evolución de la deuda pública externa del estado
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Evolución de la Deuda Pública Externa del Estado Ecuatoriano
en el Presente Siglo
Autora: María del Carmen Crespo*
RESUMEN
Contraer deudas es una de las formas a través de la cual los Estados logran
obtener liquidez para la consecución de sus actividades y proyectos. A consecuencia
de la aceptación de préstamos o emisión de títulos valor con condiciones sujetas a
una jurisdicción extranjera, se produce lo que se denomina deuda externa. Los
instrumentos más utilizados son la emisión de bonos, préstamos de organismos
multilaterales y créditos bilaterales. En el presente ensayo se busca realizar un
análisis acerca de la evolución que ha tenido la deuda pública externa contraída por
el estado Ecuatoriano en el presente siglo, con especial énfasis en los créditos
bilaterales, considerando que los mismos generan un alto grado de dependencia con
los gobiernos acreedores1. Esta dependencia se ve reflejada en la poca o casi nula
disponibilidad que tienen los deudores para destinar fondos, siendo una de las
condiciones más frecuentes, que empresas del país prestamista ejecuten los proyectos
a ser financiados.
En los últimos años el mayor acreedor hacia el Ecuador y en general, hacia
países subdesarrollados, es la República Popular China, quien busca controlar varios
mercados internacionales otorgando créditos bilaterales y comprando materias
primas en forma anticipada. Se estima que a finales de la presente década se
convierta en la primera potencia económica a nivel mundial, desplazando a Estados
Unidos, quien tradicionalmente ha controlado el mercado de América Latina. Esta
proyección genera varias interrogantes, siendo la más preocupante la pertinencia de
los créditos bilaterales, y consecuentemente si se puede considerar a la China como
un aliado estratégico o una amenaza económica para la región.
*Abogada de los Tribunales de la República del Ecuador por la Universidad del Azuay, Mediadora acreditada por el Centro de Arbitraje y Mediación de las Cámaras de Producción del Azuay y el Consejo de la Judicatura. Cursando Maestría de Investigación del Derecho con mención en Derecho Tributario en la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador. 1 Para el presente trabajo no se analiza la deuda externa privada. Dentro del presente siglo se realiza un estudio hasta septiembre del 2015.
CONTENIDO
I. Introducción y bases conceptuales
Al igual que un buen padre de familia se preocupa por el bienestar y el
desarrollo integral de su núcleo familiar, todo Estado debe preocuparse por la
satisfacción de las necesidades de sus ciudadanos, mediante el efectivo cumplimiento
de diversos postulados, que para el caso ecuatoriano se encuentran plasmados en su
Constitución de la República del año 2008. Tanto el padre de familia como los
Estados, son administradores que deben buscar la mejor forma de generar ingresos
para hacer efectivos sus planes futuros con el fin de cumplir con sus obligaciones. La
planificación y las decisiones que ellos tomen repercutirán de manera directa en sus
administrados, con la diferencia que el primero debe velar por un número reducido
de personas, en comparación con el número de ciudadanos por las que debe
preocuparse el Estado.
Las formas en las que las personas obtienen ingresos son diversas, siendo el
empleo una de las más comunes mediante la cual las personas mejoran su renta. Si
bien el Estado cuenta con servidores públicos y es común escuchar que ellos trabajan
para el Estado, esto no quiere decir que ellos generen ingresos para éste; al contrario
el salario que ellos perciben se considera como un gasto que el Estado deben prever
en su presupuesto. Los Estados al no contar con un “empleo” para generar ingresos,
cuentan con otros mecanismos que le permiten obtener liquidez, siendo los más
utilizados la recaudación fiscal, las exportaciones o inversiones y mediante
instrumentos de deuda como préstamos o emisión de bonos.
Al recurrir a préstamos de dinero o a la emisión de títulos valores,
correlativamente a ese acto se genera una obligación de pago futuro, denominado
deuda. La deuda bruta total consiste en “todos los pasivos que son instrumentos de
deuda. Un instrumento de deuda se define como un derecho financiero que requiere
que el deudor le pague intereses y/o principal al acreedor en una fecha futura”2. Las
deudas contraídas por los Estados se denominan deuda pública o deuda soberana,
entendida a ésta como “la suma de las obligaciones insolutas a cargo del sector
público, derivadas de la celebración de empréstitos sobre el crédito de la nación”3
2 Fondo Monetario Internacional. Estadísticas de la deuda del sector público: Guía para compiladores y usuarios. (Washington: Fondo Monetario Internacional, 2013), 3 3 Cabrera, Carlos, Abelardo Gutierrez, y Antonio Miguel. Principales indicadores financieros y del sector externo de la economía mexicana. (México: Facultad de Economía, UNAM, 2005), 50
4
La deuda pública desde el punto de vista de su origen, es decir, tomando en
cuenta el criterio de la residencia del poseedor de la deuda, se clasifica en interna y
externa. Se entiende por deuda externa bruta al “monto pendiente de reembolso en
un determinado momento de los pasivos corrientes reales y no contingentes
asumidos por residentes de una economía frente a no residentes con el compromiso
de realizar en el futuro pagos de principal, intereses o ambos.4”. Alberto Acosta la ha
definido como el “conjunto de obligaciones de un país contraídas con gobiernos o
residentes del exterior (empresas, entes oficiales, bancos privados u organismos
internacionales), que se derivan de las operaciones de crédito internacional”5
Algunos instrumentos de deuda bajo los cuales se genera deuda pública
externa son mediante la colocación de bonos públicos en mercados internacionales
de capital, préstamos de organismos financieros multilaterales y de la banca
comercial, así como de créditos bilaterales. Se considera que también se genera una
obligación de tipo externo a consecuencia de la suscripción de créditos no
reembolsables, sin embargo, jurídicamente este tipo de créditos no acarrean la
obligación de pago a futuro, sino que se encuentran restringidos a condiciones no
monetarias.
La emisión de bonos públicos son instrumentos de deuda que emite un Estado
a cambio de la obtención de dinero en el mercado de capitales y se compromete a
pagar a futuro el capital más intereses. Según Marconi, un bono es una “ promesa de
pago de una cierta cantidad de dinero, a una tasa de interés dada a una fecha
determinada.6” Existen diversos tipos de bonos, sin embargo, dependiendo de las
necesidades gubernamentales, los bonos más convenientes para los gobiernos son los
Bonos del Estado7 , ya que los emisores de los bonos tendrán un mayor margen de
posibilidades para determinar el plazo de cumplimento de la obligación, el porcentaje
de interés y sobre todo, por la libre disposición del capital. Otro tipo de bonos, son
los Bonos Brady8, que se emiten a largo plazo y sirven para refinanciar la deuda
externa de los países en desarrollo con la banca comercial.
4 Fondo Monetario Internacional. Estadísticas de la deuda del sector público: Guía para compiladores y usuarios, 7 5 Acosta, Alberto. Breve Historia Económica del Ecuador. (Quito: Corporación Editora Nacional, 2006), 192 6 Marconi, Salvado. La impagable deuda externa ecuatoriana. (Quito: CEDES, 2001), 12 7 Acosta, Alberto. Breve Historia Económica del Ecuador, 185 8 Fondo Monetario Internacional. Estadísticas de la deuda del sector público: Guía para compiladores y usuarios, 254. Los bonos Brady surgieron del Plan Brady, mecanismo voluntario basado en el mercado creado a fines de la década de los ochenta para reducir la deuda frente a bancos comerciales, y el servicio de la misma, de algunos países de mercados emergentes. El país deudor los
Los préstamos de organismos financieros multilaterales, son créditos
concedidos por instituciones internacionales dedicadas a diversas operaciones
financieras oficiales. Una peculiaridad de este tipo de créditos es que se encuentran
condicionados a la implementación de ciertas medidas “sugeridas” por el acreedor y
al cumplimiento de la obligación monetaria más los intereses convenidos dentro del
plazo establecido. Las instituciones se pueden ser de tipo universal, así como
instituciones de tipo regional. Dentro de las primeras encontramos por ejemplo al
Fondo Monetario Internacional (FMI), al grupo del Banco Mundial9 y dentro de las
segundas a la Corporación Andina de Fomento (CAF), al Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y al Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR).
Si bien cada institución tiene determinados objetivos, coinciden en promover
la estabilidad financiera. Una de las principales funciones del FMI es suministrar
préstamos a los países miembros que se encuentren afectados por problemas
efectivos o potenciales en su balanza de pagos10. Los préstamos se otorgan través de
la suscripción de una carta de intención. Generalmente se utilizan acuerdos de
Derecho de Giro (Crédito Stand By), en donde se establecen las condiciones políticas
y económicas que los Estados deben cumplir para alcanzar determinadas metas, en
palabras de Acosta en los últimos años se han transformado en requisito previo para
renegociar la deuda externa11. El BID, el Banco Mundial y la CAF otorgan crédito
para el sector productivo y de infraestructura, mientras que el Fondo
Latinoamericano de Reservas otorga crédito para superar déficit de balanza de pagos.
Los créditos bilaterales son préstamos concedidos directamente de un país o
de una entidad financiera de ese país a otro. Bajo esta figura si bien tanto el acreedor
como el deudor pueden negociar (en cierta medida) los plazos de pago y el
porcentaje de interés; el deudor en la mayoría de los casos no puede disponer
emitía a cambio de préstamos de bancos comerciales (y en algunos casos a cambio de intereses impagos). 9 Ibíd., 298: El Grupo del Banco Mundial, está compuesto por cinco instituciones estrechamente vinculadas entre sí: el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la Corporación Financiera Internacional (CFI); el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI), y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). 10 Fondo Monetario Internacional. Fondo Monetario Internacional. 6 de Julio de 2005. http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/howlends.htm (último acceso: 17 de Noviembre de 2015): Esta asistencia financiera busca reconstituir reservas internacionales, estabilizar su moneda, seguir pagando sus importaciones y restablecer las condiciones para un firme crecimiento económico, al tiempo que toman as medidas necesarias para corregir problemas subyacentes. 11 Acosta, Alberto. Breve Historia Económica del Ecuador, 190
6
libremente del capital a recibir, ya que su préstamo se encuentra supeditado al
cumplimiento de condiciones.
De acuerdo a las necesidades y a la situación económica de cada Estado, sus
representantes pueden decidir la pertinencia o no de recurrir a créditos externos y la
figura que utilizarán. Históricamente la mayoría de países del mundo han reportado
haber recurrido a préstamos externos para dar mayor liquidez a sus economías o para
enfrentarse al déficit en sus balanzas de pagos. De este hecho se deduce que en algún
momento dado la mayoría de países del mundo han tenido que enfrentarse al pago de
la deuda externa.
Para la mayoría de personas los términos “deuda externa” llevan implícito una
connotación peyorativa, pero como se puede apreciar, el recurrir a créditos externos
es una medida válida para que los Estados puedan aumentar ingresos y estabilizar su
economía. En ciertos casos dicho mecanismo ha cumplido con ese objetivo y las
obligaciones han sido canceladas. En otros casos, a consecuencia de renegociaciones,
incumplimientos reiterados, y/o factores externos han convertido a la deuda en
impagable lo que ha desencadenado en un default de deuda soberana12. Esta es una
de las razones por la cual los ciudadanos rechazan la idea de una deuda externa,
empero, lo que se debe analizar no es solamente la existencia de la deuda, sino
estudiarla en su contexto sistemático y el monto al que asciende la obligación de
pago.
I.I Historia de la deuda externa ecuatoriana
La historia del endeudamiento externo del Estado Ecuatoriano no es un tema
que surge en las últimas décadas, sino que se origina desde el momento de su
constitución como Estado independiente. Las Guerras de la Independencia tuvieron
un costo demasiado alto denominado “deuda inglesa”, por lo que el Ecuador nació a
la vida republicana, con un deuda que ascendía a 1.424.759 libras esterlinas y 5
chelines13. Esta deuda fue liquidada en el año 1976, con los primeros ingresos del
12 Reinhart, Carmen, y Kenneth Rogoff. «International Monetary Fund.» December 2013. https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp13266.pdf (último acceso: 16 de Noviembre de 2015).Rogoff y Reinhart han contabilizado unas 250 cesaciones de pagos en 200 años, es decir, un promedio de más de una por año. BBC Mundo. Los países que más "defaults" han tenido en la historia (y no son Grecia ni Argentina). 29 de Junio de 2015. http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/06/150629_economia_grecia_mayores_deudores_default_ms (último acceso: 17 de Noviembre de 2015): Según Rogoff los defaults son inherentes a la economía global y no son tan raros y anormales como algunos países centrales, economistas ortodoxos y medios de comunicación quieren hacer parecer. 13 Acosta, Alberto. La Deuda Eterna. Quito: Libresa, 1994, 52
petróleo; después de más de 160 años de haber sido contraída.14 Durante toda la
historia de la deuda externa ecuatoriana, el Estado ha recurrido a figuras que le
permitieron obtener financiamiento externo, así como a un sin número de
renegociaciones y modalidades de pago. Para iniciar con el análisis acerca de la
evolución de la deuda externa ecuatoriana en el presente siglo, se procederá a
recapitular ciertos hechos históricos importantes, previos a la dolarización, a la luz de
las bases conceptuales planteadas.
La historia de la deuda externa ecuatoriana ha sido objeto de estudio de varios
tratadistas, sin embargo, para el presente trabajo se la dividirá en tres grandes
periodos: de la independencia (1800-1970), de las dictaduras (1970-1979) y del
retorno a la democracia (1980-1989; 1990-1999; 2000-201415). Cada ciclo ha tenido
características peculiares acorde a las políticas económicas definidas por cada
gobierno de turno. Para ilustrar la evolución histórica de la deuda externa se realizará
un recuento de los hechos más trascendentales dentro de la temática, en base a una
línea de tiempo y mención a los acontecimientos económicos más relevantes.
(Anexos, Gráfico 1: Línea de Tiempo)
1. Periodo de la independencia
Entre las principales características de este periodo encontramos:
• En 1822 se da el primer empréstitos de Reino Unido.
• En 1834 se da la revisión de la Deuda Externa. Se establece el Convenio de
Referencia en donde consta que la deuda del Ecuador ascendía a 1.424.759
libras esterlinas y 5 chelines.
• Desde 1830 a 1854, el país atravesó una moratoria con el mercado financiero
internacional.
• En 1896 el entonces Presidente de la República, el General Eloy Alfaro
decide no pagar la deuda externa.
• En 1958 el Fondo Monetario Internacional otorgó créditos Stand By para el
pago de la deuda externa.
• Entre 1960 y 1969 la deuda externa pasó a más de 200 millones de dólares.
14 Ibíd., 204 15 Al ser este el periodo de análisis del trabajo, se lo profundizará en el apartado siguiente.
8
2. Periodo de las dictaduras
A inicios de la década de los setenta, el boom petrolero cambió
substancialmente la estructura económica del país. A partir de 1972 se inicia la
producción y comercialización externa del petróleo. Con el constante incremento del
precio del crudo en el mercado internacional, empieza el endeudamiento agresivo de
la Dictadura Militar que gobernaba el país. (Anexo, Gráfico 2 y Gráfico 3)
Entre las principales características de este periodo encontramos:
• En 1972 el saldo de la deuda fue de 343, 9 millones de dólares, que
representaba el 18,4% del PIB.
• Entre el año 1970 y 1979 el endeudamiento público externo llegó a 3,554
millones de dólares, y representaba el 38% del PIB.
• Las condiciones del mercado internacional propiciaban una notable mejora en
los términos de intercambio a consecuencia del incremento del precio del
crudo en el mercado mundial, el cual, entre 1972 y 1980 ascendió de 2.5 a
35.2 dólares el barril.
3. Periodo de retorno a la democracia.
a) Periodo 1980-1989
En 1979 se retorna al régimen democrático y se agravan los desequilibrios
económicos que venían acumulándose desde décadas pasadas. Los precios del
petróleo y otras materias primas se debilitaron en los mercados internacionales, a
excepción del año 1985. El Ecuador atravesó en 1982 y 1983 inundaciones causadas
por El Niño. (Anexo, Gráfico 4 y Gráfico 5).
Entre las principales características de este periodo encontramos:
• Entre 1980 y 1989 la deuda externa llegó a pasar de 4,601 millones de
dólares a 11,533 millones de dólares.
• En 1980 su relación con el PIB fue del 39% y en 1989 fue de 119%.
• En 1982 la banca privada internacional y los organismos internacionales
multilaterales para evitar el colapso del sistema financiero internacional
privado, desplegaron mecanismos de préstamos que consistían en la
concertación de paquetes de refinanciamiento anuales, junto con la provisión
de nuevos créditos conocidos como “dinero fresco”. El destino de los créditos
debía ser para cubrir el pago de intereses y la aplicación de estrictos
programas de ajuste que serían supervisados por el Fondo Monetario
Internacional, como condición previa a la suscripción de nuevos acuerdos de
reprogramación.
• En 1983 el gobierno del Dr. Osvaldo Hurtado decidió -sucretizar- la deuda
privada. El Banco Central asumió las obligaciones contraídas en dólares por
los empresarios privados, a cambio, que ellos se comprometieran a pagar su
equivalente en sucres a esa institución, a tasas de interés bajas. En cuanto al
tipo de cambio, se estableció una paridad fija, comprometiéndose el Banco
Central a asumir la diferencia cambiaria entre la paridad de 1983 y la que
exista durante el lapso de cancelación de los préstamos.
• La violenta baja en el precio del petróleo en 1986 y el terremoto de marzo de
1987, determinaron que el Ecuador incumpla con el pago del capital principal
e intereses sobre la deuda externa bancaria. Esto significó la restricción de
nuevos desembolsos externos.
• En 1989 se presenta el plan Brady.
b) Periodo: 1990-1999
Entre 1990 a 1999, el Ecuador tuvo que librar varios acontecimiento como
una guerra con el Perú, inundaciones a causa de El Niño, la depresión y volatilidad
de los precios del petróleo e inestabilidad política. (Anexo, Gráfico 6 y Gráfico 7).
Entre las principales características de este periodo encontramos:
• De 1990, la deuda externa pasó de una saldo de 12,220 millones de dólares a
15.902.3 millones de dólares para diciembre de 1999. Con relación al PIB
pasó del 90% al 95%.
• Durante el Gobierno de Sixto Durán, en 1993 se ejecutó un programa de
ajuste que le permitió acogerse al Plan Brady. Entre 1987 y 1993 la deuda se
incrementó en 57% a causa de intereses no pagados. La deuda fue
reestructurada a 7,580 millones de dólares, de los cuales 4,472 millones de
dólares correspondían al capital, 2,283 millones de dólares a intereses
atrasados y 825 millones de dólares a intereses en mora.
• Hasta 1996 las fuentes de la deuda externa correspondían: el 42,6% a los
Gobierno, 37% a organismos multilaterales, 14% a proveedores y 6,4% a los
10
bancos. Los principales países prestamistas fueron Francia, España, Hungría,
Japón, Brasil e Italia.
• En 1996, el principal acreedor fue la banca extranjera con 43%, seguido de
los organismos internaciones con 27,9%, luego los Gobiernos con 24% y
luego los proveedores con 5.1%.
• Durante toda la década los organismos internacionales mantuvieron el primer
lugar como acreedores, con una participación promedio de 61%. Los
principales prestamistas mediante créditos bilaterales fueron España, Brasil,
Corea y Bélgica.
• Al finalizar 1999, el Ecuador se encuentra en mora en el pago de la deuda con
el Club de París, así como con los Bonos Brady. El PIB termina con un
déficit del 8%. Pequeñas y medianas empresas quiebran. Crisis Bancaria.
Pequeños, medianos y grandes ahorristas pierden porcentajes importantes de
su patrimonio por la quiebra del 70% del sistema financiero.
Como se puede apreciar la economía ecuatoriana hasta el siglo XX ha tenido
que atravesar catástrofes naturales, conflictos bélicos, fluctuaciones en el precio del
petróleo, renegociaciones y compra de deuda, así como inestabilidad política. Para el
cierre económico de 1999, la deuda externa fue de 15.902.3 millones de dólares, lo
que representaba el 95% del PIB, que para ese año fue de 16.675 millones de
dólares.16.
I.I.I Análisis de la evolución de la deuda pública externa: periodo 2000-2014
Con los antecedentes mencionados, el 9 de enero del 2000, él entonces
Presidente de la República del Ecuador, Dr. Jamil Mahuad, decide adoptar el dólar
americano como moneda del país y el 13 de enero del 2015, se publica en el Registro
Oficial la Ley para la Transformación Económica del País. Al perder lo que muchos
han denominado “soberanía monetaria”, se pierde el control sobre el tipo de cambio
y se limita un instrumento importante en la macroeconomía, como es el uso de la
política monetaria. La primera persona que tuvo que enfrentarse a la crisis que
16 Naranjo, Marco. Biblioteca Banco Central del Ecuador. 2013. http://repositorio.bce.ec/bitstream/32000/217/1/IXX-I-03MARCO%20NARANJO.pdf (último acceso: 16 de Noviembre de 2015).
atravesaba el país y a la política económica de ese entonces, fue el Dr. Gustavo
Noboa, ya que el 21 de enero del 2000, el Dr. Jamil Mahuad es forzado a dejar la
Presidencia de la República. Una de las consecuencias de esta decisión fue el
incremento de personas que migraron hacia el exterior a causa de problemas
económicos y sociales.
En el año 2002 se creó el Fondo de Estabilización, Inversión Social y
Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP). En el año 2003, el
Gobierno Ecuatoriano y el Club de Paris firmaron un acuerdo para reestructurar la
deuda de 81 millones de dólares. Los créditos concesionales se dieron a 20 años
plazo con diez años de gracia y los créditos comerciales con un plazo de 18 años, con
3 años de gracia y pagos progresivos17. Con relación a la deuda bilateral, el Ecuador
realizó canjes de parte de la deuda externa y llegó al acuerdo con Italia y Alemania,
quienes destinarían 26 millones de dólares y 2 millones de dólares respectivamente,
para el financiamiento de proyectos de desarrollo18.
En el año 2007, el Econ. Rafael Correa, asumió la Presidencia de la
República, año en el que la deuda externa alcanzó el monto de 10632,7 millones de
dólares. Ese mismo año se creó la Comisión para la Auditoria Integral del Crédito
Público para analizar la deuda pública del Ecuador, con “el objetivo de determinar su
legitimidad, legalidad, transparencia, calidad, eficacia y eficiencia.”19 El informe
final de la Comisión fue presentado en el año 2008, en donde se recomendó que se
declararan “ilegítimos” los bonos Global 2012 y Global 2030. Los bonos
mencionados fueron producto de la “restructuración de la deuda anterior, la cual
incluyó a la deuda adquirida bajo la dictadura militar, y la deuda transferida del
sector privado en el marco del proceso de la “sucretización,” la operación de
rescate”20.
17 Vela, María de la Paz. «Brecha de Hoy, Ajuste de siempre.» Revista Gestión, nº 104 (Febrero 2003): 18-23. 18 Gestión en Cifras. «Ecuador concreta canje de deuda en Europa.» Revista Gestión, nº 127 (2005): 64. 19 El decreto original, Decreto Ejecutivo No. 472, está disponible a través de: http://www.auditoriadeuda.org.ec/index.php?option=com_content&view=article&catid=35&id=51&Itemid= 55. 20 Ray, Rebecca, y Sara Kozameh. «Center for Economic and Policy Research.» La economía de Ecuador desde 2007. Mayo de 2012. http://www.cepr.net/documents/publications/ecuador-espanol-2012-05.pdf (último acceso: 17 de Noviembre de 2015).
12
Sobre la base de las conclusiones de la Comisión, la administración del
Presidente Correa decidió congelar el servicio sobre la deuda que ascendía a $3,2 mil
millones de dólares, distribuidos en $510 millones de dólares en bonos Global 2012
en diciembre de 2008 y en $2,7 mil millones dólares en bonos Global 2030 en
febrero de 2009. El Ecuador completó una recompra del 91% de los bonos en
moratoria a 35 centavos por dólar, eliminando cerca de un tercio de su deuda externa,
reduciendo su deuda pública externa al 17 por ciento del PIB21.
En el año 2008 se promulgó una nueva Constitución de la República, en la
que en los artículos 289, 290 y 291 se determinan lineamientos relacionados con el
endeudamiento público. En el año 2009, se vivió una fuerte crisis financiera
internacional, que para la económica ecuatoriana se tradujo en una fuerte caída de las
exportaciones de petróleo y de las remesas (mayoritariamente desde España y
EEUU). Para poder hacer frente a la recisión global, el Ecuador adoptó una política
fiscal expansiva, mantuvo tasas de interés bajas y limitó la cantidad de reservas de
los bancos que se permitían salir del país. En el año 2010, se aprobó el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en el que en su artículo 124 se
introdujo un límite al endeudamiento público en un nivel equivalente al 40% del PIB.
En los últimos ocho años (2006-2014) el entorno internacional fue favorable
para el país, por el elevado precio del petróleo y de commodities. En el año 2015, la
situación internacional ha cambiado y el precio de barril del crudo ha bajado
notablemente. El déficit de la balanza comercial y la balanza de pagos ha llevado al
Gobierno a recurrir a financiamiento externo.
21 Weisbrot, Mark, y Luis Sandoval. «Center for Ecomic and Policy Research.» La economía ecuatoriana en años recientes. Julio de 2009. http://www.cepr.net/documents/publications/ecuador-update-2009-06-spanish.pdf (último acceso: 16 de Noviembre de 2015).
Evolución de la deuda externa: 2000-2014 Cifras en US millones de dólares
*La relación se establece con un PIB de USD 99,068.2 miles, según última previsión de cifras del BCE.
Tabla 1 Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Deuda Pública del Sector Público del Ecuador.
Boletin, Secretaría de Financiamiento Público, Septiembre 2015 Elaboración: propia
Gráfico 8
Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Deuda Pública del Sector Público del Ecuador. Boletin, Secretaría de Financiamiento Público, Septiembre 2015
Elaboración: propia
0
5000
10000
15000
20000
25000
DeudaExterna
DeudaExterna
Años Deuda Externa Deuda Externa (% PIB) PIB
2000 11228,8 61,3% 18318,6
2001 11366,9 46,5% 24468,3
2002 11337,4 39,7% 28548,9
2003 11491,1 35,4% 32432,9
2004 11060,4 30,2% 36591,7
2005 10850,4 26,1% 41507,1
2006 10214,9 21,8% 46802,0
2007 10632,7 20,8% 51007,8
2008 10888,9 17,6% 61762,6
2009 7392,5 11,8% 62519,7
2010 8671,7 12,5% 69555,4
2011 10055,3 12,7% 79276,7
2012 10871,8 12,4% 87924,5
2013 12920,1 13,6% 94776,2
2014 17582,9 17,4% 100917,4
2015/sept* 20321,1 20,5% 99068,2
14
Durante los años 2000 – 2003 la deuda externa tiende a mantenerse. A partir
del año 2004 la misma comienza a descender con dos subidas leves durante los años
2007 y 2008. En el año 2009 encuentra su nivel más bajo y en los años siguientes
empieza a subir nuevamente hasta alcanzar el monto de 20321,1 millones de dólares
para septiembre del 2015.
Evolución de la deuda externa respecto al PIB
Cifras en US millones de dólares
Gráfico 9
Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Deuda Pública del Sector Público del Ecuador. Boletin, Secretaría de Financiamiento Público, Septiembre 2015
Elaboración: propia
En el año 2000, la deuda pública externa representaba más de la mitad del
Producto Interno Bruto. El hecho de que el porcentaje del PIB se mantenga entre el
11% y 14% de la deuda externa entre los años 2009 y 2013, se debe a que en esos
años el PIB fue mucho mayor en comparación con el nivel de endeudamiento. Se
debe tener en cuenta que para septiembre del 2015 la curva de deuda externa con
relación al PIB alcanza alrededor del 20% con una tendencia ascendente. En este
gráfico solo se incluye la deuda pública externa, sin tomar en consideración la deuda
pública interna al no ser el objeto de estudio de este trabajo.
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015/
DeudaExterna(%PIB)
DeudaExterna(%PIB)
Deuda pública externa: por acreedor
Cifras en US millones de dólares
Acreedor 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015/Sep.
ORG.
INTERNACIONAL 4,141.9 4,742.3 4,333.1 4,867.8 5,258.0 5,291.5 5,866.0 6,013.8 6,560.0 7,620.2
BIRF 762.2 698.5 623.9 542.3 455.1 375.6 303.3 235.6 182.7 153.8
BID 1,837.8 1,993.8 1,960.7 2,053.9 2,085.6 2,330.4 2,502.7 2,714.1 3,045.8 3,979.8
CAF
1,202.4 1,867.0 1,734.2 1,778.7 2,285.0 2,391.6
2,528.5
2,590.1
2,683.8 2,830.7
FMI 22.7 - - - - - - - - -
FIDA 16.8 16.3 14.3 12.9 12.3 13.9 16.9 23.8 30.1 38.3
FLAR 300.0 166.7 - 480.0 420.0 180.0 514.6 450.3 617.6 617.6
GOBIERNOS 1,829.6 1,684.9 1,530.0 1,352.4 2,258.5 3,621.1 3,874.7 5,745.0 6,145.2 6,330.4
Originales * 897.1 845.2 781.3 672.4 1,626.3 3,045.7
3,362.0 5,300.6 5,784.2 6,011.9
CLUB DE PARIS 932.5 839.7 748.7 680.0 632.2 575.4 512.8 444.4 360.9 318.5
BONOS 4,162.7 4,136.7 4,164.1 1,117.4 1,107.4 1,102.2 1,096.9 1,132.4 3,853.6 5,510.2
Originales 183.2 160.4 131.7 109.9 88.3 68.5 48.7 77.8 792.6 938.5
Bonos Brady 119.5 116.3 111.3 106.2 101.1 92.6 84.0 75.4 66.8 62.5
Bonos Globales (1) 3,860.0 3,860.0 3,921.1 901.3 918.0 941.1 964.3 979.2 994.2 1,009.2
Bonos 2030 2,700.0 2,700.0 2,700.0 167.3 179.6 194.5 209.5 224.5 239.4 254.4
Bonos 2012 510.0 510.0 540.6 84.0 88.4 96.6 104.8 104.8 104.8 104.8
Bonos 2015 650.0 650.0 680.5 650.0 650.0 650.0 650.0 650. 650.0 650.0
Bonos soberanos
2014 - - - - - - - - 2,000.0 2,000.0
Bonos soberanos
2020 - - - - - - - - - 1,500.0
PROVEEDORES 80.7 68.8 61.7 54.9 47.8 40.5 34.2 28.8 912.9 860.3
Tabla 2 Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Deuda Pública del Sector Público del Ecuador.
Boletin, Secretaría de Financiamiento Público, Septiembre 2015 Elaboración: propia
A partir del año 2006, los créditos contraídos con organismos internacionales
se ha ido incrementando paulatinamente en comparación con los créditos bilaterales,
especialmente del año 2012 al 2014. En esos mismos años ocurre algo similar con
los bonos, sin embargo, en el año 2014 y 2015, el Estado recurre a esta figura para
obtener liquidez mediante la emisión de bonos soberanos 2014 y 2020, que suman un
total de 3,500.0 millones de dólares.
16
Deuda pública externa: deuda bilateral
Cifras en US millones de dólares (Saldo al 30 de septiembre de 2015)
País Total % de la Deuda
Bilateral
% de la Deuda
Total
R. de Korea 40,0 0,49 0,20
R.P de China 5343,4 65,73 26,29
Dinamarca 3,3 0,04 0,02
Bélgica 7,9 0,10 0,04
Canadá 8,6 0,11 0,04
Alemania 22,6 0,28 0,11
Reino Unido 1027,2 12,64 5,05
Estado Unidos 481,2 5,92 2,37
Francia 158,2 1,95 0,78
Israel 70,3 0,86 0,35
Brasil 329,5 4,05 1,62
Italia 114,5 1,41 0,56
Japón 77,3 0,95 0,38
España 288 3,54 1,42
Rusia 138,3 1,70 0,68
Austria 18,9 0,23 0,09
DEUDA BILATERAL 8129,2 100 40
Nota: El desglose por país incluye la deuda con gobiernos, bancos comerciales y proveedores. Incluye atrasos de intereses y comisiones a fines de período. Deuda pública corresponde a agregación de saldos de los préstamos vigentes.
Tabla 3 Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Deuda Pública del Sector Público del Ecuador.
Boletin, Secretaría de Financiamiento Público, Septiembre 2015 Elaboración: propia
Con relación a la deuda bilateral, resulta evidente que el mayor acreedor del
Estado Ecuatoriano es la República Popular de la China, seguido por Reino Unido y
luego por los Estados Unidos. Solamente porcentaje de deuda contraída con el país
asiático mencionado es del 65,75% con relación al monto total de la deuda bilateral;
mientras que las deudas contraídas con Reino Unido y Estados Unidos no superan
el 18% en comparación con la deuda bilateral.
Gráfico 9 Fuente: Ministerio de Finanzas del Ecuador. Deuda Pública del Sector Público del Ecuador.
Boletin, Secretaría de Financiamiento Público, Septiembre 2015 Elaboración: propia
La República Popular de la China posee más de la mitad de la deuda
ecuatoriana con relación a las obligaciones de pago contraídas con otros países. El
monto al que asciende la deuda con el país asiático fue de 5343,4 millones de dólares
hasta septiembre del 2015.
0,9%
66%
13%
6%
2%1% 4%
1% 1%4%
2%0,2%
PORCENTAJEDELADEUDABILATERAL
R.DeKorea
R.PdeChina
Dinamarca
Bélgica
Canada
Alemania
ReinoUnido
USA
Francia
Israel
18
ANEXOS
Grafico 1 Línea de Tiempo
Fuente: Acosta, Alberto. La Deuda Eterna.
Hurtado, Osvaldo. La deuda externa del Ecuador y sus efectos económicos y sociales en la segunda mitad del siglo XX.
Elaboración: Propia
1970-1979
Gráfico 2
Fuente: Banco Central del Ecuador Elaboración: propia
010002000300040005000600070008000
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
DECADADELOSSETENTA
EVOLUCIÓNDELADEUDAEXTERNA
DeudaPública DeudaPrivada DeudaTotal
Gráfico 3 Fuente: Banco Central del Ecuador
Elaboración: propia
1980-1989
Gráfico 4 Fuente: Banco Central del Ecuador
Elaboración: propia
Gráfico 5
Fuente: Banco Central del Ecuador Elaboración: propia
0,00%5,00%10,00%15,00%20,00%25,00%30,00%35,00%40,00%
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
DECADADELOSSETENTA
Deudaexterna(%PIB)
20
1990 – 1991
Gráfico 6
Fuente: Banco Central del Ecuador Elaboración: propia
Gráfico 7
Fuente: Banco Central del Ecuador Elaboración: propia
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Al inicio del presente siglo el servicio de la deuda externa desplazó a niveles
marginales el gasto en educación y salud; priorizando el pago del déficit
presupuestario y gasto público. Esto generó una economía frágil y
dependiente de los acreedores y sus condiciones. A mediados del periodo
analizado en este trabajo, se puede constatar que el endeudamiento público
externo se mantuvo relativamente establece, así como la economía
ecuatoriana. El corto periodo de estabilidad económica fue posible por los
altos niveles del PIB a consecuencia del elevado precio al que estaba cotizado
el petróleo y los commodities, la agresiva implementación de políticas
tributarias, así como, a la inversión pública. Lamentablemente las
circunstancias externas no se mantuvieron constantes, especialmente la caída
del precio del petróleo y la apreciación del dólar, hicieron que el ingreso de
recursos al país disminuya, generando un déficit en el Presupuesto General
del Estado, lo que obligo a recurrir nuevamente a financiamiento externo.
2. Con relación a una de las políticas del Gobierno actual, éste incumplió el
pago de $3,2 mil millones de deuda pública externa, para luego renegociar
una compra subsiguiente del 91 por ciento de los bonos en moratoria, a un
precio cerca de 35 centavos por dólar.
3. La deuda pública externa ha experimentado ciclos diversos; en ciertos años
como en 1999, la misma aumentó notablemente. Esto ocasionó que el
endeudamiento externo sea elevado, mientras que en el 2009, llegó al nivel
más bajo de endeudamiento del presente siglo. La fluctuación descendente en
los diez años transcurridos entre 1999 y el 2009 han sido constantes, por lo
que se pudiese establecer que la fluctuación actual se encuentra ascendiendo
(y lo seguirá haciendo) por la política de endeudamiento a la que el Gobierno
ha tenido que recurrir.
4. El endeudamiento público externo hasta el año 2013 no superaba el 14% del
PIB, sin embargo, en el año 2014 se puede apreciar que el mismo llega
alrededor del 18% del PIB. Para septiembre del 2015 alcanzó más del 20%
22
del PIB, sin considerar a la deuda interna al no ser objeto de estudio de este
trabajo, sin embargo, la deuda pública total asciende al 32,70% del PIB.
5. Si bien la deuda total, no superaría lo establecido en el Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, en la que se establece que el monto
máximo de endeudamiento es equivalente al 40% del PIB; en el artículo 123
del mencionado cuerpo normativo dispone que no deben contabilizarse como
un pasivo del Estado aquellos títulos valores cuyo vencimiento sea menor a
365 días.
6. Con relación a la deuda externa bilateral, si bien existe algunos países con los
que el Ecuador tiene pendiente una obligación de pago a futuro, el mayor
acreedor del Estado Ecuatoriano es la República Popular China. Esta nueva
relación, que surge como una alternativa al endeudamiento con países y
organismos multilaterales que han sido criticados por el Gobierno actual,
debe ser analizada bajo el punto de vista de la Teoría Realista de las
relaciones internacionales y de la Teoría de la Dependencia. De las asimetrías
que existen entre el Ecuador y la China se puede deducir que sus posturas de
negociación no son manejadas con igualdad, se encuentran marcadas por un
sin número de condicionamientos y por la falta de beneficios igualitarios. En
el año 2012, la empresa Crcc-Tongguan (China) se hizo cargo del proyecto
minero “El Mirador” en Zamora Chinchipe, posteriormente suscribió un
contrato de explotación de cobre, y en el Azuay se encuentra la empresa
china Junefield a cargo del proyecto de oro y plata, denominado “Río
Blanco”. Alguno proyectos estratégicos que han recibido inversión extranjera
de la China son la hidroeléctrica Coca Codo Sinclair, la Refinería del
Pacífico, la represa Toaachi Pilatón, entre otros. Con estos ejemplos se hace
evidente el interés que existe por parte del País Asiático en los recursos
naturales de nuestro país y por la posición estratégica en la que se encuentra
localizado el Ecuador.
7. Es importante tener presente que las relaciones comerciales con la República
Popular China son importantes considerando su impacto en la economía
mundial, sin embargo, la dependencia que se genera mediante los créditos
bilaterales debe ser analiza a profundidad.
8. Teniendo presente la historia de la deuda externa ecuatoriana y la situación
actual que atraviesa el Ecuador, considero que se debe tener cuidado con los
niveles de endeudamiento externo, así como a la dependencia con un solo
acreedor. En algunas ocasiones se ha criticado la modalidad en la que
“asisten” los organismos financieros multilaterales (por ejemplo,
condicionando la política económica de un pías mediante cartas intención),
sin embargo, es necesario medir el impacto y los beneficios que los
organismos financieros ofrecen en relación con las condiciones que se
imponen al contraer créditos bilaterales.
9. Como se plantío en un inicio, el recurrir a fuentes de financiamiento externo
para obtener mayores ingresos en un momento determinado, es una forma
válida de alcanzar liquidez, sin embargo, lo que se debe analizar a parte de las
condiciones del crédito, es el monto de la deuda y los acreedores. En este
sentido, opino que contraer deudas con un solo acreedor es sumamente
riesgoso por el nivel de dependencia que se genera.
10. Al inicio del presente estudio se comparó la diligencia de un buen padre de
familia con la actividad el Estado, en donde los dos son administradores que
debían velar por el bienestar de sus administrados. Considero que la forma
correcta en la que ambos pueden hacerlo, es mediante la planificación de un
presupuesto adecuado y realista. Si bien se debe priorizar la inversión hacia el
desarrollo, no se puede descuidar la previsión y reserva de fondos para que en
caso de crisis y/o externalidades puedan actuar y hacer frente a las mismas.
24
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