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EVALUACIÓN DE LA LEGISLACIÓN Y LOS PROGRAMAS DE FOMENTO DEL

COOPERATIVISMO EN URUGUAY. ESFUERZOS ESPAMÓDICOS Y FRAGMENTARIOS1

Juan Pablo Martí*

Montevideo, noviembre de 2010

I. Introducción .............................................................................................................. 3

II. Fundamentación y antecedentes ............................................................................... 4

III. Metodología empleada ......................................................................................... 8

IV. Evolución de la legislación: avances espasmódicos, legislación fragmentaria y marco regulatorio reactivo ................................................................................................ 9

IV.1. Las cooperativas de trabajo ........................................................................ 10

IV.2. Las cooperativas de ahorro y crédito .......................................................... 11

IV.3. Las cooperativas agrarias............................................................................ 12

IV.4. Balance de la legislación cooperativa ......................................................... 13

V. Programas públicos de fomento de las cooperativas: la débil institucionalidad .... 16

V.1. Evaluación de los principales programas de fomento del cooperativismo ..... 16

V.1.A. Programa de desmunicipalización de AMDET y creación de cooperativas en el transporte público capitalino. ......................................................................... 17

V.1.B. Dirección Nacional de Fomento Cooperativo ........................................ 18

V.1.C. Programa municipal de adjudicación de permisos para la explotación del servicio de taxis a cooperativas de asalariados del sector. ..................................... 18

V.1.D. Programa “Puerto Nuevo” ...................................................................... 19

V.1.E. Comisión Honoraria de Cooperativismo ................................................ 20

V.1.F. Unidad Asesora de Cooperativas Sociales ............................................. 21

V.1.G. Balance de los programas relevados ....................................................... 22

VI. ¿El fin de una etapa? ........................................................................................... 23

VII. Referencias bibliográficas .................................................................................. 24

VIII. Anexo ................................................................................................................. 29

* Programa de Historia Económica y Social de la Faculta de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. E-mail: jpmarti@fcs.edu.uy.

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Resumen

El trabajo que se presenta a continuación forma parte de la investigación para la Tesis de Doctorado2. El proyecto de Tesis consiste en un estudio de carácter histórico-económico sobre el cooperativismo en Uruguay reconstruyendo el proceso histórico de las modalidades cooperativas de trabajo asociado, ahorro y crédito y agropecuarias. Se propone estudiar el vínculo existente entre las matrices de surgimiento y las modalidades de desarrollo de las cooperativas. Para ellos se indaga en los orígenes y los condicionantes de su surgimiento y la estructura que adoptan las diferentes modalidades cooperativas. La pregunta que subyace a la investigación es: ¿cómo se relacionan las condiciones de emergencia de las cooperativas con el desarrollo posterior de las mismas? Importa también las condiciones de surgimiento de las experiencias: ¿cuáles son aquellos elementos de la gestión que guardan relación con las condiciones de surgimiento de estas iniciativas? En función de estas preguntas nos planteamos como objetivo: investigar el desarrollo del cooperativismo en Uruguay, desde sus orígenes hasta la Ley general de cooperativas, a partir de la relación entre las matrices de surgimiento y los modelos de desarrollo asumidos por las diferentes modalidades cooperativas.

En esta oportunidad nos proponemos explorar la incidencia de las políticas públicas hacia el sector cooperativo, tanto en el marco jurídico propuesto como en las políticas desarrolladas para el fomento del cooperativismo. En particular nos proponemos cumplir dos objetivos: por una parte, analizar los cambios en la legislación, es decir el encuadre jurídico de las cooperativas en Uruguay, para ello se toman en cuentas los cambios en las normativas y la discusión que le dan origen. Por otra parte, se examinan las instituciones estatales de fomento del cooperativismo. El trabajo se basa en el relevamiento de fuentes documentales y legislativas y entrevistas en profundidad a informantes calificados

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I. INTRODUCCIÓN

Desde sus orígenes el cooperativismo ha establecido una relación dialéctica con el capitalismo en tanto reacción ante fenómenos sociales y económicos derivados del capitalismo. Es ejemplo de esto la experiencia de los pioneros de Rochdale, habitualmente citada como hito fundacional del cooperativismo.3

A partir de estos modestos orígenes el movimiento cooperativo experimentará un extraordinario crecimiento. Hoy en día ha alcanzado dimensiones mundiales, convoca y organiza cientos de millones de personas, moviliza grandes recursos; está presente en distintos sectores: producción, finanzas, comercio, consumo; e incluye a cooperativas de primer, segundo y tercer grado.

Podemos definir una cooperativa como

… una asociación autónoma de personas agrupadas voluntariamente para satisfacer sus necesidades económicas sociales y culturales comunes, por medio de una empresa que se posee en conjunto y se controla democráticamente (A.C.I. Manchester 1995)

En el caso de Uruguay los orígenes del cooperativismo datan de la segunda mitad del siglo XIX. Diferentes trabajos (Terra, 1984 y Bertullo et al., 2004) ubican los antecedentes cooperativos en la década de 1870 y vinculan sus inicios al aporte de los inmigrantes que promovieron cooperativas y mutuales.4 De acuerdo al II Censo Nacional de Cooperativas y Sociedades de Fomento Rural, en 2008 había 1.165 cooperativas en todo el territorio nacional, que involucraban a 1.223.531 socios (Cabrera, Dornel y Supervielle, 2010: 5). Generalmente se acepta la existencia en Uruguay de cinco grandes modalidades cooperativas: consumo, ahorro y crédito, vivienda, producción y agropecuarias (Terra, 1984; Errandonea y Supervielle, 1992; Bertullo et al., 2004; y Cabrera, Dornel y Supervielle, 2010: 5). Esta división entre distintas modalidades cooperativas es un reflejo de la división en la legislación durante todo el siglo XX. En octubre de 2008 de aprueba la Ley General de Cooperativas Nº 18.4075. La aprobación de la Ley marca la finalización de una etapa no solo en términos legislativos sino también en términos del desarrollo del cooperativismo puesto que se crea el Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP) con participación del gobierno y del movimiento cooperativo. La fecha de la aprobación de la Ley permite un interesante recorte temporal que nos llevaría a definir el período a estudiar entre los orígenes del movimiento cooperativo en Uruguay, ya señalado a fines del siglo XIX, y la Ley General de Cooperativas de 2008.

Este cambio legislativo marca claramente la finalización de una etapa, en particular en lo referido a la promoción de cooperativas. Constituye un marco temporal particularmente singular ya que se trata de una ley impulsada por el propio movimiento donde se recogen muchas de sus aspiraciones y se actualiza el marco jurídico en los distintos sectores, además de la ya señalada creación del INACOOP, que tiene entre sus objetivos la promoción de las cooperativas.

Es así que en este trabajo exploraremos las políticas públicas hacia el sector cooperativo, tanto en el marco jurídico propuesto como en las políticas desarrolladas para el fomento del cooperativismo. Nos propondremos un doble objetivo: a) por una parte, analizar la evaluación de la legislación, y b) por otra examinar las instituciones estatales de fomento del cooperativismo.

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II. FUNDAMENTACIÓN Y ANTECEDENTES

Siguiendo a North (1996: 1) podemos sostener que el objeto de la Historia Económica debería ser el estudio del desarrollo de los sistemas económicos y sus diferentes componentes, intentando dar cuenta de los determinantes de su surgimiento y decadencia así como su especificidad histórica.6

Las nuevas condiciones de la economía globalizada traen como consecuencia escasa capacidad en la generación de empleo. Las cooperativas aparecen como una alternativa para responder al desafío de generar empleo.7 Una rápida revisión por las experiencias de fomento cooperativo en América Latina en los últimos años nos muestran un papel cada vez más activo del Estado en la creación de cooperativas.8 Sin embargo, para enfrentar el desempleo no es suficiente con la simple creación de cooperativas, estas deben ser competitivas y eficientes para insertarse en el mercado, sin perder de vista sus principios y valores. Las cooperativas deben responder a diversas problemáticas de organización, de capitalización y de gestión. Ello requiere elaborar estrategias y herramientas –tanto a nivel práctico como teórico- necesarias para su evolución. En este contexto se hace necesario que la teoría organizativa proponga los marcos conceptuales con los cuales describir y desplegar la experiencia cooperativa de modo de ayudar a los protagonistas (Battaglia, 2004). De ahí el interés por indagar respecto a los orígenes y el desarrollo del cooperativismo.

En un reciente trabajo de Barbero y Jacob (2008) se da cuenta del “estado del arte” de la historia de empresas en América Latina. Al respecto, los autores sostienen que “los enfoques estructurales predominantes en los estudios históricos, … se interesaban muy poco por los actores y sus estrategias” (Barbero y Jacob, 2008: 3).9 Aún más, para estos autores

… existe una variedad de temas que no han sido encarados todavía, o se encuentran en sus inicios, ya sea por la etapa de desarrollo en que se encuentra la disciplina o por problemas de fuentes documentales … Las cooperativas, de indudable importancia en el Cono Sur, han recibido poca atención de los historiadores de empresas. (Barbero y Jacob, 2008: 13-14)

En su trabajo Vidal Olivares (2008) va más allá aún y señala concretamente que las empresas no convencionales, como las cooperativas aún cuando han tenido un importante desarrollo, no han sido estudiadas en profundidad, y sostiene:

El caso más importante es del de las cooperativas como formas de organización productiva que en España tiene una importancia fundamental y que no tiene una presencia muy significativa en otras economías industrializadas. La investigación sobre estas empresas no ha experimentado avances significativos desde el punto de vista de la historia empresarial (Vidal Olivares, 2008: 30).10

La historia económica en particular y las ciencias sociales en general presentan importantes carencias en cuanto a la elaboración de los instrumentos conceptuales aptos para la comprensión del comportamiento y funcionamiento de un sujeto económico diverso y particular como el cooperativismo.11

Las cooperativas ofrecen una respuesta a las necesidades sociales (necesidad), a las aspiraciones de mantenimiento o desarrollo de sentido de pertenencia colectiva (identidad), conjugándose con la intención de un mundo democrático y equitativo (proyecto de sociedad) (Favreau, 2008: 2). Desde esta perspectiva los modelos de desarrollo de las cooperativas deben ser examinados en función de estas tres dimensiones: los imperativos económicos a los que buscan dar respuesta (la necesidad),

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los imperativos socioculturales (la identidad) y los imperativos sociopolíticos (el proyecto de sociedad).

Durante la primera mitad del siglo XX, varios enfoques vinculados a la teoría de la organización y de la administración han utilizado el modelo biológico de ciclo de vida. El trabajo de Chandler (1989) en su libro Estrategia y estructura, influenció los estudios posteriores al presentar la idea de que las estrategias de las empresas cambian a lo largo del tiempo asociados a cambios en su estructura. Particularmente las aproximaciones neoinstitucionalistas sostienen una visión evolutiva de las organizaciones en términos de su ciclo de vida y una propensión al análisis histórico de ambas.12

Nos afiliaremos a la teoría de los estadios contingentes (Greiner, 1972; B. R. Scott, 1971; Quinn y Cameron, 1983; Adizes, 1989) y veremos a la experiencia cooperativa con una perspectiva histórica, con un corte longitudinal, que permitirán observar a la organización como sistema continuo, con un pasado, un presente, un futuro. Estudiar el ciclo de vida de las cooperativas permitirá avanzar sobre los mejores modelos organizativos para cada uno de los estadios evolutivos.13

Habitualmente se sostiene la existencia de, al menos, los siguiente estadios: entrepreneurial stage (innovación inicial, creatividad), collectivity stage (cohesión, compromiso), formalization and control stage (estabilidad e institucionalización) y structure elaboration an adaptation stage (expansión y descentramiento) (Quinn y Cameron, 1983).

Respecto de la primera etapa, la del surgimiento de las de las organizaciones cooperativas, Vanek (1985) individualiza cinco modalidades de nacimiento:

1) La quiebra: uno de los casos más frecuentes, los trabajadores asumen la gestión de la empresa capitalista arruinada.

2) La reorganización amigable o muy amigable: una empresa tradicional, vital y con buen funcionamiento se reorganiza en forma cooperativa con el consenso de todas las partes e incluso la iniciativa del propietario.

3) La reorganización agresiva: los trabajadores imponen la autogestión con huelgas y acciones hostiles.

4) La formación espontánea de una nueva empresa: la cooperativa nace sin experiencia previa.

5) La formación inducida del exterior: la empresa se crea de cero pero con la ayuda de instituciones u organizaciones externas que no forman parte de la cooperativa.

Este esquema propuesto por Vanek requiere ser reformulado atendiendo la realidad latinoamericana y las especificidades de sus cooperativas. Para esto resulta de gran utilidad la propuesta del cientista social uruguayo Juan Pablo Terra, quien en su libro “Proceso y significado del cooperativismo uruguayo” (1984: 95 y 96) propone distinguir las siguientes matrices de surgimiento de las cooperativas de producción:

A. Cooperativas que nacieron por la transferencia a los trabajadores de empresas deficitarias, públicas y privadas. Este fue el caso correspondería al primer y tercer origen propuesto por Vanek.

B. Cooperativas que nacieron de un impulso autónomo de los propios socios en busca de superar los modelos de producción capitalista y de obtener una nueva

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forma de relación social y productiva. Este caso estaría relacionado con la cuarta modalidad de Vanek.

C. La organización cooperativa creada por una organización externa, no cooperativa ella misma pero muy motivada y altamente competente, que le dio la eficiencia empresarial y orientó la capacitación y gradual transferencia a la autogestión, una vez pasada la etapa creativa y lograda la consolidación. Este es el caso típico de incubaje de cooperativas a través de ONG’s o de la acción de universidades. Esta representaría la modalidad quinta del esquema de Vanek.

D. Relacionada con esta última, pero con diferencias importantes, estarían las cooperativas promovidas por la acción estatal. En los países de la región observamos frecuentemente políticas públicas que promueven la formación de cooperativas. Este origen se relacionaría también con la quinta modalidad propuesta por Vanek. Esta matriz de surgimiento no obedece a la lógica de la incubación sino más bien a objetivos de política pública. Por otra parte, esta subdivisión se justifica en la importancia creciente del fenómeno de promoción de cooperativas a partir de políticas públicas.14

Este enfoque, es coherente con el planteado por Neffa (1986) respecto al surgimiento de las experiencias de autogestión “desde arriba” y “desde abajo”. Este autor diferencia el surgimiento de acuerdo a los actores externos intervinientes en el proceso La creación “desde arriba” está referida al predomino de acción de promoción/fomento/apoyo estatal. En tanto el surgimiento “desde abajo” ser relaciona con el predomino en acción de promoción/fomento/apoyo de otros actores sociales y políticos (sindicatos, movimientos de fábricas recuperadas, partidos políticos, etc.).

En síntesis podríamos reconocer como matrices de surgimiento de las cooperativas las siguientes:

Cuadro I. Matrices de surgimiento de las cooperativas

Empresas recuperadas Cooperativas que nacieron por la transferencia a los trabajadores de empresas deficitarias, públicas y privadas.

Iniciativa autónoma Cooperativas que nacieron de un impulso autónomo de los propios socios en busca de superar los modelos de producción capitalista y de obtener una nueva forma de relación social y productiva

Creadas por organización externa

La organización cooperativa creada por una organización externa, no cooperativa ella misma pero muy motivada y altamente competente, que le dio la eficiencia empresarial y orientó la capacitación y gradual transferencia a la autogestión, una vez pasada la etapa creativa y lograda la consolidación

Promovidas por el Estado Las cooperativas promovidas por la acción estatal. En los países de la región observamos frecuentemente políticas públicas que promueven la formación de cooperativas

En oportunidad de este trabajo nos centraremos en esta última modalidad, las cooperativas creadas o fomentadas a partir de la acción estatal. Enmarcaremos esto en lo que entendemos por políticas públicas, es decir: cualquier acción realizada desde el Estado, a través de sus instituciones (Varas, 1997) para influir sobre un problema que en determinado momento los ciudadanos o el propio gobierno consideran una prioridad. (Tamayo Sáenz, 1997: 281).

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El rol del Estado como promotor de las cooperativas puede manifestarse de muy diversas formas: a) Legislación: a través de resoluciones que estimulan la creación de cooperativas para la realización de determinadas actividades; b) Disposiciones fiscales: que advierten el carácter no imponible de las actividades de las cooperativas y les reconoce exenciones y rebajas impositivas; c) Asesoramiento técnico: ya sea para fomentar la creación de nuevas cooperativas o para perfeccionar el funcionamiento de las entidades existentes; por ejemplo el Estado suministra documentos, modelos, formularios u otros elementos, etc.; y d) Ayuda financiera: a través de la simplificación de trámites y reducción de gastos, otorgamiento de créditos, garantía de préstamos obtenidos de otras fuentes financiamiento, tratamiento preferencial en contratos o licitaciones, etc.

El ciclo de construcción de las políticas públicas comprende las siguientes fases: a) identificación y definición del problema; b) formulación de alternativas de solución; c) adopción de una alternativa; d) implantación de una alternativa seleccionada; y e) evaluación de los resultados obtenidos.15

Cuadro II. Fases de la construcción de las políticas públicas

1. Identificación del problema

2. Formulación de alternativas

3. Adopción de una alternativa

4. Implementación

5. Evaluación

Todas las fases se hallan vinculadas y una alteración en cualquiera de ellas afecta a las demás, de ahí que el análisis de las políticas públicas deba llevarse a cabo con una perspectiva de globalidad e interdependencia de elementos.

Nos centraremos en el proceso de las políticas públicas, desde la identificación de los problemas públicos, pasando por la formulación e implementación hasta la evaluación de las mismas como vertebradores del proceso de análisis.16

Este marco conceptual expuesto se tomará como referencia para el análisis de las políticas públicas dirigidas al cooperativismo. Bajo esta perspectiva se analizará el rol del Estado como promotor de las cooperativas centrando nuestro análisis en dos de las formas que puede asumir: por una parte la legislación específica al cooperativismo y por otra los programas que desde el Estado tuvieron como objetivo el fomento de cooperativas.

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III. METODOLOGÍA EMPLEADA

Consideramos que dar cuenta de la diversidad de orígenes de las cooperativas nos permitirá identificar un conjunto de factores críticos para el éxito y desarrollo de las cooperativas (Battaglia, 2004). La pregunta que subyace al conjunto de la investigación es: ¿cómo se relacionan las condiciones de emergencia de las cooperativas con el desarrollo posterior de las mismas?, desde otro punto de vista podríamos plantear: ¿cuántas de las características del desarrollo de las cooperativas se explican por el origen de estas iniciativas sino que constituyen regularidades de las cooperativas? Incluso podríamos ir más allá y preguntarnos si ¿las características que asumen las cooperativas en su desarrollo están condicionadas por su origen?

Importa también las condiciones de surgimiento de las experiencias: ¿cuáles son aquellos elementos de la gestión que guardan relación con las condiciones de surgimiento de estas iniciativas? Estas pueden ser atinentes al contexto de los trabajadores (peligro de inminente pérdida de la fuente laboral, trayectoria colectiva reciente, existencia de saberes y competencias laborales vigentes, exigencia de una inmediata asunción de autonomía del colectivo de trabajadores), así como las relacionadas con las restricciones objetivas para el desarrollo del emprendimiento (falta de capital, crisis socioeconómica con la consecuente limitación de los mercados, dependencia de apoyo externo); o de las organizaciones que impulsaron su creación (objetivos de la organización, estrategias organizacional, etc.); o el marco jurídico en el que se tienen que desarrollar. En el caso de este trabajo nos preguntaremos por el maco jurídico y los programas que promovieron el cooperativismo en Uruguay, desde sus orígenes hasta la Ley General de Cooperativas.

El Objetivo general del Proyecto es: “Investigar el desarrollo del cooperativismo en Uruguay, desde sus orígenes hasta la Ley general de cooperativas, a partir de la relación entre las matrices de surgimiento y los modelos de desarrollo asumidos por las diferentes modalidades cooperativas.”. En este caso nos proponemos abordar uno de los Objetivos específicos, el relativo a: “Analizar y caracterizar en perspectiva histórica las políticas públicas hacia el sector cooperativo tanto en el marco normativo como en las acciones y programas estatales, especialmente en lo referido a la promoción de cooperativas por el Estado”.

Para dar cuenta de esta problemática e intentar responder a las preguntas, optamos por una metodología de índole cualitativa. El estudio tiene una finalidad descriptiva en tanto se propone dar cuenta, en términos históricos, de las matrices de surgimiento y el desarrollo de las cooperativas. En particular de las cooperativas impulsadas desde la acción estatal. Por otra parte, la investigación es de tipo explicativa ya que no sólo aspira dar a conocer las trayectorias históricas de la realidad en estudio, sino que también tiene como objetivo, a partir de ello, entender y explicar las relaciones entre las matrices de surgimiento y el desempeño de las cooperativas. En cuanto a las técnicas de recolección de información se recurrió básicamente a: reconstrucción de fuentes y análisis documental y de datos secundarios17 y entrevistas en profundidad a informantes calificados.18 Para el caso de esta investigación, nuestros informantes calificados fueron representantes de los programas de fomento del cooperativismo e integrantes de las propias cooperativas.19

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IV. EVOLUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN: AVANCES ESPASMÓDICOS, LEGISLACIÓN FRAGMENTARIA Y MARCO REGULATORIO REACTIVO

La primera aclaración a realizar es que en Uruguay las cooperativas no tienen una recepción constitucional expresa. Solamente en el Art. 188 inc. 3 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay existe una referencia indirecta cuando se menciona que: “El Estado podrá participar en actividades industriales, agropecuarias o comerciales, de empresas formadas por aportes obreros, cooperativos o de capitales privados” (Cibils, 2007: 136).

Respecto a la legislación, Reyes y Gutiérrez (2009) afirman que el proceso legislativo sobre el cooperativismo en Uruguay ha sido “espasmódico y fragmentario”. Argumentan que

Se han dictado diversas normas (leyes y decretos) en la materia, en coyunturas históricas, sociales y económicas diferentes, atendiendo sobre todo a cada modalidad o tipo de cooperativa, es decir, sin una perspectiva homogénea y de conjunto. Por ello nos encontrábamos con un marco regulatorio incompleto, antiguo y con falta de conexión y de una clara unidad conceptual. Al mismo tiempo se constataba la existencia de un sistema de control estatal disperso en varios organismos, todo lo cual no ayudaba para una mejor aprehensión y comprensión del cooperativismo, tanto desde las estructuras del Estado como de la comunidad en general, y tampoco favorecía su mejor desarrollo (Reyes y Gutiérrez, 2009).

Aún más, Marqués et al. (2008) sostienen al respecto del cooperativismo agropecuario, que podríamos hacer extensivo al resto de los sectores que

La política pública relacionada a las cooperativas agropecuarias es escasa o inexistente. Los aportes al respecto que se desatacan son las incipientes leyes y decretos que brindan un marco legal y regulatorio del sector. Estas leyes presentan como principal característica ser reactivas. El Estado legisla para regular las experiencias que ya existen. No es detectada una política de fomento o promoción. Por lo general, los movimientos sociales han sido los generadores de la dinámica asociativa y productiva en el país y el Estado ha ido un paso atrás, intentando llenar los espacios y dando el marco regulatorio (Marqués et al., 2008: 136).

Si comparamos el desarrollo de la legislación cooperativa en Uruguay con la legislación de la región nos encontramos que hasta la aprobación de la Ley General de Cooperativas de 2008, no existía un solo cuerpo normativo y la legislación era fragmentaria. Por lo que podríamos caracterizar la evolución legislativa como de avances espasmódicos, legislación fragmentaria y marco regulatorio reactivo. El siguiente análisis de la legislación cooperativa permitirá comprobar la razón de tal afirmación.20

Las leyes precursoras en materia cooperativa se relacionan con figuras jurídicas afines a las cooperativas. Particularmente las leyes sobre las Cajas de Crédito Rural 3.948 y 3.949, del 19 de enero de 1912 y también la Ley Nº 6.192 de Sociedades de Fomento Rural del 16 de julio de 1918.

La primera ley referida a una cooperativa fue la Nº 10.008 de cooperativas agropecuarias del 5 de abril de 1941. Posteriormente se aprueba la ley Nº 10.761, del 15 de agosto de 1946. Algunos artículos de Esta ley, considerada la ley madre de las cooperativas en Uruguay (Reyes y Gutiérrez, 2009), aún cuando habían sido derogados

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o caído en desuso, permanecieron vigentes hasta la aprobación de la Ley General de Cooperativas de 2008.

La Ley Nº 10.761 y su decreto reglamentario del 5 de marzo de 1948 constituyeron el principal marco regulatorio de las cooperativas de consumo y de producción o trabajo asociado y de todas aquellas que no fueran las de ahorro y crédito (Reyes y Gutiérrez, 2009). La ley identifica a las cooperativas como sociedades de naturaleza comercial y las clasifica en cooperativa se producción y de consumo, atendiendo al criterio de distribución de los excedentes (Reyes y Gutiérrez, 2005).

La legislación posterior va a regular las distintas modalidades cooperativas, que a partir de la ley anterior funcionaban como cooperativas de consumo, particularmente en las ramas de ahorro y crédito y de vivienda.

Podríamos señalar dos excepciones a la legislación por modalidad. Por una parte la ley Nº 16.060 del 4 de setiembre de 1989, que si bien es sobre las Sociedades comerciales en general que en su artículo 515 ordena la aplicación del Código de Comercio a las cooperativas. Por otra parte, podemos señalar la ley Nº 16.156 del 29 de octubre de 1990 que se refiere a la personería jurídica de las cooperativas.

A excepción de estas normas, y hasta la aprobación de la Ley General de Cooperativas, la legislación se ocupó de cada una de las modalidades. Repasaremos los cambios en la legislación para los tres sectores estudiados: trabajo asociado, ahorro y crédito y agropecuarias.21

IV.1. Las cooperativas de trabajo

En el caso de las cooperativas de trabajo, los orígenes se remontan a fines del siglo XIX y están asociados a trabajadores provenientes del movimiento sindical europeo que traían modelos y propuestas que poco a poco se fueron enraizando en la sociedad uruguaya. Sin embargo su aparición formal es con la mencionada Ley N° 10.761 de 1946. Durante la década de 1960, junto con el incremento de la movilización social se va a intensificar la organización de las cooperativas de trabajo buscando la superación de las limitaciones y dificultades que obstaculizaban su desarrollo. De estos esfuerzos nace la Federación de Cooperativas de Producción del Uruguay (FCPU) en 1962. Fruto también de la movilización y el esfuerzo del sector cooperativo es la aprobación parlamentaria de la Ley de Exoneraciones Tributarias (N° 13.481) de 1966. Esta ley las exoneró del pago de impuesto nacionales y del aporte jubilatorio patronal, siempre que cumplieran con determinados requisitos.22

Durante la dictadura militar (1973-1984) las cooperativas de trabajo, al igual que otras expresiones de los movimientos sociales, fueron perseguidas y obstaculizado su desarrollo. Sin embargo, y será objeto de un posterior análisis, el propio régimen militar promoverá la creación de cooperativas. Con la recuperación democrática en 1985 el cooperativismo experimentará una fuerte expansión.

Dentro de las cooperativas de trabajo podríamos ubicar a las de profesionales de asistencia médica que fueron reconocidas por el Decreto-ley Nº 15.181 del 18 de julio de 1981. Esta norma regula la asistencia médica y establece que se puede adoptar la figura de cooperativa (Reyes y Gutiérrez, 2005).

Las cooperativas de trabajo particularmente conocerán un importante impulso durante la década de 1990 y comienzos del nuevo siglo, pero sobre bases y con características diferentes a las conocidas hasta al momento (Torrelli y Bertullo, 2006). La legislación dio cuenta de estos cambios y, aún de manera insuficiente, la Ley Nº 17.794 de julio de

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2004 generó un nuevo marco de referencia atendiendo temas anteriormente no considerados como por ejemplo en material concursal facilitando la adjudicación de los bienes a los trabajadores en caso de quiebra o abandono de una empresa por parte de sus titulares (Faedo, 2004).

Por último, previo a la Ley General de Cooperativas en 2006, se aprueba la Ley Nº 17.798 de Cooperativas sociales. Este es un tipo particular de cooperativas de trabajo que analizaremos más adelante.23

IV.2. Las cooperativas de ahorro y crédito

Los orígenes de las cooperativa de Ahorro y Crédito se vinculan a los movimientos de cooperativismo de ahorro y crédito alemán e italiano (Raiffeissen, Luzatti y también Cajas Desjardins), a los movimientos sociales católicos y al joven Estado de Bienestar laico de principios del s. XX. Surgen como cajas rurales, cajas populares y cajas de crédito que tuvieron una fuerte presencia en el interior del país. En el caso de las cajas populares, tres son las características básicas al momento de su surgimiento: la alta dependencia de los movimientos sociales cristianos de la época (en especial agrícolas), la peculiar relación con el Estado; y la inexistencia de un marco legal adecuado. El sistema de las cajas populares entró en crisis en la segunda mitad del siglo XX. Mientras en 1950 existían 47 Cajas populares, para 1970 se contabilizan solamente dos.

Las cooperativas de ahorro y crédito (CAC’s) propiamente dichas comenzaron a formarse a mediados de los años ’60, y tuvieron su mayor desarrollo a partir de los ’70. En 1965 la Ley Nº 13.330 prohíbe la instalación de cooperativas de ahorro y crédito que no estuvieran presentes en ese momento. En tanto, la Ley Nº 13.988 del 19 de junio de 1971 reconoce su existencia y establece la normativa. En 1972 se fundan la Federación Uruguaya de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FUCAC) y la Confederación de Cooperativas de Ahorro y Crédito (COFAC) y en surge en 1978 la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FECOAC), como una entidad creada para la defensa gremial y la promoción de las cooperativas de ahorro y crédito. En 1983 se crea Cooperativa Nacional de Ahorro y Crédito a partir de COFAC y en 1986 Asociación de Cooperativas de Ahorro y Crédito (ACAC). El sistema conoce una rápida expansión de sus asociados: de 17.000 socios a mediados de los ‘70 pasa a 170.000 socios a mediados de los ‘80. En 1989 alcanzará a 302.127 socios en 55 entidades.

En 1982 se aprueba al Decreto-ley Nº 15.322 que dedica capítulo a las CAC’s y distingue: las de intermediación financiera o “abiertas”, y las de capitalización o “cerradas” (no reciben depósitos de socios ni de terceros). A las primeras se les permite una operatoria plena y son controladas y fiscalizadas por el Banco Central del Urugay. En la década del ’90 crecimiento y concentración del sector en torno a ACAC y COFAC. En 1998 ACAC se asocia en 1998 con Crédit Agricole de Francia pasando a conformarse el Banco ACAC S.A. y en lo que respecta a COFAC, luego de una década de impresionante crecimiento y a consecuencia de las turbulencias financieras vividas en el país en 2002, COFAC entra en crisis y es intervenida por el Banco Central en 2006.24

La crisis financiera de 2002 da lugar a la ley de “Fortalecimiento del Sistema Bancario” Nº 17.613 del 27 de diciembre de 2002 que en su artículo 12 reformula el instituto de las acciones con interés, previsto en el artículo 11 del decreto reglamentario ya mencionado del 5 de marzo de 1948 (Reyes y Gutiérrez, 2005).

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IV.3. Las cooperativas agrarias

Respecto del cooperativismo agrario, Terra (1984) señala que si bien la Ley que las reconoce es de 1941, tienen su origen a principios del Siglo XX, en el marco del “modelo batllista”25. El sector agropecuario enfrentaba a comienzos del siglo XX, la despoblación rural y la marginación, la extensividad ganadera y una agricultura poco desarrollada. En el segundo período batllista se impulsa la agricultura y la ganadería a través de planes de mejoramiento técnico, apuntando a construir un desarrollo industrial basado en la actividad agropecuaria. Por otro lado, se elaboraron proyectos para la recuperación de tierras fiscales para desarrollar la colonización, pero los mismos no se llevaron a cabo. También se pretende acelerar la reforma fiscal que cargaba la recaudación impositiva a la propiedad rural y urbana, teniendo una fuerte resistencia principalmente en los propietarios rurales. En 1915 se funda la Federación Rural del Uruguay (Bertino et al., 2001).

En este marco surgen las Comisiones de Fomento Rural que se llamarán más adelante Sociedades de Fomento Rural. Fueron impulsadas por la empresa de Ferrocarril con la finalidad de promover el progreso y estimular la producción y el comercio (Terra, 1984).26 El 15 de agosto de 1915 se crea la Comisión Nacional de Fomento Rural, en el Congreso de Minas, reuniendo a las distintas Sociedades de Fomento Rural.

Por otra parte, desde la década de 1920 el tema de las cooperativas agropecuarias aparece frecuentemente en la agenda legislativa (Terra, 1984).27 Pero no es hasta 1941 que, como ya mencionamos se promulga la Ley de Cooperativas agropecuarias, dando lugar a un crecimiento progresivo de la cantidad de cooperativas que se crean en el país. La lentitud para legislar demuestra la oposición, vinculada para Terra (1984: 109) con intereses de grupos vinculados a la comercialización y la industrialización de la producción agropecuaria. La ley sigue mayoritariamente los Principios cooperativos de Rochdale y permite cooperativas de comercialización y producción tanto con propiedad colectiva de la tierra como individual.

Un caso muy especial es la creación de la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) a partir de la Ley Nº 9.526 del 14 de diciembre de 1935, para organizar la comercialización, industrialización y distribución del producto de la leche. Este es el ejemplo más sobresaliente en la historia uruguaya de lo que se conoce como “régie cooperative”. Fue Bernard Lavergne quien desarrolló el concepto de “régie coopérative” o cooperativa pública. El caso de CONAPROLE es un claro ejemplo de lo que proponía Lavergne al introducir la cooperación en el derecho público y proponer la creación de cooperativas por parte de los poderes públicos, de forma que ellos mismos sean socios de la cooperativa. Lavergne señala como características de las régies coopératives: a) creación desde los poderes públicos; b) separación completa entre las finanzas de la cooperativa y el presupuesto estatal; c) los accionistas son los usuarios o consumidores; d) principio libre admisión; e) principio de venta con beneficios mínimos y retorno del beneficio a prorrata de las compras (Lavergne, 1955: 22 citado por Monzón, 2003: 21).28

El caso de CONAPROLE es particularmente interesante para los propósitos de este trabajo. La cooperativa busca dar respuesta a las dificultades que estaba encontrando la distribución de la leche en Montevideo y fundamentalmente que la competencia entre las plantas procesadoras hacía caer el precio de los productores. La situación llevaba a que la calidad de la leche no resistiera los controles municipales o estos no se hicieran correctamente. CONAPROLE es un caso de régie cooperative pues la Ley Nº 9.526 establecía que pertenece a los productores de leche que eligen cinco integrantes del

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directorio a los cuales se agregan dos directores uno por el Poder Ejecutivo y otro por la Intendencia Mincipal de Montevideo (Terra, 1984: 127-129).

El desarrollo del cooperativismo agrario permitirá el nacimiento de distintas federaciones de cooperativas, como la Federación Nacional de Cooperativas Agropecuarias (FENACOA) en 1956. Su rápido crecimiento y también la oposición de algunos sectores cuyos intereses se veían afectados llevaron a su crisis. Posteriormente, en 1964 se crea la Federación Uruguaya de Cooperativas Agropecuarias Ltda. (FUCA), que reúne cooperativas de la región del litoral. Pero su intervención puso al descubierto que era una pantalla de un grupo mercantil (Terra, 1984: 119).

A instancias de la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) se crea, a comienzos de las década de 1960, la Cooperativa Agraria Limitada de Sociedades de Fomento Rural (CALFORU). Sus objetivos de comercialización apuntaban a dar poderío de compra y venta al pequeño productor. CALFORU estaba integrada por cooperativas y Sociedades de Fomento Rural. Sin bien nace como cooperativa de primer grado, su operación fue como cooperativa de segundo grado hasta que, con a promulgación de la Ley Nº 14.330 en el año 1974, se autoriza su funcionamiento como cooperativa de segundo grado. La Ley Nº 14.330 también llamada de Sociedades de Fomento Rural establece las características de las Sociedades de Fomento Rural, otorga a la Comisión Nacional de Fomento Rural su contralor y permite a las SFR asociarse a las cooperativas.

Finalmente, en el año 1984, las cooperativas agrarias específicamente logran su expresión gremial, al fundarse las Cooperativas Agrarias Federadas (CAF). La CAF nuclea a las cooperativas agrarias de primer y segundo, constituyéndose en un organismo articulador y de representación gremial, su objetivo es el desarrollo del sistema cooperativo agrario para mejorar la calidad de vida de sus productores rurales.

Estrechamente relacionadas con las cooperativas agrarias se encuentran las cooperativas agroindustriales. Estas fueron reguladas por el Decreto-Ley Nº 14.287 del 12 de setiembre de 1978, reglamentado el 12 de agosto de 1981 a través del Decreto 415/81. Estas normas tuvieron escasa aplicación (Reyes y Gutiérrez, 2005: 143). En 1984, es actualizado por un nuevo Decreto-Ley, el Nº 15.645, que reconoce la especificidad del fenómeno cooperativo.

IV.4. Balance de la legislación cooperativa

La descripción de la evolución legislativa ha intentado mostrar las características antes señaladas de avances espasmódicos, legislación fragmentaria y marco regulatorio reactivo.

Gutiérrez (2008: 199) es categórico al evaluar la legislación anterior a la Ley General de Cooperativas:

… vetusta (…), elaborada separadamente para cada rama cooperativa en diferentes épocas y con distintas concepciones y por tanto fragmentaria, contradictoria, inarmónica, plagada de lagunas. A consecuencia de ello, cada sector del cooperativismo se relaciona separadamente con los más diversos organismos estatales, ninguno de ellos vinculados al fomento del desarrollo cooperativo, la mayoría concentrado en ejercer un control displicente, propio de un Estado indiferente, lejano al fenómeno de la cooperación. Esa normativa conducía a la disociación de las distintas modalidades cooperativas: cada una con su legislación, su problemática, sus interlocutores públicos separados.

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Un balance general nos permite señalar algunos aspectos de la legislación antes presentada:29

- Como vimos no existe una ley general sino un conjunto de normas inconexas, que carecen de una unidad conceptual , insuficiente y con vacíos e incoherencias (Reyes y Gutiérrez, 2005: 147)

- Los tipos de cooperativas están limitados ya que solo pueden constituirse cooperativas enmarcadas en las modalidades expresamente previstas: producción, consumo, agrarias, agroindustriales, de vivienda y de ahorro y crédito, cooperativas sociales. No son posibles las cooperativas multiactivas o en otras ramas como la de seguros que es reservado para las sociedades anónimas abiertas.

- Las concepciones jurídicas que hay detrás del cuerpo normativo son diferentes y hasta opuestas, en algunos casos las cooperativas se la asimila a las sociedades mercantiles y en otros se las distingue claramente. No existe un tratamiento igualitario y claro en materia de interpretación e integración del derecho ni un reconocimiento general de los principios cooperativos (Reyes y Gutiérrez, 2005:147).

- Respecto del contralor estatal el sistema es ineficiente y atomizado. Las cooperativas estaban sometidas a la Inspección General de Hacienda y luego a la Auditoría Interna de la Nación (AIN), “se recortaron tanto sus competencias de contralor que un vastísimo sector quedó totalmente marginado del mismo , permitiendo la proliferación de seudo cooperativas” (Reyes y Gutiérrez, 2005: 148)

- Deficiente regulación de temas básicos que se traduce en una gran variedad de la legislación en temas como gestión, aspectos económicos-financieros, educación, integración cooperativa que no permite aplicar soluciones legales de un sector al otro.

Por último quisiéramos señalar dos aspectos más directamente vinculados a nuestro trabajo sobre el fomento del cooperativismo desde el Estado:

- Por una parte no existe un sistema legal de promoción del desarrollo del cooperativismo. Las únicas herramientas son las exoneraciones tributarias y los sistemas de retención salarial. No hay nada previsto en materia de difusión del cooperativismo, educación, información, datos estadísticos, asistencia técnica, financiamiento, apoyo a programas de modernización y reconversión.

- Directamente relacionado con los anterior es la inexistencia de un órgano estatal con competencia general en la materia. La ausencia de un órgano que articule, orden y planifique de manera adecuada, proponga normas y dialogue con las actores lleva a que la relación de las cooperativas con el Estado de desordenada y dispersa, obstaculizado la concreción de políticas públicas hacia el cooperativismo con carácter general.

Serán justamente estos aspectos los que abordaremos en el siguiente capítulo intentando mostrar que al igual que la legislación los esfuerzos de institucionalización y promoción del cooperativismo han sido asilados, fragmentados y débiles.

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Cuadro III. Evolución de la legislación cooperativa

Agrarias Ahorro y crédito Trabajo asociado Otros sectores

Leyes Nº 3.948 y 3.949 de Cajas de Crédito Rural del 19/01/1912

Ley Nº 6.192 de Sociedades de Fomento Rural del 16/07/1918.

Ley Nº 9.526 de Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) de

1935

Ley Nº 10.008 de cooperativas agropecuarias del 5/04/1941.

Ley Nº 10.761, llamada “ley madre del cooperativismo” del 15/08/1946 y su decreto

reglamentario del 5/03/1948 Legislación por sectores

Ley Nº 13.330 prohíbe la instalación de cooperativas de ahorro y crédito de 1965

Ley N° 13.481 de Exoneraciones Tributarias de 1966

Ley Nº 13.728 de cooperativismo de vivienda de 1968

Ley Nº 13.988 reconoce su existencia y establece la normativa del 19/06/1971

Ley Nº 14.019 regula a las Cooperativas de

Consumo del 7 de setiembre de 1971 Ley Nº 14.330 de Sociedades de Fomento

Rural de 1974

Decreto-Ley Nº 14.827 de Cooperativas agroindustriales del 12/09/1978

Decreto-ley Nº 15.181 de cooperativas de profesionales de la salud del 18/07/1981

Decreto-ley Nº 15.322 distingue cooperativas

de intermediación financiera y las de capitalización de 1982

Decreto-Ley Nº 15.645 de cooperativas agrarias del 17/10/1984

Excepciones a la legislación sectorial

Ley Nº 16.060 sobre Sociedades Comerciales del 4/09/1989 (artículo 515 ordena la aplicación del Código de Comercio a las cooperativas)

Ley Nº 16.156 de Personería Jurídica de las cooperativas del 29/10/1990

Decreto 76/98 de cooperativas de vivienda

del 24/03/1998

Ley Nº 17.243 de Cooperativas de garantía

recíproca del 17/06/2000

Ley Nº 17.613 de “Fortalecimiento del Sistema Bancario” del 27/12/2002

Ley Nº 17.794 de cooperativas de producción o trabajo asociado de 07/2004

Ley Nº 17.978 de Cooperativas sociales de

06/2006

Ley Nº 18.407 de 24/10/ 2008 – Ley General de cooperativas

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V. PROGRAMAS PÚBLICOS DE FOMENTO DE LAS COOPERATIVAS: LA DÉBIL INSTITUCIONALIDAD30

En distintos momentos el Estado ha desarrollado diversas medidas tendientes a fomentar las cooperativas (Martí et al., 2005). Sin embargo, los programas de promoción del cooperativismo son escasos y no siempre persiguen los mismos fines.31

Al respecto Reyes y Gutiérrez (2009: 3) afirman:

Es tradicional entre los cooperativistas uruguayos, la aseveración de que en nuestro país, a diferencia de todo el resto del continente, no ha existido ningún instituto estatal especializado en la promoción del cooperativismo y que el desarrollo ha quedado exclusivamente en manos del movimiento, con algunos apoyos de la cooperación internacional.

Hasta la década de 1970 el apoyo del Estado a las cooperativas estuvo dado más que nada por disposiciones legales de exoneración tributaria y de rentenciones a favor de las cooperativas. Sin embargo, a partir de la década de 1970 identificamos algunas iniciativas por parte del Estado para el fomento del cooperativismo. A veces formando parte de una política pública interesada en el fomento del cooperativismo y en otras oportunidades acciones aisladas que impulsaban la formación de cooperativas. Los objetivos para la creación de estas cooperativas son variados: desde el compromiso político con la opción cooperativa hasta prácticas clientelistas o, como veremos más adelante, la posibilidad de solucionar un problema tercerizando en cooperativas, actividades antes desarrolladas por el Estado.

Por otra parte, los programas de fomento de cooperativas son muy heterogéneos en su aplicación. Pueden participar sólo en el inicio de vida de las cooperativas, promoviendo su creación, o hacer un acompañamiento mayor dotando de factores a las cooperativas. En este último caso, no siempre los instrumentos de apoyo son los idóneos y eso redunda en graves dificultades para las cooperativas. Incluso aunque muchas veces se buscaba en la creación de cooperativas el mejoramiento en las condiciones laborales de los cooperativistas, esto no siempre se logra y las cooperativas formadas no siempre se basan en criterios de sustentabilidad sino que aparecen como soluciones transitorias al desempleo.

A partir de estas constataciones nos propusimos analizar los principales programas públicos para el fomento de las cooperativas.

En términos generales, los programas públicos de fomento, asistencia técnica y capacitación en Uruguay no distinguen a las cooperativas como un actor social y económico específico. Las excepciones son muy puntuales y, en general, el tratamiento difiere del otorgado a las pequeñas y medianas empresas (PYMES). En particular las administraciones comunales y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) han dirigido acciones en este sentido hacia las cooperativas con cierto nivel de especificidad.32

V.1. Evaluación de los principales programas de fomento del cooperativismo33

Tomaremos como delimitación temporal el período comprendido entre 1976 y 2008, para repasar las principales políticas públicas de fomento del cooperativismo implementadas desde el Estado. Esto obedece a que identificamos el comienzo del período en el programa de desmunicipalización de AMDET en 1976 y la finalización en

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la aprobación por parte del Parlamento Nacional de la Ley General de Cooperativas de 2008. Incluimos los programa e instituciones desarrollada a nivel nacional y en el Departamento de Montevideo por haber tenido un fuerte impacto en la estructura del movimiento cooperativo.34 Aún a riesgo de ser demasiado esquemáticos queremos realizar un balance general de los programas relevados. Somos conscientes de la heterogeneidad de los mismos pero su análisis y crítica apuntan a la mejor comprensión del surgimiento de las cooperativas en el marco de las políticas públicas.

Cuadro IV. Programas de fomento cooperativo relevados

1. Desmunicipalización de AMDET 2. Dirección Nacional de Fomento Cooperativo 3. Permisos para la explotación de taxímetros a cooperativas de

asalariados 4. “Puerto Nuevo” de la IMM 5. Comisión Honoraria de Cooperativismo 6. Cooperativas sociales del MIDES

A continuación presentamos los programas y una breve evaluación de su ejecución:

V.1.A. Programa de desmunicipalización de AMDET y creación de cooperativas en el transporte público capitalino.

A partir de la propuesta de un grupo de trabajadores, la Junta de Vecinos de Montevideo se propone solucionar la situación de Administración Municipal de Transporte por medio del sistema cooperativo. Para ello resuelve en 1976 entregar a las Cooperativas la administración y explotación de las líneas de ómnibus de AMDET.35 Comenzando por la experiencia de desmunicipalización del transporte capitalino podemos señalar que no constituye un verdadero programa de fomento del cooperativismo. Sin embargo, su inclusión se justifica por la importancia que tuvo el programa y la vigencia de una de las cooperativas que allí surgen. RAINCOOP es una de las cooperativas más importantes del sector cooperativo de trabajo y, durante mucho tiempo, uno de los puntales de la Federación de Cooperativas de Trabajo del Uruguay (FCPU). Por otra parte este programa significó un ejemplo paradigmático de privatización de actividades anteriormente llevadas adelante por la municipalidad.36 La cooperativización fue la forma que tuvo la municipalidad de sacarse de encima un problema. AMDET tenía desde hacía tiempo serios problemas de gestión y arrastraba un déficit difícil de cubrir.37

La participación de los trabajadores en la instrumentación de la desmunicipalización fue bastante marginal. Las Actas de la Junta de Vecinos hacen sospechar de una utilización política por parte las autoridades municipales de la dictadura de una iniciativa que habían tenido los trabajadores para cooperativizarse. En el contexto del régimen militar, los trabajadores no tenían muchas posibilidades de oponerse a las resoluciones de las autoridades municipales. Estos no contaron con ningún otro apoyo que la concesión del servicio, la entrega de algunas unidades y repuestos que debían pagar a la municipalidad y la posibilidad de disponer de oficinas.

Importa destacar que la única cooperativa que sobrevivió hasta nuestros días, RAINCOOP, experimentó una intervención por parte de las autoridades municipales. Esta intervención permitió sanear las cuentas a un alto costo, racionalizar la administración y fortalecer la identidad cooperativa. Los actuales cooperativistas señalan como uno de los factores diferenciales con las otras cooperativas surgidas en la misma época el desarrolló una fuerte identidad cooperativa. Este compromiso se refleja

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en una práctica sostenida de intercooperación al punto de convertirse en protagonista de la Federación de las Cooperativas de Producción, asumiendo su dirección en diversas oportunidades.

Actualmente RAINCOOP intenta superar la crisis que desde hace años atraviesa el transporte capitalino. Entre 1990 y 2004 la venta de boletos cayó de 347,9 millones a 247 millones; con la consiguiente caída de los ingresos. Sin embargo, en 2004 por primera vez en varios años subió la venta. Esta recuperación se mantuvo hasta 2009 en que volvió a caer.38 En términos específicos de RAINCOOP mantiene en el entorno del 7% de los boletos vendidos en Montevideo y otro tanto en términos de los ingresos de las compañías de transporte colectivo.39 Algunos de los principales problemas que experimenta la cooperativa son la falta de capital que le permita hacer frente a la renovación de la flota y una relación conflictiva con el sindicato de trabajadores (asociados y no asociados) de la cooperativa.

V.1.B. Dirección Nacional de Fomento Cooperativo

La Dirección 1acional de Fomento Cooperativo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) funcionó entre 1985 y 1991, tuvo un alcance de acción nacional. Se procuró siempre trabajar en coordinación con otras entidades públicas y con el sector cooperativo. Tuvo tres áreas principales de trabajo, la Dirección de Promoción cooperativo, la Dirección de Capacitación y el área de investigación.

La experiencia de la Dirección 1acional de Fomento Cooperativo tal vez sea el ejemplo más paradigmático de política pública de fomento del cooperativismo de todos los relevados. La DNFC tuvo una interesante labor en cada una de las áreas de acción (capacitación, promoción e investigación). Es de destacar que el primer Censo del Cooperativismo realizado en el país tuvo a esta oficina como una de sus principales impulsores.40

Si bien la reconstrucción histórica muestra justamente que esta iniciativa de la administración pública central ha sido la más importante tanto en duración como en las tareas ejecutadas, podemos señalar que no contó con un respaldo gubernamental. A juicio de su director, la DNFC dentro del MTSS tenían la posibilidad de "hacer", pero esta dependía de la inventiva del equipo y de la posibilidad de este de conseguir recursos externos y señalaba enfáticamente "porque vamos a aclarar no había un interés gubernamental claro en este tema, más bien que se dejaba hacer, tampoco se sabía qué hacer y nosotros nos aprovechábamos de esto”41. Por lo tanto nunca se logró tener un diseño claro de política pública hacia el sector, y concluido el periodo de gobierno la Dirección se disolvió. A su vez, no existe por parte del movimiento cooperativo una buena valoración del trabajo desarrollado por esta y no es reconocido como una época en que el Estado brindara un apoyo mayor.

V.1.C. Programa municipal de adjudicación de permisos para la explotación del servicio de taxis a cooperativas de asalariados del sector.

El programa se implementó por la División de Tránsito y Transporte de la Intendencia Municipal de Montevideo a través de llamados a licitación para cooperativas junto con llamados a particulares. A las cooperativas se le otorgó facilidades de acceso a los permisos consistentes en el subsidio del valor del mismo y la financiación del pago (diferencia con licitación a particulares). Con este programa la IMM se proponía: satisfacer la demanda del servicio de taxímetros en la ciudad de Montevideo, regular un

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área de actividad caracterizada por la informalidad y posibilitar el acceso a la gestión de sus medios de producción a trabajadores del sector del taxi.

El Programa de adjudicación de patentes de taxi a asalariados del sector nos proporciona una muestra de un programa que, en lo fundamentalmente, transfiere a los trabajadores la posibilidad de acceder a los medios de producción. Esta era una antigua aspiración de los asalariados del sector lo que contribuirá a que la implementa cuente con la participación de la población beneficiaria, la cual está, por otra parte, claramente definida: asalariados con una mínima trayectoria en el taxi. Tal vez sea este el aspecto más interesante a destacar, la intensa participación de los beneficiarios que permitirá la organización a los efectos de facilitar el tránsito hacia la cooperativización, como la existencia de las Coordinadoras, con su aporte sustancial a la hora de la obtención de los préstamos y la adquisición de los vehículos. Esta fue una acción autónoma del sindicato que no formaba parte del programa pero que sin duda fue un elemento que incidió en los resultados del mismo. El temprano surgimiento en el año 1993, con dos años de ejecución del programa, de una cooperativa de segundo grado que ofrecía importantes servicios es una manifestación de la existencia movilización y capacidad organizativa previa por parte de los beneficiarios, lo cual potencia sin duda el impacto de la iniciativa municipal.

Sin embargo se pueden señalar algunas debilidades como la afectación de la autonomía de las cooperativas por parte del sindicato, asociada a criterios empresariales débiles, lo cual redundó en una tendencia multiplicadora de los factores de fracaso también, no obstante lo dicho respecto a aquellos que incidieron en el éxito. A su vez el relacionamiento con el sindicato introdujo algunas dificultades en la medida en que el tratamiento de éste no fue equitativo respecto a aquellas cooperativas constituidas por militantes del mismo y quienes no lo eran, se realizaron denuncias por parte de los cooperativistas por la venta de avales de antigüedad en la actividad. La identificación de los cooperativistas con el sindicato y la falta de capacitación cooperativas conspiraron contra la consolidación de los emprendimientos: la vigencia de una racionalidad asalariada y la concomitante resistencia a asumir premisas de funcionamiento empresarial, asumiendo a este respecto la visión del sindicato. A modo de ejemplo, la asesoría de la IMM ya mencionada en torno a la adquisición y renovación de la flota de automóviles, no fue tomada en cuenta, según nos señalaba un jerarca municipal del momento. Este tema es particularmente importante, ya que según la evaluación realizada en el 2002, el cambio de unidades estaba directamente relacionado con el endeudamiento de las cooperativas, factor que ha incidido directamente en la mortandad de las mismas durante la crisis.

No obstante las debilidades señaladas a casi veinte años de su la implementación del programa y a quince años de su finalización alrededor del 12 % de la flota de taxímetros de la ciudad de Montevideo corresponde a empresas cooperativas. Tal vez el acierto más importante haya sido el potenciar las competencias de los cooperativistas, fundamentalmente en lo referido a la capacidad organizativa y de movilización. Sin embargo, no son pocos los ejemplos en los que la población beneficiaria no tenía experiencia de gestión ni trayectoria asociativa y este dato fue subestimado.

V.1.D. Programa “Puerto Nuevo”

El Programa “Puerto 1uevo” de la Unidad PYMES de la Intendencia Municipal de Montevideo constituye un conjunto de políticas focalizadas de apoyo al surgimiento y consolidación de la micro, pequeña y mediana empresa (sea cooperativa o no) para que faciliten el desarrollo, expansión y consolidación en el tejido económico productivo del

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departamento. Se da prioridad a las iniciativas que creen nuevas fuentes de empleo en el departamento.42

El Programa “Puerto 1uevo” de la IMM tiene como ningún otro un fuerte énfasis en su contribución a la creación de nuevas fuentes de empleo. En el resto pudimos dar cuenta que el componente de empleo está presente en el resto pero no es central. En este caso el problema al que el Programa busca dar solución es el del desempleo. Se propone generar fuentes de trabajo dignas y parte de la convicción que es posible generar salarios dignos por fuera del trabajo dependiente. Esto se percibe claramente cuando los propios técnicos reconocen dos etapas diferenciadas: antes de la recesión y posterior crisis que comienza en 1998 y estalla en el 2002 y después. En la etapa anterior a la crisis el trabajo era fundamentalmente con micro y pequeñas empresas. A partir de la crisis y ante las urgencias del desempleo trabajan más fuertemente con cooperativas.

Tal vez este sea el caso más claro de la falta de diferenciación por parte del Estado de cooperativas y Pymes. Los técnicos que desarrollan la propuesta reconocen la diferencia y actúan en consecuencia abordando lo que ellos llaman los aspectos económicos y los aspectos sociales. Sin embargo, desde la concepción de la política no se diferencian y se tratan indistintamente (Claeh, 2005).

V.1.E. Comisión Honoraria de Cooperativismo

La Comisión Honoraria de Cooperativismo (CHC), dependiente de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la República, fue, desde su creación en 1991 hasta la creación del INACOOP, el órgano estatal responsable del fomento del cooperativismo. Fue creada por el Decreto Nº 128/91 del 6 de marzo de 1991 y un nuevo Decreto Nº 224/05 del 13 de Julio de 2005 amplía su integración y competencias. La integración de la CHC era mixta con representantes del movimiento cooperativo y del Poder Ejecutivo.43 Entre sus competencias se contaban: velar por el cumplimiento de los principios cooperativos, promover y fomentar el desarrollo del movimiento cooperativo, asesorar y colaborar en la implementación de una política nacional, brindar asistencia técnica a las cooperativas, organizar un servicio estadístico y de difusión cooperativos, analizar y proponer reformas en materia de marco normativo. Sin embargo, a pesar de haber sido reactivada en el año 2000, no contó ni con el presupuesto ni con los recursos que le permitieran cumplir con estos cometidos. A pesar de ello, la CHC ha impulsado algunas iniciativas provenientes del movimiento cooperativo. Reyes y Gutiérrez (2009: 4) la importancia de la CHC en la aprobación de algunas leyes como la Registro de Cooperativas, la de Cooperativas de Trabajo, la adecuación de la Ley de Reforma Tributaria a la realidad cooperativa y el impulso de la Ley General de Cooperativas. Asimismo señalan la importancia de la composición mixta que contribuyó a dar promover iniciativas del movimiento cooperativo.

Entre la acciones más importantes llevadas a cabo, y por disposición del decreto 224/05 del Poder Ejecutivo, se le encomendó a la CHC proyectar el Plan Nacional de Desarrollo Cooperativo (PLANDESCOOP) en coordinación con los representantes de los Ministerios competentes para cada rama. En función de ese mandato la CHC se planteó como objetivo el elaborar un plan nacional cooperativo en el corto plazo mediante una metodología consultiva y participativa.44 El PLANDESCOOP sirvió como base para el trabajo del INACOOP. Otra de las acciones destacables de la CHC es la realización del II Censo Nacional de Cooperativas y Sociedades de Fomento Rural realizado en 2008.

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V.1.F. Unidad Asesora de Cooperativas Sociales

En el tema de las políticas públicas también es relevante la actuación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) creado en el año 2005. Desde su creación, las autoridades del MIDES percibieron a las cooperativas como un instrumento valioso para la generación de empleo e integración social. Es a impulso de dicho Ministerio que se presenta y aprueba la Ley Nº 17.978 sobre las Cooperativas Sociales45. Desde el MIDES se ha diseñado un programa de fomento de Cooperativas Sociales. El objetivo de las cooperativas sociales es proporcionar a sus miembros un puesto de trabajo para el desarrollo de distintas actividades, con el fin de lograr la inserción social y laboral de los jefes y jefas de hogares pertenecientes a sectores con necesidades básicas insatisfechas, jóvenes, discapacitados, minorías étnicas y todo grupo en situación de extrema vulnerabilidad social (artículo 1 de la Ley Nº 17.978).

Podemos señalar algunos aspectos que hacen fundamentalmente a las fases de identificación del problema y formulación más que a la implementación. Todavía contamos con pocos elementos para la evaluación. En primer lugar la Ley de Cooperativas Sociales se presenta como una de las más novedosas herramientas del gobierno del Frente Amplio que asume en 2005. Parte del diagnóstico de un crecimiento de la “…exclusión económica y social de vastos sectores de la sociedad y visualiza al desempleo y el subempleo como causantes de desestructuración personal y grupal en sociedades como la nuestra”46. Desde la concepción de misma de la ley se trata de gestar condiciones para

…construir alternativas económicas concretas que promuevan los valores de la convivencia humana por sobre los valores del lucrativo y la pretende dar un marco normativo a un tipo de emprendimientos económicos que persiguen la inclusión social, con base en el trabajo de sectores agredidos por las políticas neoliberales (Exposición de motivos de la Ley Nº 17.978).

Si bien esta fundamentación y sus objetivos son compartibles era dotar a este tipo de iniciativa sin los apoyos necesarios. Esto se hace más difícil en la medida que la población beneficiaria provenía del Programa PANES47. Un peligro observado por algunos actores del cooperativismo es que a partir de las cooperativas sociales, se visualice la opción cooperativa como un instrumento de segundo orden que no contribuye al desarrollo económico. Se espera que, por el contrario, las cooperativas sociales sean embriones de verdaderas cooperativas de trabajo, debiendo por lo tanto en determinado momento pasar a ser tales y, por ende, tener el tratamiento legislativo, tributario, crediticio, etc., de una cooperativa de trabajo común.

La Unidad de Cooperativas Sociales tiene como cometidos evaluar la viabilidad social y económica del proyecto de cooperativa social, contribuir a la elaboración del estatuto de la cooperativa, registrar a la cooperativa y hacer el posterior seguimiento y auditorias. Pueden integrar una cooperativa social toda persona que se encuentre en situación de exclusión o vulnerabilidad social, sin empleo con medios de subsistencia irregular, trabajadores que estén desarrollando un emprendimiento productivo informal.

Para 2009 se calculaban en más de 100 cooperativas sociales distribuidas a lo largo del país pero concentradas mayoritariamente en Montevideo (Díaz, 2009).

Por sus características se trataría de una política de promoción del empleo protegido desde el momento que se determinan los salarios y el uso de los excedentes, lo que entraría en contradicción con los principios del cooperativismo.

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V.1.G. Balance de los programas relevados

En síntesis, de todos los programas relevados pocos constituyen verdaderas políticas de fomento del cooperativismo. La primera constatación es que no en todos los casos, el objetivo último era facilitar el desarrollo, expansión y consolidación de las cooperativas en el tejido económico productivo. Otro de los aspectos constatados a partir de la reconstrucción de las trayectorias es que el cooperativismo se presenta muchas veces como una solución pero no para los cooperativistas sino para el Estado, quien, a través de la gestión cooperativas, busca soluciones a sus propios problemas. Otra de las conclusiones que surge con claridad es la insuficiencia de las respuestas del Estado y, en todo caso, la parcialidad de sus respuestas. La experiencia histórica pareciera indicar la necesidad de integralidad de apoyos para asegurar el éxito.

Es de destacar el impacto del fomento de cooperativas desde el Estado en el sector transporte. Esta constatación nos lleva a preguntarnos por los motivos que explican la concentración de las cooperativas en el sector Transporte, en particular en los servicios de transporte de pasajeros (ómnibus y taxis). Burdin y Dean (2006: 20-21), desde un enfoque neoinstitucional, argumentan que una cooperativa de trabajadores podría constituir un arreglo organizacional eficiente en aquellas actividades económicas donde los costos de transacción asociados a la contratación de trabajo asalariado sean altos y donde, simultáneamente, los costos que enfrentan los trabajadores por el hecho de ser propietarios sean relativamente bajos.48 Sin embargo, ellos mismos reconocen que la fuerte presencia cooperativa en el sector transporte no puede explicarse sin incorporar factores históricos e institucionales. Es desde esta perspectiva que aparece como relevante la reconstrucción histórica y el análisis de los programas estatales de fomento de cooperativas implementados desde 1976 para intentar explicar la trayectoria de este sector.

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VI. ¿EL FIN DE UNA ETAPA?

Como señalamos anteriormente las políticas estatales hacia el cooperativismo han sido claramente deficitarias. La aprobación de la Ley General de Cooperativas y la constitución del INACOOP permiten vislumbrar muchas oportunidades. Estas solo podrán ser aprovechadas en la medida que el nuevo instituto de cooperativismo logre insertarse en las políticas públicas y genere un nuevo relacionamiento entre el Estado y el sector cooperativo.

La Ley General de Cooperativas establece expresamente en su Título III lo relativo a la promoción de las cooperativas, por un lado, y lo atinente a su control, por otro. Respecto de la promoción se institucionaliza a través de la creación del Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP). Este instituto se constituye como persona pública no estatal (regulada por el Derecho Privado), y con el objetivo de “promover el desarrollo económico, social y cultural del sector cooperativo y su inserción en el desarrollo del país” (Ley 18.407).

Al igual que en el caso se la CHC, la conformación es mixta con representantes del Estado y del sector cooperativo. A su vez, sus recursos provendrán de las propias cooperativas por cuanto se crea “prestación coactiva para la promoción, desarrollo y educación cooperativa”49 y del Estado por medio de fondos presupuestales.

El INACOOP tendrá competencias en materia de promoción y no de registro ni de supervisión. La supervisión de las cooperativas continuará a cargo de la Auditoría Interna de la Nación50 y se unifica el sistema de supervisión, perdiendo potestades las distintas reparticiones ministeriales sin perjuicio del contralor específico de cada rama de actividad (Gutiérrez, 2008: 213). En cuanto al registro de cooperativas se seguirá rigiendo por la Ley de Registros que unificó el sistema bajo la Dirección General de Registros. El Registro de Personas Jurídicas incluye a las sociedades comerciales, cooperativas, asociaciones y fundaciones y se establece la creación del Sección Registro Nacional de Cooperativas.51

Respecto de la promoción del cooperativismo esta no solo pasa a ser la tarea encomendada al INACOOP, sino que el artículo 185 de la Ley Nº 18.407 compromete al Estado al establecer que

El Estado promoverá la aprobación de políticas públicas orientadas al sector cooperativo y de la economía social en general, facilitará el acceso a fuentes de financiamiento públicas y privadas y brindará el apoyo de sus diferentes Ministerios y áreas en todo programa que sea compatible con los contenidos en los planes de desarrollo cooperativo.

A su vez, tal como establece el artículo 187,

El Instituto [INACOOP] que se crea, para el cumplimiento del fin expuesto, tendrá como objetivo promover el desarrollo económico, social y cultural del sector cooperativo y su inserción en el desarrollo del país.

Tal como afirmábamos al comienzo de este trabajo, la aprobación de la Ley General de Cooperativas estaría marcando la finalización de una etapa. En particular en lo referido a la promoción de cooperativas. A partir de una ley impulsada por el propio movimiento donde se recogen muchas de sus aspiraciones. Se actualiza el marco jurídico en los distintos sectores y se crea el INACOOP que tiene por objetivo la promoción de las cooperativas.

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VIII. ANEXO

Entrevistas realizadas a informantes calificados de los Programas de Fomento de cooperativas52

Institución Informantes calificados

Desmunicipalización de AMDET

Walter Rivero – dirigente de la Cooperativa RAINCOOP

DNFC Domingo Mendivil – Presidente de la DNFC

Permisos de taxímetros a cooperativas de asalariados

Pedro Apezteguía – Director de Tránsito de la Intendencia Municipal de Montevideo

Entrevista colectiva a la Cooperativa de Taximetristas Verdisol

“Puerto Nuevo” de la IMM

Mario Genta y Fernando Cuñarro – miembros del Equipo de la Unidad PYMES de la IMM

Cooperativas sociales del MIDES

Miriam Imbert – Directora de la Unidad de Cooperativas Sociales

Comisión Honoraria de Cooperativismo

Juan José Sarachu – Presidente de la CHC

1 Quisiera agradecer a las distintas personas que aportaron a la elaboración de versiones anteriores del presente trabajo: a Antonio Cruz, Reto Bertoni y Andrés Rius, integrantes del Tribunal de calificación y a los compañeros del Seminario de Doctorado de la Facultad de Ciencias Sociales. Un reconocimiento muy especial a las colegas de la Unidad de Estudios Cooperativos Cecilia Soria y María José Dabezies con quienes comenzamos a incursionar en la temática. El agradecimiento también a las distintas personas e instituciones que aportaron información o fueron entrevistadas. Por supuesto, ninguna de ellas es responsable por los errores que pudiera cometer. 2 Programa de Doctorado en Ciencias Sociales (mención Historia Económica) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Tutor: Dr. Antonio Cruz (Universidad Federal de Pelotas – Brasil). 3 Se mencionan también otros antecedentes lejanos –ubicados en la antigüedad y también en las primeras comunidades cristianas- y otros más cercanos como un grupo de obreros que en Gran Bretaña en 1760, deciden fundar molinos de tipo cooperativo a fin de fijar ellos mismo el precio de la harina y eludir el monopolio local de los patronos molineros. Como antecedente directo de los Pioneros de Rochadle podemos señalar, alrededor de 1820, la difusión de las ideas de Owen dan un nuevo impulso a este tipo de empresas. London Co-operative and Economic Society (Droz, 1984).

La experiencia de los Equitativos Pioneros, surge en 1844 en Rochdale cuando se abre un almacén promovido por una modesta asociación obrera fundada unos meses antes: la Sociedad de los Equitativos Pioneros de Rochdale. Fueron ellos los que establecieron lo que posteriormente se van a difundir como los principios cooperativos: la distribución de los beneficios a prorrata, la venta se hace al contado y no a crédito, el interés fijo sobre el capital, la gestión democrática (un hombre-un voto, reivindicación vinculada con el Movimiento Cartista), la libre adhesión; la venta de productos naturales; la educación cooperativa; y la neutralidad política y religiosa. Estos principios serán asumidos por el movimiento cooperativo internacional y modificados en sucesivas reformulaciones. Al respecto, la Alianza Cooperativa Internacional señala: ICA has undertaken three reviews of the Co-operative Principles: 1937, 1966 and 1995. These reviews modernised the idea of Co-operation, maintained its relevance and proivide an up-to-date test of whether an organisation qualified to call itself a co-operative. The definition of a co-operative as established in the 1995 Co-operative Principles has been included in a number of policy documents including the United 1ations Guidelines, the International Labour Organisation Recommendation 193 on the Promotion of Co-operatives, the European Co-operative

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Statute and a number of national laws. [http://www.ica.coop/coop/principles-revisions.html, acceso 02 de julio de 2010] 4 Como características sobresalientes del cooperativismo uruguayo, Bertullo et al. (2004; 4 y ss.) señala: en primer lugar un movimiento cooperativo vinculado desde sus orígenes a los movimientos sociales, particularmente el movimiento sindical y organizaciones gremiales. En segundo término, subraya que el desarrollo del cooperativismo uruguayo ha sido facilitado u obstaculizado por el accionar pero conservando siempre su autonomía. En tercer lugar, destaca el fuerte arraigo del movimiento cooperativo en el interior del país, característica excepcional para un país tan fuertemente centralizado en Montevideo como el nuestro. Por último, subraya que, en términos generales, las cooperativas uruguayas son respetuosas de los principios y valores de Rochdale sustentados por el movimiento cooperativo a nivel internacional. 5 Un buen análisis de los antecedentes y contenidos de la Ley Nº 18.407 se puede encontrar en los trabajos de Reyes (2008) y Gutiérrez (2008). 6 El Profesor Bértola va más allá al señalar que: La historia económica es una disciplina que encuentra su núcleo de interés en el desarrollo de los sistemas económicos y sus diferentes componentes. ... La Historia Económica pretende explicitar las leyes que rigen estos procesos, las etapas de su desarrollo las determinantes de su surgimiento y decadencia, su especificidad histórica y, porque no, las determinantes universales de la reproducción económica social, las leyes económicas más generales (Bértola, 2000: 9) 7 Las cooperativas son empresas que utilizan autónomamente un conjunto de factores económicos y cumplen las funciones de producción, comercialización, administración, etc. Son un modo de emplear de manera autónoma las propias fuerzas de trabajo; son una alternativa al trabajo asalariado o dependiente. Lo que hacen los organizadores de este tipo de empresas es invertir su trabajo, y es por esto que deben ser reconocidas como empresas de trabajo o fundadas en el trabajo, donde es el trabajo el factor predominante y central (Razeto 1991: 54). La organización económica de los factores implica integrar a los distintos sujetos que los aportan y representan, en una unidad de gestión que opera racionalmente tras la persecución de determinados objetivos generales de la empresa. Lo que se observa en toda empresa es que uno de los factores se pone como organizador, mientras que los demás se presentan como factores organizados. El factor organizador es el que pone los objetivos generales de la empresa (que serán naturalmente los suyos propios). Cuando un factor es organizador sus intereses se confunden con los objetivos generales de la empresa, y la recompensa por su actividad económica asume la forma de beneficios o utilidades variables. Cuando son organizados se encuentran funcionalizados hacia objetivos empresariales que no son los propios, y la remuneración que reciben es fija. Está establecida mediante un contrato: si se trata del factor financiero adopta la forma de una tasa de interés; si es el trabajo, de salario; si son medios de producción, de renta; si es la tecnología, de royalties, patentes, marcas; si es el factor administrativo o gerencial, de honorarios y porcentaje de participación (Razeto, 1990: 36). 8 Véase al respecto Martí y Pérez de Uralde (2010), Cravino y Mutuberría (2010), Martí, Soria y Dabezies (2008). 9 La revisión que realizan les permite concluir que existen amplias zonas inexploradas o poco exploradas y nos invitan a la reflexión, a descubrir situaciones y a revisitar y elaborar teorías, reconociendo la riqueza de nuestra propia realidad (Barbero y Jacob, 2008: 15). 10 Algunos de los pocos ejemplos en este sentido es el trabajo de Senent Vidal et al. (2006): “El cooperativisme fins avui. Llei de sindicats agrícolas (1906)”, Universitata Jaume I, Castelló de la Plana. 11 El cooperativismo es un fenómeno histórico determinado que se desarrolla en el mundo moderno pero que es esencialmente distinto de las formas económicas convencionales. El surgimiento del cooperativismo coincide con el proceso de formación de la economía capitalista y del industrialismo, y su evolución ha estado estrechamente vinculada a las distintas fases de expansión y crisis de las economías modernas. A su vez, las formas cooperativas de empresa y sus estructuras organizativas requieren un desarrollo teórico propio y un análisis particular. Por ello la necesidad de contemplar un abordaje propio del fenómeno del cooperativo. 12 En su trabajo Quinn y Cameron (1983) realizaron una reseña de la literatura y muestran como los diversos autores comparten que el cambio en la organización se desarrolla siguiendo fases (estadios) del ciclo de vida de la organización. La teoría que se ocupa de la evolución se divide en dos grupos (Quinn y Cameron, 1983): i) la teoría de la selección (ecología de la población), sosteniendo la incapacidad e la organización de superar la viscosidad al cambio, y que la evolución de un conjunto de organizaciones (población) es posible solo gracias a una selección operada por las fuerzas ambientales y competitivas externas a la organización individual; y ii) la teoría de la adaptación (teoría de los estadios contingentes),

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confiada en la capacidad innovativa de la acción administrativa, ven al interior de la organización el germen del cambio. 13 De acuerdo a Scott (1971) y Greiner (1983) el desarrollo de los estadios evolutivos se relaciona al crecimiento dimensional y del aumento de la complejidad de gestión En general, el crecimiento de tamaño comporta incremento de la complejidad y esta a su vez genera mayor especialización organizacional. Mientras Scott sostiene que el cambio de una fase a la otra se debe a la creciente especialización de la organización y para Greiner el pasaje de un estadio al otro depende del crecimiento dimensional y, en general, de la dimensión tiempo y edad. 14 Tal vez los casos recientes más paradigmáticos en este sentido sean los de Argentina y Venezuela. Al respecto ver: Camilletti et al. (2005), investigación realizada en el marco de la Red UNIRCOOP. 15 Es de destacar que este proceso no se verifica en forma lineal en la realidad e incluso algunas de sus fases pueden omitirse en su manifestación explícita. Se trata de un modelo de proceso útil para el análisis. 16 Un mayor desarrollo sobre el ciclo de las políticas públicas aplicadas al cooperativismo se puede encontrar en Martí, Soria y Dabezies (2008). 17 La reconstrucción de fuentes y el análisis documental constituyen un conjunto de procedimientos destinados a captar, segmentar y representar el significado de los documentos con el objetivo de su recuperación total o parcial. Esta técnica está basada en la exploración de datos encontrados en documentos, de los cuales se considerarán para esta investigación la revisión de regulaciones estatales así como la información secundaria disponible para la caracterización de las modalidades cooperativas. De este modo, será posible analizar las principales matrices de surgimiento y los modelos de desarrollo asumidos por el cooperativismo en Uruguay. Sin embargo, debemos tener en cuenta lo señalado por Bustelo (1998: 108) respecto a la dificultad de los archivos de las empresas: A diferencia de los datos macroeconómicos del pasado de un país o región, que cuando existen están publicados o son más fáciles de consultar, los de una empresa, si no se han destruido, acostumbran a dormir el sueño de los justos en archivos casi nunca catalogados, a donde habrá que acudir armado de paciencia y de unas técnicas específicas para extraer la información oportuna. 18 Respecto a la Entrevista a Informante Calificado esta opera a partir de una pauta de entrevista estructurada. En este caso, la recuperación de información relevante es mediante el reporte de un actor social que por sus características de orden estructural, sociocultural, biográfica y/o sicológicas, conoce la percepción que del fenómeno tiene la población bajo estudio. 19 En Anexo se presenta un cuadro con las entrevistas realizadas. 20 Mencionaremos la legislación correspondiente a las cooperativas de vivienda y de consumo pero no profundizaremos en ella ya que no forman parte de este proyecto de investigación. 21 Vale la pena destacar la aprobación de dos leyes referidas a dos sectores que quedan por fuera de este estudio: en 1946 la Ley Nº 14.019 regula a las Cooperativas de Consumo y en 1968 la ley Nº 13.728 da marco legal al cooperativismo de vivienda. 22 Reyes y Gutiérrez (2005: 142) sostienen que “…estos requisitos corresponde a una visión superada de la modalidad [de cooperativas de trabajo], representando un serio perjuicio para la existencia de cooperativa, especialmente en el campo de los servicios”. 23 Se podría discutir si Algunos trabajos se discute si las Cooperativas Sociales podrían dar origen a un nuevo sector cooperativo (ver por ejemplo Martí et al., 2010). 24 Un análisis más exhaustivo del caso de COFAC se puede encontrar en Silveira y Martí (2008). 25 impulsado por los dos gobiernos de don José Batlle y Ordóñez (1903 – 1907 y 1911 – 1915) y la influencia que ejerció hasta su muerte en 1929, instalando en el Uruguay el “Estado de Bienestar”. 26 Se ubicarían en torno a las estaciones del ferrocarril, en las zonas agrícolas como Colonia, Canelones, Maldonado y Minas. Estas asociaciones civiles no lucrativas, eran creadas con la finalidad de promover el desarrollo y estimular el aumento de la producción, lo que implícitamente incidiría en las mercaderías a transportar, trayendo consigo un beneficio económico para la empresa del ferrocarril, que de este modo amortizaría más rápido la inversión que estaba realizando en el país (Marqués et al., 2010). 27 Terra (1984: 108) destaca el proyecto del Consejo Nacional de Administración en 1923 que proponía la creación del Instituto Cooperativo Rural. Al año siguiente se presenta un proyecto de Fomento a Cooperativas de consumo y producción en las áreas de colonización. En 1927 otro sobre cooperativas agrarias en general y en 1931 una Comisión Parlamentaria elaboró un proyecto de ley general sobre sociedades cooperativas.

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28 Monzón (2003: 21) sostiene que Bernard Lavergne (1884-1975) fue el más brillante continuador de la Escuela de Nimes. Lavergne denomina régie coopérative a aquella que tiene la “curiosa característica de que sus miembros, en lugar de ser particulares, son casi únicamente personas normales de derecho público (Estado, provincias, departamentos, ayuntamientos, instituciones públicas) y cuyo objeto, conforme al principio cooperativo, es el de asegurar al menor precio el servicio económico del cual se ocupa, o de retornar, si es el caso, a cada consumidor el servicio logrado a través de él” (Lavergne, 1955: 21). 29 Tomamos como referencia la propuesta de Reyes y Gutiérrez (2005). 30 Este apartado constituye una ampliación y actualización del trabajo realizado en el marco del Proyecto de investigación: “Políticas públicas de fomento del cooperativismo de trabajo. balance y propuestas” realizado en el marco de la Red Unircoop (RED UNIVERSITARIA DE LAS AMÉRICAS EN ESTUDIOS COOPERATIVOS Y ASOCIATIVISMO) por el Equipo integrado por María José Dabezies, Juan Pablo Martí (coordinador) y Cecilia Soria. Participaron también en el proyecto la Universidad Nacional de la Plata de Argentina y la Universidad de Chile. 31 Al respecto de la ausencia de políticas permanentes de fomento del empleo a partir del cooperativismo de trabajo es interesante la visión del informe de OIT (2005): “Uruguay. Empleo y protección social. De la crisis al crecimiento” que da cuenta de los escasos esfuerzos en este sentido. 32 Un ejemplo de esto lo encontramos en un relevamiento realizado por el Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH, 2005) que da cuenta de las siguientes líneas estratégicas en cuanto al fomento del empleo: a) Rediseño de la formación profesional DINAE/JUNAE; b) Desarrollo de la Economía Social y las Pymes; c) Desarrollo Local y d) Observatorio del Mercado de Trabajo. Muestra de la escasa atención que reciben las cooperativas desde el Estado uruguayo es que en el mismo informe se expone que “…desde el Ministerio se está planteando volver a articular un ámbito de coordinación con el sector cooperativo” (CLAEH, 2005: 20). 33 Para profundizar en el tema ver Martí, Soria y Dabezies (2008). 34 Somos conscientes que quedan excluidas algunas interesantes experiencias implementadas en las municipalidades del interior del país, pero que han tenido escaso alcance y difusión. 35 El objetivo perseguido Para “mejorar un servicio público esencial” la JVM (Acta Nº 45, 12/VI/1974) entendía que “la solución del problema de la AMDET consiste en disolverla; mejor, transferir las líneas que tiene a su cargo, a cooperativas formadas por sus propios funcionarios, dentro del régimen de libertad de asociación. De esta forma ganará la administración, al librarse de un déficit sofocante; ganarán los actuales funcionarios al mantenerse su fuente de trabajo, con la ventaja de que serán sus propios administradores y, por consecuencia, los dueños de su destino; ganará el público en general, al contar don mejores servicios”. 36 Ver al respecto el trabajo de Bensión (2006) que ubica la desmunicipalización en el proceso de reformas de Uruguay. Agradezco a Raúl Jacob la referencia a este material. 37 Algunos testimonios sostienen que los problemas de gestión de AMDET fueron generados adrede por la connivencia de las autoridades municipales de la época con otras empresas de transporte interesadas en la quiebra de AMDET. 38 Al respecto señala Juan Salgado, presidente de la compañía más importante del transporte capitalino, que ha partir de 2009, el transporte de Montevideo ha experimentado una caída. “En la comparación anual de todas las empresas urbanas, tenemos que en 2004 por primera vez en varios años, subió la venta y se recuperaron 9,4 millones de boletos, marcando un incremento de 4,15%; en 2005 aumentó un 3% (7 millones), en 2006 fue 1,43% (3,5 millones), en 2007 subió 7,74% (19 millones de boletos) y en 2008 creció 9,70% (25,7 millones de boletos). … [A partir de 2009 cambió la tendencia] Efectivamente, en el pasado año se perdieron 0,9 millones de boletos (- 0,32%) lo que muestra una tendencia a la estabilización y en 2010 hasta el mes de abril se perdieron 2,3 millones de boletos (- 0,81%). Lo que marca ya una tendencia leve- pero a la baja, porque en 2009 no crecimos pero tampoco pudimos empatar con el año anterior y ahora hasta abril, en cuatro meses, tenemos una baja de casi un 1%”. Publicado por Crónicas: Presidente de CUTCSA, Juan Salgado. Nuevo fideicomiso del transporte es uno de los financiamientos más genuinos y ventajosos, 15.05.2010 Disponible en: http://www.cronicas.com.uy/HNImprimir.cgi?14336,0 [acceso el 18 de noviembre de 2010]. 39 “Durante 2009, las compañías de ómnibus de la capital ganaron US$ 174 millones por la venta de pasajes. El 62% de esa cifra fue para Cutcsa -que tiene casi el 65% de los ómnibus-, 13% para Coetc, 9,5% para Ucot, 8,4% para Come S.A. y 7,1 % para Raincoop. Tres empresas de ómnibus se suman a fondo de inversión”. Publicado en Diario El País: “IMM dice que podría bajar precio del boleto”.

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Disponible en: http://www.elpais.com.uy/100708/pciuda-500460/ciudades/Tres-empresas-de-omnibus-se-suman-a-fondo-de-inversion. [acceso 18 de noviembre de 2010]. 40 Ver al respecto ERRANDONEA y SUPERVIELLE (1992). “Las Cooperativas en el Uruguay. Análisis Sociológico del Primer Relevamiento Nacional de Entidades Cooperativas”. 41 Entrevista al Cr. Domingo Mendivil (Director de la Dirección Nacional de Fomento Cooperativo, 1985-1989) realizada el 28 de marzo 2006 en el marco del Proyecto “Políticas públicas de fomento del cooperativismo de trabajo. Balance y propuestas”.. 42 “La UNIDAD PYMES tiene por objetivo apoyar el surgimiento y consolidación de micro, pequeñas y medianas empresas, aportando instrumentos, recursos y orientación a los micro, pequeños y medianos emprendedores.” 43 La conformación bipartita constituyó un rasgo característico de la CHC: Inicialmente se componía de 5 miembros (3 del Poder Ejecutivo y 2 del Sector Cooperativo), y en 2005 amplía su integración a 7 miembros (4 del Poder Ejecutivo y 3 del Sector Cooperativo). 44 Como características esenciales del PLANDESCOOP se establecieron: a) tener alcance nacional con énfasis en lo local, b) elaborarse a través de un proceso participativo con los actores del sector cooperativo, los públicos locales, los gobiernos departamentales y la administración pública, c) ser preceptivo para los órganos estatales e indicativo para el sector privado, y d) ser el instrumento efectivo para la canalización de políticas públicas orientadas al sector cooperativo. De acuerdo a los criterios aprobados por la CHC el PLANDESCOOP debería priorizar los siguientes lineamientos: generación de trabajo decente e ingreso digno, promoción del desarrollo local, favorecer procesos integradores entre cooperativas (intercooperación), y promoción de la viabilidad económico-financiera y social de la herramienta cooperativa. 45 El contenido de la Ley Nº 17.978 sobre cooperativas sociales constituía un capítulo específico del proyecto de ley general de cooperativas presentado al parlamento el 27 de julio de 2004. 46 Exposición de motivos de la Ley Nº 17.978 de Cooperativas Sociales, enviado por el Poder Ejecutivo de la República Oriental del Uruguay, 30 de Diciembre de 2005. Publicado en Repartido Nº 556 de la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay en febrero de 2006, carpeta Nº 777. Disponible en http://200.40.229.134/indexdb/Repartidos/ListarRepartido.asp?Id=3342 [acceso en setiembre de 2008]. 47 El PLAN de ATENCION NACIONAL a la EMERGENCIA SOCIAL (PANES) fue un programa implementado por el Ministerio de Desarrollo Social entre los años 2005 y 2007. Tenía como objetivos: i) Garantizar la cobertura de las NB de los sectores sociales más vulnerables y frenar el riesgo de empobrecimiento agudo, ii) Generar las condiciones y estructura de oportunidades para el más pleno ejercicio de los derechos sociales; y iii) Construir de manera colectiva y participativa las rutas de salida de la indigencia y la pobreza, en el marco de un proceso efectivo de integración social. Entre la población objetivo, calculada en 200.000 personas, se encontraban todas las personas por debajo de la Línea de Indigencia y pobreza extrema (niños, niñas y adolescentes, mujeres y hombres, jefas y jefes de hogar, desempleados y subempleados, discapacitados y adultos mayores). Terminado el programa PANES, que buscaba enfrentar la emergencia social, las cooperativas sociales se plantean como una alternativa para la inclusión social de la población beneficiaria. 48 Esto porque: “Las características del proceso de trabajo en el transporte vuelven relativamente costoso el monitoreo del esfuerzo en el trabajo. En el caso de los servicios de taxímetros esto se vuelve más evidente en la medida que no existen recorridos ni horarios preestablecidos. Por ejemplo, el mantenimiento y cuidado del vehículo juega un papel crucial en esta actividad, ya que se trata del medio de producción fundamental. El propietario está interesado en minimizar el tiempo que el vehículo se encuentra en el taller, en la medida que se trata de un "tiempo muerto" donde no se generan ingresos. Por ende, una utilización abusiva por parte del empleado que acelere la depreciación del vehículo es una conducta particularmente costosa para el propietario. Asimismo, en la medida que varios trabajadores pueden utilizar el mismo vehículo en distintos turnos puede resultar imposible individualizar al responsable de las conductas dañosas sobre el mismo” (Burdin y Dean, 2006: 20).

49 Constituyendo un paratributo acorde a la naturaleza de derecho privado del INACOOP y a razón de un 0,15% de sus ingresos de la cooperativa. 50 La AIN es un organismo especializado en tareas de control perteneciente al Ministerio de Economía y Finanzas que ya realizaba el control de algunas clases de cooperativas (consumo, trabajo, ahorro y crédito que no realizan intermediación y agroindustriales); por lo tanto incorpora a las demás, con las salvedades hechas de las cooperativas sociales y las de ahorro y crédito de intermediación financiera (Reyes y

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Gutiérrez, 2009). 51 El artículo 13 de la Ley nº 18.407 establece que “El Registro de Personas Jurídicas, Sección Registro Nacional de Cooperativas, efectuará el control de legalidad sobre el estatuto social, el que deberá contener las previsiones establecidas en la presente ley”. 52 La mayor parte de las entrevistas fueron realizadas por el Equipo de la Universidad de la República en el Proyecto “Políticas públicas de fomento del cooperativismo de trabajo. balance y propuestas” realizado en el marco de la Red Unircoop (RED UNIVERSITARIA DE LAS AMÉRICAS EN ESTUDIOS COOPERATIVOS Y ASOCIATIVISMO) por el Equipo integrado por María José Dabezies, Juan Pablo Martí (coordinador) y Cecilia Soria.