exkurs zur grenz- und asylpolitik

7/17/2019 Exkurs Zur Grenz- Und Asylpolitik

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European Union Economics

WS 2013/2014

„Ein Exkurs zur Asyl- und Grenzpolitik der EU“

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Motivation

• Die EU ist trotz des Abbaus interner Migrationsschranken (SchengenerAbkommen) noch weit entfernt von einer gemeinsamenEinwanderungspolitik.

• Die Politik gegenüber sog. Drittstaatsangehörigen ist nach wie vor von

Einzelstaatlichkeit geprägt, so formuliert z.B. der Single European Act: „nothing in these provisions shall affect the right of member states to take

measures as they consider necessary for the purpose of controlling

immigration from third countries“.

• Diese Politik bringt deutliche Missstände und Koordinationsprobleme inder Sicherung der EU-Außengrenze und der Asylpolitik mit sich.

• Mit Hilfe der ökonomischen Theorie lassen sich einige dieser Problemebeschreiben.

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Schengener Abkommen

• Gegründet 1985 durch Deutschland, Frankreich, Benelux-Staaten(also außerhalb der offiziellen EG)

• Aufgrund der Wiedervereinigung Deutschlands erst 1995 in Kraftgetreten

• Wichtigste Maßnahme: Abschaffung der Personenkontrollen an den

Binnengrenzen der Teilnehmerstaaten• Folge: Schaffung einer gemeinsamen Außengrenze, deren

Überwachung und Kontrolle in der Befugnis des Landes liegt, aufdessen Territorium die Grenze verläuft

• Erst 1999 wird das Schengener Abkommen durch den Vertrag von

Amsterdam in EU-Recht integriert EU-Beitrittsländer müssen Schengen unterzeichnen

aber: UK und Irland beteiligen sich nicht an den wichtigstenSchengen-Regeln

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„Illegale“ Migration nach Europa

• Die Medienberichterstattung der letzten Jahre lässt vermuten, dass die EUeinem wachsenden Zustrom „illegaler“ Migranten aus Nordafrika und dem

mittleren Osten ausgesetzt ist

• Die Debatte ist stark politisiert, auf der einen Seite hört man von der „Flut

der boat people“ auf der anderen Seite von der „Festung Europa“

• Auch Zitate von Politikern zeigen die Relevanz des Themas:

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Einige Zitate…

• “There are up to 2 million immigrants waiting in Libya for a boat to

Europe” (Giuseppe Pisanu, Innenminister Italien in 2004)

• „Die Bürger erwarten von Europa einen effektiven Schutz der

gemeinsamen Außengrenzen. Und nur gemeinsam und solidarisch könnenwir illegale Migration effektiv bekämpfen.“ (Wolfgang Schäuble in 2007)

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• “ Für die unter dieses Kapitel fallende Politik der Union und ihre Umsetzung

gilt der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der

Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich in

finanzieller Hinsicht.“ (Art. 80, Kap. 2 AEUV „Politik im BereichGrenzkontrollen, Asyl und Einwanderung“)

• „It's fine when Italy contributes to euro bail-outs, to wars, but on this very

specific issue of helping us out, EU states are absolutely not willing to show

solidarity.” (Roberto Maroni, Innenminister Italien, 2011)

•

“Europe urgently needs an immigration policy that delivers a moreconcrete response to the problem of illegal migration...with the countries

of origin, but equally with the countries of first arrival in Europe that are

unable to deal with this problem on their own.” (Edward Adami, Präsidentvon Malta in 2006)

EU-Recht: Anspruch und Wirklichkeit



• Seit dem EU-Gipfel von Laeken 2001 ist die Bekämpfung der illegalenEinwanderung verstärkt auf die politische Agenda der EU gesetzt worden.

• In 2002 führte die EU-Kommission das Konzept des „Integrated bordermanagement“ ein, welches eine kontinuierliche Entwicklung der

gemeinsamen Grenzsicherung vorsieht.

• Aber wie genau definiert die EU einen „illegalen Migranten“ und was

unterscheidet ihn von einem Asylbewerber?

„Illegale“ Migration nach Europa

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Offizielle EU-Definition der illegalen Migration

„Drittstaatsangehörige, die illegal auf dem Land -, See- oder Luftweg, in das

Gebiet eines Mitgliedstaats einreisen. Dies geschieht häufig unter

Verwendung falscher oder gefälschter Dokumente oder mithilfe

organisierter krimineller Netze von Menschenhändlern und Schleusern.

Darüber hinaus gibt es eine beträchtliche Zahl von Personen, die legal mit

einem gültigen Visum oder visumfrei einreisen, aber den autorisierten Aufenthalt überschreiten („overstay “) oder den Aufenthaltszweck ändern.

Ferner zu erwähnen sind abgewiesene Asylbewerber, die nach einer

abschließenden Negativentscheidung nicht ausreisen.“ COM (2006) 402

d.h. Asylbewerber und Asylberechtigte sind per Definition keine illegalenMigranten, ihr Schutzanspruch ergibt sich aus der Genfer Flüchtlingskonvention,die von allen EU-Staaten unterzeichnet wurde.

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• Gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention muss Asyl gewährt werden, wennVerfolgung wegen Rasse, Religion, Nationalität, politischer Überzeugungvorliegt. Es gilt der „Grundsatz der Nichtrückschiebung“.

• Generell muss ein Asylantrag auf dem Territorium der EU gestellt werden.

• Für einen Asylantrag ist das Asylrecht des jeweils zuständigen Mitgliedsstaates

anzuwenden.• Gemäß der sog. Dublin-II-Verordnung ist der Mitgliedstaat zuständig, der für

die Einreise des Flüchtlings verantwortlich ist.Hiermit soll offiziell das sog. „Asylum shopping“ vermieden werden. De facto

wird die Last der Asylverfahren den Grenzländern auferlegt.

Asylpolitik in der EU

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• Wegen der restriktiven Visa-Politik der EU muss der Eintritt in die EU

häufig illegal stattfinden.• Aufgrund dieser Tatsache und z.T. sehr geringer Annahmeraten bei

Asylanträgen sind Asylbewerber häufig von „Illegalität“ betroffen.

Asylpolitik in der EU

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Daten zur illegalen Migration

• Daten zur illegalen Zuwanderung sind mit äußerster Vorsicht zu sehen, daes sich um ein Phänomen handelt, was sich per Definition jederBeobachtung entzieht.

• In den letzten Jahren kursierten Schätzungen von 2 bis 8 Millionen illegalerImmigranten in der EU

• Die umfangreichsten Schätzungen zur Population der Illegalen in Europaentstammen dem von der EU-Kommission finanzierte CLANDESTINO-Projekt. Die Grafik auf der folgenden Folie entstammt diesem Projekt:

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Ein Indikator für die illegalen Zuwanderungsströme sind die Festnahmen an denGrenzen:

Es zeigt sich folgender Trend über die letzten Jahre: Während zunächst die westlicheRoute über das Mittelmeer zu den Kanarischen Inseln und Spanien genutzt wurde,verlagerten sich die Ströme nach Italien und aktuell nach Griechenland.Ursächlich hierfür scheint die Politik der EU-Grenzschutzagentur FRONTEX zu sein undbilaterale Abkommen, z.B. zwischen Italien und Libyen oder Spanien und Marokko.(Für eine detaillierte Darstellung der Routen siehe: https://www.imap-

migration.org/index2.html) 14



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Weiterwanderung illegaler Migranten

• Der Blick auf die Routen illegaler Migration nach Europa zeigt, dass diesehäufig nicht in den EU-Grenzländern enden, sondern weiterführen inBinnenländer.

• Diese potentielle Weiterwanderung von Illegalen Migranten innerhalb derEU, die sich auch in Interviews bestätigt, führt zu weitreichendenpolitischen Konsequenzen.

• Sehen wir uns hierzu zunächst die Politikmaßnahmen im Umgang mitillegaler Migration an:

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Politikoptionen hinsichtlich illegaler Migration

• Zunächst ist festzuhalten, dass illegale Migration erst auftritt, weilZielländer den Zugang zu ihren Territorien und Arbeitsmärktenbeschränken.

• Die Wohlfahrtsanalyse in Vorlesungskapitel 4 zeigt jedoch, dass (Arbeits-)Migration grundsätzlich zu (globalen) Wohlfahrtsgewinnen führt.

• Im Zielland kann es allerdings zu Verlusten und v.a. zuUmverteilungseffekten (Kapitaleigner vs. Arbeiter, gebildete vs.ungebildete Arbeiter) kommen.

• Darüber hinaus besteht die Sorge, dass (illegale) Immigration negative

Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen, die soziale und politischeStabilität sowie die Kriminalität hat.

Die Summe dieser Effekte führt insgesamt zu einer Beschränkung legalerund einer Verfolgung illegaler Einwanderung.

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Zu beobachten sind drei Politikmaßnahmen zur Bekämpfung der illegalenImmigration:

• Überwachung und Sicherung der Außengrenze (auch in Kooperation mitDrittstaaten)

•

Kontrollen im Inneren (Arbeitsplatzkontrollen, Personenkontrollen)• Massenlegalisierungen durch sogenannte Amnestie-Programme

Politikoptionen hinsichtlich illegaler Migration

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Überwachung und Sicherung der EU-Außengrenze

• Gründung der EU-GrenzschutzagenturFRONTEX in 2005

• Offiziell zur „Koordination der

operativen Zusammenarbeit bei derSicherung der Außengrenze“

• Durchführung von Operationen an Land-,See- und Luftfahrtgrenzen

• Wichtigste Operationen fanden undfinden im Mittelmeer statt (Hera,

Nautilus, Poseidon) 19



• Ablauf einer FRONTEX Operation: einzelner Mitgliedstaat fordert Hilfe vonFRONTEX an, daraufhin koordiniert FRONTEX die Beiträge anderer Staaten(z.B. Helikopter, Schiffe, Personal)

• Kein Staat kann zu Beiträgen gezwungen werden

•

aber: es existiert ein offensichtlicher Mangel an Solidarität

Überwachung und Sicherung der EU-Außengrenze

“The participation of Member States remains however limited in operations involving maritime

patrols.“ (EU-Kommission, 2008)

“The recent incidents [...] have again drawn attention to this area of Europe`s borders but such

interest has degenerated into an exercise of finger pointing, a typical example of burdenshifting rather than burden sharing.” (Tonio Borg, maltesischer Außenminister in 2007)

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Massenlegalisierungen durch Amnestie-Programme

• Vergabe von Aufenthaltsrechten an illegale Migranten inaußerordentlichen Verfahren.

• Unterschied zu Asylverfahren: keine Individualverfahren, sondernMassenverfahren

•

Insbesondere von südeuropäischen Staaten (Italien, Spanien,Griechenland) in den letzten Jahren verwendet (siehe übernächste Folie).

• Auf den 1. Blick eine paradoxe Maßnahme, da illegales Verhalten imNachhinein legalisiert wird.Aber was könnten die tatsächlichen Motive sein?

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Mögliche Motive:

– Erhöhung der Steuereinnahmen

– Eine bestimmte Selektion illegaler Migranten soll erreicht werden(„geduldete illegale Zuwanderung“)

–

Erleichterung der Weiterwanderung für Migranten – Wahrung der politischen Glaubwürdigkeit, wenn die Population der

Illegalen groß ist.

Massenlegalisierungen durch Amnestie-Programme

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Massen-legalisierungen

durch Amnestie-

Programme

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Ökonomische Analyse der Zuwanderungspolitik

• Aus Sicht der ökonomischen Theorie hat die Aufnahme vonAsylbewerbern wie auch die Kontrolle der EU-Außengrenze den Charaktereines öffentlichen Gutes.

• Ein öffentliches Gut ist charakterisiert durch Nicht-Ausschließbarkeit undNicht-Rivalität.

• Bei der Allokation öffentlicher Güter ergibt sich ein Konflikt zwischenindividueller und kollektiver Rationalität: Aus kollektiver Sicht sollten sichalle Nutznießer an der Bereitstellung beteiligen. Aus individueller Sichtprofitiert der Einzelne auch wenn er nicht dazu beiträgt.Es resultiert „Trittbrettfahrerverhalten“ und eine Unterversorgung.

• Im folgenden sehen wir uns dies im Detail für die Asyl- und Grenzpolitikan:

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Die Aufnahme von Asylbewerbern stiftet aus verschiedenen Gründen einenNutzen für die Zielländer: – Stabilisierung der politischen Lage durch Reduktion der Spannungen in Ursprungsländern

– „Warm glow“-Hypothese: Nutzengewinn durch Hilfe der Flüchtlinge


Asylpolitik

Ein Mitgliedstaat (MS) profitiert, wenn ein anderer MS Asylbewerber aufnimmt.Er kann von diesen Benefits nicht ausgeschlossen werden.

Es resultiert eine zu restriktive Asylpolitik. Eine Harmonisierung ist nicht imInteresse der Staaten, die gering betroffen sind.Zudem konnte mittels Dublin-II die Last auf die Grenzländer geschoben werden.

Beachte: Die schlechte Versorgung von Asylbewerbern in Griechenland istindividuell rational aus Sicht Griechenlands. Hiermit kann „humanitärer

Druck“ auf die anderen Staaten ausgeübt werden.

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Die Kontrolle der Außengrenzen stiftet einen Nutzen für die MS, weil sichdie Anzahl der illegalen Migranten (höchstwahrscheinlich) reduziert.

Zudem profitiert ein MS ohne (relevante) Außengrenze von den

Grenzschutzmaßnahmen eines anderen MS, wenn illegale Migrantenweiterwandern. Es reduziert sich z.B. die Anzahl der illegalen Migranten inDeutschland, wenn Griechenland und Italien ihren Grenzschutzintensivieren.

Ein MS wie Deutschland hat einen Anreiz zu Trittbrettfahrerverhalten beiden Kontrollen im Mittelmeerraum.


Grenzschutz

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• In den vergangenen Jahren wurden verstärkt bi- und multilaterale Abkommen mit Drittstaatenwie Libyen, Algerien, Marokko, etc. geschlossen (siehe Grafik nächste Folie).

• Der Inhalt dieser Abkommen ist häufig geheim.

• Das Italien-Libyen Abkommen beinhaltet u.a. finanzielle „Hilfen“ für Libyen,

Rücknahmeabkommen, gemeinsame Grenzkontrollen auf libyschem Hoheitsgebiet, finanzielleBeiträge von Italien zur Errichtung von Auffanglagern, Grenzkontrolltechnik und Ausbildung

libyscher Grenzschützer. Zudem drängte Italien Libyen zu einer Verschärfung der Visa-Politik(bzgl. Einreise aus Sub-Sahara und Ausreisevisa).

• Diese Abkommen stehen unter starker Kritik von Menschenrechtsorganisation, da Libyen keinUnterzeichner der Genfer Flüchtlingskonvention ist, kein Asylsystem hat und nicht das Mandatder UNHCR anerkennt.

• Inzwischen sind auch von Seiten der EU Abkommen mit Libyen über die Grenzpolitik getroffen

worden.

Diese Politik wird als Errichtung einer Pufferzone um die EU interpretiert. Kritiker verweisen aufeine „Externalisierung der EU-Asylpolitik“, die die Verantwortung für Flüchtlinge an Nationen

mit geringen Menschenrechtsstandards verlagert.


Grenzschutz in Kooperation mit Drittstaaten („Externalisierung derGrenzpolitik“)

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• Mögliche Lösungen des Koordinationsproblems in der EU-Asylpolitik und beimSchutz der Außengrenze, die den europäischen Standards für Menschenrechteentsprechen, sind nicht nur wegen des Trittbrettfahrerverhaltensproblematisch, sondern auch weil Anreiz zur Präferenzverschleierung besteht:

Angenommen eine EU-Institution könnte Mitgliedstaaten zu einer Teilnahmean Grenzkontrollen zwingen. In diesem Fall ist nicht garantiert, dass auch einoptimales Niveau (Nutzen vs. Kosten) der Kontrollen erreicht würde. EinzelneStaaten könnten beispielsweise eine zu geringe Präferenz angeben umwiederum an Beitragsleistungen zu sparen.

• Notwendig wäre also ein Mechanismus, der MS dazu zwingt, oder freiwillig

dazu veranlasst, teilzunehmen und zudem keinen Anreiz fürPräferenzverschleierung gibt.

• In der ökonomischen Theorie kennen wir finanzielle Mechanismen wieGroves-Clarke. Ob diese sich auch in der Praxis eignen ist Gegenstand deraktuellen Forschung.


Abhilfemaßnahmen

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