Курс лекцій Земельне право...

Курс лекцій Земельне право

5

ЗМІСТ ВСТУП........................................................................................................................................ 3 § 1. Земельна реформа на Україні і етапи її здійснення............................................................. 3 § 2. Організаційно-правові основи земельної реформи ............................................................. 4 § 3. Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки.

Заходи щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки....... § 4. Обласна програма здійснення земельної реформи.............................................................. § 5. Стан використання земельних і природних ресурсів та шляхи поліпшення використання при-

родно-ресурсного потенціалу України і її регіонів та завдання земельного законодавства і земельного права в цьому напрямі .......................................................................................................................

§ 6. Склад і цільове призначення земель України...................................................................... § 7. Категорії земель.................................................................................................................... § 8. Встановлення та зміна цільового призначення земель........................................................ 1. Предмет і система земельного права, земельні правовідносини ..................................... 6 § 1. Поняття земельного права. Методи земельного права. Принципи земельного права ....... § 2. Земельне право, як правова галузь. Предмет земельного права. Норми та інститути земельного

права ................................................................................................................................................... § 3. Земельні правовідносини та їх класифікація ....................................................................... § 4. Об'єкти, суб'єкти, основи виникнення земельних правовідносин ...................................... § 5. Співвідношення земельного права з водним, лісовим, гірничим правом і правовою охороною

природи .............................................................................................................................................. 2. Джерела земельного права. Правові основи земельної реформи і земельного права .. 25 Поняття і класифікація джерел земельного права. Конституція України та Республіки Крим, як джерело земельного права. Земельний кодекс України - основне джерело земельного права. Лісовий, Водний, Гірничий, Адміністративний, Цивільний і інші кодекси, як джерела земельного

права. Укази, декрети, постанови і закони, як джерела земельного права. Підзаконні акти, як джерела земельного права. Юридичне значення керівних роз'яснень Верховного Суду і Інструкції Державного Арбітражу,

Держкомзему України. Рішення, розпорядження, накази і інші підзаконні акти, їх роль при вирішенні земельних питань. Стан реформування земельних відносин в Україні у 1991-2000 роках. Мета і принципи реформу-

вання земельних відносин. Основні напрями державної політики у сфері регулювання земельних відно-син. Подальший розвиток відносин власності на землю. Шляхи удосконалення земельних відносин у сільськогосподарському виробництві. Реформування земельних відносин у містах та інших населених пунктах. Ринок земель і розвиток ринку земель. Поняття про заставу земель та іпотеку, напрями кре-дитування під заставу й іпотечне кредитування. Шляхи вдосконалення моніторингу земель, земельного кадастру і оцінки земель. Землевпорядне забезпечення проведення земельної реформи. Шляхи поліп-шення організації контролю за використанням і охороною земель, шляхи удосконалення нормативно-правової та методичної бази розвитку земельних відносин. Поняття земельних відносин і земельного права, принципи земельного права та земельного законодавства.

3. Система управління земельним фондом України та повноваження органів управління в галузі земельних відносин

Поняття державного управління земельним фондом, його суть і завдання. Система і структура державних і спеціально уповноважених органів управління земельним фондом України. Місце органів державної влади та їх повноваження у галузі земельних відносин. Повноваження Верховної Ради, обла-сних, районних, міських і районних у містах, сільських і селищних рад у галузі земельних відносин. Повноваження органів виконавчої влади і місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відно-син. Роль землевпорядної служби в державному управлінні земельним фондом і повноваження центра-льного органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин. Конституція України про повноваження органів державної і виконавчої влади з питань земельної полі-тики.

4. Право на землю 4.1. Право власності на землю Поняття власності та права власності. Зміст права власності. Закон України "Про власність". Спо-

соби набуття і припинення права власності. Встановлення моменту виникнення права власності. Право власності на землю. Об'єкти і суб'єкти права власності на землю. Виникнення права власності на зем-


6

лю. Набуття права власності на землю. Право власності на землю громадян, юридичних осіб, територі-альних громад, держави, іноземних держав. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок гро-мадянами. Норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Набуття і перехід права на зе-мельну ділянку.

Спільна власність. Поняття права спільної власності. Право спільної власності на землю. Виник-нення права і право спільної часткової власності на землю. Виникнення права і право спільної сумісної власності на землю. Право спільної власності фермерського господарства. Права і обов'язки власників земельних ділянок. Документи, що посвідчують право власності на землю.

4.2. Право користування землею Поняття права користування землею. Суб'єкти і об'єкти права користування землею. Право постій-

ного користування землею. Виникнення права користування землею. Оренда землі. Право оренди зе-мельною ділянкою. Закон України "Про оренду". Порядок передачі земельних ділянок в оренду. Дого-вір оренди. Зміст і вимоги до оформлення та дотримання умов договору. Право концесіонера на земе-льну ділянку. Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з надання земельних ділянок юридичним особам у постійне користування. Права і обов'язки землекористувачів. Обов'язки підприємств, установ та організацій, що проводять розвідувальні роботи. Порядок надання у постійне користування земельних ділянок юридичним особам. Документи, що посвідчують право ко-ристування землею.

4.3. Право земельного сервітуту Поняття земельного сервітуту. Види сервітутів. Зміст і види права земельного сервітуту. Порядок

встановлення земельного сервітуту. Дія і припинення дії земельного сервітуту. Угода про встановлення земельного сервітуту, її зміст, вимоги до оформлення і дотримання умов, встановлених угодою. Добро-сусідство. Зміст добросусідства. Захист прав на землю. Способи захисту і гарантії прав на земельні ді-лянки. Відповідальність органів виконавчої влади і місцевого самоврядування за порушення права вла-сності на землю та видання актів, які порушують права власників земельних ділянок.

4.4. Обмеження прав на землю Поняття обмеження. Види обмежень права на земельну ділянку. Охоронні і санітарні зони. Саніта-

рно-захисні зони. Зони особливого режиму використання земель. Договори обмежень. Зміст, призна-чення та вимоги до укладання і оформлення договору.

5. Придбання і продаж земельних ділянок Придбання земельних ділянок на підставі земельно-правових угод. Порядок продажу земельних

ділянок державної та комунальної власності громадянам і юридичним особам, іноземним державам і іноземним юридичним особам. Покупці земель сільськогосподарського призначення. Набуття права власності на земельну ділянку на підставі міни, дарування, застави, обміну, успадкування, заповіту та інших цивільно-правових угод. Зміст угод про перехід права власності на земельні ділянки. Застава зе-мельних ділянок.

Продаж земельних ділянок на конкурентних засадах. Поняття про земельні аукціони, земельні тор-ги і обов'язковість продажу земельних ділянок державної та комунальної власності на конкурентних засадах. Земельні торги. Документація, що оформляється і подається на земельні аукціони, її зміст і вимоги до оформлення. Підготовка земельних ділянок до земельного торгу (аукціону). Оголошення про проведення земельних торгів, реклама і проведення земельних торгів. Визнання торгів такими, що не відбулися та відчуження земельних ділянок за рішенням суду.

6. Припинення і перехід прав на землю Підстави припинення права власності і користування земельною ділянкою. Добровільна відмова

від права на земельну ділянку. Примусове відчуження і припинення права користування і права влас-ності на землю. Порядок припинення права користування земельними ділянками, які використовують-ся з порушенням земельного законодавства і конфіскація земельної ділянки.

Викуп земельних ділянок для суспільних потреб. Порядок вилучення земельних ділянок та особли-во цінних земель. Порядок погодження питань, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок.

Відмінність вилучення /викупу/ земельних ділянок від вилучення за порушення земельного зако-нодавства.

Компетенції державних органів у справах вилучення (викупу) земельних ділянок, передача їх у ко-ристування та надання у власність. Процесуальний порядок передачі та надання земель у користування і власність.

7. Правовий режим земель сільськогосподарського призначення Поняття земель сільськогосподарського призначення та їх класифікація. Пріоритетність земель

сільськогосподарського призначення. Приватизація земель державних і комунальних сільськогоспо-дарських підприємств, організацій і установ. Використання земельних ділянок з меліоративними сис-темами. Управління землями сільськогосподарського призначення. Зміст права власності землекорис-


7

тування на землях сільськогосподарського призначення. Право власності та користування землею сіль-ськогосподарських підприємств, установ і організацій, збереження їх права на землю, а також особис-тих селянських і фермерських господарств. Розподіл сільськогосподарських угідь при ліквідації сільсь-когосподарських підприємств.

Право користування землею сільськогосподарських науково-освітніх установ, навчальних закладів, сільських професійно-технічних училищ та загальноосвітніх шкіл. Право користування несільськогос-подарських підприємств, установ і організацій, громадських об'єднань та релігійних організацій земля-ми, наданих для ведення підсобного сільського господарства.

Землі громадян і колективів громадян. Землі фермерських господарств, приватизація земельних ді-лянок його членами. Земельні ділянки особистих селянських господарств та землі для сінокосу і випа-сання худоби. Земельні ділянки для садівництва і городництва.

8. Землі житлової та громадської забудови Поняття земель населених пунктів. Державне управління землями населених пунктів. Правовий

режим різних видів міських земель. Поняття, загальна характеристика й особливості правового режиму земель селищ міського типу та сільських населених пунктів. Види селищ. Визначення земель житлової забудови і їх використання. Земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і гаражного будівництва житлово-будівельних і гаражно-будівельних коопера-тивів та багатоквартирних житлових будинків. Проведення аукціонів у населених пунктах.

9. Землі природно-заповідного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення Поняття земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, склад,

види і використання цих земель. Законодавство про землі природно-заповідного фонду і його взаємо-зв'язок із Земельним та іншими кодексами. Визначення земель оздоровчого призначення, види, викори-стання і обмеження земель цієї категорії. Визначення, види, склад і використання земель рекреаційного призначення. Визначення, види, склад і використання земель історико-культурного призначення. Закон України "Про природно-заповідний фонд України".

10. Землі лісового та водного фонду Визначення, склад і використання земель лісового фонду. Лісовий кодекс України про землі лісів.

Зв'язок Земельного і Лісового кодексу з питань вирішення надання земель лісового фонду у власність і користування. Лісокористування і його види. Основне і побічне лісокористування. Права і обов'язки лісокористувачів. Управління землями лісів. Відповідальність за порушення законодавства в галузі лі-сокористування. Поняття, склад земель і управління землями водного фонду. Право на землі водного фонду. Прибережні захисні, берегові смуги і смуги відведення. Водокористування, права і обов'язки водокористувачів. Обмеження у використанні земельних ділянок поблизу водойм, лиманів тощо. Вод-ний і Земельний кодекси про використання земель водного фонду. Відповідальність за порушення за-конодавства в галузі водокористування.

11. Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення Визначення земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначен-

ня. Види земель промисловості та порядок використання цих земель. Види і склад земель транспорту і порядок їх використання (землі залізничного, морського, річкового, автомобільного, авіаційного, тру-бопровідного та міського електротранспорту). Землі зв'язку і енергетичної системи та порядок їх вико-ристання. Порядок надання і використання земель оборони. Кодекс "Про надра" і його взаємозв'язок з Земельним кодексом. Право користування землями надр і його основні види. Вилучення (викуп) земель для несільськогосподарських потреб. Приватизація земель промисловості та іншого несільськогоспо-дарського призначення. Порядок передачі і надання земель для державних та громадських потреб. По-переднє погодження місця розташування об'єктів, намічених до вилучення, погодження проектів вилу-чення земель для несільськогосподарських потреб. Правове регулювання перенесення проекту вилу-чення земель у натуру.

12. Відшкодування втрат сільськогосподарського лісогосподарського виробництва та збитків влас-никам землі і землекористувачам

Поняття про відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, збитків землевласників і землекористувачів. Підстави і порядок відшкодування збитків власникам зем-лі і землекористувачам. Умови відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського ви-робництва, звільнення їх від відшкодування. Земельне законодавство про порядок визначення і від-шкодування втрат і збитків.

13. Землі України і права на землю Землі запасу, резервного фонду, комунальної, колективної та приватної власності. Правові форми

загальнодержавного, регіонального, галузевого та територіального використання земельних ресурсів. 14. Розподіл і перерозподіл земель як функція управління земельним фондом України


8

Поняття перерозподілу і розподілу земель. Правові основи розподілу земель. Порядок проведення паювання земель. Реформування земель сільськогосподарського призначення. Розгляд і погодження проектів перерозподілу і реформування аграрного сектору економіки. Організаційно-правові форми підприємницької діяльності в сільському господарстві, порядок створення нових землекористувань на приватній основі. Передача земельних паїв в оренду. Договори оренди, їх оформлення, реєстрація і правове значення.

15. Відновлення і поліпшення земель як функція управління земельним фондом України Об'єктивна необхідність і види відновлення та поліпшення земель. Правове регулювання організа-

ції й проведення робіт із меліорації земель, рекультивації земель і захисту ґрунтів від вітрової водної ерозії. Консервація земель.

16. Планування використання і охорони земельних ресурсів як функція управління земельним фо-ндом України

Поняття планування й охорони земельних ресурсів як функція управління земельним фондом. Ор-ганізація територіального планування на сучасному етапі розвитку земельних відносин. Правові форми галузевого та територіального планування використання й охорони земельних ресурсів, система перс-пективного планування. Державні органи, які ведуть планування використання й охорону земельних ресурсів, їх компетенції. Загальнодержавні та регіональні програми використання і охорони земель. Природно-сільськогосподарське планування. Зонування земель.

17. Землеустрій як функція управління земельним фондом України Поняття і мета землеустрою як функції управління земельним фондом. Завдання і зміст землеуст-

рою. Організація та порядок проведення землеустрою. Землевпорядний процес і його основні стадії. Розгляд і затвердження землевпорядних проектів. Система органів, які відають землеустроєм.

18. Державний земельний кадастр як функція управління земельним фондом України Поняття, визначення і призначення державного земельного кадастру як функції управління земе-

льним фондом. Завдання ведення державного земельного кадастру. Юридичне значення складових час-тин державного земельного кадастру Кадастрове зонування, кадастрові зйомки, бонітування ґрунтів, економічна і грошова оцінка земель, державна реєстрація земельних ділянок, облік кількості і якості земель. Земельно-кадастрова документація, її правове призначення. Органи, на які покладено ведення державного земельного кадастру.

19. Вирішення земельних спорів Поняття земельних спорів. Система органів з питань вирішення земельних спорів. Порядок вирі-

шення земельних спорів місцевими радами та органами місцевого самоврядування. Права і обов'язки сторін при розгляді земельних спорів. Судове та арбітражне вирішення земельних спорів. Виконання рішень органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів та органів місцевого самоврядування щодо спорів, а також рішень арбітражних судів.

20. Правова охорона земель і економічне стимулювання раціонального використання і охорони зе-мель

Поняття правової охорони земель. Зміст і завдання охорони земель. Стандартизація і нормування в галузі охорони земель. Охорона земель від забруднення небезпечними речовинами, охорона фунтів. Використання техногенно забруднених земель. Відповідальність за порушення правил охорони земель.

Економічне стимулювання раціонального використання земель. Плата за землю. Закон про плату за землю та її щорічне індексування.

21. Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень Порядок встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень та вирішення земель-

них спорів. 22. Державний контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг Поняття й зміст державного контролю за використанням і охороною земель. Система органів, які

здійснюють державний контроль за використанням і охороною земель. Самоврядний і громадський контроль за використанням і охороною земель. Роль землевпорядної служби в здійсненні контролю за використанням та охороною земель. Моніторинг земель. Призначення і завдання моніторингу земель. Процесуальні аспекти контролю, що здійснюються інспектором за використанням та охороною земель.

23. Відповідальність за порушення земельного законодавства Поняття відповідальності і порушення земельного законодавства. Види відповідальності. Земель-

ний, Адміністративний та Адміністративно-процесуальний кодекси про порушення земельного законо-давства. Документація, яку оформляють при виявленні порушень земельного законодавства. Відпові-дальність за порушення земельного законодавства відповідно до Земельного кодексу України від 29.10.2001 р. поняття про самовільний захват земельних ділянок і повернення цих ділянок.


9

РЕКОМЕНДОВАНА ЛІТЕРАТУРА 1. Конституція (Основний Закон України). К., 28.06.1996. 2. Законодавство України про землю (3-е видання)/Роїна О.М.-К.: КНТ, 2005.- 464 с. 3. Земельне право України: Підручник /За ред.Погребного О.О.,Каракаша І.І.-К.: Істина, 2003. -

448с. 4. Земельне право України: Підручник/ 5. Земельний кодекс України від 25.10.01. "Про надра". Кодекс України - К., 1999. Водний кодекс

України від 6.06.95. Лісовий кодекс України від 21.01.94. 6. Земельний кодекс України: Науково-практичний коментар / За ред. В.І. Семчика.- К.: Видавни-

чий Дім «Ін Юре», 2003.- 676с. 7. Земельний кодекс України: Науково-практичний коментар / 8. Земельні відносини в Україні. Збірник законодавчих актів. К., Ронко,1999.-890с. 9. Земельне законодавство України: Збірник нормативно-правових актів.-К.: Істина, 2004.- 320 с. 10. Землевпорядний вісник. Журнали 1999-2006 роки видання. 11. Новітнє земельне законодавство. Збірник законодавчих актів. К. 12. Право власності в Україні / Під ред.д.ю.н. Дзери О.В. і Кузнєцової Н.С. К.: Юрінком Інтер,

2000. - 810с. 13. Про власність: Закон Української РСР // Голос України. - 1991. -24 квітня. 14. Про місцеве самоврядування: Закон України // Голос України. -1999. 15. Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР "Про пріоритетність соціального

розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві України": Закон Укра-їни // Голос України. -1992.- 12 червня.

16. Про державний кордон України: Закон України // Голос України 1991.- 16 грудня. 17. Про земельну реформу: Постанова Верховної Ради Української РСР // Голос України.-1991.-11

січня. 18. Про колективне сільськогосподарське підприємство: Закон України від 20.03.1992. 19. Про плату за землю: Закон України від 3.07.92, № 2535-ХИ із змінами і доповненнями. 20. Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобиль-

ської катастрофи. 1991. - 1 березня. 21. Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі: ІІостанова Верховної Ради України

// Голос України. - 1992. - 24 березня. 22. Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподар-ського призначення для

здійснення підприємницької діяльності: Указ Президента України від 12.07.95, № 608. 23. Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським під-

приємствам і організаціям: Указ Президента України від 8.08.95, № 720. 24. Методичні рекомендації щодо паювання земель, переданих у колективну власність сільського-

сподарським підприємствам і організаціям: наказ Держкомзему від 20.02.96 №11. 25. Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення: Указ Президента Укра-

їни від 19.11.2000. 26. Про пріоритетні завдання в сфері містобудування: Указ Президента України від 13.05.97 №

422/97. 27. Про порядок подання заяви (клопотання) про продаж земельних ділянок несільськогосподарсь-

кого призначення та форму державного акту на право власності на землю: Постанова Кабінету Міністрів України від 24.03.99 №440.

28. Про розміри та порядок визначення втрат сільськогосподарського виробництва, що підлягають відшкодуванню. Постанова Кабінету Міністрів України від 14.01.91.

29. Третяк А.М. Управління земельними ресурсами та реєстрація землі в Україні.- Київ, 1998.- 224с.

30. Шеремет А.П. Земельне право України: Навчальний посібник.-К.,: Центр навчальної літерату-ри, 2005. - 632с.


10


11

ВСТУП

1. Земельна реформа на Україні і етапи її здійснення. 2. Організаційно-правові основи земельної реформи. 3. Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2006 роки. Заходи щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в

Україні на 2001-2006 роки. 4. Обласна програма здійснення земельної реформи. 5. Стан використання земельних і природних ресурсів та шляхи поліпшення використання природно-ресурсного потенціалу України і

її регіонів та завдання земельного законодавства і земельного права в цьому напрямі. 6. Склад і цільове призначення земель України. 7. Категорії земель. 8. Встановлення та зміна цільового призначення земель. § 1. Земельна реформа на Україні і етапи її здійснення § 2. Організаційно-правові основи земельної реформи Україна має одні з найкращих у світі землі, природно-кліматичні умови та необхідні трудові ресурси для ве-

дення сільського господарства. Це загально визнаний факт, який достатньо досліджений в історичному, економі-чному і технологічному аспектах. Однак ефективність використання наведених сприятливих умов, насамперед багатої чорноземами землі, тривалий час була низькою.

Такий стан розвитку сільського господарства був зумовлений монополією державної власності на землю, майно і вироблену продукцію, монополією колгоспно-радгоспної форми організації товарного виробництва та одержавленням соціально-економічних відносин на селі. За таких умов держава виявилася неспроможною раціо-нально використовувати головне багатство - землю. Основна причина полягала у відсутності гармонізації інтере-сів держави та селян як безпосередніх працівників полів і ферм.

Гасло "від кожного - по можливості, кожному - по потребі" не створювало мотивації до праці. Намагання ви-рішити дану проблему впровадженням госпрозрахунку не давало бажаних результатів. Справжнього госпрозра-хунку, який забезпечував би селянам право бути господарями засобів виробництва і виробленої продукції, не бу-ло. Командно-адміністративна система не допускала такого госпрозрахунку, не сприяла піднесенню трудової ак-тивності селян, що стримувало розвиток виробництва. Тому ставало очевидним, що збереження існуючої органі-зації сільського господарства не забезпечить реалізації великого аграрного потенціалу України та вирішення про-блем забезпечення населення високоякісними продуктами харчування.

При реформуванні аграрного сектора основний суб'єкт господарювання на землі має уособлювати власника і господаря. Необхідно було забезпечити селянинові право власності на землю і господарське самовизначення. Це стало одним з основних напрямів здійснення земельної реформи. Тому забезпечення приватизації землі селянами за принципом "земля має належати тим, хто на ній працює" стало головним напрямом аграрної реформи.

Переваги приватної власності на землю були очевидні на прикладі багатьох країн світу. До другої світової війни східні землі Німеччини мали більш розвинуте сільське господарство порівняно із західними. Однак після колективізації - кооперації ефективність сільського господарства в НДР значно знизилась порівняно з ФРН, де господарювали на засадах приватної власності. Фінляндія в суворих кліматичних умовах півночі, але на основі приватної власності та ринкових засад господарювання, завжди забезпечувала продовольчий достаток населення і показувала кращі результати, ніж північні регіони колишнього СРСР. Результати господарської діяльності Пів-нічної і Південної Кореї, Тайваню і Китаю також свідчать про вищу ефективність виробництва на основі приват-ної власності та ринкових відносин.

Відсутність економічного інтересу селян в ефективному використанні державної землі, відчуження селянина від землі призвели до кризової ситуації в сільському господарстві. Дані негативні явища особливо посилились на початку ринкової трансформації економіки. Стара колгоспно-радгоспна система не могла успішно функціонувати без старої планово-розподільної, командно-адміністративної системи, що зумовило необхідність здійснення земе-льної реформи. З урахуванням цього Постановою Верховної Ради України "Про земельні реформу" від 18 грудня 1990 р. з 15 березня 1991 р. всі землі України було оголошено об'єктом реформи.

Зазначеною постановою було визначено, що земельна реформа - це комплекс правових, економічних, техніч-них і організаційних заходів, спрямованих на запровадження ринкових земельних відносин. Земельна реформа була визначена складовою економічної реформи, здійснюваної в Україні з метою ринкової трансформації еконо-міки. Мета земельної реформи полягала у створенні умов для рівноправного розвитку різних форм власності і господарювання на землі, формуванні багатоукладної аграрної економіки, раціональному використанні й охороні земель, а завдання - у перерозподілі земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а та-кож у користування підприємствам, установам й організаціям.

За роки незалежності та в процесі ринкової трансформації економіки в Україні зроблено значний крок вперед у реформуванні відносин власності на землю.

Потреба в реформуванні земельних відносин була зумовлена насамперед низькою ефективністю господарю-


12

вання на землі за часів планово-розподільної системи. Більше того, з розпадом командно-адміністративної систе-ми та переходом до ринкової економіки стало неможливим збереження колгоспно-радгоспної форми використан-ня землі. Необхідною умовою реформування була приватизація землі, формування справжнього її власника, ство-рення нових господарських структур ринкового типу, сприяння селянам у господарському самовизначенні і віль-ному виборі прав власності та форм господарювання, сфери трудової діяльності й організації виробництва.

§ 3. Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001 -2006 роки. Заходи щодо реалізації

Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2006 роки З моменту набрання чинності новим Земельним кодексом України у 2001 році було визначено засади сучас-

ної земельної політики держави, що концентруються на остаточному розв'язанні проблем розвитку відносин вла-сності на землю, формуванні цивілізованого ринку земель, розвитку іпотечного кредитування, удосконаленні си-стеми земельних платежів, підвищенні ефективності державного управління земельними ресурсами, поліпшенні організації державного контролю за використанням і охороною земель.

Ґрунтовний аналіз положень нового Земельного кодексу свідчить по те, що він став першоосновою нового етапу розвитку земельного законодавства України, закріпив принципово нові підходи до регулювання земельних відносин, містить положення, які є принципово важливими для становлення системи ринкових відносин в Украї-ні, а також створює необхідну юридичну основу для розвитку ринку земель на рівні стандартів і вимог країн Єв-ропейського Союзу.

§ 4. Обласна програма здійснення земельної реформи Земельна реформа в Україні є важливою складовою частиною загальнодержавної економічної реформи, яка

здійснюється у зв'язку з переходом економіки держави до ринкових відносин. Проведення земельної реформи пов'язано з зміною форм власності, перерозподілом земель, збільшенням кі-

лькості землекористувачів і власників землі, що потребує виконання великої кількості обгрунтувань, технічних розрахунків, виготовлення картографічних матеріалів, юридичного посвідчення прав на земельні ділянки, держа-вної реєстрації і вимагає відповідної законодавчої бази та фінансування.

Головне завдання полягає в тому, щоб за допомогою правових норм, фінансово-економічних важелів забез-печити проведення робіт по землеустрою, створити автоматизований державний банк даних про власників землі і землекористувачів, екологічний стан, напрями і структуру використання земельних ресурсів, підвищити відпові-дальність усіх суб'єктів господарювання на землі за раціональне використання та якісний склад грунтів, зробити їх матеріально і морально зацікавленими у проведенні заходів щодо захисту й відтворення продуктивної сили землі.

Ефективне розв'язування проблем радикального поліпшення природокористування й охорони довкілля, в то-му числі землі та грунтів, на нинішньому етапі неможливе без виваженої і послідовної політики у цій сфері, чітко організованого виконання намічених планів, програм та конкретних заходів, дійового контролю за ходом їх реалі-зації і цільовим використанням виділених бюджетних коштів. При цьому необхідно застосовувати гнучку систе-му як стимулюючих (фінансово-економічних), так і примусових (адміністративних) важелів та інструментів впливу на власників землі і землекористувачів, від яких насамперед і залежить ефективне використання націона-льного багатства – земельних ресурсів.

Сучасний стан розвитку земельних відносин в області вимагає розробки прогнозів та програм стратегічного характеру.

Враховуючи вище викладене, обласними управлінням земельних ресурсів спільно з спеціалістами філіалу ін-ституту землеустрою розроблені Програми розвитку земельних відносин в області на 2001-2010 роки, яка базу-ється на ґрунтозахисній і землеохоронній концепції реформування і вдосконалення землекористування.

Основні напрямки Програми розроблені на підставі чинного законодавства України, положень указів Прези-дента України, постанов Верховної Ради та Кабінету Міністрів України.

Ґрунтозахисна та землезберігаюча спрямованість усіх заходів, що стосується використання земельних ресур-сів і розвитку земельних відносин, зрештою повинна привести до запровадження в усіх галузях та сферах еконо-міки раціонального екологоврівноваженого й екологобезпечного землекористування.

§ 5. Стан використання земельних і природних ресурсів та шляхи поліпшення використання

природно-ресурсного потенціалу України і її регіонів та завдання земельного законодавства і земе-льного права в цьому напрямі

На території кожного регіону земля може перебувати у власності громадян, юридичних осіб і держави.

Об’єктом права власності громадян і юридичних осіб можуть бути конкретно визначені на місцевості земельні ділянки. Усі об’єкти, належать на праві власності громадянам і юридичним особам, відповідно до ст. 41 Консти-туції України і ст. 80 (пункт “а”) Земельного кодексу України відносяться до приватної власності, а згідно зі стат-тями 142, 143 Конституції України, та ст. 80 (пункт “б”) Земельного кодексу України – до комунальної власнос-ті.

Згідно зі статті 84 Земельного кодексу Украйни у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної і приватної власності. Це означає, що землі автономної республіки Крим. Крім земель прива-тної і комунальної власності, належать до земель державної власності.


13

Серед європейських країн Україна займає перше місце за територією (60,4 млн. га) і, маючи 42 млн. га сіль-ськогосподарських угідь, входить до дванадцяти найбільших країн світу. Разом з тим як в інших країнах світу, так і в Україні спостерігається загальна тенденція зменшення площі землі, яка обробляється, в розрахунку на душу населення. Наприклад, якщо в США на 100 осіб 1975, 1985, 1995 рр. припадало відповідно 65, 57 і 54 га, то в Україні - 69, 67, 64 га. Очевидно, ці процеси, які відбуваються у землекористуванні, є об'єктивними, і їх не уник-нути, оскільки в результаті приросту населення виникає об'єктивна необхідність у відведенні значних площ для розширення житлового будівництва, промисловості, транспорту та ін. Але в будь-якому випадку цей процес по-винен бути керованим шляхом науково-обгрунтованої системи управління. Адже існуючі нормативи відведення земельних ділянок для потреб промисловості, транспорту, енергетики та ін. в Україні у 2,5-2,7 раза перевищують нормативи, прийняті в країнах Західної Європи. Значні території зайняті відходами виробництва, відвальними породами, хвостосховищами тощо. В чорній металургії і теплоенергетиці більше 40 відсотків займають шлакона-копичувальні та інші вмістилища відходів.

З переходом до ринкових відносин, коли держава в силу об'єктивних причин послабила свої контролюючі функції в галузі землекористування, почала спостерігатись тенденція поглиблення еколого-економічної і соціаль-ної кризи. Головною причиною цього в першу чергу є суб'єктивний фактор, через який не завжди приймались достатньо обгрунтовані заходи, спрямовані на перебудову економічної системи і застосування механізмів їх реа-лізації, а також низький організаційний рівень втілення цих заходів у життя.

Щоб мати можливість активно впливати на процеси ефективного землекористування, потрібно визначитись у розподілі земель за цільовим призначенням, тобто порядком і умовами використання, для конкретних цілей. Доки суб'єкт управління буде позбавлений інформації науково-обгрунтованого розподілу земель за цільовим при-значенням, криза у землекористуванні поглиблюватиметься.

Приймаючи управлінське рішення, треба пам'ятати, що іншою кваліфікаційною ознакою земельних ресурсів України є природно-історичний стан і господарське використання окремих його частин - земельних угідь, тобто ділянок (контурів) землі, які систематично використовуються для певних життєвих потреб суспільства.

Синтез усього попереднього досвіду дозволяє зробити висновок, що земельні угідця України потрібно поді-ляти на сільськогосподарські угіддя - рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища і несільськогос-подарські - ліси, забудовані землі, заболочені землі, відкриті землі без рослинного покриву (піски, яри, землі, зайняті зсува-ми, щебенем, скелями), під водою, землі тимчасової консервації та ін.

У той же час розораність території США - 20, Англії- 28, Болгарії -34, Китаю - 10, Нідерландів - 25, Франції - 34%.

Разом з тим висока розораність земель у комплексі з недосконалістю структури посівних площ супроводжу-ється інтенсивним зростанням дефіциту гумусу в грунті, який служить біоенергетичною основою його родючості.

Досить нагадати, що в результаті негативних тенденцій у землекористуванні в Україні тільки біля 5 млн. га знаходяться у відносно природному стані (болота, озера, річки, гори), решта ж земель опинилась під впливом ан-тропогенної діяльності.

Висока розораність території України стала наслідком екстенсивного ведення сільського господарства, іні-ційованого командно адміністративним стилем управління. Доведені до господарств абсурД плани виробництва рослинницької продукції спонукали до розорювання крутосхилів, прибережних та придорожніх смуг, природних кормових угідь, у результаті чого було порушено екологію навколишнього середовища - нашого спільного дому.

При цьому приріст продукції відставав від приросту засобів праці в 4-5 разів. У той же час встановлено зво-ротний взаємозв'язок між продуктивністю орних земель і ступенем їх роз-ораності. Це означає, що продуктив-ність орних земель там вища, де менша сільськогосподарська освоєність території, де менша питома вага ріллі, а більшу площу займають кормові та інші угіддя.

Візьмемо для порівняння Україну і Францію, території яких приблизно однакові. Рівень розораності в Украї-ні вищий майже у 2 рази, а площа ж кормових угідь, лісистість території відповідно менші у 2 і 1,5 раза. Але про-дуктивність орних земель в Україні майже у 2 рази нижча, при значно більшій кількості сільського населення (32,2 проти 5,4%). Наприклад, якщо у Франції в 1999 р. було отримано 60 млн. т зерна, то в Україні - 24 млн. т.

Данія, яка займає територію загальною площею 43 тис. км2, з її п'ятимільйонним населенням виробляє у 4 рази більше продукції, ніж їй треба для власних потреб. При цьому у сільськогосподарському виробництві зайня-то лише 2% працюючого населення.

Ще більш виразніше свідчить приклад Китаю, в якому орні землі, складаючи 2% світових площ, дозволяють прогодувати 22% населення світу.

Характерним при цьому є те, що таке "підкорення природи" знаходило своє визнання в наукових досліджен-нях досить відомих вчених. Так, засновник конструктивного ландшафтознавства Д.Л. Арманд, захопившись кон-цепцією "підкорення природи", відзначав, що на Землі не повинно бути невикористовуваних територій. Приблиз-но 90% повинні використовуватись для виробничих потреб людини, 9% - для рекреації і лише 1% залишати під заповідники. Треба сказати, що армандівська ідея правила досить відчутний вплив на розвиток вітчизняного зем-лекористування. Його послідовники цю ідею сприйняли душею і серцем, у результаті чого, як відзначалося вище, було разорано крутосхили, прибережні та придорожні смуги, природні кормові угіддя, малолісисті території, е завжди придатні для сільськогосподарського виробництва. І лише згодом був зроблений висновок: одна третина території повинна бути зайнята заповідною дикою природою; друга третина території - обмежене господарське використання із збереженням природного ландшафту і лише одна третина - підлягати окультуренню (агроценози міста та ін.) із збереженням допустимих для екології людини умов.

У результаті такої концепції землекористування дуже погіршилась грунтово-екологічна ситуація в Україні: майже мільйон гектарів орної землі змито, відбувалося постійне зростання дефіциту гумусу в грунті, який слу-


14

жить основою його родючості, та інші негативні явища. Варто зазначити, що 43,2% осушених земель мають під-вищену кислотність; 10,7% - перезволожені; 12,8% - заболочені; 18,4% - піддаються вітровій ерозії та 4,6% - вод-ній ерозії. Деградують і втрачають родючість зрошувані землі: 14% цих земель піддаються ерозії, 5% - перезво-ложені, 7,7% - мають підвищену кислотність, біля 30% — солонцюваті та засолені.

Підвищення рівня і збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожують вторинним засоленням зрошуваних земель, попередження яких потребує будівництва дренажно-колекторної мережі. До цього часу не вирішено пи-тання утилізації 2,0-2,5 млрд. м3 скидання дренажних вод, забруднених залишками добрив, радіонуклідами та іншими інгредієнтами.

Аналіз існуючого використання земельних ресурсів свідчить, що значна його частина використовується в си-стемі лісових угідь. Загальна площа земель лісового фонду України складає 10,66 млн. га, або 17,6 земельного фонду України.

Варто зазначити, що площа земель, вкритих лісовою рослинністю, складає лише 9,04 млн. га, або 14,9% зе-мельного фонду України, тоді як лісистість Японії складає майже 70%, Фінляндії і Швеції - 58%, США і Канади - більше 30%, Німеччини та Франції, відповідно, - 27 і 24%. При цьому автори наголошують, що в системі госпо-дарської діяльності важливим є не стільки процент лісистості в Україні, скільки його нерівномірне розміщення по регіонах країни. Так, у гірських районах Карпат ліси займають 40%, у Поліссі - близько 29% території регіону, у Лісостепу -13%, у Криму та Степу, відповідно, — 10 і 4%. Проведені дослідження академіка С.А. Генсірука [19] свідчать, що, наприклад, для Лісостепу лісистість території повинна складати 16-20%, для Карпат - 50%.

Проте оптимальною лісистістю агроландшафту, на нашу думку, є така лісова площа, розташування якої на водозборі найбільш повно виконує водоохоронну і ґрунтозахисну функції, сприяє поліпшенню води у водойми-щах, підвищує продуктивність агроценозів, передбачає віднесення лісової площі до елементів рельєфу і гідрогра-фічної сітки. Тому зрозуміло, що ніякі нормативи лісистості не можуть врахувати всієї гами ситуації в тому чи іншому конкретному випадку.

Слід зазначити недостатню ефективність використання 2,42 млн. га земель, зайнятих під водою. Значні тери-торії займають гідроенергетичні та гідроакумулюючі об'єкти. Під штучними водосховищами, каналами та інши-ми гідротехнічними спорудами зайнято 1,4 млн. га земель. У зонах впливу водосховищ підтоплено від 200 до 500 тис. га сільськогосподарських угідь. Отже, загальний висновок із вищенаведеного аналізу полягає в тому, що тільки комплексні дослідження території можуть дати об'єктивну інформацію для прийняття управлінського рі-шення з питань ефективного землекористування.

§ 6. Склад і цільове призхначення земель України У ст. 18 визначається, що всі землі в межах території України незалежно від їх природного стану складають

одне ціле – землі України. До земель України належать як території, вкриті шаром ґрунту (те, що зазвичай нази-вають землею), так і території з голою материнською породою (гірські масиви тощо) та днища річок та інших водойм. Об'єднуючою ознакою для всіх земель є те, що вони виступають об’єктом суспільних відносин, які регу-люються нормами земельного права.

Згідно з Земельним кодексом України 1990 року, всі землі в межах території нашої країни складали земель-ний фонд України. При підготовці нового Кодексу було вирішено відмовитися від використання терміна «земе-льний фонд» через те, що земельний фонд поділяється на частини, у назві яких також присутнє слово «фонд»: землі водного фонду і землі лісового фонду. З метою уникнення дублювання назви земель країни як єдиного ціло-го та окремих їх складових (фонд у фонді) у цьому Кодексі термін «земельний фонд України» замінено терміном «землі України».

Поділ земель України на категорії здійснений на основі природних (екологічних) ознак та соціально-економічних і виробних характеристик використання земель. Він має на меті забезпечити задоволення відповід-них потреб суспільства, наприклад, потреб у якісному навколишньому середовищі, у вирощуванні продовольчої продукції, у розміщенні та розвитку населених пунктів тощо. Використання земель для задоволення потреб сус-пільства обумовлює необхідність установлення певних правил їх використання та охорони, які закріплюються в нормах права. Однак слід зазначити, що земельне законодавство містить і правові норми, які визначають загальні, спільні для всіх категорій земель правила їх використання та охорони. Отже, в структурі правового режиму кож-ної категорії земель представлені як загальні правові норми, які стосуються використання та охорони всіх катего-рій земель України, так і правові норми, якими визначаються особливості використання та охорони земель конк-ретної категорії. Таким чином, сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини щодо використання та охорони земель певної категорії, становлять правовий режим категорії земель.

Законодавство більшості країн світу дозволяє іноземним державам набувати у певному порядку земельні ді-лянки у власність. Отже, Україна як держава може набути у власність земельні ділянки, розташовані на території інших країн. Більше того, Україна вже має у власності такі земельні ділянки на території Італії, Канади та деяких інших країн. Такі земельні ділянки є об'єктом права державної власності, суб'єктом якого є держава Україна.

Водночас, розташовані на території іноземних держав земельні ділянки, право власності на які належить Україні, не входять до складу земель України. Правовий режим таких земельних ділянок визначається не законо-давством України, а законодавством тієї держави, на території якої вони розташовані.

§ 7. Категорії земель У ст. 19 Земельного кодексу України наведений перелік категорій, на які поділяються землі України. Порів-


15

няно з ЗК України 1990 р. їх стало більше. Кодекс 1990 року виділяв 7 категорій земель земельного фонду Украї-ни, а саме: 1) землі сільськогосподарського призначення; 2) землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів); 3) землі промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення; 4) землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; 5) землі лісового фонду; 6) землі водного фонду; 7) землі запасу. У ЗК України 2001 року їх стало 9.

Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: 1. землі сільськогосподарського призначення; 2. землі житлової та громадської забудови; 3. землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; 4. землі оздоровчого призначення; 5. землі рекреаційного призначення; 6. землі історико-культурного призначення; 7. землі лісового фонду; 8. землі водного фонду; 9. землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Збільшення кількості категорій земель відбулося за рахунок «розщеплення» такої збірної категорії земель, як

землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, на 4 окремі катего-рії: землі природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення. Це пов'язано з тим, що протягом останніх років значно збільшилася кількість правових актів, які визначають особливості правового режиму кожного з зазначених видів земель. Отже, зросла кількість правових норм, які не об'єднують, а, навпаки, роз'єднують землі природоохоронного, оздоровчо-го, рекреаційного та історико-культурного призначення, даючи підстави для виділення їх в окремі категорії зе-мель.

Слід також зазначити, що в новому Кодексі з'явилася нова категорія земель, яка була відсутня у Кодексі 1990 року. Йдеться про землі житлової та громадської забудови. Аналогом цієї категорії земель у Кодексі 1990 року були землі населених пунктів. Як відомо, до земель населеного пункту належали всі землі в межах території на-селеного пункту. Тому на території міста, селища чи села існували землі різних категорій: сільськогосподарсько-го призначення, промисловості, транспорту, зв'язку, природоохоронного призначення тощо. У зв'язку з тим, що кожна категорія земель мала особливий правовий режим, при застосуванні законодавства про землі населених пунктів досить часто виникали ситуації, які отримали назву «конкуренція норм», що стосувалися правових режи-мів відповідних категорій земель. Конкуренція правових режимів земель у межах населених пунктів нерідко по-роджувала конфліктні ситуації, земельні спори та призводила до інших небажаних наслідків при застосуванні земельного законодавства на території сіл, селищ та міст. З метою усунення зазначених наслідків у ЗК України 2001 року категорія «землі населених пунктів» трансформована у категорію «землі громадської та житлової забу-дови».

У встановленому ЗК України 2001 року переліку категорій земель відсутня така категорія, як землі запасу. Як відомо, ЗК України 1990 року відносив до земель запасу землі, які не були передані у колективну чи приватну власність або не були надані у постійне користування. Безперечно, такі землі можуть існувати на цілком законних підставах і за дії ЗК України 2001 року. Однак, на відміну від попереднього земельного закону, новий Кодекс не виділяє їх в окрему категорію земель. Такі землі у разі припинення права власності чи права користування на них продовжують перебувати у складі тієї категорії земель, до якої вони належали, будучи об'єктом права приватної власності чи об'єктом права користування.

§ 8. Встановлення та зміна цільового призначення земель Стаття 20 Земельного кодексу України закріплює положення про те, що визначення та зміна належності зе-

мельної ділянки до певної категорії земель є прерогативою органів суспільної влади »— органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які наділені повноваженнями визначення та зміни цільового призначення земель. Громадяни та юридичні особи, а також органи влади, які не наділені зазначеними повноваженнями, не мають права змінювати приналежність земельної ділянки до певної категорії земель. Крім цього, всі суб'єкти пра-ва власності та права користування земельними ділянками, у тому числі й органи, які мають право встановлювати та змінювати категорійність земель, зобов'язані забезпечити використання земельних ділянок відповідно до ви-значеного у встановленому порядку їх цільового призначення.

Механізм встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок тісно пов'язаний із компетенцією органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями державної та кому-нальної власності. Відповідно до цього Кодексу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями розпоряджатися землями, які перебувають відповідно у державній та комунальній вла-сності. Таке розпорядження вони здійснюють шляхом продажу земель, безоплатної передачі у приватну власність громадянам, надання їх в оренду чи передачі їх у постійне користування (статті 118, 122, 123 ЗК України). Реалі-зовуючи зазначені повноваження, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають право змінювати цільове призначення земельних ділянок, які відчужуються або передаються в оренду чи постійне ко-ристування.

Крім цього, органи виконавчої влади та місцевого самоврядування мають право змінювати цільове призна-чення земель при здійсненні інших функцій у галузі регулювання земельних відносин. Йдеться про здійснення такої функції, як викуп (вилучення) земель для суспільних та інших потреб (ст. 149 ЗК України). Орган виконав-


16

чої влади чи орган місцевого самоврядування, який здійснив викуп (вилучення) земельної ділянки для зазначених потреб, має право змінити її цільове призначення.

Нарешті, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають право змінювати цільове при-значення земельних ділянок у випадку затвердження проектів землеустрою (ст. 186 ЗК України) або прийняття рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Громадяни та юридичні особи, яким земельні ділянки належать на праві власності, мають право звернутися до відповідного органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки з заявою (клопотанням) про зміну її цільового призначення.

Порядок зміни цільового призначення земельних ділянок з ініціативи громадян та юридичних осіб установ-лений постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб» від 11 квітня 2002 р. Постановою визначено, що зміна цільового призначення земельної ділянки проводиться на підставі заяви (клопотання) її власника до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована у межах населеного пункту, або до районної держав-ної адміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту. До заяви (клопотання) ма-ють додаватися такі документи:

а) копія державного акта на право власності на земельну ділянку; б) для громадянина — власника земельної ділянки — копія паспорта (серія, номер паспорта, коли і ким ви-

даний та місце проживання), для юридичної особи — власника земель ної ділянки — копія статуту (положення) та копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи;

в) довідка з районного відділу земельних ресурсів та з районного відділу архітектури та будівництва про встановлені обмеження (обтяження) на використання земельної ділянки та земельні сервітути;

г) обґрунтування необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки. Після розгляду заяви (кло-потання) і доданих документів, сільська, селищна, міська рада або районна державна адміністрація приймають рішення про задоволення чи відхилення заяви (клопотання). У разі згоди на зміну цільового призначення земель-ної ділянки відповідний орган дає дозвіл на таку зміну.

Обов'язковою умовою зміни цільового призначення земельної ділянки є погодження такої зміни з місцевими органами виконавчої влади — районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини. При цьому, якщо змінюється цільове призначення не всієї, а лише частини земельної ділянки, то зміна цільового призначення здійснюватиметься після складання проекту відведення земельної ділянки. Необхідність складання зазначеного проекту обумовлена тим, що при зміні цільового призначення частини земельної ділянки вона поділяється на дві, з яких одна зберігає попереднє цільове призначення, а інша — набуває нового цільового призначення. Виділення частини земельної ділянки в окрему земельну ділянку потребує складання проекту її відведення.

Для підготовки проекту відведення земельної ділянки особа, зацікавлена у зміні цільового призначення час-тини ділянки, повинна укласти з землевпорядною організацією договір на складання даного -проекту. Такою зем-левпорядною організацією може бути будь-яка державна чи приватна землевпорядна організація, яка має ліцен-зію Держкомзему України на виконання землевпорядних та землеоціночних робіт та ліцензію Державної служби геодезії, картографії та кадастру на виконання геодезичних робіт.

Якщо ж зміні підлягає цільове призначення всієї ділянки, то така зміна проводиться шляхом перепогодження раніше складеного проекту відведення земельної ділянки.

Нововиготовлений або раніше виготовлений проекти відведення земельної ділянки відповідно погоджується або перепо-годжується органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, а також підлягає державній землевпоря-дній експертизі, яка здійснюється обласним управлінням земельних ресурсів.

Після отримання позитивного висновку державної землевпорядної експертизи замовник подає погоджені (перепогоджені) проектні матеріали до відповідного органу влади для прийняття рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки.

За загальним правилом, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, то ріпіення про змі-ну цільового призначення земельної ділянки приймає сільська, селищна або міська рада, якщо ж земельна ділянка знаходиться за межами населених пунктів, то таке рішення приймається районною або обласною державною ад-міністрацією (Радою міністрів АР Крим).

Районна держадміністрація розглядає подані проектні матеріали та приймає ріпіення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту, якщо така зміна пов'язана з на-ступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового і водного господарства, будівництва об'єктів, призначених для обслуговування членів територіальних громад району (шкіл, лікарень, під-приємств торгівлі тощо). Якщо ж зміна цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за межами населеного пункту, передбачає використання такої ділянки для інших потреб, районна держадміністрація лише розглядає проектні матеріали, готує свій висновок з цього питання і подає його разом з матеріалами до Ради міні-стрів АР Крим або обласної державної адміністрації. Рада міністрів АР Крим та обласна державна адміністрація розглядає матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки.

1. ПРЕДМЕТ І СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА, ЗЕМЕЛЬНІ

ПРАВОВІДНОСИНИ

1. Поняття земельного права.


17

2. Предмет земельного права 3. Методи земельного права. 4. Принципи земельного права. 5. Земельне право, як правова галузь.. Норми та інститути земельного права. 6. Земельні правовідносини та їх класифікація. Об'єкти, суб'єкти, основи виникнення земельних правовідносин. Самостійне вивчення 7. Співвідношення земельного права з водним, лісовим, гірничим правом і правовою охороною природи. § 1. Поняття земельного права Земля є першоджерелом усякого багатства. її народногосподарське значення відзначалось завжди, а особливо

зараз – в період ринкових відносин. Родючий шар землі – ґрунти – основа сільськогосподарського виробництва і лісового господарства. В земельних надрах зосереджені величезні багатства корисних копалин. Землі використо-вуються в якості просторового базису для розміщення і розвитку всіх галузей народного господарства. В еконо-мічному житті земля є засобом і предметом праці.

Проголошення незалежності України сприяло розвитку нових суспільних відносин в державі, регулювання яких передбачало прийняття низки законів. Трансформація основоположних економічних відносин розвинула нові напрямки їх правового регулювання. В свою чергу прийняття нових нормативних актів, в т. ч. Кодексів, було зумовлено проведенням ряду державних реформ.

Економічна реформа та її складові – аграрна і земельна реформи – лягли в основу сучасної економічної сис-теми держави.

В процесі здійснення земельної реформи поступово наступали якісні зміни, викликані життєвими вимогами у сфері використання земельних ресурсів. У подальшому це посприяло систематизації земельного законодавства та прийняттю нового Земельного Кодексу України, який на сьогоднішній день встановлює три форми власності на землю, регламентує порядок державного управління в земельній сфері та порядок відповідальності за вчинен-ня земельних правопорушень, визначає порядок охорони земельних ресурсів. Зазначимо, що перераховані інсти-тути не є новими для земельного права, але теперішній Земельний Кодекс вносить ряд суттєвих положень до їх сучасної регламентації, що було зумовлено недосконалістю попереднього земельного законодавства.

Метою земельного права, як правової галузі, є регулювання земельних відносин. Як і будь-яка інша галузь права, земельне право має властиву йому структуру, до якої ми відносимо предмет та систему джерел, зміст пра-вових відносин, методи правового регулювання, принципи земельного права.

Комплексний зміст земельного права передбачає регулювання його окремих інститутів нормами цивільного, адміністративного права, низкою норм, що містяться в законах екологічного характеру, оскільки земля в першу чергу є об'єктом екологічної сфери. Крім того, багато положень Земельного кодексу доповнено окремими законо-давчими актами, підза-конними нормативними актами, що розширюють їх зміст, а це в свою чергу, не передбачає одностороннього підходу у вивченні земельного права.

Земельне право виходить з визнання множинності суб'єктів права власності на землю і видів прав на земель-ні ділянки. Воно регулює поведінку суб'єктів земельних прав у сфері раціонального використання та охорони землі, земельного обігу, встановлює порядок діяльності державних органів щодо організації раціонального вико-ристання й охорони земель, а також захищає конституційні права та інтереси громадян і юридичних осіб, пов'яза-ні з використанням земельних ділянок у всіх сферах життєдіяльності суспільства.

Усе викладене вище дає підстави зробити висновок про те, що земельне право є самостійною галуззю пра-ва, яка являє собою систему правових норм, що регулюють земельні відносини з метою забезпечення раціо-нального використання земель, їх охорони від негативного впливу, захисту прав громадян та юридичних осіб на землю і додержання встановленого правопорядку в галузі земельних відносин.

§ 2. Предмет земельного права Усі галузі права України формують систему права. Розмежування галузей права, віднесення норм права і

правових інститутів до певної галузі права здійснюється на підставі предмета та методу правового регулювання. У вузькому розумінні предметом земельного права є суспільні відносини, що пов'язані з використанням зем-

лі і регулюються нормами земельного права. Чинне земельне законодавство має комплексний характер, оскільки містить значну частину норм, які регулюють земельні відносини, але, по суті, за змістом є цивільно-правовими (купівля, дарування, спадкування та інші), оскільки земля, виходячи з положень чинного цивільного законодавст-ва щодо права власності на земельні ділянки, є предметом цивільного права України.

Крім того, усі якісні характеристики землі, як сфери існування суспільства, складової природного середовища, предмета і засобу виробництва, свідчать про те, що земельні відносини, в які вступають громадяни, підприємства, установи, організації, держава, є відносинами особливого виду і їх регулювання охоплюється нормами цивільного, екологічного, аграрного та інших галузей права. Проте усі вони залишаються земельними відносинами, оскільки ос-новою їх існування є чинне земельне законодавство, що застосовують з урахуванням норм цивільного права. Норми цивільного права застосовують лише в тій частині, яка не врегульована нормами земельного права.

Звідси випливає, що предметом земельного права є суспільні земельні відносини, зумовлені особливими спе-цифічними властивостями землі як об'єкта суспільних відносин у тій частині, в якій вони регулюються нор-мами земельного права.

§ 3. Методи регулювання в земельному праві Предмет правового регулювання уточнюється за допомогою вивчення методів правового регулювання, які вла-

стиві тій чи іншій галузі права. Так, загальновизнаним поняттям методів правового регулювання суспільних відно-


18

син є сукупність способів, засобів, прийомів, за допомогою яких'право впливає на суспільні відносини, на поведінку людей у процесі цих відносин. Стосовно земельного права визначення методу є таким. Метод земельного права – це відповідні характерові земельних відносин способи і прийоми впливу на поведінку їхніх учасників, що відпові-дають властивостям і природі землі як природного надбання, життєво необхідного усім громадянам.

В юридичній літературі висловлюється думка про існування двох основних методів правового регулювання: імперативного (встановлює обов'язки суб'єктів правовідносин і використовується, як правило, у сфері управлін-ня використанням і охороною земель, а саме: при веденні державного земельного кадастру, моніторингу, здійс-ненні землеустрою та ін.) та диспозитивного (методу вибору певної моделі поведінки, який в земельному праві ґрунтується на визнанні того, що кожен власник має право на свій розсуд розпоряджатися належною йому земе-льною ділянкою, причому учасники земельних відносин можуть у певних межах регулювати взаємини між собою самостійно).

Диспозитивний метод правового регулювання у свою чергу поділяють на рекомендаційний, санкціонуючий і делегуючий.

Рекомендаційний метод передбачає надання можливості альтернативної поведінки суб'єктам земельних пра-вовідносин залежно від поставленої мети. Зокрема, у ст. 140 ЗК України серед підстав припинення права власнос-ті на земельну ділянку закріплено добровільну відмову від цього права власника ділянки, тобто власник має пра-во вибору: використовувати земельну ділянку за призначенням або відмовитися від неї.

Санкціонуючий метод полягає в тому, що учасник земельних відносин може самостійно приймати рішення щодо реалізації земельних повноважень, але це рішення набуває чинності лише після затвердження його компе-тентним органом. Наприклад, у ст. 100 ЗК України передбачено порядок встановлення земельних сервітутів і за-значено, що сервітут встановлюється за домовленістю між: власниками сусідніх земельних ділянок на основі до-говору чи рішення суду, але право сервітуту виникає після його державної реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на земельну ділянку.

Делегуючий метод полягає у наданні прав і свобод суб'єктам земельних відносин з того чи іншого кола пра-вомочностей. Відповідно до ст. 90 ЗК України власники земельних ділянок мають право самостійно господарю-вати на землі, на власний розсуд використовувати її корисні властивості.

§ 4. Принципи земельного права Принципами права вважають основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною

значимістю, вищою імперативністю і відображають істотні положення права1. Принципи земельного права реалізуються шляхом відтворення основоположних засад у земельному законо-

давстві, органічно вписуються в його систему та вдосконалюються з їхнім розвитком. У юридичній літературі, виходячи з наведених вище положень, принципи земельного права можна поділити

на конституційні, загальноправові та спеціальні. Конституційні принципи є універсальними і притаманні усім галузям права. Вони загальновідомі і поляга-

ють у такому: всі закони та інші нормативно-правові акти приймають на основі Конституції, вони повинні відпові-дати її положенням; Конституція України проголошує людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю; держава зобов'язана забезпечувати права і свободи людини. Конститу-ція закріплює також те, що земля є об'єктом права власності українського народу і основним національним багатс-твом, що перебуває під особливою охороною держави. Загальноправові принципи випливають з конституційних принципів, як результат відображення останніх у земельному законодавстві. Загальноправовими принципами є: спеціальне регулювання земельних відносин; поєднання імперативного і диспозитивного методів регулювання; встановлення різних форм власності на землю; рівноправність усіх суб'єктів у земельних відносинах та ряд інших.

Щодо спеціальних принципів земельного права, то їхню систему побудовано на ієрархії, де ряд спеціальних принципів земельного права є пріоритетними порівняно з іншими. Виходячи з такої ієрархії, наводиться така кла-сифікація спеціальних принципів.

1. Пріоритет екологічного благополуччя навколишнього середовища. Він проявляється в тому, що, перш за все, завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою створення умов для раціона-льного використання і охорони земель, збереження та відтворення родючості ґрунтів, поліпшення природного се-редовища, а також у тому, що система раціонального використання земель повинна мати природоохоронний, ре-сурсозберігаючий та відтворювальний характер і передбачати збереження ґрунтів, обмеження негативного впливу на них, на рослинний і тваринний світ та інші компоненти довкілля. Крім того, встановлюються нормативи грани-чно допустимих концентрацій хімічних, радіоактивних та інших шкідливих речовин у ґрунті, встановлюється юридична відповідальність за порушення земельного законодавства, в тому числі за псування сільськогосподарсь-ких та інших земель, забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами і стічними водами.

2. Цільове і раціональне використання земель. Земельне законодавство також забезпечує принцип цільового і раціонального використання земель. З цією метою всі землі України поділено на категорії: землі сільськогоспо-дарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природо-охоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісового фонду; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

У цільовому використанні земель полягає основний зміст земельного законодавства. Переведення земель з однієї категорії до іншої здійснюється у разі зміни цільового призначення. Зміну цільового призначення земель проводять лише у встановленому порядку спеціально уповноважені на те державні органи. Для кожної категорії


19

земель встановлено спеціальний правовий режим та спеціальне цільове призначення. З цією метою землі кожної категорії поділяють на угіддя, ділянки тощо. Зокрема, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність і надаються у користування для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, ведення го-родництва, сінокосіння і випасання худоби; для дослідних і навчальних цілей, для ведення сільського господарст-ва. Крім того, суть раціонального використання земель полягає в одночасному забезпеченні їх ефективного вико-ристання та охорони. Законодавство передбачає спеціальні вимоги щодо збереження родючості земель, підви-щення їхньої врожайності, збереження і відтворення земельних ресурсів. Також встановлюються певні вимоги щодо розташування об'єктів з метою запобігання негативному впливові на стан земель і всього довкілля.

3. Державний контроль за використанням та охороною земель. Цей принцип випливає з Конституції Украї-ни, в якій зазначено, що земля перебуває під особливою охороною держави. Тому даний принцип передбачає ряд організаційно-правових заходів, спрямованих на забезпечення конституційних прав громадян і юридичних осіб на землю та здійснення контролю за використанням та охороною земель. З цією метою держава проводить ряд заходів, зокрема створення спеціальних органів для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та визначення їхніх функцій і компетенції. До таких органів належать: органи місцевого самоврядування, Державний комітет України по земельних ресурсах, органи Міністерства екології та природних ресурсів України, інші спеціаль-но уповноважені на те державні органи. Також здійснюється моніторинг земель (спостереження за станом земельного фонду з метою своєчасного виявлення змін, їхньої оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів) і, нарешті, притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у вчиненні земельних правопорушень.

4. Встановлення особливого правового режиму земель певних категорій. Цей принцип спрямований на пра-вове забезпечення раціонального й ефективного використання всіх земель України, виходячи з того, що землі — це найцінніше надбання українського народу, яке перебуває під особливою охороною держави. Під правовим режимом земель розуміють встановлені правовими нормами порядок та умови використання за цільовим призна-ченням усіх категорій земель, забезпечення та охорону прав землевласників і землекористувачів, здійснення державного управління земельними ресурсами, контролю за раціональним використанням землі і додержанням земельного законодавства, ведення земельного кадастру і моніторингу земель, здійснення землеустрою, внесення плати за землю і застосування юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

5. Пріоритетність земель сільськогосподарського призначення порівняно з іншими землями. Землі сільськогос-подарського призначення є основним засобом виробництва у сільському та лісовому господарстві. Чинне земельне законодавство виділяє їх в окрему категорію, для них встановлено особливий правовий режим, спрямований на їх збе-реження та охорону. Принцип пріоритетності означає, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватись насамперед для сільськогосподарського використання. Для несільськогосподарських потреб мають надава-тися землі, непридатні для ведення сільського господарства, або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

6. Принцип платності використання земель. Відповідно до Закону України від 3 липня 1992 р. "Про плату за зе-млю" (в редакції Закону від 19 вересня 1996 р.) використання землі у нашій державі є платним. Плата за землю стягу-ється у вигляді земельного податку або орендної плати, розмір яких визначається залежно від грошової оцінки землі.

7. Реальність і гарантування суб'єктивних прав суб'єктів земельних правовідносин. Реальні права власності гро-мадян та юридичних осіб України на землю, право на користування земельними ділянками іноземними фізичними і юридичними особами проголошені Конституцією України та земельним законодавством. Реалізація гарантій земель-них прав здійснюється відповідно до норм земельного, цивільного, адміністративного та інших галузей права. Так, державні органи, що регулюють земельні відносини, передають земельні ділянки у приватну власність і надають їх у користування; встановлюють порядок припинення прав на землю, механізм передачі землі у приватну чи колективну власність, надання її у користування, у тому числі на умовах оренди; встановлюють порядок ведення державного земе-льного кадастру, землеустрою, організації державного контролю за використанням та охороною земель, а також поря-док відшкодування шкоди власникам землі і втрат сільськогосподарського виробництва та порядок розгляду земель-них спорів і притягнення винних осіб до юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Отже, під принципами земельного права треба розуміти закріплені у земельному законодавстві керівні засади, які виражають сутність норм земельного права й основні напрями правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних з раціональним використанням та охороною земель.

§ 5. Земельне право, як правова галузь. Норми та інститути земельного права. Система земельного права – це групи однорідних правових норм, що регулюють земельні відносини та за

змістом об'єднуються у правові інститути. Наприклад, інститут державного управління земельними ресурсами, інститут землеустрою, інститут права власності на землю та інші.

Кожен правовий інститут посідає у структурі земельного права певне місце. Найважливіші земельно-правові норми, які визначають сутність цього права, утворюють загальні інститути, а ті, що регулюють окремі види земе-льних відносин, - спеціальні. Така диференціація норм, які визначають зміст земельного права як правової галузі, відповідає усталеній традиції поділу галузі права на загальну й особливу частини.

Інститути, що охоплюють вихідні, загальні положення, принципи, дія яких поширюється на всі або більшість регульованих земельним правом відносин, становлять загальну частину цього права. До неї включають інститут права власності на землю, інститут права землекористування тощо. Особлива частина земельного права конкрет-нішою. її інститути підпорядковані інститутам загальної частини, а їхній зміст стосується певного виду земель-них відносин. Цю частину становлять інститути, які встановлюють правовий режим окремих категорій земель, що визначається їх цільовим призначенням.

Досліджуючи науку земельного права, можна сказати, що воно вивчає суспільні процеси та проблеми, пов'я-зані з регулюванням земельних відносин. Як і будь-яка наукова галузь, земельне право має своїм завданням вдос-


20

коналення земельного законодавства за допомогою розв'язання проблем, виявлення прогалин і суперечностей у земельному законодавстві та розробку заходів з метою його вдосконалення.

Система земельного права розглядається як науково обґрунтоване послідовне розміщення однорідних інсти-тутів і норм, що об'єднані в інститути залежно від змісту, функцій, цільового призначення і способів їх реалізації, що зумовлені характером та особливостями суспільних земельних відносин, які вони регулюють.

§ 6. Об'єкти, суб'єкти, основи виникнення земельних правовідносин. Земельні правовідносини та їх класифікація

Земельні правовідносини - це суспільні відносини з приводу володіння, користування, розпорядження і управління землею на державному, господарському і внутрігосподарському рівнях як об'єктом господарювання, так і засобами виробництва у сільському господарстві.

Поняття земельних правовідносин охоплює широке коло питань економічного (виробничого) і правового ха-рактеру. В основі земельних відносин лежить категорія власності на землю. Тому зміну і розвиток земельних пра-вовідносин пов'язують зі зміною і розвитком форм власності на землю. Земельні відносини як складова виробни-чих відносин можуть бути як стимулюючим, так і стримуючим фактором у розвитку продуктивних сил.

Характерною ознакою трансформації земельних правовідносин на сучасному етапі є приватизація землі, розвиток багатоукладної економіки на основі поєднання переваг колективної форми організації праці і приватної власності, осо-бистого інтересу в підвищенні продуктивності праці на основі раціонального використання землі. Приватизація земель сільськогосподарського призначення здійснюється через визначення частки кожного члена колективу у спільній влас-ності на землю, передану у колективну власність сільськогосподарських підприємств. Земельні відносини регулюють-ся спеціальним земельним законодавством, яким визначаються правовідносини щодо землі як об'єкта земельних відно-син, що виникають у процесі сільськогосподарського виробництва між суб'єктами земельних правовідносин.

Як і інші правовідносини, земельні також складаються з декількох елементів: • норм права, якими необхідно керуватись при вирішенні тих чи інших земельно-правових питань; • суб'єктів права, тобто учасників земельних відносин; • об'єкта права – індивідуально визначеної земельної ділянки, з приводу якої виникають земельні відносини; • змісту земельних правовідносин, тобто права і обов'язки їх учасників, які здійснюють свої дії у точній

відповідності з нормами права, переслідуючи мету, заради якої складаються дані земельні відносини. При цьому враховуються особливості суб'єкта і об'єкта цих відносин.

Однією з особливостей земельних правовідносин є те, що держава регулює земельні відносини перш за все в якості органа влади. До такого виду регулювання відносяться: обов'язкові приписи при веденні державного земе-льного кадастру, санітарні і ветеринарні правила, вимоги щодо охорони природи, земельно-планові обмеження і приписи і т.д. Однак, являючись власником землі, держава виступає в ролі господарюючого суб'єкта, зацікавле-ного в найбільш продуктивному і раціональному використанні належної їй землі.

Новий зміст і характер земельні відносини отримали в ході проведення нинішньої земельної реформи та ви-конання Указу Президента України від 3 грудня 1999 р. "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформуван-ня аграрного сектора економіки". Даний Указ дав новий поштовх для проведення земельної реформи і дозволяє вдосконалити нормативно-правову базу, земельне законодавство, освоїти механізм економічного і правового ре-гулювання нових земельних відносин, організувати нові форми господарювання, які повніше відповідатимуть інтересам селян і суспільства в цілому.

За функціональним призначенням земельні правовідносини поділяються на: регулятивні та правоохоронні. Регулятивні правовідносини - це такі відрегульовані нормами земельного права відносини, які проявля-

ються у вчиненні учасниками даних відносин позитивних дій. Це - звичайні земельні відносини, які зустрічають-ся у практиці придбання, використання земельних ділянок, приклади про які наводились вище.

Правоохоронні земельні відносини, на відміну від регулятивних, викликаються відхиленнями у поведінці учасника земельних відносин від норми закону. Тому правоохоронні земельні відносини виникають з приводу правопорушень, коли наступає необхідність юридичного впливу на порушника земельного законодавства. Назва-ні відносини можуть виникати і при відсутності правопорушення, коли є загроза його настання. В такому випадку з боку державних органів вживаються охоронні (попереджувальні) заходи, щоб не допустити правопорушення.

Земельні правовідносини можуть поділятись на матеріальні, що виникають внаслідок господарської діяль-ності, і процесуальні, які виникають на підставі процесуальних норм.

Матеріальні відносини - це правові норми, які встановлюють певні суттєві права і обов'язки учасників зе-мельних правовідносин, наприклад, право на отримання земельної ділянки, зобов'язання охороняти (зберігати) родючість грунту.

Процесуальні відносини - це правові норми, які встановлюють порядок подачі заяв, прохань про виділення зем-лі, порядок оскарження рішень державних органів, процедуру розгляду земельних спорів, якщо вони виникають, тощо.

За своїм юридичним змістом найбільш складними являються земельні правовідносини, в яких реалізуються права держави як власника землі. Управлінський державний орган, як і всякий власник, має право повного воло-діння землею. Ці відносини держави ще називають абсолютними земельними правовідносинами. Однак це не означає, що держава може нехтувати економічними законами чи нормами права, не рахуючись із законними інте-ресами землекористувачів. Держава, як і всі інші власники землі, повинна намагатися будувати свої відносини з користувачами її землею на взаємовигідній основі.

Державний орган, який діє в якості господарюючого суб 'єкта, повинен проявляти підвищену увагу до того, щоб його власні дії та дії його партнерів - володарів землі, не наносили збитків природі, щоб у складених за його участю орендних договорах знайшли відображення належні права третіх осіб, наприклад власників комунікацій,


21

що проходять по земельній ділянці, і т.ін. Контроль за використанням та охороною земель покладається на відповідні державні служби та їхні органи

на місцях: Державний комітет України по земельних ресурсах, який здійснює контроль за станом використання і охорони всіх земель незалежно від їх відомчої належності та форм власності; Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України; Держкомлісгосп України; Держводгосп України.

Земельні правовідносини можуть виникати, змінюватись і припинятись на підставі правомірних і неправомі-рних дій (правопорушень). Так, наприклад, у разі систематичного порушення земельного законодавства земле-власник чи землекористувач може бути позбавлений права на землю. Земельна ділянка може бути вилучена (ви-куплена) і в разі відсутності порушень, якщо вона стане необхідною для державних чи громадських потреб. Зміни у змісті земельних правовідносин відбуваються під час часткового вилучення земельних ділянок, наприклад, у випадку угоди сторін про зміну умов договору оренди, а також під час інших обставин, що не приводять до пов-ного припинення права користування землею.

Земельні правовідносини можуть поділятися за ступенем взаємних зобов'язань їх учасників. Вони можуть бути відносинами рівноправності (партнерськими) і відносинами підлеглості однієї сторони іншій. Як правило, рівнопра-вні земельні відносини виникають між тими чи іншими громадянами або юридичними особами. Так, погодження між сусідами про порядок використання суміжних ділянок здійснюється шляхом вільної домовленості. Одна сторона не може диктувати іншій обов'язкових умов поведінки, що не враховують інтересів сусіда. Сторони цих відносин зобо-в'язані в рівній мірі не порушувати установленого порядку користування землею. Усунення порушень допускається не шляхом "самосуду", а компетентним органом держави. Партнерські відносини складаються між орендатором і орендодавцем, у тому числі у разі здавання земельної ділянки в оренду, оскільки учасники цих відносин зобов'язані поважати права один одного, добиватись взаємної згоди, не порушувати законних інтересів іншої сторони.

Під час відносин підлеглості складається інший характер поведінки суб'єктів права користування землею. В цих відносинах, як правило, однією із сторін є орган управління, який за законом правомочний давати ті чи інші вказівки землекористувачу, добиватися від нього відповідних дій, контролювати його поведінку тощо. Так, поса-дова особа землевпорядної служби може вимагати від будь-якої сільськогосподарської організації припинення робіт, що приносять шкоду угіддям, і власник, землекористувач зобов'язані підкоритись цим законним вимогам.

Зміст конкретних земельних правовідносин, а також їх практичний вияв здебільшого залежить від розуміння тієї правової норми, яка служить для них основою.

Земельно-правова норма, як і всяка інша правова норма, має свою внутрішню структуру, тобто складові части-ни, пов'язані між собою певним логічним змістом. До цих складових частин входять: гіпотеза, диспозиція і санкція.

Першою складовою частиною земельно-правової норми є гіпотеза, тобто опис умов дії правової норми. При-чому "умова" не обов'язково повинна бути конкретним описом. Зазвичай лише вказується на ту чи іншу фактичну обставину, подію, діяння. В гіпотезі можливе відсилання і на факт, що вимагає застосування норми охорони прав землевласника і землекористувача, оскільки їхні порушені права підлягають поновленню.

Другу частину правової норми складає диспозиція, яка вказує, якою повинна бути поведінка людей, органі-зацій, підприємств, установ у разі наявності передбачених гіпотезою фактичних обставин чи умов. Так, якщо громадянин проявить бажання займатися індивідуальною трудовою діяльністю в сільському господарстві і якщо він має досвід і здібності для цього («гіпотеза»), йому повинна бути надана земельна ділянка для ведення селян-ського господарства. В яких розмірах, в якій місцевості, на яких підставах, на яких умовах - відповіді на ці питан-ня треба шукати в диспозиціях інших правових норм.

Санкція - також є складовою частиною земельно-правової норми. Вона, звичайно, може бути відсутньою у правовій нормі, розрахованій на регулювання позитивних діянь. Однак правоохоронна норма передбачає заходи впливу до порушника земельного законодавства, тобто до осіб, що не дотримують приписів регулятивної норми. В охоронній нормі гіпотезою є опис правопорушення. У даному разі факт, що проявляється в неправомірному діянні, служить підставою для застосування заходів примусу. Тут санкція виступає другим елементом охоронної норми, що вказує на юридичні наслідки скоєного правопорушення (вилучення ділянки, штраф тощо). Санкція може бути не лише каральною (штрафною), а й правопоновлюючою, розрахованою лише на поновлення поруше-ного права.

У кожному випадку для встановлення розуміння правової норми необхідне її тлумачення, аналіз її юридич-ного змісту. У даному разі важливо встановити мету правової норми, відповісти на питання, яку роль дана норма покликана виконувати у ході регулювання конкретних земельних відносин. 'У зв'язку з цим земельно-правові но-рми характеризуються не лише як регулятивні і правоохоронні, про які згадувалось вище. В земельному законо-давстві є багато норм, які за способом правових приписів покликані посилити регулятивну і правоохоронну фун-кції земельного права. Це - зобов'язуючі, забороняючі і уповноважуючі норми.

Зобов'язуюча норма проголошує обов'язок вчиняти певні активні дії. Так, окремі статті Земельного кодексу України зобов'язують усіх власників земельних ділянок здійснювати комплекс заходів щодо охорони своїх діля-нок у порядку, який встановлено іншими ст.ми даного Кодексу.

Забороняюча норма встановлює обов'язок не вчинювати дій, що забороняються даною нормою. На відміну від зобов'язуючих норм, що вимагають активних дій, забороняючі норми приписують утримуватись від вчинення дій, не бажаних з точки зору закону. Так, окремі статті Земельного кодексу України забороняють порушувати права інших власників чи користувачів земельних ділянок, а також порушувати порядок користування лісними угіддями, водними та іншими природними об'єктами.

Уповноважуюча норма дає право учасникам земельних відносин вчиняти певні дії, вказані у даній нормі, наприклад, проводити посіви і насадження, здавати угіддя в оренду тощо.

§ 7. Співвідношення земельного права з водним, лісовим, гірничим правом і правовою охороною


22

природи. Предметом цивільного права, як відомо, є майнові і особисті немайнові відносини, а предметом адміністра-

тивного - управлінські відносини. На відміну від них предметом земельного права є земельні відносини, які ста-новлять собою комплекс майнових і управлінських відносин. Згадані три види суспільних відносин не можна ототожнювати, хоча в деякій мірі вони зближуються.

Особливість предмета земельного права полягає в тому, що, з одного боку, земля - майно, відносини щодо використання якого в певній частиш можуть регулюватися нормами цивільного і земельного законодавства, а з іншого боку, коли земля виступає об'єктом владних повноважень, до регулювання земельних відносин залучаєть-ся метод адміністративного права з його владними приписами про порядок проведення державного земельного кадастру, землеустрою, державної реєстрації прав на землю, ведення державного земельного контролю.

Питання про розмежування сфери дії норм цивільного, земельного і адміністративного законодавства під час регулювання земельних відносин виникає тому, що не до всіх земельних відносин допустиме застосування норм цивільного чи адміністративного права. У зв'язку з тим, що закон допускає угоду з землею і вона стає об'єктом то-варного обігу, то можливість застосування до земельних відносин норм цивільного права значно розширюється.

Іноді в земельному законодавстві робиться відсилання до цивільного законодавства, якщо ті чи інші відноси-ни, пов'язані з використанням землі, регулюються цивільним законодавством. Однак для застосування норм циві-льного законодавства не завжди вимагається обов'язкова вказівка про це в законі. Застосування їх буває не лише бажаним, а й необхідним, якщо в земельному праві існує прогалина, а відповідні земельні відносини в силу їх май-нового змісту і однорідності з цивільними відносинами можуть бути врегульовані нормами цивільного права.

Безумовно, норми цивільного законодавства не можуть застосовуватись у випадках, коли земельні відноси-ни, хоча і близькі за характером до цивільного, врегульовані безпосередньо нормами земельного законодавства. Так, земельний закон встановлює порядок плати за земельні ділянки, вказує, кому вони надаються і в яких розмі-рах. Ці питання вирішені в Земельному кодексі. Таким чином, необхідності в застосуванні цивільного законодав-ства нема і не може бути. Інша справа, наприклад, відносини, пов'язані з відшкодуванням збитків користувача землі, у разі визначення яких завжди застосовуються вихідні положення Цивільного кодексу про повне відшко-дування збитків і про можливість неповного відшкодування лише у випадках, спеціально окреслених у законі.

Розмежування сфери дії норм цивільного і норм земельного законодавства може проводитись по лінії як предмета, так і методу регулювання суспільних відносин. За предметом - коли вирішується питання про можли-вість чи неможливість застосування до однорідних з цивільними земельними відносинами норм Цивільного коде-ксу; за методом - коли земельні відносини регулюються в адміністративному порядку і до них неможливо засто-сувати норми Цивільного кодексу.

Норми адміністративного права застосовуються до тих земельних відносин, учасники яких перебувають у стані влади і підлеглості. Це відбувається, наприклад, у випадку захоплення землі, коли компетентний орган дер-жавної влади, опираючись на закон, у порядку покарання вирішує питання щодо вилучення земельної ділянки. Отже, державний орган приймає управлінське рішення, тобто адміністративно-правовий акт, на підставі якого припиняється право користування землею. Дане рішення є обов'язковим для органів землевпорядної служби, які виясняють межі земельної ділянки на місцевості і передають його іншому користувачу (власнику) землі. Воно є обов'язковим і для колишнього користувача земельною ділянкою, так як останній не має права ігнорувати вимо-ги, що містяться в документі державного органу. Однак, враховуючи, що власник земельної ділянки став її закон-ним володарем, отримав свою ділянку в натурі, він починає самостійно господарювати на землі, ніхто не має пра-ва втручатися в цю його діяльність. Внутрігосподарське використання земельної ділянки регулюється, як прави-ло, нормами земельного законодавства.

Зв'язок земельного права з водним, лісовим, гірничим правом обумовлено тим, що земля - найважливіша час-тина всієї біосфери, на якій розташовані інші природні об'єкти: ліси, води, тваринний і рослинний світ, корисні копалини тощо. Без використання землі практично неможливе використання інших природних ресурсів. У дано-му випадку безгосподарність відносно землі негайно буде наносити шкоду всьому навколишньому природному середовищу, не лише призведе до руйнування грунтів, їх ерозії, засолення, заболочення, хімічного забруднення, а й супроводжуватиметься погіршенням умов використання інших природних ресурсів ( забруднення вод продук-тами ерозії грунтів, втрата запасів води при зрошувальному землеробстві, нераціональні вирубки та скорочення площ лісів під час невиправданого вилучення земель лісового фонду для будівництва і промисловості тощо). То-му норми законодавства про раціональне і комплексне використання земель підвищують ефективність норм ін-ших природоресурсних галузей законодавства: водного, лісового, гірничого тощо.

Із викладеного випливає також нерозривний зв'язок земельного права з охороною природи. Земельно-правові норми приводяться у відповідність з екологічними вимогами, відбувається екологізація норм земельного права. Це проявляється за багатьма напрямами: під час планування, прогнозування використання земельного фонду; в ході землеустрою; при наданні і вилученні земель; у разі накладення стягнення за порушення земельного законо-давства; в ході здійснення державного контролю за правильним використанням і охороною земель. У зв'язку з цим земельно-правове регулювання є комплексним.

Екологізація галузі земельного права - лише один бік вирішення проблеми охорони природи і комплексного природокористування. Всебічні екологічні зв'язки в природі ведуть дотого, що господарське використання одного природного ресурсу справляє вплив на стан інших природних об'єктів і в цілому природного навколишнього се-редовища. Тому стоїть завдання забезпечення охорони природи в процесі господарської експлуатації окремих її складових частин: земель, вод, лісів, надр. Адже природні ресурси становлять матеріальну базу розвитку суспіль-ного виробництва. В ході господарського використання природних об'єктів виникає необхідність охорони не ли-ше кожного окремого природного ресурсу, а й природної системи в цілому, екологічних зв'язків у природі.


23

Питання для самоперевірки та контролю:

1. Дайте визначення предмета земельного права. 2. Чому земельне законодавство має комплексний характер? 3. Чому Цивільний кодекс України в певній сфері регулює земельні відносини? 4. Дайте загальне визначення методу правового регулювання суспільних відносин. 5. У чому полягають імперативний і диспозитивний методи правового регулювання? 6. Які ви знаєте різновиди методів правового регулювання земельних відносин, що беруть свій початок від диспозитивного, як дозві-

льного методу регулювання? 7. У чому полягає сутність рекомендаційного методу правового регулювання? 8. Які земельні відносини регулюють правові норми санкціонуючого методу? 9. Яка особливість делегуючого методу правового регулювання? 10. Дайте визначення принципу земельного права. 11. Назвіть принципи земельного права. В чому полягає їх завдання? 12. Який принцип земельного права є універсальним, таким, що притаманний усім галузям права? В чому його суть? 13. Як ви розумієте принцип «реальності і гарантування суб'єктивних прав суб'єктів земельних відносин»? 14. В основі якого принципу лежать державні заходи по створенню спеціальних органів державного контролю за використанням та

охороною земель, здійсненню земельного моніторингу та притягненню до юридичної відповідальності? 15. Який з принципів спрямований на правове забезпечення раціонального та ефективного використання всіх земель України? 16. Що означає принцип пріоритетності земель сільськогосподарського призначення? 17. Дайте визначення системи земельного права. 18. Які ви знаєте правові інститути земельного права? Яку роль вони відіграють у розвитку земельного права? 19. Які інститути становлять загальну й особливу частини земельного права? 20. Яке завдання земельного права як наукової галузі? 21.

2. ДЖЕРЕЛА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА. ПРАВОВІ ОСНОВИ ЗЕМЕЛЬНОЇ РЕФОРМИ І ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

1. Поняття і класифікація джерел земельного права. 2. Конституція України та Республіки Крим, як джерело земельного права. 3. Земельний кодекс України - основне джерело земельного права. 4. Лісовий, Водний, Гірничий, Адміністративний, Цивільний і інші кодекси, як джерела земельного права. 5. Підзаконні акти, як джерела земельного права. Укази, декрети, постанови і закони, як джерела земельного права. 6. Юридичне значення керівних роз'яснень Верховного Суду і Інструкції Державного Арбітражу, Держкомзему України. 7. Рішення, розпорядження, накази і інші підзаконні акти, їх роль при вирішенні земельних питань.

§ 1. Поняття і класифікація джерел земельного права У теорії права усталеним є поділ його джерел на джерела, розглядувані в широкому і вузькому розумінні.

Джерела в широкому розумінні — це суспільні відносини, які є підставою для прийняття юридичних норм. Дже-рела у вузькому розумінні — це нормативно-правові акти компетентних органів державної влади з певними ви-могами до регулювання відповідних суспільних відносин. Зазначене поняття має значення ємності, яка містить юридичні норми. Саме в такому аспекті розглядаються джерела земельного права у цьому розділі.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти органів державної влади та місцевого самовряду-вання, які містять загальнообов'язкові правові вимоги, норми, правила, що регулюють економічні й екологічні суспільні відносини у галузі використання та охорони земель і розраховані на багаторазове застосування. Це засіб встановлення нових, зміни або скасування раніше прийнятих земельно-правових норм. Вони є формою вияву і закріплення земельної політики держави як важливого фактора, що впливає на формування і розвиток юридичних інститутів у сфері правового регулювання земельних відносин.

Джерела земельного права мають відповідати ознакам, об'єктивно притаманним джерелам будь-яких галузей права, а саме: вони повинні бути носіями владної сили держави, тобто забезпечуватися примусовим виконанням; підлягати багаторазовому застосуванню, тобто визначатись нормативним характером; адресуватись невизначе-ному колу суб'єктів; і, нарешті, мати загальнообов'язковий характер. Тому не можуть бути визнані джерелами права індивідуальні акти, видані з метою застосування певних норм права. Адже вони не встановлюють но'вих норм, а лише застосовують існуючі норми у відповідних ситуаціях. Наприклад, не визнаються джерелами земе-льного права рішення державних органів про надання особі земельної ділянки у власність чи у користування, про застосування санкцій до порушників земельного законодавства або про проведення землевпорядних дій. Ці рі-шення видаються виключно на підставі й на виконання норм земельного права.

Водночас земельно-правові джерела мають певні, лише їм властиві ознаки. Вони визначені в ст. 5 ЗК і поля-гають у поєднанні особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпеченні рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави; невтручанні держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними гро-мадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпеченні раціонального використання й охорони земель; гарантій прав на землю; пріоритеті вимог екологічної


24

безпеки. Класифікація джерел земельного права дає можливість максимально ефективно аналізувати їх і застосовува-

ти на практиці. Вона може бути проведена за низкою підстав. За юридичною силою джерела земельного права поділяються на закони і підзаконні нормативні акти. Зако-

ни мають вищу юридичну силу і тому посідають чільне місце в ієрархічній структурі законодавства. Всі інші но-рмативні акти, що видаються на основі, з метою розвитку законів і на виконання їх вимог, звуться підзакон-ними.

За предметом регулювання джерела підрозділяються на загальні та спеціальні. Загальні характеризуються широким, тобто таким, що охоплює як земельні, так й інші суспільні відносини, предметом регулювання. До та-ких актів належать, зокрема, Конституція і Закон України від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища". Спеціальні джерела – це акти, повністю присвячені питанням використання і охорони земель (ЗК, закони України "Про плату за землю", "Про оренду землі" та ін.).

За характером правового регулювання джерела поділяються на матеріальні та процесуальні. Перші містять матеріальні норми права, що встановлюють права, обов'язки і відповідальність учасників відповідних відносин. Другі регулюють процесуальні відносини у сфері використання та охорони земель. Будь-якій матеріальній нормі права, яка може бути реалізована лише шляхом її застосування, притаманна необхідна цій нормі процесуальна форма, за допомогою якої виконується її припис.

Таким чином, застосування правової норми без здійснення певного комплексу взаємозалежних і взаємообумо-влених дій, що випливають зі змісту цієї норми й утворюють її процесуальну форму, неможливе. Ці дії можуть бути пов'язані, наприклад, з порядком надання земель у власність та у користування, вилучення (викупу) земель, ведення їх моніторингу, здійснення заходів щодо охорони земель тощо. Актами процесуального характеру є ЦПК і КПК України, Порядок визначення і відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 2842, Положення про здійснення державної земле-впорядної експертизи, затверджене наказом Держкомзему України від 11 березня 1997 р. №393 та ін. Специфіка земельного законодавства полягає в тому, що матеріальні та процесуальні норми, які регулюють відносини, пов'я-зані з використанням і охороною земель, у багатьох випадках визначають зміст одних й тих самих нормативних актів.

За формою законодавчого акта розрізняють кодифіковані джерела й ті, що не є такими. Кодифіковані – це нормативні акти, які відзначаються високою якістю і рівнем систематизації та є основними у тій чи іншій галузі права. Такими земельними кодифікованими актами є ЗК, закони "Про охорону навколишнього природного середо-вища", "Про плату за землю", "Про оренду землі" та ін.

Систему джерел земельного права утворюють Конституція; міжнародні конвенції, багатосторонні міждержа-вні угоди й двосторонні договори; закони; декрети Кабінету Міністрів; укази і розпорядження Президента; поста-нови і розпорядження Кабінету Міністрів; нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; нормативні акти місцевих органів виконавчої влади й місцевого самоврядування; локальні но-рмативно-правові акти.

З урахуванням конституційного принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову вітчизняна пра-вова доктрина розглядає застосування судової практики лише в плані застосування права, тлумачення і роз'яс-нення його окремих положень. Отже, постанови Пленуму Верховного Суду, роз'яснення президії та листи Ви-щого господарського суду не є джерелами права. Проте це не принижує ролі судової практики у виробленні зага-льних підходів і принципів ефективної реалізації джерел земельного права, а також однакового застосування його норм на практиці. Особлива роль узагальнень судової практики полягає, зокрема, в тому, що їх вивчення й аналіз дають законодавцеві можливість вчасно вносити зміни й доповнення до чинних земельно-правових норм і запов-нювати існуючі прогалини.

У теорії права загальновизнаним є виділення звичаїв як неписаних джерел права, що характеризуються не-впорядкованістю, множинністю і різноманітністю. Вони можуть визнаватися як джерела регулювання земельних суспільних відносин і санкціонуватися державою. Зокрема, у главі 17 ЗК регламентовано правила добро-сусідства, які являють собою традиційно сформовані відносини між суміжними землекористувачами, пов'язані з використанням належних їм земельних ділянок і межових споруд з урахуванням обопільних інтересів сторін.

Одним з найважливіших джерел права є договір. Згідно зі ст. 41 ЦК це угода двох чи декількох осіб, спрямо-вана на встановлення, зміну чи припинення цивільних прав і обов'язків. За сучасних умов роль договору як дже-рела права постійно зростає, що обумовлено бажанням сторін врегульовувати взаємні права й обов'язки без будь-якого адміністративного диктату. На відміну від інших джерел права договір укладається на принципах рівності, незалежності та вільного волевиявлення сторін, а також їх майнової відповідальності за порушення зобов'язань. Одна з основних особливостей договору полягає в тому, що він може бути як передбачений, так і не передбаче-ний законодавством. Основні вимоги до форми, змісту і предмета договору закріплені в ЦК. Земельний кодекс, Закон "Про оренду землі" та деякі інші земельно-правові акти детальніше регламентують зміст цивільно-право-вих угод, пов'язаних з земельними ділянками, що обумовлено » специфікою землі як особливого виду майна, з приводу якого виникають договірні відносини.

§ 2. Конституція України та Республіки Крим, як джерело земельного права Конституція, як Основний Закон нашої країни, має найвищу юридичну силу, а її норми є юридичними нор-

мами прямої дії. Вони становлять юридичну основу формування і функціонування національної правової систе-ми, а отже є фундаментальними джерелами усіх галузей права, у тому числі й земельного.

Усі конституційні норми, що регулюють відносини, пов'язані з використанням і охороною земель, можна по-


25

ділити на чотири основні групи: 1) положення, які встановлюють основи правового режиму землі як природного об'єкта і природного ресур-

су: земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об'єктами права власності українського народу (ст. 13); земля є основним національним багатством, що знаходиться під особливою охороною держави; право власності на землю гарантується; це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (ст. 14);

2) положення, що закріплюють право громадян на землю: ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним; примусове відчуження об'єктів права приватної влас-ності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встанов-лених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості; кожен має право володіти, ко-ристуватися і розпоряджатися своєю власністю; використання власності не може завдавати шкоди правам, свобо-дам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (ст. 41); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст. 24); іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і сво-бодами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України (ст. 26). Треба зробити особливий наголос на тому, що, закріп-люючи принцип свободи власника щодо володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою, яка йо-му належить, Конституція чітко визначає її межі, обумовлені гарантіями прав і законних інтересів інших осіб та забезпеченням екологічної безпеки на території нашої країни;

3) положення, які визначають компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування щодо вико-ристання та охорони земель. Вони закріплені у статтях, що регламентують загальноправову компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування і не мають чіткої галузевої конкретизації;

4) положення, що закріплюють: право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля; на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди; на вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища, що не може бути засекречена (ст. 50); правосуб'єктність держави у сфері охорони довкілля, тобто її обов'язок забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території нашої країни (ст. 16); обов'язок кожного громадянина не завдавати шкоди природі, відшкодовувати завдані ним збитки (ст. 66); відпові-дальність власника за погіршення екологічної ситуації і природних якостей землі (ч. 7 ст. 41). У Конституції міс-титься великий масив інших норм загального характеру, пов'язаних з вирішенням питань використання таохорони земель.

§ 3. Закони як основні джерела земельного права Основними джерелами земельного права є закони, які можна підрозділити на кодифіковані й ті, що не є та-

кими, а також на загальні та спеціальні. Це означає, що у законах мають бути адекватно врегульовані права та інтереси людини і громадянина у галузі використання і охорони земель, механізм їх забезпечення і захисту.

ЗК України є загальногалузевим кодифікованим актом, що становить основу чинного земельного законодав-ства, яке його розвиває і доповнює. Тому забезпечення вичерпного регулювання земельних відносин, які виника-ють на практиці, не є метою ЗК. Значне місце в ньому посідають відсильні норми, хоч більшість норм, що міс-тяться в ньому, є нормами прямої дії.

Головна особливість ЗК полягає в тому, що він є основою системи "супідрядності" норм усіх природноресу-рсових галузей права, в якій повинні бути виключені суперечності між однаковими за юридичною силою норма-тивними актами, а кожен вищий елемент мати вищу юридичну силу. Таким чином, Земельний кодекс – це базо-вий (стрижневий) акт, підґрунтя усієї системи земельно-правових норм.

ЗК складається з десяти розділів, які включають 212 статей. Це комплексний нормативно-правовий акт, що охоплює широке коло норм, які закріплюють основні положення, пов'язані з режимом використання і охорони зе-мель, складом і цільовим призначенням останніх, правами й обов'язками власників землі і землекористувачів. Він регламентує питання набуття і реалізації прав на землю, гарантії цих прав, визначає компетенцію органів управління і контролю у галузі використання і охорони земель, відповідальність за порушення земельного законодавства.

До внутрішньогалузевих кодифікованих актів системи джерел земельного права належать закони "Про плату за землю", "Про оренду землі" та ін. їх поява була зумовлена тим, що неупорядко-ване і значною мірою застаріле земельне законодавство не забезпечувало за ринкових умов належної правової регламентації земельних відносин. Внутрішньогалузева кодифікація сприяла систематизації норм, що регулюють окремі інститути земельного права.

Однак доводиться констатувати, що проблема внутрішньогалузевої кодифікації, або кодифікації на рівні окремих інститутів земельного права, не втратила своєї актуальності й нині. Аналіз змісту ЗК свідчить про наяв-ність у ньому низки недоліків. Це стосується обсягів, глибини і системи закріплення земельно-правових норм, що призводить до унеможливлення реалізації більшості з них. Підтвердженням цього є наявність державного плану підготовки нормативно-правових актів, за допомогою яких має забезпечуватися реалізація положень, закріплених у ЗК. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 січня 2002 р. № 6-р "Про затвердження плану підготовки проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, що випливають із Земельного кодексу України" передбачена розробка таких законопроектів: "Про розмежування земель права державної та комуналь-ної власності", "Про ринок земель", "Про державний земельний (іпотечний) банк", "Про оцінку земель", "Про охорону земель", "Про державний земельний кадастр", "Про землеустрій", "Про вилучення земель права приват-ної власності", "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про особисте селянське гос-подарство", "Про особливості створення та діяльність іпотечних установ".


26

Необхідність прийняття такої значної кількості законів свідчить про те, що застосування норм, які містяться в ЗК, як норм прямої дії неможливе без прийняття додаткових нормативно-правових актів. Провідні вчені зазна-чають, що положення, які визначають зміст таких правових інститутів, як, наприклад, оренда, застава земельних ділянок, плата за них, зафіксовані у ЗК на рівні Основ земельного законодавства і характеризуються відсильним характером правових норм. Це може свідчити про недостатньо виважену і чітку систему нового ЗК або про праг-нення законодавця стати на шлях внутрішньогалузевої кодифікації земельного законодавства.

Існують також загальні закони комплексного характеру, що характеризуються охопленням великого масиву суспільних відносин, у тому числі земельних. До них належать закони від 7 лютого 1991 р. "Про власність", від 10 листопада 1994 р. "Про транспорт", "Про охорону навколишнього природного середовища", від 20 грудня 1991 р. "Про селянське (фермерське) господарство" (в редакції Закону від 22 червня 1993 р.) та ін.

Важливими джерелами земельного права є спеціальні закони. До них можна віднести, наприклад, закони від 16 червня 1992 р. "Про природно-заповідний фонд України"5, від 5 жовтня 2000 р. "Про курорти"6, від 14 січня 2000 р. "Про меліорацію земель"7 та ін.

Відповідно до Закону України від 18 листопада 1992 р. "Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання" (в редакції Закону від 19 грудня 1992 р.8) здійснення регулювання відносин у галузі раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища тимчасово (на шість місяців) було передано Кабінету Міністрів. Таким чином, у період з 21 грудня 1992 р. по 21 травня 1993 р. Кабінет Міністрів був наділений повноваженнями вида-вати нормативно-правові акти у формі декретів, що мали силу законів. Він прийняв низку декретів, деякі з яких є джерелами земельного права й донині, наприклад, декрети від 26 грудня 1992 р. "Про приватизацію земельних ділянок"1 і від 21 січня 1993 р. "Про державне мито"2.

За допомогою прийняття декретів було не тільки оперативно врегульовано відносини, пов'язані з власністю, підприємницькою діяльністю, соціальним і культурним розвитком, державною митною, науково-технічною, кре-дитно-фінансовою системами, оподаткуванням, державною політикою оплати праці та ціноутворення, а й призу-пинено в цілому чи в окремих частинах дію кількох законодавчих актів, зокрема, кількох статей ЗК 1992 р. Спе-цифіка декретів Кабінету Міністрів як джерел права полягає також у тому, що вони можуть бути змінені або ска-совані лише законом.

§ 4. Лісовий, Водний, Гірничий, Адміністративний, Цивільний і інші кодекси, як джерела земе-

льного права Кодекс – це результат кодифікації законодавства, яка є вищою формою його впорядкування. Вона дозволяє од-

ночасно оновлювати чинне законодавство, доповнювати його істотно новими положеннями, об’єднувати численні і не завжди добре узгоджені між собою норми в єдину і чітку систему.

Земельним кодексом та іншими спеціальними законами регулюються земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря. Так окрім Земельно-го кодексу України, земельні відносини при використанні надр регулюються Кодексом України про надра від 27 липня 1994 р. Кодекс встановлює порядок надання земельних ділянок для потреб, пов’язаних із користуванням надрами, і визначає, що земельні ділянки для користування надрами надаються користувачам після одержання ними спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами чи використання гірничих відводів (ст. 18 Кодек-су). Згідно зі ст. 23 Кодексу без спеціальних дозволів землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земе-льних ділянок мають право видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення та торф загальною глибиною розробки до двох метрів і прісні підземні води до 20 м та використовувати надра для господарських і побутових потреб. Стаття 48 Кодексу передбачає, що проектування гірничодобувних об’єктів провадиться після попереднього погодження у встановленому законодавством порядку питань про на-дання земельної ділянки чи гірничого відводу.

Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 р. дає визначення земель лісового фонду, поділяючи їх на лісові і нелісові землі (ст. 5). Встановлює порядок користування земельними ділянками лісового фонду (ст. 9), в тому числі на умовах оренди (ст. 10), припинення права постійного і тимчасового користування земельними ділян-ками лісового фонду (ст. 21,22), визначення меж земельних ділянок лісового фонду (ст. 37),виділення особливо захисних земельних ділянок лісового фонду (ст. 38). Переведення лісових земель до нелісових (ст. 42-44), корис-тування земельними ділянками лісового фонду (розділ IV).

Водний кодекс України від 6 червня 1995 р. дає визначення земель водного фонду, до якого належать землі, за-йняті морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймищами, болотами, а також островами (ст. 4); ви-значає порядок та умови надання земель водного фонду у власність, постійного і тимчасового користування, у тому числі водоохоронними зонами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами вод-них шляхів, зонами санітарної охорони (ст. 18).

Повітряний кодекс України від 4 травня 1993 р. дає визначення повітряного простору, яким є частина повітря-ної сфери, розташована над суходолом і водною територією України (ст. 1), тобто над земельною і водною територі-єю; визначає структуру і порядок використання повітряного простору; встановлює порядок відведення території, тобто земельної ділянки, для будівництва аеродромів і аеропортів, а також будівництва на при аеродромній терито-рії (ст. 39,41); порядок використання повітряних трас і місцевих повітряних ліній (розділи VIII, IX) тощо.

Вищезазначеними кодексами встановлені права та обов’язки щодо раціонального використання земель, зайня-тими лісами і водами. У процесі ведення сільського і мисливського господарства, використання повітряного прос-


27

тору, створення сприятливого середовища для вирощування і збереження рослин. Розвитку і збереження тваринного світу.

§ 5. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела земельного права. Укази, декрети, по-

станови і закони, як джерела земельного права Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є постанови Верховної

Ради України. До них належать, наприклад, постанови від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу" і від 13 бе-резня 1992 р. "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі". Особливе місце серед них посідає постанова від 5 березня 1998 р., якою були затверджені Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки3. Це комплексний кон-цептуальний документ, що складається з* преамбули і восьми розділів. Постанова окреслила основні проблеми у галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, а також визначила програму розвитку виробничого і природноресурсового потенціалу нашої країни і заходи, спрямовані на збалан-соване використання й ефективне відновлення природних ресурсів.

Вчені констатують зниження питомої ваги постанов Верховної Ради, пов'язаних з земельним правом, і пояс-нюють це неможливістю реалізації їх норм як норм прямої дії4.

Укази і розпорядження Президента України, пов'язані з системою джерел земельного права, стосуються пе-вних відносин або об'єктів. Вони обов'язкові для виконання на всій території нашої країни. Ці укази і розпоря-дження не повинні суперечити Конституції і законам, а також один одному.

Укази Президента можна поділити на: звичайні і надзвичайні. Надзвичайними є укази, видані відповідно до п. 4 Перехідних положень Конституції. Згідно з ним Президент протягом трьох років після набрання чинності Кон-ституцією має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради. Такий указ набирає чинності, якщо протягом 30 календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не від-хилить поданий законопроект, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою. Більшість ука-зів Президента, прийнятих після набуття чинності Конституцією, є надзвичайними. їх прийняття дало можливість прискорити здійснення земельних перетворень і формування ринкових інститутів у сфері використання земель. Водночас загострилася проблема внутрішньої узгодженості земельного законодавства, породжена відсутністю у чинному законодавстві чіткого визначення юридичної природи надзвичайних указів Президента. Внаслідок цього деякі його укази не відповідали законам, а то й прямо суперечили їм. Правомочність Президента щодо видання надзвичайних указів скінчилася 28 червня 1999 р.

Звичайні укази приймаються відповідно до ст. 106 Конституції. До них належать укази від 29 грудня 1993 р. № 612/93 "Про приватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно насе-ленню"1, від 10 листопада 1994 р. № 666/94 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва"2, від 3 грудня 1999 р. № 1529/99 "Про невідкладні заходи щодо при-скорення, реформування аграрного сектора економіки"3 та ін.

Розпорядження Президента, пов'язані з регулюванням питань використання і охорони земель, нечисленні. Наприклад, згідно з його розпорядженням від 17 лютого 1996 р. № 34/96-рп "Про Національну програму охорони земель на 1996—2005 роки"4 була розпочата робота над створенням відповідної програми, метою якої є створен-ня умов для раціонального використання земель, відтворення родючості грунтів і впровадження екологічно зба-лансованого землекористування.

Основний обсяг земельно-правових норм міститься у постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України — вищого органу в системі органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 117 Конституції він приймає но-рмативно-правові акти на підставі й на виконання Конституції, законів, указів і розпоряджень Президента, що є обов'язковими до виконання. Зазвичай постанови Кабінету Міністрів приймаються на виконання прямої вказівки закону, постанови Верховної Ради або указу Президента. Ці повноваження засновані на принципі поділу влади і означають, що уряд може створювати норму права лише у межах делегованої йому нормотвор-чості, коли необ-хідність прийняття ним постанови чи розпорядження випливає з актів більш високого ієрархічного рівня1. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України 1 серпня 2002 р. своєю постановою № 1100 затвердив Тимчасовий порядок розмежування земель права державної і комунальної власності2, чим була забезпечена реалізація конституційних прав територіальних громад сіл, селищ і міст на землю у період до законодавчого врегулювання питань розмежу-вання зазначених земель. Уряд може також самостійно визначати необхідність прийняття того чи іншого норма-тивного акта, спрямованого на усунення прогалин у чинному законодавстві. До таких актів належать, наприклад, постанови від 12 січня 1993 р. № 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру"3, від 4 серпня 2000 р. № 1218 "Про Державний технологічний центр охорони родючості Грунтів"4, від 16 травня 2002 р. № 661 "Про заходи щодо створення системи реєстрації прав власності на нерухоме майно"5 та ін. Особливістю нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів є те, що правові норми містяться як у самих постановах, так і в положеннях, прави-лах, інструкціях, які затверджуються цими постановами.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів вико-навчої влади, що здійснюють управлінські та контрольні функції в галузі використання й охорони земельних ре-сурсів. Ці акти мають відповідати законам, указам і розпорядженням Президента, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів, інакше вони не матимуть законної сили і не вважатимуться джерелами земельного права. Но-рмативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють галузеве управління, обов'язкові для виконання у межах відповідної галузі. Водночас акти спеціально уповноважених дер-


28

жавних органів у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів є обов'язковими для всіх міністерств і відомств, фізичних та юридичних осіб.

Центральним органом виконавчої влади у галузі використання і охорони земель є Державний комітет Украї-ни по земельних ресурсах (Держкомзем). Відповідно до постанови Верховної Ради "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" він наділений компетенцією видавати нормативні документи з питань ре-формування земельних відносин, які є обов'язковими для виконання місцевими органами влади і управління, вла-сниками землі і землекористувачами незалежно від форм власності та відомчої належності. У межах своєї компе-тенції Держкомзем розробляє і затверджує інструкції, методики, правила й інші нормативні акти міжвідомчого (міжгалузевого) значення. До таких актів належать, наприклад, накази від 15 лютого 1993 р. № 10 "Про затвер-дження Порядку передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України" і від 8 липня 1999 р. № 72 "Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарсь-кого призначення".

§ 6. Юридичне значення керівних роз'яснень Верховного Суду і Інструкції Вищого Господарсь-

кого суду, Держкомзему України Нормативно-правові акти у сфері регулювання земельних відносин зі спеціальних питань можуть приймати-

ся Держкомземом разом з Державним комітетом України з будівництва та архітектури (Держбуд), державними комітетами України по водному господарству (Держвод-госп) і лісового господарства (Держкомлісгосп), Мініс-терством аграрної політики України (Мінагрополітики) та іншими відомствами. Як приклад можна навести наказ Держкомзему, Держкомархітектури, Держводгоспу, Мінагропрому, Держкомлісгоспу і Української академії аг-рарних наук від 29 серпня 1997 р. № 86/19/148/86/76/88 "Про Порядок грошової оцінки земель несільськогоспо-дарського призначення (крім земель населених пунктів)".

Міжвідомчою компетенцією у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів володіє Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінекоресурсів). Це міністерство реалізує державну полі-тику в галузі екології, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення і навко-лишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання еколо-гічної, ядерної та радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності.

Специфіка відомчої нормотворчості полягає в необхідності обов'язкової державної реєстрації нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюється відповідно до Указу Президе-нта від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" і відповідного Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 28 груд-ня 1992 р. № 7313. Незареєстровані акти міністерств та інших органів виконавчої влади не можуть бути джерела-ми земельного права.

Відповідно до ч.і ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, яка полягає в забезпеченні раціонального використання земельних ресурсів, збе-реженні й відтворенні родючості грунтів, захисті їх від псування і забруднення, реалізації громадянами, юридич-ними особами та державою їхніх прав власності та землекористування відповідно до закону. Важлива роль у за-хисті прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб та держави в земельних і пов'язаних із ними майнових правовідносинах належить судам.

Узагальнення практики розгляду судами земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спо-рів свідчить про те, що вони вирішуються в основному правильно. Водночас у ряді випадків допускаються поми-лки: у визначенні підвідомчості цих спорів; застосуванні норм про вилучення земель і відшкодування заподіяних порушенням земельного законодавства збитків; визначенні порядку використання земельної ділянки громадяна-ми, яким належать жилий будинок, господарські будівлі та споруди на праві спільної власності, тощо.

З метою забезпечення правильного й однакового застосування законодавства при розгляді судами земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спорів Пленум Верховного Суду України, та Вищого госпо-дарського суду України надаєє вказівки і розяснення нижчої юрисдикції щодо вирішення земельних питань в га-лузі неабуття і припинення права, купівлі-продажу, дарування, спадкування, міни та вирішення земельних і май-нових спорів.

§ 7. Рішення, розпорядження, накази і інші підзаконні акти, їх роль при вирішенні земельних

питань Чинне законодавство надає широкі правомочності місцевим органам виконавчої влади та місцевого самовря-

дування щодо регулювання земельних відносин. їх загальні повноваження у галузі використання й охорони земе-льних ресурсів передбачені в Конституції, ЗК, Законі від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Украї-ні" та інших законах. Акти органів місцевого самоврядування є джерелами земельного права у тих випадках, коли вони мають нормативний характер, тобто видані у межах компетенції цих органів і встановлюють загальні прави-ла поведінки, яких треба додержувати на відповідній території.

До таких актів належать рішення і розпорядження, дія яких обмежується тією територією, на яку поширю-ються владні функції зазначених органів, наприклад, рішення Одеської міської ради від 9 грудня 1999 р. "Про вдосконалення регулювання земельних відносин".

Дія нормативних актів регіональних органів виконавчої влади і регіонального управління, що регулюють пи-тання використання й охорони земельних ресурсів, також поширюється на територію відповідних регіонів. На-


29

приклад, Одеським обласним управлінням екологічних ресурсів і Південним науковим центром НАН%України за участю відомих вчених розроблено регіональну програму охорони навколишнього природного середовища, вико-ристання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки. Нині в Одеській області діє низка розпоряджень Одеської обласної державної адміністрації, спрямованих на врегулювання питань використання і охорони земель. Серед них можна виділити розпорядження від 10 червня 1997 р. "Про додержання вимог Водного кодексу при вирішенні питань землекористування", від 12 березня 1996 р. "Про погодження технічної, проектної документації при забудові територій, прилеглих ділянок землі, будівництві, реконструкції та ремонті об'єктів промислового, цивільного призначення, що провадиться поблизу проїзної частини вулиць і доріг" та ін.

Україна виходить з визнання примату міжнародного права над нормами національного законодавства у галу-зі охорони і використання земель. Згідно зі ст. 71 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" якщо міжнародним договором, укладеним нашою державою, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться у національному законодавстві про охорону довкілля, то застосовуються правила міжнародного договору.

У ст. 9 Конституції закріплене положення, відповідно до якого міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного законодавства України. А згідно зі ст. 17 Закону від 22 грудня 1993 р. "Про міжнародні дого вори України" укладені й належним чином ратифіковані міжнародні дого-вори нашої держави становлять невід'ємну частину національного законодавства і застосовуються в порядку, встановленому для його норм. Проте у науковій літературі дискутуються питання про те, має пряму дію належ-ним чином підписаний міжнародний акт на території України чи потрібне прийняття аналогічного акта внутріш-ньодержавної правотворчості. Ця проблема актуальна у зв'язку з відсутністю державно-правових механізмів і досвіду прямої реалізації міжнародних норм, що породжує необхідність прийняття національних законів, які дуб-люють міжнародні акти.

Україною підписано і ратифіковано низку міжнародних договорів, які регулюють екологічні відносини, у тому числі й тих, які пов'язані з охороною земель, наприклад, Конвенцію про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів3 і Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату. Ці акти стали частиною екологічного законодавства нашої держави.


30


31

1. ПРЕДМЕТ І СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА, ЗЕМЕЛЬНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

2. Поняття земельного права. 3. Предмет земельного права 4. Методи земельного права. 5. Принципи земельного права. 6. Земельне право, як правова галузь.. Норми та інститути земельного права. 7. Земельні правовідносини та їх класифікація. Об'єкти, суб'єкти, основи виникнення земельних правовідносин. Самостійне вивчення 8. Співвідношення земельного права з водним, лісовим, гірничим правом і правовою охороною природи. § 1. Поняття земельного права Земля є першоджерелом усякого багатства. її народногосподарське значення відзначалось завжди, а особливо

зараз – в період ринкових відносин. Родючий шар землі – ґрунти – основа сільськогосподарського виробництва і лісового господарства. В земельних надрах зосереджені величезні багатства корисних копалин. Землі використо-вуються в якості просторового базису для розміщення і розвитку всіх галузей народного господарства. В еконо-мічному житті земля є засобом і предметом праці.

Проголошення незалежності України сприяло розвитку нових суспільних відносин в державі, регулювання яких передбачало прийняття низки законів. Трансформація основоположних економічних відносин розвинула нові напрямки їх правового регулювання. В свою чергу прийняття нових нормативних актів, в т. ч. Кодексів, було зумовлено проведенням ряду державних реформ.

Економічна реформа та її складові – аграрна і земельна реформи – лягли в основу сучасної економічної сис-теми держави.

В процесі здійснення земельної реформи поступово наступали якісні зміни, викликані життєвими вимогами у сфері використання земельних ресурсів. У подальшому це посприяло систематизації земельного законодавства та прийняттю нового Земельного Кодексу України, який на сьогоднішній день встановлює три форми власності на землю, регламентує порядок державного управління в земельній сфері та порядок відповідальності за вчинен-ня земельних правопорушень, визначає порядок охорони земельних ресурсів. Зазначимо, що перераховані інсти-тути не є новими для земельного права, але теперішній Земельний Кодекс вносить ряд суттєвих положень до їх сучасної регламентації, що було зумовлено недосконалістю попереднього земельного законодавства.

Метою земельного права, як правової галузі, є регулювання земельних відносин. Як і будь-яка інша галузь права, земельне право має властиву йому структуру, до якої ми відносимо предмет та систему джерел, зміст пра-вових відносин, методи правового регулювання, принципи земельного права.

Комплексний зміст земельного права передбачає регулювання його окремих інститутів нормами цивільного, адміністративного права, низкою норм, що містяться в законах екологічного характеру, оскільки земля в першу чергу є об'єктом екологічної сфери. Крім того, багато положень Земельного кодексу доповнено окремими законо-давчими актами, підза-конними нормативними актами, що розширюють їх зміст, а це в свою чергу, не передбачає одностороннього підходу у вивченні земельного права.

Земельне право виходить з визнання множинності суб'єктів права власності на землю і видів прав на земель-ні ділянки. Воно регулює поведінку суб'єктів земельних прав у сфері раціонального використання та охорони землі, земельного обігу, встановлює порядок діяльності державних органів щодо організації раціонального вико-ристання й охорони земель, а також захищає конституційні права та інтереси громадян і юридичних осіб, пов'яза-ні з використанням земельних ділянок у всіх сферах життєдіяльності суспільства.

Усе викладене вище дає підстави зробити висновок про те, що земельне право є самостійною галуззю пра-ва, яка являє собою систему правових норм, що регулюють земельні відносини з метою забезпечення раціо-нального використання земель, їх охорони від негативного впливу, захисту прав громадян та юридичних осіб на землю і додержання встановленого правопорядку в галузі земельних відносин.

§ 2. Предмет земельного права Усі галузі права України формують систему права. Розмежування галузей права, віднесення норм права і

правових інститутів до певної галузі права здійснюється на підставі предмета та методу правового регулювання. У вузькому розумінні предметом земельного права є суспільні відносини, що пов'язані з використанням зем-

лі і регулюються нормами земельного права. Чинне земельне законодавство має комплексний характер, оскільки містить значну частину норм, які регулюють земельні відносини, але, по суті, за змістом є цивільно-правовими (купівля, дарування, спадкування та інші), оскільки земля, виходячи з положень чинного цивільного законодавст-ва щодо права власності на земельні ділянки, є предметом цивільного права України.

Крім того, усі якісні характеристики землі, як сфери існування суспільства, складової природного середовища, предмета і засобу виробництва, свідчать про те, що земельні відносини, в які вступають громадяни, підприємства, установи, організації, держава, є відносинами особливого виду і їх регулювання охоплюється нормами цивільного, екологічного, аграрного та інших галузей права. Проте усі вони залишаються земельними відносинами, оскільки ос-новою їх існування є чинне земельне законодавство, що застосовують з урахуванням норм цивільного права. Норми цивільного права застосовують лише в тій частині, яка не врегульована нормами земельного права.

Звідси випливає, що предметом земельного права є суспільні земельні відносини, зумовлені особливими спе-цифічними властивостями землі як об'єкта суспільних відносин у тій частині, в якій вони регулюються нор-


32

мами земельного права. § 3. Методи регулювання в земельному праві Предмет правового регулювання уточнюється за допомогою вивчення методів правового регулювання, які вла-

стиві тій чи іншій галузі права. Так, загальновизнаним поняттям методів правового регулювання суспільних відно-син є сукупність способів, засобів, прийомів, за допомогою яких'право впливає на суспільні відносини, на поведінку людей у процесі цих відносин. Стосовно земельного права визначення методу є таким. Метод земельного права – це відповідні характерові земельних відносин способи і прийоми впливу на поведінку їхніх учасників, що відпові-дають властивостям і природі землі як природного надбання, життєво необхідного усім громадянам.

В юридичній літературі висловлюється думка про існування двох основних методів правового регулювання: імперативного (встановлює обов'язки суб'єктів правовідносин і використовується, як правило, у сфері управлін-ня використанням і охороною земель, а саме: при веденні державного земельного кадастру, моніторингу, здійс-ненні землеустрою та ін.) та диспозитивного (методу вибору певної моделі поведінки, який в земельному праві ґрунтується на визнанні того, що кожен власник має право на свій розсуд розпоряджатися належною йому земе-льною ділянкою, причому учасники земельних відносин можуть у певних межах регулювати взаємини між собою самостійно).

Диспозитивний метод правового регулювання у свою чергу поділяють на рекомендаційний, санкціонуючий і делегуючий.

Рекомендаційний метод передбачає надання можливості альтернативної поведінки суб'єктам земельних пра-вовідносин залежно від поставленої мети. Зокрема, у ст. 140 ЗК України серед підстав припинення права власнос-ті на земельну ділянку закріплено добровільну відмову від цього права власника ділянки, тобто власник має пра-во вибору: використовувати земельну ділянку за призначенням або відмовитися від неї.

Санкціонуючий метод полягає в тому, що учасник земельних відносин може самостійно приймати рішення щодо реалізації земельних повноважень, але це рішення набуває чинності лише після затвердження його компе-тентним органом. Наприклад, у ст. 100 ЗК України передбачено порядок встановлення земельних сервітутів і за-значено, що сервітут встановлюється за домовленістю між: власниками сусідніх земельних ділянок на основі до-говору чи рішення суду, але право сервітуту виникає після його державної реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на земельну ділянку.

Делегуючий метод полягає у наданні прав і свобод суб'єктам земельних відносин з того чи іншого кола пра-вомочностей. Відповідно до ст. 90 ЗК України власники земельних ділянок мають право самостійно господарю-вати на землі, на власний розсуд використовувати її корисні властивості.

§ 4. Принципи земельного права Принципами права вважають основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною

значимістю, вищою імперативністю і відображають істотні положення права1. Принципи земельного права реалізуються шляхом відтворення основоположних засад у земельному законо-

давстві, органічно вписуються в його систему та вдосконалюються з їхнім розвитком. У юридичній літературі, виходячи з наведених вище положень, принципи земельного права можна поділити

на конституційні, загальноправові та спеціальні. Конституційні принципи є універсальними і притаманні усім галузям права. Вони загальновідомі і поляга-

ють у такому: всі закони та інші нормативно-правові акти приймають на основі Конституції, вони повинні відпові-дати її положенням; Конституція України проголошує людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю; держава зобов'язана забезпечувати права і свободи людини. Конститу-ція закріплює також те, що земля є об'єктом права власності українського народу і основним національним багатс-твом, що перебуває під особливою охороною держави. Загальноправові принципи випливають з конституційних принципів, як результат відображення останніх у земельному законодавстві. Загальноправовими принципами є: спеціальне регулювання земельних відносин; поєднання імперативного і диспозитивного методів регулювання; встановлення різних форм власності на землю; рівноправність усіх суб'єктів у земельних відносинах та ряд інших.

Щодо спеціальних принципів земельного права, то їхню систему побудовано на ієрархії, де ряд спеціальних принципів земельного права є пріоритетними порівняно з іншими. Виходячи з такої ієрархії, наводиться така кла-сифікація спеціальних принципів.

4. Пріоритет екологічного благополуччя навколишнього середовища. Він проявляється в тому, що, перш за все, завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою створення умов для раціона-льного використання і охорони земель, збереження та відтворення родючості ґрунтів, поліпшення природного се-редовища, а також у тому, що система раціонального використання земель повинна мати природоохоронний, ре-сурсозберігаючий та відтворювальний характер і передбачати збереження ґрунтів, обмеження негативного впливу на них, на рослинний і тваринний світ та інші компоненти довкілля. Крім того, встановлюються нормативи грани-чно допустимих концентрацій хімічних, радіоактивних та інших шкідливих речовин у ґрунті, встановлюється юридична відповідальність за порушення земельного законодавства, в тому числі за псування сільськогосподарсь-ких та інших земель, забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами і стічними водами.

5. Цільове і раціональне використання земель. Земельне законодавство також забезпечує принцип цільового і раціонального використання земель. З цією метою всі землі України поділено на категорії: землі сільськогоспо-дарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природо-охоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-


33

культурного призначення; землі лісового фонду; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

У цільовому використанні земель полягає основний зміст земельного законодавства. Переведення земель з однієї категорії до іншої здійснюється у разі зміни цільового призначення. Зміну цільового призначення земель проводять лише у встановленому порядку спеціально уповноважені на те державні органи. Для кожної категорії земель встановлено спеціальний правовий режим та спеціальне цільове призначення. З цією метою землі кожної категорії поділяють на угіддя, ділянки тощо. Зокрема, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність і надаються у користування для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, ведення го-родництва, сінокосіння і випасання худоби; для дослідних і навчальних цілей, для ведення сільського господарст-ва. Крім того, суть раціонального використання земель полягає в одночасному забезпеченні їх ефективного вико-ристання та охорони. Законодавство передбачає спеціальні вимоги щодо збереження родючості земель, підви-щення їхньої врожайності, збереження і відтворення земельних ресурсів. Також встановлюються певні вимоги щодо розташування об'єктів з метою запобігання негативному впливові на стан земель і всього довкілля.

6. Державний контроль за використанням та охороною земель. Цей принцип випливає з Конституції Украї-ни, в якій зазначено, що земля перебуває під особливою охороною держави. Тому даний принцип передбачає ряд організаційно-правових заходів, спрямованих на забезпечення конституційних прав громадян і юридичних осіб на землю та здійснення контролю за використанням та охороною земель. З цією метою держава проводить ряд заходів, зокрема створення спеціальних органів для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та визначення їхніх функцій і компетенції. До таких органів належать: органи місцевого самоврядування, Державний комітет України по земельних ресурсах, органи Міністерства екології та природних ресурсів України, інші спеціаль-но уповноважені на те державні органи. Також здійснюється моніторинг земель (спостереження за станом земельного фонду з метою своєчасного виявлення змін, їхньої оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів) і, нарешті, притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у вчиненні земельних правопорушень.

8. Встановлення особливого правового режиму земель певних категорій. Цей принцип спрямований на пра-вове забезпечення раціонального й ефективного використання всіх земель України, виходячи з того, що землі — це найцінніше надбання українського народу, яке перебуває під особливою охороною держави. Під правовим режимом земель розуміють встановлені правовими нормами порядок та умови використання за цільовим призна-ченням усіх категорій земель, забезпечення та охорону прав землевласників і землекористувачів, здійснення державного управління земельними ресурсами, контролю за раціональним використанням землі і додержанням земельного законодавства, ведення земельного кадастру і моніторингу земель, здійснення землеустрою, внесення плати за землю і застосування юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

9. Пріоритетність земель сільськогосподарського призначення порівняно з іншими землями. Землі сільськогос-подарського призначення є основним засобом виробництва у сільському та лісовому господарстві. Чинне земельне законодавство виділяє їх в окрему категорію, для них встановлено особливий правовий режим, спрямований на їх збереження та охорону. Принцип пріоритетності означає, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватись насамперед для сільськогосподарського використання. Для несільськогосподарських потреб ма-ють надаватися землі, непридатні для ведення сільського господарства, або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

10. Принцип платності використання земель. Відповідно до Закону України від 3 липня 1992 р. "Про плату за зе-млю" (в редакції Закону від 19 вересня 1996 р.) використання землі у нашій державі є платним. Плата за землю стягу-ється у вигляді земельного податку або орендної плати, розмір яких визначається залежно від грошової оцінки землі.

11. Реальність і гарантування суб'єктивних прав суб'єктів земельних правовідносин. Реальні права власності гро-мадян та юридичних осіб України на землю, право на користування земельними ділянками іноземними фізичними і юридичними особами проголошені Конституцією України та земельним законодавством. Реалізація гарантій земель-них прав здійснюється відповідно до норм земельного, цивільного, адміністративного та інших галузей права. Так, державні органи, що регулюють земельні відносини, передають земельні ділянки у приватну власність і надають їх у користування; встановлюють порядок припинення прав на землю, механізм передачі землі у приватну чи колективну власність, надання її у користування, у тому числі на умовах оренди; встановлюють порядок ведення державного земе-льного кадастру, землеустрою, організації державного контролю за використанням та охороною земель, а також поря-док відшкодування шкоди власникам землі і втрат сільськогосподарського виробництва та порядок розгляду земель-них спорів і притягнення винних осіб до юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Отже, під принципами земельного права треба розуміти закріплені у земельному законодавстві керівні засади, які виражають сутність норм земельного права й основні напрями правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних з раціональним використанням та охороною земель.

§ 5. Земельне право, як правова галузь. Норми та інститути земельного права. Система земельного права – це групи однорідних правових норм, що регулюють земельні відносини та за

змістом об'єднуються у правові інститути. Наприклад, інститут державного управління земельними ресурсами, інститут землеустрою, інститут права власності на землю та інші.

Кожен правовий інститут посідає у структурі земельного права певне місце. Найважливіші земельно-правові норми, які визначають сутність цього права, утворюють загальні інститути, а ті, що регулюють окремі види земе-льних відносин, — спеціальні. Така диференціація норм, які визначають зміст земельного права як правової галу-зі, відповідає усталеній традиції поділу галузі права на загальну й особливу частини.

Інститути, що охоплюють вихідні, загальні положення, принципи, дія яких поширюється на всі або більшість


34

регульованих земельним правом відносин, становлять загальну частину цього права. До неї включають інститут права власності на землю, інститут права землекористування тощо. Особлива частина земельного права конкрет-нішою. її інститути підпорядковані інститутам загальної частини, а їхній зміст стосується певного виду земель-них відносин. Цю частину становлять інститути, які встановлюють правовий режим окремих категорій земель, що визначається їх цільовим призначенням.

Досліджуючи науку земельного права, можна сказати, що воно вивчає суспільні процеси та проблеми, пов'я-зані з регулюванням земельних відносин. Як і будь-яка наукова галузь, земельне право має своїм завданням вдос-коналення земельного законодавства за допомогою розв'язання проблем, виявлення прогалин і суперечностей у земельному законодавстві та розробку заходів з метою його вдосконалення.

Система земельного права розглядається як науково обґрунтоване послідовне розміщення однорідних інсти-тутів і норм, що об'єднані в інститути залежно від змісту, функцій, цільового призначення і способів їх реалізації, що зумовлені характером та особливостями суспільних земельних відносин, які вони регулюють.

§ 6. Об'єкти, суб'єкти, основи виникнення земельних правовідносин. Земельні правовідносини

та їх класифікація Земельні правовідносини - це суспільні відносини з приводу володіння, користування, розпорядження і

управління землею на державному, господарському і внутрігосподарському рівнях як об'єктом господарювання, так і засобами виробництва у сільському господарстві.

Поняття земельних правовідносин охоплює широке коло питань економічного (виробничого) і правового ха-рактеру. В основі земельних відносин лежить категорія власності на землю. Тому зміну і розвиток земельних пра-вовідносин пов'язують зі зміною і розвитком форм власності на землю. Земельні відносини як складова виробни-чих відносин можуть бути як стимулюючим, так і стримуючим фактором у розвитку продуктивних сил.

Характерною ознакою трансформації земельних правовідносин на сучасному етапі є приватизація землі, розви-ток багатоукладної економіки на основі поєднання переваг колективної форми організації праці і приватної власності, особистого інтересу в підвищенні продуктивності праці на основі раціонального використання землі. Приватизація земель сільськогосподарського призначення здійснюється через визначення частки кожного члена колективу у спіль-ній власності на землю, передану у колективну власність сільськогосподарських підприємств. Земельні відносини регулюються спеціальним земельним законодавством, яким визначаються правовідносини щодо землі як об'єкта зе-мельних відносин, що виникають у процесі сільськогосподарського виробництва між суб'єктами земельних право-відносин.

Як і інші правовідносини, земельні також складаються з декількох елементів: • норм права, якими необхідно керуватись при вирішенні тих чи інших земельно-правових питань; • суб'єктів права, тобто учасників земельних відносин; • об'єкта права – індивідуально визначеної земельної ділянки, з приводу якої виникають земельні відноси-

ни; • змісту земельних правовідносин, тобто права і обов'язки їх учасників, які здійснюють свої дії у точній

відповідності з нормами права, переслідуючи мету, заради якої складаються дані земельні відносини. При цьому враховуються особливості суб'єкта і об'єкта цих відносин.

Однією з особливостей земельних правовідносин є те, що держава регулює земельні відносини перш за все в якості органа влади. До такого виду регулювання відносяться: обов'язкові приписи при веденні державного земе-льного кадастру, санітарні і ветеринарні правила, вимоги щодо охорони природи, земельно-планові обмеження і приписи і т.д. Однак, являючись власником землі, держава виступає в ролі господарюючого суб'єкта, зацікавле-ного в найбільш продуктивному і раціональному використанні належної їй землі.

Новий зміст і характер земельні відносини отримали в ході проведення нинішньої земельної реформи та ви-конання Указу Президента України від 3 грудня 1999 р. "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформуван-ня аграрного сектора економіки". Даний Указ дав новий поштовх для проведення земельної реформи і дозволяє вдосконалити нормативно-правову базу, земельне законодавство, освоїти механізм економічного і правового ре-гулювання нових земельних відносин, організувати нові форми господарювання, які повніше відповідатимуть інтересам селян і суспільства в цілому.

За функціональним призначенням земельні правовідносини поділяються на: регулятивні та правоохоронні. Регулятивні правовідносини - це такі відрегульовані нормами земельного права відносини, які проявля-

ються у вчиненні учасниками даних відносин позитивних дій. Це - звичайні земельні відносини, які зустрічають-ся у практиці придбання, використання земельних ділянок, приклади про які наводились вище.

Правоохоронні земельні відносини, на відміну від регулятивних, викликаються відхиленнями у поведінці учасника земельних відносин від норми закону. Тому правоохоронні земельні відносини виникають з приводу правопорушень, коли наступає необхідність юридичного впливу на порушника земельного законодавства. Назва-ні відносини можуть виникати і при відсутності правопорушення, коли є загроза його настання. В такому випадку з боку державних органів вживаються охоронні (попереджувальні) заходи, щоб не допустити правопорушення.

Земельні правовідносини можуть поділятись на матеріальні, що виникають внаслідок господарської діяль-ності, і процесуальні, які виникають на підставі процесуальних норм.

Матеріальні відносини - це правові норми, які встановлюють певні суттєві права і обов'язки учасників зе-мельних правовідносин, наприклад, право на отримання земельної ділянки, зобов'язання охороняти (зберігати) родючість грунту.

Процесуальні відносини - це правові норми, які встановлюють порядок подачі заяв, прохань про виділення


35

землі, порядок оскарження рішень державних органів, процедуру розгляду земельних спорів, якщо вони виника-ють, тощо.

За своїм юридичним змістом найбільш складними являються земельні правовідносини, в яких реалізуються права держави як власника землі. Управлінський державний орган, як і всякий власник, має право повного воло-діння землею. Ці відносини держави ще називають абсолютними земельними правовідносинами. Однак це не означає, що держава може нехтувати економічними законами чи нормами права, не рахуючись із законними інте-ресами землекористувачів. Держава, як і всі інші власники землі, повинна намагатися будувати свої відносини з користувачами її землею на взаємовигідній основі.

Державний орган, який діє в якості господарюючого суб 'єкта, повинен проявляти підвищену увагу до того, щоб його власні дії та дії його партнерів - володарів землі, не наносили збитків природі, щоб у складених за його участю орендних договорах знайшли відображення належні права третіх осіб, наприклад власників комунікацій, що проходять по земельній ділянці, і т.ін.

Контроль за використанням та охороною земель покладається на відповідні державні служби та їхні органи на місцях: Державний комітет України по земельних ресурсах, який здійснює контроль за станом використання і охорони всіх земель незалежно від їх відомчої належності та форм власності; Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України; Держкомлісгосп України; Держводгосп України.

Земельні правовідносини можуть виникати, змінюватись і припинятись на підставі правомірних і неправомі-рних дій (правопорушень). Так, наприклад, у разі систематичного порушення земельного законодавства земле-власник чи землекористувач може бути позбавлений права на землю. Земельна ділянка може бути вилучена (ви-куплена) і в разі відсутності порушень, якщо вона стане необхідною для державних чи громадських потреб. Зміни у змісті земельних правовідносин відбуваються під час часткового вилучення земельних ділянок, наприклад, у випадку угоди сторін про зміну умов договору оренди, а також під час інших обставин, що не приводять до пов-ного припинення права користування землею.

Земельні правовідносини можуть поділятися за ступенем взаємних зобов'язань їх учасників. Вони можуть бути відносинами рівноправності (партнерськими) і відносинами підлеглості однієї сторони іншій. Як правило, рівно-правні земельні відносини виникають між тими чи іншими громадянами або юридичними особами. Так, погоджен-ня між сусідами про порядок використання суміжних ділянок здійснюється шляхом вільної домовленості. Одна сто-рона не може диктувати іншій обов'язкових умов поведінки, що не враховують інтересів сусіда. Сторони цих відно-син зобов'язані в рівній мірі не порушувати установленого порядку користування землею. Усунення порушень до-пускається не шляхом "самосуду", а компетентним органом держави. Партнерські відносини складаються між орен-датором і орендодавцем, у тому числі у разі здавання земельної ділянки в оренду, оскільки учасники цих відносин зобов'язані поважати права один одного, добиватись взаємної згоди, не порушувати законних інтересів іншої сторо-ни.

Під час відносин підлеглості складається інший характер поведінки суб'єктів права користування землею. В цих відносинах, як правило, однією із сторін є орган управління, який за законом правомочний давати ті чи інші вказівки землекористувачу, добиватися від нього відповідних дій, контролювати його поведінку тощо. Так, поса-дова особа землевпорядної служби може вимагати від будь-якої сільськогосподарської організації припинення робіт, що приносять шкоду угіддям, і власник, землекористувач зобов'язані підкоритись цим законним вимогам.

Зміст конкретних земельних правовідносин, а також їх практичний вияв здебільшого залежить від розуміння тієї правової норми, яка служить для них основою.

Земельно-правова норма, як і всяка інша правова норма, має свою внутрішню структуру, тобто складові части-ни, пов'язані між собою певним логічним змістом. До цих складових частин входять: гіпотеза, диспозиція і санк-ція.

Першою складовою частиною земельно-правової норми є гіпотеза, тобто опис умов дії правової норми. При-чому "умова" не обов'язково повинна бути конкретним описом. Зазвичай лише вказується на ту чи іншу фактичну обставину, подію, діяння. В гіпотезі можливе відсилання і на факт, що вимагає застосування норми охорони прав землевласника і землекористувача, оскільки їхні порушені права підлягають поновленню.

Другу частину правової норми складає диспозиція, яка вказує, якою повинна бути поведінка людей, органі-зацій, підприємств, установ у разі наявності передбачених гіпотезою фактичних обставин чи умов. Так, якщо громадянин проявить бажання займатися індивідуальною трудовою діяльністю в сільському господарстві і якщо він має досвід і здібності для цього («гіпотеза»), йому повинна бути надана земельна ділянка для ведення селян-ського господарства. В яких розмірах, в якій місцевості, на яких підставах, на яких умовах - відповіді на ці питан-ня треба шукати в диспозиціях інших правових норм.

Санкція - також є складовою частиною земельно-правової норми. Вона, звичайно, може бути відсутньою у правовій нормі, розрахованій на регулювання позитивних діянь. Однак правоохоронна норма передбачає заходи впливу до порушника земельного законодавства, тобто до осіб, що не дотримують приписів регулятивної норми. В охоронній нормі гіпотезою є опис правопорушення. У даному разі факт, що проявляється в неправомірному діянні, служить підставою для застосування заходів примусу. Тут санкція виступає другим елементом охоронної норми, що вказує на юридичні наслідки скоєного правопорушення (вилучення ділянки, штраф тощо). Санкція може бути не лише каральною (штрафною), а й правопоновлюючою, розрахованою лише на поновлення поруше-ного права.

У кожному випадку для встановлення розуміння правової норми необхідне її тлумачення, аналіз її юридич-ного змісту. У даному разі важливо встановити мету правової норми, відповісти на питання, яку роль дана норма покликана виконувати у ході регулювання конкретних земельних відносин. 'У зв'язку з цим земельно-правові но-рми характеризуються не лише як регулятивні і правоохоронні, про які згадувалось вище. В земельному законо-


36

давстві є багато норм, які за способом правових приписів покликані посилити регулятивну і правоохоронну фун-кції земельного права. Це - зобов'язуючі, забороняючі і уповноважуючі норми.

Зобов'язуюча норма проголошує обов'язок вчиняти певні активні дії. Так, окремі статті Земельного кодексу України зобов'язують усіх власників земельних ділянок здійснювати комплекс заходів щодо охорони своїх діля-нок у порядку, який встановлено іншими ст.ми даного Кодексу.

Забороняюча норма встановлює обов'язок не вчинювати дій, що забороняються даною нормою. На відміну від зобов'язуючих норм, що вимагають активних дій, забороняючі норми приписують утримуватись від вчинення дій, не бажаних з точки зору закону. Так, окремі статті Земельного кодексу України забороняють порушувати права інших власників чи користувачів земельних ділянок, а також порушувати порядок користування лісними угіддями, водними та іншими природними об'єктами.

Уповноважуюча норма дає право учасникам земельних відносин вчиняти певні дії, вказані у даній нормі, наприклад, проводити посіви і насадження, здавати угіддя в оренду тощо.

§ 7. Співвідношення земельного права з водним, лісовим, гірничим правом і правовою охороною природи.

Предметом цивільного права, як відомо, є майнові і особисті немайнові відносини, а предметом адміністра-

тивного - управлінські відносини. На відміну від них предметом земельного права є земельні відносини, які ста-новлять собою комплекс майнових і управлінських відносин. Згадані три види суспільних відносин не можна ототожнювати, хоча в деякій мірі вони зближуються.

Особливість предмета земельного права полягає в тому, що, з одного боку, земля - майно, відносини щодо використання якого в певній частиш можуть регулюватися нормами цивільного і земельного законодавства, а з іншого боку, коли земля виступає об'єктом владних повноважень, до регулювання земельних відносин залучаєть-ся метод адміністративного права з його владними приписами про порядок проведення державного земельного кадастру, землеустрою, державної реєстрації прав на землю, ведення державного земельного контролю.

Питання про розмежування сфери дії норм цивільного, земельного і адміністративного законодавства під час регулювання земельних відносин виникає тому, що не до всіх земельних відносин допустиме застосування норм цивільного чи адміністративного права. У зв'язку з тим, що закон допускає угоду з землею і вона стає об'єктом товарного обігу, то можливість застосування до земельних відносин норм цивільного права значно розширюєть-ся.

Іноді в земельному законодавстві робиться відсилання до цивільного законодавства, якщо ті чи інші відно-сини, пов'язані з використанням землі, регулюються цивільним законодавством. Однак для застосування норм цивільного законодавства не завжди вимагається обов'язкова вказівка про це в законі. Застосування їх буває не лише бажаним, а й необхідним, якщо в земельному праві існує прогалина, а відповідні земельні відносини в силу їх майнового змісту і однорідності з цивільними відносинами можуть бути врегульовані нормами цивільного пра-ва.

Безумовно, норми цивільного законодавства не можуть застосовуватись у випадках, коли земельні відноси-ни, хоча і близькі за характером до цивільного, врегульовані безпосередньо нормами земельного законодавства. Так, земельний закон встановлює порядок плати за земельні ділянки, вказує, кому вони надаються і в яких розмі-рах. Ці питання вирішені в Земельному кодексі. Таким чином, необхідності в застосуванні цивільного законодав-ства нема і не може бути. Інша справа, наприклад, відносини, пов'язані з відшкодуванням збитків користувача землі, у разі визначення яких завжди застосовуються вихідні положення Цивільного кодексу про повне відшко-дування збитків і про можливість неповного відшкодування лише у випадках, спеціально окреслених у законі.

Розмежування сфери дії норм цивільного і норм земельного законодавства може проводитись по лінії як предмета, так і методу регулювання суспільних відносин. За предметом - коли вирішується питання про можли-вість чи неможливість застосування до однорідних з цивільними земельними відносинами норм Цивільного коде-ксу; за методом - коли земельні відносини регулюються в адміністративному порядку і до них неможливо засто-сувати норми Цивільного кодексу.

Норми адміністративного права застосовуються до тих земельних відносин, учасники яких перебувають у стані влади і підлеглості. Це відбувається, наприклад, у випадку захоплення землі, коли компетентний орган дер-жавної влади, опираючись на закон, у порядку покарання вирішує питання щодо вилучення земельної ділянки. Отже, державний орган приймає управлінське рішення, тобто адміністративно-правовий акт, на підставі якого припиняється право користування землею. Дане рішення є обов'язковим для органів землевпорядної служби, які виясняють межі земельної ділянки на місцевості і передають його іншому користувачу (власнику) землі. Воно є обов'язковим і для колишнього користувача земельною ділянкою, так як останній не має права ігнорувати вимо-ги, що містяться в документі державного органу. Однак, враховуючи, що власник земельної ділянки став її закон-ним володарем, отримав свою ділянку в натурі, він починає самостійно господарювати на землі, ніхто не має пра-ва втручатися в цю його діяльність. Внутрігосподарське використання земельної ділянки регулюється, як прави-ло, нормами земельного законодавства.

Зв'язок земельного права з водним, лісовим, гірничим правом обумовлено тим, що земля - найважливіша час-тина всієї біосфери, на якій розташовані інші природні об'єкти: ліси, води, тваринний і рослинний світ, корисні копалини тощо. Без використання землі практично неможливе використання інших природних ресурсів. У дано-му випадку безгосподарність відносно землі негайно буде наносити шкоду всьому навколишньому природному середовищу, не лише призведе до руйнування грунтів, їх ерозії, засолення, заболочення, хімічного забруднення, а й супроводжуватиметься погіршенням умов використання інших природних ресурсів ( забруднення вод продук-тами ерозії грунтів, втрата запасів води при зрошувальному землеробстві, нераціональні вирубки та скорочення


37

площ лісів під час невиправданого вилучення земель лісового фонду для будівництва і промисловості тощо). То-му норми законодавства про раціональне і комплексне використання земель підвищують ефективність норм ін-ших природоресурсних галузей законодавства: водного, лісового, гірничого тощо.

Із викладеного випливає також нерозривний зв'язок земельного права з охороною природи. Земельно-правові норми приводяться у відповідність з екологічними вимогами, відбувається екологізація норм земельного права. Це проявляється за багатьма напрямами: під час планування, прогнозування використання земельного фонду; в ході землеустрою; при наданні і вилученні земель; у разі накладення стягнення за порушення земельного законо-давства; в ході здійснення державного контролю за правильним використанням і охороною земель. У зв'язку з цим земельно-правове регулювання є комплексним.

Екологізація галузі земельного права - лише один бік вирішення проблеми охорони природи і комплексного природокористування. Всебічні екологічні зв'язки в природі ведуть дотого, що господарське використання одного природного ресурсу справляє вплив на стан інших природних об'єктів і в цілому природного навколишнього се-редовища. Тому стоїть завдання забезпечення охорони природи в процесі господарської експлуатації окремих її складових частин: земель, вод, лісів, надр. Адже природні ресурси становлять матеріальну базу розвитку суспіль-ного виробництва. В ході господарського використання природних об'єктів виникає необхідність охорони не ли-ше кожного окремого природного ресурсу, а й природної системи в цілому, екологічних зв'язків у природі.

Питання для самоперевірки та контролю:

22. Дайте визначення предмета земельного права. 23. Чому земельне законодавство має комплексний характер? 24. Чому Цивільний кодекс України в певній сфері регулює земельні відносини? 25. Дайте загальне визначення методу правового регулювання суспільних відносин. 26. У чому полягають імперативний і диспозитивний методи правового регулювання? 27. Які ви знаєте різновиди методів правового регулювання земельних відносин, що беруть свій початок від диспозитивного, як дозві-

льного методу регулювання? 28. У чому полягає сутність рекомендаційного методу правового регулювання? 29. Які земельні відносини регулюють правові норми санкціонуючого методу? 30. Яка особливість делегуючого методу правового регулювання? 31. Дайте визначення принципу земельного права. 32. Назвіть принципи земельного права. В чому полягає їх завдання? 33. Який принцип земельного права є універсальним, таким, що притаманний усім галузям права? В чому його суть? 34. Як ви розумієте принцип «реальності і гарантування суб'єктивних прав суб'єктів земельних відносин»? 35. В основі якого принципу лежать державні заходи по створенню спеціальних органів державного контролю за використанням та

охороною земель, здійсненню земельного моніторингу та притягненню до юридичної відповідальності? 36. Який з принципів спрямований на правове забезпечення раціонального та ефективного використання всіх земель України? 37. Що означає принцип пріоритетності земель сільськогосподарського призначення? 38. Дайте визначення системи земельного права. 39. Які ви знаєте правові інститути земельного права? Яку роль вони відіграють у розвитку земельного права? 40. Які інститути становлять загальну й особливу частини земельного права? 41. Яке завдання земельного права як наукової галузі? 42.


38

2. ДЖЕРЕЛА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА. ПРАВОВІ ОСНОВИ ЗЕМЕЛЬНОЇ РЕФОРМИ І ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

8. Поняття і класифікація джерел земельного права. 9. Конституція України та Республіки Крим, як джерело земельного права. 10. Земельний кодекс України - основне джерело земельного права. 11. Лісовий, Водний, Гірничий, Адміністративний, Цивільний і інші кодекси, як джерела земельного права. 12. Укази, декрети, постанови і закони, як джерела земельного права. 13. Підзаконні акти, як джерела земельного права. 14. Юридичне значення керівних роз'яснень Верховного Суду і Інструкції Державного Арбітражу, Держкомзему України. 15. Рішення, розпорядження, накази і інші підзаконні акти, їх роль при вирішенні земельних питань.

§ 1. Поняття і класифікація джерел земельного права У теорії права усталеним є поділ його джерел на джерела, розглядувані в широкому і вузькому розумінні.

Джерела в широкому розумінні — це суспільні відносини, які є підставою для прийняття юридичних норм. Дже-рела у вузькому розумінні — це нормативно-правові акти компетентних органів державної влади з певними ви-могами до регулювання відповідних суспільних відносин. Зазначене поняття має значення ємності, яка містить юридичні норми. Саме в такому аспекті розглядаються джерела земельного права у цьому розділі.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти органів державної влади та місцевого самовряду-вання, які містять загальнообов'язкові правові вимоги, норми, правила, що регулюють економічні й екологічні суспільні відносини у галузі використання та охорони земель і розраховані на багаторазове застосування. Це засіб встановлення нових, зміни або скасування раніше прийнятих земельно-правових норм. Вони є формою вияву і закріплення земельної політики держави як важливого фактора, що впливає на формування і розвиток юридичних інститутів у сфері правового регулювання земельних відносин.

Джерела земельного права мають відповідати ознакам, об'єктивно притаманним джерелам будь-яких галузей права, а саме: вони повинні бути носіями владної сили держави, тобто забезпечуватися примусовим виконанням; підлягати багаторазовому застосуванню, тобто визначатись нормативним характером; адресуватись невизначе-ному колу суб'єктів; і, нарешті, мати загальнообов'язковий характер. Тому не можуть бути визнані джерелами права індивідуальні акти, видані з метою застосування певних норм права. Адже вони не встановлюють но'вих норм, а лише застосовують існуючі норми у відповідних ситуаціях. Наприклад, не визнаються джерелами земе-льного права рішення державних органів про надання особі земельної ділянки у власність чи у користування, про застосування санкцій до порушників земельного законодавства або про проведення землевпорядних дій. Ці рі-шення видаються виключно на підставі й на виконання норм земельного права.

Водночас земельно-правові джерела мають певні, лише їм властиві ознаки. Вони визначені в ст. 5 ЗК і поля-гають у поєднанні особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпеченні рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави; невтручанні держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпеченні раціонального використання й охорони земель; гарантій прав на землю; пріоритеті вимог екологічної безпеки.

Класифікація джерел земельного права дає можливість максимально ефективно аналізувати їх і застосовува-ти на практиці. Вона може бути проведена за низкою підстав.

За юридичною силою джерела земельного права поділяються на закони і підзаконні нормативні акти. Закони мають вищу юридичну силу і тому посідають чільне місце в ієрархічній структурі законодавства. Всі інші норма-тивні акти, що видаються на основі, з метою розвитку законів і на виконання їх вимог, звуться підзакон-ними.

За предметом регулювання джерела підрозділяються на загальні та спеціальні. Загальні характеризуються широким, тобто таким, що охоплює як земельні, так й інші суспільні відносини, предметом регулювання. До та-ких актів належать, зокрема, Конституція і Закон України від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища". Спеціальні джерела – це акти, повністю присвячені питанням використання і охорони земель (ЗК, закони України "Про плату за землю", "Про оренду землі" та ін.).

За характером правового регулювання джерела поділяються на матеріальні та процесуальні. Перші містять матеріальні норми права, що встановлюють права, обов'язки і відповідальність учасників відповідних відносин. Другі регулюють процесуальні відносини у сфері використання та охорони земель. Будь-якій матеріальній нормі права, яка може бути реалізована лише шляхом її застосування, притаманна необхідна цій нормі процесуальна форма, за допомогою якої виконується її припис.

Таким чином, застосування правової норми без здійснення певного комплексу взаємозалежних і взаємообумо-влених дій, що випливають зі змісту цієї норми й утворюють її процесуальну форму, неможливе. Ці дії можуть бути пов'язані, наприклад, з порядком надання земель у власність та у користування, вилучення (викупу) земель, ведення їх моніторингу, здійснення заходів щодо охорони земель тощо. Актами процесуального характеру є ЦПК і КПК України, Порядок визначення і відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 2842, Положення про здійснення державної земле-впорядної експертизи, затверджене наказом Держкомзему України від 11 березня 1997 р. №393 та ін. Специфіка земельного законодавства полягає в тому, що матеріальні та процесуальні норми, які регулюють відносини, пов'я-зані з використанням і охороною земель, у багатьох випадках визначають зміст одних й тих самих нормативних актів.


39

За формою законодавчого акта розрізняють кодифіковані джерела й ті, що не є такими. Кодифіковані – це нормативні акти, які відзначаються високою якістю і рівнем систематизації та є основними у тій чи іншій галузі права. Такими земельними кодифікованими актами є ЗК, закони "Про охорону навколишнього природного середо-вища", "Про плату за землю", "Про оренду землі" та ін.

Систему джерел земельного права утворюють Конституція; міжнародні конвенції, багатосторонні міждер-жавні угоди й двосторонні договори; закони; декрети Кабінету Міністрів; укази і розпорядження Президента; по-станови і розпорядження Кабінету Міністрів; нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; нормативні акти місцевих органів виконавчої влади й місцевого самоврядування; локальні но-рмативно-правові акти.

З урахуванням конституційного принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову вітчизняна пра-вова доктрина розглядає застосування судової практики лише в плані застосування права, тлумачення і роз'яс-нення його окремих положень. Отже, постанови Пленуму Верховного Суду, роз'яснення президії та листи Ви-щого господарського суду не є джерелами права. Проте це не принижує ролі судової практики у виробленні зага-льних підходів і принципів ефективної реалізації джерел земельного права, а також однакового застосування його норм на практиці. Особлива роль узагальнень судової практики полягає, зокрема, в тому, що їх вивчення й аналіз дають законодавцеві можливість вчасно вносити зміни й доповнення до чинних земельно-правових норм і запов-нювати існуючі прогалини.

У теорії права загальновизнаним є виділення звичаїв як неписаних джерел права, що характеризуються не-впорядкованістю, множинністю і різноманітністю. Вони можуть визнаватися як джерела регулювання земельних суспільних відносин і санкціонуватися державою. Зокрема, у главі 17 ЗК регламентовано правила добро-сусідства, які являють собою традиційно сформовані відносини між суміжними землекористувачами, пов'язані з використанням належних їм земельних ділянок і межових споруд з урахуванням обопільних інтересів сторін.

Одним з найважливіших джерел права є договір. Згідно зі ст. 41 ЦК це угода двох чи декількох осіб, спрямо-вана на встановлення, зміну чи припинення цивільних прав і обов'язків. За сучасних умов роль договору як дже-рела права постійно зростає, що обумовлено бажанням сторін врегульовувати взаємні права й обов'язки без будь-якого адміністративного диктату. На відміну від інших джерел права договір укладається на принципах рівності, незалежності та вільного волевиявлення сторін, а також їх майнової відповідальності за порушення зобов'язань. Одна з основних особливостей договору полягає в тому, що він може бути як передбачений, так і не передбаче-ний законодавством. Основні вимоги до форми, змісту і предмета договору закріплені в ЦК. Земельний кодекс, Закон "Про оренду землі" та деякі інші земельно-правові акти детальніше регламентують зміст цивільно-право-вих угод, пов'язаних з земельними ділянками, що обумовлено » специфікою землі як особливого виду майна, з приводу якого виникають договірні відносини.

§ 2. Конституція України та Республіки Крим, як джерело земельного права Конституція, як Основний Закон нашої країни, має найвищу юридичну силу, а її норми є юридичними нор-

мами прямої дії. Вони становлять юридичну основу формування і функціонування національної правової систе-ми, а отже є фундаментальними джерелами усіх галузей права, у тому числі й земельного.

Усі конституційні норми, що регулюють відносини, пов'язані з використанням і охороною земель, можна по-ділити на чотири основні групи:

1) положення, які встановлюють основи правового режиму землі як природного об'єкта і природного ресур-су: земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об'єктами права власності українського народу (ст. 13); земля є основним національним багатством, що знаходиться під особливою охороною держави; право власності на землю гарантується; це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (ст. 14);

5) положення, що закріплюють право громадян на землю: ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним; примусове відчуження об'єктів права приватної влас-ності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встанов-лених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості; кожен має право володіти, ко-ристуватися і розпоряджатися своєю власністю; використання власності не може завдавати шкоди правам, свобо-дам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (ст. 41); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст. 24); іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і сво-бодами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України (ст. 26). Треба зробити особливий наголос на тому, що, закріп-люючи принцип свободи власника щодо володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою, яка йо-му належить, Конституція чітко визначає її межі, обумовлені гарантіями прав і законних інтересів інших осіб та забезпеченням екологічної безпеки на території нашої країни;

6) положення, які визначають компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування щодо вико-ристання та охорони земель. Вони закріплені у статтях, що регламентують загальноправову компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування і не мають чіткої галузевої конкретизації;

7) положення, що закріплюють: право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля; на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди; на вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища, що не може бути засекречена (ст. 50); правосуб'єктність держави у сфері охорони довкілля, тобто її обов'язок забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території нашої країни (ст. 16);


40

обов'язок кожного громадянина не завдавати шкоди природі, відшкодовувати завдані ним збитки (ст. 66); відпові-дальність власника за погіршення екологічної ситуації і природних якостей землі (ч. 7 ст. 41). У Конституції міс-титься великий масив інших норм загального характеру, пов'язаних з вирішенням питань використання таохорони земель.

§ 3. Закони як основні джерела земельного права Основними джерелами земельного права є закони, які можна підрозділити на кодифіковані й ті, що не є та-

кими, а також на загальні та спеціальні. Це означає, що у законах мають бути адекватно врегульовані права та інтереси людини і громадянина у галузі використання і охорони земель, механізм їх забезпечення і захисту.

ЗК України є загальногалузевим кодифікованим актом, що становить основу чинного земельного законодав-ства, яке його розвиває і доповнює. Тому забезпечення вичерпного регулювання земельних відносин, які виника-ють на практиці, не є метою ЗК. Значне місце в ньому посідають відсильні норми, хоч більшість норм, що міс-тяться в ньому, є нормами прямої дії.

Головна особливість ЗК полягає в тому, що він є основою системи "супідрядності" норм усіх природноресу-рсових галузей права, в якій повинні бути виключені суперечності між однаковими за юридичною силою норма-тивними актами, а кожен вищий елемент мати вищу юридичну силу. Таким чином, Земельний кодекс – це базо-вий (стрижневий) акт, підґрунтя усієї системи земельно-правових норм.

ЗК складається з десяти розділів, які включають 212 статей. Це комплексний нормативно-правовий акт, що охоплює широке коло норм, які закріплюють основні положення, пов'язані з режимом використання і охорони зе-мель, складом і цільовим призначенням останніх, правами й обов'язками власників землі і землекористувачів. Він регламентує питання набуття і реалізації прав на землю, гарантії цих прав, визначає компетенцію органів управ-ління і контролю у галузі використання і охорони земель, відповідальність за порушення земельного законодавст-ва.

До внутрішньогалузевих кодифікованих актів системи джерел земельного права належать закони "Про плату за землю", "Про оренду землі" та ін. їх поява була зумовлена тим, що неупорядко-ване і значною мірою застаріле земельне законодавство не забезпечувало за ринкових умов належної правової регламентації земельних відносин. Внутрішньогалузева кодифікація сприяла систематизації норм, що регулюють окремі інститути земельного права.

Однак доводиться констатувати, що проблема внутрішньогалузевої кодифікації, або кодифікації на рівні окремих інститутів земельного права, не втратила своєї актуальності й нині. Аналіз змісту ЗК свідчить про наяв-ність у ньому низки недоліків. Це стосується обсягів, глибини і системи закріплення земельно-правових норм, що призводить до унеможливлення реалізації більшості з них. Підтвердженням цього є наявність державного плану підготовки нормативно-правових актів, за допомогою яких має забезпечуватися реалізація положень, закріплених у ЗК. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 січня 2002 р. № 6-р "Про затвердження плану підготовки проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, що випливають із Земельного кодексу України" передбачена розробка таких законопроектів: "Про розмежування земель права державної та комуналь-ної власності", "Про ринок земель", "Про державний земельний (іпотечний) банк", "Про оцінку земель", "Про охорону земель", "Про державний земельний кадастр", "Про землеустрій", "Про вилучення земель права приват-ної власності", "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про особисте селянське гос-подарство", "Про особливості створення та діяльність іпотечних установ".

Необхідність прийняття такої значної кількості законів свідчить про те, що застосування норм, які містяться в ЗК, як норм прямої дії неможливе без прийняття додаткових нормативно-правових актів. Провідні вчені зазна-чають, що положення, які визначають зміст таких правових інститутів, як, наприклад, оренда, застава земельних ділянок, плата за них, зафіксовані у ЗК на рівні Основ земельного законодавства і характеризуються відсильним характером правових норм. Це може свідчити про недостатньо виважену і чітку систему нового ЗК або про праг-нення законодавця стати на шлях внутрішньогалузевої кодифікації земельного законодавства.

Існують також загальні закони комплексного характеру, що характеризуються охопленням великого масиву суспільних відносин, у тому числі земельних. До них належать закони від 7 лютого 1991 р. "Про власність", від 10 листопада 1994 р. "Про транспорт", "Про охорону навколишнього природного середовища", від 20 грудня 1991 р. "Про селянське (фермерське) господарство" (в редакції Закону від 22 червня 1993 р.) та ін.

Важливими джерелами земельного права є спеціальні закони. До них можна віднести, наприклад, закони від 16 червня 1992 р. "Про природно-заповідний фонд України"5, від 5 жовтня 2000 р. "Про курорти"6, від 14 січня 2000 р. "Про меліорацію земель"7 та ін.

Відповідно до Закону України від 18 листопада 1992 р. "Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання" (в редакції Закону від 19 грудня 1992 р.8) здійснення регулювання відносин у галузі раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища тимчасово (на шість місяців) було передано Кабінету Міністрів. Таким чином, у період з 21 грудня 1992 р. по 21 травня 1993 р. Кабінет Міністрів був наділений повноваженнями вида-вати нормативно-правові акти у формі декретів, що мали силу законів. Він прийняв низку декретів, деякі з яких є джерелами земельного права й донині, наприклад, декрети від 26 грудня 1992 р. "Про приватизацію земельних ділянок"1 і від 21 січня 1993 р. "Про державне мито"2.

За допомогою прийняття декретів було не тільки оперативно врегульовано відносини, пов'язані з власністю, підприємницькою діяльністю, соціальним і культурним розвитком, державною митною, науково-технічною, кре-дитно-фінансовою системами, оподаткуванням, державною політикою оплати праці та ціноутворення, а й призу-пинено в цілому чи в окремих частинах дію кількох законодавчих актів, зокрема, кількох статей ЗК 1992 р. Спе-цифіка декретів Кабінету Міністрів як джерел права полягає також у тому, що вони можуть бути змінені або ска-


41

совані лише законом. § 6. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела земельного права Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є постанови Верховної

Ради України. До них належать, наприклад, постанови від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу" і від 13 бе-резня 1992 р. "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі". Особливе місце серед них посідає постанова від 5 березня 1998 р., якою були затверджені Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки3. Це комплексний кон-цептуальний документ, що складається з* преамбули і восьми розділів. Постанова окреслила основні проблеми у галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, а також визначила програму розвитку виробничого і природноресурсового потенціалу нашої країни і заходи, спрямовані на збалан-соване використання й ефективне відновлення природних ресурсів.

Вчені констатують зниження питомої ваги постанов Верховної Ради, пов'язаних з земельним правом, і пояс-нюють це неможливістю реалізації їх норм як норм прямої дії4.

Укази і розпорядження Президента України, пов'язані з системою джерел земельного права, стосуються пе-вних відносин або об'єктів. Вони обов'язкові для виконання на всій території нашої країни. Ці укази і розпоря-дження не повинні суперечити Конституції і законам, а також один одному.

Укази Президента можна поділити на: звичайні і надзвичайні. Надзвичайними є укази, видані відповідно до п. 4 Перехідних положень Конституції. Згідно з ним Президент протягом трьох років після набрання чинності Кон-ституцією має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради. Такий указ набирає чинності, якщо протягом 30 календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не від-хилить поданий законопроект, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою. Більшість ука-зів Президента, прийнятих після набуття чинності Конституцією, є надзвичайними. їх прийняття дало можливість прискорити здійснення земельних перетворень і формування ринкових інститутів у сфері використання земель. Водночас загострилася проблема внутрішньої узгодженості земельного законодавства, породжена відсутністю у чинному законодавстві чіткого визначення юридичної природи надзвичайних указів Президента. Внаслідок цього деякі його укази не відповідали законам, а то й прямо суперечили їм. Правомочність Президента щодо видання надзвичайних указів скінчилася 28 червня 1999 р.

Звичайні укази приймаються відповідно до ст. 106 Конституції. До них належать укази від 29 грудня 1993 р. № 612/93 "Про приватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно насе-ленню"1, від 10 листопада 1994 р. № 666/94 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва"2, від 3 грудня 1999 р. № 1529/99 "Про невідкладні заходи щодо при-скорення, реформування аграрного сектора економіки"3 та ін.

Розпорядження Президента, пов'язані з регулюванням питань використання і охорони земель, нечисленні. Наприклад, згідно з його розпорядженням від 17 лютого 1996 р. № 34/96-рп "Про Національну програму охорони земель на 1996—2005 роки"4 була розпочата робота над створенням відповідної програми, метою якої є створен-ня умов для раціонального використання земель, відтворення родючості грунтів і впровадження екологічно зба-лансованого землекористування.

Основний обсяг земельно-правових норм міститься у постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України — вищого органу в системі органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 117 Конституції він приймає но-рмативно-правові акти на підставі й на виконання Конституції, законів, указів і розпоряджень Президента, що є обов'язковими до виконання. Зазвичай постанови Кабінету Міністрів приймаються на виконання прямої вказівки закону, постанови Верховної Ради або указу Президента. Ці повноваження засновані на принципі поділу влади і означають, що уряд може створювати норму права лише у межах делегованої йому нормотвор-чості, коли необ-хідність прийняття ним постанови чи розпорядження випливає з актів більш високого ієрархічного рівня1. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України 1 серпня 2002 р. своєю постановою № 1100 затвердив Тимчасовий порядок розмежування земель права державної і комунальної власності2, чим була забезпечена реалізація конституційних прав територіальних громад сіл, селищ і міст на землю у період до законодавчого врегулювання питань розмежу-вання зазначених земель. Уряд може також самостійно визначати необхідність прийняття того чи іншого норма-тивного акта, спрямованого на усунення прогалин у чинному законодавстві. До таких актів належать, наприклад, постанови від 12 січня 1993 р. № 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру"3, від 4 серпня 2000 р. № 1218 "Про Державний технологічний центр охорони родючості Грунтів"4, від 16 травня 2002 р. № 661 "Про заходи щодо створення системи реєстрації прав власності на нерухоме майно"5 та ін. Особливістю нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів є те, що правові норми містяться як у самих постановах, так і в положеннях, прави-лах, інструкціях, які затверджуються цими постановами.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів вико-навчої влади, що здійснюють управлінські та контрольні функції в галузі використання й охорони земельних ре-сурсів. Ці акти мають відповідати законам, указам і розпорядженням Президента, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів, інакше вони не матимуть законної сили і не вважатимуться джерелами земельного права. Но-


42

рмативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють галузеве управління, обов'язкові для виконання у межах відповідної галузі. Водночас акти спеціально уповноважених дер-жавних органів у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів є обов'язковими для всіх міністерств і відомств, фізичних та юридичних осіб.

Центральним органом виконавчої влади у галузі використання і охорони земель є Державний комітет Украї-ни по земельних ресурсах (Держкомзем). Відповідно до постанови Верховної Ради "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" він наділений компетенцією видавати нормативні документи з питань ре-формування земельних відносин, які є обов'язковими для виконання місцевими органами влади і управління, вла-сниками землі і землекористувачами незалежно від форм власності та відомчої належності. У межах своєї компе-тенції Держкомзем розробляє і затверджує інструкції, методики, правила й інші нормативні акти міжвідомчого (міжгалузевого) значення. До таких актів належать, наприклад, накази від 15 лютого 1993 р. № 10 "Про затвер-дження Порядку передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України" і від 8 липня 1999 р. № 72 "Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарсь-кого призначення".

Нормативно-правові акти у сфері регулювання земельних відносин зі спеціальних питань можуть приймати-ся Держкомземом разом з Державним комітетом України з будівництва та архітектури (Держбуд), державними комітетами України по водному господарству (Держвод-госп) і лісового господарства (Держкомлісгосп), Мініс-терством аграрної політики України (Мінагрополітики) та іншими відомствами. Як приклад можна навести наказ Держкомзему, Держкомархітектури, Держводгоспу, Мінагропрому, Держкомлісгоспу і Української академії аг-рарних наук від 29 серпня 1997 р. № 86/19/148/86/76/88 "Про Порядок грошової оцінки земель несільськогоспо-дарського призначення (крім земель населених пунктів)".

Міжвідомчою компетенцією у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів володіє Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінекоресурсів). Це міністерство реалізує державну полі-тику в галузі екології, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення і навко-лишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання еколо-гічної, ядерної та радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності.

Специфіка відомчої нормотворчості полягає в необхідності обов'язкової державної реєстрації нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюється відповідно до Указу Президе-нта від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" і відповідного Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 28 груд-ня 1992 р. № 7313. Незареєстровані акти міністерств та інших органів виконавчої влади не можуть бути джерела-ми земельного права.

§ 5. Нормативні акти місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування Чинне законодавство надає широкі правомочності місцевим органам виконавчої влади та місцевого самовря-

дування щодо регулювання земельних відносин. їх загальні повноваження у галузі використання й охорони земе-льних ресурсів передбачені в Конституції, ЗК, Законі від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Украї-ні"1 та інших законах. Акти органів місцевого самоврядування є джерелами земельного права у тих випадках, коли вони мають нормативний характер, тобто видані у межах компетенції цих органів і встановлюють загальні правила поведінки, яких треба додержувати на відповідній території.

До таких актів належать рішення і розпорядження, дія яких обмежується тією територією, на яку поширю-ються владні функції зазначених органів, наприклад, рішення Одеської міської ради від 9 грудня 1999 р. "Про вдосконалення регулювання земельних відносин".

Дія нормативних актів регіональних органів виконавчої влади і регіонального управління, що регулюють пи-тання використання й охорони земельних ресурсів, також поширюється на територію відповідних регіонів. На-приклад, Одеським обласним управлінням екологічних ресурсів і Південним науковим центром НАН%України за участю відомих вчених розроблено регіональну програму охорони навколишнього природного середовища, вико-ристання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки. Нині в Одеській області діє низка розпоряджень Одеської обласної державної адміністрації, спрямованих на врегулювання питань використання і охорони земель. Серед них можна виділити розпорядження від 10 червня 1997 р. "Про додержання вимог Водного кодексу при вирішенні питань землекористування", від 12 березня 1996 р. "Про погодження технічної, проектної документації при забудові територій, прилеглих ділянок землі, будівництві, реконструкції та ремонті об'єктів промислового, цивільного призначення, що провадиться поблизу проїзної частини вулиць і доріг" та ін.

§ 6. Міжнародні конвенції, багатосторонні міждержавні угоди і двосторонні договори Україна виходить з визнання примату міжнародного права над нормами національного законодавства у галу-

зі охорони і використання земель. Згідно зі ст. 71 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" якщо міжнародним договором, укладеним нашою державою, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться у національному законодавстві про охорону довкілля, то застосовуються правила міжнародного договору.

У ст. 9 Конституції закріплене положення, відповідно до якого міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного законодавства України. А згідно зі ст. 17 Закону від 22 грудня 1993 р. "Про міжнародні дого вори України" укладені й належним чином ратифіковані міжнародні дого-


43

вори нашої держави становлять невід'ємну частину національного законодавства і застосовуються в порядку, встановленому для його норм. Проте у науковій літературі дискутуються

питання про те, має пряму дію належним чином підписаний міжнародний акт на території України чи потрі-

бне прийняття аналогічного акта внутрішньодержавної правотворчості. Ця проблема актуальна у зв'язку з відсут-ністю державно-правових механізмів і досвіду прямої реалізації міжнародних норм, що породжує необхідність прийняття національних законів, які дублюють міжнародні акти.

Україною підписано і ратифіковано низку міжнародних договорів, які регулюють екологічні відносини, у тому числі й тих, які пов'язані з охороною земель, наприклад, Конвенцію про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів3 і Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату. Ці акти стали частиною екологічного законодавства нашої держави.

Курс лекцій Земельне право...

Documents