FINANCIAMIENTO

Entendemos por financiamiento de la Seguridad Social, elconjunto de medidas adoptadas por el sistema a fin de proveersede los fondos o recursos necesarios para su funcionamiento. Laconcepción moderna de la Seguridad Social en su aspecto finan­ciero se fundamenta en el principio de la solidaridad. En efecto,se considera un deber de la sociedad organizada y civilizada, la degarantizar a todo individuo la protección de su salud y el sumi­nistro de medios de subsistencia suficientes en caso de una con­tingencia. Por tal circunstancia, todos los miembros de la sociedaddeben contribuir al financiamiento en función de sus ingresos.

En su evolución, la Seguridad Social ha ido ensayando méto­dos muy variados para costear sus actividades, métodos que sehan modificado de acuerdo con las circunstancias de orden socio­económico, y su continuo perfeccionamiento se deriva de las cre­cientes necesidades sociales, inducidas a su vez por la dinámica deun nuevo orden social. En esté sentido se observa que una de lasprimeras manifestaciones de la sociedad organizada fue cuandose llegó a un convenio sobre el presupuesto familiar, establecidocomo una medida de previsión grupal, en su forma más rudimen­taria, en tiempo en que aún no se conocía la moneda como mediode cambio, y se practicaba el trueque. Con esta técnica de inter­cambio, las unidades familiares se aprovisionaban de recursos paraprever la satisfacción de sus necesidades. Esta elemental fórmulade previsión aparece como una tendencia de las primeras sociedadesa conservar o acumular los bienes de primera necesidad en lasépocas de abundancia, para poder atender así a las escaseces en las

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épocas depresivas. Simultáneamente con esta práctica se conocieronlos beneficios socialesdel ahorro.'

En la época de las civilizaciones .antiguas (Grecia, Egipto yRoma), muy pocas 'de las necesidades de orden social eran aten­didas por el Estado, A pesar del desarrollo alcanzado en la arte­sanía industrial, comercio, ciencia y artes, y la rudimentaria apli­cación de algunas técnicas tales como la división del trabajo, sehizo presente la demanda permanente de los ciudadanos libres yesclavos por mejor trato y salarios;" así funcionó un sistema de

1. Robinson, loan: LibnlllJ, ,uusid4ll. InJ,otlllcúón al muio tle i4 SodelÚl:l.Siglo Veintiuno Editores S. A. Máico, Argentina, España. 1971, p'g. 12."La vida económica de cada especie consiste en la adaptación de la pobla·ción al suministro de alimentos. .\ menudo esto se consigue mediante elestablecimiento de la propiedad sobre un territorio. El territorio es defendidopor la familia o el grupo contra otros de la misma especie, pero no contramiembros de otras especies cuya dieta es diferente. Mediante esto, cada espe­cie se extiende sobre toda la región habitable para ella y cada familia tienea mano sus medios de sustento. En las comunidades aisladas, al parecer, laactividad económica no perseguía fines económicos. Los métodos acostumbra­dos de producción satisfacían las necesidades diarias; las necesidades eran sóloindirectamente necesidades de subsistencia; directamente estaban gobernadaspor un sistema de obligaciones religiosas y familiares, forjado con granvariedad de fonnas distinus. En todas esw comunidades (y por cierto, enla civilización histórica) hubo un fuerte hincapi~ en el parentesco, en lostabúes contra el incesto y en las relaciones familiares. El apareamiento, lapaternidad y las relaciones fraternas son las mismas para toda la humanidad;gsacias a la capacidad de reflexión, que el lenguaje le proporcionó, el hombreforjó numerosas estructuras de conexiones por nacimiento y por matrimonio;la vida económica quedó entretejida en cada estructura en forma de UD.istema de derechos y obligacio~. Aden1b, era preciso hacer ofrendas a lossacerdotes, a los mayores o a los jdes. Aun cuando se considera que talesregalos debían redistribuirse entre la gente, parte de ellos, por lo común,re quedcb4n en poder de los recipiendarios, pero se veía mal, pues 111 honrara los jefes o a los dioses la gente, valga la expresión, se honraba a sí misma.Es imposible definir, con precisión, un excedente de producción respecto delas necesidades de subsistencia, porque es imposible ddinir con precisión lasubsistencia. Ltu necesitl4lles, como sabemos de sobra, tIIIment. 11 i4 ptlr (onel incremento ti, los meJios con filie contllmos ""'" slllisf«nltu. De todumaneras, en cualquier sociedad existe alguna nociÓD que permite distinguirentre el pclll de cada día y algún extra para un huésped, ¡xua una fiesta opara pagar UD tributo a quien se le debe rendir. La exigencia Imperiosa deproducir UD sobrante es 'útil para la simple supervivencia, Do UD margenpara servirse de él en tíeropo de escasez. Lo b:utante es demesiado poco.Tal y como se necesita el incentivo del ilambre para hacemos comer, así elincentivo del buen nombre y de la conducta propia es necesario pa.ra JIWlte­ner en marcha UM economía".

2. Zúñiga Cisneros, M.: Segll'iIúJ Sodlli 1 Sil Histori•. Caracas, 196~, p5as.U5·U6. "En Egipto hubo muchos individuos que sintieron, como paza lle­gar a la Seguridad Social, Y es posible que esos sentimientos hayan afecmdoa colectividades en II1gunos momentos históricos; pero no se sabe que tuviacnrealiuciODes tambím colectivas, que hubiesen sido objetiw de c.lBuM poICtial.

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Seguridad Social acorde con los progresos de la época. Los gastosdel Estado se canalizaban generalmente a las obras públicas y losfondos se sustraían por medio de impuestos, siendo los más im­portantes los impuestos territoriales y a la industria.

La historia nos habla de la intervención del Estado, cuandolas contingencias sociales tenían proyecciones colectivas. Tal es elcaso de los faraones, en la época de los siete años de prosperidady otras tantas calamidades. También es conocida la-preocupaciónde soberanos como Claudio, que financiaba los riesgos por las pér­didas que pudieran producirse en las cosechas a causa de fenó­menos atmosféricos."

Al contrario, todo indica que Egipto fue casi siempre un país en donde losmiembros de una clase privilegiada, la gobernante (faraones, sacerdotes, fun­cionarios, guerreros), vivieron fastuosamente a costillas de los millones deindividuos súbditos y esclavos. Las grandes y pequeíias pirámid~, monumentosdel egoísmo, lo atestiguan con la más convincente elocuencia. Ese es el tonogeneral de la situación. Sin embargo, a principios del segundo milenio a. de C.(hacia el 1800), se produjo un estado de anarquía excepcional en la largahistoria egipcia. No conocemos detalles sobre la forma cómo se originara elfenómeno. Pero lo cierto es que por algún tiempo las clases oprimidas pu­dieron desplazar a los gobernantes y propietarios y repartirse los bienes",

3. Blanco Ramos, Ignacio y Rodríguez Cardet, Fernando: Prinúpio$ de Ha­nenda Pública. León; 1958, págs. 211-212. "En un principio bastaban losrendimientos de los bienes del patrimonio real para bscer frente a las redu­cidas cargas públicas, pero las atenciones estatales fueron aumentando y. ya.en la Edad Media los reyes convocaban a las representaciones del pueblopara exigir a los súbditos determinadas donacíoaes denominadas subsidios odonativos, con destino a cubrir gastos extraordinarios. El derecho a esta exi­gencia de tributos era negado por la mayoría, pero pronto encontraron ecolas ideas que en la alta Edad Media elaboró Santo Tomás de Aquino, segúnel cual el bien común autoriza al soberano para gravar con carácter extraordi­nario a sus súbditos cuando las rentas del patrimonio real no sean suficientespara la consecución de dicho bien común.

"En la época feudal aumentaron las necesidades para fines de guerra,y, con ello, aumentó la exigencia de tributos, llegándose al establecimientode impuestos con carácter general en los siglos XIII y XIV. En este siglocomenzaron a implantarse verdaderos sistemas tributarios, si bien casi exclu­sivamente en las ciudades, donde estaba más desarrollada la economía mone­taria y más maduro el concepto de ciudadanía, además de que el comercioy la industria, como actividades más productivas, constituían una firme basecapaz de soportar cargas tributarias. Desde entonces 10$ sistemas tributariosfueron evolucionando en el sentido de tender a una más justa distribuciónde las cargas públicas: fueron creándose tributos sobre las manifestacionesde riqueza que iban apareciendo, se implantaron servicios de interés general,como el de correos, cuya utilización voluntaria por el pueblo c.b1igaba alusuario a pagar las llamadas tasas, que eran el costo del servicio requerido,r se publicaron obras sobre materias tributarias, sobre todo coincidiendo conlos aumentos de los gastos públicos como consecuencia de las guerras en laipoca napoleónica y del aumento de la burocracia y de los servicios públicosen el .iBlo XIX".

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Para la misma época los seguros privados, en su forma pri­mitiva, desempeñan un papel muy importante, pues como veremosmás adelante, representan uno de los más genuinos antecedentesde la Seguridad Social, en su aspecto financiero, estando estrecha­mente relacionado su desarrollo con las medidas de solidaridadadoptadas para protegerse contra los naufragios, incendios, gue­rras, robos, etc. En su primera etapa el seguro funcionaba conuna técnica muy simplificada, y su finalidad se circunscribía a laindemnización de un riesgo; a su vez, la pérdida ocurrida se re­partía entre todos los participantes en el convenio, según su costo;por lo tanto, el equivalente al valor convenido de la reparación,repartido entre los miembros asegurados.

Posteriormente los seguros privados han evolucionado median­te la utilización de otras modalidades en los contratos. Al respectoSalas Subirat' apunta que el seguro de vida fue un derivado delseguro marítimo, y que a su vez estos se originaron en los présta­mos que eran contratados entre individuos adinerados y dueños debarcos, funcionando de esta manera: El prestador financiaba losviajes, con la estipulación de que recibiría al regreso el préstamocon un interés mucho más alto que el aplicado en transaccionescomunes, pero con la salvedad de que el prestatario quedaba li­bre del pago de la deuda en caso de infortunio; en este caso, laprima sería la diferencia de intereses cobrados por encima de latasa normal. También señala dicho autor que uno de los antece­dentes del sistema contributivo para cubrir un riesgo, o sea, loque constituye en esencia el Seguro, se halla en las leyes marítimasde Rodas.

Los seguros siguieron evolucionando hasta adquirir una granimportancia. Su técnica se ha perfeccionado, conformando una ins­titución en la que se pueden realizar contratos entre personas natu­rales y jurídica" en los que intervienen, además, los siguientessujetos: Asegurado, Beneficiario y Asegurador. La especializacióndel seguro en determinados riesgos ha contribuido al mejoramien­to de su técnica. Los principales riesgos son: vida, enfermedad,accidente, maternidad, paro, incendios, transporte, etc. La caracte­rística más importante del seguro privado contemporáneo desde

4. Salas Subirat: La Lógj~a del Seguro de Vida.

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el punto de vista financiero, radica en que constituye un contratolibre que cubre los riesgos, es decir, la ocurrencia de los aconte­cimientos que acarrean pérdida. El sistema supone la existenciade un número suficiente de contratos para hacer posible la com­pensación estadística. En síntesis, el financiamiento del seguro pri­vado implica una equivalencia entre el valor probable de los com­promisos y los derechos.

El ahorro. Es uno de los primeros métodos voluntarios dela previsión ensayados por la sociedad. Su práctica ha estado iden­tificada con el sentido innato de previsión y con la conciencia deque su realización puede interpretarse como un conocimiento cons­ciente de las necesidades futuras; en la realidad, significa la acu­mulación de los excedentes sobre las necesidades presentes. Estemétodo comenzó a adquirir importancia definitiva con la apariciónde la moneda, la cual permitió garantizar la seguridad y la con­servación del valor y la calidad física de la cantidad ahorrada."

Inicialmente se fundaron las Cajas de Ahorro, ya por iniciativaprivada o de corporaciones religiosas u oficiales orientadas sin fina­lidad de lucro, en las que sus patrocinadores aportaban parte desu patrimonio. Generalmente estaban regidas por juntas o consejosque prestaban sus servicios gratuitamente, encargándose de admi­nistrar los fondos depositados. En esta primera etapa, las Cajasde Ahorro tienen un objetivo típico de la previsión, ya que gene­ralmente los ahorros se empleaban en .obras caritativas o de uti­lidad pública confundiéndose con la beneficencia.

~. Lamas, Adolfo: Aborro 1 Préstamo para la Vivienda Familiar. Fina"da­miento, pág. 3~. Fondo de Cultura Económica. México-Buenos Aires, 19~O.

Sin duda es Inglaterra la cuna del sistema de Ahorro y Préstamo, auncuando no falta quien afirme --quizá para dar mayor sabor a la historia-,que durante la dinastía de Han, en China, doscientos años antes de Jesucristo,ya se había puesto en práctica un principio semejante. No es de extrañar latesis, p<h-que es indudable que se podría encontrar casos semejantes en lahistoria de todos los pueblos primitivos, ya que las particularidades de laorganización de sus comunidades daban la forma a principios e ideales coope­rativos que pueden relacionarse con facilidad con Ahorro y Préstamo. Sin irmás lejos, cabe recordar aquí que algunas investigaciones recientes llevadasa cabo en México, hacen pensar que, desde siglos antes de la conquista,entre los pueblos zspotecos se daban esas mismas condiciones. Pero, dejandoa un lado todos estos aspectos imprecisos e hipotéticos de la cuestión, quesólo con una dosis grande de buena voluntad pueden ser tomados en consi­deración para establecer el verdadero origen de un sistema, habrá que ajustaresta breve historia a un estadio más crítico y más apegado a los datos de larealidad.

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El financiamiento de las cajas de ahorro a través de todas lasépocas ha conservado las mismas modalidades, es decir, las técnicasy procedimientos se han mantenido más o menos con las mismascaracterísticas: manifestación de voluntad para ingresar al sistema,aportes periódicos y reintegro en caso de que se retire de la cajao renuncie a ella; ahora bien, este ha sido el método generalmenteseguido por el resto de las instituciones que funcionaron durantela Edad Media, y muchas otras organizaciones de previsión deesa época combinaban sus actividades con los montepíos, gremios,etc~era.

El financiamiento de las cajas de ahorro o las prácticas utili­zadas por estas instituciones para obtener sus recursos han sidoeslabones de importancia muy destacada en la evolución de la Se­guridad Social, por la experiencia aportada; además de haber pres­tado su contribución dentro del cuadro general de la SeguridadSocial, como un instrumento complementario de la misma. Aisla­damente, las cajas de ahorro no constituyen instrumentos eficacespara lograr los objetivos de la Seguridad Social, por cuanto lapoblación" no calificada y con bajos ingresos no tiene posibilidadespata practicar el ahorro. Por otra parte, el ahorro como prácticavoluntaria está condicionado a la educación en las sociedades mo­dernas y a los hábitos de la población, sus técnicas han evolucio­nado hasta los modernos sistemas de Ahorro y Préstamo.

6. Richacdson, J. Henry: ÚI SegllriIUJ Social. Aspeclos EC01I6",üos y Financie­ros. Fin."ci.",ienlo, pig. g~, Editorial Victor Lerú, Buenos Aires, 1960.

Todo individuo que ahorra con objeto de precaverse contra futuras even­tualidades guardará sus economias en casa o las invertirá en una variedadde formas; figuran entre las más usuales los titulas del gobierno, accionesindustriales, seguro privado, instituciones hipotecarias o empresas constructoras.Eo estos dos últimos casos, el propósito seria asegurarse la propiedad deuna casa. Del mismo modo, las sociedades mercantiles privadas, incluso lasempresas industriales que cuentan con sistemas contribuyentes para jubilar11 sus empleados, efectúan inversiones en valores tales como obligaciones in­dustriales, tierras y cédulas del gobierno. Pocas son las empresas Jo suficien­temente grandes como para poder hacer frente en el futuro a las obligacionescontraídas con sus empleados, con los recursos generales disponibles cuandollega el momento de abonar las pensiones o cancelar otros vencimientos.Otras más numerosas, incluso las que ponen acciones al alcance de susempleados, lo que estimula el ahorro como prevención para el futuro, dis­ponen de los fondos para sus propias finanzas, quedando supeditado el valorde los ahorros a su solidez financiera. Y la mayoría de las compañíu i~anesos ahorros en fondos aparte administrados por síndicos.

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Durante la Edad Media, las distintas prácticas Ideadas p>t lasociedad para atender las contingencias sociales. y ejercer la caridadcristiana fueron la norma orientadora entre los contribuyentes. LasGildas y otras organizaciones religiosas. que alcanzaron un grandesarrollo durante esta época. obtenían sus fondos mediante elpago de una cantidad en dinero o en especie a fin de cubrir losgastos que pudiera ocasionar la atención de una contingencia. gas­tos que se limitaban generalmente al pago de los servicios funerariosy a los auxilios en caso de enfermedad.

Todas las organizaciones de esa época. incluyendo entre ellasa las más importantes. tales como las Gildas, Sociedades de AyudaMutua, los Gremios y Corporaciones. etc., han tenido un sistemade financiamiento basado fundamentalmente en un pacto entre su,miembros. con objeto de formar fondos comunes para poder cubrirlos gastos ocasionados por la muerte. enfermedad, desocupación.etc. Muchas de estas organizaciones funcionaban mediante un có­digo de normas que fueron perfeccionándose; de ahí que muchosautores las consideran como las bases sobre las cuales se constituiríanluego las modernas sociedades de beneficencia. T

Con la aparición del Seguro Social Obligatorio en el pano­rama de la política social. su financiamiento a la altura de esaetapa adquiere una conformación diferente. pues los métodos uti­lizados por las obligaciones a las anteriores instituciones y sectores

7. Rumeu de ArmAs, Antonio: HistorÚJ ¡J, ¿, PrftIisid:: So~i4J ni EsPllñtl. Pi­t:4J~ü=iDllo, p6g. 333. nemm de DeRcbo Priftdo. M&drid, 1942.

No erA &la la única proYideocU mutualista del gremio de carpinterosnlencianos, pues babía otra 00 menos inteIeSlUlte para proteger y amparara los ancianos. inrilidos y paredes del gemio. Todos los años el día si­BUiente a &In Leees, se n:unúm en 14 <:U:l dd gemio, el aavario, el Acchi·VIeTO Y el EscciMoo de fech=s pua b=cer la lista de los veinticuatro maestrosúltimamente incorporados al mismo. Dicha lista erA enttqplda al Masipe, ytodos los 5Ábcdos uno de los m=estros, por tumo, Y el Masipe recorrían lascasas de los gmniaIes pidiendo "pACA los pobres ~tes maestros delgremio" . Las autoridades del gcmüo ---siBuiendo antisua costumbre-, elcompañero de Clavario, los dos NA70cG1es y el NAsipe, estab:tn tambimobligados a pedir limo:ln:l tocios los dios por &In José, Pescua de Rauocm:c.i6o, Espíritu S=ntu. Asuoci6n, &In Luas, etc. Del producto de todo lorecaudado se ~$igna1xl '""'0llInente CIWro sueldos a ada maestro invilidoo anciano, que pIJ'lI eee efecto~ inscritos en lista especial. El sobrantede lo recaud&do se depmíhin en un ara, y si faltG1n p;ua pelgar el sumidior.em:oa1 ~ s:am de 14 misma, saho en d QlSO de 00 &cM foodos, en quese repertía lo m:awk.do por pactes pIes entR los~~ del gremio.Lu onfena n7l''' cdmm, indQÚlD lAs preu:ripcioms (Orrientes sobre "iatmeiaa los enticrrm, etc..

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interesados constituían un complejo parce1amiento dentro de laestructura general; con su particular sistema financiero, con la apli­cación del nuevo sistema (Seguro Social Obligatorio), vemos cómocada uno de los sectores involucrados asumen la responsabilidadde contribuir al financiamiento mediante la materialización de unacuota o cotización.

En el orden administrativo, este sistema contributivo ha fun­cionado generalmente mediante la fijación del monto de la con­tribución o determinando la cuantía de las cotizaciones en base alos salarios devengados y también por medio de la aplicación detasas fijas a cada clase o nivel de salarios.

El financiamiento de la Seguridad Social en todas sus etapasy manifestaciones, ha tenido como base de sustentación la solida­ridad, concepto cuyo grado de amplitud depende del mayor omenor campo de aplicación cubierto por el sistema. La solidaridad

.es un sentimiento innato del hombre, complementado con el espí-ritu gregario; es la obligación en común o la adhesión a la causade otros a fin de proveerse de lo necesario o atender sus contin­gencias sociales.

EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD

La Solidaridad como pacto de correspondencia recíproca, hasido la base fundamental de las instituciones que conforman la socie­dad, es el punto fundamental que ha logrado identificar a los indivi­duos frente a un futuro incierto, ha sido el sentimiento permanenteque le ha permitido al hombre crear a lo largo del tiempo ese abundan­te y variado conjunto de instituciones para garantizarse sus nivelesde bienestar, es la suma de voluntades y recursos con un fín común,es el sacrificio parcial del ingreso en función del bienestar colecti­vo, es el elemento que ha conformado gremios, sindicatos, religio­nes, equipos humanos y naciones.

El principio de solidaridad ha sido un parámetro muy importan­te en la orientación y conformación del gasto social, así como en elfuncionamiento de las instituciones encargadas de realizar la. políti­ca social. es decir, de ejecutar la Seguridad Social. La hemos visto

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en las primeras manifestaciones de la política fiscal y posteriormen­te en la aplicación de la hacienda social, mediante la cual se perfec­cionarán los métodos de la tributación fiscal para la obtención delos recursos necesarios.

En su concepción moderna, este principio, aplicado al finan­ciamiento de la Seguridad Social, se basa en el razonamiento deque si la totalidad de la población es acreedora a una asistenciaintegral, mediante la cual se beneficia del sistema de prestacionessociales, resulta razonable, y a la vez justo, que toda la poblacióncontribuya a su financiamiento en la medida de su capacidad.

El fundamento" real de este principio le imprime a la Segu­ridad Social un amplio contenido social, en el sentido de queresponsabiliza solidariamente a todos los miembros de la sociedaden cuanto a la atención de las contingencias. Por tal circunstancia,y tomando en cuenta que cada uno de los miembros de la sociedades un contribuyente, ellos están participando, ya sea directa o indi­rectamente, en el financiamiento del sistema; de igual manera tie­nen derecho a gozar- de las prestaciones otorgadas por el mismo.En esta forma se opera una distribución de los ingresos, ya quemediante el aporte universal, los contrihuyentes activos con capa­cidad adquisitiva costean las prestaciones que el sistema debe otor­gar por las contingencias previstas, de modo que la totalidad dela población activa paga por la población pasiva o accidentada.

8. Haperin, Jean: Los S,gllros ni ,1 Rlgimnl Capitalista. Pintl1ld"mi",to, págs.18 Y 19. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid.

A través de la definición del Seguro, nos permite situar sus orígenespropiamente dichos. No siendo el Seguro una simple protección contra losriesgos, es imposible equipararlo con instituciones de Previsión y de Asistenciaque han existido siempre. De ahí que sea inexacta la opinión de R. Ehrenberg,según la cual la primera forma del Seguro nació en el seno de la familia,en plena economía natural, que conocía una protección común contra elpeligro común, contribuyendo (in n"tllra) , cada miembro del grupo familiar.Denomina Ehrenberg esta clase de seguros' (ntllllralwislSchtr/tlkh,v"s;ch',lIng)mas hay en este calificativo una contradicción. Económicamente hablando, elconcepto del Seguro es algo más que la reconstrucción en común por losmiembros de la familia de la casa destruida por el incendio, o el hecho decazar en común el lobo que amenaza el rebaño familiar. Es cierto que entales empresas puede verse un sentimiento de solidaridad que no es ajeno alconcepto de Seguro: no puede negarse que ese sentimiento de solidaridad,nacido en el seno del grupo familiar, se propagó al clan, pasando de ahí alas comunidades corporativas y profesionales. Pero no es menos cierto queen ese estado econémico y social no existe aún el Seguro.

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El principio de solidaridad social rompe con los moldes mer­cantilistas de los seguros privados, que sustentan las "teorías dela equivalencia", y donde la contraprestación individualista de lasprestaciones estaba en relación directa con los aportes, sin tomaren cuenta el cuadro de las necesidades sociales de los afiliados; porlo tanto, como podemos ver en el moderno enfoque, complementasu orientación con otros principios fundamentales." La capacidadde aportación de los afiliados que no gozan de suficientes ingresos,se compensa con la aportación más crecida de los que cuentan conmayores recursos. Así pues, el princjpio de solidaridad aplicadoen escala nacional en Seguridad Social, obliga a todos los miembrosde la comunidad a la contribución para el funcionamiento de estasinstituciones.lO

En realidad, el principio de solidaridad grupal o profesionalcomo propulsor de nuestras actuales instituciones, no se correspon­de con la amplitud que envuelve la nueva concepción de la Seguri­dad Social, pues ésta requiere que el espíritu mismo del principiogarantice en términos reales su aplicación en el marco de la comuni­dad nacional o en el ámbito internacional.

9. Fonrouge Giuliani: Derecho Financiero, Vol. 1. -Depalma·-. Buenos Aires,1970. Generalidad. Como derivación del principio de igualdad, es menesterque los tributos se apliquen con generalidad, esto es, abarcando integralmentelas categorías de personas o de bienes previstos en la ley y no a una partede ellas. Quiérese significar con ello, que no deben resultar afectadas perosanas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributosadquirirían carácter persecutorio o de discriminación odiosa. Dicho en otrostérminos, "el gravamen se debe establecer en tal forma, que cualquier personacuya situación coincida cap la señalada como hecho generador del créditofiscal, debe ser sujeto del impuesto".

10. Reynolds, L10yd G.: Bsonomt« Llbar,,/ , Rel«ioneI de Trab,,;o. Financia·mim/o, pcigs. 480-481. Fondo de Cultura Econ6mica, 1964. Si un sistemade Seguridad Social general es factible, ¿será también deseable? Desde él puntode vista positivo, no parece existir duda alguna de que este sistema evitapreocupaciones e incertidumbres a todo ~I mundo. Todos aquellos que tra­bajan y contribuyen al fondo del Seguro pueden ahora estar seguros de obte­ner protección en contra de las peores formas de privaciones físicas. Además,los beneficios de Seguridad Social se pagan cualesquiera sean los ahorrosu otros recursos privados del individuo. Es un derecho ganado, no una limos­na del gobierno. Por lo tanto, no meflN la independencia y la dignidad delindividuo como lo hace, sin duda alguna, la caridad. Por lo tanto, es necesariomantener un mugen considerable entre la escala, los beneficios de SeguridadSocial y el nivel de los sueldos y salarios. En las leyes actuales de SeguridadSocial, las escalas de beneficios no yerran en el sentido de una generosidad

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REDfSTRIBUaON DE LOS INGRESOS

Cuando hablamos" de redistribución del ingreso a través delos mecanismos de la Seguridad Social, y precisamos conocer sualcance, tenemos que referirla obligatoriamente a su campo de apli­cación; de esta manera, observamos diferentes modalidades o for­mas de redistribución. La estructura de la Seguridad Social, desdeel punta de vista financiero, la entendemos como un conjunto deinstituciones o instrumentos que en última instancia van a realizaruna redistribución o transferencia de recursos financieros entre losdiferentes sectores de la comunidad. La consolidación de estos ins­trumentos conforma una redistribución a nivel nacional.

Entendemos que se realiza redistribución a través de la Segu­ridad Social cuando los recursos que requieren las instituciones parasu financiamiento son obtenidos de la población económicamenteactiva o de la población que devenga algún ingreso, y estos recur­sos a su vez se destinan al sostenimiento de las personas que hansufrido una contingencia social, es decir, al pago de una pensión

indebida. Existen pocas pruebas de que aun las escalaS relativamente altas elecompensación por desempleo disuadan a las personas de aceptar trabajos cuandoéstos existen.

11. Sand, R.: 1..11 &o"omí. H._., págs. ~-6. Universitaria de Buenos Aires,1948. Pero ilI ptWlif' tI.,1 mommlo m file sr ~0"sitl",4 tIl hom/we JesJe elMP'eso tle ." ""'",. «0,,6miro, " mco",ro 11" Imgll''¡' (OaMII. En .-/eclo,el hom/w, es .". ill"",sÍÓ1l: es el ~Olli."'o ti, gMios b«hos P"'" 11 tlesJ,Sil "",iminllo bi/l1lil1 ,1 mommlo ", fll' es Mlil. Si muere antes, ese capitalle pierde. Si sucumbe antes del fin de su carrera, si queda invAlido O sintrabajo, ese capital no se amortiza completamente, Se compruelxt, por otraparte, que el hombre produce y, por consiguiente, donde más cuanto mejorhayan sido estimulados el desarrollo y la protección de sus condiciona flsicu.intelectuales, profesiooales y morales.

lA instrucción, la hi¡iene, los servicios sociAles, no represent=o ftDtaIvitalicias sólo a:cesibla a las n=ciona ricas y a w empresas~: ~

inversiones fructíferas. Poco importa que las sumas que asl se gasten o seganen se inscriban en la cuenta del tesoro público, de la asistencia, de losSeguros Sociales, de una empresa o bien del propio interesado y de su fami·Iia. Por una serie de repercusiones inmediatas o tudlas, enriquecen o empo­brecen la nación e inclusive a cada uno de sus miembros. P'4gamos en formade impuestos el mantenimiento de los enfermos, de los pobres y de losdesocupcdos¡ la disminución de su poder adquisitivo repercute sobre nuestrasventAo, nuestros ingresos profesionales, y las rentas de nuestras inversiones;para algunos ese tributo es inferior al beneficio que les procura la situaciónpresente, pero a la larga a ellos tambim los afectan lQ/J tmbos que ponmla enfermed:d y la miseria al desarrollo de la prosperidad aeoeral.

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para vejez, o de un subsidio familiar, a la atención a un enfermo,a las víctimas de un accidente o enfermedad profesional, etc. Ob­servamos así que, en términos generales, los recursos de las insti­tuciones son transferidos por la vía de las contribuciones del sanoal enfermo, del soltero al que tiene familias numerosas, de loseconómicamente activos a los desocupados o necesitados.

La acción de la redistribución del ingreso ejercida por la Se­guridad Social no se queda exclusivamente en el pago de las pres­taciones que ella realiza, sino que se proyecta en todo el círculode sus gastos. Cuando las instituciones de Seguridad Social com­pran medicinas, vehículos, construyen edificios para su funciona­miento, pagan el personal médico, paramédico y administrativo, loscontribuyentes a la Seguridad Social están redistribuyendo parte desus salarios para sufragar estos gastos. En cierto sentido, podemosdecir que con estas transferencias monetarias, los obreros y em­pleados contribuyentes están financiando con sus salarios parte delnivel de bienestar social de que disfrutan los funcionarios de laSeguridad Social. Es esta la confirmación de una elemental redis­tribución de los ingresos que en este caso equivale a las remune­raciones del factor trabajo de la economía.

Al estudiar el financiamiento de 1:. Seguridad Social encon­tramos un conjunto de relaciones recíprocas entre ella y la estruc­tura de la economía. Bastaría señalar que el objetivo de la SeguridadSocial, en última instancia, es el de la promoción del bienestar socialde uno de los factores más importantes de la economía, el factorinsustituible: el hombre; y que a la vez, por el hecho de formarparte de la estructura misma de la economía, contribuye como unestabilizador económico a través de los beneficios que proporcio­na a los miembros de la sociedad. Los efectos" socioeconómicos

12. Martí Bufill, Carlos: TraJado Comparado de Segllridad Social, Madrid, 19~1,pág. 93. "La Carta del Atlántico":. La guerra mundial de 1939 ha tenido,en orden a la protección contra los infortunios sociales, una repercusiónextraordinaria. Análicemos primero los hechos más importantes de la evo­lucién político-social que la guerra ha determinado y podremos después sacarlas debidas consecuencias. Por de pronto, se observa que el sistema clasistade proteger exclusivamente a los trabajadores económicamente débiles ha fa­llado al comprobar la gente que, al mismo tiempo que disloca el equilibrioentre los recursos y las necesidades individuales, va sumiéndose toda la vidaen una zona de inseguridad completa. La incertidumbre crea un ambientede angustia que- es preciso disipar. El soldado en las trincheras alejadas de

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que genera el Principio de Solidaridad al aplicarlo en el financia­miento de la Seguridad Social, se corresponden con los efectos dela redistribución de los ingresos. Entre los autores de finanzas pú­blicas, Luigi Cossa," apunta al desarrollar las reglas del sistemaimpositivo que "la graduación de los impuestos consiste en su adap­tación al estado económico de los contribuyentes, de manera dellegar a la equivalencia de sus prestaciones. Impuesto uniforme,dadas las desigualdades insolubles en la distribución de bienes,será no solamente injusto sino aun irrealizable, porque a causade la necesaria modicidad de la contribución individual, -se obten­drá un producto que no podría bastar para las necesidades públicasde los pueblos modernizados. Más adelante señala el autor que lagraduación de impuestos, refiriéndose ~ las cargas de los contri­buyentes, deben ser repartidos en razón de su actitud para sopor­tarlos, que es medida para determinar la riqueza, avaluada, segúnunos de acuerdo con el patrimonio, según otros de acuerdo con larenta. Pero, admite en uno y otro caso, de estos principios lospartidarios del impuesto proporcional y los impuestos progresivos,discuten sobre la manera de aplicarlos" .14 Maurice Duverger iden­tifica los fines del principio de solidaridad con los de la redistribu­ción del ingreso cuando se refiere a la redistribución de una escalamás amplia que la de la redistribución privada, o sea, cuando las

su patria o defendiendo con tesón el pedazo de su rincón natural. tiene nece­sidad de creer que lucha por un mundo mejor en el que las inseguridadesserán borradas de su alrededor.

n. Cossa, Luígi: Primeros Elemnztos de 14 Cinzda d, /IIS Finilllzas, 19'9.14. Duverger, Maurice: "Instituciones Financieras". Editorial Bosch, Barcelona,

1960. ú H«ienda Moderna y el &¡uilib,.io Econámico, Es necesario volver. siempre. a la diferencia básica entre la Hacienda clásica y la moderna. La

primera considera los problemas financieros aisladamente, la segunda losencuadra dentro de la vida económica y social de la nación. Por consiguiente,los hacendistas modernos, en lugar de preocuparse del equilibrio contableentre ingresos y gastos del presupuesto, se preocupan del equilibrio generalde la vida «OIlómica y social; consideran que, en ciertas circunstancias, elequilibrio del conjunto de la economía nacional sólo puede ser conseguidoa costa de un déficit presupuestario; es 10 que se llama la teoría del"déficit sistemático". Es preciso no dar a esta teoría un papel absoluto,que sus autores no le han atribuido nunca; no significa que el presupuestodel Estado debe estar siempre en déficit y que todo déficit presupuestario esbeneficioso, sino tan sólo que, en ciertas circunstancias concretas, el déficitp~upuestario es un medio de promover la expansión económica y de 1eS01·'fU las crisis, a condición que sea utilizado convenientemente.

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sumas obtenidas de la colectividad nacional son redistribuidas, através de los gastos públicos, llegan a todos los grupos y miembrosde la colectividad.

"Esto explica la lucha que se entabla en torno a los gastospúblicos. No hay en estos el ligamento directo y personal entrelo que una persona da y lo que recibe. Los que dan y los quereciben no son los mismos y la solidaridad nacional precisamentetiende a que los más pobres, que entregan menos, reciban más,mientras que los más ricos que dan más reciban menos".

Tomando en consideración la realidad que representan los sis­temas financieros de las instituciones de Seguridad Social de lospaíses latinoamericanos y particularmente en Venezuela, cabe afir­mar que los principales mecanismos utilizados para obtener susrecursos financieros han sido especialmente los impuestos indi­rectos y las cotizaciones; tanto los unos como las otras no puedencalificarse como los métodos más adecuados para redistribuir losingresos en una forma satisfactoria. Por ejemplo, en los sectoresde los gobiernos regionales y municipales su base impositiva des­cansa en los impuestos indirectos, y en los Seguros Sociales Obli­gatorios su base financiera' es la cotización. Esta se fija, por logeneral, aplicando una tasa contributiva para cada nivel de riesgoo ingreso. En estos casos funciona una tímida redistribución, comolo veremos más adelante, y la misma opera en sectores de la po­blación con niveles de ingresos bajos }' medios, o sea, entre lapoblación cotizan te que generalmente está comprendida hasta uncierto nivel de ingreso fijado en un tope máximo de cotización.Es evidente que una redistribución practicada en esta forma sólopodrá lograr una distribución de la renta en los estratos de lapoblación ljue dedican una alta proporción de sus ingresos a lademanda de bienes de consumo, perdiendo de esta manera la re­distribución su sentido genuino, pues quienes disfrutan más al­tos niveles de ingreso quedan excluidos, o pagan proporcionalmen­te menos que la población de bajos ingresos.

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En esta breve introducción al estudio del financiamiento dela Seguridad Social podemos distinguir varias modalidades quehan tenido su origen en la orientación política y en las costumbrespredominantes en cada país. No obstante es indudable que la evo­lución del concepto de Seguridad Social ha tenido que encuadrarsedentro de las técnicas que le sirven de base de sustentación y, comoya lo apuntamos, los principios que orientan su desarrollo hanactuado en forma recíproca y simultánea, contribuyendo notable­mente a ampliar su proyección. De esta manera, encontramos sis­temas de Seguridad Social unificados, en los cuales la responsa­bilidad del gobierno está totalmente identificada con el financia­miento y conducción de la Política Socisls" en .otros países los gcrbiemos asocian sus recursos con los del sector privado o compartenel financiamiento de las instituciones de Seguridad Social con dichosector. Finalmente, hay sistemas de Seguridad Social patrocinadoso tolerados por el Estado, pero financiados totalmente con recur­sos del sector privado.

SEGURIDAD SOOAL FINANCIADA CON REa.JRSOSDEL SEcrOR PUBUCO y PRIVAOO

Sil estructura. Entendemos por estructura del financiamientode la Seguridad Social, las corrientes de recursos, tanto del sectorpúblico como del privado, que concurren en distintas proporciones

u . Publicación bimestral de las Secretatfas generales de la ass y de la AISS,pág. 23. Máico, D.F., 1972. El caso del desempleo, por más típico que sea,nos permite sin embcrgo, evaluar el progreso de la poHtiCll social debidoa la intervención del Estado, y, desde un punto de vista mAs general, heaquí 10 que se puede leer en el informe anual del Director de la OIT,para el año 1937: "La ~Htica social aparece ahora, en una perspectiva total·mente nueva. Por una parte su herizonte se miende y se esclarece en ru6n'de la posición que se le atribuye en la jerarquía de los asuntos IllIcionaIes.Por otra parte, puesto que la política social es tonsiderada ya no como undominio separado y de importancia secundaria, sino como un elemento esen.cial, y el más delicado, de todo el complejo ecqp6mico fillllnciero y polftico,inevitablemente se vuelve mAs difícil tratar aisladamente sus problemas. Ade­más, la creciente interdependencia económica de los varios~ vuelve m6aprecaria las soluciones puramente lllICionales". La experiencia frllllCesA de1936 ilustra bien el lugar que los problemu sociales tonwoa en le vid4política de ciertos po.fses que huta entonces habían sido poco intervencioniet=5.

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a conformar el presupuesto de ingresos y gastos de las institucionesde Seguridad Social.

El financiamiento de la Seguridad Social, practicado con re­cursos asociados de los sectores público y privado, ha sido la mo­dalidad más aplicada, y su desarrollo se generalizó en forma pa­ralela con los Seguros Sociales Obligatorios. En efecto, y si bienen su comienzo el sector público actuaba sólo como patrocinadorde los Seguros Sociales, y el peso de las contribuciones estabanormalmente asignado a los patronos y asegurados, en la medidaen que su política se fue identificando con los objetivos del Estadomoderno, éste asume parte del financiamiento, combinándose asíimpuestos y cotizaciones.le

Es común encontrar en la estructura de la Seguridad Socialcontemporánea la coexistencia de estas dos fuentes, pero tambiénes importante señalar lo expresado por Carlos M. Giuliani F.:que la previsión y la asistencia deseada por el Estado (o por unente público menor), representan una necesidad pública, a la cualcorresponde un servicio público. Es el Estado quien fija las con­diciones y los límites de medida, quien ordena la recaudación ccac­tiva de los medios y establece sin apelación los criterios y las

16. CEMLA: AIP6~IOI finillUin'ol ¿,r S".ro So~i"¡ ni Ambkll LtIIillll. Mien·tras el gobierno pague efectivamente su contribuci60 anual al Segun¡ Soci41,parte de los recursos que le producen los impuestos se transfieren a lasinstituciones de Seguridad Social. Sin embargo, cuando el costo de staresulta elevado, los gobiernQs tienden a interrumpir sus contribuciones o areducir su cuantía. Hay muchos ejemplos en AmErica Latina, por lo quepuede verse que la deuda gubernamental a los fondos del Seguro Social h4alcpnzado proporciooes sustanciales.

Sin emlxU'go, al evaluar el costo que suponen los Seguros de Enfermedady Maternidad para el presupuesto oficial, hay que tener en cuenta que Josgobiernos tendrian que subsidiarlo en un caso u otro. Asf, muchcs V«elI elestablecimiento de planes de Seguridad Social h4 dado a los gobiernos laoportunidad de pesar a las instituciones del Seguro Social la responsabilidadde servicios. tales como el mantenimiento de hospitales y cUnicas, que aotesce financiamn directamente con los presupuestos estatales. En realidcd, ladescentralización de algunos servicios sociales públicos en esta forma ~edelMÍ0rar su administración, mientras se proporcionen los recursos sufiaentesp:lm luimgar Ios costos de esos servicios.

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medidas de las erogaciones. La Seguridad Social, en efecto, cons­tituye hoy en día uno de los fines del Estado y no el menor, porcierto, de manera que no puede decirse que el "fin asistencial"no sea un "fin estatal". El autor agrega otras disposiciones sobrela misma materia. El hecho de que la tarea asistencial se halle acargo de órganos no estatales, carece de relevancia para alterar laesencia de! asunto. Es un problema de medios y no de fines. ElEstado puede realizar sus propósitos actuando en forma directa,por acción de la administración centralizada, o mediante la cola­boración de entes independientes: siempre se estará ante un finplenamente social.

Igualmente se objeta en dicho estudio el argumento algunasveces esgrimido, de que los aportes de Seguridad Social no ingre­san a las áreas fiscales, porque el principio presupuestario de la"unidad de caja" que, por lo demás, es de técnica formal, carecede trascendencia en la actualidad por haber perdido la importanciaque le asignaba la doctrina en otras épocas.

Más adelante señala e! autor que en la clasificación de lascontribuciones de las instituciones para fiscales, la de carácter sociales la más homogénea, pues la Seguridad Social, o ¡revisión Social,es un concepto universal y ella se financia, salvo variantes de deta­lle, mediante contribuciones de patronos y dependientes o de losinteresados en e! caso de profesiones liberales. Nadie discute yaque la materia ha excedido el ámbito de lo privado, para ubicarseen e! sector público y que constituye uno de los objetivos del Esta­do moderno, el Estadode bienestar:"

17. Giuliani Fonrouge, Carlos M.: EnsII'os sobr, Ail",i"isl"6ei6tr PolllicII 1D""~ T"ibJll6ío, pág. ~. Editorial MAcch, 1968.

"En razón de la magnitud alcanzada por la Seguridad Social, SU iacidea­cia en el desarrollo económico es considerable y ha ori.sUwlo nwnerolOS es­tudios al respecto. sin contar, naturalmente, los dedicados a la naturalezajurídica de los aportes. que examinaremos más adelante. Con el enfoqueeconómico, las contribuciones provisionales han sido conaide.radas en cuantoal obrero como un salario y respecto del patrono como un gasto de manode obra, como suplemento de salarios y tambim, desde el punto de vista delempleado como un impuesto al rédito del trabajo "1 para el empleador comoun impuesto por unidad de trlÜlQjo empleado".

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Finalmente, el financiamiento de los sistemas de previsión So­cial de índole institucional del sector privado se nutre de las con­tribuciones efectuadas por los afiliados a sus respectivos institutosde previsión. Ahora bien, cuando se trata de la previsión individual,su financiamiento depende exclusivamente del poder adquisitivo decada persona .0 afiliado para contratar los servicios.

SEGURIDAD SOCIAL FINANCIADA CON RECURSOSDEL SECfOR GUBERNAMENTAL

Los sistemas de Seguridad Social, patrocinados y financiadospor el gobierno, generalmente están inspirados en las corrientessocialistas de la política social, y los recursos requeridos para queel sistema cumpla con los objetivos propuestos se obtienen gene­ralmente por la vía del sistema impositivo. Una parte de estosimpuestos se destina a la formación de reservas para atender con­tingencias imprevistas o para compensar las fluctuaciones del costoanual a fin de evitar las correspondientes modificaciones periódi­cas de los impuestos."

Este modelo de Seguridad Social gubernamental presenta lascaracterísticas, en cuanto a su funcionamiento, de ser más homo­géneo y simplificado, pues su costo es atendido por medio de losimpuestos, y la población total se encuentra frente a un solo orga­nismo responsable del sistema, que es el recaudador, el Estado.

Desde el punto de vista institucional, este procedimiento tam­bién representa algunas ventajas, si observamos que la dependen-

18. Beveridge, William: La O~lI.f1IIdón Plena. SIIS Ref/llisitos y Conu~Mmdas,

pág. 47. Fondo de Cultura Económica, México, 1947.La Seguridad ~jal puede constituir, en la actualidad, la esencia misma

de un plan definido así como de la legislación que le dé vida. Todo gobiernonacional dispone de estas facultades; una vez que se adopte la decisión deabolir la miseria,' adoptando como instrumento principal un sistema del Se,guro Social comprensivo y uniforme, una vez que Se solucionen algunos delos problemas de equidad entre los antiguos y los nuevos contribuyentes, lodemás es problema administrativo y de ejecución; el plan debe ser lo máspreciso posible, a fin de que todo ciudadano, conociendo lo que debe esperardel Seguro. Social, pueda planear sus ahorros y sus gastos peaonales deacuerdo con sus necesidades especiales.

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cia del Sector Público encargada de realizar las funciones de re­caudación de los aportes, necesariamente tendrá que hacer unaestimación entre las fuentes de financiamiento que utilizará el go­bierno para atender estos gastos, teniendo presente igualmente,en su plan, los efectoseconómicos.

MODALIDADES

Antes de analizar las modalidades mediante las cuales el secotor público obtiene los recursos financieros para destinarlos al finan­ciamiento de la Seguridad Social, conviene recordar la diferenciaentre financiamiento de la Seguridad Social y el de las otras insti­tuciones que 10 integran.

LA SEGURIDAD SOCIAL DE LAS ECONOMIAS CENTRALIZADAS

El financiamiento de la Seguridad Social en las estructurassocioecon6micas centralizadas, que responden al modelo socialista,descansa en los impuestos, y su costo está referido a una partida delpresupuesto nacional, es un elemento más de la remuneraci6n deltrabajo; por lo tanto, la traslaci6n no tiene efecto regresivo, y desdeel punto de vista del ahorro de reservas es evidente lo que se economi­za por concepto de costo de recaudaci6n. Además, la solidaridad estotal por cuanto su costo afecta los salarios de la totalidad de lapoblación.

LA SEGURIDAD SOCIAL DE LAS ECONOMIAS CAPITALISTAS

Algunos países como Inglaterra, Canadá, Holanda y NuevaZelandia, han desarrollado un sistema financiero orientando elpago de algunas prestaciones a través de la recaudación de impues­tos, y haciéndolo progresivo en algunas oportunidades. La mayoríade los sistemas financieros funcionan en combinación con las coti­zadones, pero siempre es importante observar que en estos paíseslos impuestos conservan la mayor participación como fuente definanciamiento.

Finalmente, el sistema más generalizado, por resultar cómodopara el Estado y a la vez conveniente para los intereses de lospatronos, es el de las cotizaciones o sistema contributivo.

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Cuando hablamos del financiamiento de la Seguridad Socialpor parte del Sector Público, nos estamos refiriendo a las activi­dades desarrolladas por el gobierno en todos sus niveles (gobiernocentral, regional y municipal), es decir, a la política social ejercidapor el sector público. Para atenderla, el gobierno requiere de unacorriente de recursos, la cual es sustraída de toda la comunidad pordistintos canales: impuestos, tasas, cotizaciones, deuda pública, ete.Por lo tanto, el' financiamiento de un sistema de Seguridad Socialque responda a una estructura homogénea, necesariamente tendráque descansar en los impuestos, mientras que el financiamiento delos sistemas complementarios como los Seguros Sociales o la Pre­visión, ete., utiliza los métodos convencionales, los cuales aparecensuperpuestos en el sistema, trasladando la carga a los habitantesde menos ingresos.

Los ingresos provenientes del sector público pueden originarseen las siguientes formas:

a) La asignación de una parte del producto de los ingresosgenerados por un sistema tributario unificado, de acuerdo con lascorrespondientes normas que regulan la participación del gobiernoen el financiamiento de la Seguridad Social. De esta manera, enla estructura de la Seguridad Social se le asignan recursos al Minis­terio de Sanidad y Asistencia Social, a· algunos otros ministeriosque cumplen actividades ,de Seguridad Social, y a través del SituadoConstitucional, a los gobiernos regionales;

b) Al estudiar la provisión de recursos a la Seguridad Social,observamos que funcionan sistemas en los cuales se cubre su finan­ciamiento con la totalidad o parte del producto de impuestos espe­ciales. Tal es el caso de Bolivia, en donde el producto de losimpuestos al consumo de electricidad, el transporte de ferrocarrilesy otros, se destina a la Seguridad Social, y al de Panamá, en dondeel producto es el de los impuestos fijados a licores, cerveza y vinos.Es también posible que se destine un determinado porcentaje deun impuesto especial a esos fines, como en el caso de Brasil, dondeel 5 por ciento del producto del impuesto sobre la venta de bille­tes de lotería, el 5 por ciento sobre las apuestas en los hipódromos,el 2 por ciento sobre la venta de los boletos de viajes aéreos, sedestinan a financiar la Seguridad Social; o en el caso de Costa

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Rica, donde se le dedica a tales fines el 20 por ciento del productode los impuestos sobre el valor de los artículos suntuarios, y el15 por ciento de los impuestos sobre la venta de licores del país;

e) En uno y otro caso el destino de los aportes del sectorpúblico al financiamiento de la Seguridad Social puede aplicarse,como lo veremos más adelante, a la provisión o ampliación deinstalaciones, gastos administrativos y pago o atención de algunascontingencias.

En la, estructura de la Seguridad Social venezolana las fuentesdel financiamiento, así como la participación del Estado a travésdel sistema impositivo, aparecen en el cuadro siguiente (cuadro A).La conformación de la corriente de los ingresos fiscales del SectorPúblico en Venezuela, está constituida entre otras fuentes por lossiguientes rubros: impuestos, venta de bienes y servicios, deudapública. Una cuarta parte de esta corriente de ingresos esperados,se destinaría a atender un grupo de gastos identificados con lapolítica social.

CUADRO A

Segu,id,,¿ Social

Sector Público

ASISTENCIA SOOAL

SEGURO SOCIAL OBLIGATORIO

PREVISION SOCIAL

GOBIERNO REGIONAL =BENEFICENCIA

Sector Privado

PREVISION SOCIAL

EMPRESAS ESPECIALlZAQAS

Fuentes de financiamiento

Impuestos

Impuestos - Cotizaciones

Impuestos - Cotizaciones

Impuestos

Cotiaaciones • Donaciones

Contra tación servicios

En este mismo orden, al referirnos al caso venezolano, pode­mos ver a nivel de gobierno central, que eanto el Ministerio deSanidad y Asistencia Social, como los otros ministerios e institutosautónomos se nutren de una fuente común: los impuestos a tra­vés del presupuesto nacional.

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Los gobiernos regionales y las. beneficiencias aplican el mismomecanismo, ya que la parte del Situado Constitucional destinada a cubrirlos gastos de la Seguridad Social proviene de la fuente ya mencionada;en cuanto a la beneficencia, su principal fuente de ingresos reside en losimpuestos municipales (indirectos).

Es evidente que la fuente principal del financiamiento de la Segu­ridad Social del Sector Público descansa en el sistema tributario condiferentes concentraciones; en el campo del Seguro Social Obligatorio yen la Previsión Social, por ejemplo, los aportes del Estado se asocian alas contribuciones del sector privado. Podemos ver así cómo la par­ticipación (aporte) del sector público, en el financiamiento de losSeguros Sociales, en el caso venezolano. representa una proporciónminoritaria en comparación con los aportes de los otros sectores (obrero­patronal).

Esta proporción no se justifica, pues de no existir el funciona­miento del Seguro Social Obligatorio, el sector público tendría queimplementar, a través del sistema de asistencia social, las pres­taciones que otorga el Seguro.

Las contribuciones del Sector Público al financiamiento de laSeguridad Social, guardan relaciones proporcionales con la ca­pacidad contributiva de la población y la magnitud de la demanda deprestaciones sociales. En su estimación debe tomarse en cuentaalgunos índices sociales, tales como natalidad, ocupación, nivel deingresos, etc.; también debe preverse una conveniente elasticidadque permita reajustar estos aportes de manera que puedan acom­pasarse constantemente en función de las necesidades sociales.

Es común observar CÓmo las porciones que se le asignan alEstado en su [unción de contribuyente a los Seguros SocialesObligatorios, en los países latinoamericanos, guardan una gransemejanza con el cuadro siguiente. El monto de esta participacióngeneralmente se ha estimado tomando en cuenta las bases actuaria­les y las experiencias de países con estructuras socioeconómicas

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PORCENTAJES DECON1RIBUCIONAPORTEREFERIOO ALOSSALARIOS

REGIMENNIVEL DERIESGO ESTADO· PATRONO ASEGURADO

-0\\O

MINIMO I,S% 9% 4%

GENERAL MEDIO 1,5% 10% 4%

MAXIMO I,S% lIfo 4%

4%I~A~~: I.vos, OTIlOS ..... _

PARCIAL

SEOURODBPARO 1,5" 1,70 'ID 0,50 'ID

FORZOSO

• El ESTADO TAMBIEN APORTARA LOSFONDOS PARA LASNUEVAS INSTALACIONES ASICOMO PARA LASAMPLIACIONES (ART. 96Y97 REOLAMEN'IO)

maduras, enespecial las europeas, en donde los índices de crecimientode la población están muy por debajo de los registrados en nuestrocontinente, y en donde las características de la estructura de lapoblación son muy diferentes a las nuestras. Estudios técnicos de laOrganización Internacional del Trabajo y de la Asociación Inter­nacional de Seguridad Social han demostrado que tanto la demandacomo la frecuencia de las prestaciones de Seguridad Social en lospaíses europeos son inferiores a las que prevalecen en los países la­tinoamericanos. Otros estudios socioecon6micos sobre las pobla­ciones de la América Latina han demostrado las graves secuelas quedeja en la población la situación de policarencia. Estas últimasrazones son por demás elocuentes para justificar una participaciónmayor del Sector Público en el financiamiento de los SegurosSociales Obligatorios.

En los países de economía subdesarrollada, en donde predomi­na un bajo nivel de ingreso per capita, y una peor distribución delmismo, la participaci6n del gobierno es el camino que tiende acentralizar la responsabilidad de las soluciones en el ámbito delSector Público. Esta tendencia se ha visto reforzada por las siguien­tes circunstancias:

1) Por el hecho de que la provisión de mejores niveles debienestar social a la mayoría de la población es unaempresa muy costosa, la cual absorbe una cuota muy altade ingreso medio por persona;

2) Porque los medios de comunicacién modernos inducendemandas reforzadas por el efecto "demostración", lo quenecesariamente obliga a los gobiernos y a la mayoría de lapoblación a adquirir una conciencia muy clara de losderechos y obligaciones comunes frente a la SeguridadSocial.

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En los países latinoamericanos, las gestiones realizadas por elsector gobierno en la promoción y desarrollo de la Seguridad Socialrevisten una gran responsabilidad, que está obligado a asumir porlas implicaciones mismas que ellas abarcan. En efecto, el nivel debienestar puede considerarse como parte del costo de mantenimientode la capacidad de trabajo del factor hombre; el manejo y cono­cimiento de los instrumentos de Seguridad Social por parte delSector Público hace posible medir el costo social de las contingen­cias, es decir, el peso de los accidentes, enfermedades, desempleo,en la producción nacional; y también es factible determinar loscostos alternativos para diversos grados de bienestar en la comu­nidad. Tomando en cuenta estos parámetros, el problema de deter­minar hasta qué punto debe atender el Sector gobierno las nece­sidades indispensables previstas en un plan de Seguridad Social,obviamente se convierte en un mecanismo de política social, mane­jable dentro de las técnicas disponibles de programación de lasinversiones.

También es importante destacar que, en las economías de lospaíses en desarrollo," la participación del Estado en la políticasocial debe ir más allá de la figura de promotor, pues la imagenque proyecta el sistema de Seguridad Social en todos sus niveleses la del sistema socioeconómico y por ende, la de la políticasocial que realiza el Estado.

EL SEGURO SOCIAL OBLIGATORIOSU FINANCIAMIENTO

Una considerable mayoría de autores concuerdan en definiral Seguro Social Obligatorio como un sistema en virtud del cual

19. Castro, A., y C. Lessa: Introdlluión a la Economía. pág. 82. "Entre lasnaciones subdesarrolladas, la ampliación de las actividades económicas públi­cas proviene. en gran medida, del papel progresivamente atribuido al Estadoen la medida en que despunta y se afirma el proceso de industrialización,en el establecimiento y mantenimiento de una base operativa para el sistemaque engloba: medios de transporte y comunicaciones, servicios de energía,agua y alcantarillado, etc. En muchos casos, todavía es el Estado el queconstituye las primeras grandes empresas en el campo de la industria pesada(siderurgia, petróleo, etc.) , así como también se responsabiliza por la crea­ci6n y operación de organizaciones financieras de importancia (bancos dedesarrollo, etc.}, Así, el Estado en las naciones subdesarrolladas (sobre todoaquellas que se encuentran en fase de industrialización) ha asumido, simul­táneamente, funciones de reformador de estructuras y de empresarios en lasactividades básicas".

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los miembros de una cierta categoría de la población, los asegu­rados, quedan obligados a pagar a la institución aseguradora co­tizaciones determinadas, o en que estas cotizaciones son pagadasen su nombre; como contrapartida, el organismo asegurador quedaobligado a otorgar al asegurado o a una persona a su cargo (bene­ficiario), prestaciones determinadas cuando se produce una con­tingencia, siempre y cuando el beneficiario reúna las condicionesprevistas en el sistema.

El Seguro Social Obligatorio es la institución más representa­tiva de la Seguridad Social, su característica más importante consisteen que gran parte de sus gastos se financian con las contribucionesde los beneficiarios o a su nombre. Otra característica radica enque estas instituciones figuran en el marco de la política socialcon cierto grado de autonomía dentro del grupo de las institucionesparaestatales, y como tales el Estado asume parte del financiamien­to que se requiere para su funcionamiento."

DIFERENOAS ENTRE SEGUROS PRIVADOSy SEGURO SOCIAL OBLIGATORIO

Conviene señalar las principales semejanzas y diferencias entreSeguros Privados y Seguro Social Obligatorio. En el primer caso,tanto el Seguro Privado como el Seguro Social Obligatorio cubrencontingencias, es decir, las dos instituciones ponen a cubierto el

20. Dupeyroux, J. J.: "Cuaderno Técnico N° 3. Consideraciones sobre la Se­guridad Social". Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, pág.13, México, 1965.

"La organización de un sistema de Seguridad Social en un país sub­desarrollado, plantea dificultades de principio y dificultades técnicas. El pri­mer tipo de dificultad se debe a que los asalariados no son obligatoriamentelos más pobres en esos países. Generalmente existe una enorme masa depequeños campesinos y de personas desempleadas que se aglomeran en lossuburbios de las ciudades en busca de empleo. Por lo tanto, un sistema, ade­cuado a las condiciones de estos países, sería uno que no sólo cubriera a losasalariados, sino también a los que viven en la mayor miseria. Pero inme­diatamente surge la dificultad básica, de principio, que es la falta de recur­sos financieros. Si se organiza un descuento obligatorio sobre la clase socialmás privilegiada, surgirán dificultades políticas, pues esta clase generalmentetambién tiene en sus manos el poder público. y si esta clase acepta destinarparte de sus ingresos 'Para ayudar a los más pobres, es muy probable quedicha parte la descuente de los recursos que invierte, llegando así el pro·bIema más difícil de los países subdesarrollados que es el de elegir entrelos gastos de consumo y los gastos de inversión".

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riesgo de un sujeto. Ambos cobran por sus actividades a realizar,o sea, que para cubrir los costos de su funcionamiento, requierenrecabar recursos financieros. Por último, las dos instituciones uti­lizan el régimen contributivo, en el cual las cotizaciones y las pri­mas guardan una estrecha relación de equivalencia con las presta­ciones y las indemnizaciones.

DIFERENCIAS

Las diferencias entre el Seguro Privado y el Seguro Social Obli­gatorio, podemos referirlas especialmente a los métodos y a lafilosofía que los inspiran. Los fines y la orientación de los SegurosPrivados están íntimamente identificados con las actividades mer­cantiles, y su orientación es eminentemente utilitaria.

Las principales diferencias entre el Seguro Social Obligatorioy el Seguro Privado, desde el punto de vista técnico, aparecen espe­cificadas a continuación:

-En primer lugar, los Seguros Sociales Obligatorios reempla­zan el contrato libre del Seguro por la obligación del Se­guro; el Seguro Privado funciona como una operación fi­nanciera voluntaria, por la cual una de las partes, el Ase­gurado, contrata el Seguro mediante una suma, la prima,para beneficio de él o de un tercero, en el caso de materia­lizarse un riesgo. En el sistema, el Asegurador asume laresponsabilidad tomando en cuenta un conjunto de riesgosy ajustándolos conforme a las leyes de la estadística. Las téc­nicas del Seguro suponen la existencia de un número sufi­ciente de contratos para hacer posible la compensación esta­dística; esto implica que sus finanzas descansan en el prin­cipio de la equivalencia de! valor probable de los compro­misos y de los derechos.

-El Seguro Social Obligatorio se aparta del principio de laequivalencia del valor probable de los compromisos y delos derechos de cada contrato, sustituyéndolo por la equi­valencia del valor probable de, los.compromisos y .los dere­chos para el conjunto de los grupos asegurados. Evidente­mente con la ampliación de esta equivalencia se pretendedarle perennidad al sistema

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-Mediante el contrato del Seguro Privado se cubren los ries­gos, es decir, la realización de los acontecimientos que im­plican pérdidas. En el Seguro Social Obligatorio la nociónde riesgo se sustituye por contingencia, ampliándose su con­tenido. De esta manera, se pasa a la noción de las cargasefectivas, y, más aún, de las cargas presumidas.

-En el Seguro Privado, el principio de la equivalencia delvalor probable de los compromisos y derechos los somete alímites muy estrechos. En el Seguro Social Obligatorio, laobligatoriedad misma del Seguro hace posible la recaudaciónde recursos que correspondan a las contingencias individua­les. Además estos mecanismos le permiten recurrir a ampliascompensaciones de riesgos, sin apartarse de la equivalenciaentre cotización y prestación.

-Los Seguros Sociales Obligatorios adoptaron las técnicas delos Seguros Privados, desarrollándolas y adaptándolas a lasexigencias de las modernas técnicas de los Seguros SocialesObligatorios.

-El proyecto del primer Seguro Social Obligatorio alemán,elaborado por algunos economistas pertenecientes a la escue­la histórica alemana," y posteriormente presentado a las Cá­maras Legislativas por Bismarck, tenía como base financierala contribución tripartita, o sea,' el aporte de cada uno delos sectores interesados (Estado, patronos y trabajadores).En el proyecto se justificaba la obligación en que estaban decontribuir los tres sectores involucrados en el sistema. En laprimera parte de este trabajo interpretarnos que la aproba­ción de esa nueva institución de la Política Social fue acep­tada por el gobierno alemán, más bien por el beneficio po­lítico que ella envolvía, que por su identificación con lasnecesidades de las clases sociales demandantes. El gobiernoaprueba el diseño de una institución que en ningún momen­to pondrá en peligro el poder de las clases dominantes, y lostrabajadores la aceptan con la ilusión de que van a tener la

21. Si bien el gobierno alemán aceptó el Seguro Social Obligatorio, su participa.ción es la de patrocinar la institución, reservando su financiamiento a lospatronos y trabajadores.

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oportunidad de administrarla; pero la historia de casi un si­glo de funcionamiento del Seguro Social Obligatorio, guiadopor ese esquema clásico alemán, nos ha venido demostrandoque el costo de esta institución lo soporta en una proporciónmuy alta el sector de los trabajadores, mientras que el pesoespecífico en la toma de decisiones se diluye, en una propor­ción adversa a sus intereses en los otros dos representantes:los patronos y el Estado.

En cuanto a la forma en que estos sectores involucrados en elSeguro Social Obligatorio cancelan sus conrtibuciones al sistema,la más generalizada es la cotización, la cual se fija sobre las basesde tasas uniformes referidas a la remuneración del factor trabajo,y específicamente a los sueldos y salarios de los asegurados. Deesta manera, el salario del asegurado sirve de referencia para elcálculo de las contribuciones del Estado y de los patronos."

JUSTIFICACION DE LAS CONTRIBUCIONES

A continuación, veremos algunos de los principales argumentosesgrimidos por los planificadores del Seguro Social Obligatorio,con los cuales se justifica la contribucion de cada uno de estossectores interesados en el financiamiento del sistema (Estado-patrón­trabajador) .

22. Von Buggenhout, 1. F.: Segllridad Social y Economía Nacional, IV Con­ferencia internacional de Actuarios y Estadígrafos de la Seguridad Social,pág. 418. AISS, ISSA, IVSS, 1967-68.

La primera observación consiste en que el financiamiento a partir decotizaciones parece más indicado para los Seguros Sociales por categoríasprofesionales -ya cubran todos los riesgos asegurados o sean complemen­tarios-, mientras que el basado en la fiscalidad, afectado o no, parececonvenir más bien a los regímenes de Seguridad Social que cubren a todala población. Por ello, V. Rovero recomienda, en su comunicación sobrelos criterios de financiamiento de la Seguridad Social, el empleo de la fis­calidad en el caso de una cobertura de los gastos de un seguro nacional deenfermedad. Diversos países que han instalado recientemente un sistema na­cional de pensiones de vejez y de sobrevivientes, denominado "de base", hanbasado el financiamiento de este sistema en la fiscalidad.

La segunda consideración estriba en que si el financiamiento se hacemediante cotizaciones, parece ser que, en general, no se ha tenido en cuentasuficientemente, hasta el presente, para la fijación de éstas, la situación eco­nómica de cada sector. En efecto, estas cotizaciones se basan por lo generalúnicamente en las remuneraciones del trabajo y, por ello, gravan de maneradesigual el costo de la explotación e incluso cuando existe una posibilidadde reportar esta carga, ya que dicha posibilidad varía con el tiempo y segúnel factor ...

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LA PARTICIPACION DE LOS AFILIADOS

El asegurado es el personaje central del sistema. Como ele­mento contribuyente en el financiamiento de los Seguros SocialesObligatorios, debe ser considerado como la principal garantía parael mejor funcionamiento de la institución. Ha de actuar como unagente vigilante de las actividades desarrolladas por el organismoasegurador, convirtiéndose en un celoso fiscal para controlar queparte de sus salarios, es decir, las cotizaciones, sean debidamenteadministradas; de igual manera, y por el hecho de ser el benefi­ciario de las prestaciones, el asegurado mantendrá un vivo interéspor el buen rendimiento de los fondos de la institución. Sin dudaalguna, la participación positiva del asegurado en el funcionamien­to de los Seguros Sociales Obligatorios estará en íntima relacióncon el conocimiento y la identificación del mismo con sus derechosy obligaciones ante la institución. En esta tarea tienen una granresponsabilidad los sindicatos y los gremios profesionales," pues aellos también les corresponde divulgar y enseñar los instrumentosde la Seguridad Social.

LA PARTICIPACION DE LOS EMPLEADORES O PATRONOS

En el financiamiento de los Seguros Sociales Obligatorios, gene­ralmente se ha justificado el aporte de los patronos tomando encuenta las siguientes consideraciones:

a) Desde un punto de vista eminentemente mercantil, losgastos ocasionados por el aporte del patrono al financia­miento del Seguro Social Obligatorio, pueden compararse

23. Hans Achinger, ]oseph Hoffner, Hans Muthesius, Ludwig Neundorfer: LosSegllros Sociales, págs. 43-45. Rialp. S.A. Madrid, 1956.

Los Principios - Solida,idad. Constituye un viejo conocimiento de Occi­dente el que el hombre, al mismo tiempo que individuo aislado, con sustan­tividad y capacidad propias, es zoon politikon, esto es, un ser inclinado, poresencia, hacia el prójimo y la comunidad. El principio básico de la vida socialno se asienta, pues, solamente en el individuo, o solamente en la sociedad,sino en una "relación originaria y peculiar de vinculaci6n y dependencia"entre ambos. Punto de partida del principio de solidaridad, expresivo de talrelaci6n, es, por tanto, el valor pleno de la personalidad humana y simultá­neamente, la tendencia social por esencia, del hombre. Solidaridad significa,ontol6gicamente, vinculaci6n recíproca y éticamente, responsabilidad recíprocaen un responder uno por otro. Como el hombre tiene esencialmente dichainclinación social, el placer y el dolor del individuo y de la sociedad estánrecíprocamente unidos y condicionados.

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con los que realiza la empresa en función de la amorti­zación de su equipo de capital. Ahora bien, por analogía,se considera que las prestaciones del Seguro Social Obli­gatorio tienen entre sus objetivos el de contribuir a laconservación del capital humano, factor principal, insus­tituible del proceso productivo; de ahí que su participa­ción como contribuyente se asimile al pago de la amorti­zación por el desgaste de este importante factor de laproducción.

b) Algunos autores han considerado que la participación delsector patronal en el financiamiento del Seguro SocialObli­gatorio ha resultado ser un factor de convivencia, queha venido a garantizar la "paz indispensable" para lasbuenas relaciones entre los dos sectores tradicionales (obre­ro-patronal) .

c) También se justifica la participación del patrono en elfinanciamiento de la Seguridad Social, por cuanto el pro­pietario de la empresa, al generar contingencias con lacreación de su unidad de producción, está en la obligaciónde atenderlas.

d) Desde un punto de vista estructural, el empresario cuan­do produce bienes y servicios, y a su vez paga cotizacio­nes al Seguro Social Obligatorio, está participando en elmejoramiento de la productividad del factor humano quelabora en su unidad de producción, e indirectamente, através de las prestaciones que otorga el Seguro Social,ayuda a mantener el nivel de la demanda de sus bienesy servicios producidos, pues la masa de asegurados sonlos consumidores.

LA PARTICIPACION DEL ESTADO

En el financiamiento de los Seguros Sociales Obligatorios sejustifica la contribución del Sector Público," por cuanto este tiene

24. Giuliani Fonrouge: Derecho Financiero, págs. 19·20. Depalma, Buenos ALres, 1970. El autor al referirse a los fines de la actividad financiera, y enespecial a la misión del Estado en materia económica y social, nos dice quela corriente intervencionista se fortalece como consecuencia de los hechos

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la responsabilidad primaria de promover y organizar para la tota­lidad de la población los mejores niveles de bienestar social, y comoya lo hemos señalado, la política de los Seguros Sociales Obligato­rios está totalmente identificada con la política social del país.

También se ha señalado que la contribución del Estado alSeguro Social Obligatorio amplía su radio de solidaridad en lasproporciones de su aporte, ya que éstas se originan en el sistematributario nacional.

También se estima que la contribución del Fisco nacional alSeguro Social Obligatorio, es deficitaria y éste presenta un balancedesfavorable en sus finanzas, por ser el contribuyente que gene­ralmente concurre con la menor proporción. Tal presunción nose justifica, puesto que, el Seguro Social Obligatorio asume laatención de una masa calificada de población, que de no existiraquél, tendría que ser atendida por otras instituciones del SectorPúblico.

Desde un punto de vista socioeconómico se justifica la parti­cipación del Estado en el financiamiento del Seguro Social Obliga­torio, especialmente en los países subdesarrollados, por correspon­derle a él en primera instancia, la función de concretar objetivos yafirmar el cambio de las estructuras.

En muchos países del mundo el Estado absorbe gran partede los gastos ocasionados por la Seguridad Social, los cuales im­plican en una mayor proporción los de asistencia social y SeguroSocial Obligatorio. En la mayoría de los países, el costo de los

que presidieron a las guerras -1914-1918-, produciéndose modificacionesen las condiciones económicas y sociales aparejadas con el desarrollo delcapitalismo, con el financiamiento de las grandes empresas y la quiebra delos principios de la libre competencia, florecen los monopolios ejercidospor las concentraciones industriales, pero, simultáneamente se ve como apa­recen y se acentúan los desequilibrios económicos y sociales, poniéndose demanifiesto la insuficiencia de los "mecanismos naturales".

Refiriéndose a las finanzas públicas, dicho autor opina que la necesidadde cubrir los ingentes gastos bélicos provocó el desarrollo de la progresividaden la imposición de las rentas y las herencias, entreviéndose sus posibilida­des como elemento regulador; se acentuaron los tributos con finalidadesextrafíscales ( derechos aduaneros, proteccionistas, gravamen al celibato, es­tímulo a las familias numerosas, etc.}; aumentaron extraordinariamente laserogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos de tipo social, talescomo subsidios familiares, pensiones por invalidez, socorros a los desocupa­dos;- desarrollo del crédito público: finalmente, el déficit presupuestario seintensificó e hizo crónico, acentuándolo las fluctuaciones monetarias.

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subsidios familiares corre totalmente por cuenta del Estado, comoocurre en Canadá, Inglaterra y la Unión Soviética; en cambio, enotras naciones como Francia, Italia, Holanda, su financiamientocorresponde a los patronos.

MODALIDADES DE LA CONTRIBUCION DEL ESTADO AL SEGUROSOCIAL OBLIGATORIO

a) El Estado contribuye para financiar una parte de los gas­tos por concepto de prestaciones (Ecuador y Venezuela).También participa directamente en el pago de las pen­siones de vejez, invalidez y muerte mediante el métodode reembolso, es decir, cancelando el 40 por ciento delcosto de la prestación. Un caso semejante es el de Chile,donde el Estado paga los reajustes de las pensiones a car­go de la Caja Nacional de Empleados Públicos.

b) Cuando el Estado destina el producto de impuestos espe­ciales -Panamá, Uruguay- cómo aporte único para fi­nanciar una parte o la totalidad de las prestaciones; cuan­do se destina ese impuesto especial para financiar parteo la totalidad de las contribuciones equivalentes a deter­minados porcentajes de los salarios imponibles (Costa R~­

ca y Chile).

e) En algunos países las contribuciones del Sector Públicoequivalen a un determinado porcentaje de los salarios im­ponibles, lo que en la práctica representa por lo generaluna parte de las cotizaciones patronales, cuando el Estadoactúa como patrono (Bolivia, Brasil, México).

d) En otros casos, la contribución del Estado se circunscribea sufragar los gastos de administración de la institución,financiar el costo de la construcción, de instalaciones yequipo de los centros asistenciales y los locales adminis­trativos (Venezuela). En varios países, como el Brasil,el Estado cubre la totalidad de los gastos de administra­ción general de los Seguros Sociales Obligatorios.

e) Otra modalidad en la contribución del Estado al finan­ciamiento de los Seguros Sociales Obligatorios consiste en

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la contribución de un porcentaje calculado sobre el costoglobal de las prestaciones y servicios otorgados, o me­diante un porcentaje del costo global de las prestacionesy servicios de los sectores de la población y de las zonaseconómicamente débiles, con ~a finalidad de que el aportedel Estado en este caso se utilice para los grupos y zonasde mayor necesidad, generalmente en las áreas rurales(Colombia y Ecuador). .

f) En ciertas naciones existe la modalidad de que el Estadocontribuye al financiamiento del Seguro Social Obligatoriocubriendo los déficits financieros que la institución acuse,siempre que estén debidamente certificados.

g) Finalmente, como en el caso de Perú, el Estado fija sucontribución en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gas­tos Públicos, aporte que no gU~1fda ninguna relación conlos salarios cotizados.

REGIMENES FINANCIEROS DEL SEGURO SOCIAL OBLIGATORIO

Las definiciones del Seguro Social Obligatorio envuelven laidea de que el organismo asegurador debe garantizar a los asegu­rados en forma permanente, la capacidad de hacer frente a todassus obligaciones. Las contingencias que atiende el Seguro SocialObligatorio tienen un carácter imprevisto y la institución debecomprometerse a afrontarlas tan pronto como se presenten. Delo anterior se deduce que el plan financiero del Seguro Social Obli­gatorio ha de basarse en una situación ¿e solvencia y liquidez quegarantice la atención oportuna por parte de la institución."

25. Publicación bimestral de las Secretarias Generales CISS y de la AISS: Se·gllriáaJ Soáa/, Epoca I1I, Nos. 49-50. págs. 28-29. México, 1968.

Compensaáón financiera. "Para apreciar exactamente la extensión y elalcance de la compensación financiera de las cargas de Seguridad Social, esnecesario tener en cuenta,· no solamente los modos de financiación, sino tam­bién las condiciones de concesión de las prestaciones, pues la compensacióndepende en definitiva del conjunto de las modalidades de transferencia apli­cables, especialmente de la relación establecida entre la constitución de losrecursos y el beneficio de las ventajas del sistema. La extensión de la Segu­ridad Social a nuevas categorías de personas protegidas y. la presión de lasnecesidades financieras que se derivan de ella han determinado una diversi­ficación notable de las fuentes de financiación utilizadas, que se puedecaracterizar por la intervención creciente de los ingresos presupuestarios ode los impuestos afectados. Los servicios nacionales de sanidad o las pres­taciones familiares están a menudo financiados de ... ".

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ESTRUCTURA DEL PLAN FINANCIERO

En sus aspectos básicos, la estructura de un plan financierocomprende el equilibrio de una corriente de ingresos (cuotas a sa­tisfacer-cotizaciones) con una corriente de gastos planeados (costode atender las indemnizaciones, prestaciones). Tanto los gastos co­mo los ingresos del Seguro Social están enmarcados en normaslegales que precisan el monto de las cotizaciones, los recursos pro­venientes del Sector Público, y la amplitud de las prestaciones;otros factores importantes son los económicos, geográficos y bio­métricos. De este equilibrio financiero depende en gran parte lasolvencia y prestigio de la institución.

La administración del Seguro Social Obligatorio tendrá queconjugar todos estos componentes, de los cuales dependen suscorrientes de ingresos y gastos.

El doctor Antonio Zelenka," recomienda que, para afinar lasestimaciones de los gastos y los ingresos del Seguro Social Obliga­torio, el actuario debe primeramente reunir y preparar las basesactuariales, a saber, las tablas numéricas que reproducen en cifraslas observaciones y las hipótesis necesarias para dichos cálculos.Estas bases actuariales dependen, por una parte, del sistema pre­visto para los ingresos; y por la otra, del monto de las prestaciones,tomando en cuenta especialmente, para las prestaciones considera­das, las categorías correspondientes y las condiciones de amplitudpara las mismas, las reglas de cálculo para establecer su monto ylas modalidades del servicio de las prestaciones en especie.

Cuando, por ejemplo, ni las cotizaciones ni las prestacionesdependen de los salarios, no se requiere disponer de datos sobreestos últimos. En cambio, si las cotizaciones o las prestaciones, oalgunos de los elementos de estas últimas, se determinan en rela­ción con los salarios, el actuario tendrá necesidad de tablas relativasa la repartición de los' asegurados por salario, así como sobre lasrelaciones entre los salarios y la edad o el sexo de las personasaseguradas, etc.

En general, las bases actuariales pueden dividirse en dos cate­gorías:

26. Zelenka, Antonio: Revista J~l ¡rmilllllJ J~ D"«ho Sao,,], N9 3, pág. 34.

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a) Las bases actuariales de orden biométrico.b) Las bases actuariales de orden económico.

Como ejemplo de base actuarial de orden biométrico, elegire­mos aquella que con frecuencia es la más importante: la tabla demortalidad, llamada también tabla de supervivencia.

Igualmente es importante considerar, entre las bases actuaria­les de orden biométrico:

--Coeficiente de frecuencia de la incapacidad temporal y coe­ficiente de curación (estos dos coeficientes pueden ser reu­nidos en el coeficiente de morbidez) ;

--Coeficiente de hospitalización;

--Coeficiente de nacimientos;

--Coeficiente de entradas en invalidez;

--Coeficiente de eliminación de los inválidos por fallecimien-to o por entrada en invalidez.

Algunas bases actuariales de orden económico son las si­guientes:

--Costo de la asistencia médica: horarios y tarifas de los mé­dicos, costo de sus contrataciones colectivas, precio de losmedicamentos, tarifas de hospitalización, gastos de transpor­te, remuneraciones del personal paramédico, sueldos y sala­rios distribuidos por: edad, sexo, región. Niveles de salarios,personas agrupadas por grupos de salarios, actividades pro­fesionales.

--Coeficiente de desempleo:

-Tipo de interés.

-Indice de costo de vida, poder adquisitivo de los sueldos ysalarios.

LOS SISTEMAS FINANOEROS DEL SEGURO SOCIAL OBLIGATORIO

Cuando el Seguro Social Obligatorio cubre varias contingencias,requiere por lo general, la selección de un régimen financiero dis-

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tinto para cada caso. Este hecho tiene íntima relación con losbeneficios registrados y con otros factores de la economía de lasinstituciones. Por ello es conveniente distinguir las contingenciasa corto plazo y las de largo plazo, así como sus exigencias finan­cieras.

LOS SEGUROS SOCIALES A CORTO PLAZO

Cuando los Seguros Sociales están diseñados para atender lascontingencias a corto plazo, es decir, aquellas que se repiten conbastante regularidad año por año, identificadas generalmente conla enfermedad, maternidad y riesgos profesionales, el financiamien­to de la cobertura se basa en el sistema de ,eparlO simple. El costode estas contingencias puede cubrirse anualmente casi siempre, com­pletado con una reserva de seguridad para compensar las posiblesvariaciones de un año a otro, y de esta manera poder absorber lasfluctuaciones entre los ingresos y los egresos. El régimen de repartoopera siempre en base a un equilibrio financiero anual entre losingresos y egresos del sistema. En el seguro de riesgos profesiona­les, el financiamiento se hace preferentemente de acuerdo al siste­ma de reparto de capitales constitutivos, mediante el cual se esta­blece un equilibrio entre los ingresos y egresos anuales, cargandoa los últimos los capitales constitutivos de las prestaciones origi­nadas en el ejercicio, o sea, los capitales que con sus intereses sonnecesarios para pagar dichas prestaciones hasta su total extinción.A menudo se aplica al seguro de riesgos profesionales un sistemamixto, que consiste en combinar el reparto para las prestacionesmédicas y por incapacidad temporal, con el de capitales constitu­tivos para las pensiones por incapacidad permanente y para lossobrevivientes.

LOS SEGUROS SOCIALES A LARGO PLAZO

Las ramas de los Seguros a largo plazo, o sea, los regímenesde pensiones comunes de invalidez, vejez y sobrevivientes, apli­can diversos sistemas financieros. Henry Richardson," consideraque el seguro de desempleo debería asimilarse a la clasificación decontingencias a largo plazo, y coincide con la definición del doctor

27. Richardson. Henry: OH_ (illllia.

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Zúñiga Cisneros, quien señala el desempleo entre los riesgos mo­dernos. Richardson sugiere que los gastos por desocupación debe­rían ser sufragados con los fondos acumulados durante los añosde prosperidad, advirtiendo que este método de financiamiento esesencial porque el fenómeno se observa cada vez más frecuenteen las economías occidentales. También anota que este métodofinanciero para atender tal contingencia permite el manejo de fon­dos financieros que podrían utilizarse como correctivos inflacionarios.

Por el especial interés que tienen en la actualidad los sistemas definanciamiento de los regímenes de pensiones, conviene mencio­nar entre los principales el llamado de primas escalonadas. queha venido aplicándose con bastante éxito en numerosos países.Este sistema consiste en fijar períodos de equilibrio financiero dela mayor amplitud posible (por ejemplo, 10, 15 o 20 años), demanera que la tasa de cotización se mantenga estable, permitiendoa las instituciones una planificación anticipada de sus actividades.Los períodos de equilibrio se calculan en base a estimaciones actua­riales y de modo tal que sea posible la formación de una reserva;también es condición indispensable que los egresos no sobrepasenen ningún momento, dentro del período de equilibrio correspon­diente, a los ingresos por cotizaciones y al producto de la inversiónde las reservas. En esta forma, si bien el nivel de las reservas noes muy elevado, se logra una capitalización moderada de fondos,que permite garantizar la solidez financiera de los regímenes ba­sados en prestaciones a largo plazo."

Otro régimen utilizado en las prestaciones a largo plazo esel de prima promedio; con él se establece el equilibrio financiero

28. Heubeck, Georg: Limites de la "edislriburión Social. V Conferenria lnter­nacional de Actuarios y ESladígrafos de la Seguridad Social, pág. 165. Berna­Suiza, 1971. Contrariamente a un sistema de capitalización, por ejemploel régimen de cobertura de los derechos en curso de adquisición, la rentade Seguro Social ha de tomarse, en el sistema de reparto, en forma decotizaciones o de impuestos sobre la parte profesional salarial de la rentanacional. Si esta parte se confina a límites relativamente exiguos, la asistenciaa la vejez se reducirá, en régimen de reparto, a un problema de distribuciónde la parte proporcional salarial entre los trabajadores activos y los pensio­nistas. De ello resultan límites para la redistribución o, en otras palabras.para el nivel de las pensiones. Cuando las pensiones no sean objeto deimposición o lo sean en poca medida, como sucede en la República Federalde Alemania, convendrá procurar que las pensiones netas, en su primerafijación, no excedan los ingresos netos de los activos. Se impondrá la mismaatención si las pensiones se atienen a un índice de salario bruto, mientrasque los ingresos netos de los trabajadores activos acusan un considerable ...

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entre el total de los valores actuales probables de todos los com­promisos del organismo asegurador y el total de los valores ac­tuales probables de todos sus ingresos, en la hipótesis de que lascotizaciones determinadas se mantengan constantes e inmutables.Este equilibrio se basa en el supuesto de la perennidad del sistema,es decir, que al establecerlo, se considera no solamente la poblaciónasegurada presente, sino también las generaciones futuras que,como consecuencia de la obligación del régimen, se afiliarán aéste en el porvenir.

Otro aspecto muy importante en el financiamiento de los Se­guros Sociales, y que tiene relación muy directa con la cuantía mismade las cotizaciones, es el que se refiere a la formación o acumulaciónde reservas en los Seguros a largo plazo -tema que será des­arrollado más adelante- y está relacionado con el sistema finan-ociero que adopten los países para cada tipo de prestaciones. Laformación de reservas muy elevadas, que son el resultado lógicode la aplicación del sistema de capitalización, tiene el inconvenien­te de forzar a la comunidad a un ahorre" colectivo, el cual estáprácticamente expuesto en el tiempo, en la mayoría de los casos,a un mayor o menor grado de devaluación. Circunstancias de estetipo han llevado a los países latinoamericanos y, en general, atodos los que se encuentran en vías de desarrollo, a adoptar for­mas de capitalización moderada que permitan la formación de fon­dos de reservas también moderados, evitando o disminuyendo losinconvenientes de la prima media uniforme y dejando así un mar­gen más amplio para el desarrollo económico y social de estospaíses. De esta manera, no se está sacrificando la solidez financie-

29. CEMLA - ESTIJDIOS. Aspectos financieros del Seguro Social en AméricaLatina, págs. 44·4:5. México, 1963. Acumulaciones de ahorros. "Los pro­gramas de Seguro Social pueden contribuir mucho al desarrollo económicoahorrando e invirtiendo una gran proporción de las aportaciones de losasegurados. El ahorro de los programas dichos depende de varios factores,1) La importancia relativa que se dé al seguro de maternidad, enfermedad yaccidentes comparada con la que se atribuya a los seguros de vejez y sobre­vivientes; 2) el número de reclamaciones que venzan para beneficios de vejezy sobrevivientes en relación con el número de personas que participen enestas clases de seguro, el cual, a su vez, está determinado por el número deaños que haya estado en vigor el seguro, el grado en que aumente todavía lacantidad de personas cubiertas y la relación entre la edad del retiro o ellapso de vida de los asegurados y la base actuaria! que haya servido palacalcular las contribuciones; 3) el choque de la inflación sobre los activosdel sistema de seguridad social, comparados con sus obligaciones por el pagode beneficios; y 4) el costo de administración".

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ra de los sistemas con prestaciones a largo plazo; por otra parte,la inversión de las reservas de la Seguridad Social será un ele­mento importante en el desarrollo nacional, en función del campode aplicación y de la utilidad que se le dé a esas reservas.

Es importante señalar que cuando se pasa del concepto delSeguro Social Obligatorio al de Seguridad Social, se simplificanteóricamente las complejidades que envuelve la selección del régi­men financiero, por cuanto el financiamiento de la Seguridad So­cial optará por el reparto y estará apuntalado por el principio desolidaridad, enmarcándolo en la garantía de que las prestacionesse otorgarán en base a los principios del derecho social.

ALGUNAS CONSIDERACIONES ECONOMICAS SOBRE LACONTRIBUCION DE LOS SECfORES ESTADO-PATRONO

y TRABAJADOR

Contribución del trabajador. Las cotizaciones que pagan lostrabajadores afiliados al financiamiento del Seguro Social Obliga.torio se consideran como salarios diferidos. Estas contribuciones tie­nen características propias, pues si bien producen efectos semejantesa los que se derivan de los impuestos indirectos y de las tasas',se diferencian de ambas al encuadrarse en el régimen contributivo,se paga, o en su nombre se le descuenta del salario o sueldo unacantidad, que tendrá una contrapartida cuando lo demande.

El sistema de cotizaciones está vinculado con la creación delos entes autónomos paraestatales encargados de administrar estasinstituciones.

Las cotizaciones están previstas como descuentos obligatoriosen la nómina de sueldos y salarios, y sus efectos son parecidos alos de los impuestos, pero tienen un destino concreto: el presu­puesto de la institución y la atención de prestaciones de corto ylargo plazo. El monto de las contribuciones por concepto de coti­zaciones de los asegurados se realiza al margen del presupuestonacional.

Para el trabajador que da su contribución a los Seguros So­ciales Obligatorios, la situación es totalmente rígida: su pago es

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obligatorio, y no tiene facultades para evadir o trasladar esa coti­zación, que por lo tanto guarda cierta semejanza con la tributacióndirecta, aunque en muy pocos casos los porcentajes de contribuciónsean progresivos. Para los trabajadores cotizantes sólo existe laposibilidad de compensar o amortiguar en parte el pago de suscotizaciones por medio. de convenios colectivos, trasladando estaobligación a la empresa; desde luego esta probabilidad de asimilarlas cotizaciones obreras depende de las condiciones económicas yde la capacidad de contribución de la empresa, así como del poderde contratación de los sindicatos y del mercado de la mano de obra.

La incidencia que las cotizaciones del Seguro Social Obligatorioejercen en el nivel de ingresos de los contribuyentes reviste especialimportancia, por cuanto a través de ellas se conocen las principalesrelaciones entre la economía y la Seguridad Social. En los paísesdonde los niveles de vida son bajos y los salarios apenas lleganal nivel de subsistencia, los trabajadores que cotizan sólo puedensoportar pequeñas contribuciones. Es esta una de las razones porlas cuales los países en vías de desarrollo difícilmente podríanadoptar un sistema integral de Seguros Sociales, limitándose a cu­brir algunos niveles de la población. La tesis generalmente sus­tentada en estos países se basa en que el Seguro Social debe fun­cionar técnicamente, de modo que se garantice un equilibrio fi­nanciero con limitaciones ante las necesidades reales de la pobla­ción, condicionando su función a la capacidad económica nacionaly a los requerimientos de la planificación económica y social. Elloacarrea naturalmente, una influencia recíproca muy limitada entreel desarrollo económico y los Seguros Sociales Obligatorios.

Es indudable que, para estudiar con suficiente amplitud lasincidencias económicas de los Seguros Sociales Obligatorios a tra­vés de la contribución del asegurado, se requiere abordar el temadesde dos puntos de vista: a) su incidencia en los niveles deconsumo de los trabajadores; y b) las tranferencias por pago delas prestaciones." En el primer caso, la incidencia del pago de una

30. Reynolds, Lloyd G.: Ero"omía labOl'al y relaciones de Trab"1o. Poder decompra de los salarios. El bienestar del trabajador no sólo depende delingreso monetario que recibe, sino del poder de compra de este ingreso --esdecir, el monto de bienes y servicios que puede comprar con él. A esterespecto, los economistas han acuñado el término "ingreso real", que significala. cantidad de bienes y servicios que se pueden comprar con el salario moneo

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cotización en los niveles de consumo, implica reducción del poderadquisitivo del salario del trabajador cotizante. Los efectos negati­vos para el consumo de los trabajadores serán más o menos im­portantes, según la forma como se financien las prestaciones. Deesta manera si el financiamiento descansa primordialmente en coti­zaciones aportadas por los propios trabajadores, los efectos nega­tivos de la redistribución se maximizan, pues en este caso, talcomo ocurre en el de la mayoría de los países latinoamericanos,estamos frente a una redistribución directa de los bienes y serví­cios que consumen los trabajadores asegurados.

Si el financiamiento se apoyara en impuestos sobre la renta,sobre los consumos suntuarios, los derechos sucesorales, o las uti­lidades, la redistribución tendría un sentido positivo en términosdel consumo de los trabajadores. En efecto, parte de las prestacio­nes que reciben los trabajadores debe considerarse como una adi­ción neta a su demanda de bienes y servicios, ya que no provienede una disminución de su ingreso; igualmente este ingreso adicionalpodría convertirse en un estímulo para el aumento de la producciónde bienes y servicios.

En el segundo caso se encuentran las implicaciones económi­cas que supone el pago de prestaciones. Los pagos que se hacenpor este concepto representan transferencias de ingresos que se rea­lizan normalmente al margen del mercado; esto es, en virtud deconvenios sociales que nada tienen que ver con las transaccionesdel proceso productivo. Estos pagos que se hacen por conceptode prestaciones, en consecuencia, no contribuyen directamente a laformación del producto nacional, se consideran al margen de losingresos de los factores de la producción y se rigen y orientan pornormas distintas a las que regulan el mercado de los factores de

tario. Generalmente. el objeto d~ los cálculos estAdlsticos ele los ingresosreales es descubrir si el nivel de los salarios recles Ii:l aumentcdo o dismi·nuido durante un período de tiempo dedo. Por ejemplo, se puede quereraveriBUIt si un aumento X en las tISIS de salarios monetarios ha sisnificadoun aumento en los salarios reales, o si el aumento moaetDrio se ha canceledopor un alza en el costo' de los bienes comprados por los obreros. Un aumentoen los in¡resos medios por hora de los ttIlbojedores de $ 1.00 a $ 1.20,sin ninBÚD cambio en el nivel de precios al menudeo, es claramente diferentea un aumento de 20 por ciento en salarios ccomP=ftodo por UD 20 por cientode aumento en los precios de menudeo. En el primer aso, los ttDb3jadoresse- h=n beneficiedo totalmeme del aumento de SlIIariOS moaetarios; en el se­podo no h=n obtenido niD{t'6n beneficio.

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la producción. Dichos pagos representan una variable independientecuya magnitud está determinada en gran parte por factores extra­económicos; es conveniente aclarar que, en base a este razona­miento que se ajusta a las técnicas' de la contabilidad social, elparámetro de los pagos por tales conceptos carece de relacióndirecta con el proceso productivo. Sin embargo, ellos terminan porejercer una influencia muy importante que finalmente resulta de­cisiva en la marcha del proceso económico, y que se manifiesta entoda su intensidad tanto en la forma de financiar estos pagos,como en el efecto redistributivo del ingreso que estos implican,sin que puedan pasarse por alto los efectos sobre el ~ivel de com­posición de la demanda monetaria del país.

Los pagos que realiza el Seguro Social Obligatorio por con­cepto de prestaciones económicas (pensiones-indemnizaciones dia­rias-subsidios), benefician al sector pasivo de la población, es decir,a todas aquellas personas que se encuentran afectadas por unacontingencia. Su efecto directo consiste en proveer a ese sectorde cierta capacidad de censumo, a través del ingreso monetario,a objeto de asegurarle su subsistencia. Como podemos ver, los pagosdel Seguro Social Obligatorio no tienen la contrapartida habitualen bienes y servicios que caracteriza a los pagos con que se remu­neran los factores de la producción.

Cualquiera que sea la forma en que se financien estos pagos,envuelve necesariamente un mecanismo de redistribución del ingresonacional. En efecto, cuando un núcleo de población activa recibeingresos como remuneración por su participación en el proceso pro­ductivo, o sea, el salario por su trabajo, está obteniendo con elloel poder adquisitivo para reclamar en el sistema económico, es de­cir, en el mercado, el equivalente de los bienes y servicios queayudó a producir; el ingreso que recibe corresponde al valor demercado del trabajo, et cual se incorpora a los bienes en cuyaproducción colabora. Por lo tanto, cabe señalar que, cuande ungrupo de beneficiarios recibe ingresos por concepto de pensioneso subsidios, está adquiriendo asimismo el derecho a exigir en. elmercado una cantidad de bienes y servicios equivalentes ¡al ingresoque se le ha puesto en sus manos, pero como no ha colaborado enla producción de los bienes y servicios que está demandando y

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que adquiere para sí, esto representa por lógica una redistribucióndel ingreso ganado por los trabajadores activos.

También es importante señalar relaciones entre las contribu­ciones del asegurado y el ahorro. El ahorro de los asegurados esel más afectado por las contribuciones al Seguro Social Obligatorio,pues en principio las deducciones de los sueldos y salarios, y laalternativa de utilizarlos o ahorrarlos se encuentra disminuida porsu obligación de pagar cotizaciones, o bien por el aumento de losprecios cuando las contribuciones se trasladan a los bienes y ser­vicios que consumen, pues la distribución de los ingresos por estavía afecta sobre todo a las personas que tienen una propensiónmedia e incluso marginal a consumir. Si examinamos esta cuestiónmás de cerca, se comprueba que el fenómeno se acentúa en ambossentidos; por una parte, las cotizaciones recaudadas son a menudoglobales, y por la otra, se calculan sobre la base de un tope desalario, excluyendo a los ingresos altos sin tocar los beneficiosde la empresa; por estas razones consideramos que el sistema con­tributivo afecta los ingresos de los trabajadores en forma de fisca­lidad directa, con marcada incidencia regresiva, lo que quiere decirque puede incidir tanto sobre el consumo como sobre el ahorro."

En los países en vías de desarrollo se observa que las prácticasfinancieras de los Seguros Sociales Obligatorios han contribuido a

31. Von Buggenhout, J. F.: Segu,.idttd Social y Economía Nacional. IV Confe­rencia Internacional de Actuarios y Estadígrafos de la Seguridad Social, pág.422. AISS, ISSA, IVSA, 1967-63. Efectos redistributivos de la SeguridadSocial. A menudo se describe la Seguridad Social como una bomba tantoaspirante como repelente, que capta los ingresos de unos para distribuirlosentre los otros, pudiendo ser estas personas siempre las mismas. Esta redis­tribución constituye una de las características esenciales de la Seguridad Social,pero la manera en que se lleva a cabo no es indiferente. Se recordará, aeste respecto, que toda redistribución de ingresos puede efectuarse basándoseen la cuantía de éstos, por ejemplo, desde los beneficios de fuertes ingresoshasta los de escasos se habla entonces de redistribución vertical. Tambiénpueed operarse entre grupos sociales; entonces se empleó el vocablo de redis­tribución horizontal. Por último, como sucede en la realidad, estas dos moda­lidades se combinan a menudo, empleándose entonces el término de redistri­bución oblicuo, caso en que se encuentra la Seguridad Social.

La redistribución vertical que tiene lugar está lejos de corresponder ala imagen que se hacía, en un principio, entre los promotores de la SeguridadSocial. En tanto que éstos veían en ella un instrumento de equiparaciónde los ingresos de los ricos con los de los pobres, no puede comprobarsesino que la Seguridad Social no ha desempeñado nunca una función impor­tante en esta redistribución, por lo menos en los países industrializados. Se­mejante redistribución se ha realizado, por lo menos, de manera muy rnode­rada por la fiscalidad, a menudo más indirecta que ...

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que las tendencias del ahorro forzado aumenten a expensas delconsumo y ocurre muy frecuentemente en estos países que los gobier­nos utilizan tales recursos en gastos burocráticos, y otras veces se handestinado a obras suntuarias, pero pocos los han empleado en ex­pansiones de los servicios e instalaciones de los seguros y en inver­siones sociales.

El ahorro de los poderes públicos, que junto con el de losSeguros Sociales Obligatorios, constituye el ahorro del sector delEstado en la contabilidad nacional, se ve influido evidentemente,de una manera directa, por la importancia de las intervencionesde esos sectores en el financiamiento de la Seguridad Social. Porconsiguiente, es más bien el ahorro de los poderes públicos, el cualvaría con el tiempo no sólo por razones estructurales sino tambiénde coyuntura (política de déficit), el qUé influye en el ahorro delos Seguros Sociales Obligatorios. En efecto, y en caso necesario,el sector público podría reducir sus intervenciones en el SeguroSocial, donde no es absolutamente un ahorro.

Finalmente, podemos ver que las contribuciones de los asegu­rados tienen los mismos efectos de los impuestos indirectos encuanto a la incidencia regresiva que presentan cuando actúan con­tra el poder adquisitivo de los salarios en las mismas proporcio­nes y en el mismo sentido."

Algunos autores han señalado que las contribuciones al Segurotienen una contrapartida exigible por el asegurado (las prestacio­nes) , y esto disipa el efecto regresivo de la cotización, ya que todas

32. Von Buggenhout, J. F.: Seguridad Social y Economla Nacional. IV Con­ferencia Internacional de Actuarios y Estadígrafos de la Seguridad Socialpág. 423. AISS, ISSA, IVSS. 1967-68. Desde el punto de vista de la modalidad de' financiamiento, la Seguridad Social tampoco cuenta, en general, conun procedimiento que favorezca una gran redistribuci6n vertical de los re­cursos. En efecto, s6lo cuando los recursos de la Seguridad Social se basanprincipalmente en la fiscalidad directa y a condici6n de que esta tenga efectosrealmente correctivos, su financiamiento podrá rendir resultados más progre·sivos. En cambio, si las cotizaciones constituyen el principal núcleo de susrecursos, este financiamiento no es a menudo de carácter regresivo, calculán­dose las cotizaciones con frecuencia a base de un importe limitado y sinexoneraci6n en un principio. Esto supone, evidentemente, que las cotizacio­nes mermen efectivamente los ingresos de los cotizantes; si son referidas h

los precios de los productos, los efectos tampoco son ampliamente verticales,puesto que afectan entonces a los utilizadores de estos productos, de unamanera en general uniforme, mientras que el impuesto indirecto varía a vecessegún el grado de necesidad de las utilicl~cl"S.

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las formas de impuestos indirectos, y especialmente los que gravanel uso y consumo recaen sobre el conjunto de los consumidores, demodo que incluso quienes perciben rentas y prestaciones de la asis­tencia pública contribuyen a los mismos canales, y puede decirseque tales personas reciben por una parte y dan por la otra.

Contribución del patrono. Las contribuciones al Seguro, pa­gadas por los patronos, representan un costo de producción estre­chamente ligado a la nómina de salarios y, dentro de la economíaen su conjunto, al costo de la mano de obra y a la ocupación. Lascotizaciones patronales podrían considerarse como un impuesto alempleo, y en determinadas circunstancias pueden reducir la deman­da de mano de obra, aunque en una proporción inferior al efectoque resultaría de un aumento proporcionalmente igual en lossalarios.

El monto de las cotizaciones patronales es proporcional a lanómina de salarios; de ahí que la incidencia que este monto dela contribución patronal tenga en la unidad de producción, depen­de de la conjugación armónica de los factores utilizados en el pro­ceso productivo, así como del grado de tecnología empleado porla unidad, y del poder de contratación obrero-patronal de mano deobra.

La contribución patronal, como costo de producción, se des­vía total o parcialmente hacia el consumidor, incorporándose enel precio de los bienes y servicios producidos; en otras oportunida­des la cotización patronal se traslada hacia el sector obrero, loque sucede cuando el patrono tiene facultades para reajustar su nó­mina de salarios. La rapidez y la efectividad con que operen estastraslaciones dependen especialmente de las características de losbienes y servicios producidos, es decir, de la elasticidad de la de­manda por parte de los consumidores y de la elasticidad de lamano de obra. También es importante señalar que el poder decontratación obrero-patronal en la discusión de los contratos colec­tivos puede orientar el traslado de la cotización patronal.

Desde el punto de vista de la traslación, el patrono tiene fa­cultades y en especial el privilegio de instrumentar algunos meca­nismos, por cuanto conoce el comportamiento de los factores ysus proporciones para trasladar la cotización. En la mayoría de

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los casos actúa como simple agente de retención de las contribu­dones, trasladándolas posteriormente al costo de los bienes y ser"vicios producidos. En este aspecto las contribuciones patronales sonequiparables a Jos impuestos indirectos.

En el caso de los patronos, ya sean empresas públicas o pri­vadas, sabemos que la metodología de los sistemas internacionalesde contabilidad nacional considera las cotizaciones 'patronales a laSeguridad Social como parte .integrante de' la remuneración del tra­bajo. Por consiguiente, desde el punto de vista macroeconómico,estas cotizaciones deben deducirse de la contabilidad -de los agre­gados. Igual tratamiento se le da a las cotizaciones de los traba­jadores y de los impuestos indirectos; estas deducciones deben efec­tuarse de los ingresos primarios atribuidos a los particulares sobrelos valores agregados de la producción, los e¡uc finalmente consti­tuirán, con otras transferencias, los ingresos disponibles para serdestinados al consumo o al ahorro. Sin embargo, ese procedimien­to que se sigue en los sistemas internacionales de contabilidad na­cional es susceptible de algunas observaciones, pues se estima e¡uetal actitud presupone la incidencia de las cotizaciones por cuentade los empleadores, las cuales no siempre afectan la remuneracionesdel trabajo. En realidad, las cotizaciones de los empresarios," pue­den incidir en muchas oportunidades sobre las remuneraciones delos trabajadores, y esto es evidente cuando se mantienen rígidos losniveles de ingreso. del personal, so pretexto de la carga e¡ue cubrenlas empresas por concepto de pagos al Seguro Social; también pue­den ser transferidas esas obligaciones del empresario a los usuariosde -bienes y servicios producidos por la:' empresas, ya sean estasnacionales o extranjeras. Finalmente puede darse el caso de queafecten al sector empresarial o a los accionistas al ser reducida latasa de beneficios y el nivel de ingresos de la empresa.

En el mundo financiero de la Seguridad Social, el empresariose mueve sin dificultades: los sistemas tradicionales están diseña-

33. Almansa Pastor, José Manuel: Derecho de la Segllr;datJ. So~;aJ. EditorialTecnos, 1973. La Rel"dón insJrllmenJaJ de COJ;ZiI(;ón. En el seguro priva­do, como es bien sabido, frente a la asunción del riesgo por el asegurador,con su secuela indemnizatoria al actualizarse aquel, el asegurado, y, en sucaso, el tomador del seguro, se comprometen a abonar una prima, cuota opremio, en calidad de contraprestación por el traslado del riesgo, y comocontrapartida económica de la entidad de éste, con la equivalencia, que sedetermina en las tareas confeccionadas sobre cálculos actuariales...

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dos de manera que pueda trasladar cómodamente estas obligacio­nes a otros sectores. En tal sentido, se aplica con frecuencia esterazonamiento: el efecto primario del pago de la contribución delsector patronal es el de reaccionar elevando los precios, lo cualse facilita si hay un aumento de la demanda monetaria, inyectadopor la misma Seguridad Social a través de sus prestaciones (pen­siones, subsidios e indemnizaciones). Inicialmente los Seguros So­ciales gravan en primera instancia a los empresarios; pero estos,trasladan el costo de esta cotización totalmente o parcialmente, enla medida en que se lo permitan la elasticidad de la demanda porparte de los consumidores y la elasticidad de la mano de obra yde la fuerza obrero-patronal cuando se discuten los convenios co­lectivos. Observemos un poco más de cerca el fenómeno de la tras­lación de las cotizaciones al precio de los bienes y servicios: desdeel punto de vista de los empresarios, reaccionan ante la cotizaciónelevando los precios; unos pueden hacerlo plenamente y otros sóloen parte y con fuertes limitaciones. Los empresarios que producenbienes de demanda rígida, caracterizados por el hecho de que lacantidad de bienes demandados no se contrae al elevarse el precio,actúan holgadamente en la traslación; en cambio, las unidades deproducción que trabajan con productos de la demanda elástica, esdecir, aquellas en donde la demanda experimenta una reducciónsi se elevan los precios y en donde teóricamente los consumidoresdisminuyen su consumo de estos bienes, los empresarios tienen queapelar a otros recursos de reajuste que les permitan mantenerseen el mercado, y necesariamente habrá una reorientación en Jospatrones de consumo, hacia aquellos bienes que, por incluir manode obra a menor costo, no hayan subido relativamente de precio.

Finalmente, podemos observar que a través de los mecanis­mos contables ideados para la traslación de las cotizaciones delSeguro Social Obligatorio, los efectos localizados, desde el puntode vista de su incidencia económica, entre el pago de las cotiza­ciones el Seguro Social Obligatorio por la vía patronal y por lavía de los trabajadores generan efectos antagónicos envolventes quea la vez se superponen recíprocamente.

Las contribuciones al Seguro Social están estrechamente vin­culadas a los salarios y a su poder adquisitivo. Si es el sector pa­tronal el que debe cancelarlas en su totalidad, la nómina de salarios

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sería proporcionalmente más baja, y si por el contrario son losobreros quienes asumen en forma exclusiva dicho pago, entoncesel nivel de sueldos y salarios tendría que ser obviamente máselevado.

Es importante señalar que si la responsabilidad del financia­miento del Seguro Social Obligatorio se le asigna al aporte patro­nal, y éste se fija en: parte sobre los beneficios de la empresa, di­cho financiamiento contribuirá positivamente a la distribución dela renta; pero si la carga recae solamente sobre los perceptores desalaries repercute directamente en el nivel de consumo, sin tocarlos beneficios empresariales, Estas conclusiones simplistas se des­arrollarán más adelante.

Contribución del Sector público. Como ya lo comentamos an­tes, la Seguridad Social .realizada por la vía gubernamental, o sea,las actividades desarrolladas por este sector en la promoción delbienestar social, presenta características diferentes según se tratede un país con estructuras socioeconámicas desarrolladas, o sub­desarrolladas. En el segundo caso, si el país es de escaso desarrollo"y con una estructura compleja como la nuestra, corresponde al go­bierno sustituir y mejorar la ineficiencia del mecanismo del mercado,asumiendo la responsabilidad principal en el manéjo de los ins­trumentos de la Seguridad Social e incorporando así la política social

34. Uzcátegui, Rafael: Estructura de la Seguridad Social y sus implicacioneseconómicas. Edición Cuatricentenaria de Caracas, 1966, pág. 8. De lo antesexpuesto se desprende que existe una evidente concordancia entre las estruc­turas económicas y la de la Seguridad Social; esta interdependencia puedeanalizarse por los efectos que las medidas de Seguridad Social causan sobrela economía en general, y a su vez, por las variantes que sobre la estructurade la Seguridad Social genera la política económica. Al efecto. en el primercaso, y por ser la Seguridad Social la encargada de cuidar el capital humano,principal factor, dentro del proceso productivo, tiene la facultad de mejorarla productividad económica total, mediante la elevación de los niveles deconsumo, mejoramienro de la salud, incremento de la productividad, etc., esdecir, promueve la mejor utilización de los recursos que juegan papel dentrode la actividad .económica. El segundo aspecto se refiere a la incidencia quesobre la Seguridad Social tiene el medio económico donde se desenvuelve.Desde este punto de vista, la Seguridad Social sé plantea como un objetivoen última instancia del desarrollo económico de un país, y puede constituiral mismo tiempo un instrumento de impulso para lograr mejores niveles devida económica y social pero las instituciones de Seguridad Social; su campode aplicación, sus formas administrativas y su financiamiento están deterrni­nadas por la estructura económica dentro de la cual operan, dado que ellasrequieren de recursos cuya amplitud y calidad dependen de la economíamisma.

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como una variable manejable dentro de las técnicas disponibles deprogramación de inversiones.

Por muchas causas es recomendable el financiamiento de laSeguridad Social, por la vía gubernamental, en especial, por el he­cho de que el bienestar social debe constituir una inversión delSector Público, de igual naturaleza que las demás inversiones re­productivas. Por tal razón, no se justifica ese cuadro de mecanis­mos adicionales, con esa multiplicidad de cargas simuladas de losaportes particulares, y otras contribuciones que cabalgan en unacotización, por saberse que, a la postre, tendrán una sola incidencia.

Los gastos de Seguridad Social deben financiarse, al igual quelos demás gastos de gobierno, con los ir.gresos tributarios genera­les, y por este camino, como es lógico, no se plantearán otros pro­blemas de financiamiento que los propios del sistema presupuestario.

En la estructura social de la Seguridad Social de Venezuela,el Sector Público, además de asumir el financiamiento de la asis­tencia social, y participar en el de otras instituciones de previsiónsocial, también contribuye al financiamiento del Seguro Social Obli­gatorio con subvenciones y con el pago de las cotizaciones que lecorresponden como patrono. El Estado conforma estos aportes porla vía de los impuestos; por esta razón, su contribución será máso menos regresiva, de acuerdo con las proporciones en que estéintegrada la corriente de ingresos del Sector Público.

La solvencia del Estado para atender estas obligaciones resul­ta, en muchos casos, un ejemplo para el resto de los contribuyentes.Impresiona realmente el numeroso grupo de países latinoamericanosdonde el Estado no cumple con compromisos financieros con lasinstituciones de Seguridad Social."

3'>. CISS y OIT: La Se.~ur;dfld Socia! en las //mbkfll. págs. 162.6~. México­Ginebra. 1967.

Un fenómeno muygenetalizado es el incumplimiento del Estado delpago de sus contribuciones y a menudo también de las cotizaciones comoempleador -reteniendo a veces las cotizaciones personales de sus trabaja.dores-, así como del servicio de amortizaciones e intereses de empréstitos.En algunos regímenes, la deuda .del Estado adquiere un volumen tal queafecta el equilibrio financiero inmediato. Esta actitud del Estado, además deincidir directamente sobre el financiamiento de los regímenes, también influ·ye psicológicamente. de manera negativa. en los otros dos sectores de contri­buyentes. en especial en el grupo de empleadores.

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El efecto distributivo del aporte del Estado al Seguro SocialObligatorio depende fundamentalmente de la composición de losingresos tributarios, de manera que si el aporte está compuesto enuna mayor proporción por impuestos directos, y estos a su veztienen un primer efecto correctivo por su progresividad, tales me­canismos pueden favorecer la redistribución de la renta, pero si encambio el aporte gubernamental se basa en los impuestos indirec­tos, su efecto es de carácter regresivo, cen su consecuente impactoen el nivel de ingresos de la comunidad.

LAS CONTRIBUCIONES AL SEGURO SOCIAL OBLIGATORIOY EL NIVEL DE EMPLEO

Los pagos al Seguro Social por concepto de cotizaciones, pre­sentan, por analogía, la misma incidencia que los efectos de lascorrientes de ingresos y gastos consolidados de las instituciones deSeguridad Social sobre el desarrollo económico. Aunque no resultafácil la cuantificación de estos efectos, trataremos de aproximarnosal tema con algunas observaciones.

Los estudiosos del desarrollo económico coinciden en seíi.alaruna característica común en ese proceso, al definirlo como el cre­cimiento continuo de las magnitudes económicas y la ocupación ple­na de los factores." Los Seguros Sociales pueden ofrecer una in­fluencia positiva en dicho proceso, la cual depende tanto de laamplitud del campo de aplicación como de la calidad de las pres­taciones otorgadas. El impacto lo podemos localizar, por ejemplo,en el nivel de empleo, que a su vez influye en el monto de losingresos y gastos de la Seguridad Social. De acuerdo con las defi­niciones de Beveridge, los objetivos en última instancia de la Se-

36. Publicación bimestral de las Secretarías Generales de la CPISS y de la AISS.Seguridad Social, Epoca 1I!. Nos. 77-78, pág. 340. México, D.F., 1972.

Décima Octava Reunián del Comité Permanente Interamericano de Se·guridad Social. Criterios para un enfoque regional de la Seguridad Social enAmérica Latina. Desarrollo Económico y Seguridad Social. El desarrollo eco­nómico influye decisivamente en el alcance y la amplitud de los programasde Seguridad Social. Como se ha visto, los países centroamericanos acusan,con algunas variaciones, una escasa capacidad económica general, que serefleja en bajos nivc:les de los ingresos nacionales e ingreso medio per capit«.Pese a un ritmo continuado de crecimiento, especialmente en Costa Ricay Panamá, diversos factores restan optimismo al panorama general. A pesarde un aumento en la disponibilidad de bienes y servicios especiales, se manotiene una sensible desigualdad en la distribución social de los frutos deldesarrollo; este desequilibrio podría continuar agravándose.

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guridad Social están identificados con la política de pleno empleo,de manera que la extensión progresiva del marco de la SeguridadSocial responda a esa concepción amplia, y pueda identificarse conestos postulados.

Los Seguros Sociales Obligatorios actúan en especial sobre elrubro del empleo, a través de los gastos que tiene que realizar, esdecir, con el otorgamiento de prestaciones provee de capacidad depago a los ancianos jubilados y a los asegurados accidentados, ytiende a mejorar la capacidad productiva a través de los gastos enque incurre. El seguro de enfermedad, accidentes y enfermedadesprofesionales tiene el mismo sentido. E! efecto de este reajusteentre los factores utilizados por el empresario no debe exagerarse,por cuanto la cuota parte que le corresponde como pago por con­cepto de Seguro Social se diluye en el costo. de la remuneracióndel trabajo y se traslada al precio, o también, pueden neutralizarseestos costoscon una mejor productividad.

Los gastos que le ocasiona al Seguro Social Obligatorio, tratary readaptar los asegurados accidentados, los inválidos y los des­empleados es muy importante, también la participación del SeguroSocial Obligatorio y sus gestiones, así como la política de empleocuando participa directamente en la capacitación de mano de obra.

En este orden, se observa cómo en casi todos los países latino­americanos, los Seguros Sociales Obligatorios han venido desarro­llando una amplia infraestructura asistencial, para estar en capa­cidad de atender a las prestaciones médicas. También es importantever la participación del Seguro Social Obligatorio en la promoci6nde niveles de empleo, por la vía de la constitución de capital fijocon las inversiones de los fondos, ya sea directamente o por inter­medio de otras empresas. Estos fondos se canalizan hacia la edifi­caci6n de viviendas para los asegurados o la construcción de insta­laciones asistenciales requeridas para su servicio y otras inversionessociales.

El Seguro Social influye igualmente en la estructura del em­pleo a través de sus modalidades de financiamiento." Por ejemplo,

37. Sotiedad cbilen« de Salubridad. V fornaddJ, pág. 57. Santia.ltO de Chile, 19~8.La Seguridad Social mejora la calidad y la cantidad del factor humano. Enotros términos, mantiene y fomenta la r.apacidad de trabajo y previene o pos-

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cuando las contribuciones se basan en los salarios, el peso crecientede esta carga de las cotizaciones puede inducir a los empleadoresal manejo racional de sus inversiones por la vía de la tecnología,con el fin de economizar mano de obra.

Es cierto que la Seguridad Social ha desempeñado y desempeñauna función importante en la actividad económica, ya que en algunoscasos genera modificaciones en la estructura del empleo; son evi­dentes desde este punto de vista, las ventajas que supone unaaplicación racional de tecnología.

En América Latina las condiciones propias de subdesarrollomantienen a una gran parte de la población económicamente activaen los sectores agrícolas, ganaderos y mineros. Especialmente enel caso de la agricultura y de la minería, siempre será necesarioel uso de un gran contingente de mano de obra, sobre todo si sepiensa en cultivos latinoamericanos tan tradicionales como el delcafé, de la caña de azúcar y del plátano, en donde las posibilidadesde mecanización son sumamente reducidas y, por ende, es bastantedifícil sustituir la mano de obra.

El funcionamiento del Seguro Social también influye en laduración media del trabajo. Esta acción puéde ser benéfica si el

terga los estados de necesidad (ver: Alvarez Andrews, ob. cit.), (Ver nota1 en el Anexo). Además de mejorar directamente la calidad de la población,la Seguridad Social, al garantizar para la sociedad el mínimo vital frente acualquier riesgo, y especialmente los de vejez, invalidez y enfermedad, cons­tituye un estimulo o compensación justa para los productores. El estímuloaumenta si las pensiones y subsidios tienen una escala hasta cierto puntoproporcional al salario.

La Seguridad Social mejora la estructura del consumo, y, por ende, dela producción, En efecto, tiende a aumentar la demanda por artículos yservicios de primera necesidad, al extender el número de personas que dis­fruta del mínimo vital. Así estimula la producción de esos mismos artículosy servicios y logra una mejor orientación de la capitalización (hacia la pro­ducción de alimentos, por ejemplo).

Es posible que ello tenga un ejemplo apropiado en el aumento de laproducción de leche en. Chile en los últimos años, pese al uso quizá excesivoque se hizo de la importación de este artículo. Un ejemplo de posibilidad noaprovechada en Chile ha sido la de estimular la producción de viviendas muyeconómicas. Como veremos más adelante, el efecto positivo de Ia SeguridadSocial sobre el consumo se ve fuertemente limitado por las deformacionesque el propio atraso económico y social produce en aquélla.

La Seguridad Social puede estimular el mejor equipamiento de las ern­presas, principalmente a través de los Seguros contra riesgos del trabajo; comoestos riesgos van unidos a la calidad del equipo industrial, una política quepremie la disminución de aquellos riesgos, facilitará la modernización de losequipos.

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número de horas efectivas de trabajo aumenta, en especial comoconsecuencia de la mejora creciente en los niveles de salud de lostrabajadores. Ahora bien, puede también ser desfavorable cuandollega a reducir progresivamente la duración efectiva del trabajo, loque puede ocurrir si la carga contributiva sobre el trabajador nocesa de aumentar, e incita a éste a disminuir sus esfuerzos. Esfrecuente observar en los países latinoamericanos, donde el SeguroSocial Obligatorio se ha desarrollado dándole preferencia a laszonas geográficas quc acusan mayor concentración de población,los problemas generados por las migraciones que conforman lasciudades hongos (contaminación ambiental, dificultad de transpor­te, falta de servicios indispensables, etc.); no obstante estos hechos,la población de las zonas rurales se sienten activadas por los mejo­res salarios de las grandes ciudades. Para ellos, estos niveles rela­tivos de bienestar social que se le ofrecen en las ciudades" seconvierten en un señuelo tentador en el cual quedan atrapados.

EL SEGURO SOCIAL COMO REDISTRIBUIDOR DE INGRESOS

En el financiamiento del Seguro Social Obligatorio podemosobservar un flujo constante de transferencias y de redistribucionescon sentido vertical y horizontal. A objeto de precisar estos con­ceptos, diremos que todos los pagos que se hacen por concepto deprestaciones económicas (monetarias), pensiones, subsidios y pres­taciones en especie benefician al sector pasivo de la población, y

38. Hazas Sánchez, Alejandro: Proposiciones para la lonformadón de la polí.tic« de recursos humanos lomo base de IIn nuevo enfoque de las relacionesde Seguridad Soáal y Economla Nacional. V. Conferencia Internacional deActuarios y Estadígrafos de la Seguridad Social, pág. 73. Berna-Suiza, 1971.A través de diversos estudios se han analizado las relaciones entre la SeguridadSocial y la Economía nacional, en términos de desarrollo. Los estudios enesta materia han sido orientados hacia el examen de la influencia que tienen,tanto las cargas como los beneficios de la Seguridad Social, en los salarios,en los precios de los. bienes y servicios, en el poder adquisitivo de la pobla­ción, en los precios de los bienes y servicios, así como en el ahorro internoy en la inversión. Un aspecto importante a destacar en relación con las con­clusiones que se derivan de estos estudios es que prácticamente se llega ala conclusión de que el papel de la Seguridad Social dentro de la economíanacional y en particular su influencia en el desarrollo económico, resultapropiamente de carácter marginal, ya que según dichos estudios, la influenciade la Seguridad Social, como medio para incrementar el desarrollo económico,es de carácter reducido o poco relevante y aun limitativo de los aspectoseconómicos, en relación con la influencia restrictiva que imponen las cargasde la Seguridad Social sobre los salarios y sus efectos sobre los precios yel ahorro interno.

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cuyo efecto directo es el de proveer a ese sector de un ingresoque contribuya a su subsistencia o se la asegure. Se trata, pues,por definición, de pagos que no tienen contrapartida habitual enbienes o servicios (transferencias), o sea, que estos pagos no estánremunerando factores productivos. Pero es importante señalar que,cualquiera que sea la forma en que se financien esos pagos, en­vuelven necesariamente una redistribución del ingreso nacional.

La redistribución de ingreso constituye una de las principalespreocupaciones de sus planificadores contemporáneos, es una desus características esenciales, la cual puede realizarse, como ya loseñalábamos antes: en forma vertical, es decir, basándose en lacuantía de los ingresos, mediante mecanismos por medio de loscuales los beneficiarios de ingresos altos aporten para los de ingre­sos bajos; o en forma horizontal que funciona cuando grupos socia­les o zonas geográficas que acusen holgados niveles de ingresoscontribuyen con los que no poseen, compensando regiones deficitarias.

En el primer caso, y sólo por la vía de un plan de SeguridadSocial integral que descanse en un sistema financiero basado en latributación progresiva, podría realizarse esta redistribución verticala través de la Seguridad Social.

El funcionamiento de los Seguros Sociales Obligatorios comoinstitución, plantea la principal limitación para la redistribuciónde los ingresos, pues rara vez se aplica con criterio nacional debi­damente integrado en el contexto de la política social. Desde elpunto de vista institucional, y en términos generales, esta institu­ción ha conservado una estructura socioprofesional, casi siempreidentificada con los grupos profesionales que garantizan un equi­librio financiero (trabajadores del comercio y la industria). Eneste caso, el costo del financiamiento de la Seguridad Social, quese traslada al precio de los bienes y servicios producidos, es decir,las cotizaciones pagadas por los trabajadores más el aporte pa­tronal, pasará a formar parte del precio de los bienes y serviciosdemandados por un amplio sector de la población, consumidoresno beneficiarios del Seguro Social. Estos consumidores tendrán quepagar el aumento en los precios sin que tengan esperanza algunade recuperarlo a través de las prestaciones que otorga el sistema,o a través de la inyección de rentas que genera el Seguro Social;

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en este caso, la redistribución tiene su efecto dentro de las pobla­ciones sujetas a las obligaciones y beneficios del Seguro Social.

Otras de las limitaciones que presenta el esquema del finan­ciamiento del Seguro Social Obligatorio a la redistribución de losingresos, consiste en la relación que encontramos entre las coti­zaciones pagadas y el valor de las prestaciones recibidas. El efectoentre los altos y medianos niveles de salarios a niveles bajos, dondese concentra particularmente el esfuerzo redistribuidor, tiende aesterilizarse cuando las cotizaciones se fijan entre límites mínimosy máximos de salarios y a su vez cuando las prestaciones que sele otorgan al asegurado son proporcionales al salario cotizado, talcomo ocurre generalmente con los beneficios médicos, y con lasprestaciones monetarias por concepto de enfermedad y maternidad.De esta manera, repetimos, el Seguro Social con su clásico sistemafinanciero, actúa tímidamente en casi todos los países latinoameri­canos en función de distribución del ingreso.

Las transferencias entre categorías de alto y bajo nivel podríancumplir una importante acción en el proceso redistributivo, siem­pre que las prestaciones recibidas por el asegurado no estén rela­cionadas proporcionalmente con el salario cotizado, ya sean estasen especie o en dinero. Desde luego que este efecto redistributivocasi se anula cuando el sistema se establece a base de las cotiza­ciones sobre topes de salarios, y más aún, cuando a los trabaja­dores que devengan salarios superiores al límite máximo fijado seles excluye de la obligación de cotizar."

39. Oficina Internacional del Trabajo: La SeguridlUi Social en las Améri~as. Eco­nomía nadonal y SeguridlUi Socittl. El desarrollo econámico J la SeguriJIUiSocial, pág. 173. México-Ginebra, 1967.

Existe una estrecha interdependencia entre la Seguridad Social y la eco­nomía nacional y, por ende, el desarrollo económico de un país. El objetivomismo de la Seguridad Social, de garantizar al trabajador y a su familiamedios económicos de subsistencia a través de prestaciones en dinero en casode pérdida o disminución sustancial del salario contribuye a mantener elpoder de compra de grandes sectores y resulta así en una acción estabilizadorasobre la venta y protección de bienes de consumo. Una atención crecientese está prestando a la Seguridad Social como instrumento de redistribuciónde ingresos. Además, la inversión de las reservas de la Seguridad Social~­do existen- puede ser un importante factor en el desarrollo económico.

De la breve enumeración anterior resulta la necesidad de que los pro­gramas de Seguridad Social sean integrados en los planes de desarrollo eco­nómico y social de los países. Si bien todos los interesados están de acuerdocon esta necesidad, en muchos países no se ha convertido todavía en unarealidad.

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Es indudable, que el pago de las prestaciones de los SegurosSociales tiene un significado económicamente redistributivo; peroJada la característica especial de las estructuras socioeconómicas delos países latinoamericanos, y en especial la forma en que en dichospaíses se están financiando, la redistribución opera al nivel de bie­nes básicos de consumo, hacia los que se orientan de modo predo­minante los ingresos de los trabajadores asegurados: se trata, pues,de una redistribución de ingresos, entre los sectores de rentas bajasy medias. La distribución del ingreso planteada en estos términos,y teniendo además en cuenta que el ingreso nacional, en los paísessubdesarrollados crece anualmente a un ritmo poco satisfactorio,no está evidenciando que estos mecanismos producen efectos nega­tivos sobre el nivel de consumo de los trabajadores y crean pre­siones inflacionarias.

Cuando la cotización de los patronos se incorpora total o par·cialrnente a los precios de los bienes y servicios producidos, es decir,se transfiere a los consumidores, los cuales resultan ser los mismosque producen los bienes y servicios, se observa que el efecto redis­tribuidor derivado de la cotización de los empleadores dependerá,en gran parte, de la amplitud y la composición del campo de apli­cación del Seguro Social de cada país. En efecto, todos los habi­tantes son consumidores en mayor o menor grado de los bienes yservicios producidos, y a su vez están contribuyendo como tales,directa o indirectamente, al financiamiento del Seguro Social al de­mandar bienes y servicios cuyo precio tiene incorporado el costodel Seguro Social Obligatorio. De manera que si el régimen delSeguro Social cubre la totalidad de la población del país, es posibleque el efecto redistribuidor de las cotizaciones de los patronos opereen sentido positivo, generándose así una expansión de la demandade bienes y servicios ofrecidos por las empresas, en especial porparte de las personas de elevados ingresos.

Pero en el común de los casos, como generalmente sucede enlas naciones latinoamericanas, en donde el Seguro Social tan sólocubre determinadas regiones o categorías de trabajadores, se obten­dría que el efecto redistribuidor acciona en forma negativa, pues lacomunidad nacional está contribuyendo con sus ingresos para man­tener un régimen que favorece tan sólo a una zona privilegiadadel país, o a una categoría de trabajadores. En el caso de los tra-

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bajadores agrícolas, domésticas, independientes, etc., los cuales re­gistran un bajo nivel de ingresos, una lamentable situación socio­económica, y sin embargo tienen que soportar el costo de los Segu­ros Sociales de las zonas urbanas, cuando al demandar artículos allímanufacturados, deben pagar precios que llevan implícito el costode los Seguros Sociales.

Con respecto a los aportes del Estado, se pueden formularconsideraciones bastante semejantes a las hechas en relación a lascotizaciones de los empleadores. Cualquiera que sea la forma enque se realice el aporte del Estado al Seguro Social, serán final­mente los contribuyentes al Fisco, ya sea de una manera directa oindirecta, quienes estarán pagando el aporte estatal. De esta forma,el efecto positivo o negativo de la acción redistribuidora del aportedel Estado dependerá del sistema tributario imperante en el paíscorrespondiente. Si la tributación grava preferentemente a las per­sonas de renta elevada o a los poseedores de capital, estaríamosfrente a una acción positiva en términos de redistribución; mas, sipor el contrario recae sobre los consumidores la mayor tributación,ello significaría que parte de los aportes provendrían de los gruposde personas de menos ingresos, lo que ocasionaría una acción nega­tiva en términos de redistribución.

Las transferencias de ingresos por redistribución horizontal, esdecir, entre grupos de población, entre sectores económicos, entrezonas geográficas y entre sectores industriales, opera especialmenteen el caso de algunas contingencias, sobre todo en el de los acci­dentes profesionales." Por tanto, deberían tomarse en cuenta lastransferencias de ingresos de población activa a pasiva. Esta es lacausa por la cual, en los sistemas de Seguros Sociales de aquellospaíses con larga tradición en regímenes de pensiones, la masa be-

40. Pérez Leñero, Hemando: Redistribución del Ingreso y Seguridad Social enAmérica Latina. Algunos aspectos técnicos. V Conferencia Internacional deActuarios y Estadígrafos de la Seguridad Social, pág. 5. Berna-Suiza, 1971.Incidencia del financiamiento y cobertura poblacional, La baja proporciónde asegurados en relación a la población económicamente activa en la ma­yoría de los regímenes de Seguridad Social de América Latina, conjuntamentecon una estructura tripartita de financiamiento (asegurados, patronos y Esta­do), origina un tipo particular de redistribución negativa: de los estratosno asegurados hacia los asegurados. La magnitud de esta redistribución depen­de de la incidencia y volumen de los aportes de los patronos y del Estadoal sistema.

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neficiaria es un factor muy importante; lo mismo podría decirsecon respecto a las asignaciones familiares.

En un régimen de pensiones que aplica el sistema financierode primas escalonadas, se produce una transferencia de cargas haciageneraciones futuras; esto significa, desde luego, que tales genera­ciones habrían de pagar una parte del costo de la protección delos actuales grupos protegidos." En algunos países se llevan a cabotransferencias entre distintos sectores económicos, ante la existenciade varias instituciones de Seguridad Social, para diferentes sectoresy también con el funcionamiento de fondos de compensación quepermiten transferir dinero de una institución a otra. Las transfe­rencias pueden ser muy importantes en el caso de prestaciones enservicios y en especie en la rama de enfermedad y maternidad,cuando se protege a zonas geográficas (lue acusan grados de des­arrollo relativo, como por ejemplo en el interior de un país, con elconsiguiente bajo nivel de salarios y mayor costo de la protecciónreferida.

Finalmente, se tiene el caso de las transferencias que se pro­ducen entre sectores industriales en la rama de riesgos profesiona­les, cuando los regímenes de Seguro Social aplican una única tasade contribución (que es una tendencia actual), abandonando laforma tradicional de fijar el aporte en función del riesgo o de laactividad propia de la empresa.

En el caso venezolano, el problema básico que plantean lospagos por concepto de prestaciones del Seguro Social Obligatorioes el de la redistribución de los bienes y servicios de consumobásico que se opera entre los trabajadores asegurados; de ahí queel número de beneficios y la racionalización de los sistemas deprestaciones pasen a ser problemas de importancia social y econó­mica decisiva. En efecto, un país que registra un alto ingreso per

41. Sarmiento. Belarmino E.: Cálaslos de las reservas técnicas de los SegurosSociales Obligatorios y Análisis de sus elementos determinantes. Analiza lossistemas financieros actuariales y señala que estos cumplen la misión espe­cífica de establecer, en el tiempo, el equilibrio económico de la entidad deprevisión mediante la fijación de determinadas hipótesis demográficas y eco­nómicas, Supone que existe equilibrio económico cuando las prestaciones yrecursos, incluidos Jos fondos que los garantizan. están relacionados de talforma que el valor actual de las obligaciones contingentes está equilibradocon el valor actual de Jos derechos también contingentes, calculados ambosactualmente y referidos a la misma fecha.

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capita con una escasa cuantía de producción nacional por persona,en especial cuando la producción nacional escasea, determinará quelos ingresos que se pagan por concepto de prestaciones en el Se­guro Social Obligatorio, lleguen a competir en el mercado en lademanda de un conjunto de bienes y servicios de "producción na­cional", la cual por definición es insuficiente para satisfacer lasnecesidades básicas de toda la población, El efecto inicial de esacompetencia en el mercadc es disminuir el ingreso real o nivel deconsumo a que los trabajadores están acostumbrados; esto deter­mina la natural reacción para restablecer los niveles previos deconsumo, en la cual se encierra el posible comienzo de una espiralinflacionaria salarios-precios, con sus consecuentes ajustes y reac­ciones usuales ante este fenómeno.

El financiamiento de la Seguridad Social del Sector privado.Como ya lo señalábamos en la primera parte de este trabajo, lasactividades desarrolladas por el Sector Privado, orientadas a lapromoción del bienestar social para determinados sectores de lapoblación, cumplen una función complementaria de la SeguridadSocialpromovida por el Sector Público.

El financiamiento de la Seguridad Social por parte del SectorPrivado presenta generalmente dos modalidades:

a) Cuando nos referimos a la previsión social del SectorPrivado propiamente dicho, es decir, todas aquellas orga­nizaciones gremiales de índole institucional o profesio­nal, que funcionan mediante las contribuciones efectua­das por los afiliados. En este caso, el pago de la contri­bución equivale a la cotización al Seguro Social Obliga­torio y los efectos económicos que la genera, caen dentrodel análisis de las cotizaciones; su diferencia fundamen­tal con las empresas que venden servicios de SeguridadSocial radica en el hecho de que sus actividades carecende fines de lucro, estando generalmente inspiradas enmotivos religiosos o solidaridad gremial. Su organizacióny funcionamiento corresponden a los esquemas de las co­operativas (Institutos de Previsión privada, CooperativasMutuas, etc.).

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b) Las empresas o instituciones encargadas de vender servi­cios de salud y bienestar social, a las cuales concurren lossolicitantes que tienen poder adquisitivo para contratar es­tos servicios (clínicas, hospitales, etc.) .

Las gestiones de la Seguridad Social por la vía del Sector Pri­vado, han representado los primeros pasos de lo que hoy entende­mos por Seguridad Social, pero la complejidad de los problemassociales ha rebasado su propósito original, poniendo en evidencia suslimitaciones. Entre ellas podemos señalar el hecho de que la moti­vación que inspira las actividades de la empresa privada es el lucro,r dentro de ese esquema de ideas se ha reconocido la incapacidaden la interpretación y manejo de los mecanismos del mercado,muy en especial cuando se trata de tomar en cuenta tanto los costoscomo los beneficios sociales. Esto se ha demostrado con mayorevidencia, por la circunstancia de que esa incapacidad casi des­aparece o disminuye notablemente cuando las acciones de SeguridadSocial del Sector Privado se desarrollan allí donde predominan ele­vados niveles de ingresos por persona; ello significa que la cuantíade prestaciones sociales que es capaz de ofrecer la empresa privadaresulta insuficiente cuando existe un interés social en asegurar con­diciones satisfactorias de salud a la gran masa de la población.

En la estructura de la Seguridad Social venezolana," así comoen la generalidad de los países, la contratación colectiva ha adqui­rido un carácter complementario, pues a causa de la frecuencia queacusan determinadas cláusulas en la contratación colectiva, podría­mos considerarla como un significativo aporte que bien puede serutilizado en el desarrollo y perfeccionamiento de la política de laSeguridad Social. Cabe observar, igualmente, que la experiencia lo­grada en el manejo de estas prestaciones contribuye a formar con­ciencia de su utilidad entre los beneficiarios, y demuestra tambiénla necesidad de ampliar el cuadro de las prestaciones otorgadas por

42. Uzcátegui, Rafael; p,.eSl4&iones unnplemnl1llf'illJ ni 14 eslf'IIclll,." tÚ 14 Se­gu,.iáttd Social. Ponencia presentada en la V CoofeftDCia Intemacioaal de Ac­tuarios y Estadígrafos, Berna, 13-18. SeptiembR de 1971. AISS, pág. 373.Cuando consideramos la contratación colectiva como elemento complementariode la Seguridad Social lo hacemos tomando en cuenta los beneficios que através de su financiamiento favorecen los trabljadores contratantes y en es­pecial cuando las ventajas obtenidas se traducen en. inctmlentos de sus in­gresos reales.

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el Seguro Social Obligatorio a otras contingencias. En efecto, y sibien dichas prestaciones benefician solamente a los sectores labora­les contratantes, su duración tiene un carácter precario, por cuantoestos convenios de trabajo se suscriben a plazo determinado, pu­diendo ser rescindidos y su renovación dependerá de una nuevacontratación. Señalamos así una laguna en las contingencias aten­didas por el Seguro Social Obligatorio, lo cual sirve para corroborarque la institución asignaciones familiares, atendida por medio delos convenios colectivos, no tiene la garantía de perennidad queprevé la moderna concepción de la Seguridad Social.

Las prestaciones sociales voluntarias que otorgan las empresasy que suponen una participación creciente en la Seguridad Socialson financiadas, lo mismo que las cotizaciones patronales, pre­sentando el mismo efecto de traslación a los precios y representanun factor importante en la distribución de la renta. El otorgamien­to de dichas prestaciones por las empresas, por la vía de los con­tratos colectivos, se financia en función de la demanda colectivade bienes y servicios, pero como ya lo hemos señalado antes, elbeneficio de estas prestaciones voluntarias no llega a toda la po­blación trabajadora. Por ejemplo, los trabajadores de las pequeñasempresas que no celebran contratos colectivos no perciben talesprestaciones, pero sí contribuyen a ellas económicamente cuandoconcurren al mercado a comprar los bienes y servicios.

Es importante señalar que estas prestaciones ejercen un ele­mento positivo dentro de la reglamentación del trabajo. Las pres­taciones voluntarias pueden constituir un medio valioso para elincremento de la productividad, y a pesar de las limitaciones quehemos señalado, ellas representan una redistribución de los salariosrecibidos dentro de la economía del mercado."

43. AISS - CISS: lntegrscián económica regional y Seguridad Social en AméricaLatina, págs. 304-204. México D.F., 1969.

Los problemas especijicos de la Seguridad Social en el Area Latinoa­mericana. La Seguridad Social, como elemento indispensable de la políticasocial, presenta en América Latina desarrollos y realizaciones importantes, enespecial si se les aprecia en comparación con la situación prevaleciente enotras partes del mundo. Sin embargo, es preciso reconocer que la situaciónde la Seguridad Social contiene serias lamentaciones en su desarrollo y defi­ciencias en su estructura, concepción y aplicación práctica. Es así, que enlo que se refiere a los sectores de población protegidos, grupos muy irnpor­tantes se encuentran todavía marginados, con el agravante de que tales gruposson generalmente 10s económicamente más débiles que, en consecuencia, re-

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INVERSION DE FONDOS

Los sistemas financieros del Seguro Social Obligatorio que exi­gen acumulación de fondos para garantizar prestaciones futuras,ejercen evidentemente una importante influencia en la economíanacional a través de la redistribución de estas reservas. Ello de­pende en especial de la seriedad y solidez de los programas alargo plazo que proyecte la institución."

En efecto, el ahorro colectivo que representan las reservas pue­de, teóricamente, dedicarse en su totalidad al fortalecimiento dela economía nacional, pero para que ello se lleve a cabo es nece­saria una decidida y bien organizada acción estatal que no siemprese hace presente, por razones muy variadas. Por otra parte, seplantea el interrogante de si el incremento del ahorro nacionaljustifica por sí solo la acumulación de cuantiosas reservas de laSeguridad Social o si podrían utilizarse otros métodos para obtenerel mismo fin, como por ejemplo, a través de adecuados sistemastributarios.

En el manejo de los fondos acumulados de los Seguros Socia­les Obligatorios, se han diseñado algunos principios o normasque garanticen una eficiente utilización de los mismos. Estos re­quisitos son: seguridad, liquidez, rendimiento, utilidad económicay social. Se estima que en toda sana política de inversiones, debenfigurar por lo menos tres de estas líneas básicas de garantía.

quieren con mayor urgencia de la protección de la Seguridad Social. Cabemencionar entre estos grupos a los trabajadores rurales, a los trabajadores porcuenta popia, a los trabajadores domésticos y a los trabajadores de la industriafamiliar.

44. Liebing Herbert, S.: La inversiá» de 10J Fondos del Seguro de Vejez, Inva­lidez y Sobreoiuientes, Informe V, pág. 5. México, 1965.

C,tráeter de las reservas que deben constituirse e importe de 10J fondosque se han de invertir. La política de inversiones de una instituqión deseguros de pensiones revestirá una Importancia tanto más grande cuanto quela institución deberá acumular y, por ende, invertir capitales más considera­bles. No se trata solamente a este respecto del importe absoluto de lasreservas que se han de constituir, sino también, y sobre todo, de la relaciónoue se. tiene que guardar entre el importe de la reserva y las obligacionesde la institución. Se puede suponer que la constitución de las reservas dependeen gran medida del sistema de cobertura que la institución debe aplicar yque todo problema de las reservas presentará aspectos diferentes según loque el sistema de cobertura exija.

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Seguridad. Se entiende que al invertir los fondos de SeguridadSocial, debe garantizarse tanto la recuperación del capital invertidocomo el ingreso de los intereses devengados. En el caso de quelas previsiones estén referidas únicamente a garantizar el reintegrodel valor nominal del capital invertido más sus intereses, nos en­contramos frente a una seguridad formal.

La seguridad formal puede lograrse mediante garantías reales,ya sean hipotecarias o prendarias, que presenten los deudores, otambién a través de garantías personales, que descansan en la sol­vencia financiera personal del deudor. Las garantías más efectivasson las que provienen de las instituciones de carácter público (deu­da pública), por considerar que el respaldo del patrimonio nacio­nal les da perennidad y, además permite combinarse con los re­cursos financieros del Estado. Estas razones aconsejan decidirse porlas inversiones en valores respaldados por los poderes públicos, acausa del grado de solvencia y seguridad que ellas representan.

Aparte de la seguridad formal, la teoría de las inversionesrecomienda que los recursos deben invertirse cuidando de man­tener el poder adquisitivo, es decir, garantizando las inversionescon una seguridad material. En forma de ejemplo podríamos seña­lar algunas modalidades, como las inversiones realizadas en valo­res de renta fija. Para decidirse por este renglón hay que partirde la hipótesis de que habrá un mínimo de estabilidad económicadonde los precios no sean factores de perturbación, o lo que es lomismo que el poder adquisitivo de la moneda se mantendrá inva­riable durante un largo período, y por lo tanto, el rendimiento delos fondos invertidos será uniforme. De esta manera se garantizala recuperación del capital nominal invertido.

En las inversiones de renta variable, los rendimientos, comoes natural, varían al compás de las fluctuaciones del poder adqui­sitivo de la moneda. A esta categoría pertenecen, en primer lugar,las inversiones en acciones preferidas o comunes, las inversionesinmobiliarias y los préstamos garantizados por la cláusula oro;una segunda categoría podría estar constituida por obligacionespúblicas tales como los bonos del Estado, protegidos con la cláu­sula de garantía.

El planteamiento del problema se enfrenta con el criterio desi ambos requisitos son compatibles con la práctica. Desde luego,

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tenemos que reconocer que en la práctica surgen serias dificultadesal tratar de satisfacer las condiciones necesarias para mantener efec­tivamente el valor nominal y al mismo tiempo el poder adquisitivo,conjuntamente con el interés que produzcan las inversiones de ren­dimiento variable.

En el caso de las inversiones en bienes raíces, si estos han sidoadquiridos en condiciones favorables y se ha procedido a adminis­trarlas con eficiencia, el rendimiento que de ellos se obtenga puedeser suficiente para cumplir con los intereses pactados y para redi­mir oportunamente el capital. Lo mismo puede afitmarse, en mu­chos casos, de las acciones preferidas y hasta de las acciones comu­nes de primera clase de ciertas compañías, las cuales, como es sa­bido, acostumbran dedicar parte de sus dividendos a la constituciónde reservas y fondos de amortización para garantizar la total recu­peración del valor nominal del capital prestado.

Tomando en consideración que las fluctuaciones monetarias tie­nen un efecto semejante en los valores de renta variable, por lomenos en el mantenimiento del valor nominal de las inversiones,estimamos aconsejable que en la inversión de los fondos de losSeguros Sociales se trate de conseguir la seguridad material delos mismos, es decir, garantizar su poder adquisitivo, aun cuandosea necesario afrontar las dificultades que presenta la adquisicióny manejo apropiado de estos rubros. Cuando se manejen tales al­ternativas, hay que prever que no se exponga a grave riesgo la segu­ridad formal de la inversión.

Liquidez. La liquidez o convertibilidad de los fondos inver­tidos puede producirse de dos maneras: o bien a título de reinte­gro del capital a través de las amortizaciones ordinarias como enel caso de los abonos y las retenciones por sorteo, o al términodel plazo; o también, por realización de los valores negociables,venta de inmuebles, etc., es decir, mediante el proceso común detransformación de bienes o activos en capital líquido o monetario.

En el Seguro Social Obligatorio, cuyo régimen de prestacionesincluya beneficios diferidos, este requisito de la liquidez no tienetanta importancia, dado que estas instituciones se consideran deindefinida duración y de irrealizable liquidaci6n. Las reservas téc­nicas, una vez alcanzada la estabilización del régimen, se presumen

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prácticamente intactas, o bien en aumento progresivo de acuerdocon el aumento de la población o de los sueldos siempre y cuando. Ysiempre que se cumplan en la realidad las hipótesis en materia de ingresode nuevos asegurados al régimen, no habrá necesidad jamás de recu­rrir a los capitales, sino únicamente a los intereses que produzcanlas reservas acumuladas, intereses que junto con los recursos nor­males deben ser suficientes para la financiación del programa eleprestaciones.

Por esta razón, salvo las pequeñas reservas de garantía com­plementaria, deben formarse para compensar cualquier desviaciónbrusca en la siniestralidad o para absorber alguna inesperada yviolenta fluctuación desfavorable de la tasa de interés, aparte delos depósitos a la vista que la institución debe mantener en losbancos con el fin de hacer frente a cualquier gasto imprevisto, nose considera necesario establecer condiciones o reglamentaciones conrespecto a la liquidez de las reservas de! Seguro, salvo quizá larecomendación de que, en términos generales, hacen los técnicosen e! sentido de que al menos cierta pequeña proporción de losfondos invertidos --o sea, precisamente las reservas de seguridad­deben colocarse en valores de fácil y rápida negociación.

Rendimiento. La tasa actuarial de interés es uno de los ele­mentos esenciales en las bases técnicas del Seguro Social, especial­mente en los sistemas de capitalización; esta tasa técnica de interésdesempeña junto con la mortalidad, un pape! decisivo. En erecto,al planear para un período prolongado e! equilibrio del sistema,se presume que los capitales asumulados por la constitución delas reservas actuariales han de producir un interés determinado,que al incrementar a su vez esas reservas, contribuirá en gran me­dida a hacer menos oneroso e! costo del programa. En la ecuaciónde financiamiento interviene, pues, como factor importantísimo elrendimiento de los fondos invertidos.

Ahora bien, si una institución de Seguro Social no ha podidoobtener, durante un largo período, la tasa actuarial de rendimientoen sus inversiones por causa de una política conservadora y extre­madamente cautelosa, o bien por deficiencias administrativas, esobvio que está en juego su equilibrio financiero.

212

Otra situación se presenta si la tasa actuarial ha sido calculadamás alta que la tasa comercial que rige en el mercado de valores.En este caso, únicamente cabe una revisión actuarial para disminuirlos beneficios o aumentar los recargos o reducir la tasa a su justonivel, el cual debe fijarse en uno o dos puntos por debajo de latasa comercial corriente en la plaza.

Si a la inversa, la tasa actuarial fuese sensiblemente menorque la usada en las operaciones corrientes del mercado monetario,debería considerarse la posibilidad de subir dicha tasa, ya sea paramejorar las prestaciones o rebajar las cotizaciones, para concederpréstamos a los asegurados a una tasa reducida de interés o sim­plemente para formar un fondo de reserva para eventualidadesfuturas. Siempre y cuando, naturalmente, no exista en el régimenun déficit previo, cuya cancelación tendría indiscutiblemente prio­ridad.

Utilidad económica y social. En la inversión de los fondos de losSeguros Sociales Obligatorios, aparte de las previsiones tomadas enrelación con los tres puntos antes señalados, también debe adop­tarse la precaución de que, cuando estos recursos reviertan a lacirculación, tengan un fin económico-social,

Consideramos que las inversiones obedecen a un criterio deutilidad social cuando se destinan a elevar el nivel social y culturalde la comunidad, es decir, a mejorar las actividades sanitarias, lascondiciones de vida de las masas de los asegurados, y de la comu­nidad en general, así como el mejoramiento de las condiciones hi­giénicas de alojamiento, el desarrollo urbano, la construcción deinstalaciones sanitarias y de educación, etc.

Se estima que las inversiones responden a un criterio econó­mico cuando se canalizan a través de los programas de inversiónde la economía nacional, ya sea a través del Sector Público o Privado.

En resumen, podríamos enunciar los principales rubros de ca­rácter económico-social que responden a los objetivos siguientes: 15

45. OIT - CISS: lnlegradón Econámice regional y Seguridad 50&,,11 en Améri~a

Latina, págs. 202-203. México, D.F., 1969.Armonizal:ión del desa"o//o econámico y del deserrollo soda! en la

integració" f'egional. La política económica se halla estrechamente ligada alos programas sociales que se hacen necesarios en América Latina. Los avan-

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5)

2)

6)

3)

4)

1) Favorecer la construcción de viviendas para la poblaciónasegurada;

financiar la construcción de hospitales, sanatorios y cen­tros de reposo;

facilitar préstamos o participaciones a empresas o insti­tuciones de utilidad pública (empresas de transporte ode abastecimiento, trabajos de regulación de las aguas,protección de las aguas contra la contaminación, etc.);

favorecer el financiamiento de medidas públicas para com­batir el desempleo;

mantener empresas públicas o privadas de la industria odel comercio;

conceder préstamos sobre pólizas de seguros a los ase­gurados.

Una vez definidos ambos criterios, lo que importa es destacarel sustancial aporte que un plan de inversiones de los fondos delSeguro Social, coordinado con la política financiera y económicadel país, puede brindar el mejoramiento de las condiciones devida de los trabajadores, sea directa o indirectamente, y medianteinversiones de tipo social o económico.

ces económicos sólo puma. traducirse en bienestar social ea Ja medida enque sean acompañados por la satisfacción de necesidades sociales. Es así,que no obstante los awnces obtenidos en el desarrollo social en Jas últimasdbdas en materia de Sll1ud, aIimeoblCi6n. educación. vivienda y demás ser­vicios sociales. se observzn importantes ClU'CDCias en relación a Ias necesidadescrecientes.

Estos esfuerzos se hm lDlUlifestado particularmente en el campo de Jasalud, por el desarrollo reciente de servicios de saJud pública, coordinadoscon la extensión de Jos servidos m61ico-GSistendales de las instituciones deSeguro Social y demú organismos interesados. En materia de educaci1n, inclu­yendo la formación profesiooal en todos Jos niveles, se han realizado esfuerzosque bao permitido la participaci6n de mayora sectores de población ea estosprogramas. En lo que se Jáiere 1I. la. vivienda, la. «060 comentada. del Estadode organismos patIIestabI1es y del sector priftdo. ha promovido diversas me­didas tendientes 1I. mejomr las condiciones de la vivienda de inteds social.También en los dem6.s propmas sociales. aun cua.ndo no con igual intensidad,se .regiman prograos tendientes 1I. mejOlllr el nivel de vida de la.s pObla.ciones. Entre los factota que han limitado el progreso deseable en estosptogJ:alDll.5, !e5Ulta.~ la esasez de r:ecursos que pueden destinarsea &tos, ya que .p2de del producto ncciona.l que puede a.si&Darse. necaa.ria.mente time sus Umites, CUItqUe va.rieb!es, de un periodo a otro y entre diversosp:dses.

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Al respecto, estamos conscientes de que los fondos del Seguroson salarios diferidos que, al capitalizarse, serán posteriormenteingresos de los trabajadores. Son capitales sustraídos al consumo,al ahorro o a la producción, y una vez puestos al servicio de laeconomía nacional por el'Seguro, regresarán a los sectores contri­buyentes en forma de prestaciones sociales, pero con profundasimplicaciones económicas.

El ahorro forzoso y la consiguiente reducción en la capacidadde consumo que significan para el trabajador las cotizaciones obli­gatorias del Seguro, así como la disminución parcial de liquidezde los patronos cotizantes, encuentran justificación únicamente siel programa de inversiones del Seguro Social redistribuye esos re­cursos capitalizándolos en el desenvolvimiento más efectivo delcircuito económico, a objeto de que generen un aumento correlativode la renta nacional.

Los niveles de bienestar social de la población constituyen unaexpresión en última instancia del grado de desarrollo económicoalcanzado. Ahora bien, un nivel favorable propicia y posibilita laconsecución de la liberación económica y la implantación de lajusticia social, bases fundamentales de la paz de los pueblos; enestos programas de bienestar, puede ejercer su valiosa contribuciónun programa de inversión de los recursos de los Seguros Sociales,siempre que esté regido por un criterio de utilmad social y econó­mica, que sin desconocer los requisitos técnicos de la seguridad yel rendimiento, se oriente hacia el mejoramiento de las condicionesde vida de la población en forma acorde con la política financiera,económicay social de las autoridades públicas.

En los países de economía subdesarrollada," en donde escaseanlos capitales disponibles para impulsar la producción y donde la

46. Sodedad Chilena de SalllbriJad. V Jornadas. Santiago de Chile, 1958, págs.58·59. Allende, Salvador.

La deformación 'lile el atraso econámico y social provoca en nllestraSegllridad Social. Las injustas relaciones sociales que prevalecen en los paísessubdesarrollados presionan para desvirtuar el papel progresivo que la Segu­ridad Social bien entendida juega en la economía. Numerosos son los meca­nismos que entran en juego; señalaremos los .que son más importantes enChile: a) nuestra Seguridad Social se financia predominantemente a partirde los bolsillos de los propios empleados y obreros. En 1956, los obreros pare­cen haber costeado el 63 por ciento de su propia inversión y los empleadosel 60 por ciento. Además, hay un infortunado sector de "trabajadores inde-

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renta nacional no ha alcanzado todavía un nivel favorable, es decir,cuando el margen neto para inversiones es insuficiente, se haceevidente que la institución del Seguro Social puede cumplir unafunción muy importante, poniendo en funcionamiento los recursoscapitalizados en forma dirigida, y estableciendo prioridades en lasinversiones.

Las más recientes experiencias en torno a la inversión de fondosde la Seguridad Social investigada por la Asociación Internacionalde Seguridad Social en aproximadamente 50 países, y en la cualse conjuguen la rentabilidad de las inversiones, la seguridad queéstas presentan, la liquidez de esos fondos, y el carácter social )'económico que a dichas inversiones se les da, plantean el problemade las dificultades que significa combinar estos criterios, o hacercompatibles tales requisitos en la práctica. Se observa que eh lamayoría de los países se les da prioridad a los requisitos de renta­bilidad y seguridad, aunque también debe reconocerse que cierta­mente surgen algunas dificultades al tratar de satisfacer integral­mente las exigencias que plantea la aplicación simultánea de todasestas normas en la utilización de los fondos.

El enunciado de la norma ..Seguridad o Solvencia", envuelvela idea de: 1) recuperación del capital invertido; 2) ingreso de losintereses devengados, y 3) la garantía de mantener su poder ad­quisitivo. De no preverse este tercer aspecto, estaríamos interpre­tando la norma de la Seguridad de las inversiones con un criteriosumamente restringido, esto es, como una seguridad de tipo formal.

En este orden de ideas, existen 6 países en los cuales las in­versiones de los fondos están protegidas con cláusulas de valor ga­rantizado contra los efectos inflacionistas (Austria, Filipinas, Fran­cia, Israel, México y Turquía) .

pendientes", que, sin recibir nada, aporta el 15 por ciento de las entradasdel sistema provisional chileno. Las premisas para estos cálculos se besanen las de N. Kaldor, y establecen que los aportes pa'tronales tienen una inci­dencia semejante a la ele los impuestos indirectos, y que los aportes fiscalesinciden en forma similar al sistema tributario fiscal.

Si se toma en cuenta que una proporción importante de los asalariadosno gana el mínimo vital y que hay una minoría que tiene ingresos, "" ~4piI4,muchas veces superiores al promedio nacional, resulta que esta "SeguridadSocial" contradice sus propiDs fines, quitando a los que ya son pobres y sehallan ellos mismos al borde de requerir la ayuda dI' la Seguridad Social odel Auxilio Social.

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Para garantizar esa norma de Seguridad real podrían imple­mentarse algunas medidas, tales como:

Canalizar esas inversiones para servicios propios del SeguroSocial Obligatorio, a fin de evitar el fuerte egreso que significa elarrendamiento de locales (clínicas, hospitales, dispensarios, admi­nistración) y mejorar la imagen de la institución con instalacionesmás apropiadas. Esta primera alternativa requiere la celebración de"Convenios con el Ejecutivo".

Conviene recordar que aunque el rendimiento de estas inver­siones está por debajo de otras posibles colocaciones, su importan­cia se justifica desde un punto de vista integral por cuanto sirveeficazmente a la realización de los fines y al logro de los objetivosde la Seguridad Social.

Una segunda alternativa podría plantear la canalización de lasreservas del Fondo de Pensiones hacia la construcción de viviendasque se arrendarán a los asalariados.

En este caso, es probable que su rendimiento se mantenga casiinvariable, debido a las regulaciones de carácter social sobre losalquileres. Es importante señalar que para la realización de estasegunda alternativa es imprescindible diseñar un conjunto de nor­mas o pautas que precisen el plan de inversión, ya sea en construc­ción o compra de inmuebles dentro de unos lineamientos generalestales como: que el objeto de la inversión consista especialmente eninmuebles urbanos, sin finalidad comercial o industrial, que seanrecién construidos, y que se atienda a ciertos aspectos técnicos enmateria de construcción y ubicación, a fin de garantizar una plus­valía eventual.

Como podemos ver, esta segunda alternativa implicaría la nece­sidad de que el Seguro Social Obligatorio tuviera que aumentar suburocracia para poder destinar parte de sus actividades a realizarconstrucciones y a arrendar inmuebles, circunstancia esta que ven­dría a complicar adicionalmente la estructura y su funcionamientopor acarrear una duplicación de funciones, ya que el Seguro entra­ría a competir con la política de vivienda desarrollada por el BancoObrero* y otros organismos del Sector Público, o a complementarla.

• Ahora: INAVI (Instituto Nacional de la Vivienda).

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La tercera alternativa, a mi juicio, la más práctica de realizar,y que además es la que ha venido aplicando el Banco Central deVenezuela como agente financiero del Instituto Venezolano de losSeguros Sociales en la administración de estos fondos, consiste encanalizar esas inversiones hacia valores de la deuda pública, siemprey cuando' se seleccionen valores de la más alta rentabilidad.

En el caso de qu~ la deuda pública se negocie con un des­cuento, reflejado en el precio de cotización, este descuento vendríaa ser una forma de compensación de la pérdida del poder adqui­sitivo (por ejemplo, se rescatarían a la par [100 por ciento) loadquirido a 95).

De igual manera, y por analogía, podría interpretarse que seestá conservando el poder adquisitivo de los recursos del Fondo,cuando al hacer sus inversiones en deuda pública, el Ejecutivo legarantiza al Seguro Social Obligatorio el rescate 'de estos valoresa un porcentaje por encima del ualor parj esta diferencia serviríapara compensar la pérdida del poder adquisitivo de los valores.

Finalmente, estimo que tomando en consideración las presionesinflacionarias del momento, debe ampliarse la proporción de lasinversiones en renta variable, pues las que se hacen en títulos derenta fija (bonos, cédulas hipotecarias, deuda pública, etc.) resul­tan menos atractivas, especialmente si estos títulos no tienen unacláusula de garantía de su valor nominal.

ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES SOBREEL TEMA DEL FINANCIAMIENTO

A través del estudio del financiamiento de la Seguridad Socialse ponen de manifiesto sus relaciones con la economía. Si bien enesta breve síntesis hemos tratado algunos de sus aspectos, estamosconscientes de que las repercusiones de la Seguridad Social en laeconomía, y viceversa, ofrecen un campo de estudio muy intere­sante y poco transitado. Estas interrelaciones (economía-SeguridadSocial) están casi siempre influenciadas por la dinámica social yacusan características múltiples y complejas.

La diferencia entre Seguridad Social y Seguro Social Obliga­torio y las otras instituciones que componen la estructuta de la pri­mera, se percibe claramente al estudiar su financiamiento.

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Parte de los pagos que realiza la Seguridad Social -pensio­nes y algunas indemnizaciones monetarias- representan transfe­rencias de ingresos que se realizan normalmente al margen delmercado. Estos pagos no contribuyen a la formación del productonacional, por lo cual se consideran al margen de los ingresos delos factores productivos y en consecuencia se rigen por normasdistintas de las que regulan el mercado de la producción, pero alestudiar los aspectos económicos de la Seguridad Social, observa­mos que dichos pagos ejercen una influencia que se puede loca­lizar en las corrientes de ingresos de las instituciones, así comoen los efectos que el financiamiento de esos ingresos ejercen enla producción y también en la redistribución de ingresos que im­plican tales pagos.

Es muy frecuente la ilusión, sustentada por muchos autores,de que los Seguros Sociales son un instrumento efectivo para laredistribución del ingreso. Pero la orientación de los Seguros So­ciales Obligatorios en Latinoamérica, con un campo de aplicaciónlimitado a determinados sectores de la población, con sistemas fi­nancieros contributivos y con algunas modalidades de selección talescomo los topes de salarios, ha impulsado al Seguro Social a efec­tuar una redistribución por núcleo de la población de niveles deingresos bajos, eminentemente regresiva.

El desarrollo de los Seguros Sociales en los países latinoame­ricanos ha sido muy lento y su contribución al desarrollo económicomuy poco activa; basta enfocar su campo de aplicación para com­probar que la extensión horizontal de 103 Seguros Sociales en Lati­noamérica ha permanecido estacionaria.

Un aspecto importante relacionado con los Fondos de los Se­guros Sociales radica en el tipo de distribución de los mismos, ha­ciéndolos coincidir O no geográficamente o dentro de los sectoresde población que los generaron. Este aspecto de la inversión de losfondos, identificado can la redistribución horizontal de los mis­mos, pone en evidencia su utilidad, la cual será más o menos efec­tiva, según la racionalidad con que se utilicen tales fondos. A esterespecto, conviene señalar que si bien los efectos inmediatos afectansicol6gicamente a los contribuyentes cuando las inversiones se ha­cen fuera de la zona de recaudación, se requiere extender el aná-

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lisis hasta las derivaciones posteriores o los resultados últimos deesa inversión. En estos casos, la selección del área de la inversióntiene que estar íntimamente sincronizada con los planes económi­cos nacionales.

Por último, debe destacarse la estrecha relación e interdepen­dencia que existe entre lo económico y social, así como las dificul­tades que supone encuadrar dentro de uno u otro concepto unainversión determinada. Desde luego que hay algunas inversiones,como ya lo señalamos al comienzo, que reúnen ciertas característi­cas que permiten su identificación, pero en última instancia todainversión envuelve un acto económico con sus consecuentes deri­vaciones. Así, por ejemplo, la clásica inversión social en una es­cuela o en un hospital conforma perfectamente el binomio econó­mico-social, por cuanto en la realización de esa inversión, el actoeconómico genera un efecto multiplicador, mientras que en lo socialcontribuyea la promoción del bienestar social.

Al consultar algunos estudios publicados por la Asociación In­ternacional de Seguridad Social en torno a la inversión de fondos,encontramos que las normas referidas a la rentabilidad y seguridadde las inversiones tienen importancia de primer orden.

Las interrelaciones Seguridad-Economía se consideran obvias,y está generalmente aceptado que el fin en última instancia del des­arrollo económico es el de generar un crecimiento uniforme y sos­tenido de bienestar social para la población. No obstante, esteplanteamiento ideal se ha tropezado en la realidad, muy especial­mente en los países latinoamericanos, con un cúmulo de factoresque lo neutralizan. Desde este punto de vista conviene señalar, en­tre los más importantes, la falta de coordinación entre las actividadesde la economía y la Seguridad Social, aparejada con la ausenciade denominadores comunes que armonicen los diferentes sistemasoperativos. Pero quizás el hecho más grave que se observa en elfuncionamiento de la política económica de estos países es el des­conocimiento, o la incomprensión, de que el hombre es el factorfundamental, el denominador común de todo valor humano y a lavez el condicionador del sistema, pues no sólo avalúa sino quetambién define los distintos valores.

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Según la tendencia moderna, toda inversión económica se jus­tifica por el rendimiento que de ella se espera. Los gastos en Segu­ridad Social se han considerado erróneamente como inversión im­productiva, identificándolos con el rubro de los "servicios" de lasalud. Ahora bien, la justificación de los aportes financieros delsistema económico de la Seguridad Social se ha convertido en unasuerte de lucha tradicional, que pretende establecer e! predominiode una axiología económica desprovista de los ingredientes comple­mentarios indispensables que conforman el binomio socioeconómico.

Es interesante observar cómo los principios y los fines de laeconomía política han experimentado poca variación. En cambio,los medios de que se valen los sistemas económicos para obtenere! bienestar individual han variado radicalmente y en forma muydispareja. Basta, en efecto, observar cómo los niveles de ingresosy cultura, en algunos estratos de la población, así como los patro­nes de consumo impuestos por medio de sofisticados métodos pu­blicitarios inducen el desarrollo de una infraestructura suntuaria,dando una falsa imagen de! desarrollo. Este proceso hace cada vezmás heterogénea y compleja la estructura económica. Es muy comúnobservar que en todos los países con estas características, las de­mandas permanentes de la población por mejores niveles de bie­nestar social se hacen conflictivas y la imperativa intervención delos gobiernos para atender estos requerimientos no responde gene­ralmente a un plan integral. Ello equivale a decir que no basta conel simple mejoramiento aislado de algunos niveles de la poblaciónreflejados en índices socioeconómicos, sino que es necesario esta­blecer mecanismos de fomento económico-social que garanticen ala totalidad de la población la disponibilidad de suficiente poderadquisitivo que le permita obtener los bienes y servicios que requie­ra para la satisfacción de sus necesidades. La experiencia ha de­mostrado ampliamente que todo proceso de desarrollo económicoenvuelve un conjunto de planes sincronizados que mejoran los nive­les de producción mediante la garantía de la capacidad de trabajo,la capacidad de producir, la capacidad de ingreso y la capacidad deconsumir, lo que en el fondo implica salud, ocupación, fomento ycrecimiento económico, desarrollo social, en suma, protección ySeguridad Social.

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