti glasača nije sa-mo teško tehnički izvodivo već je i veoma problematično sa sta-novišta ljudskih prava. Ako samoidentifikacija nije ustanovljena kao kriterij za ustanovljenje biračkih spiskova, sistem krši prava pojedinca. No čak i kada se samoidentifikacija odabere s ciljem definiranja odvojenih biračkih spiskova, potreba za sastavljanjem biračkih spiskova može biti problematična u multietničkim drža-vama, jer se pripadnici manjine mogu plašiti državne registracije etničke pripadnosti kao eventualnog izvora diskriminacije. Odvo-jeni birački spiskovi znače da zastupnici izabrani na taj način za-stupaju isključivo svoju grupu. Takvi mehanizmi time se izlažu

Florian Bieber38 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 39riziku potvrđivanja institucionalne segregacije i fragmentiranja političkog izbora duž etničkih linija. Usprkos ovim poteškoćama, identificirane su dvije prednosti ovog sistema. Prvo, nema izbor-ne utrke između stranaka koje zastupaju različite etničke grupe. Argument u prilog tome je da se u odsustvu konkurencije između grupa politički sporovi premještaju u grupu. Iako se to pokazalo kao tačno, jedan broj autora identificirao je sukobe i konkurenci-ju unutar grupe kao jedan od glavnih povoda za korištenje nacio-nalističkih strategija među političkim strankama.84 S obzirom na to da je u duboko podijeljenim društvima većina političkih izbo-ra svakako limitirana na izbor unutar grupe, a ne između grupa, malo je vjerojatno da ovaj sistem može dovesti do dramatičnog poboljšanja međuetničkih odnosa sve dok velika većina članova grupe glasa za jednonacionalne stranke. Drugo, usredsređivanje na biračko tijelo teoretski dozvoljava grupama da biraju člano-ve drugih grupa na funkcije. Iako rezervirana mjesta sprečava-ju situaciju u kojoj bi član grupe y zastupao grupu x, u sistemu odvojenih biračkih spiskova takav scenario je moguć, mada ne i vjerovatan.

Prvo, takvi izborni sistemi propisali bi određeni broj mjesta koja pripadaju zastupnicima određenih grupa. U nastavku se de-taljno razmatraju varijacije u procesu postizanja ovog direktnog zastupanja.

U većini zemalja o kojima se ovdje diskutira rezervirani mandati su jedini korišteni za upravljanje međuetničkim odno-sima. Sâm sistem rezerviranja mandata, međutim, može koristi-ti različite mehanizme da bi osigurao ispunjavanje rezerviranih mjesta pripadnicima određene grupe. U nekim slučajevima, kao što su to Dom naroda na nivou Federacije i na državnom nivou u Bosni i Hercegovini, te Vijeće naroda u Republici Srpskoj, sva mjesta dobijaju tri ‘konstitutivna naroda’ i neodređena grupa ‘ostalih’. U drugim slučajevima, kao na Kosovu ili u Zastupni-čkom domu na nivou države i Federacije Bosne i Hercegovine, te u Narodnoj skupštini Republike Srpske, rezerviran je minimalan broj mjesta, koji je na Kosovu ograničen na nedominantne grupe. Raspodjela mandata može biti bazirana na ustanovljavanju pribli-žne proporcionalne zastupljenosti različitih grupa (s povremenom većom zastupljenošću malobrojnih grupa) ili na principu parite-ta. Ovaj izbor je, uglavnom, zasnovan na funkciji date institucije; ukoliko je riječ o organu koji želi odražavati interese zajednica

Florian Bieber40 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 41kao grupa, a te grupe imaju dalekosežna prava na ulaganje veta, paritet je možda odgovarajući izbor, a u općim zakonodavnim ti-jelima proporcionalnost ima prednost nad paritetom. Ova razlika u osnovi odražava ranije izloženu razliku između funkcije zastu-pljenosti i uvećanja u izbornom sistemu.

S obzirom na to da varijacija izborne zastupljenosti putem rezerviranih mjesta nije zasnovana na izjavi o etničkoj pripadno-sti samog glasača – iako počiva na pretpostavci da će građani gla-sati za pripadnike vlastite grupe – pripadnost kandidata određenoj etničkoj grupi je važna. U slučaju Kosova takvu izjavu mogu dati stranke i kandidati koji ulaze u izbore za rezervirana mjesta, a u slučaju Zastupničkog doma Federacije BiH, Narodne skupštine Republike Srpske, te predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske i tri člana državnog predsjedništva takva izjava je obave-zna. Ta izjava se daje prije izbora, mada je takvu izjavu o etni-čkoj pripadnosti moguće dati i poslije izbora, kao što je to slučaj u izborima za kantonalne skupštine u Federaciji BiH,85 kao i u Belgiji.86

I, konačno, rezervirana mjesta mogu se odnositi na ukupan broj zastupnika ili samo na neophodni minimum. U slučaju do-njih entitetskih domova u Bosni i Hercegovini određen je mini-malan broj (po 4 mjesta za sve tri grupe u oba parlamenta). Ako ovaj minimum nije zadovoljen nakon redovnog prebrojavanja glasova, sljedeći kandidat iz nedovoljno zastupljene grupe ula-zi u parlament čak i ako ne prelazi prag, a to mjesto gubi druga grupa.87 U slučaju Kosova, međutim, mjesta su rezervirana po-red ukupnog proporcionalnog glasanja za skupštinu: 10 mjesta pripada zajednici Srba, a još 10 mjesta je ostavljeno za zastu-pnike drugih zajednica (4 za Rome, 3 za Bošnjake, 2 za Turke i 1 za Gorane). Rezultat toga je da su nakon izbora 2001. godine manjinske stranke dobile dodatnih 15 mjesta u parlamentu, podi-žući svoj udio sa 16,7 posto (20 od 120 mjesta) na 29 posto (35 mjesta). Stranke koje objave da zastupaju ove etničke grupe prije izbora ulaze u trku za rezervirana mjesta. No ako pređu prag, one dobivaju dio od 100 općih mjesta a zatim se dodatno ubrajaju i za rezervirana mjesta.88

Poseban sistem rezervacije mjesta upotrebljava se za alban-sku manjinu u Crnoj Gori od 1998. godine. Iako je Crna Gora je-dinstvena izborna jedinica u parlamentarnim izborima od 1998. godine, uspostavljen je poseban izborni okrug sa pet (a od 2002.

Florian Bieber40 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 41godine sa tri) rezerviranih mjesta. Glasačka mjesta za ovaj okrug otvarana su u dijelovima Crne Gore u kojima pretežno žive Al-banci. Mjesta koja su odvojena na izborima 1998. i 2001. godine približno su odražavala udio albanske manjine u stanovništvu Cr-ne Gore (1991.: 6,6%, 5 od 78 mjesta: 6,4%).89 Crnogorski sistem je poseban zbog niza razloga. Prvo, glasači na glasačkim mjesti-ma nisu isključivo Albanci, niti su svi Albanci obuhvaćeni ovim posebnim glasačkim mjestima. Nadalje, druge manjine nisu doži-vjele isti tretman, čime je naročito pogođena mnogo veća manji-na Muslimana Bošnjaka, kojih je, prema popisu iz 1991. godine, bilo 14,6 posto. Ured OSCE-a za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) je stoga kritizirao ovaj izborni mehanizam kako zbog njegove pravne neodređenosti, tako i zbog izdvajanja jedne određene manjine.90 Odluka da se uspostavi ova posebna izborna jedinica je, uglavnom, bila motivirana željom vladajuće stranke da osigura podršku albanske populacije. Činjenica je da su alban-ske stranke koje su na izborima dobivale mjesta unutar ove izbor-ne jedinice pružale podršku vladi od 1998. godine. Također je či-njenica da je većinu rezerviranih mjesta u ovoj posebnoj izbornoj jedinici osvojila vladajuća stranka, a ne stranke koje zastupaju albansku manjinu.91

Kao što je navedeno, rezerviranje mjesta je uobičajeno sred-stvo za osiguranje zastupljenosti manjina i većih etničkih skupina u zemljama koje su predmet ovog razmatranja, kao i u jednom broju susjednih zemalja, kao što su Slovenija i Rumunija. Pre-dnost ovakvih sistema je da mogu garantirati (proporcionalnu) zastupljenost grupa, a druga sredstva mogu biti podesna za jedna-ku zastupljenost, ali bez odgovarajućeg nivoa sigurnosti. Fiksna funkcija rezerviranih mjesta je, također, problematična. Harris i Reilly ukazuju na dvije opasnosti u vezi sa rezerviranim mjesti-ma. Prvo, rezervirana mjesta mogu dovesti do izbora ‚simboli-čnih‘ članova manjinske zajednice, a ne do izbora istinskih pred-stavnika određene zajednice. Drugo, izdvajanje manjina putem rezerviranih mjesta može izazvati ogorčenost većinskog stano-vništva ili njihovih predstavnika zbog povlaštenog tretmana koji, prema njihovom shvatanju, ima manjinska zajednica.92 U nekim slučajevima, naprimjer na Kosovu, manjine imaju dva glasa: je-dan koji se daje općenito skupštini i drugi za specifične predsta-vnike manjinske zajednice. Smjernice koje je u vezi sa izborima dala Venecijanska komisija, naprimjer, navode da ”svaki glasač u

Florian Bieber42 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 43principu ima jedan glas; u slučajevima kada izborni sistem gla-sačima daje više od jednog glasa, svaki glasač ima isti broj gla-sova“(2a). Te smjernice su, međutim, nešto modificirane kada je riječ o manjinama: ”Posebna pravila kojima se nacionalnim ma-njinama garantiraju rezervirana mjesta ili kojima se uvode izuze-ća od uobičajenog kriterija za raspodjelu mandata za stranke koje predstavljaju nacionalne manjine (naprimjer, izuzeće od pravila kvoruma) u principu nisu suprotna jednakom pravu glasa“(2d).93 Dvostruko pravo glasa za manjine nije problematično samo sa aspekta demokratske uprave već može izazvati neprijateljski stav većinskog stanovništva prema manjini koja uživa to pravo.

Rezultati upotrebe rezerviranih mjesta u bivšoj Jugoslaviji su mješoviti. U Hrvatskoj rezervirana mjesta nisu efikasno dopri-nijela većem političkom učešću manjina, niti su značajno pobolj-šala međuetničke odnose, a u drugim slučajevima ona su osigu-rala uključenje do tada isključenih ili marginaliziranih grupa, kao što je to bio slučaj u Crnoj Gori i na Kosovu. Općenito, rezervira-na mjesta su najdirektnije sredstvo za uključenje određenih grupa u izabrane organe. Ne samo da to može stvoriti neprijateljski stav većine prema manjini, kao što je već navedeno, već ovaj sistem uspostavlja i poseban kontekst za učešće manjina u političkom životu zemlje. U svim slučajevima, osim u Bosni, zastupanje se odnosi samo na manje grupe, a ne na sve narode u određenoj dr-žavi, a rezervirana mjesta prelaze iz političkog izraza manjina u zastupanje nacionalnih interesa određene zajednice. Iako u nekim slučajevima, poput Crne Gore, pripadnici manjine, ugla-vnom, glasaju za neetničke ili multietničke stranke, rezervacija mjesta podrazumijeva da bi ta mjesta trebalo da budu ispunjena predstavnicima koji štite interese zajednice, a ne druge političke interese. A ako su ovi predstavnici glavni centri za formuliranje interesa manjina, rezervirana mjesta za manjine tu grupu mogu odvesti na marginu političkog života. U isto vrijeme, malobrojni-je manjine mogu biti permanentno isključene iz parlamenta bez rezerviranih mjesta i neke vrste pozitivne diskriminacije u politi-čkom životu zajednice. U Hrvatskoj i na Kosovu bez rezerviranih mjesta vjerojatno niti jedna manjina, osim Srba, ne bi bila zastu-pljena u parlamentu. Čak i druge posebne mjere za osiguravanje uključenja manjina, kao što je izuzeće manjina od pravila praga, vjerojatno ne bi mogle garantirati pozitivne rezultate.

Florian Bieber42 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 43Veliki broj rezerviranih mjesta za manjine, koji je nepropor-

cionalan zbog uvećane zastupljenosti te manjine sve do nivoa pariteta, može biti adekvatno rješenje samo za drugi dom parla-menta čija je posebna funkcija upravljanje međuetničkim odnosi-ma, a pretjerano neproporcionalna zastupljenost zajednica u gla-vnom domu parlamenta je problematična u onoliko koliko utječe na prirodu organa.94 Dva druga primjera problematične primjene rezerviranih mjesta su Hrvatska i Crna Gora. Prvo, registracija nacionalnosti glasača, kao što je to bio slučaj u Hrvatskoj, osta-je problematična i može navesti mnoge članove manjina da se ne uključuju. Drugo, iako brojnost manjina varira i eventualno zahtijeva različite vrste mehanizama da bi se osiguralo njihovo političko učešće, posebni status albanske manjine u Crnoj Gori bez posebnih mehanizama za Bošnjake i druge manjine je veoma problematičan.

3c) Preferencijalno glasanje: Eksperiment (i neuspjeh) u Republici Srpskoj

Iako je preferencijalno glasanje sredstvo koje se u svijetu ri-jetko koristi za upravljanje međuetničkim odnosima, neki naučni radnici ovaj sistem preporučili su za izbore u podijeljenim druš-tvima.95 Postoji nekoliko varijanti ovog sistema, ali on u osnovi glasačima uvijek daje mogućnost rangiranja kandidata. Rezultat je izbor kandidata koji putem ovog rangiranja prikupi najviše gla-sova, što može dovesti do izbora ne najpopularnijeg kandidata, već drugog ili trećerangiranog kandidata koji je prikupio glasove iz više zajednica. Namjera ovog sistema je da dovede do izbora umjerenijih političkih kandidata čiji su glasači iz različitih etni-čkih grupa.96 U zemljama koje su predmet ovog razmatranja jedi-ni eksperiment sa ovakvim sistemom glasanja izveden je na izbo-rima za predsjednika Republike Srpske u novembru 2000. godi-ne. Predsjednik i potpredsjednik su izabrani na osnovu rangiranja glasača koji su mogli da izraze odabrani rang kao broj pored ime-na različitih kandidata. U tom postupku glasač je mogao rangirati, ukoliko želi, sve kandidate kojih je u ovom slučaju bilo šest. No glasači nisu morali rangirati kandidate; ukoliko su tako željeli, mogli su podršku dati samo jednom kandidatu. Ukoliko nijedan kandidat ne osvoji 50 posto nakon prebrojavanja prvorangiranih, kandidat sa najmanjim brojem glasova biva eliminiran iz prebro-javanja i njegovi glasački listići se ponovo prebrojavaju prema

Florian Bieber44 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 45drugom rangu. Taj proces se ponavlja sve dok jedan od kandidata ne dobije 50 posto glasova.97

U analizi bosanskohercegovačkog izbornog sistema Suman-tra Bose uvođenje preferencijalnog sistema glasanja pripisuje že-lji međunarodne zajednice da podrži kandidaturu Milorada Do-dika za predsjednika. Smatralo se da bi bošnjački glasači mogli podržati takvog umjerenog kandidata kao drugorangirani izbor kako bi spriječili pobjedu SDS-a.98

Rezultati ovog jedinstvenog izbornog pokusa nisu ohrabru-jući. Iako je došlo do druge runde prebrojavanja drugorangiranih kandidata na listićima kandidata sa najmanje glasova, glasački si-stem nije imao utjecaja na ishod glasanja. Najviše rangirani kan-didati Srpske demokratske stranke već u prvom krugu gotovo su ostvarili neophodnu većinu sa 49,8 posto glasova. Kandidati sa najmanje glasova bili su iz bošnjačke stranke BOSS i nakon nji-hove eliminacije glasovi sa njihovih listića su preraspodijeljeni. Ti glasovi su, uglavnom, dati drugim pretežno bošnjačkim stran-kama u Republici Srpskoj i njihov broj nije izmijenio rangiranje kandidata, pa su kandidati SDS-a dobili izbore zahvaljujući sma-njenom broju glasova koji su izbrojani nakon prvog prenošenja glasova.99 Zapravo, većina bošnjačkih glasača koji su primarno glasali za BOSS prenijela je svoje glasove na druge bošnjačke stranke, a ne na umjerene srpske kandidate poput Dodika ili Mla-dena Ivanića iz PDP-a.

Tabela 4: Rezultati izbora za predsjednika Republike Srpske 2000. godine100

Kandidat 1. izbor Procenti 2. izbor prenesen

Glasovi nakon prenosa

Procenti

Mirko �arovi�,Dragan �avi� (SDS)

313.572 49,8 35 313.607 50,1

Milorad Dodik, Dobroslav �uk (SNSD)

161.942 25,7 212 162.154 25,9

Mom�ilo Tepi�,Perica Bundalo (PDP)

54.392 8,6 41 54.433 8,7

Slobodan Popovi�,Mirsad �apo (SDP)

48.992 7,8 3.419 52.411 8,4

Zijad Mujki�,Ante Milinovi� (GDS)

37.614 6,0 5.220 42.834 6,8

Alija Dugonji�, Jovanka Beca �arac (BOSS)

12.851 2,0 -12.851 0 0

Ukupno 629.363 100 - 3.924 625.439 100 Potrebni glasovi (50 %) 314.681,5 312.719,5

Florian Bieber44 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 45Benjamin Reilly ističe da, pošto je “sredina u kojoj su izbori

održani bila gotovo monoetnička, nije iznenađujuće da nije bilo utjecaja na zadovoljenje etničkih potreba”.101 Vjerojatno je manje od 20 posto važećih glasačkih listića otpadalo na bošnjačke i hr-vatske glasače.102 Takvo glasanje održano je u monoetničkoj sre-dini sa velikom manjinom, a ne u etnički mješovitom području, čime su ograničeni eventualni ublažavajući efekti preferencijal-nog glasanja. Nadalje, činjenica da većina Bošnjaka i Hrvata koji su učestvovali na izborima, zapravo, ne živi na teritoriji Republi-ke Srpske smanjila je privlačnost međuetničkog rangiranja, što možda ne bi bio slučaj u području u kojem se umjerene stranke mogu direktno obraćati glasačima. Pošto se pokazalo da je pre-ferencijalni sistem glasanja manje adekvatan za izbor predsje-dnika Republike Srpske nego za izbor bosanskohercegovačkog državnog Predsjedništva, ograničena primjenjivost izbornog si-stema može se proširiti izvan opisanih izbora. Izbori za državno Predsjedništvo, drugi izbori na kojima bi se mogao primijeniti sistem preferencijalnog glasanja, imaju slična ograničenja kao i predsjednički izbori u Republici Srpskoj. Srpskog člana Predsje-dništva biraju glasači u Republici Srpskoj, te bi trebalo očekivati da bi izborna dinamika bila slična dinamici izbora za predsjedni-ka Republike Srpske s obzirom na to da je u pitanju isto biračko tijelo. Činjenica da jedini član Predsjedništva iz Republike Sr-pske prema Ustavu mora biti Srbin103 u izvjesnoj mjeri umanjuje mogućnosti za nagodbe i kompromise između umjerenih stranaka koje se natječu. Također, činjenica da su članovi Predsjedništva iz Republike Srpske na izborima 1996. i 1998. godine izabrani sa većinom od više od 50 posto navodi na zaključak da bi primjena preferencijalnog glasanja imala dosta ograničen utjecaj.

Čak i Sumantra Bose sugerira da je sistem alternativnog gla-sanja koji je korišten u izborima za predsjednika Republike Sr-pske veoma problematičan i da je “vjerojatno sreća što su tvorci bosanskohercegovačkog izbornog zakona na kraju odlučili da ne održavaju izbore za tripartitno bosanskohercegovačko državno Predsjedništvo prema alternativnom tipu višestrukog preferenci-jalnog sistema glasanja…”.104

3d) Zabrana etničkog principa?

Jedan od pristupa u upravljanju međuetničkim odnosima ko-ji se može naći u raznim krajevima svijeta jeste zabrana jednona-

Florian Bieber46 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 47cionalnih stranaka. U nizu afričkih zemalja, kao što je Nigerija, stranke moraju otvoriti filijale širom zemlje i ne smiju usvajati simbole, imena ili programe jedne određene etničke grupe.105 Ta-kođer, tri zemlje Jugoistočne Europe o kojima se ovdje ne razma-tra zabranile su rad nacionalnih stranaka: Albanija, Bugarska i Turska. U Bosni i Hercegovini jednonacionalne stranke su nakra-tko zabranjene tokom predizbornog perioda 1990. godine. Usta-vni sud je odbacio ovu zabranu prije izbora čime ona nije utjecala na ishod izbora koji su završili ubjedljivom pobjedom triju naci-onalnih stranaka.106 U Albaniji i Bugarskoj zabrana, uglavnom, nije imala efekta jer su glavne stranke Turaka u Bugarskoj i Grka u Albaniji – najvećih manjina u ovim zemljama – bile izuzete od nje. To je bio rezultat odluke stranaka da izbjegavaju jednonaci-onalne etikete, umjesto čega su u svom nazivu pominjale ljudska prava, kao i međunarodnog pritiska na organe vlasti da ne zabra-njuju ključne stranke koje predstavljaju najbrojnije manjine.107

Osim neefikasnosti, postoje dva glavna normativna razloga koji sugeriraju da su zabrane etničkih stranaka nepoželjne. Prvo, one ograničavaju demokratske procese i slobodu udruživanja.108 Drugo, takva pravila imaju ugrađeni mehanizam pristranosti na štetu nedominantnih grupa. Naprimjer, nezamislivo je da bi ek-stremno nacionalistička stranka većinskog naroda bila zabranje-na samo zbog toga što apelira na jednu etničku grupu. Zbog toga je u zemljama koje nisu multinacionalne, i u kojima bi sve grupe podjednako bile pogođene ovom zabranom, zabrana manjinskih stranaka sredstvo pristrane nacije-države, a ne prihvatljiva politi-ka za upravljanje međuetničkim odnosima.

3e) Zaključak

Tokom posljednje dekade XX stoljeća izborni sistemi pretr-pjeli su znatne izmjene u regionu o kojem se ovdje razmatra. Neke reforme su istinski bile usmjerene na pronalaženje balansa nakon dugog perioda vladavine jedne stranke, druge su primarno bile motivirane pokušajima vladajuće stranke da osigura dalju politi-čku dominaciju. U većini zemalja i područja svaki sljedeći izbori održavani su prema novim pravilima, bilo da su se ona odnosila na oblik i veličinu izbornih jedinica, pragove, sâm izborni sistem ili mehanizme za osiguranje prava grupa. Kao što se može za-ključiti iz razgovora o primjerima, do danas je pronađeno malo zadovoljavajućih mehanizama koji osiguravaju zastupljenost ra-

Florian Bieber46 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 47zličitih grupa u društvu bez negativnih utjecaja na druge aspekte demokracije i ljudskih prava. Upravljanje međuetničkim odnosi-ma u regionu je u znaku pokušaja da se osigura zastupljenost ra-zličitih grupa u parlamentu. Najčešće korišteni mehanizmi u tom smislu su proporcionalna zastupljenost i rezervirana mjesta.

Rezervirana mjesta su često bila u središtu izbornih pravila koja su donesena specifično za određenu grupu, jer ona pružaju najveći nivo sigurnosti da će zastupljenost grupe biti i ostvarena. Međutim, kao što se može vidjeti iz hrvatskog primjera, takav tip (na nivou ustavnog zakona) nije bio dovoljan da zaštiti srpsku zajednicu od gubitka mjesta u Saboru putem različitih revizija zakona tokom 90. godina. Zaista, ne iznenađuje činjenica da re-zervirana mjesta mogu biti pod jednakim pritiskom da se izmije-ne kao i manje direktne metode za osiguravanje uključenja ma-njina, kao što su oblik i veličina izbornih jedinica. Stoga, različiti pristupi osiguravanju etničke zastupljenosti u institucijama mogu spriječiti neke negativne aspekte rezerviranih mjesta i olakšati za-stupljenost nedominantnih grupa na drugim principima, ne samo na osnovu njihove etničke pripadnosti. U duboko podijeljenim i fragmentiranim društvima kao što je Bosna i Hercegovina odre-đeni stupanj eksplicitne izborne zastupljenosti triju konstitutivnih naroda vjerovatno je neizbježan.

Malo je vjerovatno da bi blokiranje političke zastupljenosti etničkih grupa doprinijelo uspješnom upravljanju međuetničkim odnosima u Jugoistočnoj Evropi, te bi stoga možda bilo opravda-no u budućnosti posvetiti više pažnje određenim tipovima prefe-rencijalnog sistema glasanja i drugim tipovima gomilanja glaso-va. Bez simultanog mehanizma prenošenja društvenih različitosti u političke institucije nije vjerovatno da bi takvo gomilanje bilo uspješno.

U poslijeratnom okruženju u bivšoj Jugoslaviji izborima je pridavana velika važnost. Ovaj stav još uvijek nije rezultirao or-ganiziranim naporima da se izborni sistem promatra kao integral-ni dio upravljanja međuetničkim odnosima. Na kraju, osiguranje uključenosti etničkih grupa i saradnje između njih počinje od na-čina na koji se biraju članovi zakonodavnih i izvršnih organa.


4. EKSPERIMENTIRANJE SA PODJELOM VLASTI

Rezultat triju sukoba koji su uslijedila nakon raspada Jugo-slavije, u Bosni i Hercegovini, Makedoniji i na Kosovu, bili su promjena političkog sistema putem međunarodnog posredovanja i uvođenje elemenata podjele vlasti. Međunarodni zvaničnici na taj način promovirali su podjelu vlasti kao ključni strukturalni princip za izgradnju poslijeratnih institucija u mješovitim društvi-ma. Institucionalni okviri koji su nastali kao posljedica različitih mirovnih sporazuma polučili su različite rezultate kako u vezi sa upravljanjem datim državama i teritorijama, tako i u vezi sa pro-moviranjem pomirenja među različitim etničkim grupama.

Ovo poglavlje ispituje različite institucionalne sisteme koji su zasnovani na modelima podjele vlasti u pet slučajeva: Bosna i Hercegovina, njena dva entiteta (Federacija BiH i Republika Sr-pska), Makedonija i Kosovo. Poglavlje se fokusira na aranžmane za vladu, posebne procedure medijacije i na mogućnost da manji-ne ulože veto.109

Iako su sukobi u zemljama koje su predmet proučavanja okončani prije dvije (Makedonija) do osam godina (Bosna i Her-cegovina), svi osim jednog trenutno postojećeg institucionalnog aranžmana podjele vlasti uspostavljeni su nedavno. U maju 2001. godine Hans Haekkerup, posebni izaslanik generalnog sekretara Ujedinjenih naroda (SRSG) koji obavlja funkciju civilnog upra-vitelja na Kosovu, svojom odlukom je nametnuo Ustavni okvir za Kosovo. U avgustu 2001. godine parlamentarne stranke iz Ma-kedonije su nakon intenzivne međunarodne medijacije potpisale Okvirni sporazum u Ohridu, koji je doveo do ustavnih promjena krajem 2001. godine kojima su izmijenjeni neki ključni aspekti podjele vlasti. Ustavi bosanskih entiteta pretrpjeli su velike pro-mjene u aprilu 2002. godine, nakon odluke Ustavnog suda kojom su dijelovi postojećih entitetskih ustava proglašeni neustavnim prema državnom ustavu. Te promjene, iako su se strane o njima

INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 49u velikoj mjeri složile, na kraju nametnuo je Visoki predstavnik Wolfgang Petritsch, međunarodni izaslanik zadužen za nadzor nad provedbom civilnog aspekta mirovnog procesa. Dakle, samo su bosanske državne institucije starije od dvije godine, jer su usta-novljene na mirovnim pregovorima koji su u zimu 1995. godine održani u gradu Daytonu, u američkoj saveznoj državi Ohio.

4a) “Plus” i “minus” podjele vlasti

Podjela vlasti u duboko podijeljenim društvima može obu-hvatiti niz različitih mjera s ciljem pomirenja etničkih (i drugih) različitosti. Bilo bi pogrešno zamišljati podjelu vlasti kao rigidan katalog institucija i pravnih zaštita koje moraju biti ispunjene da bi se okvalificirale kao podjela vlasti. I sama raznovrsna skupina instrumenata koje predlažu naučni radnici koji proučavaju podje-lu vlasti ukazuje na odsustvo dogovorenog niza instrumenata.110 Štaviše, u podijeljenim društvima širom svijeta postoji široka le-peza institucija. Stoga, da bi se izbjeglo obeznačavanje termina podjela vlasti, njegovo značenje bolje je ograničiti nego pokušati uključiti sve tipove režima za zaštitu određenih grupa u određe-noj državi.

Koncept podjele vlasti sadrži dvije specifične komponente: “vlast” i “podjelu”. Svaki sistem čiji je cilj podjela resursa izme-đu različitih grupa u određenom društvu ima vlast u svojem sredi-štu. Podjela vlasti zahtijeva da se državom upravlja zajednički, a ne da to čini samo jedna uža grupa. Bilo da je riječ o dizajniranju sistema podjele vlasti ili ispitivanju postojećeg, važno je osigurati da institucija (obično govorimo o specifičnim institucijama koje predstavljaju izraz podjele vlasti), zapravo, ima vlast. Bez vlasti ne može doći do podjele vlasti. Druga komponenta podrazumije-va da se ta vlast dijeli, ali ne u smislu podjele zadataka između različitih grupa koje, zatim, donose odluke bez uzajamnog kon-sultiranja i saradnje. To, također, nije situacija u kojoj jedna grupa drži vlast, a druge pita za savjet koji nije obavezna prihvatiti. Po-djela vlasti zahtijeva pristanak većine zastupnika različitih grupa u određenom sistemu.

Pri određivanju uže definicije podjele vlasti, možemo upo-trijebiti definiciju Arenda Lijpharta o konsocijacionalnom aran-žmanu, koji je obično ograničeniji od podjele vlasti.111 Lijphart identificira sljedećih pet glavnih kriterija konsocijacionalnog aranžmana: (1) široka koalicija, odnosno uključivanje svih većih

Florian Bieber50 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 51parlamentarnih grupa; (2) proporcionalna zastupljenost svih rele-vantnih grupa u parlamentu i javnoj upravi; (3) uključivanje većih grupa u vladu; (4) pravo veta i (5) visok nivo autonomije.112 Da bi se napravila razlika između konsocijacionalizacije (podjela vlasti plus) i podjele vlasti minus, ove tačke moraju se tumačiti šire ne-go u originalnim definicijama koje nudi Lijphart. Autonomija se, naprimjer, može shvatiti u širem smislu kao decentralizacija, što je instrument podjele vlasti, bez implikacije da ova decentraliza-cija mora neophodno biti samo “etnička” decentralizacija. Slično tome, široke koalicije moraju uključivati brojne grupe, ali ne mo-raju neophodno počivati na nacionalnim strankama. Osim toga, nedominantne grupe ne moraju obavezno imati apsolutna prava veta da bi ispunile kriterije za aranžman podjele vlasti. Zapra-vo, kao što ću kasnije argumentirati, bezuvjetno pravo veta može predstavljati prepreku za efikasnu podjelu vlasti. Nadalje, mora se razlučiti između proporcionalne zastupljenosti u parlamentu i državnoj upravi, jer su za njih potrebna različita sredstva i imaju različite funkcije u društvu. Proporcionalna zastupljenost u parla-mentu, koja nije uvijek neophodna ako se grupama daju jaka pra-va na veto, osigurava zastupljenost i učešće u donošenju odluka. Zastupljenost u upravi ima jak utjecaj na osjećanje odgovornosti za procese kod grupa koje su ranije u državi bile nedovoljno za-stupljene.

Navedeni kriteriji mogu se kategorizirati prema dva aspekta: Prvo, oni definiraju odlike nivoa upravljanja u određenom poli-tičkom sistemu. Drugo, njih definiraju elementi (a) uključivanja i (b) saradnje. U nekim elementima institucionalnog aranžmana uključivanje i zastupljenost su važniji, a drugdje više pažnje pri-daje se saradnji. Jasno je da oba elementa treba da budu prisutna na svim nivoima. Međutim, kao što pokazuje tabela 1, u instituci-onalnom sistemu može im se dati različita težina.

Tabela 5: Podjela vlasti između uključivanja i saradnje

�

�

� � �

� �

�

�

Florian Bieber50 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 51Zbog prostorne ograničenosti, ovo poglavlje tretira samo pr-

va tri aspekta. Sistemi podjele moći o kojima se ovdje razmatra znatno variraju u različitim institucionalnim mehanizmima koji se stavljaju u funkciju “upravljanja različitostima”, odražavajući različite procese njihovog uspostavljanja, kao i različitu među-etničku dinamiku. Ipak, poređenje između ova tri primjera nije samo odgovarajuće već i korisno za razumijevanje poslijeratnog institucionalnog uređenja i procjenjivanje efikasnosti aranžmana za podjelu vlasti.

Tabela 6: Mehanizmi podjele vlasti u Bosni i Hercegovini, Makedoniji i na Kosovu113

Parlamen- tarna zastupljenost

Široka koalicija Pravo veta Uprava Autonomija/ Decentra- lizacija

Bosna i Hercegovina (1996.)

PZ, Dvodomni parlament Dom naroda (15):rezervirana mjesta (po 5 Bo�njaka, Hrvata, Srba)

Kvota 2/3 iz Federacije, 1/3 iz RS, 2 zamjenika ministra druge etni�kepripadnosti za svakog ministra

Da. �Vitalni nacionalni interes konstitutivnih naroda�, (1/3 iz svakog entiteta, 1/2 u Domu naroda) procedure posredovanja, ustavni sud

�Struktura dr�avnih slu�benika u dr�avnoj slu�bi okvirno odra�ava nacionalnu strukturu stanovni�tva Bosne i Hercegovine prema posljednjem popisustanovni�tva "

Dva entiteta, jedan distrikt

Federacija BiH (2002.)

PZ, Dvodomni parlament Zastupni�kidom (98): rezervirana mjesta (min. 4 H, B, S) Dom naroda (58):17 H, B, S, 7 O

Predsjedni�tvo: 1 preds., 2 potpreds. iz drugih grupa Vlada: svaki ministar ima zamjenika druge nacional., 8 B, 5 H, 3 S

Da. �Vitalni nacionalni interes konstitutivnih naroda� (2/3 zastupnika iz odgovaraju�eg naroda), procedure posredovanja, ustavni sud

�Konstitutivni narodi i grupa Ostalih �e biti proporcionalno zastupljeni u javnim institucijama Federacije BiH�

Deset kantona

Republika Srpska (2002.)

PZ, Narodnaskup�tina (83): rezervirana mjesta (min. 4 H, B, S) Vije�e naroda (28):rezervirana mjesta (8 H, B, S, 4 O)

Predsjedni�tvo: 2 potpreds. druge nacional. Vlada: rezervirana mjesta (5 za B, 3 za H)

Da. �Vitalni nacionalni interes konstitutivnih naroda� procedure posredovanja, ustavni sud

�Konstitutivni narodi i grupa, ostalih �e biti proporcionalno zastupljeni u javnim institucijama Republike Srpske�

Ne

Makedonija(2001.)

PZ, nema rezerviranih mjesta Komisija za odnose me�uzajednicama (7 M, A, 1 T, V, B, R, S)

Neformalna praksa �iroke koalicije, zamjenici ministara razli�ite etni�ke pripadnosti od ministara

Da. Odluke o jeziku, simbolima, kulturi, lokalnoj upravi (ve�inanedominantnih zajednica)

�Prikladna i pravi�na zastupljenost�

Osna�ena lokalna samouprava

Kosovo (2001.)

PZ, rezervirana mjesta (10 S, 10 O)

Rezervirana mjesta (1 S, 1 O)

Ne. Mogu�nost odga�anja dono�enja zakona, procedure posredovanja

Da Ograni�ena kulturna autonomija

Florian Bieber52 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 53Osim strukturalnih sličnosti, poput veličine i geografske lo-

kacije, ova tri slučaja imaju i druge zajedničke atribute. Bosna i Hercegovina, Kosovo i Makedonija su ranije bili dio Jugoslavi-je. Jugoslavensko naslijeđe ostavilo je traga na načinu rješava-nja međuetničkih odnosa, u smislu razrađenog sistema nedemo-kratske podjele vlasti i prava manjina koje je uvela država i koji su imali podršku na međunarodnom nivou.114 Osim toga, sve su prošle kroz znatne institucionalne reforme kao dio procesa okon-čanja nasilnog sukoba. Sadašnji aranžman proizvod je ili rezul-tat medijacije međunarodnih zvaničnika: Sjedinjenih Država (za BiH), Ujedinjenih naroda (za Kosovo) i Europske unije (za Ma-kedoniju). U sva tri slučaja, iako u manjoj mjeri u Makedoniji, međunarodni zvaničnici su, također, učestvovali u provedbi aran-žmana, te na taj način dodatno komplicirali sistem.

Aranžmani za podjelu vlasti na Kosovu, u Bosni i Makedo-niji pripadaju tipu sistema koji su dizajnirani sa namjerom. Oni nisu izgrađeni tokom vremena na osnovu starijih institucionalnih tradicija, niti su nastali “slučajno”; umjesto toga, oni su kreira-ni sa ciljem upravljanja međuetničkim odnosima. To ih stavlja u istu kategoriju sa planovima za Kipar i aranžmanima za Belgiju i Liban.

Smišljeni napor koji je uložen u stvaranje ovih aranžmana ne mora neophodno značiti da su oni zasnovani na komparativnoj studiji institucionalnih aranžmana u poslijeratnim društvima ni-ti da su rezultat naučnog rada – iako je ovo, ipak, bilo slučaj sa nekim od mehanizama. Također, to ne znači da se naslijeđe pret-hodnih institucija nije “provuklo” u poslijeratne institucije. To se podjednako odnosi na predratne institucije u sva tri slučaja, kao i na lično institucionalno iskustvo vanjskih dizajnera ovih aran-žmana.115

4b) Postoje li široke koalicije?

S obzirom na to da su vlade primarne institucije izvršne vlasti, nijedan aranžman podjele vlasti ne bi bio kompletan bez široke zastupljenosti grupa na nivou vlade.116 Vlade zahtijevaju saradnju i obično ih formiraju stranke sličnog mišljenja na osno-vu zajedničke (predizborne ili postizborne) platforme. Iako se zastupljenost može utvrditi zakonom, kao što je ranije pokazano tokom izlaganja o zastupljenosti u parlamentu, zakonsko propisi-vanje saradnje može biti mnogo teže.

Florian Bieber52 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 53Pravnim okvirom može se postići zastupljenost svih većih

grupa u vladi putem triju sredstava, odnosno opcija. Prva opci-ja dodjeljuje numerički ili proporcionalni ključ prema kojem se različite grupe moraju uključiti u vladu. Druga opcija zahtijeva da zamjenici ministara budu iz različitih grupa u svakom mi-nistarstvu kako bi se osiguralo da svako ministarstvo vode – ili da barem imaju udjela u nadzoru – sve grupe. Na kraju, niz pro-ceduralnih pravila može osigurati da ne dođe do koncentracije moći u rukama jedne zajednice. Takvi mehanizmi uključuju ro-tacije na mjestu premijera ili u predsjedništvu (kao što je slučaj u Švicarskoj).

Da bi se formirala koalicija za zajedničko donošenje odluka i uključenje svih grupa, mora postojati spremnost svih glavnih stranaka koje učestvuju u formiranju vlade da se uključe “drugi” inače bi zakonska zastupljenost ostala tek puka zastupljenost, što bi dovelo do toga da vlada izgleda poput umanjene replike par-lamenta. Široke koalicije naročito je teško formirati kada svaku grupu predstavlja samo jedna dominantna stranka, jer to ograni-čava broj mogućih varijacija. Nadalje, u postkonfliktnim društvi-ma, kao što su četiri ili pet117 društava o kojima se ovdje razmatra, stranke koje treba da formiraju vladu bile su u uzajamnom ratu to-kom sukoba, što naročito otežava saradnju. Zapravo, u poslijera-tnim vladama država bivše Jugoslavije testira se naglasak na sara-dnji između elita koji postoji u konsocijacionalnim teorijama.118

Bosanskohercegovački entiteti i državne institucije, kao i Kosovo, imaju zakonske propise kojima se zahtijeva zastuplje-nost različitih zajednica. Iako je ovaj aspekt postojao u državnoj upravi u BiH od njenog začetka, od entiteta se tek odnedavno za-htijeva da u vladu uključe nedominantne zajednice. U Federaciji učešće Srba bilo je minimalno, a u Republici Srpskoj prvi bošnja-čki ministar u vladi imenovan je 2001. godine.

U bosanskim entitetima i na Kosovu određen je broj mini-starstava koja moraju voditi pripadnici nedominantnih grupa. Na državnom nivou u BiH i u Federaciji svaki ministar ima dva za-mjenika koji dolaze iz drugih grupa. Sličan mehanizam se koristi i u Predsjedništvu: na državnom nivou tročlano predsjedništvo se rotira na mjestu predsjedavajućeg u redovnim intervalima, a u entitetima dva potpredsjednika moraju biti iz različitih grupa iz kojih nije predsjednik. U Makedoniji ne postoje formalni propisi u vezi sa širokom koalicijom. Ipak, nakon što je formirana prva

Florian Bieber54 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 55slobodno izabrana vlada nakon izbora 1990. godine, stranke koje predstavljaju albansku manjinu bile su uključene u vladu. Kao i u Bosni, u Makedoniji je obično zamjenik ministra biran iz različite skupine iz koje nije ministar.

Osim već spomenute opasnosti da vlada imitira dinamiku koja postoji unutar parlamenta, i druge poteškoće mogu se javiti kao rezultat navedenih aranžmana. Mehanizam imenovanja za-mjenika ministara u praksi često je dovodio do stvaranja pozicija bez stvarne moći i bez utjecaja na rad resornog ministarstva. Bez jasno definirane podjele zadataka, zamjenici se izlažu riziku da služe samo “kao ukras”. Dinamika unutar vlade, također, može dovesti do “etnifikacije” ministarstava. U tom slučaju ministri se brinu za potrebe i zahtjeve zajednice kojoj pripada ministar i na-tječu se sa drugim ministarstvima.119 U drugim slučajevima, kao što su Srbija i Crna Gora, pripadnici manjina imenuju se na mje-sto ministra za manjine, što je pozicija isključivo simbolički va-žna i ne odražava učešće u donošenju odluka.120

Ključna razlika između Makedonije, sa jedne, i Kosova i Bosne i Hercegovine, sa druge strane, jeste u prirodi izgradnje vladinih koalicija, što se djelimično može povezati sa razlikom između neformalne tradicije nasuprot formalnim zahtjevima za široke koalicije. U Makedoniji su postojale predizborne koalici-je, ili barem partnerstva, između makedonskih i albanskih strana-ka; time bi novoizabrana većinska stranka nakon izbora na vlast dovela i novu manjinsku stranku. To znači da su, pored značajne međuetničke izborne kampanje i konkurencije, postojale i kam-panje među strankama koje predstavljaju pojedine zajednice. Na Kosovu, iako je ono do sada imalo samo jedne izbore, nedostatak saradnje između srpske manjine i albanske većine sugerira da su predizborne i postizborne koalicije malo vjerovatne u dogledno vrijeme. Učešće manjina stoga predstavlja samo ispunjenje za-konskih uvjeta, a ne dio političkog procesa izgradnje koalicija.

Bosna i Hercegovina je imala samo jedno iskustvo sa širo-kom međustranačkom koalicijom, Alijansom za promjene. Ova koalicija formirana je tek u postizbornom periodu, nakon izbora 2000. godine, a prethodila joj je ozbiljna intervencija međunaro-dnih aktera (OHR, OSCE, Američka ambasada).121 Koalicija koja je imala 10 članova raspala se za manje od dvije godine, a stranke koje su je sačinjavale izgubile su izbore u oktobru 2002. godine. U slučaju Bosne ključni izazov bio je u tome da je svaka zajedni-

Florian Bieber54 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 55ca (sa djelimičnim izuzetkom Bošnjaka) mahom glasala za samo jednu nacionalnu stranku. Time je izgradnja koalicije bila ogra-ničena nedostatkom izbora: izgradnja koalicije na osnovu zaje-dničkog stava određenim pitanjima nije moguća a konkurencija unutar grupa znatno je manja nego u Makedoniji.

Priroda široke koalicije predstavlja poseban izazov kojem tvorci institucija mogu odgovoriti samo uz velike poteškoće jer zahtijeva političke aktere koji su spremni na saradnju. Osim di-rektne rezervacije pozicija u vladi, kao što je to slučaj u Bosni i na Kosovu, do promjena će najvjerojatnije doći putem izmjena u stranačkom sistemu (na koji se može djelomično utjecati izbor-nim pravilima).

4c) Koja vrsta prava na veto?

Prava na veto predstavljaju važan aspekt aranžmana za po-djelu vlasti, ali u isto vrijeme mogu imati ozbiljne negativne reperkusije na funkcioniranje institucionalnih aranžmana. Cilj prava na veto je da spriječi preglasavanje nedominantnih grupa u parlamentu ili u izvršnoj vlasti. Ovo poglavlje fokusirat će se samo na prava na veto unutar parlamenta, jer su ona obično obu-hvatnija i važnija u smislu zakona. Iako široka zastupljenost u parlamentu i vladi osigurava učešće i zajedničko donošenje odlu-ka, ona ne sprečava preglasavanje. Zbog toga, prava na veto mo-gu osigurati da grupe u sistemu podjele vlasti, doista, učestvuju u postojećim aranžmanima.

Prava na veto u slučajevima koji se ovdje obrađuju mogu se naći na nivou parlamenta, vlade, pa čak i predsjedništva. Ova prava grupa rijetko su apsolutna – drugim riječima, nije moguće da samo jedan član grupe, pa čak i prosta većina grupe, blokira donošenje svih odluka. U većini slučajeva prava na veto imaju značajna ograničenja ili uvjete da bi se otklonila opasnost bloki-ranja procesa donošenja odluka. Postoje dva često korištena ogra-ničenja. Prvo je prag: mora postojati zakonom definirani mini-malni broj zastupnika ili članova vlade koji se protive donošenju određene odluke da bi njeno donošenje bilo zaustavljeno. Drugo, postoji niz različitih instrumenata da bi se ograničile oblasti u ko-jima se može koristiti pravo veta. Osim ova dva ograničenja, ve-ćina aranžmana za veto ima ugrađene mehanizme za prevazilaže-nje zastoja u procesu donošenja odluka koji je izazvan upotrebom veta. Ovaj proces medijacije može oduzeti određenoj instituciji

Florian Bieber56 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 57pravo na donošenje odluke (npr. parlament) i prenijeti tu ovlast na drugu instituciju (npr., ustavni sud), ili može uvesti kompromis u instituciju u kojoj je veto prvi put upotrijebljen.

U pogledu stupnja podrške koji je neophodan da bi se bloki-ralo donošenje odluka u Bosni, na Kosovu i u Makedoniji, prvo moramo napraviti razliku između zajedničkog veta svih manji-na i opcije prema kojoj jedna zajednica ima pravo staviti veto na određenu odluku. U Makedoniji pravo veta nije dato niti jednoj određenoj zajednici; umjesto toga dato je “većini glasova pristu-pnih zastupnika koji dolaze iz zajednica koje nisu većinske u Re-publici Makedoniji”.122 Na Kosovu de facto mogućnost odgađa-nja donošenja zakonodavnih odluka imaju samo Srbi, a ne i druge manje zajednice. Propisano je da jedan zastupnik uz podršku pet drugih može prigovoriti donošenju određene parlamentarne odlu-ke, čime se pokreće proces medijacije.123 Ali, pošto samo Srbi imaju deset zagarantiranih mjesta u parlamentu, klauzula o po-dršci pet zastupnika, zapravo, znači da bi većina Srba trebalo da uloži prigovor. Relativna fleksibilnost okvira, međutim, dozvolja-va podršku zastupnika koji ne pripadaju istoj zajednici kao i za-stupnik koji ulaže prigovor. Teoretski (iako to trenutno nije real-no) albanski članovi parlamenta mogli bi dati podršku prigovoru koji je uložio srpski zastupnik, ili zastupnik neke druge manjine. U stvarnosti, međutim, sadašnji zakon znači da samo srpska ma-njina ima mogućnost odgađanja donošenja zakona, a druge manje manjine trebale bi podršku drugih manjina (ili većine) da bi osi-gurale takvu proceduru.124

U Bosni i njenim entitetima svaka pojedina zajednica ima pravo veta. U oba entiteta potrebna je dvotrećinska većina zastu-pnika iz određene zajednice u federalnom Domu naroda, odnosno u Vijeću naroda u Republici Srpskoj, da bi se blokiralo donošenje nekog zakona. Na državnom nivou samo jedna trećina zastupnika iz svakog entiteta može blokirati donošenje zakona u oba doma parlamenta. Osim toga, većina zastupnika jednog od tri konstitu-tivna naroda može, također, staviti veto na donošenje zakona.

Veći izazov za prava veta od numeričkog praga je definira-nje zakonodavne oblasti, ili oblasti donošenja odluka u kojoj je to pravo primjenjivo. Najvelikodušnije tumačenje prava na veto do-zvolilo bi predstavnicima zajednice da blokiraju donošenje bilo koje odluke. S obzirom na to da bi takvo tumačenje ostavilo pro-stor za ulaganje veta na odluke koje ni na koji način ne bi mogle

Florian Bieber56 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 57negativno utjecati na datu zajednicu, otvorila bi se mogućnost za zloupotrebu. Postoji opća potreba da se zaštita zajednice uravno-teži sa sprečavanjem zloupotrebe zbog političkih ciljeva koji ne-maju veze sa pitanjima važnim za zajednicu. Iako je takav balans teoretski lako konceptualizirati, stvarnost ukazuje da je gotovo nemoguće postići zlatnu sredinu. Od pet slučajeva koji se ovdje razmatraju Makedonija ima najrestriktivniji pristup pravu veta. Ustavni amandmani iz novembra 2001. godine propisuju da je pristanak većine zastupnika koji zastupaju nedominantne grupe neophodan samo u sljedećim oblastima donošenja odluka: kultu-ra, upotreba jezika, obrazovanje, lične karte, upotreba simbola125 i lokalna samouprava.126 U svim ostalim zakonodavnim oblastima podrška manjina nije neophodna da bi se donijeli zakoni.127 Pre-dnost takvih relativno restriktivnih zakona jeste u tome da mogu pomoći sprečavanju blokiranja procesa donošenja odluka. Nada-lje, time su ograničene oblasti u kojima je etnička pripadnost for-malno dio parlamentarne procedure. Ipak, to ograničenje sadrži inherentnu opasnost da druge odluke koje bi mogle imati veliki utjecaj na manjine, kao što su ekonomska politika ili razvoj infra-strukture, ne budu uključene u pravo veta manjina.

Ustavi Kosova i dva bosanska entiteta imaju srednje stajali-šte između ostavljanja prostora za fleksibilne interpretacije pra-va veta i sugeriranja ograničenja. Sva tri ustava, kao i bosanski državni ustav, dozvoljavaju upotrebu veta u slučajevima koji su od ”vitalnog interesa“128 za određenu grupu. Propisivanje vital-nog interesa, ako on nije precizno definiran, sugerira da je pravo veta ograničeno na veoma značajne odluke i da svaka odluka ni-je predmet prava na veto manjinske grupe, čak ni ako negativno utječe na tu grupu. Takvo tumačenje, međutim, ne može biti ništa više od preporuke, jer se vitalni interesi mogu široko tumačiti, ostavljajući prostor za ulaganje veta na bukvalno svaku odluku. S obzirom na to da je to bio znatan problem na državnom nivou u Bosni i Hercegovini, ustavni amandmani koji su nametnuti entite-tima 2002. godine imali su cilj da ograniče ovo pravo. Definicija vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda koja se upo-trebljava u oba entiteta glasi: ”ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti; identitet jednog konstitutivnog naroda; ustavni amandmani; organizacija organa javne vlasti; je-dnaka prava konstitutivnih naroda u procesu donošenja odluka;

Florian Bieber58 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 59obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe; teritorijalna organizacija i sistem javnog infor-misanja.“129

Ova lista jasno ograničava opseg prava na veto, kao što je to slučaj u Makedoniji (iako sa širom lepezom oblasti). Među-tim, zaključna tačka podriva prethodno postavljena ograničenja: ”druga pitanja [se mogu] tretirati kao pitanja od vitalnog nacio-nalnog interesa, ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova de-legata konstitutivnih naroda u Domu naroda.”130 Time ista većina koja je potrebna za ulaganje veta na neku odluku može, također, odlučiti da se na određeno pitanje, ipak, može uložiti veto. Zbog toga se navedena lista oblasti može smatrati samo preporukom, a ne ograničenjem prava na veto. Teoretski veliko odstupanje od navedene definicije u pogledu upotrebe prava na veto stoga ne bi bilo protivno pravnoj definiciji, ali bi ga kasnije mogli koristiti u medijima ili druge stranke s ciljem vršenja pritiska na određenu grupu zbog preširokog tumačenja veta. S obzirom na sadašnje stanje međuetničkih odnosa u dva bosanska entiteta u kojima su i mediji i interesne grupe, također, etnički podijeljeni, samoogra-ničavajući aspekt definicije vitalnog interesa ima malo šanse da bude efikasan.

Ustavni okvir za Kosovo sadrži slična ograničenja:

Prigovor se može uložiti na osnovu toga da zakon ili odredbe vrše diskriminaciju protiv jedne zajednice, da negativno utječu na pra-va zajednice ili njenih članova prema poglavlju 3 (ljudska prava) ili poglavlju 4 (prava manjina), ili na drugi način ozbiljno ometaju mogućnost zajednice da očuva, zaštiti ili izrazi svoj etnički, kultur-ni, vjerski ili jezički identitet.131

Ova definicija značajno se razlikuje od definicije u ustavima bosanskih entiteta jer ne navodi ko ima nadležnost da odredi ka-da određena odluka ugrožava prava zajednice. Uzimajući u obzir primat posebnog izaslanika generalnog sekretara UN-a kao civil-nog administratora, može se pretpostaviti da bi njegov ured, a ne kosovske institucije, imao zadnju riječ pri određivanju opravda-nosti takvog prigovora. Iako to ne utječe na mogućnost ulaganja prigovora na zakon ili na odluku, može utjecati na ishod procedu-re posredovanja.

Svi navedeni slučajevi pokušali su ograničiti pravo veta pre-dlaganjem oblasti u okviru kojih se može iskoristiti takvo pravo. Međutim, fluidna priroda grupnih interesa otežala je nametanje

Florian Bieber58 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 59takvih ograničenja. Kosovo i Makedonija, dva sistema koji imaju općenito slabije institucije podjele vlasti nego što je to slučaj na državnom i federalnom nivou u Bosni i Hercegovini, imaju, tako-đer, i veća ograničenja prava na veto. Priroda ograničenja u ova dva sistema ukazuje na činjenicu da su institucionalni mehanizmi na Kosovu i u Makedoniji zamišljeni prvenstveno kao elementi zaštite prava manjina, a ne kao aranžman podjele vlasti.

Treća i finalna dimenzija prava na veto jeste pitanje kako pokušati riješiti konflikt među zajednicama kada se uloži pravo veta. Proces posredovanja je dio aranžmana u svih pet slučajeva. To je motivirano očiglednim strahom da bi veto bez medijacije okončao mogućnost donošenja određene odluke, odnosno zako-na, što bi dovelo do blokade procesa donošenja odluka. Također, ako nema instrumenata kojima se može premostiti politički jaz, upotreba veta može pogoršati međuetničke odnose. Proces posre-dovanja obično uključuje malo tijelo (manje od 10 članova) u ko-jem su zastupljene sve zainteresirane zajednice kojima je cilj da pregovorima dođu do kompromisa. U slučaju Kosova prvo parla-mentarno predsjedništvo pokušava doći do kompromisnog rješe-nja. Ukoliko oni ne uspiju, panel koji se sastoji od po jednog čla-na iz svake zajednice (naprimjer, albanska i manjinska zajedni-ca), te jednog člana kojeg imenuje posebni izaslanik generalnog sekretara (većinskim glasanjem) dolazi do rješenja koje predlaže skupštini.132 Slično tome, u bosanskohercegovačkom parlamentu panel od tri člana (jedan Bošnjak, jedan Srbin i jedan Hrvat) do-bija zadatak posredovanja. S obzirom na to da panel mora doći do konsenzusa da bi predložio rješenje spora, slučaj se može do-staviti Ustavnom sudu ukoliko se ne prevaziđe neslaganje.133 Ista procedura postoji u Domu naroda Federacije BiH i Vijeću naroda Republike Srpske.134 U Makedoniji Odbor za odnose među za-jednicama djeluje kao stalni forum za posredovanje u sukobima koji se jave u parlamentu.135 Odbor ima zadatak da riješi kontro-verze koje se javljaju usljed odluka za koje je potrebna većinska saglasnost manjinskih zastupnika.136 Sâm Odbor može donijeti odluku prostom većinom – za koju je potrebna izgradnja koalicije među zajednicama, jer Makedonci i Albanci imaju po sedam od 19 mjesta, a sve druge manjine imaju po jedno mjesto.137

U slučajevima koji se ovdje ispituju pokušaji da se ograniči ili kvalificira pravo veta ukazuju na poteškoću koju opisuje Arend Lijphart, da proces donošenja odluka može biti paralisan usljed

Florian Bieber60 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 61korištenja ovog prava. Lijphart prelako odbacuje ovu opasnost, argumentirajući da će se stranke zbog vlastite racionalnosti i svog interesa u promoviranju procesa donošenja odluka uzdržati od korištenja prava na veto.138 Međutim, u poslijeratnim društvima i sa političkim sistemom koji je sâm po sebi sporan, kao što je to u navedenim slučajevima, za takvu pretpostavku nema mjesta. Iako će se efikasnost ograničenja koja se stavljaju na upotrebu prava na veto morati empirijski ispitati negdje drugo, dovoljno je primi-jetiti da analiza pravnog okvira sugerira da su ograničenja i sama ograničena u svojoj efikasnosti.

4d) Korak dalje od podjele vlasti

Kao što se može zaključiti iz pregleda različitih mehanizama zastupljenosti u podjeli vlasti u Makedoniji, na Kosovu i u Bosni i Hercegovini, ove institucije su same nedovoljne da bi državni poredak pretvorile u stabilan politički sistem koji nije pod domi-nacijom etničkih identiteta. Iako se sistemi podjele vlasti mogu poboljšati i urediti kao što pokazuje historijat u zemljama i regi-onima koji su predmet ovog proučavanja, potrebno je konceptu-alizirati dodatne i institucionalne mehanizme da bi se određena društva stabilizirala. Nema sumnje da u duboko podijeljenim društvima, od kojih neka u svojoj srži imaju i spor o samoodređe-nju (poput Kosova i Bosne i Hercegovine), demokracija zasnova-na na pravu većine i drugi konvencionalni pristupi demokratskim institucijama nisu dovoljni. Prihvatajući potrebu za institucijama podjele vlasti, postoje dva pravca u kojima se negativni aspekti podjele vlasti – etnifikacija institucija i neefikasno donošenje odluka – mogu umanjiti. Prvo, ovo poglavlje će argumentirati ideju da jači naglasak na pravima grupe, umjesto na zaštiti grupe, može pomoći da se neki aspekti koji su sada čvrsto etablirani u sferi političkog donošenja odluka pomjere prema manje spornim pravima. Drugo, sistemi podjele vlasti treba da budu zamišljeni kao fleksibilniji i više orijentirani na procese, što bi konačno do-velo do smanjenja značaja etničkog identiteta.

Kao što je već navedeno, pristupi u vezi sa uključenjem gru-pa općenito se koncentriraju ili na zastupljenost ili na saradnju.139 U debatama o pravima manjina naglašava se zastupljenost, kao što je opisano u prvom članku Preporuka iz Lunda o efektivnom učešću manjina u javnom životu:

Florian Bieber60 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 61Efektivno učešće nacionalnih manjina u javnom životu predstavlja suštinsku komponentu mirnog i demokratskog društva. Iskustvo u Europi i drugdje pokazalo se da s ciljem promocije tog učešća vlada često mora ustanoviti specifične aranžmane [naglasak dodao autor] za nacionalne manjine. Cilj ovih preporuka je da olakšaju uključenje manjina unutar države i omogućavanje manjinama da održe vlastiti identitet i karakteristike, promovirajući time dobru upravu i državni integritet.140

Preporuke iz Lunda, koje datiraju iz 1999. godine a koje su sastavili međunarodni stručnjaci za Visokog komesara za nacio-nalne manjine, predstavljaju prvu sveobuhvatnu listu mehaniza-ma za postizanje uključenja manjina u javne institucije.141 Prepo-ruke iz Lunda pozivaju se na međunarodne mehanizme za zašti-tu ljudskih prava, ali idu i korak dalje od međunarodnih pravnih standarda i oslanjaju se na bogato iskustvo brojnih europskih dr-žava u osiguranju zastupljenosti manjina. Njihov glavni argument je da političko učešće tvori važan aspekt zaštite prava manjina.

Umjesto da se shvati kao pravo koje postoji samo po sebi, političko učešće trebalo bi da se shvati kao instrument zaštite pra-va manjina. Novija iskustva u bivšoj Jugoslaviji, koja će se ovdje ukratko iznijeti, sugeriraju da prava manjina bez njihovog učešća u institucionalnom okviru za zaštitu prava manjina i u drugim ja-vnim institucijama, uglavnom, nemaju efekta. U isto vrijeme, sa-mo političko učešće manjina bez sveobuhvatnog okvira za zaštitu prava manjina, što će se, također, razmotriti na primjeru bivše Ju-goslavije, podjednako je neadekvatan mehanizam za osiguranje prava manjina. Ustvari, opasnost u bivšoj Jugoslaviji je sadržana u tome što je političkoj zastupljenosti data pretjerana važnost u poređenju sa značajnim pravima manjina.

Može se zaključiti da se prava manjina ne mogu zaštititi bez učešća manjina u javnom životu i u mehanizmima zaštite. Prvo, zaštitni mehanizmi izlažu se riziku da ne budu relevantni za ma-njinsku zajednicu, tj. mogu se fokusirati na zaštitu obrazovnih prava iako su socijalna prava možda više važna. Taj problem po-javio se u vezi sa zaštitom prava romske zajednice u cijeloj Isto-čnoj Europi. Drugo, ključnu poteškoću u vezi sa zaštitom prava manjina u regionu predstavljala je provedba.142 Doneseni zakoni su, uglavnom, bili primjerni da bi se zadovoljili međunarodni za-htjevi i kriteriji za pridruživanje međunarodnim organizacijama. Države, međutim, nisu bile voljne implementirati ove zakone. To je naročito bio slučaj u Tuđmanovoj Hrvatskoj i u Miloševićevoj

Florian Bieber62 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 63Jugoslaviji. Realnost s kojom su se suočavale manjine bila je zna-tno gora od instrumenata za prava manjina, koji su postojali pro forma.143 Istini za volju, nijedna od ove dvije zemlje nije bila de-mokratska tokom 90. godina XX stoljeća, te stoga neimplemen-tiranje pravnih i demokratskih standarda nije bilo ograničeno na manjine. U isto vrijeme, slične poteškoće, iako manje izražene, javljaju se i u demokratskim zemljama u regionu.144 Provedba pu-tem zastupljenosti u državnim institucijama i nekim autonomnim manjinskim institucijama, kao što je slučaj u Mađarskoj, stoga je suštinski važno za zaštitu prava manjina.

Slučaj Bosne i Hercegovine i Makedonije, međutim, poka-zuje da sama politička zastupljenost ne može biti dovoljna da zaštiti interese različitih etničkih grupa i stabilizira ove zemlje. Nedominantne grupe145 uživaju široku političku zastupljenost u parlamentu i vladi; kako u Makedoniji od početka 90., tako i u Bosni i Herecegovini od kraja rata postoje koalicione vlade ko-je su uključivale predstavnike različitih grupa. Iako Makedonija nije posjedovala specifična sredstva za osiguranje zastupljenosti Albanaca u parlamentu ili vladi, albanske stranke ni u jednom trenutku nisu bile isključene iz procesa. U Bosni i Hercegovi-ni ustavom je garantirana pravična zastupljenost u parlamentu i vladi na državnom nivou i u Federaciji BiH. Samo u Republici Srpskoj dvije nedominantne grupe, Hrvati i Bošnjaci, nisu bile zastupljene u vladi prije ustavnih promjena iz 2002. godine iako su imale mjesta u entitetskoj skupštini. Taj nivo zastupljenosti, međutim, nije obezbijedio dovoljnu zaštitu nedominantnim gru-pama. U Makedoniji odsustvo adekvatne zastupljenosti Albana-ca u državnoj upravi, naročito u policiji, i ograničena mogućnost korištenja albanskog jezika u javnoj upravi, kao i druga pitanja u pogledu manjinskih prava ojačali su široku podršku albanskog stanovništva oružanom sukobu tokom proljeća i ljeta 2001. godi-ne. U Bosni i Hercegovini nedominantne grupe i dalje ne uživaju adekvatna prava u pogledu školovanja i zapošljavanja i suočava-ju se često sa diskriminacijom u lokalnoj upravi. To je bio ključni faktor za odgađanje takozvanog manjinskog povratka, odnosno povratka izbjeglica i raseljenih osoba u svoje predratne domove koji se nalaze u oblastima u kojima su oni u manjini.

U oba ova slučaja može se iznijeti argument da neadekva-tnost zaštite manjina proizlazi iz nedovoljne političke zastuplje-nosti. Nema sumnje da je u oba slučaja postojala neadekvatna

Florian Bieber62 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 63politička zastupljenost nedominantnih grupa – albanske stranke su osvajale manje mjesta u makedonskom parlamentu nego što bi se očekivalo s obzirom na brojnost albanske manjine, a hrvat-ske i bošnjačke stranke nisu bile uključene u vladu niti u upravu Republike Srpske prije 2002. godine.146 Ipak, niz razloga navodi na zaključak da povećana politička zastupljenost nije rješenje za poboljšanje zaštite prava nedominantnih grupa.

Prvo, politička zastupljenost se, uglavnom, ne dotiče sara-dnje između predstavnika različitih zajednica u različitim politi-čkim institucijama a, također, sadrži manje sklonosti ka garantira-nju udjela u procesu donošenja odluka. Razlog za to je očigledan: iako je lako naći pravne instrumente kojima će se osigurati zastu-pljenost, saradnju i donošenje odluka nije lako zakonski riješiti. U mnogim slučajevima zastupljenost, čak i na nivou vlade, ne znači učešće u procesu donošenja odluka. Zastupljenost može dovesti do toga da društvo djeluje kao da je pluralističko, a, ustvari, do-minantna nacija kontrolira političke procese.

Drugo, u sistemu bez čvrstih pravnih zaštita prava manjina politički zastupnici moraju permanentno pregovarati o ovim pra-vima. Pregovaranje o pravima implicira da određeni minimalni standardi zaštite nisu garantirani, već se za njih treba stalno boriti, odnosno predstavnici određene zajednice stalno ih moraju tražiti. Osim toga, predstavnici određene grupe mogu pretjerano proširiti lepezu pitanja koja su dio prava ili zaštitnih mjera grupe, što mo-že dovesti do etnifikacije širih oblasti u političkom procesu, koja se prostiru daleko izvan uskih interesa zajednice. S obzirom na to da ‘etnička pitanja’ imaju dodatnu mobilizirajuću funkciju kod izbornog tijela i mogu posjedovati dodatne institucionalne garan-cije (pravo veta), stranke imaju interes da prošire sferu ‘etničkih pitanja’.

Treće, zaštita zajednica putem političke zastupljenosti mogla bi biti korisna i većim zajednicama koje imaju adekvatnu zastu-pljenost i u nepovoljan položaj dovesti manje grupe koje, zbog svoje veličine ili manje političke mobilizacije, nisu u stanju zado-voljiti svoje zahtjeve. Stoga, druge manjine osim konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini i druge manjine osim Albanaca u Makedoniji su, uglavnom, do sada bile isključene iz pregovora o zaštiti prava različitih zajednica.

Četvrto, zastupnici koji dolaze iz nedominantne grupe nisu isto što i zastupnici cijele grupe. Kao što je to slučaj kod većin-

Florian Bieber64 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 65skih zajednica, manjinske zajednice često podržavaju veoma ra-zličite političke opcije. Prava hrvatske manjine u Republici Sr-pskoj smatraju se prilično različitim u ovisnosti o tome da li je zastupnik Hrvat iz multietničke Socijaldemokratske partije ili iz nacionalističke Hrvatske demokratske zajednice. Pošto je broj za-stupnika manjine manji nego broj zastupnika većine, u njoj neće biti sadržana ukupna različitost te nedominantne zajednice. Može se argumentirati da zaštita prava manjina zajednicu može štititi i od nekih njenih političkih vođa.

Kao što se i u funkcionalnim demokratijama opći instrumen-ti zaštite ljudskih prava i vladavine zakona smatraju neophodnim, politička zastupljenost ne može se koristiti da bi se zaobišla prava manjina. Malo ko bi pokušao dokazati da bi sistem vlasti mogao funkcionirati sa zaštitom ljudskih prava i vladavinom zakona, ali bez političke zastupljenosti građana te zemlje, odnosno bez de-mokratije. Slično tome, manjine se mogu uključiti u svojoj državi samo putem zastupljenosti i garancija prava grupe i članova gru-pe. Politička zastupljenost bez zaštite prava manjina stoga lako može rezultirati nestabilnošću i samovoljom poput države u kojoj se vlast bira putem izbora, ali u kojoj ne postoji pravna zaštita ko-jim bi se spriječila zloupotreba.

4e) Izbjegavanje etničkog pitanja: koncepcija podjele vlasti usmjerena na proces

Postoji mnogo tvrdnji da se sistem podjele vlasti izlaže rizi-ku pretjerane rigidnosti i da je, zbog svojih kompliciranih proce-dura donošenja odluka, manje vjerovatno da će se tokom vreme-na prilagoditi izmijenjenoj stvarnosti, za razliku od drugih formi demokratije.147 To je ozbiljan problem zato što mnoga podijeljena društva pripadaju zemljama u razvoju koje moraju usvojiti razli-čite vrste tranzicije, kao što je to, zasigurno, slučaj i sa zemljama o kojima se ovdje razmatra. Što je još važnije, sistemi podjele vla-sti njeguju međuetničke odnose koje pokreću veoma nepostojani grupni identiteti, koji se tokom vremena mogu dosta izmijeniti. Literatura koja se bavi pitanjima podjele vlasti stoga lako pada u iskušenje da pretpostavi stalnost nacionalnih identiteta i njiho-vih uzajamnih odnosa.148 Iako se promjene identiteta ne dešavaju preko noći, ne može se sumnjati u to da se dešavaju tokom go-dina. Takav razvoj može biti primarno kvalitativne prirode u ko-jem različiti aspekti nacionalnog identiteta dobijaju na snazi dok

Florian Bieber64 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 65drugi slabe.149 Naprimjer, zaštita odvojenih jezika Hrvata i Srba je možda bio ključni aspekt nacionalnog identiteta u prvoj polo-vini 90. godina, ali je posljednjih godina postao manje značajan. Dolazi i do kvantitativnih promjena: iako je pitanje stupnja jača-nja nacionalizma u bivšoj Jugoslaviji tokom druge polovine 80. godina dosta osporavano, nema mnogo sporenja o pitanju jačanja nacionalne samoidentifikacije. Slično tome, važnost nacionalnog identiteta u poređenju sa drugim političkim identitetima pala je u mnogim regijama.

S obzirom na to da su aranžmani za podjelu vlasti u sluča-jevima koji se ovdje razmatraju zaključeni i u svrhu okončanja nasilnog međuetničkog sukoba, oni su sklapani na vrhuncu me-đuetničkog sukoba. Primarni problem je stoga sadržan u tome da je u tim aranžmanima dato više značaja određenom tipu etničkih odnosa nego što bi bio slučaj u normalnom razvoju poslijeratnog društva. Nacionalni identitet raznih dužnosnika – koji je, napri-mjer, u bosanskom aranžmanu propisan detaljno – možda nije bitan za sve građane svih grupa iako je i dalje propisan aranžma-nom podjele vlasti. Posljedica toga je da je etnička pripadnost va-žna u institucijama iako možda više nije važna u istom obimu za društvo u cjelini (i eventualno vice versa).

Sistemi podjele vlasti mogu se konceptualizirati kao stalni i nepromjenjivi i alternativno kao procesni. Daytonski sporazum, naprimjer, uglavnom se smatra nepromjenjivim usprkos jasno de-finiranim procedurama ustavnih promjena koje su sadržane u članu X Ustava (Aneks 4). Makedonski Okvirni sporazum, s druge stra-ne, samom prirodom ‘okvira’ implicira proces pravnog razvoja pri-je negoli finalni dogovor o svim pitanjima vezanim za međuetničke odnose. To potvrđuje jedan od vodećih principa sporazuma:

Moderna demokratska država tokom svog prirodnog razvoja i sa-zrijevanja mora neprestano osiguravati da njen ustav u potpunosti zadovoljava potrebe svih njenih građana i da je u skladu sa najvi-šim međunarodnim standardima koji se i sami razvijaju.150

Još eksplicitnija je odredba sadržana u Libanskim ustavima od 1943. godine koja ukazuje na privremeni karakter vjerske pri-padnosti: “A titre transitoire [naglasak dodao autor]… les com-munautés seront équitablement représentées dans les emplois pu-blics et dans la composition du ministère.”151 Ustavni amandmani iz 1990. godine, koji su doprinijeli okončanju rata, potvrdili su i konkretizirali ovu odredbu.152 Prvi prelazni period je trajao od

Florian Bieber66 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 67usvajanja ustava 1943. godine do sporazuma iz Tai’fa 1990. go-dine, a druga tranzicija traje već više od decenije i još nisu podu-zeti koraci da se smanji značaj vjerske pripadnosti u libanskom sistemu uprave. Liban se, zapravo, često ističe kao primjer nefle-ksibilnosti aranžmana za podjelu vlasti.153 Libanski primjer stoga sugerira da obična ustavna obaveza da se napusti ili smanji zna-čaj vjerske pripadnosti nije dovoljna. Bez detaljnih proceduralnih odredaba koje konkretiziraju takav proces nije vjerovatno da će se on ikad odigrati zbog (a) stečenih pozicija dužnosnika i (b) zbog potrebe da se prvo dogovore uslovi za pregovore o budućnosti si-stema koji je u suštini rezultat pregovora među grupama.

Poslijeratni aranžmani za podjelu vlasti naročito treba da imaju ugrađen proces koji omogućava reforme i promjene. Što je još važnije, sistem podjele vlasti treba da bude konceptualizi-ran kao takav, a ne kao definitivan i konačan aranžman koji ne bi trebalo revidirati. Slučaj ustavnih komisija u oba bosanska enti-teta pruža zanimljiv primjer za to kako bi se takav proces mogao institucionalizirati. Ove dvije komisije, koje je imenovao Visoki predstavnik, bile su sačinjene od pripadnika sva tri konstituti-vna naroda i ‘ostalih’ i dat im je zadatak da izrade nacrt ustavnih amandmana koje je zahtijevala odluka Ustavnog suda BiH uz istovremeno očuvanje zaštite grupa u svom entitetu.154 Iako je rad komisija na kraju bio neuspješan jer je ustavne amandmane mo-rao nametnuti Visoki predstavnik u tekstu koji se razlikovao od prijedloga komisija, to, ipak, predstavlja prvi pokušaj upravljanja ustavnim promjenama u bosanskom slučaju putem posebnih tije-la čiji je zadatak da očuvaju interese grupa. Kao takav mogao bi imati funkciju modela za stalni sistem pregovaranja o promjeni u sistemima podjele vlasti. Dodatna sredstva, naprimjer, mogu uključiti odredbe u sistemima podjele vlasti kojima bi se predvi-djela obavezna revizija nakon određenog perioda.

Bez obzira na sredstva koja se koriste, ključna stavka koja se mora uzeti u obzir za poslijeratne sisteme podjele vlasti, kao što je navedeno, treba da bude njihova fleksibilnost i sposobnost razvoja tokom vremena da bi odrazile (i stimulirale) promjene u međuetničkim odnosima.

4f) Zaključak

Podjela vlasti ostaje sredstvo koje najviše obećava u upra-vljanju duboko podijeljenim društvima. Kao što je ovo poglavlje

Florian Bieber66 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 67željelo pokazati, postoji široka lepeza varijacija u pogledu stru-kturiranja takvih sistema. Često male odluke u pogledu institucio-nalnog aranžmana mogu imati značajan utjecaj na učinak sistema podjele vlasti. Poređenje različitih slučajeva iz bivše Jugoslavije ne bi trebalo sugerirati da postoji jedan uzor koji će podjednako dobro funkcionirati u različitim zemljama. Umjesto toga, kom-parativna analiza različitih mehanizama ukazuje na to da je hitno potrebna sveobuhvatna procjena podjele vlasti. Neka sredstva ko-ja se koriste u sistemu podjele vlasti, poput kombinacije etničkih i teritorijalnih uvjeta za Predsjedništvo BiH, očigledno su neade-kvatna, a druga, poput restriktivnih prava na veto u Makedoniji, mogu ponuditi put ka većoj uspješnosti u podjeli vlasti.

Kao što je naglašeno u drugoj polovini, ne treba samo razma-trati poboljšanje aranžmana za podjelu vlasti. Jačanje prava grupa i njihovo stavljanje u istu ravan sa zastupljenošću grupa veoma je važno da bi aranžmani podjele vlasti bili uspješni. Osim toga, si-stemi moraju imati ugrađeni mehanizam za promjene. Ovdje tre-ba biti oprezan da bi se izbjeglo eventualno prekidanje pregovora u drugim sferama zbog ustavnih debata visokog profila i da bi se osiguralo da stalno postoji manje eksponiran proces koji nadgleda i prilagođava postojeći aranžman.

Oba pristupa, jačanje prava grupa i uspostavljanje procesa za promjene, pokušavaju riješiti osnovni problem koji se javlja u podijeljenim društvima nakon građanskog sukoba: strah. Ne-pokretnost sistema podjele vlasti često je rezultat straha učesnika ili eksploatacije straha konstitutivnih zajednica.155 Same garan-cije čija je svrha da umanje strah često ne uspijevaju spriječiti nepokretnost sistema, što predstavlja razlog za zabrinutost. Iako ne postoje pravni standardi koji mogu pružiti definitivnu zašti-tu od vlasti ili visoko mobiliziranih grupa koje nemaju volje za umjerenost, oni, ipak, pružaju sigurnost u sredini u kojoj postoji minimalni konsenzus među grupama. Institucionalizirani proces promjena ima dvostruku funkciju: prvo, omogućava instituciona-liziranu debatu o najspornijim pitanjima u određenom državnom sistemu – naročito u slučajevima kada je spor o samoodređenju u srži sistema za podjelu vlasti – tražeći umjerenost putem stal-nih kontakata između zajednica. Drugo, njegov cilj je promijeniti koncept međuetničkih institucionalnih aranžmana. Kada se je-dnom određeni ustav ili institucija prestane smatrati definitivnim aranžmanom, kompromis se počne doimati više mogućim.

Florian Bieber68Smanjenje straha u poslijeratnoj sredini nije lak zadatak, niti

zadatak kojim se mogu baviti same institucije. Ipak, neki od na-vedenih pristupa imaju veću tendenciju da obezbijede uvjete za veću saradnju i dugoročno smanjenje straha nego što je to slučaj sa drugima.

Florian Bieber68

5. TERITORIJALIZACIJA ETNIČKE PRIPADNOSTI? AUTONOMIJE I FEDERACIJE U BIVŠOJ JUGOSLAVIJI

Okvirni sporazum za Makedoniju, potpisan u avgustu 2001. godine, naglašava da “nema teritorijalnih rješenja za etnička pita-nja”.156 Na prvi pogled ta izjava doima se kao rezultat hvale vrije-dne želje za upravljanjem međuetničkim odnosima u Makedoni-ji, ali i kao očigledna laž u svjetlu činjenice da već decenijama u multietničkim državama teritorijalna rješenja tvore integralni dio grupe instrumenata za ustavno uređenje. Ta izjava, ako se proma-tra iz perspektive međunarodnih medijatora u sporu, izgleda da ukazuje na značajnu promjenu. Međunarodni medijatori su, ugla-vnom, tokom devedesetih godina XX stoljeća predlagali ili podr-žavali mirovne planove koji su sadržavali upravo ono što potpi-snici Okvirnog makedonskog sporazuma nisu smatrali rješenjem, a to je teritorijalizacija etničke pripadnosti.157 Nadalje, sama Ju-goslavija bila je multinacionalna federacija koja je kompleksni balans između različitih nacionalnih aspiracija nastojala postići putem teritorijalne autonomije.158

Koncept teritorijalne autonomije kao ključni instrument u rješavanju ratova u bivšoj Jugoslaviji datira iz 1991. godine, kada je Europska zajednica, na osnovu odluka Badinterove komisije, izvršila pritisak na Hrvatsku da uspostavi teritorijalnu autonomiju za Srbe. Ovakva autonomija u oblastima u kojima Srbi čine ve-ćinu nije implementirana jer su ove teritorije bile pod kontrolom pobunjenih Srba. Do 1994./95. godine u planu Z4, posljednjem propalom mirovnom planu za Hrvatsku prije nasilne reintegraci-je većine teritorija pod kontrolom Srba, teritorijalna autonomija ojačana je do nivoa kvazikonfederacije. Slično tome, u Bosni i Hercegovini Cutilheirovi razgovori početkom 1992. godine za-snivali su se na konceptu teritorijalizacije etničkih odnosa putem stvaranja kantona u kojima bi dominirala jedna etnička grupa.

Florian Bieber70 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 71Tokom rata u Bosni i Hercegovini stepen autonomije je rastao sa nespremnošću ključnih međunarodnih aktera da interveniraju u sukobu. Štaviše, koncept dominacije jedne nacije prešao je u real-nost ekskluzivnog prava na teritoriju i jačanja ovog prava putem “etničkog čišćenja” i masovnih ubistava. Na kraju je Daytonski mirovni sporazum, iako mu je prethodila ograničena kampanja bombardovanja ciljeva bosanskih Srba od NATO-a, priznao Re-publiku Srpsku i Federaciju BiH kao dva entiteta sa nezapamće-nim stupnjem autonomije.

Dayton je, izgleda, označio prekretnicu u pogledu teritori-jalne konceptualizacije etničkih “problema”. Ni prijedlog spora-zuma iz Rambujea, niti Ustavni okvir za Kosovo ne predviđaju značajnu teritorijalnu autonomiju. Taj trend je na kraju potvrđen i u spomenutom Ohridskom sporazumu.

Ova kratka kronologija teritorijalne autonomije kao sredstva za rješavanje problema u bivšoj Jugoslaviji potiče na to da se po-stave dva pitanja. Prvo, da li već opisani razvoj predstavlja proces učenja međunarodnih aktera, ili je jednostavno zasnovan na real-nosti sukoba na terenu? Ili, drugim riječima, da li je moguć novi aranžman dalekosežnih teritorijalnih autonomija u Makedoniji ili na Kosovu ako bi budući sukob krenuo tim pravcem? Drugo, ako ovakav razvoj događaja predstavlja proces učenja, da li se iz nje-ga izvlači prava pouka, odnosno da li je teritorijalna autonomija, doista, neodgovarajuće rješenje za etnički sukob?

Da bi se dali odgovori na ova pitanja, prvo ćemo ispitati moguće oblike teritorijalne autonomije nakon čega slijedi kratak pregled postojećih i planiranih autonomija u bivšoj Jugoslaviji nakon dezintegracije zemlje 1991. godine.

5a) Šta je teritorijalna autonomija?

Porijeklo riječi autonomija sugerira samoupravljanje ako se u obzir uzme latinski korijen (auto=samo, nomos=zakon, tradi-cija).159 Tako, teritorijalna autonomija podrazumijeva vid samo-uprave na određenoj teritoriji. Ništa u samom terminu ne sugeri-ra da takva autonomija mora biti u vezi sa određenom etničkom grupom iako se termin sve češće shvata kao samouprava određe-ne grupe na određenom teritoriju. Zapravo, veliki broj, ako ne i većina, teritorijalnih autonomija postoji bez konkretnog pominja-nja etničke pripadnosti ili drugih vidova grupnog identiteta. Zbog konceptualne jasnoće, moramo razlučiti teritorijalnu autonomiju

Florian Bieber70 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 71zasnovanu na etničkoj pripadnosti i teritorijalnu autonomiju bez davanja jednoj grupi prava na samoupravu na određenoj terito-riji. S obzirom na to da nas ne interesira teritorijalna organizaci-ja država općenito, već teritorijalna autonomija kao instrument rješavanja sukoba zasnovanih na identitetu, šira kategorija može se suziti. Većina saveznih državnih uređenja širom svijeta (SAD, Njemačka, Austrija) nije zasnovana na etničkoj pripadnosti, već na disperziji vlasti i stoga se ovdje neće razmatrati. Tu možemo razlučiti a) etno-teritorijalne autonomije i b) multietničke autono-mije. Takva konceptualna distinkcija označava dva kraja spektra teritorijalne autonomije. Na jednom kraju je samouprava grupe na teritoriji koju ekskluzivno naseljava ta grupa. Primjeri takve teritorijalne autonomije su rijetki; najbliža ovom opisu su ostrva Åland u Finskoj naseljena Šveđanima.160 S druge strane su regioni koji uživaju teritorijalnu autonomiju jer se njihov etnički sastav znatno razlikuje od ostatka zemlje, ali se ne daje samouprava sa-mo jednoj grupi. Najbolji primjer za to bila bi srbijanska pokraji-na Vojvodina u kojoj državna većina – Srbi – također čine većinu pokrajine, ali istovremeno žive sa znatno većim brojem pripadni-ka manjina nego što je to slučaj u drugim dijelovima zemlje. Ova osa određuje unutarnju organizaciju teritorijalne autonomije. Dok monoetnička teritorijalna autonomija treba malo dodatnih instru-menata uprave osim homogene nacija-države u pogledu manjin-skih prava, podjele vlasti ili oblika autonomije zasnovane na pri-padnosti grupi, multinacionalne teritorijalne autonomije moraju uključiti takve mehanizme da bi zadovoljile sve grupe, i one koje su možda regionalna manjina.

Druga linija razlikovanja između teritorijalnih autonomija opisuje odnos između autonomije i države kojoj ona pripada. Je-dan aspekt fokusira se na stupanj samouprave, odnosno na to koje ovlasti pripadaju autonomiji, a drugi aspekt razmatra ulogu auto-nomije u upravljanju državom u cjelini. Prvi aspekt može se opi-sati određenim političkim oblastima koje se ubrajaju u ovlaštenja autonomije poput ekonomske ili obrazovne politike. Nadalje, pr-vi aspekt zahtijeva odgovor na pitanje da li su i koja finansijska i zakonodavna ovlaštenja u rukama autonomije, odnosno države. Drugi aspekt razmatra da li autonomija u svom središtu ima za-garantiranu zastupljenost, ovlasti za zajedničko donošenje odluka i eventualno prava na veto. Nadalje, mora se razmotriti da li je autonomija izuzetak u organizaciji države, ili je država, zapra-

Florian Bieber72 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 73vo, organizirana na federalnom principu.161 Kada se ovi kriteriji prenesu na postojeće forme teritorijalne decentralizacije, može se općenito identificirati pet uobičajenih pristupa:

1. Centralizam,2. Regionalizam,3. Autonomije,4. Federalizam,5. Konfederalizam.162

Dok prva dva pristupa posjeduju jasnu dominaciju centra, posljednja dva imaju jedinice istih ili većih ovlaštenja od centra. U centralističkom i regionalističkom aranžmanu utjecaj regiona je, uglavnom, administrativan i služi jačanju efikasnosti centralne vlade. Zakonodavne ovlasti i mogućnost opoziva regionalizaci-je su odlike drugog modela. U ovom slučaju nivo vlasti koji ima ovlaštenja od centra ne moraju biti regioni, nego i općine, u ovi-snosti od veličine zemlje.

Autonomije, za razliku od regionalnih aranžmana, od centra dobijaju zakonodavne ovlasti i obično određene mehanizme za očuvanje autonomije. U slučaju Južnog Tirola i otočja Åland to je osigurano putem međunarodnih sporazuma i ugovora. S obzirom na to da ovi sistemi ne obezbjeđuju zastupljenost u centru, auto-nomije su inherentno asimetrične. U tom slučaju jedan dio ze-mlje, zbog svoje etničke raznolikosti ili historijskih razloga, uživa viši stupanj samouprave od drugih dijelova. Većina regionalnih autonomija (Južni Tirol, otočje Åland, Škotska, Vels) predstavlja takve asimetrične aranžmane. U Španjolskoj viši stupanj autono-mije koji uživaju Katalonija i Baskija u poređenju sa drugim regi-onima predstavlja sličan tip asimetričnog aranžmana iako je opći državni sistem bliži federalnom uređenju.163

Federalna uređenja predviđaju balans između ovlasti jedini-ca i centra u kojem nijedna strana ne može jednostrano ukinuti ovlaštenja druge. Za razliku od prethodnih tipova teritorijalnog aranžmana, općenito postoji zastupljenost jedinica na saveznom nivou putem Senata (SAD) ili Bundesrata (Njemačka). Federalna i konfederalna uređenja razlikuju se kako prema ovlastima centra, hijerarhiji zakona centra i jedinica, tako i prema pravu jedinica na secesiju. Međutim, razlike između federacija i konfederacija često nisu tako jasne i zemlje imaju tendenciju da evoluiraju iz jednog oblika u drugi. Tako su i Sjedinjene Države i Švicarska

Florian Bieber72 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 73prvobitno bile konfederacije koje su tek s vremenom evoluirale u federacije.164

Osim ovih faktora, drugi aspekti određuju prirodu autonomi-je, kao što su veličina jedinica i da li čine geografsku cjelinu. Ako se teritorijalna autonomija svede na samoupravu jedne grupe na određenoj teritoriji, onda ona teško može dati adekvatan odgovor na etnička pitanja. Pošto su teritorijalne autonomije manje jedi-nice jedne države, postoji više šanse da one budu homogenije od države, ali su rijetko mononacionalne. Posljedica toga je da teri-torijalna autonomija jedne grupe može dovesti do istih izazova za međuetničke odnose kao nacija-država u multietničkom okruže-nju. Kao takva, teritorijalna autonomija može biti samo dio insti-tucionalnog rješenja za etnička pitanja.165 Unutar teritorijalne au-tonomije može se zahtijevati slično institucionalno uređenje kao na državnom nivou, poput prava manjina, podjele vlasti i oblika kulturne autonomije. Tako je belgijsko federalno uređenje dopu-njeno kulturnom autonomijom za tri jezičke zajednice, da bi se zadovoljila mala njemačka manjina, kao i flamansko-frankofon-ski region Brisela.166 U drugim slučajevima neophodni su dodatni institucionalni aranžmani unutar autonomija. Tako, Južni Tirol ni-je samo autonomija unutar Italije već sadrži i regionalni konsoci-jacionalni aranžman i komplicirani sistem zaštite prava manjina u područjima zapošljavanja, obrazovanja i prava na jezik.167 Slično tome, teritorijalne autonomije ne zadovoljavaju uvijek potrebe ci-jele zajednice, jer neki njeni dijelovi možda žive van autonomne jedinice, kao što je slučaj u Finskoj, gdje više Šveđana živi izvan autonomnog otočja Åland.168

Teritorijalna autonomija, historijski gledano, ne samo da se javlja na različite načine već rijetko predstavlja zadovoljavajuće rješenje za samoupravu manjinske skupine. Ona je češće funkci-onalna samo kao paket koji, također, uključuje sve ili jednu od ovih odlika: zaštitu manjina/aranžmane za podjelu vlasti unutar autonomije za pripadnike drugih manjina ili većine; izvan auto-nomije za one koji nisu uključeni u regionalnu autonomiju; ili/i zajedničku vlast u centru.

5b) Problem secesije

Osim prijetnje etničke dominacije unutar jedinica teritori-jalne autonomije, moguća prijetnja secesije predstavlja najveću ogradu među mnogim tvorcima politike na Balkanu. Bez obzira

Florian Bieber74 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 75na to da li je to gledište ispravno, teritorijalna autonomija smatra se prvim korakom prema secesiji: albanska autonomija u Make-doniji smatra se prijelaznom fazom prema secesiji od Makedoni-je; albanski političari na Kosovu odbacuju srpsku autonomiju na sjeveru Kosova, jer se smatra da bi došlo do odvajanja od Koso-va, a bošnjački političari i međunarodni tvorci politike traže na-čin da obuzdaju autonomiju Republike Srpske i spriječe stvaranje hrvatskog entiteta zbog straha da bi se ove autonomne oblasti na kraju mogle odvojiti od Bosne i Hercegovine.

Taj strah je djelomično samoispunjujuće proročanstvo, a dje-lomično stvarnost. Uglavnom, on je manje rezultat inherentnih problema teritorijalne autonomije, a više potječe iz dvosmisleno-sti pri priznavanju prava na samoodređenje.169 Taj strah je, među-tim, stvaran, jer se dezintegracija Jugoslavije nije odigrala samo duž republičkih granica već je dobila i međunarodno priznanje na osnovu unutarnjih granica među republikama. Kao takva, čak i pomalo vještačka distinkcija između republika, čiji je zahtjev za nezavisnost priznat, i pokrajina, čiji je zahtjev u slučaju Koso-va odbijen, nije mogla u osnovi prevazići implicitni strah i obe-ćanje (u ovisnosti iz kojeg ugla se gleda) koje prati teritorijalnu autonomiju. Neki autori tvrde da su upravo federalno uređenje i visok nivo autonomije izazvali kolaps Jugoslavije, za razliku od drugih država u kojima je socijalistički režim doživio krah.170 U isto vrijeme većina studija koje proučavaju autonomije dolazi do zaključka da teritorijalna autonomija kao takva ne promovira, niti njeguje secesionizam. Osim vanjskih faktora, kao što su pri-roda međuetničkih odnosa, proces demokratizacije i broj grupa, ključni faktor koji ističe Yash Ghai je činjenica da autonomije ne povećavaju spornu prirodu države. Ako je suverenitet države spo-ran, teritorijalne autonomije mogu pružiti mogućnost za secesiju, ali ne mogu same stvoriti secesiju.171 Novija istraživanja autono-mije i etnofederalizma sugeriraju da ovaj vid reguliranja etničkih odnosa, slično konsocijacionalizmu, ne uspijeva niti propada sâm po sebi. Specifičnosti institucija i politički kontekst su faktori ko-ji utječu na uspjeh i na neuspjeh. Tako, neki tvrde da strukturalni razlozi ometaju uspjeh etnofederalizma, kao što je postojanje do-minantnog centralnog regiona.172 Drugi su pak istakli da fiskalna decentralizacija i preraspodjela mogu smanjiti secesionističke te-žnje i obeshrabriti nacionalističke pokrete.173

Florian Bieber74 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 75Na osnovu društvenog i ekonomskog konteksta, kao i fun-

kcionalnosti institucija autonomije Ruth Lapidoth i Yash Ghai ra-zvili su niz uzajamno dopunjavajućih kriterija za uspostavljanje uspješnih autonomija koji su prikazani u donjoj tabeli.

Tabela 6: Kriteriji za efikasne autonomije174

Čak i letimično poređenje ovih kriterija sa bilo kojom terito-rijalnom autonomijom koja je nastala na privremenim ili stalnim osnovama tokom prethodnih 14 godina u bivšoj Jugoslaviji uka-zuje na to da nijedna ne ispunjava čak ni najosnovnije kriterije. Sada ćemo se kratko osvrnuti na etničke autonomije iz devedese-tih godina XX stoljeća i navesti razloge zbog kojih se ne mogu smatrati zadovoljavajućim autonomijama.

Odnos prema centru - Jasna podjela zadataka - Mehanizmi saradnje i arbitra�e

- Centar konsultira autonomnu oblast o svim klju�nim pitanjima - Autonomija ne daje pravo na secesiju

Me�unarodni kontekst - Podr�ka srodne dr�ave - Aran�mani zasnovani na me�unarodnim normama

- Pomo� me�unarodne zajednice Doma�i kontekst - Podr�ka predmetnog stanovni�tva

- Jasne beneficije stanovnicima autonomne oblasti i dr�ave

Vr�enje vlasti - Demokratija u autonomiji (i u centru) - Ljudska prava, nediskriminacija i prava manjina

- Simboli�ki atributi koji se daju autonomnim oblastima

Dru�tveni i ekonomski kontekst - Dobra volja svih strana - Uspostavljena prije pogor�anja odnosa - Sli�an nivo razvoja u autonomiji i ostatku dr�ave

- Tradicija demokratije i vladavine zakona Procesna orijentacija - Uvodi se u isto vrijeme kao i smjena re�ima

- Uspostavljanje autonomije u fazama (u pogledu nadle�nosti i teritorije)

- Jasni koraci i procedure za privremene autonomije

Florian Bieber76 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 77

5c) Etničke autonomije tokom 1990. godina

Kao što je ranije navedeno, koncept uspostavljanja teritori-jalnih autonomija promoviran je u brojnim međunarodnim miro-vnim planovima tokom rata u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini. Međutim, takve autonomije već ranije proglašavali su u bivšoj Jugoslaviji različiti nacionalistički pokreti. Mirovni planovi, tako, nisu sugerirali etničku autonomiju kao aspekt rješenja sukoba per se, već kao sredstvo priznavanja postojećih teritorijalnih podjela što su često zahtijevale sukobljene strane. Albansko rukovodstvo na Kosovu u julu 1990. godine proglasilo je Kosovo republikom Jugoslavije nakon čega je uslijedilo nepriznato proglašenje ne-ovisnosti u septembru 1991. godine. Slično tome, u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini 1990./1991. godine uspostavljene su srpske autonomne oblasti (SAO). Ovaj posljednji slučaj povlačenja no-vih teritorijalnih granica označio je raskid sa jugoslavenskim na-slijeđem. Kao rezultat toga, sukob između republika postao je i sukob unutar republika. Uspostavljanje SAO je očigledno bilo motivirano secesionističkim težnjama ka izdvajanju ovih teritori-ja iz Hrvatske i Bosne i Hercegovine prije njihovog proglašenja neovisnosti.175 Stvaranje fantomskog entiteta “Ilirida” putem re-ferenduma Albanaca u Makedoniji 1992. godine176 i referendum u južnoj Srbiji o priključenju Kosovu nisu slijedili primjer SAO i ostali su u suštini samo deklarativni. Ove teritorijalne autonomije utemeljene su na upitnoj tvrdnji da odražavaju volju većine odre-đene zajednice koja je provjerena referendumom koji, zasigurno, nije zadovoljio minimalne demokratske standarde i bez činjenice da je eksplicitno isključio druge grupe iz učešća u referendumu.

Izbijanje rata u bivšoj Jugoslaviji dovelo je do formiranja če-tiri samoproglašene i nepriznate autonomne oblasti, odnosno se-cesionističke državice na teritoriji bivše zajedničke države koja se raspada: Republika Srpska Krajina, Republika Srpska, Hrvatska zajednica Herceg-Bosna i Kosovo. Do kraja rata srpska republika u Hrvatskoj je nestala (zajedno sa većinom Srba sa njene teritori-je) a ”Ilirida“ se nikada nije materijalizirala. Kosovo i Republika Srpska su uspjeli da se trajno konstituiraju iako bez međunaro-dnog priznanja. Iako postoje znatne razlike između Republike Sr-pske, koja je nastala tokom rata u Bosni i Hercegovini, i Kosova, koje ima znatnu historiju autonomne jedinice, ključne sličnosti mogu se naći u ekskluzivističkoj prirodi ovih projekata. Odgova-

Florian Bieber76 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 77rajući na nacionalističke projekte u republikama, a ponekad i sa-me ulažući inicijativu, ove ‚autonomije‘ nisu davale nikakvu za-štitu pripadnicima drugih nacija pored dominantne nacije. Jedino je Kosovo nudilo institucionalnu zastupljenost Srbima i drugim manjinama iako su te garancije predstavljale primarno simboli-čke geste, a ne istinske političke obaveze.

Ovaj kratki pregled je neophodan kada se razmatra teritori-jalna autonomija. Planovi i pokušaji uspostavljanja ‚autonomija‘ početkom 1990. godina su tako, uglavnom, bili nacionalistički projekti čiji je bio cilj da pripreme secesiju uspostavljanjem teri-torije koja je bila neophodna za grupu da se otcijepi kako sa gledi-šta međunarodnog priznanja, tako i u smislu domaće legitimnosti. Opisano iskustvo, kao i sâm raspad Jugoslavije na teritorijalno definirane samoupravne jedinice, odnosno republike (s pravom) rezultirali su široko rasprostranjenim skepticizmom prema terito-rijalnim autonomijama koji se odrazio i na Ohridski sporazum.

Autonomije koje su na kraju predložene međunarodnom medijacijom pokušale su kombinirati spomenute etno-političke zahtjeve sa teritorijalnim autonomijama koje postoje u drugim zemljama, što je dovelo do uvođenja termina ‚kanton‘ u bosan-skohercegovački politički diskurs i utjecalo na jugoslavenski po-litički diskurs. Planovi za teritorijalne autonomije u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini uključivali su jasnu dominaciju jedne grupe, čime su one postale etničke autonomije, ali su u isto vrijeme sa-državale formalnu obavezu poštivanja različitosti putem (ograni-čenih) zaštitnih mjera. Rezultat prišivanja jasnih etničkih etiketa tokom mirovnih pregovora, međutim, bio je da su etničko čišće-nje i ubistva vršeni u skladu sa kartama prema kojima je jedna grupa imala kontrolu nad određenom teritorijom, kao što je de-taljno dokumentirano u slučaju Vance-Owenovog mirovnog pla-na za Bosnu i Hercegovinu iz 1993. godine.177 Teritorijalne auto-nomije koje su predložene u periodu 1991.-1995. godine u suštini su bile nacije-države kojima je za potpuno stjecanje atributa dr-žavnosti nedostajalo još samo međunarodno priznanje. Prvobitni spor o prirodi republika tako se prenio na niži teritorijalni nivo uz priznavanje koncepta etničke homogenosti. Iako je u nekim trenucima ovaj pristup dobijao konceptualnu podršku zapadnih medijatora, njega je, uglavnom, pothranjivala potreba, odnosno nespremnost zapadnih vlada da izmijene raspored snaga u Hrvat-skoj i Bosni i Hercegovini.

Florian Bieber78 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 79Jedini postojeći autonomaški projekat koji je u srži bio mul-

tietnički je Vojvodina. Iako je Vojvodina zadržala neke simboli-čke odlike autonomije nakon što joj je Miloševićeva vlada 1989./90. godine ukinula samoupravu, ona u suštini više nije imala zna-čajne odlike samouprave. Tokom 1990. godina postojao je pokret za ponovnu uspostavu autonomije koji su podržavale i manjinske stranke i stranke regionalnog profila, te organizacije koje su imale potporu srpske većine.178 Padom Miloševićevog režima Vojvodi-na je povratila jedan dio svoje autonomije. Sličan ne-etnički regi-onalni pokret postojao je u Istri koja nije uspjela uspostaviti bilo kakvu formalnu regionalnu autonomiju.

5d) Autonomije u bivšoj Jugoslaviji: Neuspjesi i perspektive

Od raspada Jugoslavije možemo navesti ukupno šest pri-znatih autonomnih režima i šest nepriznatih autonomija koje su, uglavnom, bile u vezi sa secesionističkim projektima.

Tabela 7: Teritorijalne autonomije u bivšoj Jugoslaviji

Od šest priznatih autonomija četiri i po nisu zasnovane na etničkoj homogenosti: Vojvodina, kao jedina autonomija koja datira od prije 1990. godina, Federacija BiH kao dvonacional-na (bošnjačko-hrvatska), Distrikt Brčko kao pokušaj da se oživi multietničnost tri dominantne nacije, te Kosovo koje ima sve in-stitucije za multietničko vršenje vlasti čak iako njegova politička i društvena stvarnost ostavlja ograničen prostor za takvu razno-

Priznate Isto�na Slavonija, Baranja i zapadni Srijem (1995.-1997.) Vojvodina (1945.-) Republika Srpska (1995.-) Federacija Bosne i Hercegovine (1994.-) Distrikt Br�ko (1999.-) Kantoni u Federaciji BiH (1994.-)

Kosovo (UNMIK) (1999.-) Nepriznate179

Republika Srpska Krajina (1991.-1995.) Sjeverno Kosovo (1999.-) Republika Srpska (1992.-1995.) Hrvatska zajednica Herceg-Bosna (1992.-1994.?) Republika Kosovo (1990./91.-1999.) Autonomna oblast Zapadna Bosna (1993.-1995.)

Florian Bieber78 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 79likost. I, na kraju, slučaj djelimične etničke autonomije predsta-vljaju kantoni u Federaciji BiH; osam kantona uspostavljeno je na principima etničke samouprave a dva kantona uspostavljena su kao dvonacionalni.

Ključni problem postojećih autonomija i prepreka njihovom uspjehu je nepostojanje jasne raspodjele nadležnosti. Dva entite-ta u Bosni i Hercegovini i kantoni u Federaciji BiH naročito su opterećeni nadležnostima koje se preklapaju. Pošto su autonomna uređenja u BiH i Srbiji asimetrična, raspodjela nadležnosti je na-ročito problematična: u Bosni i Hercegovini neke od nadležnosti entiteta u jednom entitetu (u Federaciji BiH) delegirane su kanto-nima. Slično tome, status Brčkog, koje nije entitet, ali ima slične nadležnosti, dodatno komplicira autonomno uređenje. Slično nje-mu, iako ne toliko komplicirano, jeste postojeće uređenje Srbije i Crne Gore. Ovdje većinu nadležnosti imaju države članice, ali je Srbija neke od ključnih nadležnosti (npr., obrazovanje) prenijela na Vojvodinu. Te kompleksne kaskade autonomija u Bosni i Her-cegovini i Srbiji i Crnoj Gori posebno otežavaju donošenje za-kona i njihovu implementaciju. Pravna reforma na jednom nivou može ovisiti o reformi na drugim nivoima na kojima se ona ne provodi. Rezultat toga je da su procesi transformacije komplek-sniji i zahtijevaju više vremena.

Izuzev prijelazne autonomije u Zapadnoj Slavoniji nakon zaključenja Erdutskog sporazuma 1995. godine, sve autonomije su stalne. Međutim, autonomni aranžmani dosta su se mijenjali i evoluirali tokom vremena. U Bosni i Hercegovini ovaj proces su, uglavnom, pokretale međunarodne organizacije. Jačanje na-dležnosti državnog nivoa nad entitetima bio je proizvod napora Visokog predstavnika na jačanju prvobitno slabih centralnih dr-žavnih institucija. Distrikt Brčko u potpunosti je uspostavljen me-đunarodnom intervencijom nakon što je status grada u Dayton-skom mirovnom sporazumu ostavljen otvorenim za međunaro-dnu arbitražu. Iako je evolucija tokom vremena zajednička odlika autonomija koja je čak i poželjna ako odražava rekalibraciju in-stitucionalnog uređenja, visok stupanj transformacije nadležnosti autonomija u Bosni i Hercegovini do danas nije imao stabilizi-rajući efekat. U isto vrijeme, autonomije u Bosni i Hercegovini predstavljale su priznanje posljedica rata koje su sporne i nisu zasnovane na konsenzusu šireg društva. Općeniti trend u pretho-dnih osam godina bilo je jačanje državnog nivoa uz djelomičnu

Florian Bieber80 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 81eroziju nadležnosti (kako formalnih, tako i neformalnih) entite-ta i kantona. Ova centrifugalna tendencija predstavlja posljedicu međunarodne intervencije i disfunkcionalne prirode originalnog sporazuma. Neke nadležnosti koje tradicionalno počivaju na cen-tralnoj vlasti i u federacijama i u konfederacijama, poput odbrane, prebačene su na entitete.

Dok se u Bosni i Hercegovini nakon 1996. godine proces odvijao u pravcu jačanja centralne države, u Srbiji je Vojvodina počela ponovo stjecati atribute autonomije nakon pada Miloše-vićevog režima 2000. godine putem procesa delegiranja nadle-žnosti Republike Srbije na pokrajinu. Naročito je “omnibus za-kon” iz 2002. godine značajno proširio nadležnosti Vojvodine.180 Ta decentralizacija, međutim, ide vrlo teško, jer u Srbiji još nije donesen demokratski ustav. Rezultat toga je da se razgovaralo o alternativnim modelima decentralizacije i autonomije od kojih ne bi svi očuvali sadašnji stupanj autonomije, niti bi ga dalje produ-bili, što je želja vojvođanskih predstavnika.

Osnovni problem autonomija u bivšoj Jugoslaviji je nedo-voljna zaštita nedominantnih grupa unutar autonomija. To je bi-lo najistaknutije u Bosni i Hercegovini u kojoj su nedominantni konstitutivni narodi u entitetima i kantonima bili marginalizira-ni sve do odluke Ustavnog suda 2000. godine kojom je ovakav tretman proglašen neustavnim. Rezultat je bilo uključenje prava grupa u dva entiteta, kao i proširenje sistema podjele vlasti izme-đu tri konstitutivna naroda sa državnog nivoa na entitete. Slična pitanja javila su se i u svim drugim autonomijama, jer su terito-rijalne autonomije često replicirale dominaciju jedne nacije na državnom nivou. Tako autonomije obezbjeđuju zamjenu uloga u kojoj marginalizirane grupe mogu marginalizirati druge, ali se ne mogu uključiti u fundamentalno drugačiji tip vršenja vlasti koji bi bio balansiraniji i bez zahtjeva za etničku dominaciju. Otklon od ovog modela predstavlja autonomija dodijeljena Brčkom 1999. godine koja nije opterećena istim zahtjevnim pravilima podjele vlasti kao što je to slučaj u drugim dijelovima Bosne i Hercego-vine. Umjesto toga, u ovom području jače je promoviran građan-ski identitet. Taj eksperiment je, međutim, uglavnom zasnovan na direktnoj vladavini međunarodne zajednice, a ne na autohto-noj autonomiji.181 Kao što je ranije spomenuto, ni Vojvodina nije bila monoetnička autonomija i njena osnova za autonomni status počiva na raznolikosti stanovništva i na historijskim razlikama

Florian Bieber80 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 81između te oblasti i ostatka Srbije. Tako je autonomija mogla efi-kasnije da ublaži strahove manjina samim tim što je ‘bliža’ tim manjinama od republičke ili savezne vlade iako nije etnička au-tonomija.

Glavna alternativa primarno monoetničkim teritorijalnim autonomijama je jačanje lokalne vlasti. Kao što je istaknuto na početku ovog poglavlja, pristup koji je odabran za Okvirni spo-razum o Makedoniji nije bila teritorijalna autonomija, već decen-tralizacija do općinskog nivoa. Smanjenje općinske autonomije bio je rezultat centralističkih tendencija s početka 1990. godina koje su preovladavale širom bivše Jugoslavije. Rezultat toga je da obnova (bolje rečeno, uspostavljanje) lokalne samouprave nema nikakvu eksplicitnu ‘etničku komponentu’ koju bi neophodno im-pliciralo svako rješenje u vidu autonomije. U isto vrijeme, ključna pitanja manjina, poput kontrole nad policijskim snagama, mogu se riješiti putem decentralizacije. Međutim, čak je i takva decen-tralizacija dosta kontroverzna ne toliko zbog davanja znatnih ovlasti općinama, već zato što je predviđala ponovno povlačenje općinskih granica – prethodne su imale jasnu dominaciju većine – a svako povlačenje teritorijalnih linija razdvajanja u poslijera-tnom ili predratnom okruženju veoma je opasno, kao što je ista-kla Jenny Engström: “Teritorijalna decentralizacija će vjerojatno stvoriti zajednice u kojima će dominirati Albanci ili Makedonci, a ne zajednice u kojima je balans moći između različitih etničkih grupa simetričan. Stoga će decentralizacija samo ponovo uspo-staviti sfere političke dominacije jedne ili druge grupe, stvarajući time nove eventualne arene za sukob.”182 Taj izazov na Kosovu je riješen uvođenjem zagarantirane zastupljenosti nedominantnih grupa na lokalnom nivou kojom se sprečava isključenje na općin-skom nivou. Iako nisu uvijek efikasni zbog teških podjela između zajednica i njihove stroge teritorijalizacije, naročito između Srba i Albanaca, to predstavlja lokalni ekvivalent ranije opservacije da teritorijalne autonomije općenito trebaju dodatne zaštitne meha-nizme iznutra bilo u obliku regionalnih režima zaštite manjina, ili režima podjele vlasti unutar autonomne oblasti.

5e) Zaključak

Rezultati teritorijalne autonomije u bivšoj Jugoslaviji u pro-teklih 15 godina su obeshrabrujući. Ovi vidovi autonomije ne smiju se izjednačavati sa teritorijalnom autonomijom u ostatku

Florian Bieber82svijeta, jer tvore poseban oblik teritorijalne autonomije koji ni-je uspostavljen putem konsenzusa i koji nije zasnovan samo na samoupravi jedne zajednice već i na isključenju drugih. Rezultat toga je opći skepticizam međunarodne zajednice i lokalnih aktera prema teritorijalnoj autonomiji uz izuzetak nacionalističkih za-govaratelja teritorijalne autonomije. Sigurno je da nasilni sukob i spor o suverenitetu ne predstavljaju idealnu pozadinu za uspo-stavljanje teritorijalnih autonomija, jer izgleda da one zadovolja-vaju, uglavnom, one koji se smatraju odgovornim za sukob. U isto vrijeme, ekstremni centralizam i stalna dominacija naroda na centralnom nivou sugeriraju kontinuiranu korist teritorijalne au-tonomije ako se ona primjenjuje pažljivo i ako je zasnovana na domaćem konsenzusu. Zapravo, teritorijalnu autonomiju najbolje je razmatrati u vrijeme kada ne prijeti nasilni sukob a država je postigla visok nivo konsenzusa među stanovništvom.

Jačanje lokalne samouprave ne može predstavljati zamjenu za teritorijalnu autonomiju, ali može biti poželjna alternativa bi-lo za prijelazni period, ili kao trajno rješenje određenih problema manjina. Izgleda da je važno prenijeti debatu na priznavanje da teritorijalna autonomija može biti rješenje ali ono koje zahtijeva pažljivo dizajniranje i koje nikada ne može biti jedino. Bez po-djele vlasti ili nekog drugog vida zajedničkog vršenja vlasti grupa koje čine teritorijalnu autonomiju i bez režima jakih manjinskih prava teritorijalne autonomije se izlažu riziku da postanu puko re-pliciranje diskriminacije na državnom nivou en minature.

Tabela 8: Centralizam, decentralizacija i autonomija u bivšoj Jugoslaviji

Broj nivoa (od dr�ave do op�ine)

Brojjedinica

Prirodaautonomije

Stupanj multiet-ni�nosti u autonomiji

Naziv

Bosna 4 3183 federalizam visok dr�ava (distrikt), entiteti, (kantoni), op�ine

-Federacija 3 10, 73 federalizam nizak kantoni, op�ine-Republika Srpska

2 64 centralizam nije primjenjivo

op�ine

Makedonija184 2 71 regionalizam nije prim. op�ineHrvatska 3 20, 544 regionalizam nije prim. �upanije, op�ine Srbija-Crna Gora

3 (+1)185 2 Konfederalizam/ federalizam

visok dr�ave �lanice, (pokrajine), op�ine

- Crna Gora 2 21 centralizam nije prim. op�ine- Srbija 2 (+1) 161186 centralizam visok

(Vojvodina)pokrajina, op�ine

Kosovo 2 30 regionalizam (planiran), autonomije (de facto)

nije prim. op�ine

Florian Bieber82

6. PODJELA VLASTI, PRAVA GRUPA I ULOGA ME\UNARODNE ZAJEDNICE U BOSNI I HERCEGOVINI

Kompleksnost bosanskohercegovačkog političkog sistema nije samo zastrašujuća za svakog analitičara već je bez izuzetka i predmet spora pri pokušaju da se definira priroda institucional-nog sistema. Bosna i Hercegovina može se promatrati primarno kao protektorat, konfederacija dviju država i kao aranžman po-djele vlasti.187 Nema sumnje da sve tri navedene odlike karakte-riziraju sadašnju bosanskohercegovačku stvarnost. Pitanje koje se nameće jeste da li ove različite odlike isključuju jedna dru-gu. Direktnije, ako je Bosna i Hercegovina protektorat, odnosno ako njome upravljaju ne-bosanci, može li ona u isto vrijeme biti i konsocijacionalna demokratija, ili čak bilo kakva demokratija? Slično tome, postavlja se sljedeće pitanje: Ako postoje dvije drža-ve koje imaju malo toga da podijele, od kakve je koristi govoriti o ono malo vlasti što se ”dijeli“ u centru? Osim odgovora na ova pitanja, ovo poglavlje pokušava utvrditi na koji način se Bosna i Hercegovina i njeni entiteti mogu adekvatno opisati kao sistem podjele vlasti i kako se ovaj sistem političke zastupljenosti veže za prava manjina. U zaključku kratka procjena postojećeg aran-žmana daje niz političkih preporuka.

6a) Postoji li podjela vlasti u Bosni i Hercegovini?

Za razliku od Kosova, priroda vanjskog miješanja u upra-vljanje jednom zemljom je, uglavnom, vaninstitucionalna i vanu-stavna. Međunarodnim zvaničnicima u samim bosanskohercego-vačkim institucijama dodjeljuju se ograničene i privremene ulo-ge. Osim toga, bosanskohercegovačke institucije ni u kom sluča-

Florian Bieber84 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 85ju nisu pravno ograničene u pogledu odluka koje mogu donijeti, za razliku od Kosova gdje je niz nadležnosti u rukama posebnog izaslanika generalnog sekretara UN. Intervencija međunarodnih organizacija u Bosni i Hercegovini, prvenstveno Visokog pred-stavnika, više je usmjerena ka provjeri i ponekad smjeni izabra-nih i imenovanih zvaničnika, te osiguranju efikasnog djelovanja institucija nego nadgledanju njihovog rada.188 Iako se ne može sumnjati u to da međunarodna intervencija utječe na domaće in-stitucije, institucionalni sistem ne ovisi o vanjskoj intervenciji. Ne postoji široki konsenzus u ocjeni učinka međunarodne inter-vencije. Dok neki tvrde da bosanskohercegovačke institucije fun-kcioniraju isključivo zahvaljujući vanjskoj intervenciji,189 drugi sugeriraju da je intervencija bila štetna.190 Bez obzira na koji na-čin procjenjivali ovaj utjecaj, sistem podjele vlasti u Bosni i Her-cegovini je ograničen intervencijom. Stoga Bosnu i Hercegovinu možemo smatrati nepotpunim ili iskrivljenim aranžmanom za po-djelu vlasti.

Drugi izazov je unutrašnja priroda bosanskohercegovačkog institucionalnog aranžmana: Da li autonomija entiteta prevazilazi podjelu vlasti u centru? Možemo zaključiti da je Bosna i Herce-govina u isto vrijeme multinacionalna federacija i aranžman za podjelu vlasti. Pošto je autonomija grupe inherentna odlika sva-kog aranžmana za podjelu vlasti,191 a svaka federacija zahtijeva saradnju na centralnom nivou, ove dvije komponente upravljanja multinacionalnom državom nisu uzajamno isključive, već kom-plementarne.

Ustvari, Bosna i Hercegovina danas posjeduje višestruke aranžmane za podjelu vlasti. Formalno, podjela vlasti postoji na državnom nivou između sva tri konstitutivna naroda, odnosno Sr-ba, Bošnjaka i Hrvata, koji su dominantni narodi u Bosni i Herce-govini, i između Hrvata i Bošnjaka u Federaciji BiH. Taj sistem je izmijenjen 2002. godine, kada su dalekosežni amandmani na enti-tetske ustave entitetima dali odlike šire podjele vlasti. Te promje-ne ustava su postale neophodne nakon što je Ustavni sud Bosne i Hercegovine 2000. godine utvrdio da entitetski ustavi diskrimi-niraju jedan ili dva konstitutivna naroda. Iako je u martu 2002. godine gotovo postignut kompromis između glavnih političkih stranaka, amandmane je na kraju nametnuo Visoki predstavnik u aprilu 2002. godine.192 Promjene nisu izmijenile samo simboli-čki izraz mono ili binacionalne prirode entiteta već su izmijenile i

Florian Bieber84 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 85njihovo institucionalno uređenje. Parlament, Vlada i Predsjedniš-tvo Federacije BiH sada uključuju i Srbe, a u Skupštini Republi-ke Srpske uspostavljeno je Vijeće naroda da bi se osigurala prava Hrvata, Bošnjaka i “ostalih” u zakonodavnim organima. Hrvati i Bošnjaci treba sada, također, da budu uključeni u Vladu i Pred-sjedništvo Republike Srpske.193 Možemo li onda opisati Bosnu i Hercegovinu kao sistem trostruke podjele vlasti, sa podjelom vla-sti u oba entiteta i na državnom nivou? Ako uzmemo konsocijaci-onalnu definiciju podjele vlasti koju predlaže Arend Lijphart, mo-žemo identificirati sistem podjele vlasti na osnovu četiri odlike:

• široke koalicije,• uzajamna prava veta,• proporcionalnost,• segmentirana autonomija.194

Oba entiteta i Vlada na državnom nivou zahtijevaju stvara-nje širokih koalicija koje uključuju članove iz sva tri dominantna naroda. U Federaciji BiH osam Vladinih ministara moraju biti Bošnjaci, pet Hrvati, a trojica Srbi. Osim toga, svaki ministar ima barem dva zamjenika iz druga dva naroda. Slično tome, u Repu-blici Srpskoj pet ministara moraju biti Bošnjaci, a trojica Hrvati. Na državnom nivou formalna kvota je zasnovana na entitetima, a ne na etničkoj pripadnosti, i propisuje da dvije trećine minista-ra moraju biti iz Federacije, a jedna trećina iz Republike Srpske (vidi tabelu).195

U Bosni i Hercegovini i njenim entitetima svaka zajednica ima pravo veta. U oba entiteta potrebna je dvotrećinska većina zastupnika jedne zajednice u Domu naroda Federacije, odnosno u Vijeću naroda Republike Srpske da bi se blokiralo donošenje zakona. Na državnom nivou samo jedna trećina iz jednog enti-teta može blokirati donošenje zakona u oba doma parlamenta. Osim toga, većina iz jednog od tri naroda može, također, uložiti veto na donošenje zakona. Iako je pravo na veto ograničeno na ‘vitalni interes’, koji je definiran kao adekvatna zastupljenost u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti, pitanje identiteta, ustavni amandmani, organizacija organa javne vlasti, jednakost prava, obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno naslijeđe, teritorijalna organizacija i sistem javnog informiranja, ova prava na veto svaki konstitutivni narod može proširiti na bilo koje pitanje.196

Florian Bieber86 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 87Proporcionalna zastupljenost je kamen-temeljac instituci-

onalnog aranžmana na državnom nivou gdje sve tri grupe treba da budu proporcionalno zastupljene. U Federaciji su Bošnjaci i Hrvati, također, proporcionalno zastupljeni. Pošto ustavni aman-dmani iz aprila 2002. godine nisu obrađivali pitanje proporcional-nosti u upravi, već su se ograničili na izabrane zvaničnike i druge visoke funkcije (sudije itd.), promjene nisu neminovne. Stoga je ovaj aspekt podjele vlasti bezuvjetno ispunjen na državnom nivou i djelimično u Federaciji, ali ne i u Republici Srpskoj iako su ulo-ženi napori da se poveća broj Hrvata i Bošnjaka u upravi, naročito u svojstvu nastavnika i policajaca zbog visoke osjetljivosti pitanja obrazovanja i sigurnosti.

Slično tome, segmentarna autonomija postoji samo na dr-žavnom i nivou Federacije. Na državnom nivou, entiteti su izvor autonomije grupa. Iako su ustavni amandmani iz 2002. godine umanjili etničku autonomiju koju utjelotvoruju entiteti, entiteti su, zahvaljujući rasporedu stanovništva, ostali primarno autono-mije različitih grupa, a ne etnički neutralne savezne jedinice, po-put država u njemačkoj federaciji ili Sjedinjenim Državama. U Federaciji BiH 10 uglavnom jednonacionalnih kantona (8 od 10 su manje-više etnički homogeni) čine segmentarnu autonomiju u federalnom aranžmanu podjele vlasti. U Republici Srpskoj takva teritorijalna ili neteritorijalna autonomija za Bošnjake i Hrvate ne postoji. To je spriječila jaka jednonacionalna i centralistička koncepcija Republike Srpske, koja je konsolidirana sporim po-vratkom izbjeglica, što je značilo da mnogi ne-srbi u Vladi i par-lamentu, zapravo, predstavljaju građane koji više ne žive u Repu-blici Srpskoj.

Državni nivo, s jedne strane, adekvatno ispunjava instituci-onalne uslove za podjelu vlasti, ali je, također, veoma ograničen u smislu vlasti koja je locirana u njemu, jer je formalno većina ovlasti prenesena na entitete, a neformalno je većina preosta-lih ovlasti u rukama Visokog predstavnika. Došlo je, međutim, do općeg jačanja centralnih institucija, kao što je 2002. godine istaknuo i Helsinški komitet za ljudska prava Republike Srpske: “Funkcioniranje zajedničkih organa BiH je sve efikasnije.”197

Bez obzira na to poboljšanje, sistem podjele vlasti u Bosni i Hercegovini ima niz mana. Možemo napraviti razliku između tri vrste poteškoća. Prve nisu vezane za institucionalni aranžman i tiču se (a) političke kulture, (b) ratnog iskustva, (c) sprege kri-

Florian Bieber86 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 87minala i političkih snaga. Druga grupa poteškoća je karakteristi-čna za konsocijacionalne aranžmane općenito, poput tendencije jačanja etničkih identiteta, institucionalizacije konfrontacionog sistema međuetničkih odnosa i birokratizacije države. I, konačno, posebnom bosanskohercegovačkom vidu konsocijacionalizma svojstven je niz odlika. One se kreću od ranije spomenutog ne-kompletnog suvereniteta Bosne i Hercegovine do rigidnosti kon-socijacionalnih institucija i zasnivanja odlika sistema na poslje-dicama rata, uključujući ‘etničko čišćenje’. Prije nego izvučemo zaključke iz ovih izazova, prvo ćemo ispitati uzajamne odnose između podjele vlasti, političke zastupljenosti i prava manjina.

6b) Politička zastupljenost i prava manjina

Poslijeratna Bosna i Hercegovina pati od prirođene veze između jake političke zastupljenosti i slabih prava manjina. Prije nego što to dublje razmotrimo, moramo razlučiti dva tipa grupnih prava. Prva kategorija uključuje prava data zajednicama koje se ne ubrajaju u tri konstitutivna naroda. Godine 1991. ove grupe su tvorile oko dva posto stanovništva u Bosni i Hercegovini, a naj-veća među njima je skupina Roma. Druga grupa eventualnih ko-risnika prava manjina, odnosno grupa su pripadnici konstitutivnih naroda u krajevima u kojima su brojčano u manjini.

Prva grupa je uveliko zanemarena u ustavnim aranžmanima koji su napravljeni u Daytonu i pominju se samo ovlaš kao ‘osta-li’. Sâm Ustav ne nudi nikakvu garanciju zastupljenosti ‘ostali-ma’ i isključuje ih iz državnog Predsjedništva, Doma naroda i niza drugih visokih dužnosti. Entitetski parlamenti, kao rezultat ustavnih promjena koje je Visoki predstavnik nametnuo 2002. godine, imaju jedan broj mjesta koja su rezervirana za ‘ostale’: 4 od 28 mjesta u Vijeću naroda Republike Srpske i 7 od 58 u Domu naroda Federacije BiH.

Na nivou prava manjina Bosna i Hercegovina iskazala je veliki raskorak između obaveze zaštite svih većih međunarodnih ljudskih prava, uključujući i prava manjina, i instrumenata i im-plementacije ovih standarda putem zakona.198 Tek u junu 2002. godine Parlamentarna skupština BiH donijela je Zakon o nacio-nalnim manjinama.199 Zakon je prošao provjeru Venecijanske ko-misije Vijeća Europe i eksplicitno je sačinjen u skladu sa Okvir-nom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina.

Florian Bieber88 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 89Najveća grupa građana koji se ne ubrajaju u tri konstitutivna

naroda, prema posljednjem popisu, Jugoslaveni (5,5%), nisu, me-đutim, uključeni u ovaj zakon. Bez poslijeratnog popisa i u svje-tlu raspada Jugoslavije broj Jugoslovena se ne može znati, ali je vjerovatno manji nego 1991. godine. Pitanje Jugoslavena, među-tim, ukazuje više na problem uloge građana nego na problem još jedne nacionalne manjine. Čak i opadanjem broja Jugoslavena u Bosni i Hercegovini, vjerojatno je da postoji grupa stanovnika koja se primarno smatra građanima Bosne i Hercegovine prije negoli pripadnicima jedne etničke grupe. Zaštita prava ove grupe je vjerojatno nemoguća i nepraktična na kolektivnom nivou,200 ali zaštite na nivou pojedinca su, također, često nepostojeće u admi-nistrativnoj praksi u zemlji.201

Druga ‘manjinska’ grupa ne samo da zauzima znatno veći udio u populaciji već ima i veću političku težinu. Ubrzanjem ta-kozvanog manjinskog povratka Federacija i Republika Srpska su postale heterogenije nego što su bile odmah nakon rata. Između 1996. godine i kraja 2002. godine oko 389.338 izbjeglica i rase-ljenih osoba preselilo se u mjesta u kojima su u manjini.202 Kada se povratnicima dodaju oni koji su 1996. godine živjeli kao fun-kcionalna manjina, proizlazi da više od 10 posto stanovništva Bo-sne i Hercegovine živi tamo gdje tvore funkcionalnu manjinu. Te grupe bile su marginalizirane (Federacija BiH), ili de facto isklju-čene iz političkog zastupništva na entitetskom nivou do aprila 2002. godine. Ranije spomenutom odlukom Visokog predstavni-ka postojeće institucije su izmijenjene, a stvorene su i nove da bi se osigurala politička zastupljenost Hrvata i Bošnjaka u Republici Srpskoj i Srba u Federaciji.203 Tim promjenama su se, također, iz entitetskih ustava eliminirale diskriminatorne formulacije. To ja-čanje političke zastupljenosti ne zadire, međutim, u kombiniranje nacionalne i teritorijalne zastupljenosti na državnom nivou, kao, npr., u Predsjedništvu, kao ni, što je još važnije, u zaštitu pra-va grupa za nedominantne konstitutivne narode. Iako Daytonski sporazum općenito navodi ljudska prava koja se moraju štititi, on ne spominje posebno prava grupa. S obzirom na to da ove gru-pe nisu uključene u zakon o nacionalnim manjinama, ne posto-je konkretni pravni instrumenti da bi se zaštitila njihova grupna prava. Ovdje se javlja jedno ključno pitanje: Koja prava grupa su potrebna Srbima, Hrvatima i Bošnjacima u Bosni i Hercegovini? Na to pitanje veoma različito odgovaraju međunarodne agencije i

Florian Bieber88 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 89nacionalne stranke koje tvrde da zastupaju interese pojedinačnih grupa. Dok je većina srpskih stranaka pokazivala vrlo malo in-teresa, ako ne i direktno nepovjerenje prema pripadnicima svog naroda u Federaciji, bošnjačka Stranka demokratske akcije i u manjoj mjeri Hrvatska demokratska zajednica lobirale su ne samo za povratak izbjeglica iz vlastitog naroda u svoja prijeratna pre-bivališta nego i za obrazovna i jezička prava. U jednom indikati-vnom incidentu Petar Milić, dopredsjednik Hrvatskog nacional-nog kongresa, koji su formirale hrvatske nacionalističke stranke pokušavajući da ostvare uspostavljanje trećeg, hrvatskog entiteta, odbio je da dâ izjavu na sudu 2001. godine objašnjavajući da ne razumije bosanski jezik i da zahtijeva sudskog tumača.204

Pitanje jezika ne samo da je zloupotrebljavano u takvim ko-mičnim situacijama nego je uključeno i u širi pravni okvir Bosne i Hercegovine. Bosanski, hrvatski i srpski su zvanični jezici na državnom nivou, a nakon ustavnih amandmana iz 2002. godine, također, i u entitetima.205 Jasno je da se jednak tretman latinice i ćirilice može smatrati efektivnim poboljšanjem ljudskih prava za nedominantne zajednice u Bosni i Hercegovini. Uvođenje sva tri jezika kao službenih jezika, s druge strane, ima malo praktičnih posljedica za većinu građana. Jezička prava u Bosni i Hercegovi-ni nisu, zapravo, pitanje ljudskih prava, nego nacionalne afirma-cije. Ne samo da su tri jezika uzajamno razumljiva nego je srpski jezik koji se govori u Republici Srpskoj bliži drugim jezičkim va-rijantama koje se govore u Bosni i Hercegovini nego jeziku koji se govori u Srbiji.206 Pošto pravni status različitih jezika nije pi-tanje komunikacije ili prava, već odsustva konsenzusa u pogledu naziva jezika i pokušaj da se učvrste nacionalne razlike, uključe-nje sva tri jezika u entitetske ustave ima, uglavnom, simboličko značenje i u osnovi je problematično: ”U toku emotivnog razvoja ovih ‚nacionalnih‘ jezika simboličke i funkcije formiranja identi-teta imale su apsolutni prioritet nad funkcijom komunikacije.“207 Ne samo da upotreba tri jezika povećava troškove pošto svi zva-nično objavljeni dokumenti moraju biti ‚prevedeni‘208 nego potiče i segregaciju u drugim sferama javnog života, naprimjer u obra-zovanju.

Obrazovna prava predstavljaju drugu ključnu oblast ma-njinskih prava koja se smatraju važnima u Bosni i Hercegovi-ni. Daytonski mirovni sporazum ne razmatra obrazovanje, koje je prepušteno entitetskoj nadležnosti, što je u slučaju Federacije

Florian Bieber90 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 91BiH značilo da je obrazovanje u rukama kantona, pa čak i opći-na u mješovitim kantonima. Mirovni sporazum, dakle, nije imao cilj reintegraciju obrazovnog sektora u Bosni i Hercegovini. Ta segmentarnost je ocijenjena kao veoma štetna za kvalitet obra-zovnog sistema u Bosni i Hercegovini, kao što je navedeno u iz-vještaju Vijeća Europe: ”Rezultat Daytonskog pravnog mandata je da obrazovnim sistemom dominira politika.“209 Osim segre-gacije obrazovnog sistema, sadržaj nastavnih planova i progra-ma i udžbenika predstavlja veliki problem. Udžbenici nisu goto-vo nikako obrađivali historiju i kulturu drugih naroda koji žive u Bosni i Hercegovini, a novije događaje, poput rata u Bosni i Her-cegovini, tumačili su u skladu sa tumačenjem svoje zajednice. U Republici Srpskoj i u pretežno hrvatskim dijelovima Federacije BiH većina udžbenika je dolazila iz Jugoslavije, odnosno iz Hr-vatske.210

Tek po isteku više od četiri godine nakon završetka rata OHR je 2000. godine, u svjetlu produžetka međunarodnog mandata za Bosnu i Hercegovinu, poduzeo pokušaje da se postigne koordi-nacija u obrazovnom sektoru. U sporazumu kojem je posredovao OHR u maju 2000. godine entitetska ministarstva obrazovanja obavezala su se na koordinaciju obrazovne politike: “Obrazova-nje se više ne smije koristiti da bi se dijelile i fragmentirale zaje-dnice u Bosni i Hercegovini; umjesto toga, obrazovanje se mora koristiti da bi se zajednice spojile i da bi živjele u toleranciji jedne s drugima. Sve postojeće forme segregacije moraju se ukloniti iz paralelnih obrazovnih sistema u Federaciji BiH i Republici Sr-pskoj i mora se osigurati koordinacija da bi se pomoglo povratku izbjegličkih porodica u cijeloj Bosni i Hercegovini.”211 Sporazum koji je postignut na sastanku obavezao je ministre obrazovanja da uklone uvredljivi materijal iz nastavnih planova i programa i udžbenika i da naglase zajedničko kulturno naslijeđe u budućim udžbenicima, uključujući korištenje oba pisma, latinice i ćirili-ce.212 Ipak, postojanje paralelnih škola u mješovitim područjima i ograničeni prihvat povratnika pripadnika manjina u školskom sistemu znače da su segregacija i isključenje više problem ljud-skih prava nego pitanje specifičnih programa za manjine u škol-skom sistemu. Tek početkom školske godine u septembru 2003. novi udžbenici, koje je revidirala komisija za pregled udžbenika s ciljem smanjenja nacionalističkog sadržaja, počeli su se upotre-bljavati širom Bosne i Hercegovine. Osim toga, OHR je izvršio

Florian Bieber90 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 91pritisak s ciljem integracije segregiranih škola u mješovitim bo-šnjačko-hrvatskim kantonima Federacije BiH. Integracija se su-očila sa znatnim otporom roditelja, nastavnika i političkih elita u oba kantona u kojima su postojale segregirane škole.

Manjinska ili, bolje rečeno, prava grupa triju dominantnih zajednica u Bosni i Hercegovini, zapravo, treba da znače sma-njenje segregacije i transformaciju ekskluzivističkog sadržaja i upotrebe jezika i pisma da bi se postigao otvoreniji i fleksibilniji sistem. Tako se potreba za pravima grupe u odnosu na velike za-jednice znatno razlikuje od prava koja su potrebna manjim zaje-dnicama ili instrumenata koji su neophodni da bi se zaštitila prava grupa u drugim zemljama u regionu. Što je još važnije, najveća prepreka adekvatnoj zaštiti pripadnika triju konstitutivnih naro-da širom Bosne i Hercegovine je diskriminacija, koja je i dalje u velikim dijelovima Bosne i Hercegovine problem vezan više za praksu nego za zakon.213

6c) Uloga međunarodne zajednice

Osim institucionalnog uređenja, uloga međunarodne zaje-dnice predstavlja jedinstveni izazov za sistem podjele vlasti u Bo-sni i Hercegovini. Učešće međunarodnih agencija u implemen-taciji mirovnog sporazuma se, uglavnom, smatra krucijalnim za uspjeh održanja mira u Bosni i Hercegovini.214 Uloga međunaro-dnih organizacija prvobitno je zamišljena kao način da se olakša domaći proces donošenja odluka adekvatnim osiguravanjem gra-đana (SFOR, IPTF), stvaranjem ekonomskog okvira za uspješnu upravu (EU, UN) i promoviranjem demokratskih i tolerantnijih institucija i procesa (OSCE). Čak je i Visoki predstavnik, najutje-cajniji međunarodni zvaničnik u Bosni i Hercegovini, prvobitno bio ograničen na olakšavanje, nadgledanje i izvještavanje o civil-nim aspektima mirovnog procesa. Jedna od njegovih primarnih ovlasti bio je konačni autoritet u tumačenju Daytonskog miro-vnog sporazuma.215

Nakon što je zaključeno da ove ovlasti nisu bile dovoljne za uspješnu implementaciju mirovnog sporazuma, Visoki predsta-vnik je nakon 1997. godine dobio dodatne ovlasti pomoću kojih je od medijatora postao integralna institucija sadašnjeg sistema vlasti u Bosni i Hercegovini.216 Naoružan kako zakonodavnim, tako i izvršnim ovlastima, Visoki predstavnik je postao najutje-cajnija institucija u Bosni i Hercegovini i jedina koja nije formal-

Florian Bieber92 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 93no zasnovana na podjeli vlasti. Visokog predstavnika kandidira Upravni odbor Vijeća za implementaciju mira koji nadgleda rad OHR-a, a potvrđuje Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda. Visoki predstavnik odgovara Vijeću za implementaciju mira, koje se re-dovito sastaje da bi utvrdilo pravac mirovnog procesa. Zahvalju-jući veličini Vijeća i činjenici da ono nema struktura koje mogu efikasno kontrolirati rad OHR-a, Visoki predstavnik imao je dosta prostora za manevriranje. U isto vrijeme, OHR uveliko zavisi od političke podrške ključnih zemalja sa kojima je koordinirao naj-važnije odluke putem njihovih ambasada u Bosni i Hercegovini. Saradnja sa ambasadama i sa drugim međunarodnim organizaci-jama, kao što je OSCE, nije uvijek bila bez problema.

Od kada je dobio posebne ovlasti na sastanku Vijeća za im-plementaciju mira u Bonu 1997. godine, Visoki predstavnik je do-nio oko 100 zakona i nekoliko stotina odluka o raznim pitanjima, od državnih simbola i registarskih tablica do fondova penzionog osiguranja, i smijenio više od 100 javnih dužnosnika, uključujući i predsjednika Republike Srpske i hrvatskog člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine.217 Zahvaljujući takvom razvoju događa-ja, Bosna i Hercegovina je nakon 1997. godine dobila određene atribute protektorata. Opipljivi uspjeh proširene uloge Visokog predstavnika bilo je donošenje znatnog broja zakona koji bi, u suprotnom, bili do unedogled odgađani ili znatno razvodnjeni.218 Smjene javnih zvaničnika bi se, također, mogle interpretirati kao uspjeh. Izražene su, međutim, i tvrdnje da bez obzira na uspješne ishode ovaj proces je, zapravo, oštetio razvoj struktura za podjelu vlasti. Kao što navodi Marcus Cox, odluke Visokog predstavnika oslobađaju učesnike u strukturama podjele vlasti od pregovora i kompromisa, na taj način ih oslobađajući njihovih odgovornosti i dozvoljavajući nacionalističkim političarima da zastupaju be-skompromisne pozicije bez straha da će biti okrivljeni za nepo-stizanje kompromisa.219 Strukture podjele vlasti u Bosni i Herce-govini, osim njihovih prvobitnih slabosti, dodatno su oslabljene jačanjem međunarodne intervencije. Ipak, važno je napomenuti da su predstavnici triju nacionalističkih stranaka pokazali malo spremnosti da se uključe u ozbiljne pregovore i prije jačanja ulo-ge Visokog predstavnika.220

Unutar nivoa vlasti međunarodno prisustvo je utkano u bo-sanskohercegovačke institucije. Ustavni sud i Centralna banka u svom sastavu imaju međunarodne članove. Međunarodni suci i

Florian Bieber92 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 93guverner Centralne banke nisu predstavnici međunarodnih orga-nizacija koje su ih imenovale (Europski sud za ljudska prava i Međunarodni monetarni fond). Kao takvi, oni postaju bosansko-hercegovački akteri čija je primarna prednost to što ne pripadaju nijednoj od tri nacionalne grupe, zbog čega više liče na neutralne arbitre i medijatore unutar ovih institucija.221 Uključenje međuna-rodnih članova u domaće institucije ima dodatnu prednost što se ne moraju zaobilaziti domaće institucije s ciljem donošenja odlu-ka. Osim toga, proces međuetničkih pregovora je samo malo na-rušen.

6d) Zaključak: Ima li izlaza?

Bosnom i Hercegovinom se upravlja prema izuzetno kom-pleksnom sistemu koji je ponekad političko predstavništvo sta-vljao iznad i nauštrb prava građana. Uobičajene su pesimistične procjene bosanskohercegovačke budućnosti a, istovremeno, ima malo konkretnih alternativa za status quo. Kada se analizira razvoj poslijeratne Bosne i Hercegovine jasno je da prosta proceduralna demokratija ne bi bila dovoljna da se Bosnom i Hercegovinom adekvatno upravlja, ali ni da sadašnje institucionalno uređenje ne osigurava funkcionalnost koja bi Bosni i Hercegovini omogućila ne samo da sama sobom upravlja u punom suverenitetu već i da učestvuje u europskim integracijama, jedinom političkom proje-ktu koji bi mogao osigurati dugoročni opstanak zemlje. Uz ogra-ničenja nametnuta sadašnjim institucionalnim aranžmanima Bo-sna je zapriječena i politikama svojih susjeda. I Srbija i Hrvatska djelovale su na podržavanju secesionističkih projekata u Bosni u toku rata i nakon njega. Iako su te obje zemlje prošle kroz zna-čajne promjene nakon okončanja autoritarnih režima Miloševića i Tuđmana, ipak nedostaju njihova jasna opredjeljenja za bosan-sku samoodrživost. Ambivalentni stavovi djelova političkih elita u obje te zemlje produljuju primjetnu nesigurnost u odnosu na stabilnost Bosne kao samoodržive političke subjektivnosti.

Sa velikim optimizmom Sumantra Bose tvrdi da “… značaj etničkog/nacionalnog identiteta u odnosu na druge forme identi-teta može i vrlo vjerovatno i hoće tokom vremena opasti, u skladu sa dinamikom i opsegom promjena u uzajamno povezanim situa-cionim kontekstima Bosne i Hercegovine i njenog okruženja”.222 Da bi se stimulirao ovaj proces i da bi se osiguralo da se on odra-zi na sistem uprave, moraju se konceptualizirati proceduralne i

Florian Bieber94sadržajne promjene statusa quo. Proceduralne promjene moraju uključiti jasan stav o tome kako izmijeniti postojeće institucional-ne aranžmane. To mora uključiti liberalniji pristup prema promje-nama Daytonskog sporazuma, naročito u pogledu ustavnih pro-mjena. Osim otvaranja konceptualne mogućnosti da se izmijeni postojeći institucionalni okvir223, moraju se organizirati forumi za ustavne i institucionalne debate. Međunarodni i domaći akteri če-sto konceptualiziraju institucionalne aranžmane u multietničkim državama kao konačne i stalne, a ne kao procese koji moraju biti fleksibilni da bi odrazili mijenjanje odnosa između različitih na-cionalnih identiteta i, u vezi sa navedenim komentarom Sumantre Bose, između različitih tipova identiteta.

Na sadržajnom nivou treba obratiti pažnju na pomjeranje ne-kih vidova zaštite grupa sa političkog učešća na zaštitu prava gru-pa. U isto vrijeme, neka prava, u mjeri u kojoj stimuliraju segre-gaciju, poput nekih lingvističkih ‚prava‘, treba da izgube značaj ili putem aktivnog smanjenja ‚nacionalnog prava‘ ili jednostavno zanemarivanjem. Nadalje, povezanost teritorije i etničke zastu-pljenosti treba biti zamijenjena izborom etničke ili teritorijalne zastupljenosti. I, na kraju, treba stvoriti prostor za građane Bosne i Hercegovine. Iako historijski gledano nije vjerojatno da bi je-dan nadidentitet mogao istisnuti nacionalne identitete državljana Bosne i Hercegovine, državljanstvu bi trebalo biti dozvoljeno da postane identifikator, a ne izvor diskriminacije.

Iako glavni pokretač promjena u Bosni i Hercegovini mo-ra doći iznutra, međunarodne organizacije moraju biti učesnici i medijatori u tom procesu, prepoznajući vlastiti utjecaj na upravu u Bosni i Hercegovini tokom poslijeratog perioda u kome su do-nijeli određenu stabilnost u zemlju, ali su, istovremeno, otežali domaće procese provođenja promjena.

Florian Bieber94

7. UPRAVLJANJE KOSOVOM POSLIJE RATA: STATUS I INSTITUCIJE

Nakon Bosne i Hercegovine, Kosovo je bio drugi među-narodni eksperiment u stvaranju multietničkog sistema vlasti u protektoratu. Dok je Bosna i Hercegovina poprimila odlike pro-tektorata tek nakon nekoliko godina međunarodne intervencije, Kosovom su od početka međunarodnog vojnog prisustva 1999. godine upravljali UN, kao što je definirano u Rezoluciji Vijeća si-gurnosti 1244, u kojoj Vijeće sigurnosti nalaže generalnom sekre-taru “da uspostavi međunarodno civilno prisustvo na Kosovu da bi se obezbijedila privremena uprava Kosovom pod kojom narod Kosova može uživati značajnu autonomiju unutar Savezne Re-publike Jugoslavije i koja će obezbijediti prelaznu upravu tokom uspostavljanja i nadgledanja razvoja privremenih demokratskih samoupravnih institucija s ciljem osiguravanja uvjeta za miran i normalan život za sve stanovnike Kosova.”224 Ovdje spomenute samoupravne institucije uspostavljane su postupno. Nakon prvih općinskih (2000. godine) i općih izbora (2001. godine) na Koso-vu domaće institucije preuzele su neke funkcije vlasti. Primopre-daja je išla postupno i čak nakon što su sve nadležnosti, definirane u Ustavnom okviru 2001. godine, prenesene na institucije Kosova početkom 2004. godine, ključna odgovornost je i dalje ostala na UNMIK-u, kao glavnoj civilnoj agenciji, i KFOR-u, međunaro-dnoj vojnoj sili.

Iako je u Bosni i Hercegovini, osim osiguravanja mira, cilj međunarodne intervencije nakon Daytona bio stvaranje održive zemlje, na Kosovu dugoročna budućnost ostaje otvorena i nedefi-nirana. Nejasan status Kosova je, uglavnom, bio rezultat nespre-mnosti međunarodnih organizacija i većine zemalja da priznaju

Florian Bieber96 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 97neovisnost Kosova, kao što zahtijevaju predstavnici albanske većine. Iako je suverenitet Bosne i Hercegovine, također, ospo-ravan, razmimoilaženje u pogledu statusa Kosova kao neovisne zemlje ili dijela Srbije produbilo je postojeće podjele koje nemaju realna rješenja na vidiku.

Institucije uspostavljene na Kosovu s ciljem uključenja ma-njina i Srba time su dobile ne samo funkciju stvaranja efikasnog sistema multietničke vlasti već predstavljaju i akt balansiranja između zadovoljenja potrebe za samoupravom i neprejudiciranja konačnog statusa Kosova. Bez ograničenja koja nameću miro-vni sporazumi poput Daytonskog sporazuma, UNMIK ima po-sve odriješene ruke za uspostavljanje institucionalnog uređenja na Kosovu. Taj kontekst, kao i različita priroda etničkih odnosa oblikovali su različite institucije. Formalno, te institucije izbjegle su neke od grešaka iz Daytonskog sporazuma, poput zvaničnog odobravanja visoko teritorijalizirane etničke samouprave,225 a, sa druge strane, efikasnost tih institucija skromnija je nego u Bosni i Hercegovini.

Ovo poglavlje istražuje strukturu i funkcioniranje vlasti na Kosovu od 2001. godine, ispitujući pri tome uspostavljene me-hanizme podjele vlasti, nakon čega se bavi pitanjem samoupra-vljanja u zajednici i pravima manjina. U zaključku se diskutira o utjecaju otvorenog statusa na institucionalno uređenje i rezultate rada poslijeratnih institucija na Kosovu.

7a) Uprava i podjela vlasti na Kosovu

Politička zastupljenost svih grupa na Kosovu strogo je po-dijeljena duž etničkih linija. Stepen podjele u pogledu političkog statusa Kosova između dvije najveće grupe, albanske i srpske, u prošlosti je ograničavao političku saradnju. Tokom 90. godina XX stoljeća Srbi i Albanci učestvovali su u različitim političkim sistemima: Srbi, uglavnom, u parlamentu i vladi Srbije i Jugosla-vije, a Albanci u paralelnim institucijama na Kosovu. Manje gru-pe učestvovale su u oba ova sistema i njihova podrška ovim su-kobljenim političkim projektima bila je podijeljena. Ovakve linije podjele ostale su i nakon rata na Kosovu. Srbi su nevoljko pristali da učestvuju u institucijama i na izborima na Kosovu, a veliki broj njih i dalje glasa na srbijanskim izborima.

Kosovo ima razrađen sistem za učešće zajednica u parla-mentu, vladi i javnoj upravi. Definirana u Ustavnom okviru iz

Florian Bieber96 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 972001. godine, koji je nametnula međunarodna zajednica, politi-čka zastupljenost na Kosovu svodi se na aranžman podjele vlasti koji je sličan bosanskohercegovačkom i makedonskom sistemu. ”Ustavni okvir za privremenu samoupravu na Kosovu“, čije je donošenje potpisao posebni izaslanik generalnog sekretara Hans Haekkerup u maju 2001. godine, obezbjeđuje strukturu za razvoj kosovske autonomije. Okvir, također, označava prelaz sa među-narodnog upravljanja pokrajinom na domaće upravljanje pod me-đunarodnom supervizijom. Dokument predstavlja znatno odstu-panje od prijedloga iz Rambujea kako u načinu na koji definira odnose sa Jugoslavijom, tako i u načinu upravljanja međuetni-čkim odnosima unutar Kosova.

Osim općeg proporcionalnog glasanja za Skupštinu, postoje i rezervirana mjesta: 10 mandata rezervirano je za srpsku zajedni-cu i još 10 za druge zajednice (4 za Rome/Ashkali/Egipćane, 3 za Bošnjake, 2 za Turke i 1 za Gorane). Rezultat toga je da su na izborima 2001. godine manjinske stranke, osim 20 zagarantiranih mandata, dobile još 15 mjesta u parlamentu putem općih izbornih lista, čime su imale ukupno 29%, odnosno 35 mandata u parla-mentu. Prije izbora stranke se mogu deklarirati da zastupaju odre-đene etničke grupe čime ulaze u utrku za rezervirana mjesta. Ako pređu prag, one bivaju zastupljene u skupštini u okviru 100 općih mandata, a dodatno se ubrajaju u rezervirana mjesta.226 Sistem je bio efikasan za osiguravanje jake zastupljenosti nedominantnih grupa, što se smatralo važnim da bi se dobila podrška naročito srpske zajednice institucijama na Kosovu. U isto vrijeme, nepro-porcionalno velika zastupljenost Srba227 bila je izvor otpora u al-banskoj zajednici i smanjila je mogućnosti za formiranje vlade, jer formalna srpsko-albanska koalicija još nije moguća.228 Osim garantirane zastupljenosti, posebni parlamentarni odbor za prava i interese zajednica ima zadatak da detaljno pregleda sve legisla-tive da bi osigurao da zakoni koji se donose ne utječu negativno ni na jednu zajednicu. Sve zajednice su zastupljene sa najviše dva člana, čime većinu imaju nealbanski članovi.229

U sedmočlanom Predsjedništvu Skupštine jedno mjesto je rezervirano za Srbina, a jedno za predstavnika druge manjine. Predsjedništvo parlamenta je jedina institucija u kojoj je predvi-đeno donošenje odluka konsenzusom, jer Srbi i druge manjine imaju ograničeno pravo veta. Predsjedništvo mora u svim oblasti-ma nastojati da postigne konsenzus svih sedam članova. U većini

Florian Bieber98 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 99oblasti, međutim, Predsjedništvo ima pravo da donese odluke gla-sovima većine ukoliko se ne može postići konsenzus.230 Konsen-zus se mora tražiti u slučajevima kada najmanje šest parlamenta-raca pripadnika manjina prigovori na zakon ili propis zbog toga što krši vitalne interese zajednice.231 Ako se uloži takav prigovor, kao što se događalo prethodnih godina,232 pokreće se procedu-ra medijacije da bi se riješili problemi koji izazivaju protivljenje manjinske zajednice. Prvo, Predsjedništvo na osnovu konsenzusa predlaže prijedlog za rješavanje spora.233 Ako se ovaj mehanizam zasnovan na konsenzusu ne pokaže uspješnim, novo tijelo, ko-je se sastoji od jednog predstavnika onih koji se protive zakonu, predstavnika predlagača zakona i delegata posebnog izaslanika generalnog sekretara, može predložiti da se zakon usvoji, odba-ci ili izmijeni.234 Iako je konačno glasanje prepušteno Skupštini, manjina koja smatra da je njihov vitalni interes ugrožen može iznova pokrenuti proceduru, čime se teoretski donošenje zakona može beskrajno odgađati.235 Iako ovaj mehanizam nije isto što i potpuno pravo na veto, kao što je slučaj u Bosni i Hercegovini i Makedoniji, nedominantne grupe, ipak, mogu odgađati donoše-nje zakona. Zahvaljujući ovlastima posebnog izaslanika general-nog sekretara, donošenje zakona se, također, može zaustaviti ako posebni izaslanik smatra da taj zakon negativno utječe na nedo-minantne grupe.

Svi drugi institucionalni mehanizmi u ustavnom okviru su ograničeni, više da bi se osigurala zastupljenost manjina nego da bi se garantiralo učešće u donošenju odluka. Svaka parlamen-tarna komisija mora imati najmanje jednog kopredsjedavajućeg koji je pripadnik manjine.236 Ako se vlada sastoji od manje od 12 ministara, mora uključivati jednog Srbina i još jednog pripadnika manjine; ako ima 12 ili više ministarstava, mora se uključiti još jedan pripadnik manjine.237

Predsjednika bira Skupština na tri godine. Predsjednik mora biti izabran dvotrećinskom većinom Skupštine – drugim riječi-ma, mora imati 80 glasova. Ako nijedan kandidat ne dobije dvo-trećinsku većinu u prva dva kruga glasanja, predsjednik se može izabrati prostom većinom.238 Široka podrška koja je neophodna za predsjednika u prvim krugovima može predstavnicima manji-na dati ključnu ulogu u izboru predsjednika. Takav mehanizam glasanja, međutim, ne daje manjinama pravo veta. Pošto je zastu-pljenost manjina ograničena na 20 mjesta, odnosno jednu šestinu

Florian Bieber98 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 99mjesta – a uzimajući u obzir udio u ukupnom broju stanovnika, manjine se ne mogu nadati da će osvojiti više od dodatnih 10% mandata – pa, prema tome, ne mogu preći prag da bi blokirale izbor u prva dva kruga. Osim toga, činjenica da predsjednik na kraju može biti izabran prostom većinom u slučaju nedostatka ši-roke podrške dalje slabi svaku mogućnost da manjine odrede ko će biti predsjednik.

Parlamentarni izbor predsjednika i njegov relativno kratak mandat imaju tendenciju slabljenja predsjedničkog sistema, koji je u bivšoj Jugoslaviji bio jači. Nadalje, nadležnosti predsjedni-ka su, uglavnom, ograničene na predstavljanje, čak i u ”vanjskim odnosima“.239 Napuštanje jakog predsjedničkog sistema na Ko-sovu može se smatrati korisnim u smislu općeg demokratskog razvoja – imajući na umu historiju autoritarnih predsjednika u bivšoj Jugoslaviji. Slabije predsjedništvo je, također, posebno korisno za sistem koji želi zastupati različite etničke grupe. Kao što je primijetio Arend Lijphart, predsjednički sistem ima tenden-ciju negativnog utjecaja na mješovita društva, jer spajanje moći i predstavništva u jednoj osobi obično sprečava vrstu zastupljeno-sti etničkih različitosti koja bi, eventualno, bila moguća u vijeću ministara.240 Institucionalnom uređenju na Kosovu jasno nedosta-ju neke odlike bosanskog sistema podjele vlasti.

Institucionalni sistem uključenja manjina koji je usposta-vljen Ustavnim okvirom predstavlja odraz idealnog razvoja me-đuetničkih odnosa. Međutim, stvarna situacija je daleko od ide-alne. Učešće Srba i drugih manjina u predsjedavanju kosovskom skupštinom i garantirana proporcionalna zastupljenost manjina u ministarstvima teško će dovesti do saradnje između većine i ma-njine u političkom sistemu Kosova. U isto vrijeme, ishod prvih izbora nijednoj stranci nije donio dovoljnu većinu, tako da se mo-že javiti potreba za određenim stepenom neformalne međuetni-čke saradnje. Iako ta eventualna saradnja ne bi tvorila aranžman za podjelu vlasti u strogom značenju te riječi, ona bi omogućila prevazilaženje dubokih političkih podjela između vođa srpske manjine i albanske većine. Kao rezultat toga, ishod izbora mnogi promatrači opisivali su kao idealan za stvaranje poticaja za sara-dnju.241 Bez punog međunarodnog prisustva na Kosovu instituci-onalno uređenje uspostavljeno Ustavnim okvirom ne bi efikasno funkcioniralo. Uloga međunarodne zajednice, uglavnom predsta-vljena posebnim izaslanikom generalnog sekretara, do sada je bi-

Florian Bieber100 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 101la uloga arbitra, ali i donosioca odluka. Međunarodna zajednica i dalje zadržava niz nadležnosti, uključujući odbranu i vanjske poslove, koje su zbog očiglednih razloga van dosega kosovske vlade.

7b) Autonomija grupa i prava manjina

Osim toga što mu nedostaje aranžman za podjelu vlasti, Usta-vnom okviru, također, nedostaju odredbe o bilo kakvom stepenu lokalne autonomije, bilo da je zasnovan na etničkoj pripadnosti ili na nekom drugom kriteriju. Odsustvo teritorijalnih aranžmana u Ustavnom okviru odražava zabrinutost međunarodne zajedni-ce i albanske političke elite u pogledu moguće teritorijalizacije odnosa između većine i manjine. Taj stav je iskazan u brzom i snažnom odbacivanju svih srpskih prijedloga o kantonizaciji Ko-sova, što je tema koja se obrađuje u daljem tekstu. U isto vrijeme, teritorijalizacija etničke pripadnosti je već de facto uspostavljena stvaranjem srpskih enklava na sjeveru Kosova i na malim koma-dima teritorija širom Kosova. Odbijanje da se priznaju ove enkla-ve je djelomično zasnovano na želji međunarodne zajednice da ove enklave ne postanu stalne.242 Može se tvrditi da priznavanje ovih enklava u Ustavnom okviru nije neophodno, jer politička realnost osigurava njihovo postojanje. Ustvari, Michael Steiner, koji je svojevremeno bio posebni izaslanik generalnog sekretara, nakon proglašenja Udruženja srpskih općina objavio je da “insti-tucije koje su zasnovane na monoetničkom principu neće biti naši partneri, niti će imati ikakav pravni značaj”.243 Umjesto toga, pri-stup međunarodne uprave bio je da podrži opću decentralizaciju do općinskog nivoa. Plan za decentralizaciju Vijeća Europe 2003. godine slijedi ovakav stav i predlaže jačanje općina širom Koso-va.244 U stvarnosti, međutim, postoji znatan stupanj ‘autonomije’ u mnogim dijelovima koji su naseljeni pretežno Srbima, naročito na sjeveru Kosova. Te strukture, uglavnom uz pomoć srbijanske vlade, pružaju usluge u područjima sigurnosti, sudstva, obrazo-vanja i zdravstva.245 Pošto se za njih pretežno brinu srbijanske vlasti, ove općine same po sebi ne tvore samoupravu, ali su u zna-tnoj mjeri etnički i teritorijalno odvojene od drugih dijelova Ko-sova. Osim toga, 2003. godine osnovano je “Udruženje srpskih općina na Kosovu” koje zagovara institucionalizaciju postojećeg stepena samouprave u oblastima koje su naseljene Srbima.246 Ia-ko nepriznate i veoma kritizirane od kosovskih albanskih strana-

Florian Bieber100 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 101ka i međunarodne zajednice, te institucije nastavile su da postoje zbog nevoljnosti i straha dijelova srpske zajednice na Kosovu da učestvuje u kosovskim službama i institucijama. Strah od podjele Kosova, naročito u albanskoj zajednici, u kombinaciji sa srpskim paralelnim institucijama sprečava uspostavljanje formalnih insti-tucija samouprave zajednica.

Odsustvo formalne teritorijalne autonomije nadoknađeno je ograničenom neteritorijalnom autonomijom koja je garantirana nacionalnim manjinama. Osim kataloga prava – koja se kreću od obrazovanja i slobodne upotrebe jezika u javnim organima do upotrebe simbola i medija – zajednice imaju pravo ustanovljavati škole za pripadnike zajednice koje “mogu” finansirati organi vla-sti pokrajine.247 Činjenica da je uloga samouprave zajednica ogra-ničena kako u smislu pravnog okvira, tako i u smislu finansiranja ostavlja manjinama mogućnost za stvaranje određenog stupnja autonomije u njihovim poslovima bez mogućnosti, međutim, da uspostave institucije isključivo za tu zajednicu.

Kao i prijedlog ustava iz Rambujea, Okvir izbjegava upo-trebu termina “većina” i “manjina”, jer bi utvrđivanje ovakvih definicija djelimično moglo sugerirati konačni status Kosova. Da su Srbi zvanično bili “manjina”, to bi sugeriralo da Kosovo nije dio Jugoslavije. Da su Albanci bili opisani kao “manjina”, to bi se odnosilo na njihovu poziciju unutar jugoslavenske teritorije, ne unutar Kosova. Da bi se izbjegla zamka impliciranja konačnog statusa Kosova – i inherentni problemi stjecanja statusa manjine u bivšoj Jugoslaviji – usvojen je termin “zajednice” koji se odnosi na sve etničke i vjerske zajednice na Kosovu.248

Napuštajući formulacije bivšeg jugoslavenskog ustava i ustava većine postjugoslavenskih država, preambula Ustavnog okvira govori o “narodu Kosova” (“people of Kosovo”), suge-rirajući da je narod Kosova iznad zajednica. Termin “people” na engleskom jeziku je dvosmislen, jer može označavati i etnički definiranu zajednicu, ali i građansku zajednicu državljana. Kon-vencionalni termin za nacije Jugoslavije u Ustavu SFRJ je “na-rod”, što se na engleski obično prevodi kao “people”. Albanski termin za “people” je “popull,” što ima slične dvosmislene kono-tacije. Radni prijevod Ustavnog okvira na srpski jezik naglašava građansku koncepciju engleskog termina, jer koristi riječ “stano-vništvo”, koji bi se na engleskom mogao prevesti prije kao “inha-bitants” nego kao “people”.249 Korištenje termina “stanovništvo”

Florian Bieber102 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 103kritizirali su neki albanski intelektualci na Kosovu zbog njegove prevelike uključivosti.250 Zapravo, termin “people” (“narod”) je izabran da bi se izbjeglo usko etničko definiranje stanovništva, kao što je to slučaj u tekstovima ustava većine drugih zemalja bivše Jugoslavije,251 a, u isto vrijeme, izbjegava se termin “ci-tizen” (državljanin, građanin) jer bi takav termin implicirao po-stojanje kosovskog državljanstva, čime se sugerira permanentno odvajanje od Jugoslavije, odnosno Srbije.

Slijedeći primjer Bosne i Hercegovine, Okvir nabraja osam međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima koji se direktno primjenjuju na Kosovu, uključujući i Okvirnu konvenciju Vijeća Europe za zaštitu nacionalnih manjina.252 Također u skladu sa pri-mjerom Bosne i Hercegovine, Ustavni okvir uspostavlja pravo na povratak izbjeglica kao ključno ljudsko pravo i obavezu.253 Osim ovih općih ljudskih prava, od čega je pravo na povratak izbjegli-ca naročito značajno za manjine, Okvir detaljno tretira prava za-jednica.

Bez eksplicitnog pominjanja, Okvir, također, pravi razliku između individualnih i kolektivnih prava time što identificira pra-va zajednica i njihovih članova. Zanimljivo je da je odsutno bilo kakvo spominjanje institucija manjinske samouprave i direktnog pristupa sudovima u pogledu kršenja ljudskih i prava manjina. Zbog ograničenog suvereniteta Kosova, zaštita prava zajedni-ca je pod nadležnosti kako privremenih institucija, tako i pose-bnog izaslanika generalnog sekretara.254 Zaštita prava zajednica se (formalno) vrši unutar kosovskih institucija putem garantirane zastupljenosti grupa i pravila o zajedničkom donošenju odluka, a ne putem ustanovljavanja samoupravnih institucija. U stvarnosti, međutim, samouprava (i kontrola Beograda) na većini područja koja su naseljena Srbima rezultirala je de facto autonomijom sr-pske zajednice.

7c) Zaključak

Institucije koje upravljaju Kosovom imaju neke odlike po-djele vlasti, poput proporcionalne zastupljenosti svih zajednica, uključujući određeni stepen neproporcionalno velike zastuplje-nosti i široke koalicije, koje uključuje sve glavne grupe i slaba prava na veto. U isto vrijeme, formalnog priznanja samouprave zajednica nema, što je odbačeno kako zbog negativnog iskustva sa teritorijalnom autonomijom u Bosni i Hercegovini, tako i zbog

Florian Bieber102 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 103stvarnog straha od secesije dijelova pod kontrolom Srba. Nadalje, većina poslijeratnih enklava ne tvore održive teritorijalne jedinice koje bi mogle autonomno postojati.

Kosovo je u čudnoj situaciji u kojoj je, sa jedne strane, broj-čana premoć jedne nacije (Albanaca) veća nego u Makedoniji, Srbiji ili Crnoj Gori – čak i u slučaju kada bi se vratili svi predra-tni stanovnici – ali ima najdetaljniji sistem osiguravanja zastuplje-nosti nedominantnih grupa. Specifičnost Kosova je rezultat me-đunarodne uprave, poslijeratne etničke polarizacije i nejasnog odnosa sa Srbijom. S obzirom na to da je status Kosova i dalje sporan, srpske zajednice ne prihvataju institucije. Kao takve, čak ni odlike podjele vlasti koje ima institucionalni aranžman na Ko-sovu ne mogu razriješiti sukob u pogledu suvereniteta.

Od 1999. godine odnosi između Kosova i Srbije su kom-pleksni i, uglavnom, neformalni. Iako je Kosovo zvanično još dio Srbije i državne zajednice Srbije i Crne Gore, srpska kontrola doseže, uglavnom, do područja pod kontrolom Srba koja prima-ju znatnu finansijsku pomoć srbijanske vlade. Zvanični odnosi sa kosovskim institucijama uspostavljeni su tek krajem 2003. godi-ne i uglavnom su trnoviti zbog dijametralno suprotnih pogleda u vezi sa statusom Kosova i procjenom statusa quo u regionu. Uzimajući u obzir to da kosovski Srbi učestvuju i u srbijanskoj i u kosovskoj domaćoj politici i da su kosovski srpski političari pripadnici političkih partija u Srbiji, odnosi između Albanaca i Srba na Kosovu određeni su i odnosima između Srbije i Kosova. U takvoj situaciji uspjeh institucija na Kosovu i njihova sposo-bnost da poboljšaju međuetničke odnose ovise o statusu Kosova i nije vjerojatno da će efikasno funkcionirati bez takve perspective – što može dovesti do začaranog kruga u pogledu potrebe da ove institucije ispune standarde u oblasti ljudskih prava, demokratiza-cije i vladavine zakona, da bi se otpočelo razgovorima o statusu pokrajine.


8. DJELOMIČNA IMPLEMENTACIJA, DJELOMIČNI USPJEH: SLUČAJ MAKEDONIJE

Makedonija je iz raspada Jugoslavije izašla kao jedna od naj-slabijih i najsiromašnijih republika. Izvještaji o Makedoniji to-kom 1990. godina uglavnom su se fokusirali na neposrednu ratnu opasnost, ili na oazu mira koju je ta republika pružala u kontekstu sukoba u Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini i na Kosovu. Zapravo, nijedan od ta dva opisa nije bio odgovarajući. Sukob koji je izbio početkom 2001. godine između Nacionalne oslobodilačke vojske u Makedoniji (Ushtria Çlirimtare Kombëtare, UÇK) i makedon-skih snaga sigurnosti bio je najmanje užasan od svih ratova u biv-šoj Jugoslaviji kad se uzme u obzir broj žrtava i ukupno razara-nje, ali je, ipak, ostavio dubok ožiljak na međuetničkim odnosima između Makedonaca i Albanaca i na zemlju u cjelini.255 Sukob je brzo okončan djelomično zbog zajedničkih napora EU, NATO-a i OSCE-a da spriječe eskalaciju i da osiguraju aranžman kojim bi se riješili određeni problemi kako organa vlasti (sigurnost), tako i pobunjenika i njihove sve šire baze (veća prava za Albance).256 Okvirni sporazum za Makedoniju, potpisan 13. avgusta 2001. go-dine u Ohridu, uspostavlja obimne ciljeve za reformu države uz istovremeno osiguravanje raspuštanja i razoružavanja UÇK pod međunarodnom supervizijom. Normalizacija sigurnosne situacije i implementacija zakonodavnih reformi, koje su detaljno razra-đene u ovom tekstu, ipak, teku sporo zbog niskog nivoa povjere-nja među zajednicama, a ključna riječ ‘Ohrid’ predstavlja glavnu odrednicu političkih debata u današnjoj Makedoniji, u istom smi-slu u kojem je to ‘Dayton’ za Bosnu i Hercegovinu.

Ovo poglavlje želi smjestiti Okvirni sporazum u širi kontekst razvoja podjele vlasti u Makedoniji od kraja jugoslavenskog pe-rioda. Kao takve, reforme začete u Ohridu djelomično su institu-

INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 105cionalizirale dominaciju etničke politike tokom 1990. godina. U isto vrijeme, aranžman podjele vlasti znatno je fleksibilniji i ra-znolikiji nego u drugim multietničkim zemljama.

8a) Prijelaz sa neformalne na formalnu podjelu vlasti

Nakon referenduma o nezavisnosti krajem 1991. godine i donošenja novog Ustava, Makedonija se našla u situaciji formal-ne nacije-države koja je bila oslabljena kako svojim regionalnim okruženjem, tako i nedostatkom eksplicitne podrške albanske zajednice novoj državi. Dok je u slučaju Hrvatske rezultat tran-sformacije u neovisnu državu bilo reduciranje statusa srpske za-jednice koja se od konstitutivnog naroda pretvorila u manjinu, makedonska neovisnost nije bila popraćena sličnom promjenom statusa Albanaca, jer je takva promjena već osigurana ustavnim amandmanima iz 1989. godine. Promjena je bila pravne (i seman-tičke) prirode u kojoj Albanci, koji su 1989. godine bili narod-nost, prerasli u nacionalnost u Ustavu iz 1991. godine, čime se izbjegla upotreba atributa manjine za Albance i druge narode, ali je, ipak, napuštena hijerarhija bivše Jugoslavije koja se sastojala od naroda, narodnosti i etničkih grupa.257 Semantičko putovanje je nastavljeno i u Ohridskom sporazumu koji je uveo termin zaje-dnica. Iako je korišten i u kasnijim ustavnim amandmanima, osta-lo je nejasno da li termin zajednica, koji se, također, koristi i na Kosovu, uključuje i većinske Makedonce ili samo manjine. Pre-dnost koju pruža termin zajednica jeste izbjegavanje utvrđivanja koja je grupa inferiorna u smislu brojki ili utjecaja. Ipak, veliki broj različitih termina koji su korišteni u prethodnim decenijama da bi se opisale etničke grupe u Makedoniji naglašava poteškoće s kojima se nosila etnička politika u zemlji.

Brojnost albanske populacije prelazi udio u ukupnom broju stanovnika kod kojeg bi termin ‘manjina’ mogao osigurati ade-kvatna prava i političko učešće grupe. U isto vrijeme, Makedonija ostaje pod dominacijom jedne nacije koja čini oko dvije trećine ukupnog stanovništva. Drugi etno-politički sukobi, poput onog na Kipru, sugeriraju da takva konstelacija čini kompromis naro-čito teškim.

Devedesete godine XX stoljeća označila su dva suprotna ra-zvoja događaja: političko uključivanje albanske manjine i opsta-nak (pa čak i širenje) jaza između dvije najveće zajednice. Uklju-čenje albanskih političkih partija u parlament i vladu bilo je rezul-

Florian Bieber106 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 107tat posebnog balansa moći između stranaka koje su imale podršku većinskog stanovništva, kao i smišljene politike uključivanja. U isto vrijeme, u periodu između 1991. i 2001. godine, albansko stanovništvo nije znatnije uključeno u javnu upravu i država je, uglavnom, djelovala kao nacija-država većine.

Malo koja nacija-država eksplicitno isključuje manjine iz svog političkog života ili ograničava njihova prava. U isto vri-jeme, većina nacija-država uspostavlja simboličnu hijerarhiju ili vlasništvo, i privilegira većinu u nizu oblasti. U tom smislu, to-kom 1990. godina Makedonija nije ni u kom slučaju predstavlja-la izuzetak od paradigme nacije-države. Stavljanje makedonskih nacionalnih simbola na državne bio je ključni odgovor višestru-kim izazovima koji su dolazili od susjednih zemalja u smislu ma-kedonske državnosti i nacionalnosti. Do primarnog osporavanja je došlo na međunarodnom planu, i to o pitanju imena države (sa Grčkom), makedonske nacije i jezika (sa Bugarskom) i autoke-falnosti Makedonske pravoslavne crkve (sa Srbijom). U pogle-du upotrebe simbola, albanska i druge manjine, uglavnom, nisu osporile izbor državnih simbola.258 Istovremeno, novi makedon-ski ustav uspostavio je dominaciju makedonske nacije ne samo u Preambuli, u kojoj se Makedonija opisuje kao država makedon-skog naroda, već i u utvrđivanju makedonskog kao službenog je-zika i u izdvajanju Makedonske pravoslavne crkve. Međutim, kao što primjećuje Jenny Engström, “u cjelini…ustav je usvojio libe-ralni, građanski koncept državljanstva, dajući jednaka prava svim građanima Makedonije, bez obzira na etničku i/ili vjersku pripa-dnost”.259 Zahtjev da se samo makedonski narod uključi u drža-vu je, svakako, bio slabijeg intenziteta nego što je to bio slučaj sa većinom ustava bivših jugoslavenskih republika. Taj fenomen Robert Hayden je vješto nazvao ‘ustavnim nacionalizmom’.260 Rezultat toga bio je da je država formalno bila hibrid između na-cije-države (prema svom obliku i javnoj upravi, upotrebi jezika i drugim odlikama) i građanskog društva kojim je od proglašenja neovisnosti upravljala višenacionalna vlada. U narednom dijelu poglavlja obrađuju se ključni aspekti podjele vlasti u Makedoniji i njen razvoj od proglašenja neovisnosti sa posebnim naglaskom na promjenama koje je uveo Ohridski sporazum i kasnijim usta-vnim reformama.


8b) Izborna dinamika

Za razliku od većine drugih zemalja bivše Jugoslavije, Make-donija nije usvojila posebna pravila za grupe kojima bi se osigu-ralo uključenje manjina u parlament. Ipak, parlamenti su od prvih izbora, uglavnom, odražavali nacionalnu strukturu stanovništva. To se može pripisati utjecaju dvaju odvojenih faktora. Albanska zajednica mogla je osigurati parlamentarnu zastupljenost zahva-ljujući geografskoj koncentraciji, što je rezultiralo garantiranom zastupljenošću bez obzira na vrstu izbornog sistema. Malobrojni-je manjine, s druge strane, ušle su u Sobranie (parlament) putem koalicija sa dvije dominantne makedonske stranke. Posebno je Socijaldemokratska unija Makedonije (SDSM) pokušavala uklju-čiti manjine da bi ojačala svoj argument o multietničkoj prirodi Makedonije i preduprijedila kritike albanskih političkih stranaka u vezi sa nedovoljnom zaštitom prava manjina.

Od 1990. do 2002. godine izborni sistem je pretrpio postu-pnu tranziciju od većinskog do proporcionalnog sistema. Godine 1990. izabrano je 120 zastupnika u dva kruga izbora u jednočla-nim izbornim jedinicama.261 Tek 1998. godine odvojeno je 35 mjesta za proporcionalno glasanje a preostalih 85 mjesta birano je u višečlanim izbornim jedinicama. Na kraju je 2002. godine

1991.-1994. 1994.-1998. 1998.-2002. 2002.- Albanci 23 (19,2%) 18 (15 %) 21 (17,5%) 25 (20,8%) PPD 17 11 11 2 DSSH – LP 1 BDI 16 PDSH 10 7 PDP 1 4 PPD/PDP 5 2 1 PDK Romi 1 (0,8%) 2 (1,6%) 1 (0,8%) 1 (0,8%) PCER 1 1 SRM 1265 1 OPRM 1 Turci - 1 (0,8%) - 1 (0,8%) PDT PDA - IP 1 DPTM 1 Bošnjaci (DLBM) - - - 1 (0,8%) Srbi (DPSM) - - - 1 (0,8%)

Tabela 9: Stranke koje zastupaju manjine u makedonskom parlamentu 1990.-2004.266

Florian Bieber108 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 109izborni zakon izmijenjen da bi se uvela proporcionalna zastuplje-nost u šest izbornih okruga.262 Ta promjena bila je posljedica re-formi koje je inicirao Ohridski okvirni sporazum iako se u spora-zumu nije posebno spominjala izborna reforma. ODHIR je identi-ficirao prednosti novog izbornog sistema u smislu smanjenja tro-škova ukidanjem drugog kruga i smanjenja međuetničkih tenzija uspostavljanjem većih izbornih okruga. Osim toga, smatra se da proporcionalna zastupljenost može osigurati bolju zastupljenost malobrojnijih manjina (i stranaka) nego većinski sistem.263 Pošto su većinske albanske jednočlane izborne jedinice bile, uglavnom, veće od većinskih makedonskih jedinica, uvođenje proporcional-ne zastupljenosti se, također, može razmatrati da bi se eliminirale neke implicitne nepovoljnosti po albanske stranke iz prethodnog izbornog sistema.264

U toku četiri skupštinska mandata od 1990. godine Albanci i Romi uspjeli su osigurati zastupljenost. Kod Roma ta zastuplje-nost nije nikada bila veća od jednog zastupnika, što ne odražava udio u ukupnom broju stanovnika, niti se može smatrati da obe-zbjeđuje sigurnu zastupljenost u parlamentu.267 Iako je udio Alba-naca u parlamentu općenito, također, bio niži nego njihov udio u ukupnom broju stanovnika, ta razlika nije značajna. Ostale manji-ne, međutim, u makedonskom parlamentu bile su tek marginalno zastupljene. To je, uglavnom, posljedica relativne malobrojnosti pojedinačnih manjina i izbornog sistema. I većinski i proporcio-nalni sistem sa pragom od pet posto predstavljali su nepremostivu prepreku za osiguranje zastupljenosti praktično svih malobrojni-jih manjina, jer one nemaju ni više od pet posto ukupnog biračkog tijela, niti su dovoljno geografski koncentrirane da bi direktno bi-rale zastupnike u parlament. Kao rezultat toga, malobrojnije ma-njine poput Roma i Turaka i dalje se moraju oslanjati na saveze sa jednom od dvije veće makedonske stranke.

Glasanje u Makedoniji, kao što sugerira parlamentarna za-stupljenost manjinskih stranaka, odvija se, uglavnom, duž etni-čkih linija. Iako je BDI otvorio podružnice u istočnoj Makedoniji (gdje nema Albanaca) i iako dolazi do međuetničkog glasanja, većina stranaka je usmjerena ka jednoj zajednici i zastupa samo njene interese. Tokom predsjedničkih izbora, međutim, dolazi do znatnog međuetničkog glasanja. Iako albanski kandidati nisu imali šanse na predsjedničkim izborima, izborni sistem koji pre-dviđa dva kruga u dva slučaja (1999. i 2004. godine) stvorio je

Florian Bieber108 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 109situaciju u kojoj su se makedonske stranke morale oslanjati na al-banskog koalicionog partnera da bi osigurale adekvatnu podršku albanskog stanovništva i pobjedu na izborima.268 Taj trend ojačao je oslanjanje makedonskih stranaka na albanske koalicione par-tnere, čime su koalicije općenito dobile na snazi.

8c) Podjela vlasti na izvršnom nivou

Albanske stranke učestvovale su u svim višestranačkim vla-dama od 1991. godine. U prvoj vladi “stručnjaka” 1991. godine Stranka demokratskog prosperiteta (PPD) dobila je mjesto zamje-nika premijera, ministra bez portfelja i ministarstvo rada. Kasnije vlade pod vodstvom SDSM-a (1992. – 1998.) imale su između četiri i šest albanskih ministara sa portfeljima kulture, privrede, rada, razvoja, transporta i finansija. Tokom tog perioda, međutim, albanski ministri nisu kontrolirali osjetljive portfelje (sigurnost, unutrašnji poslovi). Rezultat koalicije VMRO i Demokratske par-tije Albanaca (PDSH) bilo je uključivanje pet albanskih minista-ra (od ukupno 27), uglavnom u skladu sa ranijim modelom.269 U vladi čiji je mandat bio od 1998. do 2002. godine albanski koali-cioni partner imao je manje važna ministarska mjesta nego u rani-jim vladama SDSM-a. Udio ministarstava sa ministrima albanske nacionalnosti i njihov značaj znatno su se povećali uspostavlja-njem koalicije SDSM-a i BDI 2002. godine. U vladi sa 18 mini-starstava manji partner u koaliciji ima pet ministarskih portfelja, uključujući zdravstvo, pravdu, komunikacije i obrazovanje. Iako su ova ministarstva manje osjetljiva od odbrane ili unutarnjih po-slova, ona raspolažu znatnim finansijskim sredstvima i utječu na velike dijelove javne uprave. Osim ministarskih mandata, postoji praksa imenovanja zamjenika iz druge etničke zajednice nego što je ministar. Takva imenovanja simbolički naglašavaju učešće al-banskih koalicionih partnera u svim aspektima rada vlade iako ta mjesta, uglavnom, nisu imala značajniji utjecaj. Zamjenici mini-stara često nisu imali na raspolaganju ni najosnovnije informaci-je, ni pristup procesu donošenja odluka.270

Učešće albanskih stranaka može se usporediti sa sličnim ko-alicijama u Rumunjskoj ili Slovačkoj, gdje su različite većinske vlade uspostavljale koalicije sa strankom mađarske manjine. Za razliku od ova dva primjera, koalicija, iako prema ustavu nije obavezna, izgleda da predstavlja politički konsenzus u Makedo-niji i zasnovana je na dužoj ‘tradiciji’ nego što je to slučaj u druge

Florian Bieber110 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 111dvije zemlje. Izuzetna odlika širokih koalicija je redovno takti-čko nadigravanje albanskih opozicionih stranaka. Dugoročni ko-alicioni partner SDSM-a, PPD, izgubio je izbore 1998. godine od ‘više nacionalističkog’ PDSH-a, koji je zauzvrat poražen od BDI, stranke koja je nastala iz UÇK 2002. godine.271 Slično nadigra-vanje dešavalo se i među makedonskim opozicionim strankama s različitim stupnjem uspjeha. U Makedoniji je poraz vladajućih albanskih stranaka usko vezan za njihovu nesposobnost da tokom 1990. godina osiguraju veće uključenje albanske zajednice u dr-žavu, ili da na drugi način znatno poboljšaju ekonomski ili druš-tveni status zajednice.

Utjecaj Okvirnog sporazuma na ovaj aspekt podjele vlasti bio je ograničen. Ohridski sporazum ne nudi nikakve specifično-sti u pogledu uključenja Albanaca u vladu. Istovremeno, priroda rekonstrukcije države od 2001. godine sugerira da je albanska za-jednica podignuta na status kvazi-konstitutivnog naroda – neki su čak Makedoniju nazivali ‘dvonacionalnom’ državom – čime se ne bi propisivalo, već sugeriralo jačanje učešća albanskih stranaka u izvršnoj vlasti. Osim toga, (ograničena) postohridska praksa po-kazuje da se udio albanskih stranaka na vlasti povećao i da bolje odražava udio u ukupnom broju stanovnika, te da se odnosi na osjetljivija ministarstva nego što je to bio slučaj u periodu prije konflikta. Za razliku od Bosne i Hercegovine ili nekih drugih po-dijeljenih društava u kojima je podjela vlasti između dominantnih zajednica ustavno propisana, neformalna priroda podjele vlasti na izvršnom nivou omogućava veću fleksibilnost u smislu broja mi-nistarskih pozicija i specifičnih portfelja.272

8d) Prava na veto

Dok su prethodna dva aspekta podjele vlasti ostala, ugla-vnom, van utjecaja Ohridskog sporazuma, uvođenje širih zahtje-va za konsenzus tvori jednu od ključnih inovacija sporazuma. Ustavni amandmani iz novembra 2001. godine koji su propisani u sporazumu utvrđuju da je neophodan pristanak većine zastupnika koji predstavljaju nedominantne grupe u nizu zakonskih oblasti:

• kultura,• upotreba jezika,• obrazovanje,• lične karte,• upotreba simbola,273

Florian Bieber110 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 111• lokalna samouprava.274

Kao što je već rečeno u poglavlju 4 c), restriktivnija prava na veto mogu spriječiti pretjeranu upotrebu ovog mehanizma i even-tualno ograničiti politizaciju etničke pripadnosti. S druge strane, inherentni problem blokade koji je implicitno prisutan u mehani-zmu indirektnog veta nije riješen. Da bi se spriječila blokada par-lamentarne procedure, Komitet za odnose među zajednicama re-formiran je da bi uključio sedam Makedonaca, odnosno Albana-ca, te po jednog predstavnika svih zajednica koje su zastupljene u makedonskom parlamentu, kao i zajednica koje nisu zastupljene u parlamentu u kojem slučaju ih imenuje Ombudsman. Teoretski, to tijelo ima zadatak da razmatra međuetnička pitanja i da rješava sporove koji nastaju zbog sistema dvostruke većine. U praksi Ko-mitet je do danas imao samo marginalni značaj, što dokazuje či-njenica da je ustanovljen u septembru 2003. godine, skoro godinu dana nakon izbora, i da se do maja 2004. godine sastao samo šest puta. Umjesto Komiteta, ključno tijelo za posredovanje bila je vlada kako prije, tako i poslije izbora 2002. godine.275 S obzirom na to da vlada uključuje najveću makedonsku i najveću albansku stranku, svi prijedlozi vlade mogu dobiti većinu u parlamentu.

Jedna od ključnih kritika vladavine dvostruke većine i Komi-teta jeste jačanje dvonacionalne prirode države. U Komitetu samo Albanci imaju jednaku zastupljenost kao Makedonci, a svi ostali manje su zastupljeni. Sistem dvostruke većine, s druge strane, u početku izgleda kao da ne utvrđuje bipolarnost političkog siste-ma zbog toga što zahtijeva većinu svih manjinskih zajednica, ne samo Albanaca. Imajući na umu da je zastupljenost nealbanskih manjina u Sobraniu varirala između jednog i četiri zastupnika, njihov utjecaj na većinu prilično je marginalan; zakoni de facto zahtijevaju pristanak većine Albanaca i Makedonaca, a druge za-jednice ostaju bez velikog utjecaja na zakone.

8e) Javna uprava

Ključni problem koji se tretira u Ohridskom sporazumu jeste slaba zastupljenost Albanaca u javnoj upravi (i u državnim predu-zećima). Naročito u osjetljivim oblastima javne uprave, poput po-licije, broj Albanaca je bio mali tokom 1990. godina. Kao što po-kazuje donja tabela, Albanci su ispunjavali samo 7 posto mjesta u javnom, mješovitom i sektoru zadružnog zapošljavanja. Slično tome, većina drugih manjina, poput Turaka i Roma, također su

Florian Bieber112 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 113slabo zastupljeni u ovom sektoru. Suprotno tome, Albanci i ostale zajednice prezastupljeni su u privatnim preduzećima, što je dje-lomično odgovor na nisku stopu zaposlenosti u javnom sektoru. Razlozi za ovakvo stanje su višestruki i ne mogu se svesti samo na diskriminaciju. Rezultat niza konfrontacija između članova al-banske zajednice i organa vlasti koji su vezani za uspostavljanje Univerziteta u Tetovu i podizanje albanskih zastava u gradskim vijećnicama u Gostivaru i Tetovu sredinom 1990., kao i stalno maltretiranje policije i upravno zanemarivanje bilo je otuđivanje zajednice od države. ‘Vlasništvo’ većine nad državom i njenom upravom zapošljavanje u javnoj upravi učinilo je neprivlačnim za Albance, a kod Albanaca je postojao i strah od progona vlastite zajednice. Posljedica toga je da su Albanci primarno tražili posao u privatnom sektoru.

Tabela 10: Zaposlenost po sektoru i etničkoj pripadnosti 1999. godine276

Shodno tome, ključni aspekt Okvirnog sporazuma jeste za-htjev da se “osigura pravična zastupljenost zajednica”.277 Naroči-ta pažnja posvećena je zapošljavanju Albanaca i ostalih pripadni-ka manjina u policiji s ciljem da policija do 2004. godine “opće-nito odražava sastav i geografsku raspoređenost stanovništva Ma-kedonije”.278 U sklopu međunarodnog programa koji je provelo Ministarstvo pravde SAD, a nakon toga i OSCE, obučeno je više od 1.000 novih policajaca pripadnika manjinskih zajednica, čime je znatno povećan udio Albanaca i drugih zajednica u policijskim snagama.279

Iako čak ni ovaj veliki napor nije uspio podići udio Albanaca u Ministarstvu unutrašnjih poslova na nivo koji odražava njihov udio u ukupnom broju stanovnika, obuka policije ukazuje na neke poteškoće koje se javljaju pri provođenju agresivnih programa ja-čanja zastupljenosti manjina. Rezultat brze obuke novih policaja-

Sektor Ukup. Maked. Albanci Turci Romi Vlasi Srbi Ostali

Javni,mješoviti i zadružni

475.334 403.896 33.123 8.302 6.845 1.921 11.449 9.798

85,0 7,0 1,8 1,4 0,4 2,4 2,1

Privatni sektor

66.903 33.009 23.313 4.117 1.675 1.150 961 2.678

49,3 34,9 6,2 2,5 1,7 1,4 4,0

Florian Bieber112 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 113ca, tvrde posmatrači, bila je multietnička policija koja ne posjedu-je vještine neophodne za efikasno provođenje njenih zadataka.280 Iako je rezultat stvaranja multietničke policije bio primjetan rast povjerenja pripadnika manjina u policiju, ankete s početka 2003. godine ukazuju na znatne nedostatke, 81,2 posto Makedonaca i samo 25,9 posto Albanaca policiju smatraju zaštitnicima.281

Uzimajući u obzir nisku polaznu tačku, oko 2,5 posto Alba-naca u Ministarstvu unutrašnjih poslova 2001. godine, povećanje na 10-11 posto sredinom 2003. godine može se smatrati znatnim uspjehom.282 Od 2001. godine zapošljavanje Albanaca prevazišlo je minimalne okvire zadane Ohridskim sporazumom. Naprimjer, za vojsku ne postoje uvjeti pravične zastupljenosti, ali su se, ipak, počeli uključivati Albanci u većem obimu nego prije konflikta. U 2004. godini udio Albanaca u oficirskom kadru povećao se na 5 posto (68), a vlada je objavila cilj da se do 2007. godine postigne proporcionalna zastupljenost.283

Jedan od visokih zvaničnika vladajuće Socijaldemokratske unije Makedonije reformu javne uprave nazvao je jednim od naj-težih aspekata Ohridskog sporazuma, jer zahtijeva zadovoljava-nje uvjeta Međunarodnog monetarnog fonda u pogledu troškova vlade u javnoj upravi, ispunjenje očekivanja manjina u pogledu zaposlenja i otpuštanje makedonskih radnika u okviru reforme.284 S druge strane, projekat pravične zastupljenosti osporavaju alban-ske opozicione stranke, tvrdeći da je povećanje broja zaposlenih Albanaca nedovoljno i da su Albanci isključeni iz procesa dono-šenja odluka, naročito u snagama sigurnosti.285

Pravična zastupljenost postala je naizgled jasna formula za ključnu reformu iz Ohridskog sporazuma. Međutim, ciljevi i sredstva za ostvarenje ove politike rijetko se ispituju pojedinačno. Prije reformi javna uprava u Makedoniji je, uglavnom, imala a) slabu zastupljenost manjina i b) malo sluha za potrebe manjina. Politika pravične zastupljenosti je usvojena da bi se zadovoljila oba aspekta, što je značilo da cilj nije samo pravična zastupljenost u cijeloj zemlji već da se osigura da pripadnici manjina na općin-skom nivou budu u mogućnosti ostvariti interakciju sa državnim službenicima iz svoje zajednice umjesto, naprimjer, premještanja policajaca pripadnika manjina u dijelove zemlje naseljene prete-žno većinskim stanovništvom. Međutim, mora se reći da politika pravične zastupljenosti pridaje malo značaja interakciji između većine i manjina, te pretpostavlja da je pravična zastupljenost

Florian Bieber114 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 115jedne zajednice jednaka pravičnoj zastupljenosti unutar zajedni-ce. Suprotno tome, ankete pokazuju da većina građana smatra da je stranačka pripadnost (38,2 %), a ne kvalifikacije (17,85%) ili etnička pripadnost (0,6%) od ključnog značaja za profesionalnu karijeru.286 S obzirom na važnost javnog sektora za zapošljavanje, visoku stopu zapošljavanja i strogu kontrolu političkih stranaka, zahtjevi za pravičnu zastupljenost ne rezultiraju neophodno po-većanjem reprezentativnosti državne službe, jer članstvo u stran-ci može diktirati zapošljavanje prije nego bilo šta drugo. Ipak, taj problem je primarno posljedica neadekvatnosti reforme javne uprave izuzev pravične zastupljenosti bez obzira na to što pravi-čna zastupljenost može ponekad zasjeniti privilegije koje dobiva-ju puleni stranaka i ostali u okviru različitih patronata.287

8f) Teritorijalna samouprava

Najdvosmisleniji aspekt Ohridskog sporazuma je reforma općinske samouprave. Iako se u sporazumu naglašava da “nema teritorijalnih rješenja za etnička pitanja,”288 on predviđa znatnu reformu lokalne vlasti. Ta reforma je, uglavnom, lišena etničkih odlika i uobličena tako da se prilagodi europskim standardima (‘subsidijarnost’) umjesto da olakša samoupravu albanske zaje-dnice.289 Zakon o samoupravi, doista, ukida centralističke tenden-cije reformi lokalnih organa vlasti iz 1990. godina.290

Osim učešća općina u imenovanju lokalnih šefova policije, njihova sposobnost da sarađuju i uspostavljaju zajedničke javne agencije i upravne organe može se smatrati ključnim aspektom reformi.291 Iako reforma lokalne samouprave nije dovela do zna-čajne teritorijalne autonomije, posebno u zakonodavstvu i jedin-stvenim institucijama, ona otvara mogućnost za uspostavljanje labave teritorijalne samouprave albanske zajednice. Rezultat toga je da je povlačenju novih općinskih granica prethodio dug proces pregovora uz žestoka osporavanja dominacije jedne zajednice i drugih većih zajednica – zajednice sa više od 20 posto stanovnika na općinskom nivou imaju više prava od drugih. Tek u februaru 2004. godine vlada je predložila reorganizaciju zemlje u 71 opći-nu (odranije 123), gdje 27 općina ima manjine čiji udio u uku-pnom broju stanovnika općine prelazi 20 posto.292 Kontroverze su se gomilale oko novih općina u kojima je demografska, a time i politička kontrola prešla iz ruku Makedonaca u ruke Albanaca,

Florian Bieber114 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 115kao što je slučaj u gradovima Struga i Kičevo, kao i oko kriterija za uspostavljanje novih općinskih granica.293

8g) Zaključak

Jedan od izazova Okvirnom sporazumu došao je iz poma-lo neočekivanog pravca. Dvojica potpisnika sporazuma Ljubčo Georgievski, premijer iz 2001. godine, i Arben Xhaferi, predsje-dnik PDSH, koalicijskog partnera VMRO iz 2001. godine, ospo-rili su Ohridski sporazum 2003. godine navodeći argument da je neprovediv. U kontroverznom uvodniku za makedonski dnevni list Dnevnik u aprilu 2003. godine Georgievski tvrdi da je Ohrid-ski sporazum transformirao Makedoniju u dvonacionalnu državu, navodeći prijetnje koje albanska zajednica predstavlja za Make-doniju u smislu rasta broja stanovnika (što je rezultat nataliteta i imigracije), te u smislu sigurnosti većine, sugerirajući da je cilj albanskog stanovništva stvaranje ”velike Albanije“. Bivši premi-jer je kao rješenje predložio teritorijalnu podjelu i stvaranje etni-čki homogenih teritorija. Ako takav prijedlog ne prihvati albanska zajednica, Georgievski predlaže izgradnju zida između dviju za-jednica.294 Prijedlog teritorijalnog odvajanja dviju zajednica osla-nja se na sličan plan koji je izradila Makedonska akademija nau-ka i umjetnosti, a koji je objavljen u jeku sukoba 2001. godine.295 Dok je većina političkih partija osudila prijedlog Georgievskog, on je dobio podršku Arbena Xhaferija, koji je, poput bivšeg pre-mijera, dao formalnu ostavku na članstvo u stranci. Iako je Xha-feri ranije esplicitno podržavao multietničke države, on je svoju poziciju revidirao nakon što je izgubio vlast i počeo davati podr-šku stvaranju etnički homogenih država, tvrdeći da su “multietni-čke države veoma skupe i mogu proizvesti hipokriziju”.296 Takvi stavovi pojavili su se kao glavni izazov aranžmanu podjele vlasti koji je ustanovljen Ohridskim sporazumom. Ankete sugeriraju da je njihov odjek u obje zajednice ograničen. U anketi koja je pro-vedena za UNDP 2003. godine, malo prije kontroverze koja se javila nakon uvodnika Georgievskog, samo 12,1 posto Makedo-naca dalo je podršku državi bez Albanaca, a 23,9 posto Albanaca daje podršku podjeli zemlje, odnosno secesiji teritorija oko kojih se vodio sukob 2001. godine.297 Usprkos masovnom odbacivanju radikalnih alternativa statusu quo, podrška većinskog stanovniš-tva Ohridskom sporazumu bila je mala. Dok većina Albanaca po-država sporazum, samo manjina Makedonaca je od 2001. godine

Florian Bieber116 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 117iskazala podršku sporazumu.298 Suprotstavljanje Ohridskom spo-razumu ne odražava se u podršci podjeli, nego u formi odbaciva-nja prava grupa za albansku zajednicu. Većina rezervi makedon-ske političke elite prema Ohridskom sporazumu zasnovana je na bojazni da će ‘izgubiti’ kontrolu nad državom – kako simbolički, tako i stvarno – i da će doći do secesije.299

Ključna kritika Ohridskog sporazuma i razvoja događaja od 2001. godine je tvrdnja da je društvo postalo veoma segregira-no.300 Kao što sugerira komentar u makedonskom dnevnom listu Dnevnik,

…ljudi su sada [poslije Ohrida] uvjereni da je za njih sigurnije da budu dio etničke zajednice koja im nudi veće mogućnosti, naročito u dijelovima zemlje u kojima čini većinu stanovnika. Ako to nije moguće, oni onda vjeruju da je za njih pametnije da prodaju svoju imovinu i presele se negdje gdje bi im moglo biti bolje. Nažalost, to drugo mjesto je trenutno negdje van granica njihove domovine.301

Segregacija je bila najprimjetnija u sektoru obrazovanja, gdje je priznanje univerziteta na albanskom jeziku u Tetovu 2003. godine (koji je ilegalno postojao još od 1994.) označilo napušta-nje prethodne politike zajedničkog visokog obrazovanja, otjelo-tvorenog u trojezičkom Južnoeuropskom univerzitetu u Tetovu, gdje se nastava izvodila na albanskom, makedonskom i engle-skom). Osim toga, pokušaji vlade da izvrši desegregaciju nekih škola i uvede časove albanskog jezika u makedonske škole (npr. u Bitolju) naišli su na jak otpor i doveli do odustajanja od inte-gracije.302

Okvirni sporazum se, uglavnom, klonio visokog stepena in-stitucionalizacije etničke pripadnosti iz drugih mirovnih sporazu-ma u bivšoj Jugoslaviji, poput Daytonskog. Za razliku od spora-zuma o Bosni i Hercegovini, makedonske reforme nakon 2001. godine nisu rezultirale uvođenjem strogih kvota za zastupljenost zajednica u vladi, odnosno parlamentu, niti su uspostavile znatan stepen teritorijalne samouprave sa malo zajedničkog upravljanja. Moglo bi se tvrditi da su ove odlike proizašle iz procesa učenja iz grešaka Daytonskog sporazuma. Štaviše, odsustvo produženog sukoba i manji broj žrtava tokom sukoba 2001. godine ostavili su više prostora za neinstitucionaliziranu zadružnu politiku nego što je to bio slučaj u drugim dijelovima bivše Jugoslavije. Vje-rovatno jedina oblast u kojoj su ohridske reforme eventualno re-zultirale većim stupnjem segregacije između zajednica je polje

Florian Bieber116 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 117decentralizacije. U isto vrijeme, veći dio kritike Ohridskog spo-razuma se manje fokusirao na odlike institucionalnog uređenja, a više na transformaciju države u dvonacionalnu državu. Dokazi koji podržavaju takvu interpretaciju Ohridskog sporazuma i pos-tkonfliktnog perioda zasnovani su na de facto jednakom statusu albanskog i makedonskog jezika u Ustavu, a drugi jezici nisu do-bili jednak tretman. Slično je i sa potrebom postizanja dvostruke većine, kao i u drugim sferama; zahvaljujući reformama Albanci uživaju više prednosti od drugih zajednica.303

Osim toga, direktni povodi za sukob, koji su, navodno, veza-ni za organizirani kriminal i prekogranične događaje na Kosovu, sugeriraju da potreba za institucionalnim reformama nije bila u srži razloga za sukob, te da su snage sigurnosti od 2001. godine još manje u stanju da se suoče sa organiziranim kriminalom zbog ra-zrađenih (neformalnih) međuetničkih mehanizama konsultacija.

Takvi argumenti, međutim, zanemaruju nekoliko važnih pi-tanja. Prvo, sistem podjele vlasti – koji je u Ohridu samo ojačan, ne i izmišljen – izgleda da odražava etnifikaciju politike, kao što se pokazalo kroz sukob i prirodu međuetničkih odnosa 1990. go-dina (i ranije). Osnovni razlog za povećanje udaljenosti između zajednica, tako, bila je politizacija etničke pripadnosti čak i prije sporazuma iz 2001. godine. Drugo, većina slučajeva segregacije nakon 2001. godine nisu direktna posljedica Okvirnog sporazu-ma, već prirodna reakcija na jačanje političke moći albanske zaje-dnice i polariziranu društvenu klimu koja je rezultat nasilja. Tre-će, iako su sukob izazvali događaji koji nisu u vezi sa materijom mirovnog sporazuma, postoji široki konsenzus da su širenje su-koba i podrška koju je UÇK uživala kod znatnog broja Albanaca u direktnoj vezi sa neadekvatnom politikom države prema Alban-cima tokom 1990. godina. Konačno, debalans između prava koja su data albanskoj zajednici i prava drugih zajednica nije toliki kao što je bio u razrješenjima drugih sukoba, i ne odražava samo po-litički spor između albanske i makedonske zajednice već i veliku razliku u brojnosti između albanske zajednice i drugih manjina.

Primarna slabost Okvirnog sporazuma, kao što je slučaj sa većinom poslijeratnih aranžmana za podjelu vlasti, jeste oslanja-nje na kompromis elita koji bi trebalo da osigura etnički mir. Sve mjere za izgradnju povjerenja predviđene sporazumom fokusira-ju se ekskluzivno na ponovno uspostavljanje sigurnosti u podru-čjima koja su bila zahvaćena sukobom, a ne na jačanje dugoročne

Florian Bieber118društvene interakcije zajednica. Kao takav, sporazum ne rješava ovu prikrivenu grupu suštinskih povoda za sukob. Također, nea-dekvatan bi bio pristup orijentiran više građanski, a manje zasno-van na podjeli vlasti, koji bi se fokusirao isključivo na institucio-nalna rješenja.

Florian Bieber118

9. ZAKLJUČAK

Postojeći aranžmani u Bosni i Hercegovini, Makedoniji i na Kosovu izloženi su kritici sa raznih strana. Međutim, kritika po-stojećih poslijeratnih aranžmana na međunarodnom nivou i ona koja dolazi od lokalnih aktera u regionu nije naglašena.304 To nije iznenađujuće s obzirom na to da se ciljevi međunarodne i domaće kritike razlikuju – izbori u regionu nasuprot produženju međuna-rodnog bezbjednosnog prisustva. Moguće je razlučiti tri vrste pri-rode kritike postojećih aranžmana i predloženih alternativa: kon-ceptualna, proceduralna i institucionalna.

9a) Konceptualna i proceduralna kritika

Konceptualna kritika posebno se fokusira na važnost koja se pridaje etničkoj pripadnosti u postojećim aranžmanima. Ne-ke međunarodne organizacije za istraživanja i analitičari, poput Europske inicijative za stabilnost, posebno su naglašavali eko-nomsku slabost poslijeratnih društava u bivšoj Jugoslaviji. Sho-dno tome, zahtijevalo se jače usmjerenje međunarodnih aktera na ekonomsku održivost poslijeratnih društava, a etnička pitanja smatrana su manje važnim i, uglavnom, zavisnim od društvenog i ekonomskog razvoja.305 Druge studije poslijeratne Jugoistočne Europe naglašavale su druge faktore, kao što je sveprožimaju-ći organizirani kriminal u regionu.306 Ovi konceptualni pristupi su, uglavnom, rezultat dominantnosti diskursa koji je usmjeren u etničku pripadnost i koji razloge za sukob, kao i poslijeratnu re-alnost svodi na etnički identitet. Iako etnička pripadnost nije neo-visna varijabla koja se sama javlja i autonomno prestaje postojati u ratu ili u poslijeratnom periodu, etnička pripadnost je i dalje važna. Iako etnopolitička mobilizacija mora biti riješena strate-gijama kojima se rješavaju i druge dimenzije razvoja, identitet se mora posmatrati ozbiljno.

Florian Bieber120 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 121Proceduralna kritika statusa quo u poslijeratnim društvima

odnosi se naročito na ulogu međunarodne zajednice u poslijera-tnoj rekonstrukciji. Dok su sigurnosna funkcija i doprinos mate-rijalnoj rekonstrukciji regiona bili manje izloženi kritici, civilna uloga međunarodne zajednice bila je ključni fokus kritike. U do-maćem diskursu regiona može se naći gledište da je međunaro-dna intervencija legitimizirala etničke podjele i isuviše spremno sarađivala sa nacionalističkim strankama. To gledište, koje, ugla-vnom, promoviraju liberalni intelektualci, podržava jaču ulogu međunarodne zajednice u ‘inžinjeringu’ društva da bi se osigurao razvoj građanskiorijentiranog političkog sistema. S druge strane, nacionalističke snage kritizirale su međunarodnu intervenciju zbog favoriziranja umjerenih snaga i širenja intervencije mimo prvobitnih ambicija. Domaće debate imaju sličnosti i sa među-narodnim političkim debatama iako se argumentacija razlikuje. Neki promatrači kritizirali su široku međunarodnu intervenciju zbog niza razloga. Dok su neki tvrdili da je intervencija u osnovi nedemokratska,307 drugi su sugerirali da je nedemokratska priroda manje problematična od dugoročnog efekta intervencije u smislu podrivanja demokratizacije regiona i stvaranja ovisnosti.308 De-batu o politici karakterizira alternativno gledište koje poziva na jaču intervenciju i veći pritisak na nacionalističke snage.309 Taj argument bazira se na a) nepravednosti kako samih poslijeratnih aranžmana, tako i legitimnosti koju su, zahvaljujući tim aranžma-nima, stekle neke domaće stranke sumnjivog kvaliteta i b) nede-mokratskoj praksi koju, kako je primijećeno, upražnjavaju ti do-maći akteri.

9b) Institucionalne alternative

Posljednja – i vjerojatno najzanemarenija – dimenzija debate fokusira se na dizajn poslijeratnih institucionalnih sistema. Zbog toga što su sporazumi pomogli okončanju sukoba u Bosni i Her-cegovini i Makedoniji, međunarodni akteri ih, uglavnom, predsta-vljaju kao nepromjenjive tabue. Riječi ‘Dayton’ i ‘Ohrid’ postale su talismani političke reforme koja često ide dalje od materije ori-ginalnih sporazuma. Nespremnost da se revidiraju mirovni spo-razumi u prvi mah čini se opravdanom u svjetlu alternativa koje predlažu politički akteri u regionu. U Bosni i Hercegovini većina alternativa je, zapravo, promovirala jačanje etno-teritorijalne au-tonomije, odnosno dominacije jedne grupe, poput uspostavljanja

Florian Bieber120 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 121hrvatskog entiteta, kantonizacije cijele zemlje ili ukidanja enti-teta. Slično tome, u Makedoniji je glavna predložena alternativa bila etnička podjela zemlje.310

Iako su zapadni političari i promatrači, uglavnom, odbaciva-li tu ideju, neki (slabije informirani) promatrači predlagali su po-djelu zemlje kao rješenje za Bosnu i Hercegovinu, Kosovo i Ma-kedoniju.311 Međunarodna praksa i pravo, realno stanje u ove tri oblasti, naročito u Bosni i Hercegovini i Makedoniji, te standardi u oblasti ljudskih prava trebalo bi da isključe mogućnost ovakve ‘alternative’ za status quo. S obzirom na to da su u sva tri slučaja zajednice ponovo (Bosna i Hercegovina) ili još uvijek mješovi-te (Makedonija), ili nisu nastanjene na takav način da se mogu povući granice (Kosovo), svaka podjela morala bi uključiti i ne-dobrovoljno preseljenje naroda, što ne samo da je neprihvatljivo iz perspektive ljudskih prava već ne obećava ni stabilnost, niti smanjenje nacionalističkog osjećanja. Particionistički pristup, u suštini, počiva na pretpostavci da koegzistencija više nacija ili etničkih skupina u jednoj državi nije moguća. Taj pristup ne sa-mo da odbacuje sve međunarodne napore u regionu u posljednjih deset godina već zanemaruje i globalno i regionalno iskustvo ko-egzistencije.312 Mnogi argumenti u vezi sa particionističkim pri-stupom potiču iz nacionalističkog mentaliteta dijela regionalne intelektualne i političke elite, koja ne samo da je odgovorna za sukobe koji su stvorili argumente za podjelu već je zasnovana i na a) otporu prema drugom (druga grupa nema pravo da učestvuje u vlasti ili da dominira) i b) strahu od drugog (druga grupa će de-mografski rasti i ugroziti vlastitu grupu).313 Nacionalističke aspi-racije treba tretirati na način koji ne uključuje njihovo ispunjenje. Usprkos očitim problemima u logici podjele, predlagači ovakvog pristupa kod postojećih aranžmana identificirali su dvije ključne slabosti. Prvo, kompleksnost poslijeratnih institucija ometa efika-sno vršenje vlasti u ova tri društva. Drugo, vlast, a često i suvere-nitet i dalje se osporavaju, čime se sugerira da postojeći aranžma-ni ne predstavljaju permanentno rješenje.

Građanska kritika institucionalnih aranžmana, također, uka-zuje na neka od ovih pitanja, ali izvlači dijametralno suprotne zaključke. Ta pozicija primarno dolazi od umjerenih intelektua-laca i aktivista za ljudska prava u regionu,314 a ne od političkih stranaka.315 Glavni alternativni prijedlozi ili pitanja u većini slu-čajeva ovdje su se fokusirali na smanjenje naglaska na etničkoj

Florian Bieber122 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 123pripadnosti u institucionalnom sistemu do potpunog ukidanja za-stupljenosti grupa.316 Iako kritika prevelikog naglašavanja etni-čke pripadnosti u nizu institucionalnih aranžmana u regionu ima osnova, alternativa izgleda ne samo nerealna već i potencijalno opasna. Koncept etnički neutralne države doima se atraktivnim tamo gdje etnička pripadnost ne samo da dominira političkim ži-votom više od desetljeća već je bila korištena i kao izgovor za zločine i korupciju. Trenutno se politika u Makedoniji, Bosni i Hercegovini i na Kosovu zasigurno ne može smatrati slijepom za etničku pripadnost a i ukidanje mehanizama za podjelu vlasti i drugih instrumenata zastupljenosti grupa neće neophodno biti za dobrobit građana koji žele odstupiti od političkog diskursa kojim dominira etnička pripadnost. Dva su glavna razloga za ovakav rezultat:

Prvo, ‘nepravednost proceduralne demokratije’317 implicira da je u političkim sistemima u kojima je politički izbor predo-dređen etničkim, nacionalnim ili vjerskim identitetom, koji je mnogo manje podložan promjenama318 od drugih vrsta identite-ta, rezultat često političko isključenje nekih relevantnih grupa. Iako može postojati znatan stepen političke fragmentacije me-đu dominantnim grupama koja ublažava numeričku podređenost manjine – uzimajući u obzir odnose većina-manjina u regionu tokom posljednjeg desetljeća – fragmentirana većina se može i dalje rukovoditi konsenzusom u pogledu isključenja i/ili kontro-le. Republika Srpska, naprimjer, između 1996. i 2002. godine nije imala formalnih mehanizama u sistemu vlasti koji bi eksplicitno favorizirali Srbe ili isključivali Bošnjake i Hrvate.319 Umjesto to-ga, velika većina koju su Srbi imali poslije rata značila je da je ‘građanski’ i, uglavnom, neutralni sistem vlasti mogao rezultirati diskriminacijom Bošnjaka i Hrvata. Iako manje ekstreman, gra-đanski institucionalni aranžman u Makedoniji tokom 90. godina nije eksplicitno isključivao Albance iz svojih institucija, ali, u isto vrijeme, Albanci nisu imali dovoljno pristupa vladi i upravi. Za-pravo, većina etničkih demokratija i vladinih sistema koji diskri-miniraju manjine ne rade to na formalnom nivou320, već putem neformalnih sredstava isključenja.321

Drugo, uzimajući u obzir da se etnička mobilizacija često hrani strahom od isključenja/izumiranja i/ili otporom prema do-minaciji drugih grupa, građanska država sa naglašenim etno-po-litičkim identitetom među ključnim grupama u društvu može biti

Florian Bieber122 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 123idealno tlo za etničku mobilizaciju. Stoga, čak i ako većina ne zloupotrebljava odsustvo zaštitnih mehanizama, kao što je rani-je rečeno, nedominantne grupe će se vjerojatno i dalje plašiti di-skriminacije, ukoliko je bilo prethodnih sličnih iskustava ili ako je nedavno ukinut status, što je rezultiralo kombinacijom straha i otpora. Uzimajući u obzir da su sukobi na Kosovu, u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini u izvjesnoj mjeri bili izazvani ukidanjem statusa ili ‘strahom od postajanja manjinom’,322 svaki poslijeratni aranžman mora da spriječi javljanje takve prilike za etno-nacio-nalističku mobilizaciju.

Izneseni pregled različitih kritika poslijeratnog institucional-nog aranžmana u Bosni i Hercegovini, Makedoniji i na Kosovu daje kontradiktornu sliku. S jedne strane, zaštita grupa i njihovo uključenje u sistem vlasti ovih zemalja, odnosno oblasti su neo-phodni a, istovremeno, ovi mehanizmi naizgled podupiru neke od razloga za nastavak dominacije konfrontacionalnih etno-nacio-nalističkih politika. To viđenje statusa quo dobro opisuje nedavni izvještaj Europske komisije o Bosni i Hercegovini: “Većina me-đunarodnih promatrača nada se da će BiH na kraju napredovati od grupnih/etničkih prava ka sistemu zasnovanom na individual-nim i građanskim pravima, ali to ne izgleda vjerojatno u kratkom roku.”323

Kontradikcija koja naizgled postoji između priznavanja di-rektne potrebe za političkim aranžmanima zasnovanim na pripa-dnosti grupama i dugoročne nade u političke sisteme koji će biti manje zasnovani na etničkoj pripadnosti ima široku podršku, ali njeni detalji nisu jasni. Kako razviti institucionalne sisteme koji strogo poštuju identitet zasnovan na pripadnosti grupama u prav-cu prelaska u druge oblasti političke konfrontacije? Kao što je i ranije navedeno, to se ne može uspješno provesti radikalnim ra-skidom, već postepenim promjenama.

Čak ni tada transformacija ne mora rezultirati postupnom re-formom. Činjenica da je ustav Libana uveo “privremenu mjeru u svrhu jednakosti, pravde i složnosti, [da] zajednice budu jednako zastupljene na javnim i ministarskim funkcijama… “324 koja (uz neke izmjene) traje već više od tri četvrtine stoljeća pokazuje da loše sročene privremene mjere mogu itekako potrajati.

Nadalje, jasno definiran cilj takve transformacije, što je u li-banskom slučaju ukidanje zastupljenosti na vjerskoj osnovi, mo-že, zapravo, predstavljati prepreku. Prvo, to može biti suprotno

Florian Bieber124interesima ustoličenih elita i stoga neizvodivo. Drugo, sistemske razlike između konsocijacionalne demokratije i pojedinačne li-beralne demokratije tako su znatne da je obaveza na takvu pro-mjenu inherentno problematična. Ustvari, ona može potkopati legitimnost postojećeg sistema i stvoriti nestabilnost prije negoli prijelaz na stabilniji sistem. Uspjeh niza demokratskih sistema koji prepoznaju i institucionaliziraju razlike325 sugerira da cilj ne mora biti liberalna demokratija, već politički sistem koji, umjesto da teži idealnom tipu uz ograničene šanse za uspjeh, pojedinačnu zastupljenost i zastupljenost grupa mjeri drugačije od sadašnjih aranžmana i eliminira neke od sistemskih problema postojećih poslijeratnih institucija.

Florian Bieber124

10. POLITIČKE PREPORUKE

Svrha političkih preporuka iznesenih u ovom poglavlju jeste da opišu političke pristupe kojima se može osigurati razvoj po-litičkog sistema koji, umjesto da teži idealnom tipu sa ograniče-nim šansama za uspjeh, pojedinačnu zastupljenost i zastupljenost grupa mjeri drugačije od sadašnjih aranžmana i eliminira neke od sistemskih problema postojećih poslijeratnih institucija. Prvi dio odnosi se na procese promjena pomoću kojih se mogu ponovo konceptualizirati postojeći institucionalni aranžmani kao procesi, a ne nepromjenjivi i konačni aranžmani. U drugom dijelu razma-traju se politike koje se bave samim institucionalnim uređenjem i uvode viši stepen fleksibilnosti.

10a) Mehanizmi za promjene Stimuliranje promjena

Domaći i strani akteri u Jugoistočnoj Europi uglavnom po-smatraju institucionalni razvoj i stabilizaciju međuetničkih odno-sa kao procese koji imaju shvatljiv i jasno određen završetak. Po-grešno je, međutim, smatrati da je institucionalna stabilnost me-đuetničkih odnosa ikada konačna ili zaključena.

Prvo, ta pretpostavka počiva na konceptualnoj pogreški. In-stitucije sa fiksnom zastupljenošću grupa ne odražavaju adekva-tno prirodu međuetničkih odnosa koji se tokom vremena mijenja-ju između grupa i unutar grupa. Polarizacija etničke pripadnosti tokom vremena može varirati i mora se imati u vidu. Institucije i međuetnički aranžmani moraju i dalje odražavati prirodu društva. Ranije spomenuti primjer Libana je dobra ilustracija za to. Insti-tucije uspostavljene 40. godina XX stoljeća u 70. nisu više odra-žavale realno stanje koje se izmijenilo urbanizacijom, izmjenom broja i teritorijalne raspoređenosti grupa i promjenama društve-nog i političkog utjecaja grupa. To je bio jedan od povoda za su-kob koji je trajao 14 godina.326

Florian Bieber126 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 127Drugo, rigidne institucionalne strukture izlažu se riziku pre-

tjeranog institucionaliziranja etničke pripadnosti zbog toga što se obično zaključuju na vrhuncu sukoba. Kao takve, one često nje-guju političku zastupljenost i učešće na osnovu pripadnosti gru-pi, što može ‚zamrznuti‘ etničku konfrontaciju i većinu političkih sporova prenijeti u etnički domen.

Treće, projiciranje imidža konačnog institucionalnog i usta-vnog aranžmana otežava pregovore. Osim toga, svi zahtjevi koji se ulože poslije sporazuma doživljavaju se kao prijetnje stabilno-sti međuetničkih odnosa umjesto da se ugrađuju u stalni proces međuetničkog pogađanja.

Zaključak ne bi trebalo da bude stalno mijenjanje ustava ze-mlje ili drugih institucionalnih osnova međuetničke koegzistenci-je. Nadalje, jednostrane javne proklamacije u pogledu kompletne revizije postojećih sporazuma mogu stvoriti strah među drugim grupama i stoga ih treba obeshrabrivati. Međutim, treba da posto-je sredstva za redovne domaće međuetničke procjene postojećih aranžmana, koje dozvoljavaju uštimavanje i razvoj. S obzirom na to da nijedan aranžman ne može biti konačan, međunarodni akteri ne treba da nude niti da zahtijevaju takvo što. Umjesto toga, treba definirati parametre promjena, odnosno procese unutar kojih mo-že doći do promjena (institucionalni nasuprot vaninstitucional-nim), te pravila za takve promjene (konsenzus nasuprot sukobu).

Preporuka

• Treba uspostaviti domaće mehanizme za nadzor i revizi-ju. Ekspertna tijela sastavljena od svih relevantnih grupa, stranaka i stručnjaka treba da provode redovne preglede institucija i njihovog učinka koji bi doveli do eventualnih preporuka o tome kako prilagoditi postojeće institucional-ne mehanizme.

Lokalna odgovornost za pregovarački proces

Svi ključni instrumenti za uključenje manjina i etničkih gru-pa u politički proces na Kosovu, u Bosni i Hercegovini i Makedo-niji rezultat su pregovora međunarodnih aktera koji su nerijetko i sastavljali te dokumente. Iako je ovakva uloga međunarodnih aktera bila neophodna u neposrednom poslijeratnom okruženju, za dugoročnu stabilizaciju bit će potrebno da lokalne stranke pre-uzmu odgovornost za institucionalne aranžmane.327

Florian Bieber126 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 127Usprkos tome što su rezultat pregovora, većina mirovnih

sporazuma smatra se ‘nametnutim’ i ‘stranim’. Takvo shvatanje može predstavljati ozbiljnu prepreku za nastanak političkih bi-račkih tijela koja podržavaju stabilizaciju međuetničkih odnosa i tome odgovarajuće institucionalne aranžmane.

Osim toga, kao što je ranije detaljno navedeno, bez obzira na ove razloge postoji potreba za institucionalnim prilagođavanjem u Bosni i Hercegovini, a postojat će i na Kosovu i u Makedoniji. Takva prilagođavanja ne treba da se nameću, već treba da budu rezultat lokalnog procesa. Da bi se u ta tri slučaja stvorile i održa-le takve vlade, one moraju počivati na konsenzusu ključnih poli-tičkih aktera i zajednica koje predstavljaju. Oslanjanje na domaća institucionalna sredstva može pomoći pri pružanju sigurnosti za-jednicama, a naročito grupama koje imaju rezervi prema međuna-rodnoj intervenciji. Za razliku od vanjskog nametanja, čak i kada se provodi s najboljim namjerama, domaći procesi slijede jasne procedure i zahtijevaju konsenzus između ključnih političkih aktera. To može smanjiti strah od preglasavanja ili mogućnost na-metanja novih nepovoljnih mehanizama.

U takvom jednom procesu postoji i jaka uloga međunaro-dnih aktera u smislu podrške tokom pregovora i davanju poticaja za saradnju i eventualno kažnjavanje opstrukcije.

Preporuke

• Nema potrebe za ‘Daytonom II’ ili sličnim ponavljanjem institucionalnih reformi koje su rezultat međunarodne me-dijacije i provođenja.

• Međunarodna zajednica u regionu treba da se fokusira na izgradnju kapaciteta za pregovore među elitama u zajedni-cama i da usmjerava proces ustavne debate na lokalnom nivou.

Izgradnja široke podrške

Javna podrška mirovnim pregovorima i većim ustavnim pro-mjenama je od ključne važnosti za osiguravanje njihovog prihva-ćanja i kasnije implementacije. U prošlosti je često malo pažnje posvećivano izgradnji podrške među onima koji su najviše po-gođeni ovim sporazumima -građanima. Diplomatsko okruženje u kojem se pregovaralo o različitim mirovnim sporazumima često

Florian Bieber128 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 129nije ostavljalo prostor za prepoznavanje važnosti podrške među stanovništvom.328 Strane koje dogovaraju ustavne i institucional-ne reforme često smatraju međuetničke sporazume igrama u koji-ma jedan dobija samo ako drugi gubi i koje je najbolje ostaviti ne-jasnim i ne objašnjavati ih svojim biračima. Rezultat toga je da su pokušaji izgradnje javne podrške za institucionalne reforme bili tek sporadični. Jasno je da ovakav pristup dugoročno ne može biti zadovoljavajući. Kao prvo, otvara vrata onima koji za svoj račun mogu iskoristiti slabu javnu podršku međuetničkim kompromisi-ma. Drugo, takav pristup često ometa punu implementaciju, jer političke elite nisu sigurne u javnu podršku kompromisima koji su ugrađeni u svaki takav paket reformi.

Neki pregovarači izrazili su rezerve u pogledu održavanja re-ferenduma da bi se osigurala javna podrška mirovnim sporazumi-ma, jer je srpska strana tokom rata manipulirala referendumima da bi otkazala podršku mirovnim planovima za Hrvatsku i Srbiju. Nakon potpisivanja Ohridskog okvirnog sporazuma neke make-donske stranke koje su kritizirale sporazum ili bile protiv njega tražile su način da raspišu referendum o sporazumu. Ta ideja, ko-ju je izvjesno vrijeme zagovarao i vladajući VMRO-DPMNE, odbačena je zbog međunarodnog pritiska.329 Nadalje, uvjeti često nisu takvi da mogu osigurati održavanje slobodnog i pravičnog referenduma. Konačno, ostaje pitanje podrške koja je neophodna da bi svaka zajednica referendum smatrala uspješnim. Iako se u referendumu obično ne traži odvojena podrška svake zajednice, pozitivan rezultat zasnovan na podršci samo nekih strana u suko-bu mogao bi biti nedovoljan, pa čak i naškoditi sporazumu.

Rezultat toga je da nijedan sporazum zaključen kao rezul-tat međunarodnog posredovanja (Daytonski sporazum, Ohridski okvirni sporazum, Beogradski sporazum), niti velike reforme (ustavna reforma u Bosni i Hercegovini 2002. godine, Ustavni okvir za Kosovo) nisu podvrgnuti provjeri javne podrške.

Mirovni sporazumi, poput svih drugih međunarodnih spora-zuma, obično su kompleksni i nepristupačni zbog čega ih je često teško ‘prodati’ biračkom tijelu. Iskustvo sa danskim referendu-mom o sporazumu Europske unije iz Maastrichta 1992. godine ovdje zasigurno može poslužiti kao upozorenje. Dostava teksta sporazuma u svako domaćinstvo identificirana je kao jedan od razloga za njegovo odbacivanje, jer su njegove komplicirane for-

Florian Bieber128 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 129mulacije i struktura otuđile mnoge glasače umjesto da ih uvjere u prednosti koje on donosi.

S druge strane, referendum može poslužiti da se izgradi klju-čna podrška za sporazume kojima se okončava etnički sukob. Do-bar primjer za to je referendum koji je na Veliki petak 1998. godi-ne održan u Sjevernoj Irskoj i Republici Irskoj.

Ako je vjerovatno da će referendumom biti dobivena većin-ska podrška svih većih zajednica, onda on može biti najmoćni-je sredstvo kojim se političke elite obavezuju na reforme a koje, istovremeno, ograničava utjecaj protivnika.330 Ako podrška nije osigurana i postoji znatna mogućnost negativnog ishoda, čak i ako je to samo među pripadnicima jedne zajednice – bilo posred-stvom protivnika koji su politički utjecajni, putem polarizacije medija ili razočarenja širokih masa političkim elitama koje su uključene u sporazum – održavanje referenduma vjerojatno bi pogoršalo stvari.

Druge strategije izgradnje široke podrške međuetničkim sporazumima znatno manje su riskantne, ali su nedovoljno ispro-bane. Ni Ohridski okvirni sporazum, niti Daytonski mirovni spo-razum nisu promovirani, niti dovoljno objašnjeni stanovništvu. To često nije ni bio interes strana u sukobu koje su se plašile pri-tiska među svojim biračima da ne pristanu na sporazum i željele monopolizirati tumačenje sporazuma svom biračkom tijelu. Me-đunarodni akteri nisu adekvatno premostili taj jaz. Budući spora-zumi treba da budu objašnjeni stanovništvu da bi se izgradila ba-za podrške i smanjile zablude u vezi sa sporazumom. Naročito je važno transparentno objasniti materiju međuetničkih sporazuma da bi se izbjegla populistička instrumentalizacija od eventualnih protivnika sporazuma.

Preporuke

• Sve velike promjene u institucionalnom sistemu treba objasniti stanovništvu i raditi na zadobijanju podrške tim promjenama. Međunarodne organizacije i donatorska za-jednica treba da pruže podršku i, ako je neophodno, inici-raju takve aktivnosti.

• Ako je jaka podrška među svim velikim zajednicama rela-tivno sigurna, sporazumi i ustavne reforme mogu s elegiti-mizirati putem referenduma.


10b) Institucionalne reforme

Rigidno nasuprot fleksibilnom institucionalnom uređenju

U Bosni i Hercegovini, njenim entitetima i na Kosovu izgra-đeni su rigidni mehanizmi za uključenje različitih etničkih grupa. Ustavne promjene koje je 2002. godine nametnuo Visoki predsta-vnik uspostavile su rigidne kvote za zastupljenost Srba, Hrvata i Bošnjaka u Vladi i gornjim domovima entitetskih skupština. Osim toga, u nižim domovima entitetskih parlamenata postoji minimalna kvota zastupljenosti grupa koja mora biti ispunjena. Slično tome, vlade na entitetskom i državnom nivou formiraju se primjenom strogog nacionalnog ključa. Slični mehanizmi primjenjuju se i na Kosovu, gdje postoji određeni broj mjesta u vladi i parlamentu koja se moraju popuniti Srbima i pripadnicima drugih manjina.

Prednost tako rigidnog mehanizma na nivou vlade je odsu-stvo diskusije među grupama o raspodjeli funkcija, što ubrzava formiranje vlade. Međutim, višemjesečno postizborno pogađanje koje se desilo na Kosovu nakon izbora 2001. godine i u Bosni i Hercegovini nakon izbora 2002. godine sugerira da to ne mora bi-ti posve tačno. Prvo, pogađanje se samo premješta u druge sfere, što pregovore čini kompleksnijima i manje transparentnim.

Drugi argument u korist rigidnih kvota jeste pretpostavka da jače grupe mogu vršiti pritisak na manje zajednice da pristanu na neadekvatnu zastupljenost u vladi. Ili, manje grupe mogu tražiti da povećaju svoju zastupljenost koja tada ne bi odgovarala njiho-vom udjelu u ukupnom stanovništvu. Iako je ovaj argument legi-timan u političkim sistemima u kojima je nivo povjerenja nizak, postoje alternativna sredstva poput minimalne i maksimalne za-stupljenosti u vladi.

Strogu zastupljenost u vladi podržavaju različiti argumenti. Prvo, sugerira se da rezervirana mjesta i drugi slični mehanizmi osiguravaju zastupljenost tamo gdje izborna pravila koja se ne odnose na zastupljenost specifičnih grupa ne bi bila uspješna. U parlamentarnim organima koji imaju posebnu dužnost međuetni-čkog pregovaranja i koji su glavno mjesto za prakticiranje prava grupa na veto postoji potreba za adekvatnom, ako ne i jednakom zastupljenošću grupa.

Postoje tri osnovna problema u pogledu tako rigidnog siste-ma u vladi i parlamentu.

Florian Bieber130 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 131Prvo, što je sistem kompliciraniji u smislu kvota, više je vje-

rovatno da će mehanizam biti neuspješan i da će onesposobiti ci-jeli politički sistem. U Federaciji BiH, naprimjer, Dom naroda nije se mogao konstituirati mjesecima nakon izbora 2002. godi-ne, jer se mjesta predviđena za Srbe nisu mogla popuniti prema redovnoj Ustavnoj proceduri. Iako se takve blokade mogu preva-zići unutar okvira za međunarodni (polu)protektorat, one mogu ozbiljno narušiti vršenje vlasti u posve neovisnoj zemlji i dovesti do pogoršanja, a ne poboljšanja međuetničkih odnosa.

Drugo, rigidni sistemi često promoviraju simbolično uče-šće u kojem članovi manjih grupa u parlamentu ili vladi ne pred-stavljaju većinu svoje zajednice. U ekstremnim slučajevima ta-kvi sistemi mogu promovirati zloupotrebu putem ‘mijenjanja’ nacionalnog identiteta da bi se došlo do određenih rezerviranih funkcija.

Treće, dodjela funkcija na osnovu etničke pripadnosti u odre-đenoj instituciji osigurava legitimnost zastupljenosti na osnovu pripadnosti grupi, a ne na osnovu podrške određenim političkim interesima. Takav sistem je zabrinjavajući u parlamentima i vla-di, a još je problematičniji kad je u pitanju sudstvo, gdje su u oba bosanskohercegovačka entiteta vodeće funkcije dio nacionalnog ključa koji se primjenjuje u cijelom entitetu i koji ograničava broj funkcija koje može popuniti jedna zajednica.

U suštini, numeričko određivanje zastupljenosti grupe tre-balo bi da bude tek posljednje pribježište, ako je moguće, samo privremeno. Samo u organima čija je funkcija zastupanje interesa grupa tako nešto moglo bi biti permanentno.

Preporuke

§ Izbjeći i eliminirati zahtjeve za rigidne nacionalne kvote u sudstvu i zamijeniti ih zahtjevima za pravičnu zastuplje-nost. § Uključenje grupa u vladu treba da bude određeno mini-

malnim i fleksibilnim udjelima, a ne strogim kvotama.§ Rezervirana mjesta u parlamentu korisna su samo za ma-

nje zajednice koje bi, inače, mogle ostati nezastupljene. Kad je riječ o samom izbornom sistemu i granicama izbor-nih jedinica, one bi trebalo da osiguraju pravično uključe-nje svih glavnih grupa. Za to je potrebno formirati izborne

Florian Bieber132 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 133komisije koje bi uključivale sve grupe i djelovale kao za-štitni mehanizam s ciljem sprečavanja inžinjeringa.

Izbjegavanje destruktivnih prava na veto

Prava na veto zajednica obično tvore integralni dio aranžma-na za podjelu vlasti i u različitom stupnju su uključena u institu-cionalne strukture Bosne i Hercegovine, Kosova i Makedonije. Pravo na veto je, uglavnom, nezamjenjiv instrument u duboko podijeljenim društvima i ne bi trebalo da bude eliminirano pri po-kušaju da se poveća učinkovitost procesa donošenja odluka. Me-đutim, veto, odnosno prijetnja da će se iskoristiti pravo veta ima-la je negativne posljedice na funkcioniranje institucija u Bosni i Hercegovini i u manjoj mjeri na Kosovu.

Efikasnost prava na veto ovisi o dvije komponente: a) defini-cije oblasti u kojima se mogu primijeniti prava na veto i b) proce-sa medijacije koji se pokreće nakon korištenja prava na veto.

Totalno pravo veta u svim oblastima ima najveću mogućnost za zloupotrebu, kao što je to slučaj na državnom nivou u Bosni i Hercegovini. Stoga su ograničenja korisna, ali često problema-tična zbog toga što čak i političke odluke koje naizgled ne nose u sebi etničku pristranost mogu negativno utjecati na grupe. Po-sljedica toga je da restriktivna definicija prava na veto, kao što je slučaj u Makedoniji, nosi opasnost zanemarivanja drugih eventu-alnih izvora isključenja. Prava na veto, stoga, treba da budu ogra-ničena, ali da se ostavi mogućnost uključenja drugih oblasti pod uvjetom da se za uključenje tih oblasti u pravo veta mora zadovo-ljiti viši prag nego za oblasti u kojima već postoji pravo veta kako bi se umanjila mogućnost zloupotrebe.

Osim toga, neke oblasti odlučivanja mogle bi biti uvjetova-ne supervećinom, čime se de facto zahtijeva pristanak svih ve-likih grupa, ali se ne institucionalizira pravo veta. Takva praksa se upotrebljava u Distriktu Brčko. Međutim, takav mehanizam je koristan samo u slučajevima kada postoje velike zajednice. Na Kosovu, zbog relativno malog broja manjina, supervećina morala bi imati podršku četiri petine ili više, što bi bilo nepraktično.

Druga oblast za eventualnu reformu jeste proces medijacije. Na Kosovu medijacija direktno ovisi o posebnom izaslaniku gene-ralnog sekretara UN, a u Bosni i Hercegovini i Makedoniji domaće institucije vrše medijaciju. Iako je procedura medijacije, uglavnom, u rukama parlamenta (tj. posebnog komiteta u Makedoniji ili pred-

Florian Bieber132 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 133sjedništva na Kosovu), u slučaju blokade mora postojati konačni vanjski arbitar (npr., Ustavni sud u Bosni i Hercegovini).

Preporuke

§ Prava na veto trebalo bi da budu jasno definirana i uklju-čena u sve oblasti koje se odnose na klasična prava grupa (identitet, kultura, obrazovanje), te političke oblasti koje se tiču organizacije države a time i međuetničkog aran-žmana (ustav, teritorijalna organizacija, izborni zakon). Eventualno se mogu uključiti neke druge osjetljive oblasti poput zakona o policiji i sigurnosti. § Treba ostaviti mogućnost za proširenje prava na veto na

druge oblasti koje mogu negativno utjecati na manjinu. Takvo proširenje treba tretirati restriktivno, zahtijevajući supervećinu unutar zajednice i vanjski proces arbitraže putem ustavnog suda ili putem parlamentarnog odbora za medijaciju.

Zastupljenost ne može zamijeniti prava manjina

Politička zastupljenost i prava grupa usko su povezani. Če-sto su prava manjina bez adekvatne zastupljenosti manjina ili za-jednica u političkim institucijama nedovoljna, jer grupe nisu u stanju da utječu i učestvuju u procesima donošenja odluka. To je priznato i u novijim instrumentima za zaštitu prava manjina, po-put Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina (član 15) ili Preporuka iz Lunda Visokog komesara OSCE-a za nacionalne manjine.

U nedavno zaključenim aranžmanima za Bosnu i Hercegovi-nu, Kosovo i Makedoniju na zastupljenost se gleda kao na univer-zalni lijek za problem uključenja grupa. Međutim, podjela vlasti, uključujući i prava na veto, i druge forme političke zastupljenosti ne mogu zamijeniti čvrstu zaštitu članova grupe od diskriminacije i druga prava grupa u oblasti kulture i obrazovanja.

Politička zastupljenost bez manjinskih ili prava grupa može umanjiti zaštitu pojedinaca i grupa od međuetničkog cjenkanja koje često ide nauštrb pojedinca. Ta prava treba da budu jasno utvrđena i da uključuju obaveze države ili odgovornog organa, poput jasnih numeričkih pragova za formiranje razreda za nasta-vu na jeziku manjine.

Florian Bieber134 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 135Ako prava i antidiskriminacioni mehanizmi nisu adekvatno

pravno definirani, ostaje više prostora za upozorenja nacionalisti-čkih stranaka na pretpostavljene ili stvarne prijetnje njihovoj na-ciji unutar postojećeg političkog aranžmana. Takve tvrdnje treba što je moguće više preduprijediti pravnom zaštitom, jer političko učešće ne može pružiti takvo osjećanje sigurnosti.331

Pravni mehanizmi moraju biti kombinirani sa efikasnim pra-vnim lijekovima za pojedince u slučaju kršenja i znatnom među-narodnom supervizijom i nadgledanjem rada organa vlasti.

Preporuke

• Jačanje prava grupa i antidiskriminacionih zakona u Bosni i Hercegovini, Makedoniji i na Kosovu.

• Međunarodne organizacije u saradnji sa nevladinim or-ganizacijama treba da uspostave regionalno nadgledanje kršenja prava grupa. Treba uključiti jake standarde zaštite prava grupa (i nadgledanja) u procesu stabilizacije i pri-druživanja.

Uključenje lokalnog nivoa

Institucije na centralnom nivou nisu u stanju znatno unapri-jediti međuetničke odnose bez odgovarajućih procesa saradnje na lokalnom nivou, kao što pokazuje iskustvo u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini. Izbjeglice koje pripadaju grupama koje su na lokal-nom nivou nedominantne obično se vraćaju svojim domovima nakon promjena u lokalnoj, a ne u nacionalnoj političkoj atmosfe-ri. Grupe koje nisu dominantne na lokalnom nivou, stoga, moraju biti uključene u proces donošenja odluka da bi se taj proces una-prijedio. Time se ne sugerira da bi trebalo da se uspostavi aran-žman podjele vlasti na lokalnom nivou po uzoru na institucional-ne aranžmane na državnom nivou.

Od općinskih organa treba zahtijevati da uključe grupe koje nisu dominantne na lokalnom nivou na osnovu jasno određenih pragova i komisija za medijaciju poput onih koje su uspostavlje-ne na Kosovu. Neke ključne odluke, poput usvajanja budžeta ili urbanističkog plana, mogu biti uvjetovane supervećinom, kao što je praksa u Brčkom nakon uspostavljanja distrikta 1999. godine. Adekvatni mehanizmi na lokalnom nivou mogu smanjiti pritisak u centru rješavanja sukoba u međuetničkim odnosima. Nadalje,

Florian Bieber134 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 135takvi mehanizmi mogu olakšati strahove lokalne manjine koji se mogu javiti čak i ako su pripadnici tog naroda većina na dr-žavnom, odnosno entitetskom nivou. S obzirom na to da većina instrumenata za prava manjina ne uspijeva adekvatno zaštititi te grupe, a centralne institucije koje su rezultat podjele vlasti daju malo prostora za izražavanje njihovih interesa, te grupe su često ugrožene i mogu postati instrumenti nacionalističkih političkih poduzetnika.

Preporuke

§ Uspostaviti mehanizme za uključenje nedominantnih gru-pa u zajedničko vršenje vlasti na lokalnom nivou na osno-vu jasnih i transparentnih pragova.§ Uvesti supervećine za ključne odluke lokalne vlasti.§ Ustanoviti komisije za medijaciju u općinama sa veoma

mješovitom populacijom.

Kada se jednom mobiliziraju etno-politički identiteti, oni se ne mogu zabraniti ili ukinuti, mogu samo odumrijeti. Navede-ne sugestije nemaju namjeru da jednom zauvijek smanje značaj etničkog identiteta u političkom životu. One više sugeriraju di-namičan, na proces usmjeren pristup institucionalnom uređenju u etnički podijeljenim državama. Takav proces može pomoći pri transformaciji poslijeratnih društava o kojima je ovdje riječ u po-litičke sisteme sa manje rigidnom institucionalizacijom etničke pripadnosti. One, također, mogu pomoći pri usklađivanju i po-boljšavanju institucionalnih aranžmana koji u posljednjim godi-nama nisu uspjeli funkcionirati na samoodrživ način. Ne može bi-ti sumnje u to da institucionalni aranžmani ne mogu funkcionirati bez šireg društvenog konteksta. Institucije ne formiraju političku i društvenu stvarnost, one su njihov proizvod. Prijelaz iz rata u poslijeratni period je prošao isuviše glatko u mnogim dijelovima regiona sa često istim političkim elitama na vlasti i malo društve-nog dijaloga o odgovornosti i povodu za sukob. Sve dok se jasno ne raskine s prošlošću i dok se na širem nivou ne iniciraju procesi preispitivanja ratnog perioda, institucije ne mogu pružiti neopho-dnu stabilnost.

BILJEŠKE

1 Rezolucija Vijeća sigurnosti UN 1244 iz 1999. godine predviđa međunaro-dnu upravu na poslijeratnom Kosovu, ali ne navodi detalje u pogledu vrše-nja vlasti.

2 Timothy D. Sisk, Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts (Washington, USIP Press, 1996.), str. 34-45.

3 Slično tome, u nekim kantonima dominantna grupa počela je gubiti primat zbog ustavnih promjena i povratka izbjeglica.

4 Ovaj termin (zajedno sa kompleksnom konsocijacijom) uveo je Brendan O’Leary da bi označio konsocijacionalne aranžmane koji, osim četiri osno-vna Lijphartova aspekta, imaju dodatne karakteristike (spor o samoodređe-nju, mirovni sporazum, vanjsku intervenciju i druge aspekte vršenja vlasti, poput integracije, teritorijalne autonomije ili arbitraže) (O’Leary, 2004.).

5 U diskusiji koja slijedi pozivat će se na definicije i iskustva u podjeli vlasti izvan regiona.

6 Vanessa Pupavac, “Socialist Federal Republic of Yugoslavia’s Multiethnic Rights Approach and the Politicisation of Ethnicity”, Human Rights Law Review, Vol. 5, No. 2, 2000., str. 3-8.

7 Neven Anđelić, Bosnia-Herzegovina. The End of a Legacy (London, Frank Cass, 2003.), str. 39-40.

8 United States Institute of Peace, Bosnia’s Next Five Years. Dayton and Be-yond. Special Report, 3 novembar 2000., str. 6.

9 To ne znači da nije bilo dosta kritike na račun Ohridskog okvirnog spo-razuma zbog naglašavanja identiteta zasnovanog na pripadnosti grupama. Vidi Jenny Engström, “Multi-ethnicity or Bi-Nationalism? The Framework Agreement and the Future of the Macedonian State”, Journal on Ethnopo-litics and Minority Issues in Europe, No. 1, 2002.

10 Inis L. Claude, National Minorities, an International Problem (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1955.), str. 16-30.

11 John M. Owen, IV, ‘The Foreign Imposition of Domestic Institutions’, In-ternational Organization, Vol. 56, No. 2 (2002.), str. 375-410.

12 Christian Drews, Post-Conflict Peace-Building (Baden-Baden, Nomos, 2001.).

13 Većina tvrdi da je val nacionalizma krenuo u Istočnoj Europi 1989. godi-ne. U Jugoslaviji, kao i u drugim zemljama, porast nacionalizma mogao se uočiti još ranije, tokom 80. godina. Ted Robert Gurr, Minorities at Risk. A Global View of Ethnopolitical Conflict (Washington, United States Institute of Peace Press, 1993.), str. 89-122.

Florian Bieber138 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 13914 Jelena Pejić, ‘Minority Rights in International Law’, Human Rights Quar-

terly, Vol. 19 (1997.), str. 666-685.15 Patrick Thornberry, ‘’’Come, friendly bombs…’: International Law in Ko-

sovo” u Kosovo. The Politics of Delusion, ur. M. Waller i drugi (London, Frank Cass, 2001.), str. 43-58.

16 Općenitije o ovom pitanju vidi Fernand de Varennes, “Lessons in Conflict Prevention: A Comparative Examination of the Content of Peace Accords”, The Global Review of Ethnopolitics, Vol. 1, No. 3 (mart 2002.), str. 53-59.

17 Chester A. Crocker i drugi, ur., Herding Cats. Multiparty Mediation in a Complex World (Washington, United States Institute of Peace, 1999.).

18 Jenonne Walker, ‘International Mediation in Ethnic Conflicts’ u Ethnic Conflict and International Security, ur. M. E. Brown (Princeton, Princeton University Press, 1993.), str. 165-180; Robert Cooper i Mats Berdal, ‘Out-side Intervention in Ethnic Conflicts’, u ibid., str. 181-206.

19 Poput sprečavanja priliva izbjeglica u zemlje koje interveniraju ili stvara-nja ekonomskih mogućnosti u zemljama u kojima se vrši intervencija.

20 Većina sporazuma je štampana u djelu koje je uredila Snežana Trifunov-ska, Former Yugoslavia Through Documents. From its Dissolution to the Peace Settlement (Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1994.); Sneža-na Trifunovska, ur., Yugoslavia Through Documents. From its Creation to its Dissolution (Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1994.). Da-ytonski sporazum može se naći na www.ohr.int, Ohridski sporazum na: www.president.gov.mk/eng/info/dogovor.htm, Sporazum o Srbiji i Crnoj Gori na: www.ssinf.sv.gov.yu/.

21 Rezultat vojnog prisustva, međutim, bilo je bavljenje vojnom reformom u Bosni i Hercegovini, što je imalo određenog utjecaja na institucionalnu or-ganizaciju zemlje i njenih entiteta.

22 Saadia Touval i I. William Zartman, ‘International Mediation in the Post-Cold War Era’ u Turbulent Peace. The Challenges of Managing Internati-onal Conflict, ur. Chester A. Crocker i ostali (Washington, United Institute of Peace Press, 2001.), str. 427-444.

23 Timothy D. Sisk, ‘Peacemaking in Civil Wars. Obstacles, Options, and Op-portunities’, Kroc Institute Occasional Paper 20, 2001., str. 9-19.

24 Priroda političkog sukoba između Srbije i Crne Gore nije transformirana Beogradskim sporazumom, već preformulirana. Zapravo, nije vjerovatno da politički sukob može biti ‘razriješen’ zbog čvrstoće različitih pozicija, ali se njime može ‘upravljati’ i može se spriječiti njegov utjecaj na druge oblasti kreiranja politike.

25 Florian Bieber, ‘Bosnia-Herzegovina: Developments Towards a More In-tegrated State?’ Journal of Muslim Minority Affairs, Vol. 22, No. 1 (2002.), str. 205-218.

26 Jakob Finci, Lična komunikacija, Sarajevo, 14. juli 2001.27 Reuters, 19. april 2002.28 Valery Perry, ‘Constitutional Reform and the ‘Spirit’ of Bosnia and Herze-

govina’, ECMI Brief, No. 7 (2002.).

Florian Bieber138 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 13929 Florian Bieber, ‘The Legal Framework for Post-War Kosovo and the Myth

of Multiethnicity’ u Managing Hatred and Distrust: The Prognosis for Post-Conflict Settlements in the former Yugoslavia, ur. Nenad Dimitrijević i Petra Kovacs, (Budapest, LGI, 2003.), str. 115-135.

30 Ulf Brunnbauer, ‘The Implementation of the Ohrid Accords: Ethnic Mace-donia Resentments’, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Eu-rope, No. 1 (2002.), može se naći na: www.ecmi.de.

31 International Crisis Group (ICG), ‘Still Buying Time: Montenegro, Serbia and the European Union’, Podgorica, Beograd, Brisel, 7. maj 2002.

32 Ulrich Schneckener, ‘Making Power-sharing Work, Lessons from Succes-ses and Failures in Ethnic Conflict Regulation’, InIIS-Arbeitspapier, No. 19 (2000.), str. 16.

33 Marc Weller, ‘The Rambouillet conference on Kosovo’, International Affa-irs, Vol. 75, No. 2 (1999.), str. 227.

34 U bosanskom slučaju, hrvatski predsjednik Franjo Tuđman i srbijanski predsjednik Slobodan Milošević su bili potpisnici sporazuma i imali su određenu kontrolu nad Hrvatima, odnosno Srbima u Bosni i Hercegovini. U Makedoniji vjerovatno postoji određena komunikacija između albanskih stranaka i UÇK, kao i neformalna komunikacija između organizacije i ne-kih međunarodnih aktera.

35 Strane su često poštivale dogovor zato što bi zadržale teritoriju (kao što je to slučaj u BiH), ili zato što je proces razoružanja bio samo simboličan i dozvoljavao je stranama da nastave igrati važnu vojno-političku ulogu (kao što je slučaj na Kosovu i u Makedoniji).

36 David Chandler, Bosnia. Faking Democracy after Dayton (London-Ster-ling VA., Pluto Press, 1999.); Besnik Pula, ‘The UN in Kosova: Admini-stering Democratization?’ u Understanding the War in Kosovo, ur. Florian Bieber i Židas Daskalovski (London, Frank Cass, 2003.), str. 199-216.

37 European Stability Initiative (ESI), ‘In search of politics: the evolving in-ternational role in Bosnia and Herzegovina’, dokument za diskusiju, Sara-jevo, Berlin, 1. novembar 2001.

38 Žarko Papić, ‘The Role of Institutions in Peace Building’ u International Support Policies to SEE Countries—Lessons (not) Learned in Bosnia-Her-zegovina, ur. Žarko Papić (Sarajevo, Open Society Foundation, 2001.), str. 33.

39 Kontrola bosanskohercegovačke vlade u posljednje vrijeme povećala se uspostavljanjem Državne granične službe koja je preuzela kontrolu među-narodnih granica države. Ipak, državne institucije na raspolaganju imaju tek ograničena sredstva da utječu na općine, kantone ili entitete.

40 Od Bosne i Hercegovine zahtijeva se da uspostavi zajedničku komandu vojske da bi se pridružila Partnerstvu za mir, a od Srbije i Crne Gore za-htijeva se da ustanove unutarnje tržište i carinsku uniju da bi učestvovale u procesu stabilizacije i pridruživanja, dva aspekta koja nisu bila dio Beo-gradskog sporazuma, Dnevni avaz, 22. novembar 2002.; Christopher Pat-ten, ‘Press conference: Internal Market and Common Customs Systems’, Media Centre Report, 3. juli 2002.

Florian Bieber140 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 14141 Iako takve ankete imaju veliku mogućnost greške zbog nestabilne klime

u kojoj se provode, one, ipak, ukazuju na određeni trend. Efekti takvog medijskog inženjeringa su, ipak, općenito ograničeni. Economist, ‘Slobo-‘s slide’, 15. maj 1993., str. 35. Kao što pokazuju prvi poslijeratni izbori u Bosni, iako je veoma gledana Radio-televizija Srbije (RTS) promovirala Nacionalnu alijansu za slobodu i mir, SDS je, ipak, pobijedila sa prednošću od više nego 5:1.

42 INET, 4. septembar 2001.; Peter Finn, ‘Worried Macedonians Weigh Pu-blic Vote on Peace Accord. Officials Fear Legislative Rejection of Pact, Se-ek Alternative’, Washington Post, 30. avgust 2001., str. A26.

43 Tim Judah, ‘Macedonia: ‘Greater Albania’ Gathers Support’, Balkan Crisis Report, 7. juni 2002.

44 National Democracy Institute (NDI), ‘Macedonian Parliamentary Electi-ons’, Election Watch Report, 15. avgust 2002.

45 Blic, ‘Većina građana za nezavisnost Srbije’, 2. april 2002.46 Center for Democracy and Human Rights (CEDEM), ‘Public Opinion in

Montenegro 2002.’, Podgorica, april 2002.47 UNDP, ‘Early Warning Report,’ oktobar-decembar 2001., str. 33.48 Ibid, str. 12.49 Danilo Vuković, ‘Democratic consolidation and social consensus – clea-

vage between unitarists and separatists in Bosnia and Herzegovina,’ New Balkan Politics, No. 2 (2001.), može se naći na web-stranici http://www.newbalkanpolitics.org.mk/issue2.asp.

50 Christoph Solioz i Svebor Dizdarević (ur.), Ownership Process in Bosnia and Herzegovina (Sarajevo, 2001.).

51 Debata o ustavnim promjenama u Bosni i Hercegovini nakon odluke Usta-vnog suda ostavila je malo prostora za pitanje stvarne funkcionalnosti du-boko ukorijenjenog sistema podjele vlasti u kombinaciji sa etničkim fe-deralizmom, više je usmjerena na ispravljanje određenih nepravdi koje su uključene u institucionalno uređenje oba entiteta, a naročito u Republici Srpskoj. Valery Perry, ‘Constitutional Reform and the ‘Sprit’ of Bosnia and Herzegovina’, ECMI Brief, No. 7 (2002.).

52 Florian Bieber, ‘Consociationalism – Prerequisite or Hurdle for Democra-tization in Bosnia?’, South-East Europe Review, Vol. 2, No. 3 (1999.), str. 79-94.; Timoth D. Sisk, Power Sharing and International Mediation in Et-hnic Conflicts (Washington, United States Institute of Peace, 1996.), str. 38-40.

53 U nekim slučajevima sporazumi se nalaze na pola puta između različitih vrsta aranžmana (npr., između konfederacije i federacije). Neke reforme koje su uvedene pod međunarodnim pritiskom ovdje nisu uključene, kao što je hrvatski zakon o kulturnoj autonomiji za Srbe koji je donesen 1991. godine. Neki međunarodni procesi i eksperimentalne inicijative su, tako-đer, isključeni iz ove tabele (kao što je Hillov proces za Kosovo). Erdutski sporazum o reintegraciji istočne Slavonije u Hrvatsku, koji je zaključen 1995. godine, također ovdje nije uključen jer njegov rezultat nije bila stalna

Florian Bieber140 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 141autonomija, niti izmjene hrvatskog ustava. O=odbačen, I=implementiran, DI=djelomično implementiran.

54 Robert E. Goodin, “Institutions and their Design” u The Theory of Insti-tutional Design, ur. Robert E. Goodin (Cambridge, Cambridge University Press, 1998.), str. 24-30.

55 Srbija i Makedonija nisu predmet detaljne diskusije u ovom poglavlju jer ne posjeduju specifične mehanizme za očuvanje zastupljenosti manjina o kojima se ovdje govori.

56 Vidi Florian Bieber, “Institutionalizing Ethnicity in Former Yugoslavia: Domestic vs. Internationally Driven Processes of Institutional (Re -)De-sign”, The Global Review of Ethnopolitics, Vol. 2, No. 2, januar 2003., str. 3-16.

57 Za prvu komparativnu studiju političkih sistema Hrvatske, Srbije i Cr-ne Gore objavljenu u posljednjih deset godina vidi Dragica Vujadinović i ostali (ur.), Između autoritarizma i demokratije. Srbija, Crna Gora, Hr-vatska, Vol. 1. Institucionalni okvir (Beograd/Podgorica/Zagreb, CEDET/CEDEM/CTCSR, 2002.), str. 211-265.

58 Peter Harris, Ben Reilly (ur.), Democracy and Deep-Rooted Conflict: Opti-ons for Negotiators (Stockholm, International IDEA, 1998.), str. 193-199.

59 Albanci i Bošnjaci/Muslimani su zastupljeni u parlamentu, ali samo uče-šćem u neetničkim strankama (Bošnjaci/Muslimani) i putem posebnih izbornih instrumenata (Albanci).

60 To pravilo pogađa manjine čiji broj ne zadovoljava minimum neophodan da bi se osvojio mandat u određenoj izbornoj jedinici.

61 Matthijs Bogaards, “Electoral Systems and the management of Ethnic Conflict in the Balkans”, rad predstavljen na konferenciji Blue Bird: Nati-on-Building Versus State-Building in the Balkans: Lessons Learned, CEU, Budimpešta, 30. novembar – 1. decembar 2002.

62 Donald Horowitz, Ethnic Groups in Conflict (Berkeley/Los Angeles, Uni-versity of California Press, 1985.).

63 Arend Lijphart, Patterns of Democracy (New Haven, Yale University Press, 1999.), str. 143-170; European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Electoral Law and National Minorities, Stras-bourg, 12.1.1999.

64 Stranke mogu dobiti kompenzacione mandate čak i sa manje od 3% glaso-va (isto je i u Federaciji i u Republici Srpskoj).

65 U Hrvatskoj nakon donošenja novog zakona o nacionalnim manjinama u decembru 2002. godine. Skupština Srbije i Crne Gore nije uključena jer njene poslanike trenutno indirektno biraju skupštine dviju konstitutivnih republika.

66 Andreas Schedler, “The Menu of Manipulation”, Journal of Democracy, Vol. 13, No. 2 (april 2002.), str. 36-50.

67 Iako se mora priznati da su se Sjedinjene Američke Države 1812. godine, kada je guverner Gerry formirao izbornu jedinicu u obliku daždevnjaka, teško mogle smatrati konsolidiranom demokratijom.

Florian Bieber142 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 14368 Centar za slobodne izbore i demokratiju, “Guide through Electoral Contro-

versies in Serbia” (Beograd, CeSID, 2000.), str. 26-34.69 Za detalje o ovom pitanju vidi Mirjana Kasapović, Izborni i stranački su-

stav Republike Hrvatske (Zagreb, Alinea, 1993.), str. 35-53.70 K. Gajendra Singh, “Turkey’s Gordian knot”, Asia Times, 28.11.2003.;

“Zerreissprobe der Türkei“, Neue Züricher Zeitung, 5.11.2002.71 Kristian Myntti, A Commentary to the Lund Recommendations on the Ef-

fective Participation of Minorities in Public Life (Turku/Åbo: Institute for Human Rights, Åbo Akedemi University, 2001.), str. 4-7.

72 Četvrti tip ovdje nije uključen.73 Reilly, Harris (ur.), Democracy and Deep-Rooted Conflict, str. 200.74 Farid el Khazen, Prospects for Lebanon. Lebanon’s First Postwar Parlia-

mentary Elections: An Imposed Choice (London, Centre for Lebanese Stu-dies, 1994.), str. 21-25.

75 Theodor Hanf, “Konfliktminderung durch Kulturautonomie. Karl Renners Beitrag zur Frage der Konfliktregelung in multi-ethnischen Staaten,“ u Sta-at and Nation in multi-ethnischen Gesellschaften, ur. Erich Fröschl, Maria Mesner, Uri Ra’anan (Vienna, Passagen Verlag, 1991.), str. 67.

76 Reilly, Harris (ur.), Democracy and Deep-Rooted Conflict, str. 199-200.77 Prelazni sporazum za mir i samoupravu na Kosovu, poglavlje 1, Ustav,

član 2 (Interim Agreement for Peace and Self-Government in Kosovo, Chapter 1, Constitution, Art. 2), Rambouillet, 23.2.1999.

78 Zbog ovog razloga ovaj sistem nije usvojen za poslijeratne izbore na Ko-sovu, vidi Misija OSCE-a na Kosovu, Department of Election Operations, “Electoral Processes and Stability in Post-Conflict Societies: The Ongoing Experience of Kosovo/Federal Republic of Yugoslavia”, neobjavljeni rad.

79 Za više informacija o zakonu o manjinama vidi Misija OSCE-a u Hr-vatskoj, Background Report. Constitutional Law on National Minorities, 20.8.2002.

80 Vidi European Commission for Democracy through Law (Venice Commis-sion), Electoral Law and National Minorities, Strasbourg, 12.1.1999.

81 Commission on Security and Cooperation in Europe, 102. US Congress, 1 Session, Parliamentary and Presidential Elections in an Independent Croa-tia, Washington D.C., 1992., str. 8-10.

82 OSCE/ODHIR, Republic of Croatia. Parliamentary Elections (House of Representatives), 2. i 3. januar 2000., Final Report, Warsaw, 25. april 2000., str. 6.

83 European Commission for Democracy through Law (Venecijanska komisi-ja), Opinion on the Constitutional Law on the Rights of National Minorities in Croatia. Usvojeno na 52. plenarnom zasjedanju Venecijanske komisije, Venecija, 18.-19. 10. 2002., paragraf 32.

84 Vidi, naprimjer, V. P. Gagnon, Jr. “Ethnic Conflict and International Con-flict. The Case of Serbia” u Nationalism and Ethnic Conflict, ur. Michael E. Brown i ostali (Cambridge Ma./London, MIT Press, 1997.), str. 132-167.

Florian Bieber142 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 14385 Ova izjava ovdje je relevantna primarno za glasanje za Dom naroda Fede-

racije.86 Za ovo i implikacije za BiH vidi Ustavni sud BiH, Zahtjev za ocjenu usta-

vnosti određenih odredaba Ustava Republike Srpske i Ustava Federacije BiH, predmet br. U 5/98-III, 30. 6. i 1. 7. 2000., paragraf 120.

87 Član 10.6, Izborni zakon BiH, Službeni glasnik BiH, br. 23/1, 19.9.2001. (posljednja izmijenjena verzija br. 20/1, 3. 8. 2002.).

88 UNMIK, Regulation 2001/33, 15. 11. 2001.; CEC Election Rule 3/2001., 24. 5. 2001., 6 b) 4.

89 Veselin Pavićević, Izborni sistem. Distributivni činioci izbornog sistema na primeru izbora u Crnoj Gori 1990-2001 (Beograd, CeSID, 2002.), str. 35-36.

90 OSCE/ODIHR, Republic of Montenegro (Federal Republic of Yugoslavia), Parliamentary Elections 31.5.1998., Warsaw, 1998.; OSCE/ODIHR, Repu-blic of Montenegro (Federal Republic of Yugoslavia), Parliamentary Ele-ction, 22.4.2001., Warsaw, 12.6.2001. Trenutno crnogorska vlada, Misija OSCE-a u Srbiji i Crnoj Gori i ODIHR ulažu napore s ciljem reforme ovog sistema u Crnoj Gori, vidi “Manjine i izborno zakonodavstvo,” Pobjeda, 29.3.2003.

91 O političkim strankama albanske manjine vidi František Šístek i Bohdana Dimitrovová, ‘National minorities in Montenegro after the break-up of Yu-goslavia’ u Montenegro in Transition. Problems of Identity and Statehood, ur. Florian Bieber (Baden-Baden: Nomos, 2003.), str. 170-172.

92 Reilly, Harris (ur.), Democracy and Deep-Rooted Conflict, str. 200.93 European Commission for Democracy through Law (Venecijanska komi-

sija), Guidelines on Elections, Opinion no. 190/2002, Venecija, 5.-6. juli 2002. godine.

94 Tako uključenje jednog člana njemačko-austrijske manjine u hrvatskom sa-boru predstavlja pretjerano veliku zastupljenost (1991: 0,1%), ali ne utječe na ukupni rad parlamenta, a na Kosovu srpski zastupnici tvore 18,3% uku-pnih članova parlamenta dok je udio srpske populacije na Kosovu (uklju-čujući izbjeglice) vjerojatno upola manji. Prema veoma problematičnom popisu iz 1991. godine, Srba je na Kosovu bilo 9,9%. Prema posljednjem pouzdanom popisu iz 1981. godine, Srba je bilo 13,2%.

95 Vidi naročito Benjamin Reilly, Democracy in Divided Societies. Electoral Engineering for Conflict Management (Cambridge, CUP, 2001..

96 Ibid.97 Član 902, Pravila i propisi Privremene izborne komisije, 2000. godina.98 Sumantra Bose, Bosnia after Dayton. Nationalist Partition and Internatio-

nal Intervention (London, Hurst, 2002.), str. 230-231.99 S obzirom na to da su neki glasovi koji su dati BOSS-u imali samo jedan

izbor (3.924 glasa ili 30,5 %), ovi glasovi su eliminirani čime je smanjen ukupni broj prebrojanih glasova.

100 Izvor: www.oscebih.org101 Benjamin Reilly, Democracy in Divided Societies. Electoral Engineering

for Conflict Management (Cambridge, CUP, 2001.), bilješka 3., str. 144.

Florian Bieber144 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 145102 Velika većina od 17,23% glasova datih u odsustvu dolaze od nesrba. Osim

toga, oko 50.000 Bošnjaka, Hrvata i drugih nesrpskih izbjeglica vratilo se u RS do kraja 2000. godine. UNHCR, Returns Summary to Bosnia and Her-zegovina from 01/01/1996-31/12/2001. Sarajevo, 2002. Ako pretpostavimo da je većina glasova koje su dobili LDS, SDP i BOSS došla od Bošnjaka i Hrvata i da su neki glasovi za PDP i SNSD, također, došli od Bošnjaka i Hrvata, broj nesrba koji su učestvovali bio bi između 15 i 20 posto.

103 Ustav Republike Srpske ne zahtijeva da predsjednik republike bude Srbin, ali zbog razmještaja stanovništva i uloge koju igra etnički identitet u bosan-skoj politici, bilo kakav drugačiji ishod bio bi malo vjerovatan.

104 Sumantra Bose, Bosnia after Dayton. Nationalist Partition and Internatio-nal Intervention (London, Hurst, 2002.), str. 238.

105 Abdul Raufu Mustapha, “Ethnicity and the Politics of Democratization in Nigeria”, u Ethnicity and Democratization in Africa, ur. B.Berman, D. Ey-oh, Will Kymlicka (Oxford, James Currey, 2002.).

106 Iako se zabrana etničkih stranaka u Bosni i Hercegovini doima kao zani-mljiv scenario, “Šta ako”, činjenica da je Srpska demokratska stranka uz pomoć Jugoslavenske armije i snaga sigurnosti bila u stanju započeti su-kob u Hrvatskoj sa minimalnom parlamentarnom zastupljenošću ukazuje na ograničenja takve odluke.

107 Bogaards, “Electoral Systems and the management of Ethnic Conflict in the Balkans.”

108 Venecijanska komisija, Electoral Law and National Minorities.109 U pogledu iskustava vezanih za uključenje različitih grupa u parlament vidi

prethodno poglavlje o izbornim sistemima.110 Vidi Timothy D. Sisk, Power Sharing and International Mediation in Et-

hnic Conflicts (Washington, USIP, 1996.), str. 34-45111 O odnosu između podjele vlasti i konsocijacionalizma vidi Matthijs Bo-

gaards, “The Uneasy Relationship Between Empirical and Normative Ty-pes of Consociational Theory”, Journal of Theoretical Politics 12, No. 4 (2000.), str. 395-423.

112 Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative Explorati-on (New Haven-London, Yale University Press, 1977.), str. 25.

113 PZ=Proporcionalna zastupljenost, S=Srbi, B=Bošnjaci, H=Hrvati, A=Al-banci, M=Makedonci, T=Turci, V=Vlasi, R=Romi, O=Ostali, MPC=Ma-kedonska pravoslavna crkva, SPC=Srpska pravoslavna crkva

114 Vidi Vanessa Pupavac, “Socialist Federal Republic of Yugoslavia’s Multi-ethnic Rights Approach and the Politicisation of Ethnicity”, Human Rights Law Review 5, No. 2 (2000.), str. 3-8.

115 O ovom pitanju vidi Florian Bieber, “Institutionalizing Ethnicity in former Yugoslavia: Domestic vs. Internationally Driven Processes of Institutional (Re-)Design”, Global Review of Ethnopolitics 2, No. 2 (2003.), str. 3-16. Za općenitiji pristup ovom pitanju vidi John M. Owen, IV, “The Foreign Imposition of Domestic Institutions”, International Organization 56, No. 2 (2002.), str. 375-410.

Florian Bieber144 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 145116 Lijphart to smatra najvažnijim elementom konsocijacionalizma. Vidi Lij-

phart, Democracy in Plural Societies, str. 25-31.117 S obzirom na to da Makedonija nije prošla kroz sveobuhvatni rat, termin

“poslijeratna društva” je na nju samo djelomično prihvatljiv. 118 Vidi Lijphart, Democracy in Plural Societies, str. 99-103. i Matthijs Boga-

ards, “The Favourable Factors for Consociational Democracy: A Review”, European Journal of Political Research 33 (1998.), str. 480.

119 To je bio slučaj, naprimjer, sa predizbornom kampanjom u Makedoniji između Ministarstva pravde i Ministarstva unutarnjih poslova (RFE/RL Newsline, 20. avgust 2002.).

120 Postoji i dodatna opasnost da ovi ministri rade primarno za svoju manjinu, a ne za dobrobit svih zajednica.

121 Željko Cvijanović, “The Last Year of the Dayton Accords” (AIM, 6. juni 2001.).122 Amandman X (16.11.2001.), član 69, Ustav Makedonije. Ovaj novi meha-

nizam veta još nije u potpunosti profunkcionirao. 123 9.1.39, Ustavni okvir za privremenu samoupravu, maj 2001.124 S obzirom na to da manjine mogu osvojiti dodatne mandate putem sistema

proporcionalne zastupljenosti, neophodnih šest glasova mogla bi postići i neka druga manjina osim Srba, poput Turaka ili Bošnjaka. Ali, s obzirom na izborne rezultate iz 2001. godine i trenutni sastav stanovništva, to nije vjerojatno. Za Srbe rezultati iz 2001. godine (22 srpska zastupnika) znače da je manje od trećine srpskih zastupnika dovoljno za pokretanje procesa medijacije.

125 Amandman X (16. novembar 2001.), član 69, Ustav Makedonije.126 Zakon o lokalnoj samoupravi zahtijeva dvotrećinsku većinu ukupnih za-

stupnika i većinsku saglasnost zastupnika manjina. Amandman XVI (16. novembar 2001.), član 114, Ustav Makedonije.

127 Dvotrećinska većina koja je neophodna za donošenje niza zakona i odlu-ka u parlamentu zahtijeva, međutim, određeno učešće manjina i u drugim oblastima.

128 Član 9.1.39, Ustavni okvir za privremenu samoupravu, maj 2001.; član IV, 3, e, Ustav Bosne i Hercegovine (21. novembar 1995.).

129 Amandman XXXVII, Definicija vitalnog interesa, Odluka o ustavnim amandmanima u Federaciji Bosne i Hercegovine, OHR, 19. april 2002.; dostupno na: www.ohr.int.

130 Amandman XXXVII, Definicija vitalnog interesa, Odluka o ustavnim amandmanima u Federaciji Bosne i Hercegovine, OHR, 19. april 2002.; dostupno na: www.ohr.int.

131 9.1.39, Ustavni okvir za privremenu samoupravu, maj 2001.132 9.1.40, 9.1.41, Ustavni okvir za privremenu samoupravu, maj 2001.133 IV, 3, f, Ustav Bosne i Hercegovine, 21. novembar 1995.134 Član 18, Ustav Federacije BiH, juni 1994. 135 Ovaj odbor još nije uspostavljen, te stoga nije poznato koliko će biti uspje-

šan u radu.

Florian Bieber146 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 147136 Amandman X, član 69, Ustav Makedonije, 16. novembar 2001.137 Amandman XII.1, član 78, Ustav Makedonije, 16. novembar 2001.138 On tvrdi da postoje tri razloga zbog kojih nije vjerojatna upotreba veta; 1.

s obzirom na to da sve zajednice imaju pravo veta, strah da će njihove vla-stite inicijative biti blokirane ograničava upotrebu; 2. mogućnost korištenja veta pruža dovoljne garancije, što samu upotrebu čini nepotrebnom; 3. pre-poznavanje opasnosti moguće blokade rada institucija. Lijphart, Democra-cy in Plural Societies, str. 37.

139 Ova podjela obično se veže za dva autora, Lijpharta i Horowitza. Za kratak prikaz ova dva alternativna pristupa vidi Sisk, Power Sharing and Interna-tional Mediation in Ethnic Conflicts, str. 34-45.

140 Član 1/1. The Lund Recommendations on the Effective Participation of Na-tional Minorities in Public Life, 1999.

141 Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina u članu 15 sadrži samo nepreciznu obavezu osiguravanja učešća manjina u javnom životu.

142 I sporazumi o manjinama koji su nakon Prvog svjetskog rata bili zaklju-čeni sa nekim zemljama, zbog neprovođenja, uveliko su bili neuspješni u poboljšanju života manjina.

143 Tibor Varady, “Minorities, Majorities, Law, and Ethnicity: Reflections of the Yugoslav Case”, Human Rights Quarterly, Vol. 19 (1997.).

144 Monitoring the EU Accession Process: Minority Protection Vol. 1 (Budim-pešta, OSI/EU Accession Monitoring Program, 2002.).

145 U Bosni i Hercegovini termin ‘manjine’ rezerviran je za zajednice koje nisu ‘konstitutivni narodi’ (Bošnjaci, Srbi, Hrvati). Stoga se termin ‘nedo-minantne grupe’ odnosi na bilo koji od tri konstitutivna naroda kada nije u dominantnoj poziciji, npr. Srbi u Federaciji, a Bošnjaci i Hrvati u Republi-ci Srpskoj. Nadalje, isto je primjenjivo i na Hrvate u Sarajevu i Bošnjake u zapadnoj Hercegovini. Ključni je odnos prema datom nivou vlasti. Zbog podjele vlasti na različite nivoe, jedan isti pojedinac može biti nedominan-tan u svojoj interakciji sa jednim nivoom vlasti, a dominantan sa drugim. U Makedoniji je termin ‘manjina’ jasniji, ali nije manje sporan. Stoga se pod ‘nedominantnim narodom’, uglavnom, misli na albansku zajednicu, koja ima aspiracije koje idu dalje od običnih zaštita manjinskih prava.

146 Godine 2001. pripadnik bošnjačke zajednice prvi put je postao ministar u Republici Srpskoj.

147 Ulrich Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg (Frankfurt, Suhrkamp, 2002.), str. 321-333; Sisk, Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts, str. 39-40.

148 Vidi Arend Lijphart, “The Power-Sharing Approach”, u Conflict and Pea-cemaking in Multiethnic Societies, ur. Joseph V. Montville (New York, Le-xington, 1991.), str. 491-509.

149 O ovome vidi Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg, str. 485. 150 Član 1.4, Okvirni sporazum, 13.08.2001.151 Član 95, Libanski ustav, 1990. “Kao privremena mjera i u svrhu jednakosti

pravde i složnosti, zajednice će biti jednako zastupljene na javnim i mini-starskim funkcijama… ”

Florian Bieber146 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 147152 Ibid.153 Sisk, Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts, str. 58.154 O tome vidi Florian Bieber, “Bosnia-Herzegovina: Developments Towards

a More Integrated State?”, Journal of Muslim Minority Affairs, Vol. 22, No. 1 (april 2002.), str. 205-218; Valery Perry, “Constitutional Reform and the ‘Spirit’ of Bosnia and Herzegovina”, ECMI Brief, 7., februar 2002.

155 David Lake i Donald Rothchild, “Containing Fear: The Origins and Mana-gement of Ethnic Conflict” u Nationalism and Ethnic Conflict, ur. Michael E. Brown i drugi (Cambridge, Mass.-London, MIT Press, 1997.), str. 97-131.

156 Ova tvrdnja je dio osnovnih principa sporazuma. Član 1.2, Okvirni spora-zum, 13.8.2003.

157 Nakon što su izgubili vlast krajem 2002. godine, dva potpisnika sporazu-ma Arben Xhaferi iz Demokratske partije Albanaca i Ljubčo Georgievski, tadašnji premijer i bivši predsjednik VMRO-DPMNE, predlagali su terito-rijalne alternative Ohridskom sporazumu u njihovoj najradikalnijoj formi, tj. podjelu Makedonije duž etničkih linija.

158 Naravno, to je uključivalo i druge mehanizme poput podjele vlasti u centru i u nekim republikama (posebno u Bosni i Hercegovini), te prava manjina.

159 Ulrich Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg (Frankfurt, Suhrkamp, 2002.), str. 74.

160 Ova autonomija provodi se putem strogih ograničenja koja su uspostavlje-na u pogledu stjecanja dozvole za boravak osoba koje ne govore švedski. Vidi Frank Horn, “Minorities in Åland with Special Reference to their Edu-cational Rights” u knjizi Autonomy and Demilitarization in International Law: The Åland Islands in a Changing Europe, (ur.) Lauri Hannikainen, Frank Horn (The Hague, Kluwer Law, 1997.), str. 151-187.

161 Ulrich Schneckener predlaže slične kriterije razlikovanja: Ulrich Schne-ckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg (Frankfurt, Suhrkamp, 2002.), str. 338-341.

162 Preuzeto od Johna Coakleya. On, međutim, autonomije stavlja u kategoriju regionalizma, čime ta kategorija postaje veoma široka, obuhvatajući sve od centraliziranih država sa administrativnim regionima do istinskih autono-mija. Zbog toga su regionalizam i autonomije ovdje razdvojeni. Vidi John Coakley, “Conclusion. Towards a Solution?” u djelu The Territorial Ma-nagement of Ethnic Conflict, drugo izmijenjeno i dopunjeno izdanje, (ur.) John Coakley (London, Frank Cass, 2003.), str. 293-301.

163 John Coakley, “Conclusion. Towards a Solution?” u djelu The Territorial Management of Ethnic Conflict, drugo izmijenjeno i dopunjeno izdanje, (ur.) John Coakley (London, Frank Cass, 2003.), str. 302-3.

164 Švicarska se, nažalost, i dalje naziva Confederatio Helvetica.165 Tu se podrazumijevaju i neinstitucionalni mehanizmi koji moraju biti dio

svakog procesa poboljšanja međuetničkih odnosa u poslijeratnom okruže-nju, poput izgradnje povjerenja i drugih korjenitih mjera za jačanje mira.

166 Vidi Liebet Hooghe, “Belgium. From Regionalism to Federalism” u djelu The Territorial Management of Ethnic Conflict, drugo izmijenjeno i dopu-njeno izdanje, (ur.) John Coakley (London, Frank Cass, 2003.), str. 73-98.

Florian Bieber148 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 149167 Vidi Karl Reiner, “The Autonomous Province of Bozen/Bolzano—South

Tyrol” u djelu Minority Governance in Europe, (ur.) Kinga Gál (Budapest, LGI/ECMI, 2002.), str. 89-104.

168 Martijn A. Roessingh, Ethnonationalism and Political Systems in Europe: A State of Tension (Amsterdam, Amsterdam University Press, 1996.), str. 191-230.

169 Mária Kovács, “Standards of Self-Determination and Standards of Mino-rity Rights in the Post-Communist Era: A Historical Perspective”, Nations and Nationalisms, Vol. 9, No. 3, 2003. godina, str. 433-450.

170 Valerie Bunce, Subversive Institutions. The Design and the Destruction of Socialism and the State (Cambridge, Cambridge University Press, 1999.) i Valerie Bunce, “Is Ethnofederalism the Solution or the Problem?” u djelu Nationalism after Communism. Lessons Learned, (ur.) Ivan Krastev, Alina Mungiu-Pippidi (Budapest, CEU Press, 2004.).

171 Yash Ghai, “A Framwork for Analysis” u djelu Autonomy and Ethnicity, (ur.) Yash Ghai (Cambridge: Cambridge University Press, 2000.), str. 1-24.

172 Henry H. Hale, “Divided We Stand. Institutional Sources of Ethnofederal Survival and Collapse”, rad prezentiran na sastanku APSA 2002. godine.

173 Michael Hechter, Containing Nationalism (Oxford University Press, 2000.), str. 113-133.

174 Ruth Lapidoth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (Wa-shington, USIP Press, 1997.), str. 199-201; Yash Ghai, “A Framwork for Analysis” u djelu Autonomy and Ethnicity, (ur.) Yash Ghai (Cambridge, Cambridge University Press, 2000.), str. 1-24.

175 O ovome vidi Nina Caspersen, “The Thorny Issue of Ethnic Autonomy in Croatia: Serb Leaders and Proposals for Autonomy”, Journal on Ethnopo-litics and Minority Issues in Europe, No. 3 (2003.).

176 Na referendumu 1992. godine za stvaranje autonomne republike “Ilirida” navodno je glasao 276.921 glasač, od toga je 74% dalo podršku stvaranju “Iliride”. Kao i kod drugih referenduma ovog tipa početkom 1990. godina, brojke su upitne, a referendum je, naravno, vlada proglasila nelegalnim. Irena Stawowy-Kawka, “Die Albaner in Makedonien. Vergangenheit und Gegenwart“ u djelu Makedonien, (ur.) Walter Lukan i Peter Jordan (Wien, Peter Lang, 1998.), str. 126.

177 Ed Vulliamy, Seasons in Hell. Understanding Bosnia’s War (London, Si-mon & Schuster, 1994.), str. 249-250.

178 Vidi Tamás Korhecs, “Chances for Ethnic Autonomy in Vojvodina: Ana-lysis of the Latest Autonomy Proposals of Hungarians Political Parties in Vojvodina” u djelu Minority Governance in Europe, (ur.) Kinga Gál (Bu-dapest, LGI/ECMI, 2002.), str. 273-298.

179 Ovdje nisu uključene republika Ilirida niti dolina Preševo, jer su te autono-mije bile isključivo deklarativne i nisu funkcionirale. Uključenje Sjevernog Kosova je zasnovano na njegovom de facto postojanju.

180 Zakon o utvrđivanju određenih nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodi-na, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 6, 2002., 7.2.2002.

Florian Bieber148 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 149181 Vidi, naprimjer, izvještaj Međunarodne krizne grupe (ICG), “Bosnia’s Br-

čko: Getting In, Getting On and Getting Out”, 2.6.2003.182 Jenny Engström, “Multi-ethnicity or Bi-Nationalism? The Framework

Agreement and the Future of the Macedonian State”, Journal of Ethnopo-litics and Minority Issues in Europe, No. 1 (2002.), str. 17.

183 Dva entiteta i Distrikt Brčko.184 Prema novoj organizaciji lokalne samouprave 2004. godine.185 Crna Gora nema drugih jedinica samouprave od općina, a Srbija ima Voj-

vodinu i formalno Kosovo kao autonomne pokrajine.186 Bez Kosova.187 To je bilo primarno gledište djela Davida Chandlera o Bosni i Hercegovi-

ni. Vidi posebno njegovu knjigu Bosnia. Faking Democracy after Dayton (London, Pluto, 1999.). Autori koji naglašavaju ‘fikciju’ zajedničke države i centrifugalnu prirodu države uključuju Roberta Haydena, Blueprints for a House Divided. The Constitutional Logic of the Yugoslav Conflicts (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999.), str. 123-140. Za izbalansira-no stajalište o odlikama podjele vlasti i podjele zemlje vidi Sumantra Bose, Bosnia after Dayton. Nationalist Partition and International Intervention (London, Hurst, 2002.).

188 Na Kosovu je trebalo spriječiti institucije da iniciraju promjenu statusa te-ritorije, tj. proglašenja nezavisnosti, a u Bosni i Hercegovini prvobitni cilj bio je olakšati državnim institucijama donošenje odluka bilo koje vrste.

189 Ovaj argument konzistentno zastupa Međunarodna grupa za krize (ICG) koja obično promovira pojačanu intervenciju. Vidi, naprimjer, Internatio-nal Crisis Group, “Is Dayton Failing?” Brisel, Sarajevo, 28.10.1999.

190 I Europska inicijativa za stabilnost i David Chandler zastupali su ovaj argu-ment. Vidi European Stability Initiative, “Reshaping International Prioriti-es in Bosnia and Herzegovina (Part 3), The end of the nationalist regimes and the future of the Bosnian state”, 22.3.2001.

191 Vidi, naprimjer, Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies (New Ha-ven, London, Yale University Press, 1977.), str. 41-44.

192 U pogledu diskusija prije promjena vidi Valery Perry, “Constitutional Re-form and the ‘Spirit’ of Bosnia and Herzegovina”, ECMI Brief, No. 7, fe-bruar 2002.; Provođenje odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o konstitutivnosti naroda i građana u BiH (Vijeće Kongresa bošnjačkih inte-lektualaca et al., Sarajevo, 2001.).

193 Odluka o ustavnim amandmanima u Federaciji BiH, OHR, 19.4.2002.; Odluka o ustavnim amandmanima u Republici Srpskoj, OHR, 19.4.2002.; dostupne su na: www.ohr.int.

194 Arend Lijphart, op. cit., str. 25 i dalje.195 OHR, Odluka, 19.4.2002.196 Amandman XXXVII, Definicija vitalnog interesa, Odluka o ustavnim

amandmanima u Federaciji Bosne i Hercegovine, OHR, 19. april 2002.; dostupno na: www.ohr.int.

Florian Bieber150 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 151197 Ostaje da se vidi da li ovo vrijedi i za nove nacionalističke vlasti koje su

stupile na dužnost u januaru 2003. Helsinški komitet za zaštitu ljudskih prava u Republici Srpskoj, “Protection, Promotion and Monitoring of Hu-man Rights in the Republic of Srpska, April 1 – June 30, 2002”, Bijeljina, juli 2002.

198 O ovom pitanju vidi Helsinški komitet za ljudska prava u Republici Sr-pskoj, “Minority Rights in Republika Srpska, Bosnia and Herzegovina”, septembar 1999.; Helsinški komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovi-ni, “Minority Rights in Bosnia and Herzegovina”, septembar 1999.

199 FENA, 20.6.2002. Zakon konkretno spominje sljedeće manjine: Albance, Crnogorce, Čehe, Italijane, Jevreje, Mađare, Makedonce, Nijemce, Poljake, Rumune, Rome, Ruse, Rutenijce, Slovake, Slovence, Turke i Ukrajince.

200 Pokušaj garantiranja političke zastupljenosti Jugoslavenima na prvim bo-sanskim izborima 1990. godine je propao nakon što rezervirano mjesto u bosanskohercegovačkom Predsjedništvu nije zauzeo Jugoslaven, već tvr-dolinijaški političar SDA Ejup Ganić. Steven L. Burg, Paul S. Shoup, The War in Bosnia-Herzegovina. Ethnic Conflict and International Intervention (Armonk, London, M.E.Sharpe, 1999.), str. 52.

201 O ovome vidi Zoran Pajić, “A Critical Appraisal of Human Rights Provisi-ons of the Dayton Constitution of Bosnia and Herzegovina”, Human Rights Quarterly, Vol. 20 (1998.), str. 135.

202 Ove zvanične brojke su vjerojatno veće od stvarnih brojki pošto se jedan broj izbjeglica i raseljenih lica vraća samo da bi prodao svoju imovinu i vratio se zastalno u mjesta skorijeg boravka u kojem su pripadnici većine. UNHCR, “Total Minority Returns in/to BiH From 1996 to 31 December 2002”, februar 2003.. dostupno na: www.unhcr.ba.

203 OHR, Odluka, 19.4.2002.204 Boris Neusius, “Sprachpolitik in Bosnia und Herzegowina. Eine Auffor-

derung zur Diskussion“ u Minderheiten: Brücke oder Konfliktpotential im östlichen Europa. Forost Arbeitspapier 8., oktobar 2002., str. 14.

205 Amandman LXXI, 18.4.2002., Ustav Republike Srpske; Amandman XX-IX, 19.4.2002., Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.

206 Vidi Curtis Ford Jr., “Bosnian: (Re-)birth of a Language?” Rad predsta-vljen na ASN konvenciji 7.4. 2001.

207 Neusius, op. cit., str. 22.208 Naprimjer, godišnji izvještaj Ustavnog suda Bosne i Hercegovine za 2000.

godinu ima 562 stranice, jer svaki jezik zauzima malo manje od 200 strana. 209 Vijeće Europe, “Education in Bosnia-Herzegovina. Governance, Finance

and Administration”, Izvještaj za Svjetsku banku, 10.11.1999., str. 9.210 Robert Donia, “The Search for Tolerance in Sarajevo’s Textbooks”, Hu-

man Rights Review, Vol. 1, No. 2 (2000.), str. 38-55; Ann Low-Beer, “Politics, School Textbooks and Cultural Identity: The Struggle in Bosnia and Hercego-vina”, International Textbook Research, Vol. 23, No. 2 (2001.), str. 215-216.

211 Konferencija ministara obrazovanja Bosne i Hercegovine, “Deklaracija”, 10. maj 2000.

Florian Bieber150 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 151212 Konferencija ministara obrazovanja Bosne i Hercegovine, “Sporazum”,

10. maj 2000.213 Helsinški komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini, “Report on the

State of Human Rights in BH (Analysis for January – December 2002)”, Sarajevo, 2003. godina, dostupno na: www.bh-hchr.org/statements/27a-12-02.htm

214 Bilo je dosta oštrih kritika u pogledu uloge međunarodnih organizacija i njihove politike. Vidi, npr., David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton (London and Sterling, VA., 1999.).

215 Aneks 10, Daytonski mirovni sporazum, 1995.216 Na sastanku Vijeća za implementaciju mira u Bonu u decembru 1997. go-

dine Visokom predstavniku data je dozvola da smjenjuje zvaničnike koji krše mirovni sporazum i da, ukoliko zakonodavni organi u BiH pokažu da nisu u stanju sami donijeti zakon, zakon nametne. Konferencija o imple-mentaciji mira u Bonu 1997. godine, “Bosnia and Herzegovina 1998: Self-sustaining Structures”, Bon, 10. decembar 1997. godine, dostupno na http://www.ohr.int/docu/d971210a.htm.

217 Odluke se mogu naći na internet stranici Ureda Visokog predstavnika: www.ohr.int/decisions.htm.

218 Jedan od uspjeha bilo je uvođenje jedinstvenih registarskih tablica u cijeloj Bosni i Hercegovini, što se pokazalo ključnim za uspostavljanje međuenti-tetske slobode kretanja. Imovinski zakoni koje je donio Visoki predstavnik su, također, olakšali povratak manjina.

219 Marcus Cox, “State-Building and Post-War Reconstruction”, str. 12-5.220 Ovaj problem ovisnosti od međunarodnih aktera može se, također, primi-

jetiti kod međunarodnih nevladinih organizacija. Vidi Žarko Papić, “Ow-nership Dependency – Lessons (not) Learnt in Bosnia and Herzegovina” u Ownership Process in Bosnia and Herzegovina, ur. Christoph Solioz i Sve-bor Dizdarević (Sarajevo, 2001.), str. 51-63.

221 Osim toga, da bi se dodatno osigurala neutralnost, nijedan od međunaro-dnih članova ne može biti iz Hrvatske i Srbije i Crne Gore. Član VI, član VII, Ustav Bosne i Hercegovine, (1995.); Aneks 6, Daytonski mirovni spo-razum (1995.).

222 Bose, op. cit., str. 251.223 Pravno gledano, Ustav Bosne i Hercegovine je moguće promijeniti s izu-

zetkom odredaba o ljudskim pravima. Član X ostavlja mogućnost ustavnih promjena ukoliko za njih glasaju dvije trećine zastupnika u Zastupničkom domu BiH i prosta većina u Domu naroda. Međutim, suštinske razlike između srpskih, hrvatskih i bošnjačkih zastupnika spriječile su bilo kakve ustavne reforme od donošenja dokumenta 1995. godine. O pitanju ustavne reforme vidi Nurko Pobrić, “Ustavne reforme u Bosni i Hercegovini – ‘za’ i ‘protiv’, Ljudska prava, Vol. 1, No. 3-4 (2000.), str. 77-81.

224 Rezolucija Vijeća sigurnosti UN 1244, 12.6.1999. 225 Florian Bieber, “The Challenge of Democracy in Divided Societies: Les-

sons for Bosnia—Challenges for Kosovo”, Džemal Sokolović i Florian Bi-

Florian Bieber152 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 153eber (ur.), Reconstructing Multiethnic Societies: The Case of Bosnia-Her-zegovina. Aldershot, 2001., str. 109-122.

226 UNMIK, Propis 2001/33, 15.11.2001.; Izborno pravilo CEC-a 3/2001, 24.5.2001., 6 b) 4.

227 Tačan broj Srba na Kosovu je sporan. Većina podataka navodi na zaključak da 10 rezerviranih mjesta otprilike odražava udio Srba u ukupnom broju stanovnika na Kosovu. Tako sva dodatna mjesta dovode do neproporcio-nalno velike zastupljenosti ove zajednice.

228 Leon Malazgou, Ilir Dugolli, Reforming the Electoral System of Kosova, Prishtina: KIPRED, 2003.

229 Ustavni okvir, 2001. godina, član 9.1.12-9.1.17.230 Ibid., član 9.1.29.231 Ibid., član 9.1.39.232 Srpska zajednica sve više koristi ovaj mehanizam, što je znak priznavanja

institucija umjesto početnog bojkota institucija. Slučajevi uključuju zakon o visokom obrazovanju i odluku o organiziranju popisa stanovništva.

233 Ustavni okvir, član 9.1.40.234 Ibid., član 9.1.41.235 Ibid., član 9.1.42.236 Ibid., član 9.1.22.237 Ibid., član 9.3.5.238 Ibid., član 9.2.8.239 Ibid., član 9.2.4.240 Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies. A Comparative Explorati-

on (New Haven-London, Yale University Press, 1977.), str. 147-150.241 Ibid.242 S jedne strane, stvaranje enklava je uvjetovano progonima Srba od nekih

Albanaca nakon završetka rata. S druge strane, enklave djelimično odražava-ju mogućnost izdvajanja srpskih zajednica iz Kosova, naročito na sjeveru.

243 Shaban Buza, ‘Kosovo’s Serbs Form Union, Angering Albanians’, Reuters, 25.2.2003.

244 Vijeće Europe, “Reform of Local Self-Government and Public Admi-nistration in Kosovo. Final Recommendation” (SG/Inf: 2003.); str. 40, 14.11.2003.

245 OSCEMIK, Parallel Structures in Kosovo, oktobar 2003.246 Beta, ‘Formirano udruženje sprskih općina Kosova i Metohije’,

20.1.2003.247 Ustavni okvir, 2001., član 4.4.j.248 Ibid., član 4.1.249 Ovaj termin nosi vlastiti teret, jer građana Kosova ima više nego stanovni-

ka, uzimajući u obzir da veliki broj Srba i Roma sa Kosova više ne stanuje u pokrajini.

Florian Bieber152 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 153250 Kaci Roundtable, “Living within the Framework”, Kosova and Balkan Ob-

server, Vol. 1, No. 2, avgust 2001., str. 95.251 Vidi Robert Hayden, Blueprints for a House Divided. The Constitutional

Logic of the Yugoslav Conflicts, Ann Arbour, University of Michigan Press, 1999.

252 Ustavni okvir, 2001., član 3.1-3.2. Ustav Bosne i Hercegovine (1995.) na-braja čak 15 međunarodnih instrumenata.

253 Ibid., član 3.4.254 Ibid., član 4.5-4.6.255 Najsveobuhvatniji opis događaja i pregovora nalazi se u publikaciji Ethno-

barometer, Crisis in Macedonia, decembar 2001.256 Postoje tvrdnje da su sukob, odnosno neke njegove dijelove, inscenirale

vladajuće stranke da bi skrenule pažnju sa drugih političkih pitanja. Biljana Vankovska, Part I: The Path from ‘Oasis of Peace’ to ‘Powder Keg’ of the Balkans. Berlin, Heinrich Böll Stiftung, 2002.

257 Raniji makedonski ustavi (iz 1946. i 1963. godine) definirali su termin na-cionalnite malcinstva (nacionalne manjine) tako da označava sve zajed-nice osim makedonske.

258 Jenny Engström, “The Power of Perception: The Impact of the Macedoni-an Question on Inter-ethnic Relations in the Republic of Macedonia”, The Global Review of Ethnopolitics, Vol. 1, No. 3, mart 2002. godine, str. 3-17. K.S. Brown, “Seeing Stars: Character and Identity in the Landscape of Mo-dern Macedonia”, Antiquity, Vol. 68 (1994.), str. 784-796.

259 Jenny Engström, ”Multiethnicity or Binationalism? The Framework Agre-ement and the Future of the Macedonian State”, European Yearbook of Mi-nority Issues, Vol. 1, 2001./2. (The Hague/London/New York, Kluwer Law International, 2003.), str. 338.

260 Robert Hayden, Blueprints for a House Divided. The Constitutional Lo-gic of the Yugoslav Conflicts (Ann Arbor, University of Michigan Press, 1999.), str. 71-72.

261 Zakon za izbor i otpovikuvanje na pratenici i odbornici. Služben vesnik na Republika Makedonija, br. 28, 1990.

262 U vezi sa razvojom izbornog sistema vidi Eben Friedman, “Party System, Electoral Systems, and Minority Representation in the Republic Of Mace-donia (1990-2002)”, European Yearbook on Minority Issues, Vol. 2 (The Hague/London/New York, Kluwer Law International, 2004.), u pripremi.

263 OSCE/ODIHR, “Former Yugoslav Republic of Macedonia, Parliamentary Elections 15 September 2002”, Final Report, 20.11.2004., str. 4.

264 International Crisis Group, 1998 Elections in Macedonia, 9.10.1998., str. 6265 Zastupnik Amdi Bajram za SRM je izabran kao neovisni kandidat.266 Izvor: Sobranie, http://www.sobranie.mk/mk/default.asp; Eben Friedman,

“Party System, Electoral Systems, and Minority Representation in the Republic Of Macedonia (1990-2002)”, European Yearbook on Minority Issues, Vol. 2 (The Hague/London/New York: Kluwer Law Internatio-nal, 2004.), u pripremi. PPD, Stranka demokratskog prosperiteta; PDSH,

Florian Bieber154 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 155Demokratska stranka Albanaca; PDK, Nacionalna demokratska stranka; DSSH – LP, Demokratska unija Albanaca-Liberalna stranka; PDP, Stran-ka demokratskog prosperiteta Albanaca; PPD/PDP, Narodna demokratska stranka; PCER, Stranka za punu emancipaciju Roma Makedonije; SRM, Unija Roma u Makedoniji; OPRM, Ujedinjena stranka Roma Makedo-nije; PDT PDA – IP, Demokratska stranka Turaka u Makedoniji, Stranka demokratske akcije, Islamski put, DPTM, Demokratska stranka Turaka u Makedoniji; DLBM, Demokratska liga Bošnjaka Republike Makedonije, DPSM, Demokratska stranka Srba u Makedoniji.

267 Također je bilo zastupnika pripadnika manjina koji su izabrani u ime ma-kedonskih stranaka, poput Džulistane Markovske, Romkinje koja je bila zastupnik VMRO.

268 Ibrahim Mehmeti, “Presidential Elections and Interethnic Relation”, AIM, 2.12.1999.; “DUI mu donela 142.000 glasa na Crvenkovski”, Dnevnik, 30.4.2004.

269 Vidi Christophe Chiclet, Bernard Lory (ur.), La république de Macédoine (Paris, L’Harmattan, 1998.), str. 157-159. PDPA je dobila ministarstva na-uke, informiranja i lokalne samouprave, kao i mjesto zamjenika premijera i ministra bez portfelja.

270 Vidi International Crisis Group, Macedonia: No Room for Complacency, 23.10.2003., str.28

271 Politička platforma BDI je bez sumnje bila umjerenija od platforme PDSH.

272 International Crisis Group, Macedonia: No Room for Complacency, 23.10.2003., str. 28.

273 Amandman X (16.11.2001.), član 69, Ustav Makedonije.274 Zakon koji regulira lokalnu samoupravu zahtijeva i dvotrećinsku većinu

ukupnog broja i većinski pristanak pojedinačnih manjina. Amandman XVI, (16.11.2001.), član 114, Ustav Makedonije.

275 Intervju sa Teuta Arifi, zamjenikom predsjednika BDI, 21.7.2003.276 Helsinški komitet za ljudska prava u Republici Makedoniji, Izvještaj o sta-

nju ljudskih prava u Republici Makedoniji, septembar 1999.277 Okvirni sporazum, Aneks B, 5.278 Okvirni sporazum, Aneks C, 5.2.279 Vidi OSCE Spillover Monitor Mission to Skopje, Police Development

Unit, Annual Report 2002. 280 Vidi International Crisis Group, Macedonia: No Room for Complacency,

23.10.2003., str. 4-5.281 UNDP/Kapital, Early Warning Report, No.1, 2003., str. 34.282 Intervju sa Ljupčom Ristovskim, Odjeljenje za koordinaciju implementaci-

je Okvirnog sporazuma, Vlada Makedonije, 22.7.2003.283 Koha Ditore, 12.5.2004, iz poslijepodnevnog Pregleda makedonske štampe.284 Intervju sa Igorom Ivanovskim, međunarodnim sekretarom SDSM,

21.7.2003.

Florian Bieber154 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 155285 Barbara Feinstein, “Macedonia’s Interethnic Coalition: The First Year, 13-

14.12.2004, Mavrovo, Macedonia”, Conference Report, Project on Ethnic Relations, str. 14-15.

286 Lidija Petkovska-Hristova, “Multiculturalism as Political Model: The Case of Macedonia”, Nikolai Genov (ur.), Ethnic Relations in Southeastern Eu-rope (Berlin/Sofia: Institute of East European Studies/Friedrich-Ebert-Sti-ftung, 2004.), str. 109.

287 Stephan Hensell, “Typisch Balkan? Patronagenetzwerke, ethnische Zuge-hörigkeit und Gewaltdynamik in Mazedonien“, Internationale Politik und Gesellschaft, No. 4, 2003., str. 131-146.

288 Ova tvrdnja predstavlja dio osnovnih principa sporazuma. Član. 1.2, Okvirni sporazum, 13.8.2003.

289 Okvirni sporazum, 3.1.290 Ilja Todorovski, “Local Government in Macedonia”, Emilia Kandeva (ur.),

Stabilization of Local Governments (Budapest, LGI, 2000.), str. 246-247.291 Član 14, Zakon za lokalnata samouprava, Služben vesnik na RM, broj 5,

2002. 292 Tako je albanski službeni jezik u 25 općina, turski, romski i srpski u po je-

dnoj.293 Vidi Dragica Hristova, “Addresses on the Notice Board”, Makedonija De-

nes, 16.1.2004.; Makedonski ministar lokalne samouprave objašnjava prije-dlog teritorijalne podjele, Makedonski radio, 11.2.2004, BBC Monitoring.

294 Ljubčo Georgievski, “Tezi za opstanok na Makedonskata nacija i država”, Dnevnik, 18. April 2003.

295 Eben Friedman, “The Spectre of Territorial Division and the Ohrid Agree-ment”, ECMI Brief, No. 9., juli 2003., str. 2-3.

296 Koha Ditore, 10.5.2004., iz Poslijepodnevnog pregleda makedonske štampe.

297 UNDP/Kapital, Early Warning Report, No.1, 2003., str. 42.298 Ibid, str. 44; INET, 4.9.2001.; Peter Finn, “Worried Macedonians Weigh

Public Vote on Peace Accord. Officials Fear Legislative Rejection of Pact, Seek Alternative”, Washington Post, 30. august 2001., A26.

299 Ulf Brunnbauer, “The Implementation of the Ohrid Agreement: Ethnic Ma-cedonian Resentments”, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe, No. 1, 2002.

300 Ovo gledište se odražava u nizu kvalitativnih intervjua, vidi Antonina Zhe-lyazkova, “Macedonia in April 2003. Diagnosis: “Cancer with Galloping Metastases”, Goran Bašić (ur.), Democracy and Multiculturalism in South East Europe (Beograd, Centar za istraživanje etniciteta, 2003.), str. 377-392.

301 Branko Geroski, “Popis na etnički predrasudi i frustracii”, Dnevnik, 6.12.2003.

302 Ana Petruseva, Boris Georgievski, “Macedonia: School Desegregation Plans Shelved”, IWPR, 3.10.2003.

Florian Bieber156 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 157303 Jenny Engström, “Multiethnicity or Binationalism? The Framework Agre-

ement and the Future of the Macedonian State”, European Yearbook of Minority Issues, Vol. 1, 2001./2. (The Hague/London/New York, Kluwer Law International, 2003.), str. 335-248; Židas Daskalovski, “Language and Identity: The Ohrid Framework Agreement and Liberal Notions of Citizen-ship and Nationality in Macedonia”, Journal on Ethnopolitics and Minori-ty Issues in Europe, No. 1, 2002.

304 Roberto Belloni, “Dubious Democracy by Fiat”, Transitions Online, 20. avgust 2003.

305 European Stability Initative, The Other Macedonian Conflict, 20. februar 2002.

306 Norbert Mappes-Niediek, Balkan-Mafia. Staaten in der Hand des Verbrec-hens-Eine Gefahr für Europa. Berlin, Ch. Links, 2003.

307 David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton (London/Sterling, VA.: Pluto Press, 1999.).

308 Gerald Knaus, Felix Martin, “Travails of the European Raj”, Journal of Democracy, Vol. 13, No. 3, 2003., str. 60-74.

309 International Crisis Group (ICG), The Wages of Sin: Confronting Bosnia’s Republika Srpska. 8. oktobar 2001. Međunarodna grupa za krize nedavno je donekle modificirala svoj stav, opisujući nacionalističke stranke kao “prirodni i legitimni fenomen u BiH”, uz preporuku međunarodnoj zaje-dnici “da nema razloga da se boji pritjerati ih uza zid, naročito putem napada na nelegalne izvore njihove finansijske moći i na pravo da dodjeljuju funkci-je svojim pristašama”. ICG, Bosnia’s Nationalist Governments: Paddy Ash-down and the Paradoxes of State Building, 22. juli 2003., str. iii.

310 Ljubčo Georgievski, “Tezi za opstanok na Makedonskata nacija i država”, Dnevnik, 18. april 2003.

311 Thomas L. Friedman, “Bosnia, Sort Of”, The New York Times, 26. januar 2001.; John J. Mearsheimer, Stephen Van Evera, “Redraw the Map, Stop the Killing”, The New York Times, 19. april 1999.

312 Sumantra Bose, Bosnia after Dayton. Nationalist Partition and Interna-tional Intervention. (London, Hurst, 2002.); P.H. Liotta, Cindy R. Jebb, “Macedonia: End of the Beginning or Beginning of the End?” Parameters, proljeće, 2002., str. 96-111.

313 Branislav Krstić, Kosovo između istorijskog i etničkog prava (Beograd, 1994.); Ljubčo Georgievski, “Tezi za opstanok na Makedonskata nacija i država”, Dnevnik, 18. april 2003. O argumentima i njihovoj funkciji u mo-bilizaciji za etnički sukob detaljno se diskutira u djelima: Stuart J.Kaufma-n, Modern Hatreds. The Symbolic Politics of Ethnic War (Ithaca/London, Cornell University Press, 2001.); Roger D. Petersen, Understanding Et-hnic Violence. Fear, Hatred, and Resentment in Twentieth-Century Europe (Cambridge, Cambridge University Press, 2002.).

314 Ivan Lovrenović, “Daytonski nacisti”, Dani, 10.10.2003.315 Ovakav stav može se čuti u Bosni i Hercegovini i Makedoniji, a zbog du-

bine podjela na Kosovu, takvi stavovi su rijetki.

Florian Bieber156 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 157316 Martin Woker, “Bosniens steinige Staatsbildung“, Neue Züricher Zeitung,

8. avgust 2003.317 Thomas W. Simon, “The Injustice of Procedural Democracy” u Reconstru-

cting Multiethnic Societies: The Case of Bosnia-Herzegovina, (ur.) Džemal Sokolović, Florian Bieber (Aldershot, Ashgate, 2001.), str. 11-28.

318 Ovdje ne mislim na važnost ovog identiteta koja se može prilično brzo promijeniti, već na odnos između grupnih identiteta. Naprimjer, iako poje-dinačni Srbi mogu postati Bošnjacima, takva promjena en masse je veoma nevjerovatna.

319 Ustav je sadržavao neke diskriminacijske odredbe, poput uvođenja srpskog jezika pisanog ćirilicom kao zvaničnog jezika (Ustav Republike Srpske, 1992, član 7).

320 Jedan od rijetkih izuzetaka je režim aparthejda u Južnoj Africi.321 Mnoge zemlje u preambuli ustava simbolički spominju vezu između drža-

ve i dominantne nacije koja, iako od velikog simboličkog značaja, sama ne dovodi do isključenja drugih grupa iz vlasti.

322 Dejan Jović, “Fear of Becoming Minority as a Motivator of Conflict in the Former Yugoslavia”, Balkanologie, Vol. 5, No. 1/2, 2001., str. 21-36.

323 European Commisison, Bosnia-Herzegovina. Stabilization and Associati-on Report, Comm(2002.) 163, 4. april 2003.

324 Ustav Libana, 1926, član 95.325 Sammy Smooha, “Types of Democracy and Modes of Conflict Manage-

ment in Ethnically Divided Societies”, Nations and Nationalism, Vol. 8, No. 4, 2002., str. 423-431.

326 Arend Lijphart, Democracy. A Comparative Exploration (New Haven/London, Yale University Press, 1977.), str.149-150.

327 Christophe Solioz (ur.), Bosna i Hercegovina: od ovisnosti do samoodr-živosti. Lekcije i izazovi procesa tranzicije i demokratizacije u Bosni i Hercegovini. Proces ownershipa: bosansko-hercegovački pogledi i prije-dlozi (Sarajevo, Helsinški komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini, 2002.).

328 Farimah Daftary, “Conflict Resolution in FYR Macedonia: Power-Sharing or ‘Civic Approach’?” Helsinki Monitor, No. 4, 2001., str. 207.

329 Vladimir Jovanovski, Lirim Dulovi, “A New Battlefield”, IWPR (ur.), Ohrid and Beyond. A Cross-Ethnic Investigation into the Macedonian Cri-sis (London, IWPR, 2002.), str. 67.

330 U Sjevernoj Irskoj referendum nije spriječio javljanje političkih protivnika, što je djelimično bio rezultat mirovnog procesa koji je uslijedio, a djelimi-čno podijeljenog unionističkog štaba tokom referenduma.

331 Vidi Florian Bieber, “Balancing Political Participation and Minority Rights: The Experience of the former Yugoslavia” u Minorities in Democracy, (ur.) Andreas Klein i ostali (Skoplje, KAS/ECMI, 2003.), str. 37-44.

AAnđelić, Neven, 137n7Arifi,Teuta, 154n275Ashdown, Paddy, 156n309

BBadinter, Robert, 69Bajram, Amdi, 153n265Bašić, Goran, 155n300Bauer, Otto, 37Beca-Šarac, Jovanka, 44 Belloni, Roberto, 156n304Berdal, Mats, 138n18Berman, B., 144n105Bieber, Florian, 138n25, 139n29,

139n36, 140n52, 141n56, 143n91, 144n115, 147n154, 152n225, 157n317, 158n331, 163

Biro, Anna-Maria, 5Bogaards, Matthijs, 5, 141n61,

144n107, 144n111, 145n118Bose, Sumantra, 45, 93, 143n98,

144n104, 149n187, 151n222, 156n312

Brown, Michael E., 138n18, 142n84, 147n155

Brown, K. S., 153n258Brunnbauer, Ulf, 139n30, 155n299Bunce, Valerie, 148n170Bundalo, Perica, 44Burg, Steven L., 150n200Buza, Shaban, 152n243

CCarrington, Peter Rupert, 29Caspersen, Nina, 148n175

Chandler, David, 139n36, 149n187, 149n190, 151n214, 156n307

Chiclet, Christophe, 154n269Claude, Inis L., 137n10Coakley, John, 147n162, 147n163,

148n166Cooper, Robert, 138n18Cox, Marcus, 92, 151n219Crocker, Chester A., 138n17, 138n22Cutilheir, Jose, 16, 29, 69Cvijanović, Željko, 145n121

ČČavić, Dragan, 44Čuk, Dobroslav, 44

DDaftary, Farimah, 157n328Daskalovski, Židas, 5, 139n36,

156n303, 163Dimitrijević, Nenad, 6, 139n29Dimitrovová, Bohdana, 143n91Dizdarević, Svebor, 140n50,

151n220Dodik, Milorad, 44Donia, Robert, 150n210Drews, Christian, 137n12Dugolli, Ilir, 152n228 Dugonjić, Alija, 44Dulovi, Lirim, 157n329

ĐĐapo, Mirsad, 44

EEngström, Jenny, 81, 106, 137n9,

149n182, 153n258, 153n259, 156n303

KAZALO IMENA

Florian Bieber160 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 161Evera, Stephen Van, 156n311Eyoh, D., 144n105

FFeinstein, Barbara, 155n285 Finci, Jakob, 20, 138n26Finn, Peter, 140n42, 155n298Ford Jr., Curtis, 150n206Friedman, Eben, 5, 153n262,

154n266, 155n295Friedman, Thomas L., 156n311Froschl, Erich, 142n75

GGagnon Jr, V. P., 142n84Gal, Kinga, 148n167, 148n178Ganić, Ejup, 150n200Genov, Nikolai, 155n286Georgievski, Boris, 156n302Georgievski, Ljubčo, 115, 147n157,

155n294, 156n310, 156n313Geroski, Branko, 156n301Gerry,Elbridge, 35, 141n67,Ghai,Yash, 74, 75, 148n171,

148n174Goodin, Robert E., 141n54Gurr, Ted Robert, 137n13

HHaekkerup, Hans, 48,97Hale, Henry H., 148n172Hanf, Theodor, 142n75Hannikainen, Lauri, 147n160Harris, Peter, 36, 41, 141n58,

142n73, 142n76, 143n92Hayden, Robert, 106, 149n187,

153n251, 153n260Hechter, Michael, 148n173Hensell, Stephan, 155n287Hill, Christopher, 140n53Hooghe, Liebet, 148n166Horn, Frank, 147n160Horowitz, Donald, 8, 141n62,

146n138Hristova, Dragica, 155n293

IIvanić, Mladen, 44Ivanovski, Igor, 155n284

JJebb, Cindy R., 156n312Jordan, Peter, 148n176Jovanovski, Vladimir, 157n329Jović, Dejan, 157n322Judah, Tim, 140n43

KKandeva, Emilia, 155n290Karađić, Radovan, 22Kasapović, Mirjana, 142n69Kaufman, Stuart J., 156n313Khazen, Farid el, 142n74Klein, Andreas, 158n331Knaus, Gerald, 156n308Korhecs, Tamas, 148n178Kovács, Mariá, 148n169Kovacs, Petra, 6, 139n29Krastev, Ivan, 5, 148n170Krstić, Branislav, 156n313Kymlicka, Will, 144n105

LLake, David, 147n155Lapidoth, Ruth, 75, 148n174Lijphart, Arend, 8, 49, 50, 59, 60, 85,

99, 141n63, 144n112, 145n116, 145n118, 146n138, 146n139, 146n148, 149n191, 149n194, 152n240, 157n326

Liotta, P. H., 156n312Lory, Bernard, 154n269Lovrenović, Ivan, 157n314Low-Beer, Ann, 150n210Lukan, Walter, 148n176

MMalazgou, Leon, 152n228Mappes Niediek, Norbert, 156n306 Markovska, Džulistana, 154n267Martin, Felix, 156n308Mearsheimer, John J., 156n311Mehmeti, Ibrahim, 154n268Mesner, Maria, 142n75Milić, Petar, 89Milinović, Ante, 44Milošević, Slobodan, 7, 22, 26, 61,

78, 80, 93, 139n34, 140n41, 163Mladić, Ratko, 22

Florian Bieber160 INSTITUCIONALIZIRANJE ETNIČNOSTI 161Montville, Joseph V., 146n148Mujkić, Zijad, 44Mungiu-Pippidi, Alina, 5, 148n170Mustapha, Abdul Raufu, 144n105Myntti, Kristian, 142n71

NNeusius, Boris, 150n204Noel, Sid, 5

OO’Leary, Brendan, 5, 137n4Owen, David, 26, 29, 77Owen, John M., 137n11, 144n115

PPatten, Christopher, 139n40Pajić, Zoran, 150n201Papić, Žarko, 139n38, 151n220Pavićević, Veselin, 143n89Pejić, Jelena, 138n14Perry, Valery, 138n28, 140n51,

147n154, 149n192Petersen, Roger D., 157n313Petritsch, Wolfgang, 21, 49Petruseva, Ana, 156n302Petkovska-Hristova, Lidija, 155n286 Pobrić, Nurko, 152n223Popović, Slobodan, 44Pula, Besnik, 139n36Pupavac, Vanessa, 137n6, 144n114

RRa’anan, Uri, 142n75Reilly, Ben, 36, 41, 141n58, 142n73,

142n76, 143n92Reilly, Benjamin, 45, 143n95,

143n101Renner, Karl, 37, 142n75Reiner, Karl, 148n167Ristovski, Ljupčo, 155n282Roessingh, Martijn A., 148n168Rothchild, Donald, 147n155

SSchedler, Andreas, 141n66Schneckener, Ulrich, 22, 139n32,

146n147, 146n149, 147n159, 147n161

Shoup, Paul S., 150n200Simon, Thomas W., 157n317Singh, K. Gajendra, 142n70Sisk, Timothy D., 137n2, 138n23,

140n52, 144n110, 147n153Smooha, Sammy, 157n325Sokolović, Džemal, 152n225,

157n317, 163Solioz, Christoph, 140n50, 151n220,

157n327Stawowy-Kawka, Irena, 148n176Steiner, Michael, 100Stoltenberg, Torvald, 29

ŠŠarović, Mirko, 44Šistek, František, 143n91

TThornberry, Patrick, 138n15Tepić, Momčilo, 44Tito, Broz, Josip, 163Todorovski, Ilja, 155n290Touval, Saadia, 138n22Trifunovska, Snežana, 138n20Tuđman, Franjo, 7, 61, 93, 139n34

VVance, Cyrus, 26, 29, 77Valenta, Danijela, 5Vankovska, Biljana, 153n256Varady, Tibor, 146n143Varennes, Ferdinand de, 138n16Vujadinović, Dragica, 141n57Vuković, Danilo, 140n49Vulliamy, Ed, 148n177

WWaller, M., 138n15Walker, Jenonne, 138n18Weller, Marc, 139n33Woker, Martin, 157n316Wolff, Stefan, 5

ZZartman, I. William, 138n22Zhelyakova, Antonina, 155n300

XXhaferi, Arben, 115, 147n157

O PISCU

Florian Bieber je viši nerezidentni saradnik-istraživač Evropskog centra za manjinska pitanja čije je sjedište u Beogra-du. On predaje na Srednjoevropskom sveučilištu u Budimpešti i na Regionalnom postdiplomskom programu za demokraciju i ljudska prava u Sarajevu. Objavio je članke o podjeli vlasti, insti-tucijskim uređenjima i nacionalizmu u Jugoistočnoj Evropi. On je autor knjige Srpski nacionalizam od Titove smrti do Miloše-vićevog pada, na njemačkom jeziku, Münster, Lit-Verlag, 2004. Uredio je Montenegro in Transition: Problems of Identity and Statehood [“Crna Gora u tranziciji: Problemi identiteta i državno-sti”], Baden-Baden, Nomos, 2003.; Reconstructing Multiethnic Societies: The Case of Bosnia-Herzegovina [“Preuređenje multi-etničkih društava: Slučaj Bosne i Hercegovine”], Aldershot, Ash-gate, 2001., s Džemalom Sokolovićem, i Understanding the War in Kosovo [“Shvaćanje rata na Kosovu”], London, Frank Cass, 2003., s Židasom Daskalovskim. Florian Bieber je i jedan od ure-dnika časopisa Southeast European Politics i urednik elektroni-čke mreže Balkan Academic News.