experiencias de participaciÓn ciudadana en el Ámbito...

Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y PolíticasNº 5, 2009. ISSN 1856 – 7878. pp. 165-195

165

EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO LOCAL: UN ENFOQUE COMPARADO EN LATINOAMÉRICA

Zaida M. Osto G.*

Resumen

La investigación documental realizada consiste en un abordaje al tema de la participación ciudadana en el ámbito local a partir de una revisión de experiencias en países latinoamericanos en la últimas tres décadas. Se parte de la fundamentación de la participación desde la relación Estado- Sociedad, la definición y establecimiento de la tipología en la participación ciudadana, y el reconocimiento de sus fines en el contexto local. Se pretende dar respuesta a preguntas sobre las condiciones sociales, políticas y económicas, en que se impulsó la apertura de espacios participativos, y el rol asumido por el Estado y la sociedad civil en tales procesos. Se concluye que las experiencias latinoamericanas revisadas deben ser abordadas bajo los postulados teóricos del conflicto, donde los casos analizados se desarrollaron bajo esquemas de participación cooptativos clientelares, donde el discurso reformista impulsaba la sustitución radical de la democracia representativa por la participativa. Palabras clave: Participación, democracia, local, cooptativo, clientelar.

CITIZEN PARTICIPATION EXPERIENCES IN THE LOCAL AREA: A LATIN AMERICAN COMPARED APPROACH

Abstract

The documentary research consists of approaching the citizen participation topic in the local environment from a revision of experiences in Latin American countries for the last three decades. It is started from the base of the participation from the relation State-Society, the definition and establishment of the typology in the civil participation, and the recognition of its purposes in the local context. Responses are intended to be given to questions about social, political and economic conditions, in which the opening of participative spaces, and the role assumed by the State and the civil society in such processes were promoted. It is concluded that the Latin American revised experiences must be tackled under the conflict theoretical postulates, where the analyzed cases were developed under schemes of co-optative clientage participation, where the reformist speech was stimulating the radical substitution of the representative democracy for the participative one.Key words: Participation, Democracy, Local, Co-optative, Clientage.

Recibido: 29-4-09 Aceptado: 18-5-09* Ingeniero Industrial UC. Especialista en Finanzas. UC Magíster en Administración de Empresas

UC. Investigadora Asociada del Grupo: Gerencia y Negocios, Escuela de Ingeniería Industrial. UC. Miembro del Programa de Promoción del Investigador (PPI). Docente de Pre y Postgrado de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Carabobo. Doctorante en Ciencias Sociales, Mención Gerencia Pública. Universidad del Zulia. [email protected]

Experiencias de participación ciudadana en el ámbito local: un enfoque comparado en Latinoamérica.Zaida Osto G.

166

Sumario

Introducción

Aspectos Metodológicos

La crisis del modelo político representativo en el ámbito local

La participación desde la relación Estado – Sociedad civil.

Definición de Participación

Tipologías de la noción de Participación.

Participar para alcanzar la eficacia del Estado y la profundización de la democracia

El abordaje de experiencias latinoamericanas

La crisis del modelo representativo colombiano y la institucionalización del proceso participativo

El impulso a la participación desde el ámbito local peruano

La participación ciudadana a partir de la transición democrática en Chile

El modelo de gestión de los presupuestos participativos brasileño y argentinos

El modelo de participación popular movilizador mexicano

La experiencia venezolana de los Consejos Comunales

A manera de reflexión final

Bibliografía


167

Introducción

El trabajo que se presenta a consideración, pretende hacer un abordaje del tema de la participación ciudadana en el ámbito local a partir de una revisión de experiencias en países latinoamericanos en las últimas tres décadas. En una primera etapa, se procede a establecer una ruta intelectiva teórica para el tratamiento del tema. De forma que es posible identificar aspectos como el resurgimiento del pensamiento político y social en nuestros tiempos, la controversia entre el modelo democrático elitista y el modelo participativo, y la llamada crisis del modelo representativo en el ámbito local. Se explora la fundamentación de la participación desde la relación Estado- Sociedad.

Una segunda etapa del trabajo, conduce a la revisión de experiencias latinoamericanas, con miras a lograr la comprensión de los procesos y dinámicas que las generaron y caracterizaron. En América Latina a pesar de la diversidad de realidades sociales y económicas imperantes, así como en los sistemas políticos dentro de los cuales surgieron, el factor común fue la crisis como telón de fondo. En cada caso se aprecia el esfuerzo del Estado por institucionalizar la participación, o bien la búsqueda de modelos de gestión que permitieran legitimar la acción estatal local y favorecer posiciones partidistas. El problema de la eficacia aparece todavía como un tema pendiente.

El trabajo busca dar respuesta a preguntas sobre las condiciones sociales, políticas y económicas, en que se impulsó la apertura de espacios participativos en Latinoamérica a finales de los setenta, el rol asumido por el Estado y por la sociedad civil en tales procesos, el interés partidista tras la participación local, y las cualidades destacables en los modelos de gestión que han incorporado al ciudadano en la formulación de planes y proyectos.

Aspectos Metodológicos

Se trata de una revisión documental a los postulados teóricos sobre la participación ciudadana y sus enfoques, así como al discurso latinoamericano gestado a partir de la década de los setenta, y que relata el desarrollo de experiencias participativas locales, cuya caracterización conduce a importantes referencias sobre los contextos en los cuales éstos se desarrollaron.


168

El modelo democrático elitista vs. el modelo participativo

Hablar sobre participación implica reflexionar sobre lo que constituye el espacio de lo público, sin perder de vista que “la referencia a lo público no puede sustraerse de una interpelación a lo privado” (Cunill, 1991). Bien sea desde un contexto social y político, o tal vez desde lo histórico, la participación significa acercar la administración pública a los ciudadanos (Haro, 2003), resolviendo la brecha entre el poder legítimamente constituido y la población al cual representa.

Para analizar el tema es preciso ubicarse en el resurgimiento del pensamiento político y social que se ha estado produciendo en las dos últimas décadas (Cohen y Arato, 2000). En lo político, y tal como lo expone Fadda (1990), el tema de la participación puede perfectamente analizarse desde la teoría democrática. Esto inevitablemente obliga a hacer referencia a la antigua controversia dentro del campo de la teoría democrática, entre los defensores del modelo de democracia de élite (Schumpeter, entre otros) y los partidarios la democracia participativa. Este debate hoy día ha cobrado mayor fuerza gracias al surgimiento de voces que denuncian los efectos negativos del modelo de economía de mercado capitalista, el cual se asocia con la llamada democracia liberal (elitista).

Para los elitistas el modelo democrático debe ajustarse a la realidad, ser descriptivo y empírico, condiciones necesarias para adaptarse a las sociedades modernas. En este modelo, el fenómeno del poder y la brecha entre gobernantes y gobernados son parte de la realidad y ninguna sociedad puede funcionar evitando tales hechos. La diferencia entre una sociedad democrática y una no democrática sería la forma en que se adquiere y detenta el poder, y los mecanismos de toma de decisión que operan. En este caso el Estado democrático tiene como interés producir decisiones que impliquen la concertación de compromisos entre élites y la aceptación, más bien pasiva por parte de la población, asegurando transiciones ordenadas, es decir, la estabilidad (Cohen y Arato, op. cit.).

Por su parte la crítica normativista al modelo elitista afirma que se tiende a ensalzar la apatía por la participación, como síntoma de conformidad con las decisiones tomadas desde las élites. Los críticos afirman que existe la tendencia a concentrar la acción civil en lo privado y a proteger al sistema político de las demandas (consideradas como excesivas) de la población (Cohen y Arato, op. cit.). Se acusa de otorgar legitimidad a un sistema democrático


169

por el sólo hecho de realizar elecciones periódicas y de garantizar algunos derechos civiles

Del otro lado en la controversia, se ubica el modelo de democracia participativa, que sostiene como indispensable la participación activa en el gobernar y en el ser gobernado (Cohen y Arato, op. cit.). Para quienes defienden los argumentos de la democracia participativa, es fundamental la reducción de la brecha entre gobernantes y gobernados, para lo cual es necesario la creación de espacios públicos de encuentro. Los teóricos de la democracia participativa, en la generalidad de los casos (salvo Paterman, según Cohen y Arato, op. cit.), buscan propuestas que se distancien radicalmente del modelo de democracia representativa elitista, pero los críticos del modelo simplemente las consideran utópicas y antimodernistas. Para estos los modelos democráticos participativos apuntan a la despolitización extrema de formas representativas sociales, restando influencia a los partidos políticos.

La crisis del modelo político representativo en el ámbito local

Lo que Haro (op. cit.), expone como un proceso acaecido en la Cataluña de los ochenta, en cuanto a una crisis de representatividad, fue un argumento igualmente expuesto en Latinoamérica en el mismo periodo. Entre los síntomas más notables, se encuentran una creciente abstención electoral y una pérdida de confianza en las instituciones partidistas. Los males más frecuentes tales como la corrupción y el clientelismo, la ineficiencia e inoperancia de las organizaciones del Estado, que pusieron de manifiesto una incapacidad para resolver los problemas sociales imperantes. En la Península Ibérica se añadía un ingrediente adicional, como lo era el surgimiento de movimientos “anti-sistema”, el caso de los llamados independentistas (Haro, Ibid.). Reconoce el autor las consecuencias sociales y políticas del modelo económico del “Estado benefactor”, imperante en la España de la transición (característico de los estados europeos), y que configuraron una relación Estado – Sociedad, que restringía (o tal vez desestimulaba) la intervención del ciudadano en la esfera pública, como no fuera para sondear sobre las demandas al sistema.

Pero más concretamente en el ámbito local, las dos últimas décadas del siglo pasado, se caracterizaron por acentuar la diferenciación entre la clase política y la sociedad civil, bajo el argumento de la profesionalización de la política, e inclusive la diferenciación entre el administrador y el ciudadano bajo la denominada tecnocracia. Se generó un distanciamiento y una falta de


170

entusiasmo, que poco a poco fue acentuando la crisis de representatividad en los espacios más próximos al ciudadano.

La racionalidad burocrática trajo como consecuencia que los sistemas políticos y administrativos locales se volvieran cada vez más complejos, de manera que las corporaciones tendían ha perpetuarse mediante prácticas que van desde el nepotismo hasta el clientelismo. Las instituciones partidistas tienden a monopolizar el ámbito de decisiones locales (Haro, op. cit.), de forma que el ciudadano percibe que la cosa pública es problema de los políticos, quienes se arrogan en forma corporativa la representación del ciudadano.

La participación desde la relación Estado-sociedad civil

Como se acotó en secciones anteriores, el abordaje del tema de la participación puede ser múltiple, desde lo concerniente al tratamiento de problemas sociales como los planteados en los distintos modelos de desarrollo (los estudios de Kliskberg en Latinoamérica y los de Putman en Italia), hasta los aspectos políticos tales como el comportamiento y desarrollo de los sistemas políticos, e incluso hay quienes como Hoyo (op. cit.), destacan aspectos históricos para el tratamiento del tema.

Al hablar de participación, dos términos aparecen estrechamente vinculados: Estado y Sociedad. Para el análisis de las concepciones teóricas en torno al Estado, dos posiciones destacan: la Teoría de Integración y la Teoría de Conflicto (Offe, 1979 en Fadda, ibid.). La primera de estas teorías parte del supuesto que un sistema legitimado busca asegurar el equilibrio entre grupos en competencia. El segundo de los postulados, el de Conflicto, sostiene que para el análisis de los sistemas capitalistas, es preciso partir del antagonismo que siempre existirá entre los grupos en conflicto, el que detenta el poder legitimo y quienes no lo poseen. Bajo el enfoque Integrador, el Estado (institución neutral), actuando como árbitro en la política, se ocuparía de ejercer las funciones que le son propias al aparato estatal, sin la intervención del ciudadano. Es decir, lo político y lo técnico, lo que es de interés general, queda en las manos de quienes tienen el poder, neutralizando privilegios de grupos opuestos. La legitimidad vendría entonces dada por la capacidad para satisfacer las demandas al sistema, que a la larga redundaría en una mejora en los niveles de gobernabilidad.

La Teoría de Conflicto del Estado, parte de la concepción de un Estado instrumento, donde el control sobre éste y sobre la formulación de políticas


171

públicas, lo ejercen los integrantes de los grupos dominantes. Desde éste enfoque, Fadda (op. cit.) se identifica con la definición de Estado de Poulantzas, el cual plantea al mismo como “una relación, más exactamente como una condensación material de una relación de fuerza entre clases y fracciones de clase, tal como se expresa, siempre de forma específica en el seno del Estado” (Ibid.). Esta identificación permite, sin duda, establecer una noción de relación Estado-Sociedad, abriendo espacios para la participación ciudadana. Será el Estado quien defina políticas que permitan materializar esta participación. Esta estrategia promovería lo que se denomina “participación desde arriba”, distinguiéndose de la “participación desde abajo”, que es aquella donde la iniciativa parte de los grupos de excluidos del poder.

Un segundo componente vital para el análisis de la participación lo constituye la sociedad. Autores como Cohen y Arato (op. cit.), hacen referencia al término sociedad civil en lugar de sociedad e incluso llegan a ofrecer una definición elaborada a partir de la óptica de la transición de los regímenes “autoritarios-burocráticos” a los gobiernos democráticos en Latinoamérica. Según ellos “la sociedad civil hace referencia a una red de grupos y asociaciones, entre las cuales incluyen a familias y los grupos de contacto directo personales, por una parte, y las organizaciones claramente estatales por la otra, que median entre los individuos y el Estado, entre lo privado y lo público”. Tal definición sería la clave para la autocomprensión y análisis de las transiciones experimentadas en la región, la misma que estuvo marcada por dos etapas: la liberación (restablecimiento de los derechos individuales y grupales) y la de democratización (establecimiento de los mínimos procedimentales para la participación). Estas asociaciones con calidad cívica y derecho a existir, deliberan e intervienen en los asuntos comunes y públicos.

En Latinoamérica, durante los regímenes autoritarios más duros como lo fueron los casos de Argentina y Chile, la sociedad fue atomizada, despolitizada y privatizada, de forma tal de poder controlarla y manipularla (Cohen y Arato, op. cit.). Por ello en su búsqueda de la legitimidad algunos de estos regímenes (caso chileno) iniciaron la construcción de círculos burocráticos con un supuesto interés social, capaces de ocupar los espacios que dejaron los grupos de presión societales. En países como Brasil, al régimen militar totalitario de veintiún años de duración, sobrevivieron los residuos de sociedad civil en forma de asociaciones civiles de lucha por derechos humanos, gobiernos locales opositores y organizaciones religiosas, que a la postre resultarían el


172

semillero para el resurgimiento de una sociedad civil impulsora del proceso democratizador.

Para Fadda un componente importante en el análisis del tema participativo lo constituyen los partidos políticos, cuya finalidad según Gramsci es: “la producción de hombres de Estado y hombres de gobierno, dirigentes de la sociedad civil y de la sociedad política; elaboran directrices políticas, educan y presentan a los hombres que estarían en condiciones de aplicar esas orientaciones” (1975, en Fadda, op. cit.). Asimismo, le confiere Gramsci funciones de control o tutela del orden político y legal, en cuanto al desempeño de la sociedad política.

Por su parte Tocqueville (en Cohen y Arato, op. cit.) hace una distinción entre sociedad civil, sociedad política y Estado; a la primera la define como asociaciones sociales que traspasan las relaciones de clase (grupos vecinales, redes cooperativas, estructuras locales que proporcionan servicios colectivos); el segundo de los términos, de sociedad política, lo asocia con espacios en que se defiende la autonomía de los grupos y se resuelven conflictos entre ellos, se debate y discuten sobre las decisiones colectivas. Gramsci (en Fadda, op. cit.), tiende a entrelazar fuertemente ambos conceptos, pero asocia sociedad política con Estado; los partidos políticos (al igual que el parlamento), pueden entonces ejercer funciones ambivalentes, al poder actuar como parte de la sociedad civil, y como de la sociedad política.

Definición de participación

En la ruta intelectiva trazada por Fadda (op. cit.), la autora vincula al concepto de participación, a los de poder y democracia. Partiendo de la definición de democracia de Lipset: “un sistema político que ofrece la posibilidad, mediante instrumentos constitucionales, de acercamiento de los hombres al poder, además de permitir a los ciudadanos ejercer influencia en las decisiones importantes” (en Fadda, ibid.), la autora debate sobre la existencia de grupos de poder, que tal y como se expusiera en secciones anteriores, permite recurrir a la antinomia de Integración/Conflicto.

La noción de poder de Fadda (op. cit.) expresa: “en primer lugar, que es aquella relación social en la cual grupos o individuos estarían en una posición estratégica con respecto a otros; en segundo lugar, esa relación sería pluridimensional; y por último, este hecho les permitiría participar en la toma de decisiones para realizar sus propios intereses comprometiendo directa o


173

indirectamente, el destino de los grupos sociales”. Esta relación de dominación/subordinación entre grupos en pugna por el poder, hace referencia a una distribución desigual o desequilibrada del mismo entre los actores sociales. Como conclusión, la autora añade que la concepción del sistema democrático visto desde la teoría de conflicto, no es aquella que neutraliza la acción de grupos antagónicos, sino que los reconoce y les permite tomar o abstenerse de tomar decisiones que atañen a la colectividad.

Para la comprensión y análisis de los procesos participativos, el concepto que formulan Pearse y Stiefel (1980), resume en gran medida todas las tipologías que expone ampliamente Fadda en sus argumentos. La participación ciudadana es definida como: “Los esfuerzos organizados por incrementar el control sobre los recursos y las instituciones reguladoras en situaciones sociales dadas, por parte de grupos y movimientos de los hasta entonces excluidos de tal control” (en Cunill, op. cit y Fadda, op. cit.), concepto manejado por el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD).

Tipologías de la noción de participación

Basados en los enfoques sobre el poder, una primera tipología destaca los postulados teóricos de la Integración y del Conflicto. El de Integración establece que un sistema legítimo integra a la sociedad y neutraliza privilegios de poder, asegurando el equilibrio entre grupos en competencia, el de Conflicto, reconoce el antagonismo entre grupos aún en regímenes democráticos.

Del primer postulado (de Integración) se desprenden dos categorías participativas; la primera aquella que tiene lugar cuando la participación es paritaria entre grupos en competencia; y segunda, la participación que se da entre grupos donde los miembros de la sociedad aceptan los factores discriminantes existentes, por la vía de la asignación autoritaria de valores (Easton, 1953), es decir, se reconocen y se aceptan las diferencias para acceder a los centros poder y toma de decisiones. En el Postulado de Conflicto, la participación ciudadana simplemente tiene lugar bajo la premisa de la existencia de grupos de élite en pugna permanente por el poder con grupos de excluidos.

Otra tipología de la participación es la que se vincula a los modos de acceder al control del poder (Hain, 1980, en Fadda, op. cit.). Existen dos grandes dimensiones para el término, la derivada de la interpretación liberal,


174

orientada a mejorar la calidad de la democracia (reforzamiento de la estructura democrática representativa), también denominada Estrategia de Contención (Guerra García, 1980, en Fadda, ibid.). Bajo esta premisa la participación es esencialmente individual, con énfasis en la educación para la ciudadanía, la integración al esquema legal y gubernamental existente.

En contraposición a la interpretación liberal, se encuentra la denominada radical, que propugna sustituir la democracia representativa por otro sistema (generalmente por una democracia participativa). Plantea el traslado del control del poder a la comunidad (redistribución del poder, como desafío a las estructuras de gobierno existentes. Guerra García la denomina Estrategia de Transformación (en Fadda, op. cit.). Propone la creación de contra-instituciones y estructuras paralelas de acción directa, para dar cabida a la intervención de los excluidos, desde la intervención en problemas locales puntuales, hasta la intervención en áreas (ámbitos) neurálgicos, que garanticen el control para la comunidad.

Fadda (op. cit) hace mención a otras cuatro tipologías para la participación, que en síntesis serían: (a) Según los fines deseados (Bachraeh, Baratz y Levi, 1970), es posible que se aspire al logro de la igualdad democrática (participación orientada a las aspiraciones), o a necesidades de legitimación de políticas públicas (participación cooptativa). (b) Según el origen del esfuerzo (Hain y Guerra García), distinguiéndose la participación promovida o estimulada desde el gobierno central, regional o local de la participación promovida y/o practicada en la base. (c) Según el grado o nivel de participación alcanzado, autores como Paterman (1970) definen tres tipos: “pseudos-participación”, “participación parcial” y “participación total”, y Arnstein (1969) por su parte plantea una escala de ocho grados: la no-participación, Manipulación, Terapia, Información, Consulta, Conciliación, Asociación, Poder Delegado y Control Comunitario (máxima expresión participativa). La última de las tipologías se refiere, (d) Al grado o nivel de participación alcanzado.

Una relación muy similar propone Fajardo (1981, en Fadda, op. cit.), un tipo de participación según el nivel de protagonismo de los actores sociales. Cuando prevalece el protagonismo del dirigente, se trataría de una participación limitada con un Enfoque Instrumental. Se parte de la premisa de la incapacidad de los pueblos de autogobernarse, casos como el Leninismo y el Revisionismo Democrático (Schumpeter, Weiner, Verba y Nie, Huntington, Kasfir, Booth, Dahl). El enfoque opuesto sería el Enfoque Desarrollante, acorde con el modelo de democracia participativa, que propone un mayor


175

intervencionismo del pueblo en las distintas esferas gubernamentales y escenarios decisorios.

Por su parte Cunill (op. cit.), revisa unas categorías de participación vinculada con el tipo de Estado o régimen político en que se generan, condicionada a cada tipo de gobierno específico que la promueve. (Castells, 1975; Montalvo, 1981; en Cunill, ibid. y Guerra García, 1980; en Fadda, op. cit.). En regímenes democráticos, la participación puede darse como mecanismos de ampliación democrático, como complemento a la representación y participación política. Pero, en regímenes absolutistas burocráticos o dictaduras, tales mecanismos pueden ser promovidos como forma para la legitimación y en sustitución de la participación política.

Participar para alcanzar la eficacia del Estado y la profundización de la democracia

Para hacer frente a las exigencias de los actores sociales en estos tiempos y contextos, es necesario retomar la búsqueda de la eficacia del Estado, pero desmarcándose de lo que tradicionalmente ha representado el péndulo Estado-Mercado. No significa simplemente emigrar de un modelo democrático representativo a uno participativo, para lograr desmontar modelos neoliberales; ni tampoco de crear mecanismos participativos legitimadores y estabilizadores, con el fin de alcanzar elevados niveles de gobernabilidad en los sistemas políticos. Se trata más bien de alcanzar acuerdos entre el Estado y las representaciones sociales y políticas, que permitan a los ciudadanos, en forma individual o colectiva, ser participes del diseño y elaboración de su propio desarrollo, que es el fin autogestionario que aspira la sociedad. Es necesario que tal modelo establezca niveles deseables de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos, y que a la vez contribuya al fortalecimiento del sistema democrático.

El abordaje de experiencias latinoamericanas

Durante dos décadas se dieron en los países de la región, procesos de reformas constitucionales: Brasil (1988), Colombia (1991), Perú (1993), Argentina (1994), Ecuador (1998), Venezuela (1999), y la más reciente en Bolivia (2004). Aún cuando muchas de las motivaciones expuestas por los autores consultados, parten de la llamada crisis de la democracia representativa


176

o bien del conflicto entre los modelos de democracia representativa y la participativa, autores como Lissidini (2006) argumentan otras variables, a saber: sistemas de partidos políticos debilitados y/o altamente polarizados, resultados electorales favorecedores a corrientes de pensamiento que por largos periodos fueron excluidos del ejercicio del gobierno, el grado de inestabilidad política y las crisis institucionales, la presencia de conflictos armados (grupos violentos) y el ascenso al poder de los llamados liderazgos de tipo outsiders (líderes carentes de trayectoria política: Fujimori, López Obrador y Chávez). Sumemos a todo ello las pautas marcadas por una agenda económica impuesta desde los organismos financieros multilaterales y obtendremos un peligroso cóctel en la región.

La crisis del modelo representativo colombiano y la institucionalización del proceso participativo

Las experiencias de participación ciudadana en Colombia antes de la reforma constitucional de 1991, se vinculaban fundamentalmente a insipientes movimientos campesinos, de protección del medio ambiente, y unos pocos a la reivindicación de los derechos de la mujer y grupos indígenas, todo ello en el marco de grandes tensiones sociales, producto de la violencia impuesta por la guerrilla.

La conformación de un pacto político entre los representantes del bipartidismo colombiano, conservadores y liberales, denominado Frente Nacional (1958-1974), trajo consigo la alternabilidad en el poder de ambas toldas políticas, lo cual condujo a un debilitamiento del modelo de democracia representativa, y a una crisis institucional profunda. El clientelismo y el autoritarismo imperaban, y en las apartadas regiones del país, el monopolio de las armas había pasado a manos de los movimientos insurgentes.

Con la reforma constitucional, se buscaba una nueva arquitectura del Estado, hacerlo más ágil y flexible, menos interventor y regulador. Así mismo, dar un impulso al proceso de descentralización iniciado en los ochenta. A nivel local, los gobiernos aspiraban que esta reforma les permitiera alcanzar objetivos más tangibles, como es el caso de mejorar la prestación de servicios y la comunicación con la población; y el establecimiento de mecanismos que les permitieran enfrentar los elevados niveles de conflicto y de ingobernabilidad que los aquejaban. En el sistema político colombiano dos universos coexistían: el de la representación política y el del conflicto


177

armado. La representación era incapaz de penetrar las relaciones conflictivas y convertirlas en sustancia política y el clientelismo era un factor estructural del sistema político representativo.

Para Velásquez y González (2003), la Ley 11, del año 1986, marcó el inicio formal de la descentralización, y fue promulgada con la esperanza de lograr la ruptura de los monopolios que las élites políticas (gobernadores y alcaldes), habían impuesto al proceso participativo y sobre las decisiones públicas. Para autores como Múnera Ruiz (1999), durante el proceso de reforma constitucional, gran parte del debate se centraba en las relaciones que debían privar entre el Estado y la sociedad civil, y sobre los modelos de desarrollo y de democracia que era necesario reformular; para el autor, el discurso de la democracia participativa trajo consigo una sobrecarga valorativa de la participación ciudadana en la época constituyente.

La reforma implicó un crecimiento de la oferta participativa en Colombia, mediante la conformación de un amplio espectro normativo. Dicha oferta participativa fue de iniciativa estatal y definida por los agentes políticos tradicionales, afincados en los gobiernos de turno y en el Congreso de la República, en el marco del proceso de modernización del Estado y la presión a la apertura democrática forzada por las circunstancias, que interpretó más el interés de un sistema político sin credibilidad ni legitimidad, que las necesidades de la población permanentemente sometida por la lógica política del clientelismo. Para Múnera Ruiz (op. cit.), los mismos exponentes de la representatividad, impulsaron tal oferta y se convirtieron en los protagonistas, de forma tal que el clientelismo se reprodujo casi con las mismas características, en los ámbitos regionales y locales.

El impulso a la participación desde el ámbito local peruano

También en los años ochenta, se dan los primeros indicios de apertura de procesos participativos en el Perú, la tendencia apuntaba a disolver las bases estructurales del clasismo imperante en el Perú. Pero no fue sino hasta los años noventa que aparecieron las primeras formas de canalización no institucionales de la participación ciudadana, los llamados movimientos sociales irruptos, todo ello en medio de tensiones producto de la presencia de movimientos guerrilleros como Sendero Luminoso. El contexto en el cual tiene lugar la reforma constitucional peruana de 1993, es el de una profunda crisis social, política y económica, el casi total colapso del sistema de partidos


178

(1989-95), y la presencia de un violento grupo guerrillero como Sendero Luminoso.

Según Arroyo (2006), es posible destacar tres etapas en la creación instancias participativas en el Perú: en los años noventa con las llamadas Mesas de Concertación sin apoyo del Estado (breves experiencias locales); a partir del 2001 con las Mesas de Concertación de la Lucha contra la Pobreza, creadas por el Estado central, y a partir de 2002 cuando se crean los Consejos de Coordinación Locales y Presupuestos Participativos.

Las primeras Mesas de Concertación corresponden al gobierno de Fujimori (1990-2000), en un contexto político calificado como de dictadura. Tales experiencias se fundamentaban en el impulso de liderazgos locales. En un régimen por excelencia centralista, que pretendía de forma intencional restar fuerza a los gobiernos locales y regionales mediante la restricción a los presupuestos de ejecución. Representaron verdaderos esfuerzos de autogestión. La década Fujimorista representó para el Perú un periodo de retroceso y fragmentación social, la sociedad civil autónoma fue silenciada, y hay quienes consideran que las bases sociales no han podido regenerarse a la fecha (Arroyo, op. cit.). En las primeras Mesas de Concertación, cuya existencia no había sido formalizada en instrumentos normativos, cobraban especial significado el estilo de liderazgo de la primera autoridad municipal y su equipo de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones públicas y privadas que hacen vida en el ámbito distrital.

A partir de 2001 se crean (formalizan) las Mesas de Concertación de la Lucha contra la Pobreza (MCLP), por el entonces presidente en transición Valentín Paniagua (2000-2001), en un contexto de transición democrática. Participan el Estado Central, los gobiernos locales, la sociedad civil, la iglesia y la cooperación internacional. Con Alejandro Toledo (2001-2006), continúan funcionando las MCLP, pero se crean además los Consejos de Coordinación Local (CCL) y los presupuestos participativos (PP), ambos creados en 2002. Mediante un acuerdo nacional de treinta y tres políticas de Estado, suscrito ese año, se trazan en forma concertada lineamientos que entre otros aspectos buscan profundizar la descentralización, un acuerdo suscrito entre los partidos políticos, la sociedad civil y el gobierno central. El Consejo Nacional de descentralización (CND), órgano conductor del proceso de descentralización en el Perú calculaba la existencia de unos seiscientos CCL para el año 2004, y en el 2005 estaban instalados en el 59 % de los distritos. Y a nivel provincial en el 82 % (unas 159 provincias). En un 45% de los municipios habría entrado


179

en un proceso de reforma de la relación Estado-Sociedad, lo cual da cuenta del avance en el proceso participativo.

Para Arroyo (op. cit.) la tendencia es que los municipios denominados participacionistas (donde los líderes municipales promueven procesos participativos) y en los municipios institucionalistas (donde se cumplen los mínimos establecidos por la norma, sin una apertura voluntaria por parte del liderazgo municipal de turno), crezcan en relación a los municipios llamados tradicionales, rezagados en el cumplimiento de la Ley de Municipalidades. Los municipios donde gobiernan alcaldes institucionalitas sólo aplican los CCL, y ejercen una democracia participativa limitada (se limitan a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades) correspondiendo esta categoría al 35% de los municipios del país, un 55% son los tradicionales no cumplen con la conformación de los CCL. Sólo un 10% se consideran participacionistas (van desde modelos de democracia participativa con representantes hasta modelos amplios de democracia participativa de representantes y poblaciones).

La participación ciudadana a partir de la transición democrática en Chile

En el caso chileno, a partir de la llegada de la democracia, con el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994), se otorga un importante impulso a la descentralización, mediante el establecimiento

del sufragio universal para la elección de autoridades locales, la preocupación era el retomar con fuerza en camino democrático. Previo a este periodo, en el país el gobierno dictatorial de Pinochet (1973-1990), había impulsado un movimiento denominado “La Nueva Institucionalidad de la Participación” (Quilapan, 2006), que en la práctica sólo permitía que las organizaciones comunitarias formularan demandas en materia de gestión de servicios, pero donde prevalecían siempre las aquellas formuladas por las propias autoridades militares locales o las de quienes los representaban (Carmona, 2006).

Para 1988, poco antes de la llegada de la democracia, se promulga la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley 18.695), donde se establece la creación de mecanismos tales como los Planes de Desarrollo Comunales (PLADECO, Art. 3 y 7), que tenían como propósito crear espacios para que los ciudadanos participaran en la gestión de recursos a nivel local, o bien en la formulación de necesidades en materia de servicios públicos (Montecinos,


180

2006). Durante el mandato de Aylwin y luego con la coalición de partidos de Eduardo Frei (1994-2000), simplemente se incentivaron instrumentos para la satisfacción de las necesidades, como mecanismos para superar la pobreza, pero que distaban de verdaderas iniciativas para el desarrollo de la democracia (Carmona, op. cit.).

Desde la llegada de la democracia, el debate político chileno en materia de participación ciudadana en el ámbito local, se ha centrado mayoritariamente en sustentar la hipótesis que establece: “que el uso eficiente y democrático de la descentralización en el nivel local, está determinado por una reforma gerencialista nacional en los aparatos burocráticos municipales” (Finot, 2001; García Guadilla, 2002 y Nickson, 2003, citados en Montecinos, op. cit.), lo que apuntala la estrategia desarrollada por los gobiernos democráticos para que dicha participación se estimule mediante la creación de instrumentos legales y normativos

El caso chileno resulta ilustrativo de la fuerte herencia institucional centralista producto de los años de dictadura, donde lejos de promover el que las iniciativas sean creadas desde los propios ámbitos regionales y locales (caso de los presupuestos participativos), se incentivan viejos esquemas de carácter consultivo, como es el caso de los PLADECO (avalados incluso mediante la transferencia de recursos financieros desde el gobierno central por vía de Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal -PROFIM). El discurso es participativo, pero las prácticas siguen siendo autoritarias y clientelares. Es preciso destacar que la lógica autoritaria fue gestada en los años de la dictadura, y se fundamentaba en dos grandes postulados, el que la calidad de vida es responsabilidad de la municipalidad, y el que los procesos inclusivos se debían dar sólo en los ámbitos locales (Quilipan, op. cit.).

Para autores como Carmona (op. cit.), que defienden ampliamente el establecimiento normativo de mecanismos participativos en la gestión local chilena desde el gobierno central, es necesario el institucionalizar modelos efectivos de participación ciudadana, mecanismos sistemáticos y permanentes en el tiempo. Esta tesis fue ampliamente defendida por Ricardo Lagos (2000- 2004), y actualmente por la presidenta Michelle Bachelet.

Otros autores como Oñate (2005), consideran que la estrategia actual debería estar encaminada a la reformulación del Estado chileno para consolidar la democracia, estimular el crecimiento económico, y lograr una acción institucional tendiente al empoderamiento del ciudadano y la superación de las desigualdades, pero admiten que el estilo del aparato público chileno


181

esta centrado en la oferta gubernamental, más que en la construcción desde la demanda local (Correa, 2001, en Oñate, op. cit.), y admite la existencia de prácticas de verticalidad, autoritarismo, centralismo, donde un Estado paternalista y protector marca las relaciones Estado - sociedad civil, privando la opción inmediatista y clientelar.

El modelo de gestión de los presupuestos participativos brasileños y argentinos

La experiencia de los presupuestos participativos en Latinoamérica ha tenido amplia difusión internacional, gracias a casos emblemáticos como de ciudades como Porto Alegre, en Brasil y Buenos Aires. Algunas de ellas de gran trayectoria como el caso de Porto Alegre (en marcha desde 1989 a la fecha). Los partidarios de estas instituciones participativas han destacado una serie de motivaciones iniciales que apuntan a cumplir con fines redistributivos e inclusivos a los actores sociales. Argumentan la búsqueda de la incorporación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones y el control en el uso de recursos financieros públicos disponibles para gastos de inversión, con miras a alcanzar mayores niveles de transparencia en la gestión (Schneider y Goldfrank, 2006).

El caso del Presupuesto Participativo de Porto Alegre en particular, inició con una agenda más bien enfocada a los problemas de infraestructura en las comunidades, que le valió gran apoyo por parte de los sectores populares, lo cual en gestiones municipales posteriores fue ampliado para abarcar el tratamiento de problemas más estructurados en lo territorial y temático (planeamiento urbano, gestión ambiental, políticas educativas). No obstante, coinciden Wampler (2006) y Schneider y Goldfrank (op. cit.), en caracterizar esta experiencia brasileña como un ejercicio partidista, donde la izquierda representada en partidos como el Partido de los Trabajadores (PT), líderes de organizaciones sindicales como la Confederación Única de Trabajadores (CUT), agrupaciones como el Movimiento de Trabajadores Sin Tierras (MST) y ONG`S, lograron formar una alianza que les permitiera capitalizar el descontento ciudadano por las grandes carencias económicas. Este escenario tenía como ingredientes adicionales la imagen debilitada de la derecha (que acusaban de un rol complaciente durante el periodo de la dictadura militar de 1964 a 1985), y un discurso que ensalzaba las bondades de la democracia participativa, ante los abusos y corrupción de los representantes legislativos


182

de turno. Los partidos de izquierda comenzaron a enarbolar la bandera de la participación ciudadana, ofreciendo espacios a los ciudadanos para que formularan demandas, y de alguna forma los actores políticos legitimaran su programa de gobierno.

Para Wamper (op. cit.), son tres los factores determinantes en el éxito de experiencias brasileñas: una sociedad civil conformada por personas tradicionalmente excluidas como base de apoyo a la gestión de los alcaldes; una coalición de gobierno (fundamentalmente partidos de izquierda) para lograr la delegación de autoridad en la toma de decisiones; y por último, el apoyo de la legislatura al Alcalde. Siempre existe la posibilidad de añadir a estos factores el aspecto didáctico que está asociado a las prácticas del presupuesto participativo y que en si misma resultan incluyentes. En el caso de Porto Alegre, los dos primeros aspectos tenían una alta valoración inicial, y con respecto al apoyo en la legislatura enfrentaron, por lo menos en los primeros dos periodos gubernamentales, serios contratiempos con los representantes de oposición.

La estrategia política impulsada por el PT, ganador de gran parte de las alcaldías del Estado de Río Grande Do Sul entre 1999 y 2002, era blindar su gestión al frente de la ciudad, con una legislatura en contra, mediante una imagen de plena apertura y transparencia, donde en asambleas vecinales y comunales, las personas jerarquizarán sus prioridades, en teoría tales decisiones serían vinculantes en la medida que el presupuesto fiscal lo permitiese.

Es claro que el antagonismo entre factores de poder, fue el activador de las experiencias participativas en materia presupuestaria, la élite derechista en contra de una coalición de pequeños partidos de izquierda, excluidas de la representatividad legislativa, estimularon la participación como estrategia electoral. El proceso de reforma constitucional brasileño de 1988, fortaleció el federalismo, en medio de un sistema partidista altamente fragmentado, con una alta polarización ideológica y poca disciplina partidista (Lissidini, op. cit.). En las municipalidades brasileñas la institucionalización de la participación no fue radical, sólo se reformularon los mecanismos presupuestarios, simplemente se abrieron espacios de diálogo y concertación. El nivel de participación alcanzado fue importante. El primer año 1999 en Porto Alegre participaron 178 mil personas, para 2002 llegaron a participar 330 mil personas, no se descarta que un porcentaje importante de los participantes ya militaran en el PT (Schneider y Goldfrank, op. cit.).


183

El caso de la ciudad de Buenos Aires en Argentina, es otro donde el modelo de gestión del presupuesto participativo hizo eco, según expone Lema (2005), la diferencia entre los objetivos perseguidos por el caso argentino y el brasilero, estriba en que no responde únicamente a la finalidad partidista y redistributiva (aunque operativamente también integra lo territorial y lo temático), sino que buscan un verdadero cambio en los modos de acceso al poder por parte de los grupos sociales, creando estructuras paralelas para la ejecución y control de recursos. Las reformas constitucionales argentinas de 1994, además de incluir la defensa de los intereses difusos, plantea la creación de mecanismos de participación ciudadana. Esta reforma constitucional fue el desenlace de un proceso que se inició en 1984, con una serie de reformas en las provincias argentinas (Corbacho, 1995).

Entre 2001 y 2002, Argentina experimentó un período de crisis social, económica, política e institucional, en el cual surgieron espontáneamente “asambleas de barrios” o también llamadas “asambleas auto convocadas”, como insipiente muestra de organización popular. Algunas se concentraron en temas y áreas particulares, la mayoría se desmembró cuando partidos políticos, en especial de izquierda pretendieron cooptarlas, otras pocas sobreviven aún, con las mismas consignas de entonces, pero muy reducidas en el número de participantes. La población de alguna forma pretendía poner en práctica iniciativas de participación a través de diferentes maneras de supervivencia, dando lugar a diversas formas de economía social y solidaria.

En el año 2002, la ciudad de Buenos Aires con cerca de 2.800.000 habitantes, logró convocar en el Prepuesto Participativo (artículo 52 de la Constitución de la Ciudad y artículos 9 y 29 de la Ley Nº 70 de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público), a 6.700 vecinos, se votaron 338 prioridades barriales, cerca del 70 % de las prioridades establecidas fueron ejecutadas. Para el 2003, participaron 9.450 vecinos, se votaron 189 de las que se ejecutaron 138 prioridades. En el tercer año del Presupuesto Participativo, año 2004, la participación fue de 9.000 vecinos. La cantidad de prioridades votadas fue de 1096, para ese momento se contabilizaron 51 barriadas en la ciudad. En cada área barrial se crearon Centros de Gestión y Participación (CGP), a los cuales corresponde coordinar la asamblea de ciudadanos del barrio. El Presupuesto Participativo, al descentralizar la formulación de prioridades por parte de los vecinos en los distintos barrios, supone un compromiso con los procesos de descentralización en su eje democrático. Por otro lado, al menos en los objetivos declarados, se buscaba


184

una profundización de la democracia, una transformación de los procesos decisorios, más allá de la concreción de las prioridades seleccionadas (De la Mota et. al., 2004).

Aunque todavía los resultados son inciertos en cuanto a su ejecución y funcionamiento, la figura del Presupuesto Participativo ha sido acogida por la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996). Como resultado positivo se puede señalar que ha mantenido niveles aceptables de continuidad institucional. Como puntos débiles se plantea la ínfima porción del presupuesto que abarca este procedimiento, la falta de difusión y por ende, una no muy nutrida participación ciudadana. También se presentaron fallas en la capacidad de convocatoria de CGP`s y graves acusaciones de repetición de viejas prácticas de planificación centralista (De la Mota et. al., op. cit.).

El modelo de participación popular movilizador mexicano

Bajo un régimen de partido único (1929-1988), el corporativismo mexicano se caracterizó por la castración a las voces disidentes y la represión a movimientos estudiantiles en los años 1968 y 1971. Tal y como ocurrió en el caso chileno, donde el totalitarismo promovía la despolitización a la ciudadanía, el autoritarismo partidista del Partido Revolucionario Institucional (PRI), frustró durante mucho tiempo los movimientos participativos locales.

Uno de los casos donde se ha pretendido impulsar un modelo participativo popular movilizador (calificado de esta forma por el Partido de la Revolución Democrático - PRD), fundamentado en la incorporación de bases populares a las cuales se cede o delega poder desde el Estado (Cunill, op. cit.), es el que tuvo lugar en la Ciudad de México, D. F en el periodo 2000-2005. Durante el último gobierno del PRI en la ciudad (1995), fue aprobada la Ley de Participación Ciudadana para el Distrito Federal. Esta introdujo importantes mecanismos de participación, entre ellos los llamados Consejos Ciudadanos (16 consejos, uno por cada delegación, sus representantes son electos en cada una de las 365 áreas vecinales). Tenían como funciones impulsar la inclusión de la participación ciudadana en la gestión local, la supervisión a los delegados y la restricción del proceso electoral vecinal a los partidos, sólo participarían los ciudadanos en forma individual o colectiva (Sánchez-Mejorada, 2006).

Una reforma a la carta política del país en el año 1996, modificó el régimen político del Distrito Federal (Art. 122), para instituir las elecciones de las autoridades locales en 1997, para los cargos de Alcalde y Delegados,


185

estas últimas para el año 2000 (las demarcaciones territoriales del Distrito Federal se denominan Delegaciones). Gana dichas elecciones el partido opositor PRD, en la figura de Cuahutémoc Cárdenas. Sendas modificaciones al Estatuto de Gobierno de la Ciudad (noviembre de 1996 y diciembre de 1997), trajeron consigo una nueva Ley de Participación Ciudadana (sustituyó a la de 1995). En 1999 se llevan a cabo la elección para la figura de los nuevos Comités Vecinales (muy similares en sus funciones a los órganos pseudos-participativos priistas de los setenta). La nueva ley de Participación Ciudadana establecía como objetivos en su artículo 1: “fomentar, promover, regular y establecer instrumentos de democracia directa que permitan la organización y funcionamiento de la Ciudad de México” (Ziccardi, 2004), sustentados en los principios de democracia, correspondencia, inclusión, solidaridad, legalidad, respeto, tolerancia, sustentabilidad y pervivencia. Si bien en la primera Ley de Participación Ciudadana se creaban los Consejos Ciudadanos Delegacionales, en la nueva Ley estos se desintegraron y se crearon los Comités Vecinales.

Es en el año 2004, bajo una tercera Ley de Participación Ciudadana impulsada por el gobierno perredista de López Obrador (2000-2005), cuando se identifican nuevos actores colectivos e

instrumentos de democracia directa. Los Comités Vecinales se transforman en Comités Ciudadanos; se establece la obligatoriedad en la rendición de cuentas, se crea la Red de Contralorías Sociales y la Asamblea Ciudadana (Ziccardi, op. cit.). A grandes rasgos, las Asambleas Ciudadanas determinarían el destino de recursos para el financiamiento de programas y proyectos a nivel local, y designarían además, los Comités Ciudadanos (antes vecinales) de administración y supervisión. Las decisiones de las Asambleas serán de obligatorio cumplimiento para los Comités Ciudadanos y demás órganos que se creen para los vecinos de la unidad territorial. La participación a que hace referencia esta última versión de la Ley de Participación Ciudadana, es fundamentalmente la que tiene como espacio territorial y actor social, al ámbito local y al vecino, respectivamente (Sánchez-Mejorada, op. cit.). Al quedar restringida al ámbito vecinal, resulta excluyente con respecto a otras formas de participación que pueda ejercer la ciudadanía.

El estilo del líder del PRD de turno, López Obrador fue carismático, en cuanto a su forma de hacer un gobierno de proximidad bajo la consigna “por el bien de todos, primero los pobres”, liquidando a los intermediarios corporativos (Ziccardi, op. cit.). Pero lamentablemente tanto los coordinadores como los promotores de las Asambleas Ciudadanas, seguían siendo personeros


186

administrativos del gobierno (62% de las Asambleas fueron conducidas por miembros de la Dirección General de Participación Ciudadana) (Sánchez-Mejorada, op. cit.).

Los cambios impulsados hacia un modelo de participación popular de movilización en el segundo gobierno del PRD, no fueron acompañados de una normativa que permitiera definir los métodos de trabajo y al llegar la siguiente administración de la ciudad, no se dio continuidad a las iniciativas de la gestión de López Obrador. Si en el primer gobierno del PDR de Cárdenas privó la idea de que la participación ciudadana era una competencia a la participación política, lo cual trajo serias reservas para el otorgamiento de competencias a los Comités Vecinales; en el segundo gobierno perredista, se apeló a la ciudadanía para que apoyase o legitimase una agenda preestablecida. Salvo las experiencias aisladas en delegaciones como Tlalpan y Cuahutémoc (donde se formularon prácticas de planeación y presupuesto participativo con relativo éxito), en términos generales, se continuaron en el Distrito Federal con las viejas prácticas cooptativas, más que la de promover una participación autónoma y plural. Autores como Canto (2004) reconocen que a la par de los procesos de reivindicación y exigibilidad de los derechos por parte de los ciudadanos, en la ciudad se han fortalecido prácticas de control y gestión hacia el gobierno.

En contextos sociales y políticos como el europeo, los casos de participación ciudadana españoles, ampliamente referidos Font et. al. (2001), se gestaron en ausencia de un marco legislativo institucional dado, y en ningún caso puede afirmarse que se manifestaron en periodos de crisis política de representatividad, sociales o de tipo económicas. Estas propuestas obedecen a las necesidades propias de cada región, localidad o ámbito espacial, y demuestran ser realmente creativos e innovadores en los modelos de gestión adoptados por los gobiernos locales.

Más recientemente, figura en Latinoamérica la experiencia venezolana de los Consejos Comunales, cuya conformación estaría prevista desde la nueva Constitución de la República Bolivariana de 1999, bajo este esquema participativo se estaría consagrando el salto del modelo democrático representativo, hacia el denominado modelo de democracia directa participativa y protagónica.


187

La experiencia venezolana de los Consejos Comunales

Los Consejos Comunales (CC) en Venezuela se entienden, según (González, 2007), como instancias de participación ciudadana que permiten al pueblo organizado, ejercer directamente la gestión de políticas públicas y proyectos, a fin de responder a las necesidades y aspiraciones de los habitantes de las comunidades. La Ley de los Consejos Comunales (2006), en su artículo 2, establece la siguiente definición:

“Los consejos comunales en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social” (Asamblea Nacional, 2006)

Es así como surgen en la teoría los CC, con una racionalidad gubernamental destinada a fortalecer el modelo democrático participativo y protagónico, la búsqueda de la eficacia/eficiencia y el control de la gestión. Por su parte, la racionalidad ciudadana estaba más bien vinculada al logro de una verdadera organización comunitaria.

En Venezuela con la llegada al poder de Hugo Chávez, y en medio de una grave crisis política, social y económica, se plantea la reforma a la Constitución Nacional, vigente desde 1961; dicha propuesta contenía entre otros aspectos vinculados al Estado, el viraje hacia un modelo democrático de corte participativo y protagónico, como respuesta a las deficiencias demostradas por el modelo democrático representativo (García-Guadilla, 2007). Este modelo participativo se materializaría en lo local, gracias a la creación de espacios de participación al ciudadano, y se fortalecería mediante la institucionalización de figuras como las asambleas de ciudadanos y el referéndum, en sus distintas modalidades.

Si bien en su concepción inicial los CC se vincularon a la estructura de planificación de las políticas públicas, mediante su articulación con los Consejos Locales de Planificación de Pública (CLPP, 2002), pronto la conformación de estos mecanismos participativos pasaría a estar en franca


188

relación con el fortalecimiento del modelo de Estado que viene impulsando el actual gobierno desde el año 2005, el Socialismo del siglo XXI, propuesto por el Presidente Hugo Chávez (Pereira y Osto, 2008). Cabe destacar que el poder comunal representa el Quinto Motor del proceso revolucionario, y alude al empoderamiento de los ciudadanos, para de esta forma darle, en opinión del primer mandatario, el verdadero sentido al ejercicio de la soberanía popular. En un estudio realizado por el investigador Jesús Macado para el Centro Gumilla, da cuenta que para mayo de 2008, se habían contabilizado en el país, 26.143 consejos comunales, y alrededor de 10.669, estaban en proceso de formación (Castillo L.H., Diario El Nacional, 14-09-2008).

Los CC, que tienen su génesis en movimientos tales como los comités de tierras urbanas y mesas técnicas de agua (García- Guadilla, 2007), presentan en la práctica, como principales características un esquema organizativo que los hace depender de una estructura jerárquica y de subordinación a la Presidencia, la asignación de recursos para financiar los proyectos son por vía de un órgano centralizado creado al efecto (Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, CNPPP, en LCC, arts. 20 y 30 al 33), y no por la vía de la administración descentralizada. Tal aspecto es atribuible a un esquema político personalista, altamente centralizado y tiene el propósito de servir de motor para la construcción socialista (Pereira y Osto, op. cit.).

Las atribuciones de los CC ya eran de por sí mismas amplias y diversas en la Ley de su creación, pero se ampliaron aún más con las competencias que le fueron otorgadas en 13 de las 26 leyes aprobadas durante la ley habilitante de 2008, las cuales van desde propiciar condiciones para el abastecimiento, garantizar el suministro del producto procesado y coadyuvar en el establecimiento de precios de interés social, en la Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria (2008); hasta el actuar de manera activa y protagónica en el diseño, formación, ejecución y control de la cartera de crédito del sector agrario, en la Ley de Salud Agrícola Integral (2008) (Castillo L. H., Diario El Nacional, Op. cit.). Sin embargo, el cumplimiento de los supuestos de racionalidad gubernamental y ciudadana a que hace mención González (op. cit.), vienen presentando una serie de anomalías, como por ejemplo: la variabilidad en el interés en participar por parte de los ciudadanos; la desconfianza en el manejo y control de los recursos, y en la probidad de los miembros del CC; los resultados alcanzados por diversas experiencias son variables, desde éxitos notables hasta rotundos fracasos; y la evidencia de que el nivel educativo de los participantes y también el socioeconómico, pareciera


189

tener una relación con el grado de capacidad para gestionar ante organismos gubernamentales y ante la propia comunidad.

Es preciso reconocer que estas nuevas formas de interacción Estado/sociedad civil, representadas en los CC, han permitido redimensionar la participación ciudadana, como por ejemplo, desde la pasividad en el suministro de información para la planificación, hasta niveles donde el ciudadano participa activamente en diagnóstico de sus necesidades, en la formulación de sus proyectos y en la ejecución de las políticas, particularmente en las de ámbito local; pero la forma como los recursos se han estado asignando, la burocracia en la gestión de los mismos e incluso el control sobre la ejecución física y financiera resultan, en la generalidad de los casos, realmente deficientes (García-Guadilla, op. cit.), lo cual pone en duda el éxito de este modelo de intermediación Estado/sociedad civil.

En resumen, la organización de los CC es una forma directa de participación, desde la cual el actual gobierno pretende impulsar la construcción de la sociedad socialista en Venezuela. Constituye, según lo declara el Presidente (MINCI, 2007), la base del nuevo sistema social y político socialista del país, el Poder Comunal. Pero como nuevas formas asociativas, consejos comunales, en el modelo de democracia participativa y protagónica, en la práctica siguen siendo cooptativas y dista del poder delegado y el control comunitario, propio de la autoridad participativa (Pereira y Osto, op. cit.). La decisión sigue estando en manos de uno sólo o de una élite, y es preciso recordar que uno de los argumentos empleados en contra de la descentralización iniciada en los ochenta en Venezuela, era que el poder otorgado a las Asociaciones de Vecinos, las hicieron susceptibles a los movimientos clientelares por parte de las organizaciones partidistas regionales y locales; hoy día esos mismos esquemas de control y subordinación se repiten con fuerza en una relación directa con el poder central, y pasan a constituir los denominados por García- Guadilla y otros, esquemas cooptativos neoclientelares (García -Guadilla, 2008; López-Maya, 2007). Sólo bastará esperar y ver como los ciudadanos logran apropiarse del capital social que pueda derivarse de tales experiencias, en pro de la construcción de verdaderos espacios deliberativos.

A manera de reflexión final

En Latinoamérica desde finales de los años setenta y durante los años ochenta y noventa se experimentaron grandes cambios de orden social, político


190

y económico. En algunos de estos países, recién se estrenaban democracias (Chile, Brasil, Argentina), o bien experimentaban la llegada al poder de partidos de oposición, por largos años dominados por una élite unipartidista y bipartidista (el caso de México y Venezuela, respectivamente). Otros simplemente se enfrentaban a graves problemas de orden social (movimientos insurgentes), y al debilitamiento y desacreditación de los mecanismos representativos (Colombia, Perú y Venezuela).

La institucionalización de la participación se hace presente en los casos colombiano, peruano y chileno, en un marco normativo impulsado desde el Estado central, y bajo un esquema consultivo no vinculante al momento de la toma de decisiones. En el caso chileno, donde las experiencias tienen su origen en los intereses de un régimen totalitario por crear mecanismos de legitimación, la participación estaba asociada a la búsqueda del equilibrio del novel sistema político que recién emerge de un régimen totalitario, una participación de tipo cooptativa o pseudo participativa, pero que con la llegada de la democracia ha evolucionado en forma lenta y titubeante, lamentablemente siguen apoyados en procesos consultivos centralizadores.

La modalidad de participación expuesta en los casos colombiano, peruano y chileno, bien podrían corresponder a lo que Friedmann (2001, citado en Rodríguez y Lerner, 2007), considera Estatismo Reformista, donde la dinámica impone un protagonismo vital al Estado en la promoción de la participación. A esta categoría correspondería la Planeación Participativa concebida como complemento al diseño e implementación de políticas públicas (participación consultiva). Es una especie de aliviadero a las tensiones sociales.

Los casos brasileños y argentinos de presupuesto participativos, se asocian a la consolidación del modelo federal de gobierno, y en los cuales partidos políticos de izquierda de amplia base popular, incorporaron novedosas formas de gestión de los recursos presupuestarios, se caracterizaron por perseguir fines redistributivos territoriales. Se consideran metodologías en desarrollo, para la creación de capital social, y cualitativamente se exhiben como exitosas por la continuidad en el tiempo y los niveles de participación alcanzados. Pese a ello, existen serios cuestionamientos sobre el interés partidista que reproduce vicios propios de los regímenes militares que los precedieron.

La izquierda mexicana representada en la gestión perredista de la Ciudad de México D. F., propuso un modelo de gestión participativo que apuntaba a


191

la creación de mecanismos de consulta de base popular y territorial, a partir de los cuales gestionar los problemas de las comunidades. Una participación ampliada e institucionalizada, donde los afectados tienen influencia directa en la decisión, mediante la conformación de asambleas y comités vecinales. La ausencia de una política pública integral, coherente y articulada dio al traste con la continuidad de los proyectos, y sus detractores tachan al proceso de clientelar e ineficaz.

El caso venezolano de los Consejos Comunales, que surgieron como propuesta a partir de la nueva Carta Magna de 1999, y se materializaron posteriormente en una ley (LCC, 2006), como forma de organización ciudadana con competencias para la autogestión de políticas públicas, es un

modelo inspirado en las teorías de la democracia directa, en una modalidad denominada participativa y protagónica. Hoy día los consejos comunales constituyen el eje de la política de impulso al modelo socialista del presidente Chávez, pero las prácticas cooptativas por parte del Estado, especialmente en materia de centralización en la gestión de recursos financieros, hacen a esta experiencia ciudadana particularmente sensible a las viejas prácticas clientelares; no obstante, son en sí mismas experiencias en pleno desarrollo y construcción, donde la tirantez en las relaciones Estado/sociedad civil son evidentes, dada la polarización del discurso político imperante.

Se concluye que las experiencias latinoamericanas revisadas deben ser abordadas bajo los postulados teóricos del conflicto, contrario quizás al fenómeno europeo más ajustado a las teorías integracionistas. La generalidad de los casos se ha desarrollado bajo esquemas de participación ciudadana cooptativos, donde el discurso reformista impulsaba la sustitución radical de la democracia representativa por formas propias de las democracias directa y participativa. Se incubaron en medio de un clima de institucionalización, tutelados por los actores políticos tradicionales. En el caso de los regímenes autocráticos, que despolitizaron y desmovilizadores a los actores sociales, estos dieron paso a mecanismos que aún conservan un esquema centralista y consultivo, poco vinculado a la gestión de lo público.


192

Bibliografía

Arroyo, J. (2006). La democracia municipal en la descentralización peruana 2001-2005:¿exceso o insuficiencia de participación? Revista CLAD Reforma y Democracia, Nº 36, Oct 2006.

Canto C., M. (2004). Participación Ciudadana y Reforma del Estado: ¿El gobierno hace a la participación o la participación hace al gobierno? IX Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, 2-5, Nov. 2004.

Carmona G., E. (2006). Participación de la comunidad en asuntos públicos de Chile: una mirada desde el espacio local (1990-2005). Revista Diálogo Política. Fundación Honrad Adenauer Stiftung A.C. Año XXIII, Nº 1, Año 2006, Argentina.

Corbacho, A. (1995). Reformas constitucionales y modelos de decisión de la democracia argentina, 1984-1994. Documento presentado en: XIX Congreso del LASA. Washington DC. II Congreso Ciencia Política, Mendoza, Argentina.

Cohen, J.; Arato, A. (2002). Sociedad Civil y Teoría Política. Fondo de Cultura Económica. México.

Cunill, N. (1991). Participación Ciudadana. CLAD. Caracas.

De la Mota, L.; Ortiz de Rozas, V.; Porterie, S.; Seiguer, H.; Orlanski, D. (2004). El Presupuesto Participativo de la Ciudad de Buenos Aires. Reflexiones en torno a nuevas prácticas estatales y societales. II Congreso Nacional de Sociología y VI Jornadas de Sociología de la UBA. Buenos Aires.

Easton, D. (1953) The Political System: An Inquiry into the State of Political Science, Nueva York.

Fadda, G.(1990). La participación como encuentro, Discurso Político y praxis urbana. Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico UCV. Fondo Editorial Acta Científica Venezolana, Caracas.

Font, J. (coordinador), Subirats, J., Brugué, J., Gallego, R. Gomá, R. Navarro, C. y otros (2001). Ciudadanos y Decisiones Públicas. Editorial Ariel S.A. Primera Edición. Barcelona, España.

García-Guadilla, M. P. (2007). El poder popular y la democracia participativa en Venezuela: Los Consejos Comunales. Ponencia presentada en XXVII


193

Conferencia Internacional de la Latin American Studies Association (LASA), Montreal, Canadá.

___________ (2008). La praxis de los Consejos Comunales en Venezuela: ¿Poder popular o instancia clientelar? Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales. Vol. 4, N° 1 (ene-abr). Pp. 125-151.

González, R. A. (2007). Promesas y Realidades de la contribución del poder comunal a la calidad de vida de las ciudades. Ponencia en Congreso Venezolano de Ciudades. IESA. Caracas.

Haro, J. A. (2003). La rosa custodiada, Participación ciudadana y gestión pública en Reus 1999-2003. Doctorado en Antropología. Universitat Rovira i Virgili, Tarragona, España.

Lema, G. (2005). El Presupuesto Participativo como definición de políticas públicas. X Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago de Chile, 18-21 Oct. 2005.

Lissidini, A.(2006), Democracia directa en América Latina: ¿amenaza populista o una voz que evita la salida? XI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10, Nov. 2006.

López-Maya, M. (2007). Los Consejos Comunales. Diario Últimas Noticias, 04-02-07. Disponible en: http://firmasdefaces.blogia.com/2007/021804-consejos-comunales-margarita-lopez-maya.php

Montecinos E. (2006). Descentralización y democracia en Chile: Análisis sobre participación Ciudadana en el presupuesto participativo y el plan de desarrollo comunal. Revista Ciencia Política, Volumen 26, Nº 2, año 2006. Universidad de Los Lagos, Chile.

Múnera Ruiz, L. (1999). Los estudios sobre la participación en Colombia. Revista Análisis Político, No.36. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. UN, Universidad Nacional de Colombia, Santa fe de Bogotá, Colombia: Disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/colombia/assets/own/analisis%20politico%2036.pdf

Oñate, X. (2005). Comprensiones y relaciones en torno a la participación ciudadana en programas públicos: experiencias desde la región de Araucanía. X Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago de Chile, 18-21 Oct. 2005.


194

Pereira, V y Osto Z. (2008). Una aproximación teórica a la participación ciudadana y al cambio político en Venezuela. Ponencia en el VI Congreso de Investigación de la Universidad de Carabobo. Valencia. Venezuela.

Quilapan, J. (2006). El caso de la administración municipal de Cerro Navia en el contexto del capital social y la gobernabilidad: rol de la gerencia pública municipal. XI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10, Nov. 2006.

Rodríguez, J. y Lerner, J. (2007). ¿Una democracia participativa? Los Consejos Comunales y el Sistema Nacional de Planeación en Venezuela. Revista SIC. Fundación Centro Gumilla. Año LXX, Nº 693, Caracas.

Romero R. (2005). Democracia participativa, Una utopía en marcha: reflexiones sobre el caso porteño. Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa. Red Argentina de Ciencias Políticas Mariano Moreno, Universidad de Buenos Aires.

Sánchez-Mejorada, M. C. (2006). Posibilidades y limitaciones de la participación ciudadana institucionalizada en La democratización de la esfera pública: el caso de la ciudad de México. XI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10, Nov. 2006.

Schneider, A. y Goldfrank, B. (2006). Construcción institucional competitiva: El PT y el Presupuesto Participativo de Río Grande do Sul. Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de América Latina y el Caribe de la Red Cladso. Disponible en: http://www.clacso.org.ar/[email protected]

Velásquez, F. y González, E. (2003). ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Fundación Corona y la Inter American Foundation, IAF. Bogotá.

Wampler, B. (2006). ¿Expandiendo la responsabilidad en la gestión por medio de instituciones participativas? Activistas y reformistas en los municipios brasileños. Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de América Latina y el Caribe de la Red Cladso. Disponible en: http://www.clacso.org.ar/[email protected]

Ziccardi, A. (2004). Fundamentos legales, ideológicos e instrumentales de la participación ciudadana en la ciudad de México. XI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10, Nov. 2006.


195

Otras fuentes referenciadas

Institucionales

Asamblea Nacional (2002). Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. Gaceta Oficial No. 37.463, 12 de junio, dirección: http://www..tsj.gov.ve/gaceta/gacetaoficial.asp

Asamblea Nacional (2006). Ley de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5.806, 10 de abril, dirección: http://www..tsj.gov.ve/gaceta/gacetaoficial.asp

Ministerio del Poder Popular para la Comunicación y la Información (MINCI) 2007. Prensa Presidencial. Chávez propuso cinco motores constituyentes para construir el socialismo. Caracas, 10 de enero, http://www.rnv.gov.ve/noticias/index.php?act=ST&f=2&t=42594.

Fuentes Periodísticas

Castillo, L. H. (2008). Consejos comunales, con pronóstico reservado. Diario “El Nacional”. Sección Siete Días, pág. 1-3. Del 14-09-2008. Caracas, Venezuela.

experiencias de participaciÓn ciudadana en el Ámbito...

Documents