et splittet eu i kampen mod terror - au...

-Et splittet EU i kampen mod terror-

1

Et splittet EU i kampen mod terror

- en analyse af anti-terrorpolitikkens problemstillinger i en IR teoretisk ramme

Forfattet af Mia Ji Sørensen & Morten Holm Thøgersen

Bachelorprojekt

Undervisningsgruppe: Europæiske Studier

Vejleder: Amin Alavi

Handelshøjskolen – Århus Universitet

Afleveringsdato: 5. maj 2010

Samlet antal tegn: 98.628


2

Indholdsfortegnelse

Liste over forkortelser ...................................................................................................................................... 4

Abstract ............................................................................................................................................................. 5

A divided EU combating terror ...................................................................................................................... 5

1. Indledning ..................................................................................................................................................... 6

1.1 Metode .................................................................................................................................................... 7

2. IR teorier ....................................................................................................................................................... 9

2.1 Liberalisme (MS) ...................................................................................................................................... 9

2.1.2 Neoliberalisme og internationale institutioner (MS) ....................................................................... 9

2.2 Neorealisme (MHT) ............................................................................................................................... 11

2.3 Socialkonstruktivisme (MS) ................................................................................................................... 13

2.3.1 Hensigtsmæssig logik (MS) ............................................................................................................. 13

2.4 Opsummering ........................................................................................................................................ 14

3. EU i kamp mod terrorisme (MHT) .............................................................................................................. 16

3.1 Den Fælles Sikkerheds- og Udenrigspolitik (MHT) ................................................................................ 16

3.2 Anti-terrorpolitikkens instrumenter (MHT) .......................................................................................... 17

3.2.1 Europol (MHT) ................................................................................................................................ 17

3.2.2 Joint Situation Center (MHT) .......................................................................................................... 18

3.3 Anti-terrorpolitikkens aktører (MHT) .................................................................................................... 18

3.3.1 Rådet (MHT) ................................................................................................................................... 19

3.4 EU’s Anti-terror initiativer (MS) ............................................................................................................. 19

3.5 EU's Counter Terrorism Strategy (MS) .................................................................................................. 19

3.5.1 Den europæiske sikkerhedsstrategi (MS) ....................................................................................... 20

3.6 Globalisering og dybere integration (MS) ............................................................................................. 22

4. Analyse ........................................................................................................................................................ 24

4.1 Medlemsstaterne og suverænitet (MS) ................................................................................................ 24


3

4.2 Staten (MS) ............................................................................................................................................ 25

4.3 Retsforfølgelse (MS) .............................................................................................................................. 26

4.4 Neoliberalistiske synspunkter (MS) ....................................................................................................... 28

4.5 Kapabilitetskløft (MS) ............................................................................................................................ 29

4.6 Det koordinerende central: Europol (MS) ............................................................................................. 30

4.7 Et europæisk svar på FBI? (MS) ............................................................................................................. 32

4.8 EU i flere hastigheder (MS) .................................................................................................................... 33

4.9 Tillid og kommunikation indenfor informationsdeling (MHT) .............................................................. 34

4.10 Neorealisternes synspunkter (MHT) ................................................................................................... 35

4.10.1 Neorealisternes syn på EU’s anti-terrorpolitik (MHT) .................................................................. 37

4.10.2 Neorealisternes syn på de internationale institutioner (MHT) .................................................... 39

4.11 Socialkonstruktivistiske synspunkter (MS) .......................................................................................... 41

4.12 Anti-terrorpolitikken efter Lissabon (MHT) ......................................................................................... 41

4.12.1 Lissabon i en teoretisk ramme (MHT) .......................................................................................... 44

5. Diskussion (MS) ........................................................................................................................................... 45

5.1. Nationale diskurser (MS) ...................................................................................................................... 46

5.2. Usikkerhed på følsomme områder (MS) .............................................................................................. 47

5.3. Uidentificerbart objekt? (MS) .............................................................................................................. 49

6. Konklusion ................................................................................................................................................... 51

Litteraturliste .................................................................................................................................................. 53

Bøger ........................................................................................................................................................... 53

Artikler, journaler og rapporter ................................................................................................................... 54

Internetkilder ............................................................................................................................................... 55


4

Liste over forkortelser

• CAP: Common Agricultural Policy

• EPC: European Political Cooperation

• ESDP: European Security and Defence Policy

• EUROPOL: Den Europæiske Politienhed (the European Police Office)

• FBI: Federal Bureau of Investigation

• FN: De Forende Nationer

• FUSP: Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik

• IO: International Organisation

• IR: International Relations

• MHT: Morten Holm Thøgersen

• MS: Mia Sørensen

• NATO: North Atlantic Treaty Organisation

• NGO: Non-governmental organisation

• OSCE: The Organisation for Security and Co-operation in Europe

• RIA: Retlige og Indre Anliggender

• SitCen: Det Fælles Situationscenter (Joint Situational Center)

• TE-SAT: EU Terrorism Situation and Trend Report

• TEU: Traktaten om den Europæiske Union (Maastricht Traktaten)

• TREVI: Terrorisme, Radikalisme, Ekstremisme og ’Violence Internationale’


5

Abstract

A divided EU combating terror The threat of international terrorism is one of the most debated subjects in the Western part of the

world. Therefore, it is an issue of high priority for the European Union and they have taken several

initiatives since 9/11 to be able to deal with the threat of international terrorism sufficiently.

However, almost ten years after the terrorist attacks in New York it is a divided EU that attempts to

combat terrorism. The counter-terrorism policy of the EU is weak and without the necessary

competences to address the serious threat of international terrorism. The member states of the EU

have failed in developing a common efficient counter-terrorism policy and they have serious

difficulties in the attempt to reach a common stand on the issue.

The purpose of this paper is to explore which problems inhibit stronger cooperation on the field of

counter-terrorism in the EU. These problems will be analysed from the perspective of the three

international relations theories; neoliberalism, neorealism and social constructivism, which will

form the theoretical basis of the thesis. Later, we will assess whether the Lisbon Treaty will cause

significant changes to the EU counter-terrorism policy. In the end it will be assessed which one of

the theories are able to explain the integration problems of the EU counter-terrorism policy the best.


6

1. Indledning Den Europæiske Union kan defineres som en institution, der har formået at integrere og samarbejde

på tværs af nationale grænser og interesser. Dog har samarbejdet også vist, at nogle områder, er

lettere at samarbejde på end andre. På udenrigs og sikkerhedsområdet opereres der stadigt ikke på

europæisk niveau, hvilket kan skabe implikationen om at EU ikke har en fælles front.

"Europe has to adapt itself and continue to be a player in international affairs,"

(Javier Solana, 2004)1

Med dette sagt, svarer Solana, tidligere høje repræsentant for EU’s Udenrigs og Sikkerhedspolitik

(FUSP), på Henry Kissingers meddelelse om:

.

”Who do I call, if I want to speak with Europe?”2

Her anføres det, at Europa mangler en fælles stemme og aktørstatus som en kollektiv Union, der

træffer beslutninger og derefter handler efter én fælles struktur, den europæiske. Problematikken har

hidtil ligget i, at Unionens udenrigspolitiske dagsorden og rolle på den internationale scene har

været ført at de nationale medlemsstater, og at europæerne i den Europæiske Union ikke har en

samlet identitet. Dette fører ikke blot til problematikker for identiteten og forventningerne fra

omverdenen og EU eksterne relationer, men også til interne stridigheder indenfor Unionens

rammer. Samme dissenser reflekterer også det uharmoniske samarbejde på andre områder, såsom

grænseoverskridende kriminalitet og bekæmpelsen af terror. Terror er et transnationalt problem, og

eftersom terrorister ikke længere skelner mellem grænser, kan det lede os til spørgsmålet om,

hvorvidt det kan bekæmpes intergovernmentalt. Vores problemstilling er derfor som følger:

.

Vi vil undersøge, hvilke problemstillinger, som er forbundet med målsætningen om at skabe en fælles anti-terror politik i EU, samt hvordan disse problemstillinger kan forklares med udgangspunkt i International Relations teorierne, neoliberalisme, neorealisme og socialkonstruktivisme.

Denne opgave vil derfor begynde med en redegørende forklaring af de tre International Relations

(IR) teorier, med en opsummerende og sammenlignelig del af de tre perspektiver. Dernæst vil vi

præsentere EU’s instrumenter og aktører i anti-terror konteksten, for at kunne belyse, hvilken rolle

1 Euractiv (2010) : Solana to answer that 'call from Kissinger' 2 Cornwell (1998) EU presidency: `Who do I call, if I want to talk to Europe?'


7

de spiller i de initiativer, der hidtil er blevet taget indenfor anti-terror området. Efterfølgende vil vi

introducere nogle af de problemstillinger, som er forbundet med et samlet tiltag indenfor anti-terror

området indenfor EU. Problematikkerne vil blive behandlet med de tre teoretiske tilgange indenfor

IR, først med neoliberalismen og de neoliberales syn på de problematikker der kan opstå i

forbindelse med internationalt samarbejde. Derefter vil opgaven fra et neorealistisk synspunkt søge

at forklare, problematikken i samarbejdet. Og afslutningsvist vil socialkonstruktivisterne bidrage

med en alternativ tilgang til spørgsmålet om, hvorfor samarbejdet i EU kan skabe problemer.

Efterfølgende vil disse tre synspunkter blive sammenlignet, og diskuteret ud fra de tiltag der er

blevet taget i EU regi, Lissabon og hvad der dybdegående skaber kløften mellem forventninger og

kapaciteter – både på det interne plan, indbyrdes imellem medlemsstaterne i EU, men også set i

forhold til EU som en værende international aktør. Til slut vil vi konkludere på hovedpunkterne i

opgaven for at besvare spørgsmålet om, hvilke problemstillinger EU har i forbindelse med den

fælles målsætning omkring bekæmpelse af terror, og om det er på EU’s agenda set i et

fremtidsperspektiv.

1.1 Metode I dette afsnit vil vi forklare, hvilken fremgangsmåde vi har benyttet til at svare på vores

problemformulering og forklare, hvordan vi anvender vores valgte teori. Endvidere vil vi

præsentere vores empiri og derefter beskrive opgavens afgrænsning.

For at besvare vores problemstilling om, hvilke problemer, der gør det svært for EU at etablere et

effektivt fælles anti-terrorsamarbejde, har vi valgt at anvende de to primære skoler indenfor

internationale relationer (IR), neoliberalisme og neorealisme. For at få flere vinkler på vores

problemstilling har vi valgt at anvende en tredje og mere alternativ tilgang i form af

socialkonstruktivismen. Ud fra disse tre teoriretninger kan vi analysere vores problemstilling fra

flere forskellige perspektiver med henblik på en bredere forståelse af anti-terrorpolitikkens

komplikationer. Vores primære fokus vil dog være på neoliberalismen og neorealismen. Vores

begrundelse for at analysere problemformuleringen ud fra flere forskellige IR teorier skal findes i

EU samarbejdets kompleksitet. Da EU er et meget komplekst og unikt samarbejde, kan

enkeltstående teoretiske tilgange have problemer med at forklare kooperationen.

For at anvende den valgte teori i opgaven vil vi først redegøre for teorierne på et grundlæggende

niveau. Derefter anvender vi de tre IR teoretiske tilgange på de problemstillinger, som er forbundet


8

med integrationen af en fælles anti-terrorpolitik i EU. Det vil vi gøre for at få deres syn på, hvordan

man bedst muligt kan forklare anti-terrorsamarbejdets problematikker. Afslutningsvis vil vi

sammenligne de tre forskellige teoriretningers synspunkter og konkludere på, hvordan de evner at

forklare anti-terrorpolitikkens problemstillinger.

Til baggrundsafsnittene om de tre forskellige IR teorier har vi primært anvendt bogen ”International

Relations Theories – Discipline and Diversity”. I de redegørende afsnit om FUSP’en og anti-

terrorpolitikken, har vi hovedsageligt anvendt EU institutionernes egne oplysningssider på

internettet.

På det analyserende niveau, har vi anvendt et bredt udsnit af artikler og journaler fra anerkendte

teoretikere indenfor for de tre teoriretninger. Flere af disse er hentet fra den akademiske portal

JSTOR.org og andre fra portalen Journal of Common Market Studies. Vi har desuden anvendt

forskellige akademiske grundbøger omhandlende udenrigs- og sikkerhedspolitik i EU. EU’s anti-

terrorpolitik foregår på flere forskellige områder og på flere forskellige niveauer.

En stor del af vores analyse af anti-terrorpolitikkens problemstillinger vil have en mere overordnet

tilgang, hvor det er FUSP’ens problemstillinger vi undersøger. Det har vi været nødt til, da anti-

terrorpolitkkens problemer hænger uløseligt sammen med de komplikationer, der eksisterer på

FUSP området.


9

2. IR teorier International Relations er en disciplin, hvor vi undersøger samspillet mellem de konkurrerende

teorier, tilgange og nutidige temaer. Ved at opdage og eksaminere denne disciplin har vi mulighed

for at læse, forklare og forstå relationerne som foregår mellem stater, ikke-statslige aktører,

politikker, internationale affærer, krige, nationer og alliancer.

2.1 Liberalisme (MS) De klassiske liberale teorier af IR hviler på en tilgang omkring strukturerne og aktørerne på det

indenrigspolitiske plan, der sammen har en stærk indflydelse på udenrigspolitiske identiteter og

staters interesser. Den mest prominente tilførsel til klassisk liberalisme er narrativen om

demokratisk fred og om, hvorvidt demokratiske stater ikke går i krig med hinanden. Denne narrativ

går tilbage til 1800 tallet, hvor Immanuel Kant ekspliciterede de fundamentale tanker for

liberalismen og teorien for demokratisk fred: demokratiske stater holder krig og fred op imod

hinanden3. Ifølge den liberale tankegang, vil det være det mest naturlige at undgå ødelæggelserne

fra en krig, kampene, de smertefulde omkostningerne ved ødelæggelserne fra krig og derved en stor

national gæld. Disse elementer vil sikre fred i sig selv. Ydermere, vil handel og økonomisk

afhængighed også lede til mere fred mellem stater. Liberalisterne arbejder ud fra ’det andet image’4

der fortæller: at for at kunne forstå international politik, må man forstå hvordan stater tager

beslutninger på nationalt plan. Derfor anerkender liberalisterne, at stater er forskellige og at der er

uensartede aktører indenfor staten som påvirker beslutningerne taget af statslederen. Netop af den

årsag er der mange ting som foregår indenfor staten på det nationale plan, der påvirker, hvordan

staten agerer udenrigspolitisk.5

2.1.2 Neoliberalisme og internationale institutioner (MS)

Dette leder os til den teoretiske tilgang af neoliberalisterne (1980), om har deres centrale fokus på

institutioner og organisationer i international politik6

3 Dunne, T., Kurki, M. & Smith, S. (2007) International Relations Theories – Discipline and Diversity. Oxford University Press: 101

. Neoliberalister kigger især på de finansielle

og sikkerhedsmæssige fordele ved samarbejde gennem organisationer. Staterne er stadigt de

primære aktører, men man anerkender vigtigheden af internationale organisationer og har derfor

4 Dunne, op.cit.: 90 5 Ibid: 99 6 ibid: 111


10

tiltro til det tredje image, altså at stater tjener igennem samarbejde7. Robert Keohane observerede

tidligt, at distributionen af international økonomisk magt og organisationer, såsom Bretton Woods,

var prominente elementer af det økonomiske landskab. Der var en konsistent sammenhæng mellem

de to, og Keohane argumenterede for, at det økonomiske samarbejdes vedvarende faktor var de

internationale institutioner. Derfor afslog Keohane den neorealistiske ide om, at staterne er de

eneste vigtige aktører på den internationale scene. Neoliberalisterne anerkendte herved også NGOer

som værende særdeles indflydelsesrige i det internationale mønster. Der defineres fire images

indenfor IR teorier: ’første’, ’anden’, ’omvendt anden’ og ’tredje image’8. De klassiske liberalister

anvender det ’anden image’, som handler om den domestiske stat, og at staterne stadigt er de

primære aktører og derfor kan opnå fordele igennem internationale institutioner og derved udbrede

deres egne interesser. Derimod bruger man det ’omvendte anden image’, som har fokus på

internationale organisationer og NGOer i det internationale anarki. Statsledere kan her regulere de

negative effekter af anarkiet ved at etablere internationale organisationer og derved drage nytte af

finansielle og sikkerhedsmæssige fordele med hinanden. Neoliberalisterne fokuserer dermed også

på det ’tredje image’9, hvilket er fokus på det internationale system, og de tror på, at internationale

institutioner kan føre til øget udveksling af informationer. Faktum er, at såfremt stater deler

informationer omkring deres intentioner, kan man igennem internationale institutioner forebygge

misfortolkninger, misforståelser, misinformation og reducere transaktionsomkostninger. Man kan

derfor koordinere handlinger og forventninger af stater, så man garanterer et velfungerende system

af interaktioner. Liberalister tror derfor på et ’positive sum game’ – alle vinder ved samarbejde10

Ydermere, forklarer neoliberalisterne, at såfremt staterne har aftalt at etablere en institution samt en

norm og tilhørssystem, er prisen for fratrædelse højere end at fortsætte i organisationen. Derfor, når

staterne stoler på institutionen og deres partnere, kan de delegere autonomi til dem. I nogle tilfælde

sker dette per automatik, som eksempelvis i EU, hvor en ’Principal-Agent’ tilgang finder sted når

principalen, afgiver suverænitet til agenten, som når medlemsstaterne afgiver suverænitet til

kommissionen

.

11

7 Dunne, op.cit.: 110-111

. Man kan derfor anse dette som en ægteskabs metafor, hvor begge parter opnår

finansielle og sikkerhedsfordele. Dette leder os til det ’tredje image’: at stater tjener igennem

samarbejde og institutioner, eftersom de kan brede deres interesser igennem dette. Statsledere kan

8 Waltz, K. N. (1998). Explaining War. Violetti and Kauppi: International Relations Theory: 130-144 9 Ibid :131-137 10 Dunne, op.cit.: 114 11 Dunne, op.cit. 113-119


11

regulere de negative effekter ved at etablere internationale organisationer sammen, de gifter sig med

hinanden og harmoniserer, bliver mere homogene. Staterne kan opnå deres objektiver mere

effektivt, erhverve mere information, viden og blive bedre til at koordinere i samspil med hinanden

og derved minimere de negative effekter af det anarkistiske internationale system. At det

internationale system er anarkistisk, er en neorealistisk antagelse, og vil blive gennemgået i afsnittet

om neorealismen.

Vi har valgt at tage udgangspunkt i den neoliberalistiske tilgang i denne opgave, eftersom

neoliberalisterne har fokus på samarbejde gennem internationale organisationer. Derimod fokuserer

klassiske liberalister beretningen om demokratisk fred, og at demokratier ikke går i krig med

hinanden. Dette har vi valgt, eftersom vores emne refererer til terrorbekæmpelse, og terrorisme ikke

er krigsførelse i sin traditionelle forstand. Terrorister bærer ikke uniformer, går i kamp på baggrund

af en anerkendt stat eller følger reglerne for krig – fangede terrorister er derfor ikke krigsfanger,

fordi de ikke kæmpede en krig12. Dermed sagt, at der kræves en bredere forståelse for

udenrigspolitiske spørgsmål. Udenrigspolitik differentierer sig fra eksterne relationer, fordi det

handler om at have en indflydelsesrig rolle i miljøet med eksterne aktører. Eksterne relationer

derimod refererer til at fastholde disse relationer mellem den primære aktør og de eksterne

aktører13

2.2 Neorealisme (MHT)

. Ifølge Keukeleire er det som dominerer den udenrigspolitiske debat i dag følgende:

aktører, interesser og objektiver, sikkerhed, magt og kapacitet samt fokus.

Vi har valgt også at inddrage teoriretningen neorealisme i vores opgave. Realismen tilbyder en

anden vinkel end den liberalistiske tilgang, samtidig med at den behandler områder inden for

internationale relationer som liberalismen ikke går i dybden med. Realister er generelt skeptisk

indstillet i forhold til mulighederne for internationalt samarbejde. De opfatter verden som et

anarkisk internationalt system med staterne som de mest signifikante aktører. Alle stater er drevet af

et grundlæggende motiv om overlevelse og sikring af suverænitet, og derfor vil internationalt

samarbejde ifølge realisterne altid være konfliktfyldt14

12 Guiora, A. N. (2008). Fundamentals of Counter-terrorism. Aspen Publishers: 8

.

13 Keukeleire, S. & MacNaughtan, J. (2008). The Foreign Policy of the European Union. Palgrave Macmillan: 19 14 Hill, C. & Smith, M. (2005) International Relations and the European Union. Oxford University Press: 25


12

Realisterne betragter det internationale system som en brutal arena, hvor den ene stat forsøger at

udnytte den anden. Enhver stat stræber mod at blive den mest magtfulde aktør i verden. Samtidig vil

man gøre alt, hvad man kan for at sikre at ingen anden stat opnår denne position. Dette resulterer i

en verden, hvor stater ikke kan opbygge tillidsforhold, og det er svært for staterne at stole på

hinanden. Med den konstante tilstand af magtpositionering blandt staterne så eksisterer muligheden

for krig altid i baggrunden15

Modsat den neoliberalistiske tilgang til international politik så har realisterne ikke stor tiltro til, at

institutioner og internationalt samarbejde kan skabe en fredelig verden. Neorealisten John

Mearsheimer afviser ikke, at internationalt samarbejde finder sted, men han argumenterer for, at det

kun sker i begrænset omfang, og at det altid vil være indskrænket af kampen for ens egen stats

sikkerhed, der altid vil stå højere på dagsordenen end et hvilket som helst samarbejde mellem stater.

Derfor tror realisterne heller ikke på, at freden kan herske over verden. Dette ville kræve en verden,

hvor staterne ikke længere kæmpede om magten, og det er ikke sandsynligt mener realisterne

.

16

Som nævnt afviser realisterne ikke at internationalt samarbejde finder sted, men de argumenterer for

at flere elementer gør det svært at opretholde et samarbejde mellem stater. Det første element er en

stats indgangsvinkel til det internationale samarbejde. En stat kan indgå i et internationalt

samarbejde med to forskellige overordnede målsætninger. Det første er et mål om at opnå absolutte

fordele i forhold til ens partnere. Det betyder, at det ikke er af stor vigtighed, om de andre deltagere

i samarbejdet vinder eller taber. Det vigtigste er, at man selv opnår en absolut fordel og profiterer på

samarbejdet. Den anden indgangsvinkel til et internationalt samarbejde er, at man ønsker at opnå

relative fordele i forhold til ens samarbejdspartnere. Det betyder, at man ikke kun kigger på ens

egne fordele ved et samarbejde, men man fokuserer også på, hvad andre kan få ud af samarbejdet.

Mearsheimer argumenterer for, at det er mere vanskeligt for stater at samarbejde ud fra tanken om

relative fordele, end det er ud for tanken om absolutte fordele. Ved at arbejde ud fra logikken om

absolutte fordele tænker man kun på at øge ens egen del kagen, mens man ved at arbejde ud fra

logikken om relative fordele også har fokus på, hvordan resten af kagen bliver delt mellem de andre

stater

.

17

15 Mearsheimer, J.J. (1995) The False Promise of International Institutions. International Security, vol. 19 (3) JSTOR: 9

.

16 Ibid: 9 17 Ibid: 13


13

Overordnet set findes der to hovedvarianter inden for realismeteorien, den klassiske realisme og

neorealismen. Det er primært neorealismens tanker, vi ønsker at inddrage i vores opgave. Bag den

klassiske realisme står kendte historiske personligheder som Thukydid, Machiavelli og Hobbes.

Den klassiske realisme beskæftiger sig med de politiske og moralske udfordringer, som statsledere

konfronteres med18

2.3 Socialkonstruktivisme (MS)

. Neorealismen er en videreudvikling af realismens tanker og blev udviklet af

amerikaneren Kenneth Waltz (Waltz). Hos Waltz er fokus flyttet fra statslederne og til det

internationale system. Ifølge neorealismen er strukturerne i det internationale system mere

afgørende end de enkelte aktører. Fokus er dermed på faktorer som bi- og multipolaritet i stedet for

på staterne som enkelte aktører. På grund af dette fokus på de internationale strukturer bliver

neorealismen også kaldt strukturel realisme.

Den tredje og sidste tilgang, vi har valgt at anvende i denne opgave, er socialkonstruktivisme.

Grundlaget for dette er, at konstruktivister har en kritisk tilgang til de statiske, materielle antagelser

af den traditionelle IR teori og lægger derfor deres hovedvægt på de sociale dimensioner af

internationale relationer og potentialet for at skabe ændringer. Konstruktivisme er en alternativ

forståelse af centrale temaer indenfor internationale relationer og diskuterer betydningen af anarki,

magtbalance, forhold mellem statsidentitet og interesser, en uddybning af magt og prospekterne for

forandringer indenfor international politik19. Indenfor det konstruktivistiske felt opereres der med,

at åbne den ’sorte boks’ af staternes interesser of identiteter, hvor stater handler ud fra social

interaktion og ikke fra allerede fastlåste strukturer. Netop derfor afviser konstruktivister ideen om at

interesser og identiteter er forudbestemte. De tror derimod på, at interesser er konstrueret gennem

social interaktion, og at stater skaber og antager deres interesser efter udfaldet af internationale

mønstre, og at man gennem dette kan skabe en kollektiv identitet20

2.3.1 Hensigtsmæssig logik (MS)

.

De hovedsagelige forskelle mellem neoliberalisme og neorealisme omhandler omfanget af, hvorvidt

instruktioner kan reducere effekterne i det internationale anarki, og om aktørerne i international

politik opnår absolutte eller relative fordele. Så på trods af at aftaleområdet er mønstret omkring

18 Dunne, op.cit: 53 19 Hopf, T. (1998). The Promise of Constructivism in International Relations Theory. International Security, vol. 23, no.

1. The MIT Press: 172

20 Dunne, op.cit.:170


14

samarbejde og konflikt er aktørerne egenrådige og rationelle, og staternes interesser er bestemt af

deres position i det internationale system. Socialkonstruktivisterne afviser denne antagelse, som

bygger på ’konsekvenslogik’, hvor staterne er rationelle, udbytte orienterede og derfor holder deres

identitet konstant21. De tror derimod på den hensigtsmæssige logik, altså at menneskelig handling

får tilført værdi gennem en hensigtsmæssig logik, eftersom fortolkning er givet efter sociale og

diskursive strukturer, hvilket er et argument med signifikante implikationer for IR teorier22

Aristoteles derimod anvendte den ontologiske tilgang, at man så på det eksisterende og lærte herom

ved at observere. Ifølge ontologien er realiteten og observationen ren fortolkning – der er ikke en

universal sandhed, eftersom symboler er navngivet af sproget

.

23. Konstruktivisme kan derfor

opfattes som værende en mellemting af epistemeologien, den positivistiske tilgang og ontologien,

post-positivistiske24. Konstruktivisme forklarer, at sandheden og realiteten er flydende og kan

ændres over tid. Dette er eftersom realiteten er et produkt af processen af kollektiv forståelse. Dette

vil hermed også sige, at fordi en realitet skabes af sproget kan det derved også ændres af sproget.

Socialkonstruktivister har også fokus på strukturerne i forhold til mainstream IR teorier. Her kigger

man på, hvorvidt strukturer kan begrænse aktørers handlinger, og hvordan aktører kan afvige fra

begrænsningerne af strukturer25. Altså hvorvidt aktører og strukturer er gensidigt bestemmende.

Dermed er betydningsfuld handling og opførsel kun mulig med en inter subjektiv social kontekst,

da aktører udvikler deres relationer og forståelser med andre gennem medierne af normer og

praksis26. Uden normer, udøvelse af magt eller handlinger ville meningen gå tabt, og eftersom

struktur er meningsløst uden et inter subjektive normsæt, er anarkiet, som er mainstream IR

teoretikeres mest essentielle strukturelle komponent, meningsløst27

2.4 Opsummering

.

For at opsummere, har vi valgt at gennemgå de tre IR teorier overfor hinanden, for at forklare deres

modstridende fortolkninger om synet på internationale organisationer. Neoliberalisterne og

21 Wallace, H., Wallace, W. & Pollack, M. A. (2005). Policy-Making in the European Union.Oxford University Press: 22

22 Dunne, op.cit: 166 23 Ibid: 169 24 Ibid: 172 25 Hopf, op.cit: 172 26 Hopf, op.cit: 173 27 Hopf, op.cit: 173


15

neorealisterne er begge rationelle teorier, der forklarer at anarkiet i det internationale system gør det

svært at samarbejde. Der vil derfor opstå ’The Security Dilemmas’, hvor man antager den værste

intentioner om den anden, og derfor beskytter sig selv og at stater i international politik er

egenrådige, og derfor vil forsøge at nå relative eller absolutte fordele. Statsinteresser er derfor

bestemt af statens rolle i det internationale system. Socialkonstruktivisterne derimod, forkaster

disse mainstream tilgange der bygger på logikkonsekvens, hvor stater agerer som rationelle,

egenrådige og søgende efter absolutte fordele og derved holder deres identitet konstant. Denne

tilgang er teoretisk designet til strategisk interaktion og opførsel under forespørgsel, hvorimod

socialkonstruktivisterne anvender hensigtsmæssig logik, hvor menneskelig handling er gjort

meningsfuld og fortolkning er bygget ind i sociale og diskursive strukturere, der er et argument med

signifikante implikationer for IR.


16

3. EU i kamp mod terrorisme (MHT) ”The terms terror, terrorism, and terrorists do not identify causally coherent and distinct social

phenomena but strategies that occur across a wide variety of actors and political situations. Social

scientists who reify the terms confuse themselves and render a disservice to the public

discussion…”

Charles Tilly, 2004, 22:128

Terrorisme er ikke noget nyt fænomen i Europa, da man i tredive år har kæmpet med terror indenfor

EU’s grænser, både i Storbritannien, Irland og Spanien. Indenfor de seneste år er terror dog blevet

mere internationaliseret og er baseret på mere sofistikerede organisationsprincipper og

operationsmetoder

.

29

3.1 Den Fælles Sikkerheds- og Udenrigspolitik (MHT)

. Der bliver opereret med meddelagtige netværk i mange forskellige stater,

hvilket giver adgang til deciderede baglandsbaser med mulighed for at opnå værdifulde finansielle

midler til udførelsen af terror.

Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP) har et mål om at EU skal kunne tale med én

fælles stemme i vigtige sikkerheds- og udenrigspolitiske spørgsmål. Man ønsker at kunne handle

som én samlet aktør for at opnå den størst mulige gennemslagskraft. Dette gælder også i kampen

mod terror.

Det Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske samarbejde har sine rødder i det Europæiske Politiske

Samarbejde (EPS) skabt i 1970. Her forsøgte man at koordinere holdninger til udenrigs- og

sikkerhedspolitiske spørgsmål medlemsstaterne imellem, dog var det stadig et meget løst

samarbejde. EPS’en udviklede sig med årene og blev traktatforankret i Fællesakten fra 1986. Med

Maastricht Traktaten i 1992 blev det europæiske samarbejdet til en Union, og man indførte

søjlestrukturen. FUSP samarbejdet blev placeret i den anden søjle som et udpræget mellemstatsligt

samarbejde. Maastricht åbnede mulighederne for, at udenrigsministrene i Ministerrådet kunne

vedtage fælles holdninger til udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål30

I 1997 vedtog man Amsterdam Traktaten, hvilket bl.a. betød en reform af FUSP samarbejdet, og

herunder indførtes posten Den Høje Repræsentant for Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik,

.

28 Tilly, C. (2004) ‘Terror, terrorism and terrorists’ Sociological Theory: 1 29 Council of the European Union. (2005). The European Union Counter-Terrorism Strategy. 30 Ibid


17

som blev besat af Javier Solana. En position, der blev oprettet for at styrke EU’s Fælles Udenrigs-

og Sikkerhedspolitik og give den karakter31

Ved Nice Traktaten i 2001 blev FUSP samarbejdet forstærket yderligere, da man indførte

flertalsafstemninger indenfor nogle beslutningsområder. Samtidig droppede man samarbejdet om

Vestunionen, da man hellere ville satse på en udbygning af den Europæiske Sikkerheds- og

Forsvarspolitik (ESDP)

.

32

Som nævnt har FUSP området ofte været en kilde til uenighed mellem landene i EU, og derfor har

man også oplevet adskillige tilbageskridt i samarbejdet. Det største tilbageskridt i mange år var i

vinteren 2002-2003, hvor der opstod stor splittelse på baggrund af USA’s intervention i Irak. Her

lykkedes det aldrig EU landene at blive enig om en fælles holdning, og man oplevede den største

udenrigspolitiske uenighed siden 1970’erne

.

33

3.2 Anti-terrorpolitikkens instrumenter (MHT)

.

I sin kamp mod terrorismen har EU en række instrumenter til rådighed. To af de vigtigste

instrumenter i kampen mod terror er den Europæiske Politienhed, Europol og den højtstående

repræsentants informationsdelingscentral Joint Situation Center, SitCen. Derfor vil vi kort beskrive

disse to enheder i det følgende afsnit.

3.2.1 Europol (MHT)

Europol, Den Europæiske Politienhed, har sine rødder i organisationen TREVI, som blev oprettet i

1975 af EF’s justitsministre. Europol blev først oprettet i 1992 og begyndte dets arbejde med at

håndtere efterretningsmateriale på EU niveau i 199334. Europol arbejder som EU’s

retshåndhævende myndighed, og deres øverste mål er at skabe et mere sikkert Europa for EU-

borgerne35

Europol kan hjælpe medlemsstaternes politienheder på flere forskellige måder. En af Europols

vigtigste arbejdsopgaver består i at lette udvekslingen af efterretningsoplysninger mellem

. Dette mål forsøger Europol at opnå ved at assistere polititjenesterne i medlemslandene i

kampen mod grænseoverskridende kriminalitet. Europol har syv hovedområder som man arbejder

indenfor og en af disse er bekæmpelse af terrorisme.

31 Udenrigsministeriet (2010): EU’s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik - Instrumenter 32 Udenrigsministeriet (2010): EU’s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik - Historik 33 Wallace, op.cit: 430 34 EU (2010): Den Europæiske Politienhed 35 Europol: Europols profil


18

medlemsstaterne. Europol har desuden et stort antal specialister, som kan bidrage med deres

ekspertise indenfor netop deres område ved efterforskninger og operationer i medlemslandene. Man

råder også over en stor mængde teknisk udstyr, der ligeledes kan bruges til at bistå

medlemslandenes polititjenester i sager, hvor det måtte være påkrævet36

Et andet vigtigt område, hvor Europol kan hjælpe medlemsstaterne, er gennem deres omfattende

analyse arbejde. Man udarbejder løbende trusselsvurderinger og andre former for rapporter, som

medlemslandene kan drage nytte af i deres politiarbejde. Herunder bør det nævnes at Europol årligt

udarbejder en rapport, som er en oversigt over den aktuelle terrorismesituation i EU. Denne rapport

kaldes EU’s Terrorism Situation And Trend Report (TE-SAT)

.

37

Som nævnt er et af de områder som Europol beskæftiger sig med bekæmpelse af terrorisme. Efter

terror angrebet i Madrid i 2004 nedsatte Europol en speciel arbejdsgruppe, kaldet Counter

Terrorism Task Force, til dette formål. Denne gruppe er sammensat af en række juridiske eksperter

samt specialister indenfor analyse af efterretningsmateriale. Disse personer hjælper med at

analysere det efterretningsoplysninger, som de modtager fra medlemslandene og udarbejder

materiale, som kan hjælpe i kampen mod terror

.

38

3.2.2 Joint Situation Center (MHT)

.

EU’s Joint Situation Center, der i daglig tale blot kaldes SitCen, blev oprindeligt oprettet af den

tidligere højtstående repræsentant Javier Solana til at rådgive om internationale kriser. I dag

arbejder SitCen som EU’s central for udveksling af efterretningsmateriale. SitCen’s rolle består i at

foretage sikkerhedsovervågning og sikkerhedsvurderinger bl.a. for at kunne bidrage til

Ministerrådet med hurtige varsler i krisesituationer samt skabe efterretningsmateriale af høj kvalitet

til EU’s Udenrigsrepræsentant39

3.3 Anti-terrorpolitikkens aktører (MHT)

.

Som tidligere nævnt foregår EU’s anti-terrorpolitik bl.a. indenfor rammerne af den Fælles

Sikkerheds- og Udenrigspolitik. Derfor vil vi i dette afsnit kort beskrive, hvilke aktører der har

indflydelse på FUSP’en, og hvilke kompetencer disse aktører besidder.

36 Europol: Europols profil 37 Europol: Europols profil 38 Europa Kommissionen (2006): Europol 39 United Kingdom Parliament (2003): Joint Situation Centre


19

3.3.1 Rådet (MHT)

Rådet er Unionens vigtigste beslutningsinstitution og den mest indflydelsesrige aktør på det

udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Det er her, de overordnede strategier for FUSP

samarbejdet fastlægges, og det er Rådet alene, som tager beslutningerne på dette område. Det er

også Rådet, som fastlægger rammen for FUSP’ens finansiering. Det er dermed Rådet, som lægger

den overordnede strategi for FUSP’en, de udarbejder budgettet, har initiativretten og tager

beslutningerne. Rådet har derfor altafgørende indflydelse på alle trin af EU udenrigs- og

sikkerhedspolitik40. Når Rådet tager beslutninger, følger de som regel proceduren om afstemning

med kvalificeret flertal. Men på enkelte mere følsomme områder skal beslutningerne vedtages med

enstemmighed, hvilket giver et medlemsland muligheden for at nedlægge veto. FUSP’en er et af de

områder, hvor beslutningerne skal tages med enstemmighed41

3.4 EU’s Anti-terror initiativer (MS)

.

Der har været flere og mere effektive anti-terror tiltag indenfor Unionen, siden den løse og

intergovernmentale ramme TREVI blev skabt i 197542. TREVI skulle udgøre et forum, hvor man

kunne diskutere politisamarbejde og intelligensdeling, hvor de retlige indenrigsministre i det

Europæiske Fællesskab kunne udveksle informationer og intelligensoplysninger, analysere eksterne

terrortrusler, øget grænsekontrol og generelt bekæmpe terrorisme43. Dog herskede der tvivl om

TREVI’s legitimitet og sammenhængen mellem TREVI og EF’s institutioner var ikke klart

defineret. Derfor blev TREVI inkorporeret under de nye legale strukturere under Maastricht

Traktaten i 1992 og formede basen for Retlige og Indre Anliggender (RIA) søjlen44

3.5 EU's Counter Terrorism Strategy (MS)

.

EU’s Anti-Terror strategi var et af de første tiltag til effektivisering af TREVI aftalen, der i

sammenslutning med ’Action Plan’ skulle konstituere EU’s troværdighed, efter angrebene i

henholdsvis Madrid og London45

40 Eeckhout, P. (2004): External Relations of the European Union – Legal and Constitutional Foundations. Oxford University Press: 410-411

. En anden vigtig implikation af denne plan er, at den binder EU til

én langsigtet anti-terror strategi. Ligeledes vil det roterende præsidium ikke længere alene kunne

41 EU: Rådet for den Europæiske Union 42 TREVI: Terrorisme, Radicalisme et violence international. I : Monar, J. & Den Boer, M.B.W. (2002). 11 September and the Challenge of Global Terrorism to the EU as a Security Actor. Journal of Common Market Studies, vol. 40: 11-28 43 Bures, O. (2006). EU Counterterrorism Policy: A Paper Tiger? Terrorism and Political Violence, 18:57-78, London: Routhledge Taylor and Francis Group: 58

44 O. Bures, op.cit.:60 45 Monar, op.cit: 296


20

sætte den anti-terror politiske dagsorden, hvilket eliminerer nationale prioriteter under

formandskabet46

Terrorbombningerne d. 11. september 2001, og de efterfølgende terroraktioner inden for EU’s

grænser

.

47, skabte rum og ikke mindst et stigende behov for en substantiel fælles respons fra de

Europæiske medlemsstater. Dette førte også til et interessant forslag på ’Europeanization’48 og på at

reagere samlet på en trussel der sædvanligvis er separeret mellem at være enten af national eller af

global dimension49. På trods af dette, er majoriteten af magt og kapabilitet indenfor terrorområdet

stadigt lokaliseret ved de nationale regeringer. National beskyttelse og politiske diskurser er stadigt

karakteriseret af national suverænitet og princippet om retssikkerhed50. Det første, substantielle

lovgivende tiltag mod terrorisme i EU, blev taget i 2002, hvor man erkendte behovet for at

identificere et mere specifikt begreb af terror for at kunne retfærdiggøre dette tiltag. Initiativet gik

under betegnelsen Framework Decision on Combatting Terrorism51 og identificerede her terrorisme

som værende en af de mest alvorlige kriminelle gerninger, der tilmed udgør en trussel for

demokratiet, menneskerettigheder og økonomiske og sociale udviklingsprocesser. EU’s anti-terror

strategi har til formål at bekæmpe terror, og samtidig respektere menneskerettigheder for at gøre

Europa til et sikkert sted, hvor borgerne kan leve under frihed, sikkerhed og retlighed. Derfor er

EU’s anti-terror strategis målsætning at dække følgende områder: Prevent, Protect, Pursue og

Respond52

3.5.1 Den europæiske sikkerhedsstrategi (MS)

. Disse fire elementer er alle overlappende faktorer, der bidrager til støtte omkring

nationale kapaciteter, europæisk samarbejde, kollektiv handling og internationalt partnerskab som

alle skal styrke samarbejdet på anti-terrorområdet.

EU’s anti-terror strategi var delvist oprettet som respons til London angrebet i 2005, hvor strategien

blev vedtaget af Rådet i december 2005. Anti-terror strategien er en del af EU’s

Sikkerhedsstrategi,53 der hovedsageligt ligger vægt på, at terror ikke blot er faretruende for vores liv

og økonomi, men har som målsætning at underminere vores åbenhed og tolerance i samfundet54

46 O-Bures, op.cit: 60

.

47 London 7/7 2005, Madrid 11/3 2004 48 Hill, op.cit: 8 49 Monar, op.cit: 300 50 Monar, op.cit: 302 51 Monar, op.cit: 294 52 Council of European Union, (2005) 53 Monar, op.cit: 295 54 Monar, op.cit, 295


21

Sikkerhedsstrategien identificerer terror som værende en af hovedtruslerne mod Unionens værdier,

og som samtidig har både en intern og en ekstern dimension. Fænomenet terrorisme er en del af det

europæiske samfund, og Europa er derfor både et mål og en base for terrorisme. Den interne

dimension blev allerede anerkendt efter 11. september, men blev mere signifikant efter Madrid

(2004) og London (2005) angrebene, der fik Unionen til at føle sig truet på hjemmebanen55

Sikkerhedsstrategien tilføjer et yderligere element til fællesdefinitionen, der uddyber EU’s

sårbarhed overfor truslen fra terror. Dette er med henblik på EU’s stigende åbenhed og gensidige

afhængighed, åbne marked, frie bevægeligheder af mennesker, teknologi og ressourcer, der

tilsammen skaber et lettilgængeligt miljø for terrorister

.

56. Netop derfor kan en fælles

sikkerhedsstrategi retfærdiggøre en samlet og kollektiv europæisk handlingsplan. På trods af et

bredt spektrum af terrorisme, har EU valgt at definere en hovedtrussel. Under Unionens

sikkerhedsstrategi har man valgt at distancere sig fra eksklusivt fokus på al-Qaeda, kaldet

’Combating Radicalization and Recruitment to Terrorism’ der blev implementeret i 2005. Dette

tiltag, har henblik på at fjerne fokus omkring islamistisk terrorisme og ideologien af al-Qaeda, for

netop ikke at differentiere mellem forskellige typer af terror. To paragraffer er dedikeret til at undgå

at linke Islam til terror, og skellet mellem Vesten og Islam57

1. Efter 11. september er terrortruslen ikke kun rettet mod borgere af EU, men også direkte

henvendt til fundamenterne af EU og medlemsstaternes værdier såvel som politiske og

socioøkonomiske strukturere.

. Derudover har EU nået til enighed om

syv grundprincipper, for terrortruslen i Unionen:

2. Truslen er markeret med forstærkede ressourcer af terrorister og deres stigende villighed til

at anvende massiv vold til at skabe masseødelæggelser og ravage.

3. Det er ikke blot al-Qaeda der udgør truslen, men også de som er inspireret af dem, og som

opererer indenfor EU, hvor at andre traditionelle interne former af terror tilmed fortsætter

med at udgøre en trussel. Derfor er truslen nu både af global karakter (ekstern) samt truet på

den interne sikkerhed.

4. En global del af truslen skal ses i relation til andre internationale trusler – besiddelse af

masseødelæggelsesvåben, statsmæssige fejltagelser og organiseret kriminalitet. Derfor

kræves der et bredt spektrum af instrumenter.

55 Keohane, D. (2005). The EU and counter-terrorism. Centre for European Reform – working paper: 56 Monar, op.cit: 296 57 Monar, op.cit: 296


22

5. Roden til truslen er en del af et komplekst sæt af årsager – politisk, religiøst, kulturelt og

socialt – det kræver derfor brugen af adskillige instrumenter, både internt og eksternt.

6. Imens religiøse faktorer spiller en rolle, er truslen ikke nødvendigvis af islamistisk karakter

og enhver forestilling om at terrorisme er et sammenfald mellem Islam og den muslimske

verden, må afvises.

7. EU er særligt sårbar overfor terrortruslen, eftersom Unionen er et stort åbent rum uden

interne grænser58

Det har været nødvendigt for EU, at etablere en fælles sikkerhedsstrategi som følge af den

internationale udvikling, for sammen at kunne bekæmpe nye globale udfordringer, såsom den

internationale terrorisme.

.

3.6 Globalisering og dybere integration (MS) Globaliseringens udvikling afspejler, hvorvidt grænserne gradvist bliver nedbrudt i verdenen, og

hvordan afstanden bliver reduceret mellem os. Geografiske territorier er mindre relevante,

liberalisering af økonomier, handel, transaktioner og grænser samt en på sin vis universal udvikling

af kulturer og normer er under opsejling. Ifølge Scholte59 skaber globalisering enden på territorier

af socialt liv. Lokale hændelser rundt om i verdenen bærer ofte præg af globale processer. Det ville

være simpelt, hvis man kunne adskille lokal autonomi og tradition, men globalisering ikke er en

ensrettet vej. Faktisk er der stigende sammenhæng mellem lokale og globale begivenheder, og på

trods af at globalisering ikke nødvendigvis er determinerende for lokale begivenheder, kan man

ikke negligere, at der er en sammenhæng mellem de to. Verdenssamfundet integreres i takt med at

individer erkender, at de er lokaliseret i globale netværk og derved er emner til globale kræfter, som

er styret af globale regler60

I takt med globaliseringsprocessen er sikkerhedsspørgsmålet blevet både dybere og bredere, og man

kan derfor ikke længere udelukkende have et militært fokus. Globaliseringen og enden på øst–vest

ordenen forcerer udenrigspolitiske spørgsmål til at fokusere på et globalt niveau og se udover

bekymringerne om sikkerheden på nationalt territorium. Medlemsstaterne kan ikke alene beskytte

deres regering og befolkning fra konsekvenserne af globaliseringen. EU er blevet udstyret med

kompetencer i en bølge af interne politikker, der skal bidrage til at skabe de eksterne

.

58 Monar, op.cit:298 59 Scholte, J.A. (2002). Globalization: a critical Introduction. Palgrave Macmillan: 42-43 60 Lechner, F.J. & Boli, J. (2006). The Globalization Reader. Blackwell Publishing : 19


23

udviklingsprocesser, som har indflydelse på Europa. Perspektivet for udvikling af politikker, såsom

økonomisk og monetær integration, sundhed, landbrugspolitik, samarbejde omkring frihed,

sikkerhed og retlighed, miljøet og beskyttelsen af kritisk infrastruktur kan forstås ud fra dette

perspektiv, hvor EU forsøger at indlemme og skabe orden i globaliseringsprocessen61

Som nævnt ovenstående har de interne og eksterne linjer i EU en overlappende effekt indenfor

mange områder. Det sted, hvor de dog eksisterer stærkest, er på terror området eftersom Unionen

havde anset terrorproblemet som værende et internationalt problem. Men der kom en åbenbaring på

den europæiske front, eftersom man nu så en gennemgribende sammenhæng mellem det

internationale terrorproblem og det, som eksisterer på det interne, europæiske plan

. Generelt har

alle EU’s interne politikker en snert af eksterne implikationer, skellet mellem hvad der er ’indenfor’

og ’udenfor’ er derfor ikke skarpt defineret.

62. For det første

eksisterer der signifikante holdepunkter indenfor EU’s grænser, hvor EU borgere, som opholder sig

på lovlige opholdssteder indenfor Unionen, men er en del af løse terrornetværk som opererer og

træner sine folk udenfor EU. Dette skaber helt nye udfordringer for EU, når man diskuterer

integrationen af immigrantsamfund og valg af udenrigspolitik, men viser derimod også hvordan

medlemsstaterne besidder majoriteten af de instrumenter, som det kræves til håndtering af

terrorbekæmpelse. Dette reflekteres også i EU’s klassiske søjlestruktur, der også indenfor anti-terror

området, viser ’cross-pillarization’63, og kompleksiteten af at koordinere legale og institutionelle

rammer for intern og ekstern sikkerhed, mellem 27 medlemsstater. Derudover eksisterer der et

kompleks net af kompetencer, hvor man i anti-terror dialogen systematisk benytter sig af FUSP’en,

anden søjle initiativerne, og anvender politiske dialoger med tredjelande, såsom Canada og

Rusland, men også i forhold til organisatoriske samarbejdsaftaler, bl.a. mellem Unionen og Asien,

samt FN64

. Også i den første søjle, har man terror initiativer. Her bruger Unionen finanisel støtte til

at danne internationale koalitioner i kampen mod terror, fx med EU’s handelspolitik, hvor man har

givet Pakistan fordelagtige handelskvotaer til kontribution til terrorbekæmpelse.

61 Ibid: 17-19 62 Keukeleire, op.cit: 236 63 Monar, op.cit.: 304 64 Monar, op.cit: 304


24

4. Analyse Som det ovenstående afsnit uddyber, er flere instrumenter og tiltag blevet gjort for at bekæmpe

terror i EU. Men hvad er det der gør, at medlemsstaterne i EU stadig ikke kan enes om at

implementere det i EU regi? I det følgende afsnit, vil der blive analyseret og diskuteret, hvilke

faktorer der er med til at skabe komplikationer i forbindelse med skabelsen af en fælles, europæisk

anti-terror lovgivning.

4.1 Medlemsstaterne og suverænitet (MS) Vi bliver ved distinktionen mellem intern og ekstern, og nødvendigheden af at sammenfatte disse to

niveauer. Dette henføres både på den konceptuelle opdeling mellem internt og eksternt i EU, men

også den legale opdeling mellem den FUSP’en i anden søjle, og RIA i tredje søjle65. Så på trods af,

at man som ovenstående kan læse, har været et behov for at skabe en fælles definition mellem EU

medlemsstaterne og retfærdiggøre det som en reaktion til 11. september truslen, er der stadigt

signifikante forskelle på medlemsstaternes perception om truslen for terror66. Terrortruslen udgør

blot omkring ti procent af EU borgernes vigtige nationale problemer, hvorimod arbejdsløshed

scorer hele tres procent67. Derudover er bekymringen omkring terror også varierende mellem

medlemsstaterne, hvor Spanierne er mere bekymrede end Tjekkerne, men der er en generel tendens

som peger på, at de 15 ’gamle’ medlemsstater er mere bekymrede for terrorangreb, end de ’nye’

medlemsstater. Danskerne fokuserer også på terror og kriminalitet som værende et af de

væsentligste problemer68. Denne differentierede tilgang bunder også i medlemsstaternes

terrorhistorik. Ifølge MIPT Terrorism Knowledge Base, har et land som Spanien, har oplevet flere

angreb end et land som Tjekkiet, og er derudover mere udsat grundet øst-vest inddelingen indenfor

EU69

65 Monar, op.cit.:295

. Lande som Spanien og Storbritannien, der i årtier har Baskisk og Nordirsk terrorisme, har en

anderledes perception end de resterende medlemsstater i Unionen. Denne differentierede tilgang, er

reflekteret i medlemsstaternes adfærd, med et overordnet nationalt fokus og respons til terror. Den

nationale trusselsperception retfærdiggør den nationale respons, nationale strategi og sikkerhed og

medfører at de nationale regeringer er tøvende med at give sig hen til supranationale

beslutningstagere. Såfremt man indgår i en fælles, legal og operationel struktur indenfor Unionen,

harmonisere medlemsstaterne med henblik på at bekæmpe terror, må man opgive noget af sin

66 Ibid, 300 67 Ibid, 300 68 Europa Kommissionen, (2009) Eurobarometer 69 MIPT database (2006)


25

suverænitet. Det vil være et zero-sum game, og en legal harmoniseret ramme med centraliserede

agenturer er ingen garanti for maksimal effektivitet i kampen mod terror. Dette leder os til,

spørgsmålet om hvorfor nationale strategier ikke har en europæisk dimension, når vi taler om

sikkerhed? For at opnå fælles fodslag i EU, er man også nødt til at opgive national suverænitet.

Derved vil nationalstaten miste noget af sit magtmonopol.

4.2 Staten (MS) Først og fremmest skal man kigge på magtforholdet mellem staten og terroristen. Monopolet på

magten er i statens rum, og man har som en stat derfor eneretten på legalt at anvende vold som

instrument. Er man derimod ikke en stat, og stræber man mod politiske, sociale, kulturelle eller

økonomiske forandringer i samfundet, må man derfor operere i undergrunden ’illegalt’70.

Derudover besidder staten den formelle legitimitet, når man taler om lovforskelle, hvad der her

defineres som værende legalt eller illegalt, udspringer af staten selv. Dermed sagt, at staten er den

eneste af de to voldsaktører, der kan opstille juridiske definitioner, som den anden, ikke-statslige

aktør er nødt til at forholde sig til. Derfor bliver behovet for at definere fænomener relevant, hvilket

fører til debatten omkring nye love. For at håndtere en lovgivning om terror er man nødt til at

navngive fænomenet, når man skal skabe en lovgivning. Altså, hvornår er det tale om terror? Når

man udpeger terroristen, bestemmer man reelt set her, at aktiviteten er begået med terroristisk

intention, og at terroristen er en fjende af staten71. Dette er en betegnelse, som staterne i EU tager

stilling til individuelt, indenfor hver af deres respektive rammer, hvilket er bundet op på deres

karakterisering af en terrorhandling, der per automatik ligger i de nationalt statslige interesser. Og

når der ikke er en fælles betegnelse indenfor Unionen som en helhed, kan man jo heller ikke lave en

lovgivning med konsekvenser. Den ene medlemsstats terrorist er den anden medlemsstats

frihedskæmper72. Konstruktivisterne forklarer, at når man med sproglige instanser kategoriserer en

officiel terrorlovgivning indenfor Unionen, kan det anskueliggøre magtudfoldelsen i

definitionsmonopolet, såfremt vi inddrager en forståelse for, hvordan sproget fungerer som et medie

for magt og voldsforhold. Altså, når et fænomen, såsom terrorisme, sprogliggøres, tager man det ud

af sin naturlige og flydende kontekst og definerer det stramt73

70 Glæsner, N. M. (2010). Statsmagt og sprogbrug i europæiske terrorlove - 9 års terrorlove som systemisk forlængelse af statens basale funktion. Retsstat, magtstat og suverænstat – terrorlovgivninger i perspektiv. DIIS Working Paper: 8

. Spørgsmålet er, om man kan nå til en

71 Glæsner, op.cit: 8 72 Glæsner, op.cit: 8 73 Glæsner, op.cit, s.8


26

fundamental fælles forståelse for en definition indenfor EU, for på trods af Unionens anti-terror

strategi er der problemer med reel handlekraft74. EU medlemsstaternes basis og følgedefinitioner af

terror er divergente, fx har Danmark har gennemlevet et spektrum af retsområder indenfor

terrorlove. Mest betydningsfuldt under de to terrorpakker i 2002 og 200675, og landet har indtil

videre været forskånet for terrorangreb i det omfang, som andre europæiske hovedstæder har

oplevet siden 11. september 200176

Storbritannien derimod har oplevet tre historiske forhold, der har præget briternes relationer til

terror. Dette var under landets koloniale engagement, hvor der var direkte angreb på britiske

ekspeditionstropper, fx i Jerusalem. Angrebene blev sat i forbindelse med den jødiske

undergrundsbevægelse. Derudover opstod der under dekolonialiseringen i 1970’erne borgerkrige,

der var forbundet med terrorangreb

. Det var dog først efter 11. september, at en selvstændig

lovgivning blev implementeret i straffeloven på trods af danskernes erfaring med terrorisme helt

tilbage til 1960’erne under den venstremilitante bølge.

77. Men det var først i forbindelse med den militante nordirske

gruppe IRA, at der kom en specifik definition på agendaen78. I 2000 kom der dog en ny handling –

’The Terrorism Act’ – hvor der under denne epoke, blev sat fokus på terror og det juridiske arbejde

med fænomenet, hvilket naturligvis også var på foranledning af 11. september 2001 og 7. juli 2005,

som førte til diverse terrorrelevante lovforslag, og i 2006 ’The Terrorism Act 2006’ med forskellige

indgangsvinkler til terrorisme komplementeret med en ministeriel komité for sikkerhed og terror79

4.3 Retsforfølgelse (MS)

.

Også på området omkring retsforfølgelse, er EU regeringernes tiltag disharmoniske. Man kan

retsforfølge terrorister på forskellige måder alt efter hvilket land man befinder sig i. Eksempelvis er

Belgien, Tyskland og Holland alle stater, der har svage terrorlove. Dette medfører, at det er

problematisk at beholde de mistænkte fængslet indenfor disse stater. Også i Tyskland er alle al-

Qaeda mistænkte frie, hvorimod de kan regne med at blive arresteret i andre lande. Derimod kan

man i Storbritannien finde hemmelige services, som dominerer landets anti-terror tiltag, eftersom

terrorlovgivningerne her er betydeligt strengere end set i forhold til de andre medlemsstater80

74 Council of European Union (2005)

.

75 Glæsner, op.cit: 21 76 Madrid og London 77 Glæsner, op.cit: 22 78 Ibid: 22 79 Ibid: 23 80 Keohane, D.(2005): The EU and Counter Terrorism. Centre for European Reform – Working Paper: 23.


27

Daniel Keohane argumenterer for en fælles strategi og internationalt samarbejde og koordinering

mellem medlemsstater og EU:

”…what the EU needs most of all is a clear counter-terrorism strategy to guide and inform the

work of the disparate EU institutions and the member-states”

(D. Keohane, 2005, p. 23)81

Altså, på trods af EU's mange handlingsplaner og tiltag vil institutionerne ikke have en effektiv og

langvarig effekt, medmindre man arbejder sammen omkring veldefinerende objektiver. Rådet

sammenfatter EU regeringernes statsoverhoveder og skulle derfor tage føringen og blive enig om en

fælles anti-terror strategi så hurtigt som muligt

.

82. Dette indbefatter ikke mindst muligheden for at

opsætte fælles strafferammer, så man kan anklage den tiltalte i alle EU medlemslande. Traditionelt

set kan en anklaget person kun straffes indenfor rammerne af, hvad der er en kriminalitet i et

specifikt land, fx kan en anklage omkring sabotage ikke retsforfølges i Tyskland, da dette ikke er

indbefattet som værende en kriminel akt i landet. Selvom den tiltaltes nationalitet er tysk, skal

vedkommende sendes til et andet land for at kunne anklages. Tyskland har en liberal attitude ved

tilbageholdelse af mistænkte, og den mistænkte vil derfor mere gnidningsløst kunne flygte. Var

vedkommende derimod tilbageholdt i Spanien, som har strengere anti-terror lovgivninger, ville den

mistænkte ikke kunne gå frit omkring. Dette viser den differentierede tilgang mellem

medlemsstaternes retlige politikker83. Keohane antager, at der burde være en fælles europæisk

tilgang til anti-terror eftersom alle EU lande står overfor en fælles trussel, og som fremhævet i den

Europæiske Sikkerhedsstrategi, er Europa er både er et mål og en base for terrorisme. Netop derfor

er fælles europæisk handling strengt nødvendigt, ifølge Keohane84. Derimod har et vigtigt princip

for Unionen været at skelne mellem terrorhandlinger, hvorvidt de skal håndteres efter deres

kontekst, og at ingen af de nye trusler er udelukkende militære eller kan håndteres med militære

instrumenter. Derimod skal man håndtere og behandle terrorisme med en komposition bestående af

intelligens, politi, juridiske, militære og andre instrumenter85

81 Keohane, op.cit: 5

. En komplementær proces af ’hard’ og

’soft’ power.

82 Ibid: 6 83 Ibid: 29 84 Ibid: 6 85 Keohane, op.cit.: 33


28

Ydermere har medlemsstaternes regeringer erfaret, at indenfor terrorområdet handler det ikke kun

om typer af angreb som terroristerne udfører eller har intentioner om at udføre, men forsøger at

undersøge, hvorfor disse personer bliver terrorister i første omgang, og hvorvidt fragmenter af

samfundet vælger at støtte dem. Den generelle mening i Unionen ligger på, at terrorisme kun kan

overkommes med en langsigtet politisk tilgang, som skal skabe en strukturel ændring.

Keohane mener dermed også, at en fælles EU anti-terror politik højest sandsynligt aldrig vil blive

en realitet, eftersom det er medlemsstaterne som bærer hovedansvaret og instrumenterne indenfor

anti-terror området. Derimod kunne der være en bedre støtte fra Kommissionen for at bekæmpe

terrortruslen og hjælpe nationale officerer og opsætte et Sikkerheds Research Program med et

budget, der kan hjælpe med at finansiere den avancerede teknologi som der er behov for86

4.4 Neoliberalistiske synspunkter (MS)

.

Neoliberalisme er en rationel tilgang, og man anser stadig staterne som værende de dominerende

aktører, men man anerkender også internationale organisationer (IO). Igennem IO kan man udbrede

sine egoistiske interesser gennem fælles afhængighed og institutioner, og man kan regulere anarkiet

i det internationale system. Dette er en ’tredje image tilgang’ med fokus på internationalt

samarbejde. Det ’omvendte andet image’, forklarer at internationale aktører, IO og NGOer kan have

indflydelse på stater og derefter få dem til at adoptere norm- og værdibaserede politikker. EU har

ydet en signifikant indflydelse gennem det ’omvendte anden image’ med EU ’conditionality’87

overfor de central- og østeuropæiske lande inden optagelsesprocessen i 2004 og 2007. Såfremt

stater har mere information omkring hinandens intentioner, vil tilliden vokse og man kan igennem

det ’omvendte anden image’ skabe denne indenfor en IO, i dette sammenhæng indenfor EU. På den

anden side kan man indenfor anti-terror samarbejde og den fælles udenrigspolitiske dagsorden

møde andre hindringer. EU’s ’conditionality’ har indtil videre været Unionens mest succesfulde

udenrigspolitiske tiltag. Dette har været muligt, fordi man har kunnet enes om et regelsæt med de

gamle medlemsstaternes betingelser for, at de central- og østeuropæiske lande skulle tilpasses

Unionens regler, værdier og lovgivninger og derfor yde enorm indflydelse på nationalstaten88


Altså,

ikke et udenrigspolitisk tiltag som resulterer i suverænitetsafgivelse, som direkte vil berøre de

87 Conditionality er en politisk strategi, hvor EU opstiller betingelser og bruger dem som en mekanisme til at få regeringer til at handle efter EU’s regelsæt. Schimmelfennig (2004), 662. 88 Ginsberg, R.H. (1999). Conceptualizing the European Union as an International Actor: Narrowing the Theoretical Capability-Expectations Gap, Journal of Common Market Studies: 446


29

oprindelige medlemsstaters nationale udenrigs og sikkerhedspolitik. Når man derimod taler om

hjertet af nationalstaternes udenrigs og sikkerhedspolitik, og suverænitetsafgivelsen af denne for at

opnå en fælles udenrigs og sikkerhedspolitik og dermed skabe en effektiv anti-terror politik, ser

situationen anderledes ud. Eftersom alle medlemsstaterne i EU skal give efter for dette initiativ, er

der en tendens til, at man undervurdere kvaliteten af sit bidrag. Altså selvom EU medlemsstaterne

aftaler et fælles tiltag og finder det fordelagtigt at implementere det, vil der altid være free riders,

der vil forsøge at drage fordele ud af aftalen og forsøge at slippe for at betale prisen eller bidrage til

initiativet. Denne problematik omkring offentlige goder og free riders kan forklares ud fra teorien

om ’public goods’ som kan forklare, hvorfor integrationen er mere langsommelig i debatten om en

fælles udenrigspolitik, end den har været i andre områder af EU integrationsprocessen.

4.5 Kapabilitetskløft (MS) Alle medlemsstater vil til enhver tid foretrække at de andre i fællesskabet skulle bære byrden ved

implementeringen89. Hill angiver at EU medlemsstaterne finder det overordentligt svært at nå til

enighed omkring gruppestrategier og ligeledes overholde disse strategier og målsætninger, bl.a. pga.

free riding90. Retorikken mellem medlemsstater og EU er tvetydig og intentioner matcher ikke de

egentlige handlinger, hvilket også kan henføres til Hill’s famøse ’expectation-capability gap91.

Denne teori kan også forklare, hvorfor det har været lettere at integrere Unionens medlemsstater

indenfor den økonomiske sfære frem for den udenrigspolitiske, fordi den udenrigspolitiske

kollektive handling er mere kompleks at uddelegere, og der er derfor større risiko for at den

mislykkedes, da økonomiske aftaler ved deltagelse tilføjer flere fordelagtige incitamenter for

medlemsstaterne92

Solidaritetserklæringen som EU medlemsstaterne erklærede samlet efter Madrid attentatet i 2004,

har kun haft ringe indflydelse handlingsmæssigt

.

93

89 Hill, op.cit: 28-29

. Dette er bl.a. eftersom der er begrænsninger på,

hvordan medlemsstaterne reelt set har muligheder for at hjælpe hinanden, og EU har stadigt ikke

muligheden for at udstede fælles, bindende regler og standarder for udstyr. Keohane forklarer også,

at politi-virksomhed og juridiske regler tilmed har sine begrænsninger i EU regi og derfor stadigt er

90 Ibid: 28-29 91 Ibid: 184 92 Hill, op.cit: 184 93Missiroli, A. (2004). The constitutional treaty: `enabling text' for foreign policy and defence. Institute for Security Studies


30

overladt til det nationalstatslige niveau94

Derimod kan man argumentere for, at der endnu ikke har været reelle incitamenter for europæerne

til at finansiere og inkorporere konkrete sikkerhedsmæssige tiltag, eftersom medlemsstaterne

allerede er garanteret tryghed gennem sikkerhedsalliancen NATO. NATO har spillet en

fundamental rolle for Vesten siden den Kolde Krig og er anset af mange af Unionens medlemsstater

som værende den ultimative kilde til sikkerhed

. Det er svært at harmonisere en så følsom lovgivning som

terrorlovgivningen, og efterretningstjenesterne mellem landene har stadigt ikke et gnidningsfrit

samarbejde. Politi og juridiske regler, bliver inkorporeret på det overstatslige niveau under Lissabon

traktatens ændringer formelt set, og det kræves derfor at man harmoniserer redskaber, instrumenter

og lovgivninger imellem alle 27 medlemsstater, for at alle medlemsstaterne har mulighed for at

træde til såfremt en stat har brug for assistance.

95. Der har været hyppige debatter indenfor NATO

samarbejde omkring burden sharing, eftersom amerikanerne har taget føringen, da de er den

dominerende ramme og hovedbidrager af ressourcer til NATOs kollektive sikkerhedsindsatser96.

Liberalisterne tror på, at NATO grundlaget bunder i fælles værdier og ideologier på

sikkerhedsområdet – og at organisationen derfor kan overleve både enden på den Kolde Krig og en

stærkere Europæiske profil. NATO profilen ville kunne blive endnu mere signifikant ifølge

amerikanerne, hvis alliancen var mindre så hvert medlem kunne bidrage mere til alliancen, og

interesser og ideologier ville være mere homogene97

4.6 Det koordinerende central: Europol (MS)

. Konstruktivisterne har fokuseret på

dynamikkerne indenfor NATO for at se nærmere på, hvorfor samarbejdet stadigt fungerer efter den

Kolde Krig, og har koncentreret sig om interaktionen af forskellige aktører, delte værdier og normer

af liberalt demokrati. NATO har handlet i sammenhæng med de idealer og løfter som var givet i

forbindelse med den Kolde Krig. Vigtigheden i sammenhænget mellem ord og handling er her

essentielt, og konstruktivisterne mener, at gennem dialog mellem medlemmerne, er udvidelsen mod

Øst blevet en realitet.

Europol har indtil videre vist sig som værende et brugbart instrument til distribuering af information

og vurderinger mellem nationale lovgivende autoriteter. Især efter 11. september har Europol

opnået øget indflydelse med henblik på deling af viden og data og gensidig assistance mellem

94 Staun, op.cit: 36-37 95 Keukeleire, op.cit: 10 96 Hill, op.cit: 28 97 Hill, op.cit: 28


31

regeringernes politistyrker. På trods af Europols stigende indflydelse og evne til at bevare bilaterale

lovgivningsrelationer mellem medlemsstaterne, der kan bidrage til at harmonisere nationale

politikker af EU’s medlemsstater til territorial sikkerhed, er den stadigt kun et koordinationscentral

frem for et operationelt hovedkvarter.98 Ydermere kan man dog tilføje, at indenfor anti-terror

samarbejdet er selv koordination en kompleks opgave at udføre. Forklaringen for dette er, at de

politiske, administrative og lovgivningsmæssige rammer variere fra medlemsstat til medlemsstat og

dette forhindre dermed effektiv information, deling af viden og koordination. Ligeledes kan man

registrere, at blot syv medlemsstater har videreført information til SitCen siden 200499. Igen kan

man se, at medlemsstaterne skaber en kløft mellem retorik og egentlig handling. Regeringerne i EU

proklamerer, at de foretrækker koordination indenfor dette område, men ingen er interesseret i at

blive koordineret. Indenrigsministrene holder stadigt kortene tæt ind til kroppen for at beskytte

deres egenrådige magt på det nationale niveau, på trods af at kampen mod terrorisme er et

gennemgående globalt problem100

Neoliberale argumenterer for, at internationale institutioner kan hjælpe med at overkomme mistillid

mellem stater. De mener, at institutioner definerer handlinger, konstituerer samtykke og offentligt

fremhæver den eller de stater, som ikke overholder reglerne. Dette er ifølge neoliberalister med til

at generere tillid. I kampen mod terror er et af de mest fundamentale midler at dele viden mellem

medlemmerne, hvilket inden for EU er et yderst utilstrækkeligt punkt, der medfører Europols

mange faldgruber. Til at eksemplificere mangler Europol en fuldstændig forståelse af de nutidige

niveauer af terrortrusler, internationalt sammenhæng mellem mistænkte og ikke mindst anti-terror

tiltagene af sine egne medlemmer

.

101. Et hovedsageligt problem for institutioner som Europol er i

bund og grund, at Unionens medlemsstater stadigt anser bilaterale aftaler som værende det mest

effektive instrument, og at man derfor formelt set støtter de politiske initiativer som er taget på EU

niveau, såsom Bernegruppen og SitCen, men uden reel deltagelse og engagement102

98 Bures, op.cit : 63

. Eftersom der

ikke eksisterer legale regler, forventninger eller betingelser for at medlemsstaterne skal dele

informationer med hinanden, er det logisk, at man indenfor et nationalfølsomt område,

tilbageholder oplysninger for ikke at gøre sig sårbar. Hvordan kan denne proces så effektiviseres?

99 Bures, op.cit : 63 100 Ibid :63 101 Bures, op.cit : 63 102 Ibid: 63


32

• Første effektivisering er, at styrke og centralisere EU’s intelligens institutioner og deres

samarbejde – så det ikke længere er på frivilligt basis. Når man formelt set har accepteret,

handle efter formaliteterne. Altså der må optræde konsekvenser ved tilbageholdelse af

vigtige information og efterretningsoplysninger.

• Give institutionerne kapacitet til at overvåge medlemsstaternes overholdelse af de

betingelser som er opsat. Dette kan ske ved kreationen af et europæisk agentur med legitime

rettigheder. Dog kan et magtfuldt agentur skabe signifikante distributions problemer mellem

medlemsstaterne. Dette vil dog indbefatte, at der er nødt til at være handlekraft bag

forslagene, altså at der skal være mulighed for at tilføre instrumenterne kompetencer til at

ændre noget. Hvis man derimod giver domstolen nogle juridiske instrumenter, og gøre

tiltagene supranationale frem for intergovernmentale vil medlemsstaterne være tvunget til at

overholde reglerne103

4.7 Et europæisk svar på FBI? (MS)

.

Europol kunne blive en stærkere enhed, såfremt medlemsstaterne rent faktisk anvendte det til deling

af viden og information. Kommissionen pressede medlemsstaternes regeringer efter terrorangrebet i

Madrid for at få dem til at udlevere ufiltreret information og derved øge indflydelsen af Europol.

Problematikken ligger igen i, at mange af medlemsstaterne ikke har et reelt ønske om at give

Europol en seriøs anti-terror rolle, da de finder det tilstrækkeligt at institutionen har en

koordinerende rolle104. Et land som Tyskland ønsker et stærkere samarbejde og dybere integration

på området, evt. med en investigationstjeneste som FBI i USA, men størstedelen af de resterende

medlemsstater anser det stadigt som værende for tidligt at overlade hele ansvaret til Unionen. Vi

kan her igen uddrage, at traditionelle statsorienterede områder såsom politistyrker, kriminalret og

deling af viden spiller en fundamental rolle for den nationale stat. På trods af eksternt pres fra

Amerikanerne for at få EU til at handle, er det interne fokus stadigt begrænset105

103 Staun, op.cit: 36-37

. Derfor er den

aktuelle anti-terror samarbejde i EU, stadigt udelukkende baseret på samarbejde og koordination,

uden nogen reel form for integration. Medlemsstaterne har endnu ikke overført kompetencer til EU

indenfor anti-terror området, og undgår at skabe en legal strukturel ramme indenfor EU, der kan

lægge fundamenterne for en legal og strukturel integration er deres samlede kapaciteter. Man

koordinerer altså et samarbejde, som er tomme slag i luften, da der ingen handling, implementering

104 Bures, op.cit: 64 105 Monar, op.cit.: 302


33

eller legale rammer finder sted. Forventingerne er der, men instrumenterne mangler – igen

’expectation-capability gap’. Man kan derfor estimere, at Unionen mangler aktørevner. For at

besidde disse, bør man have outsideres anerkendelse, autonomi og selvstændighed til at handle

uafhængigt af andre aktører og handle som en enhed106

4.8 EU i flere hastigheder (MS)

. Dette vil blive uddybet senere i opgaven.

Derimod kan decentraliseret samarbejde såsom ’EU i flere hastigheder’ være en beskeden, men

realistisk fremgang. Her opererer medlemsstaterne med hinanden og udfører i mindre grupper anti-

terror samarbejde og udveksler informationer og viden. Der forekommer i forvejen multilevel

governance indenfor Unionen, der inkluderer forskellige aktører der overlapper forskellige politiske

niveauer med divergente beføjelser, interesser, overlappende funktioner og kompetencer107. Et

gennemgående karakteristika ved EU’s udenrigspolitiske dagsorden er, at der er interaktion mellem

det supranationale og det intergovernmentale niveau. Med det ikke sagt, at det er en simpel duel,

men derimod en kompleks multilevel udenrigspolitisk agenda med diverse aktører

sammenhængende med hinanden gennem enten formelle eller uformelle forhold108. Dette foregår

ikke kun på et internt EU plan, men også med de netværk som EU har udenfor unionssamarbejdet

såsom samarbejdet med NATO, OSCE og FN109

. Disse organisationer har i allerhøjeste grad

indflydelse på EU’s udenrigspolitiske handlinger, om det er i parallel til, i direkte konkurrence med

eller på deres anbefaling. Derfor bliver processen om FUSP’en endnu engang sat til debat, når

medlemsstaterne gradvist kan opveje fordele og ulemper ved at udvikle deres udenrigspolitik, og

hvorvidt det skal være i EU regi eller i et andet forum af internationale organisationer. Derefter

hvorvidt EU’s udenrigspolitik kan anses som værende en substitut eller en transposition til det

Europæiske niveau af medlemsstaternes individuelle udenrigspolitikker, men i en tid, hvor

globaliseringen tilskyder mere og mere indflydelse, ville det være logisk at se på EU som en aktør,

hvor man ikke udvikler en udenrigspolitik som er lig med nationalstatens.

106 Ginsberg, op.cit.447 107 Keukeleire, op.cit: 32 108 Ibid: 31 109 Ibid: 32


34

4.9 Tillid og kommunikation indenfor informationsdeling (MHT) Socialkonstruktivister identificer at fælles målsætninger og interesser er en nødvendig betingelse

for, at en aktør tør stole på en anden aktør og derved videregive information og viden110.

Kommunikationsmodellen indenfor tillid er simpel: når policy-makers i en modtagende stat har

tillid til, at modparten, altså den stat der sender informationerne, har det samme ønske og

målsætning som ens egen stat, ved man, at afsenderen har en incitament til at videregive den

intelligens afsenderen har til rådighed. Dette ved man, fordi man kender intentionen bag afsenderen

– man ønsker begge at sikre samme udfald111. Dermed er modtageren mere disponibel for at dele

informationer med afsenderen, hvis modtageren stoler på denne og afsenderens videns sikkerhed,

og tiltroen til at modparten vil bruge denne viden til at handle konsistent i overensstemmelse med

egne interessefelter112. Tillid er grundlæggende i beslutningen om at dele informationer med andre,

da begge parter håber på at modparten videregiver viden der vil tillade bedre informerede politiske

beslutninger og er derfor elementært i forhold til forholdet mellem modtager og afsender. Ligeledes

er tilliden determinerende for udfaldet; da modtageren ikke kan verificere kvaliteten af den viden

der bliver delt mellem parterne. Dette kan være signifikant, såfremt den afsendende stat ændrer i

den information, som bliver videregivet for at manipulere til sin egen stats fordel. Ligeledes kan

modtageren ikke altid undersøge, hvorvidt modparten manipulerer, af følgende årsager: policy-

makers i moderne stater bruger sjældent ressourcer på at søge adgang til individuelle stykker af

information eller analytiske procedurer. Istedet er de afhængige af analytikere til at varetage dette

job og overlader derfor ekspertisen til dem. Desuden er informationen delt over flere typer af kilder,

både åbne og offentlige kilder samt de som er hemmelige og undercover. Analytikere afslører

tilmed sjældent de fulde detaljer af deres kilder, selv til andre analytiske agenturer113

En afsender kan bryde tilliden til sin modtager af mindst tre årsager. Først og fremmest, hvis

afsenderen lyver, ændrer eller fabrikerer på den intelligens og viden man deler med den anden.

Dette resulterer i et forankret politisk valg taget af modtageren. Anden årsag er, at afsenderen

besidder vigtig information som man vælger at tilbageholde. Sidst, men ikke mindst kan afsenderen

.

110 Walsh, J.I. (2006). Intelligence-Sharing in the European Union: Institutions Are Not Enough. Journal of Common Market Studies, Vol. 44. no 3: 628

111 Walsh, op.cit: 628 112 Walsh, op.cit: 628 113 Walsh, op.cit: 629


35

overdrive aktuelt fakta eller kilder og angive at have præcis og brugbart information som afsenderen

rent faktisk ikke besidder114

En modtager derimod kan også bryde tilliden til afsenderen. Den afsendende stat kan bekymre sig,

om brugen af informationen den videregiver. At den modtagende stat ikke har i sinde at anvende

informationen som den får tildelt i korrespondance med den afsendendes stats interesser.

Modtageren kan derfor også bryde tilliden til afsenderen. Først og fremmest kan den modtagende

stat vælge at dele informationen mellem afsender-modtager med en tredjepart udenfor samarbejde.

Dette kan være for at yde indflydelse på tredjepartens udenrigspolitik, men kan skabe konflikter

imellem modtager-afsender, hvis dette ikke falder i afsenderens interesse og intention. Deling med

andre parter kan modtageren uopmærksomt videregive til andre, som misbruger tilliden mellem

parterne.

.

Indenfor EU, er der konfidentiel deling af information med stater, der foreligger udenfor Unionen.

Storbritannien er afhængig af information og viden fra USA, hvilket medfører at britiske policy-

makers, er mere påpasselige med hyppigt at videregive information til EU for at holde

tillidsbalancen mellem dem selv og amerikanerne. Derudover er nogle stater tilbageholdende med at

dele information og viden med andre, som de antager, har en svagere datasikkerhed, lovgivninger

eller normer end dem selv. Dette er et stort problem indenfor EU, da medlemsstaterne har

divergente forhold til opretholdelsen af privatoplysninger indenfor personligt data115. Forholdet

mellem UK og USA er et godt eksempel på to stater der har tillid til hinandens udvekslinger af

informationer. Aftalen etablerer fælles sikkerhedsprocedure, standardiserede tekniske termer,

kodeord og inkluderer beskyttelsen af interesser for modtager/afsender. Dette inkluderer regler

omkring, hvorvidt man distribuerer den delte viden indenfor sin regering, men også hvorvidt

informationerne er overgivet, så der ikke opstår misforståelser eller misfortolkninger af den viden

som deles mellem staterne116

4.10 Neorealisternes synspunkter (MHT)

.

Realisterne er overordnet set er meget skeptisk indstillet overfor internationalt samarbejde på

baggrund af antagelserne om, at den internationale sfære er præget af anarki, og det vigtigste motiv

for de enkelte stater er overlevelse. Derfor har den realistiske teori haft problemer med at forklare

114 Ibid: 629 115 Ibid: 630 116 Walsh, op.cit: 630


36

fænomenet den Europæiske Union. EU har op gennem den anden halvdel af 1900-tallet fortsat en

integrationen af Europa og samarbejdet er i dag udvidet til også at gælde på det sikkerheds- og

udenrigspolitiske område. Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik kan dog til trods for dens

navn ikke karakteriseres som en fælles politik i samme forstand som fx den fælles handelspolitik.

Charlotte Bretherton argumenterer for, at FUSP’en er:

[…a highly institutionalized and complex process of consultation and cooperation between Member

State governments.

Bretherton, 2006: 163117

Neorealisterne vil argumentere for, at samarbejdet indenfor FUSP området slet ikke burde kunne

finde sted. Udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik er områder, som danner kernen af et lands

suverænitet, og staterne vil på ingen måde opgive deres kompetencer og overføre dem til EU

niveau. Dermed må den udvikling som EU’s udenrigspolitik har gennemgået de seneste to årtier

karakteriseres som værende i uoverensstemmelse med de neorealistiske tanker. For selvom

FUSP’en ikke er en velfungerende fælles politik på lige fod med flere af EU’s andre politikker, så

dækker den alligevel over et omfattende udenrigspolitisk apparat, der inkluderer både civile og

militære instrumenter

.

118

På andre områder af FUSP samarbejdet virker de neorealistiske teoretikeres argumenter mere

overbevisende og evner at forklare udenrigspolitiske hændelser. Et eksempel på dette kunne være i

forbindelse med Irak krigen. Her lykkedes det aldrig for Unionen at skabe konsensus i spørgsmålet,

om man skulle støtte USA i krigen mod Saddam Hussein. Tværtimod opstod der dyb uenighed

mellem mange af medlemslandene, fordi man havde forskellige udenrigspolitiske interesser. Lande

som Storbritannien og Danmark ønskede at pleje deres transatlantiske forhold og gik med i krigen

på USA’s side, mens et land som Tyskland stræbte efter at undgå en militær konfrontation. Dette

går i spænd med neorealisternes argumenter om, at staterne handler rationelt. De bekymrer sig om,

hvad der er bedst for dem selv og forsøger at varetage deres egne interesser på bedst mulig vis. Det

passer også med den neorealistiske antagelse om, at staterne er de vigtigste og altdominerende

aktører på den internationale scene, og at institutionerne ikke spiller en vigtig rolle. EU som den

internationale institution evnede ikke at samle medlemsstaternes divergerende interesser og blev

.

117 Bretherton. C., (2006): The European Union as a Global Actor, anden udgave. Routledge: 163 118 Keukeleire, op.cit: 329


37

marginaliseret af de større medlemsstater, som i stedet forfulgte egne interesser. Irak krigen viste

også, at den store forskel på landenes militære kapabiliteter gør det svært for stater at samarbejde på

området. Man kan argumentere for at medlemsstaterne i dag ser FUSP’en mere som et nationalt

udenrigspolitisk redskab, som det kan benytte til at opnå egne målsætninger og til at kontrollere de

andre stater med, end de ser det som en mulighed for at skabe en reel fælles udenrigs- og

sikkerhedspolitik i EU119. Her kan man igen vende tilbage til neorealisternes antagelser om, at

staterne agerer rationelt i deres stræben efter at maksimere deres sikkerhed og opretholde

magtbalancen120

Når realisterne skal forsøge at forklare de internationale institutioner som EU, vil de argumentere

for at de internationale institutioner ikke ligger bånd på staternes magt. Ifølge neorealisterne

fungerer institutionerne som arenaer, hvor staterne kan udøve deres magt. Institutionerne bliver

dermed til et instrument for staternes magtudøvelse

.

121

4.10.1 Neorealisternes syn på EU’s anti-terrorpolitik (MHT)

.

Siden terrorangrebet den 11. september 2001 har EU iværksat mange tiltag for at kunne bekæmpe

den internationale terrorisme. Men til trods for de fine hensigter og de mange erklæringer er EU’s

anti-terrorpolitik stadig svag. Daniel Keohane argumenterer for at det er bemærkelsesværdigt, at

man fra EU’s side ikke har kunnet skabe en stærkere anti-terrorpolitik, når man tager den alvorlige

trussel fra den internationale terrorisme i betragtning122

For neorealisterne er det helt naturligt at udviklingen indenfor EU’s anti-terrorpolitik har det svært.

Samarbejdet foregår nemlig på et område, hvor det ifølge neorealisterne er nærmest umuligt at

samarbejde. Det er et område, som er en central del af en stats suverænitet og dermed et område,

hvor staterne ikke er tilbøjelige til at afgive deres kompetencer. Som tidligere nævnt vil stater kun

overføre kompetencer til en international institution såfremt det gavner statens egen interesse. Dette

kan igen udledes fra den neorealistiske teoris antagelse om at stater agerer rationelt.

. Flere forslag til forbedringer af anti-

terrorpolitikken er aldrig blevet vedtaget og udviklingen på området går langsomt. Desuden tøver

medlemslandene med at overføre dem kompetencer til EU, der er nødvendige for at kunne føre en

effektiv anti-terrorpolitik.

119 Keukeleire, op.cit: 29 120 Hix. S. (2005): The Political system of the European Union, kapitel 12: Foreign Policies. Palgrave: 374 121 Hix, op.cit: 375 122 Keohane, op.cit: 125


38

Ifølge neorealistisk teori frygter staterne som udgangspunkt hinanden, og de har svært ved at stole

på hinanden. De er bange for de andre staters intentioner, fordi de kan være svære at tyde, og de

frygter for, at en anden stat har både kapaciteten og motivet til at angribe dem123

Mange argumenterer for at en bedre og permanent deling af informationer og

efterretningsoplysninger er vejen til et mere effektivt anti-terrorsamarbejde i EU

. Dette kan ifølge

neorealisterne forklare, hvorfor samarbejdet om FUSP’en og herunder anti-terrorpolitikken har

været vanskeligt.

124. Men EU’s

medlemslande er i dag meget tilbageholdende med at dele deres følsomme efterretningsoplysninger

med alle indenfor Unionen. Her påpeger neorealisterne, at en stat aldrig kan være helt sikker på de

andres staters intentioner. Det betyder, at en stat ikke kan være sikker på, om de andre stater

udleverer alle deres efterretningsoplysninger eller om de tilbageholder informationer. Staternes

egoisme gør, at de til enhver tid vil tilbageholde oplysninger, som på den ene eller anden måde vil

kunne gavne deres egen situation. Man oplever også, at nogle lande finder sammen i mindre

grupper udveksler oplysninger med hinanden, som man kender det fra G6, der en sammenslutning

af EU’s seks største lande125

Man kan argumentere for, at hvis alle staterne i EU samarbejdet delte samtlige deres

efterretningsoplysninger med hinanden, så ville alle vinde ved samarbejdet. Men den neorealistiske

teori er baseret på tanken om en zero-sum verden, hvor den ene stats fremgang er den anden stats

tab

. De udveksler bl.a. efterretningsoplysninger med hinanden, som de

ikke ønsker at dele med alle landene i EU samarbejdet. Staterne udveksler kun følsomme

oplysninger, så længe det tjener deres egen interesse, hvilket viser den rationelle tankegang.

126

123 Dunne, op.cit: 4

. Derfor er det ifølge neorealisterne naturligt, at det aldrig er lykkedes for EU’s anti-

terrorpolitik at skabe en central, hvor samtlige efterretningsoplysninger i EU deles. Man har oprettet

SitCen til at varetage denne opgave, men da det er frivilligt for medlemsstaterne at indsende

efterretningsoplysninger, kan de frit tilbageholde de følsomme oplysninger, som de ikke ønsker at

dele på EU niveau. Anti-terrorpolitikken hører under betegnelsen ’high politics’, og her er staterne

interesseret i at opnå relative fordele (relative gains) i forhold til de andre parter i samarbejdet. I en

124 Interview med Franco Frattini fra Politiken, 15-09-2006. 125 G6 består af landene Frankrig, Italien, Polen, Spanien, Storbritannien og Tyskland. 126 Dunne, op.cit: 75


39

neorealistisk verden er staterne fokuseret på magtbalancens udvikling, og derfor er staterne nødt til

at stræbe efter relative fordele, når de overvejer at indgå i et samarbejde med andre lande127

4.10.2 Neorealisternes syn på de internationale institutioner (MHT)

.

Realisterne og de liberale institutionalister er lodret uenige i spørgsmålet om de internationale

institutioners indflydelse på mulighederne for et stabilt verdenssamfund. De to teoriretningers syn

på den Europæiske Union’s rolle på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område er derfor dybt

modstridende. Som tidligere anført afviser realismen ikke at stater til tider opererer gennem

institutioner. Men dette gør de dog kun af ren egeninteresse. Realisterne ser institutionerne som en

refleksion af magtfordelingen i verden og som arenaer, hvor staterne kan udøve deres magt. Den

amerikanske neorealist John J. Mearsheimer fremfører NATO som et forklarende eksempel på

realisternes opfattelse af de internationale institutioner. Han påpeger, at NATO i høj grad havde

andel i at 3. Verdenskrig aldrig brød ud og i, at Vesten vandt den Kolde Krig. NATO var et billede

på bipolare magtbalance, som eksisterede i Europa under den Kolde Krig. Mearsheimer argumenter

for, at det ikke var NATO i sig selv, som sikrede stabiliteten, men at NATO blot var et amerikansk

redskab til at kontrollere magtforholdet overfor Sovjetunionen. Derfor påpeger realisterne også, at

NATO har udspillet sin rolle med den Kold Krigs afslutning, og at det ikke kan forsætte i samme

rolle. Det er enten nødt til at opløse sig selv eller rekonstruere sig selv på baggrund af den nye

magtfordeling, som er opstået i Europa128

Ifølge realisterne er der to grundlæggende faktorer, som gør det vanskeligt at opretholde

internationalt samarbejde. Disse to er overvejelser om relative fordele og frygten for ’cheating’, der

også optager neoliberalisterne. Mearsheimer fortæller, at stater, der overvejer at indgå i et

internationalt samarbejde, må overveje, hvilke fordele de kan få ud af samarbejdet. Dette kan gøres

på to måder. Enten i form af absolutte fordele, hvor statens fokus er på at øge ens egen profit, mens

man kun interesserer sig meget lidt for, hvor meget de andre parter i foretagendet enten vinder eller

taber. Det eneste tidspunkt, hvor man vil interessere sig for de andre parter, er hvis deres ageren

minimere ens egen muligheder for at få det maksimale ud af samarbejdet. Den anden måde, der kan

tænkes i, er relative fordele. Her ligger fokus ikke kun på egen vinding ved samarbejdet, da det er

ligeså vigtigt, hvor meget de andre parter får ud af samarbejdet. Ifølge realisterne vil staterne

primært være motiveret af tanken om relative fordele, når de indgår i et samarbejde. Deres største

.

127 Mearsheimer, op.cit: 12 128 Mearsheimer, op.cit: 14


40

fokus ligger nemlig på magtbalancen. Alle stater vil naturligvis øge deres absolutte fremgang, men i

denne forbindelse er det endnu vigtigere at opnå mere end de andre parter i samarbejdet, eller at

man i værste tilfælde ikke opnår mindre end dem. Dermed bliver kooperation mellem stater

markant sværere, såfremt staternes mål for samarbejdet er afstemt efter ønsket om relativ fremgang,

end hvis fokus er på absolut fremgang129

Den anden barriere, som hæmmer kooperation, er ’cheating’. Ifølge de liberale institutionalister er

frygten for ’cheating’ den primære forhindring for samarbejde mellem stater med fælles interesser.

Stater vil ofte være tilbageholdende med at indgå i internationalt samarbejde, fordi frygten for at en

anden part vil snyde sig til en relativ fordel ved ikke at overholde en indgået aftale er til stede.

Specielt på det militære område har frygten for ’cheating’ stor betydning. På det militære felt kan

det at snyde et eller flere andre lande hurtigt få afgørende konsekvenser. Det kan i sidste ende

betyde militært nederlag til de stater, der står tilbage som ofre for snyderiet

.

130

Hvordan skal institutionerne så kunne løse denne frygt for ’cheating’? Her handler det ifølge

institutionalisterne om at afskrække potentielle snydere samtidig med at man skal forsøge at

beskytte ofrene for snyderiet. Potentielle snydere skal afskrækkes fra at snyde ved, at

konsekvenserne ved at snyde tydeligt skal fremgå i institutionen. De skal være klar over, at de ikke

kan snyde uden at blive opdaget. De skal vide, at de vil blive straffet for deres snyderi omgående,

og de skal vide, at de sætter deres fremtidige internationale samarbejdsmuligheder på spil. Håbet er

altså at minimere risikoen for ’cheating’ ved at eksplicitere konsekvenserne for potentielle snydere

. For en stat vil det

altid være mest fordelagtigt at snyde og samtidig håbe på, at den stat man snyder tror, man ønsker at

samarbejde. Da frygten for ’cheating’ ifølge de liberale institutionalister rangerer som den største

forhindring for kooperation mellem stater, har de også løsningen på, hvordan man kommer denne

frygt til livs. Det går grundlæggende ud på, at begge sider må forsøge at overbevise den anden part

om, at det til alle parters fordel i det lange løb at give afkald på de kortsigtede fordele, de kunne

have opnået ved ’cheating’. Som nævnt tidligere vil ’cheating’ altid være den mest attraktive

strategi at forfølge, derfor er man nødt til at overbevise staterne om, at det er det værd at acceptere,

hvad der fremstår som kun det næstbedste udbytte, nemlig samarbejde.

129 Mearsheimer, op.cit: 12-13 130 Mearsheimer, op.cit: 13


41

samt at have de nødvendige midler til at straffe dem. Desuden skal mulige ofre for snyderi

beskyttes. De skal alarmeres så hurtigt som muligt for at begrænse skaderne ved at blive snydt131

4.11 Socialkonstruktivistiske synspunkter (MS)

.

Men hvad skal der så til? Socialkonstruktivisterne peger på, at konstruktionen af en fælles definition

og Europæisk identitet er essentiel for fremtidens EU, såfremt man ønsker en forenet rolle. Ved

skabelsen af en institutionel ramme og konstrueringen af fælles interesser mellem medlemsstaterne,

kan man ifølge konstruktivisterne skabe en succesfuld FUSP og anti-terror politik. Værdier er

hjertet af EU’s udenrigspolitik, og man har kunnet enes om disse: politisk ’conditionality’, artikler

om vores miljø, multinationale aftaler, promovering af demokrati og menneskerettigheder, alt imens

man har beskyttet sine egne snævre interesser. Det har været muligt for Unionen skabe fælles

interesser indenfor ét udenrigspolitisk område, nemlig omkring optagelseskriterierne for de Central

og Østeuropæiske lande. Dette viser også, at der er potentiale i Unionens samarbejde på det

udenrigspolitiske område. Socialkonstruktivisterne understreger, at man ved interaktion og empati

kan ændre adfærd. Altså ingen kulturer og nationer er statiske, og der vil altid være mulighed for

modifikation. Bliver der skabt en fælles kultur indenfor EU, som alle er en del af, og hvor alle har

samme status, er det ifølge konstruktivister ikke umuligt at konstruere en fælles forståelse og

tilgang.

4.12 Anti-terrorpolitikken efter Lissabon (MHT) Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik er blevet styrket gennem årene ved vedtagelserne af de

forskellige traktater. Men som vores opgave viser, indeholder området stadig mange problemer.

I slutningen af 2009 blev den meget omdiskuterede Lissabon Traktat endeligt ratificeret.

Baggrunden for vedtagelsen af Lissabon Traktaten var at modernisere EU institutionerne og øge

Unionens effektivitet, så den var rustet til fremtidige udfordringer. Traktaten medfører, at FUSP’en

endnu en gang bliver styrket på flere fronter, og den bringer også ændringer på anti-terrorområdet.

Spørgsmålet er, om de forbedringer, som Lissabon Traktaten kommer med, er nok til at løse de

problemer som eksisterer på området?

EU har gennem flere år været udsat for et massivt pres om at udbygge anti-terrorsamarbejdet. Her

kan man tale om både et internt og eksternt pres132

131 Mearsheimer, op.cit: 17

. Det interne pres stammer fra indførelsen af

132 Udenrigsministeriets foreløbige redegørelse for Lissabon Traktaten (2007): 17


42

Schengen aftalen og den frie bevægelighed. Schengen aftalen nedbrød de faste grænsekontroller

mellem alle de lande som deltager i samarbejdet. Det betyder, at såfremt fx en terrormistænkt er

kommet ind i et Schengen land, så kan han principielt rejse frit rundt mellem landene. Det har

forstærket kravet om et tættere og mere effektivt samarbejde på anti-terrorområdet fra EU’s egne

rækker133

Det eksterne pres stammer primært fra den globale udvikling i verden. Faktorer som stigende

religiøs fanatisme, voksende fattigdom og øget international terrorisme har forstærket kravene til

EU’s ageren på udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Desuden ligger USA et pres på Unionen,

da de gerne så EU tage en mere aktiv del i kampen mod den internationale terrorisme. Et stort

problem for FUSP’en har været mangelen på kontinuitet indenfor området. En forhindring for at

skabe mere sammenhæng under FUSP’en har været det roterende seks måneders præsidentskab for

Rådet. Dette blev afskaffet med Lissabon Traktaten, og i stedet har man indført en fast præsident for

Rådet, der skal sidde i to et halvt år af gangen med mulighed for genvalg én gang. Med dette tiltag

håber man at kunne skabe mere sammenhængende retningslinjer bl.a. for det udenrigs- og

sikkerhedspolitiske samarbejde og på den måde skabe mere kontinuitet på området. Tidligere havde

hvert land deres egen agenda og egne mærkesager som de fokuserede på gennem deres

formandskab for Rådet. Det gjorde det svært at skabe kohærens i det politiske arbejde. Nu får man i

stedet en fastsiddende præsident, som ikke skal tjene en et bestemt lands nationale interesser i håbet

om, at det kan skabe mere kontinuitet

.

134

Beslutningsproceduren i Rådet ændres også med Lissabon Traktaten. Beslutningerne i Rådet tages

nu med kvalificeret flertal som hovedregel i stedet for med enstemmighed. I forbindelse med denne

øgede anvendelse af kvalificeret flertal har man dog indført en såkaldt ’nødbremse’, hvor lande kan

kræve beslutningen taget af Rådet, som skal tage beslutningen ved enstemmighed.

.

Med Lissabon Traktaten har man også indført en ny høj repræsentant for udenrigsanliggender og

sikkerhedspolitik. En post som er blevet besat af britiske Catherine Ashton. Denne nye høje

repræsentant får en todelt rolle, hvor vedkommende skal sidde både som fast formand for

Udenrigsrådet i Ministerrådet, samtidig med at hun bliver næstformand i Kommissionen. Denne

133 Ibid, 17 134 Bretherton, op.cit: 177


43

todelte rolle skal sikre bedre koordinering og skabe mere kontinuitet indenfor EU’s udenrigs- og

sikkerhedspolitik135

Lissabon Traktaten nedbryder også den klassiske søjlestruktur, som har kendetegnet EU

samarbejdet i mange år. Den intergovernmentale tredje søjle, der indeholdt samarbejdet om politi

og strafferet, er blevet flyttet over i den supranationale første søjle, så det nu er placeret sammen

resten af samarbejdet om Retlige og Indre Anliggender. Derfor skal beslutninger om fx anti-

terrorpolitik nu tages ifølge fællesskabsmetoden, der anvendes indenfor EU’s traditionelle

samarbejdsområder

.

136. Desuden bliver Europa Parlamentet medlovgiver på området. Det betyder

grundlæggende, at det bliver lettere at nå til enighed, da lande ikke længere har mulighed for at

nedlægge veto. Ergo vil det blive nemmere at skabe resultater på området for Retlige og Indre

Anliggender, og dermed vil det få stor betydning for EU’s anti-terrorpolitik. Der vil dog stadig være

undtagelser, hvor beslutningerne indenfor politi og strafferetssamarbejdet skal vedtages med

enstemmighed137. Traktaten fremfører også muligheden for, at minimum ni lande kan indgå i et

forstærket samarbejde indenfor det operationelle politisamarbejde, såfremt Rådet ikke kan nå til

enighed om et forslag inden for fire måneder138. Kravene til et sådant forstærket samarbejde er, at

alle lande skal have tilbuddet om at deltage, og det skal være et samarbejde, der styrker

integrationsprocessen i EU139

Samarbejdet om den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik er forblevet i dets egen søjle. Derfor er

FUSP samarbejdet stadig er præget af afstemninger, som skal afgøres ved enstemmighed, hvilket

betyder at et enkelt land kan bremse for nye initiativer på området. De få steder, hvor

beslutningerne vil blive taget med kvalificeret flertal, har landene mulighed for at få beslutningen

taget i Det Europæiske Råd, som tager beslutningen ved enstemmighed

. Man åbner dermed døren yderligere for et EU i flere hastigheder,

også på anti-terrorområdet.

140

. Derfor vil det forblive

vanskeligt at få gennemført nye forslag på FUSP området.

135 Bretherton, op.cit: 177 136 Udenrigsministeriet, op.cit: 14 137 Udenrigsministeriet, op.cit: 80 138 Udenrigsministeriet, op.cit: 86 139 Udenrigsministeriet, op.cit: 64 140 Udenrigsministeriet, op.cit: 13


44

4.12.1 Lissabon i en teoretisk ramme (MHT)

Ifølge neorealistisk teori vil staterne altid fokusere på at fremme deres egne interesser i kampen for

at få mere magt. Derfor kan indførelsen af en fast formand for Rådet, som ikke skal tjene nationale

interesser gøre det lettere at opnå udenrigspolitiske resultater.

Neoliberalisterne vil derimod argumentere for, at jo stærkere institutionerne står desto større er

chancen for at de kan påvirke staternes adfærdsmønstre i det internationale system. Derfor vil de på

Lissabon Traktatens tiltag fra en positiv vinkel, da det styrker EU’s rolle på det udenrigs- og

sikkerhedspolitiske område og dermed får større mulighed for at påvirke staternes ageren.

Modsat vil neorealisterne påpege at en international institution som EU ikke kan ændre ved

staternes adfærdsmønstre, da staterne altid tænker på egne interesser og mulighederne for

overlevelse. EU samarbejdet på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område kan blive styrket nok

så meget, men så længe de reelle kompetencer bliver hos medlemsstaterne, vil det aldrig kunne

blive et velfungerende og effektivt samarbejde på grund for mange forskellige nationale interesser.

Nationale interesser som de rationelt tænkende stater ifølge neorealisterne altid vil forfølge.

Kenneth Waltz påpeger derfor at EU aldrig vil blive en stor magtfaktor på det udenrigspolitiske

område, medmindre EU gennemgår en radikal forandring og i sidste ende bliver til en stat141

.

141 Hill, op.cit: 25


45

5. Diskussion (MS) De neoliberale teoretikere tror på et positivt-sum game ved samarbejde gennem de internationale

institutioner. De tror på, at man via kommunikation, koordination og deling af information og viden

kan overkomme den mistillid der måtte eksistere mellem staterne. Dog agerer stater ifølge den

liberale skole rationelt. Det betyder, at staterne altid vil foretage cost/benefit analyser, før man

indgår i samarbejde. Staternes egeninteresser kommer i første række, men staterne kan tjene sig selv

bedst muligt ved at indgå i samarbejde i de internationale institutioner. Institutionerne kan danne

rammen for samarbejde og hjælpe med løse konflikter, men man er bekymret for institutionel

gensidighed. Tidligere fremgår det, at Europol fungerer som en koordinerende central uden reelle

kompetencer til at bekæmpe terror på et højere plan. Neoliberalisterne evner derfor ikke at forklare,

hvorfor staterne ikke er i stand til at samarbejde effektivt om informationsdeling og gøre Europol til

en stærk aktør med de rette kompetencer. I og med at neoliberalisterne er rationelt tænkende

forklarer det, hvorfor EU kun har fået anti-terrorpolitikken til at fungere i forskellige hastigheder.

Staterne opvejer fordele og ulemper ved samarbejde og vælger derfor at samarbejde mere med

andre ligestillede stater, hvor man er sikker på at få noget igen frem for at indgå i et samlet

samarbejde med alle 27 medlemsstater. Kritikken omkring neoliberalisme ligger i, at man ikke kan

forklare de mange problemer indenfor IR. Den liberale tilgang forklarer designet omkring

internationale organisationer og kan forklare integrationsprocessen indenfor flere områder i EU,

bl.a. økonomisk, monetær og handel, men kan ikke forklare, hvorfor man ikke kan overkomme

mistillid på udenrigs- og sikkerhedspolitiske området. Ligesom med anti-terrorpolitikken er det et

problem fordi det er samarbejde på et nationalt følsomt område, og det neoliberale perspektiv

underestimerer autonomien indenfor EU og det komplekse forhold mellem institutionerne og

medlemsstaternes regeringer. Her peger en socialkonstruktivistisk tilgang på manglen på

socialiseringsprocessen indenfor EU, hvor fokus er på socialisering, harmonisering og interaktion,

der samlet kan danne rammen om en fælles diskurs indenfor Unionen. På trods af at der er vidt

forskellige tilgange til, hvordan udfaldet af samarbejdet bliver under strukturen af anarki, deler

konstruktivisterne de neoliberales konklusion om, at samarbejde er muligt under disse

omstændigheder142. Ifølge Keohane, er de to fundamentale antagelser indenfor neoliberalisme, at

der er potentielle og fordelagtige aftaler mellem stater der endnu ikke er opnået, og de er svære at

nå143

142 Hopf,op.cit: 189

. Socialkonstruktivister antager i stedet, at man bør kigge på hvordan stater forstår deres egne



46

interesser indenfor et specifikt område, og at man ved at undersøge distributionen af interesser og

identiteter af de relevante stater, kan undersøge hvorvidt samarbejde mellem disse stater i det hele

taget er muligt. Altså, når en neoliberal nævner kompleksiteten i samarbejde mellem stater, er

hovedårsagen usikkerhed. Mange institutionelle mekanismer såsom gennemsigtighed, deling af

information og viden, fælles regler og rammer, søger alle at overkomme usikkerhed mellem staterne

og skabe tillid gennem disse144

5.1. Nationale diskurser (MS)

. Ved at opstille disse, vil man kunne overføre flere kompetencer til

det overstatslige niveau, altså opnå et ’Principal-Agent’ perspektiv.

Konstruktivister derimod, forklarer at alle disse elementer er vigtige, men at man overser det mest

essentielle: niveauet af usikkerhed mellem staterne er ikke altid en variabel der er associeret med

identitet og praksis. Altså, jo mindre tillid og usikkerhed en stat har, desto flere institutionelle

værktøjer skal iværksættes for at producere samarbejde. Dette medfører, at der vil blive skabt flere

retningslinjer for samarbejdet mellem stater indenfor institutionen altså EU, og det gør det derfor

endnu sværere at opnå dette. I sidste ende vil det derfor være mere disponibelt for at mislykkedes,

da rammerne er strammere og sværere at overholde. Dermed sagt, at jo mindre tillid der er indenfor

EU’s medlemsstater på anti-terror området, jo flere tiltag vil Unionen gøre for at få

medlemsstaterne til at overholde procedurerne, og man vil derfor også gøre disse procedurer for

overholdelse mindre lempelige. Det resulterer i, at medlemsstaterne føler sig forpligtet til at opgive

mere suverænitet for at overholde reglerne, hvilket kan ende ud i, at man i sidste ende slet ikke

opnår et fremgangsrigt udfald. Ydermere forklarer den konstruktivistiske tilgang, at man som stat

handler efter den diskurs der er skabt indenfor staten. Dette er en national diskurs, der er skabt

indenfor staten som bunder i kulturelle og historiske tilgange som tilmed bliver forstærket af en

international diskurs udefra. Dvs. måden der tales om bestemte ting på både viser, hvordan disse

ting eller fænomener opfattes, men samtidig betinger, hvad der er muligt at tænke og gøre. Derfor er

diskursen en form for regelsæt for, hvad man kan sige og gøre, og indenfor den nationale

medlemsstat er diskursen kulturelt og historisk betinget og er noget der befinder sig på et

selvstændigt niveau, som den enkelte ikke er bevidst om145

144 Hopf, op.cit: 190

. Derfor har den Europæiske Union har

derfor besværligheder med at definere dem selv som en enhed, da der ikke eksisterer en europæisk

fælles diskurs, da de primære diskurser fortsat er nationale.

145 Langergaard, L.L., Rasmussen, S.B. & Sørensen, A. (2006). Viden, videnskab og virkelighed. Forlaget Samfundslitteratur: 140


47

Dette er hovedårsagen til, hvorfor man ikke kan finde frem til en fælles definition og skaber mangel

på ’actorness’146

5.2. Usikkerhed på følsomme områder (MS)

og handlekraft fra EU. Der er ikke konstrueret en, og skal Unionen have

aktørstatus på den internationale scene og genopbygge ødelagte stater, bekæmpe terrorisme og

forebygge masseødelæggelsesvåben, er der behov for en konstrueret EU-diskurs.

Neorealisterne vil argumentere for, at det er fordi nationalstaterne har egoistiske interesser omkring

national sikkerhed. Dette afspejles af problemstilling om suverænitetsafgivelse for at opnå et

kollektivt overstatsligt anti-terrorsamarbejde indenfor EU. Indtil videre har essensen af EU’s

udenrigspolitik været drevet af medlemsstaternes nationale interesser og intergovernmentale

fordele. Medlemsstaterne har været determinerende i udarbejdelsen af EU’s udenrigs- og

sikkerhedspolitik, ligeledes med anti-terrorpolitikken. Hvilket også er tydeligt afspejlet i den tredje

søjle om Retlige og Indre Anliggende, hvor anti-terrorpolitikken grundlæggende har været placeret

indtil vedtagelsen af Lissabon traktaten i slutningen af 2009. En neorealistisk tilgang vil forklare, at

der er en grund til at anden og tredje sølje har været udpræget intergovernmental, da det er svært at

harmonisere disse tiltag under Community Søjlen (første søjle), da staterne ønsker at være

egenrådige over disse politikker. Ydermere er Rådets betydning marginal under Community Søjlen,

hvor at lovgivningen er baseret på forslag fra Kommissionen samt at parlamentet har en

medlovgivende rolle med Rådet147. Eftersom Rådet opererer i RIA søjlen og har fungeret som

medlemsstaternes regeringers talerør, har denne også haft størst indflydelse på anti-terror

initiativerne. Problematikken i anti-terror samarbejdet ligger derimod i harmoniseringen. På trods af

at man ud fra neoliberalistiske synspunkter kan forklare integrationsprocessen over flere områder og

spill-over indenfor Unionen, er terrorområdet følsomt. Efterretningstjenester, politi, retsforfølgelse,

retsystemer, kriminallovgivninger skal harmoniseres mellem 27 medlemsstater. Områder der i

forvejen er meget vanskelige at harmonisere, da man har divergente interesser. Men truslen for

terror er forstærket på den internationale scene efter 11. september samt de problemstillinger som

udspringer af de frie bevægeligheder, åbne grænser og udvidelse i bredden indenfor Unionen148

146 Ginsberg, op.cit:447

.

147 Nugent, N. & Paterson, W.E. (2006). The Government and Politics of the European Union. Palgrave Macmillan: 192

148 Nugent, op.cit: 192


48

Dette skaber grundlaget for til at bekæmpe terror i fællesskab, da netværk skal bekæmpes med

netværk, og at det er igennem fælles indsatser, doktriner, uddannelse og fælles forståelser for

terrorbekæmpelsens kontekst, mål og midler skal bekæmpes. Dette vil kræve en flad struktur

indenfor Unionen, hvilket rejser spørgsmålet om, hvorvidt man derved sikre demokratisk og

politisk kontrol med de fora, hvor der udveksles følsomme oplysninger. Prioritering,

implementering og koordinering vil kunne forstærkes i kampen om terrorbekæmpelse, såfremt

terrorkoordinatoren, fx Europol, ville få en større stab, flere beføjelser og et højere budget.

Spørgsmålet er så, om Unionen kan tale med én stemme, selvom der eksisterer forskellige

definitioner på tværs af medlemsstaternes landegrænser. Og med et EU i flere hastigheder, som fx

G6, vil EU’s samlede indsats svækkes, da der bliver opstillet alternative foras, og de lande der står

udenfor samarbejdet derfor bliver placeret i en yderst sårbar position. Hermed har neoliberalisterne

fokus på ’market failure’ men derimod ikke, på hvordan kollektive handlinger kan lede til ’Pareto

effekten’149

Med det sagt kan vi opsummere, at neorealisternes forklaring på EU’s samarbejde indenfor anti-

terror området viser, at man er både egoistisk, selv-interesseret og rationel, når det kommer til

opgivelsen af suverænitet og sikkerhedsspørgsmålet, og at medlemsstaterne viser neorealistisk

adfærd indenfor dette område. De forklarer her også, at såfremt man tager dette fra en nationalstat,

er man ikke længere en stat.

. Dette er en distributionskonflikt, hvor staterne skal vælge mellem hvad der er mest

fordelagtigt for dem selv, på trods af det kan skade andre i samarbejdet.

Neoliberalisterne forklarer, at samarbejdet kan lade sig gøre ved øget tillid. Men man kan

argumentere for, at tilliden ikke er blevet lettere efter udvidelsen mod øst, da det bestemt ikke har

gjort Unionens medlemmer mere homogene, men også at det trods alt er nationalstaterne som

sammen skaber institutionerne i Unionen. Da terror er marked – og grænseoverskridende, kan man

blive tvunget til at handle kollektivt, spørgsmålet ligger så i, hvorvidt man kan handle som en enhed

eller på flere niveauer uden en fælles definition. Ydermere er opnåelsen af ’Pareto Effekten’ lettere

gennem samarbejde, men indenfor nationalfølsomme områder, vil stater handle rationelt for at sikre

egen overlevelse. Også selvom det er på bekostning af andre aktører i samarbejdet, her EU.

Socialkonstruktivisterne vil derfor pege på, at det er grundet en uoverensstemmelse omkring en

fælles europæisk diskurs og identitet, der er konstituerende for, at EU har vanskeligheder med at

skabe sig en fælles stemme indenfor det udenrigs, sikkerheds og anti-terror området. Siden det man 149 Dunne, op.cit.:113


49

konstituerer som en trussel, aldrig kan bliver forklaret som a priori, forudbestemt og holdt konstant,

skal truslen have en tilgang som en social konstruktion af ’den anden’. Eftersom identiteter, normer

og social praksis reducerer usikkerhed, skal sikkerhedsdilemmaet ikke være det begyndende punkt

for at analysere relationer mellem stater. Medlemsstaterne er allerede placeret i forskellige sociale

kontekster, og man bør derfor se på deres forståelse af hinanden og hinandens relevante interesser.

5.3. Uidentificerbart objekt? (MS) En fælles europæisk terrorlovgivning vil skabe derfor sine indskrænkninger. Ved at have en

sprogligt upræcis bestemmelse af at fænomen, her terrordefintionen indenfor de forskellige

medlemsstaters lovgivninger, skaber man en bred retsdefinition. Ved at skabe en bred retsdefintion

er det mindre komplekst at få et fænomen til at passe ind i en bestemt kategori. Altså jo bredere

kategorier man arbejder med, jo lettere er det at beskrive og argumenterer for, hvorvidt en person

handler terroristisk eller ej. Medlemsstaternes skaber altså deres helt egen definitionsakt, og derfor

har den enkelte stat lettere ved at vurdere specifikke handlinger eller foretagende som værende

legale/illegale, terroristiske/ikke-terroristiske. Ved statens egne, brede definitionsakt er der et åbent

rum for staten til at udøve sin magt og kategorisere virkeligheden indenfor egne definitioner og

akter og herved opretholde sikkerheden, hvor man som stat kan skelne mellem hvad man antager

som værende truende eller ikke truende. Staten er aktøren som opstiller kriterierne for, hvad der er

legalt/illegalt og truende/ ikke-truende og er derfor mere åbne for fortolkning, der giver den

individuelle stat mere råderum. Såfremt der er plads til elastiske definitioner i lovgivningen, kan

myndighedsbestemmelserne indenfor den nationale stat selv styre statens sikkerheds og

efterforskningsapparat. Til at eksemplificere kan man i den danske udlændingelov, under paragraf

45, give justitsministeriet beføjelse til at inddrage opholdstilladelse og iværksætte administrative

udvisninger. Dette kan ske på baggrund af hemmeligt materiale leveret af PET150

150 Glæsner, op.cit: 34-35

. Loven fjerner her

det pres, der lægger til grund for offentligt tilgængeligt materiale til dokumentation og effektiviserer

derfor definitionsprocessen. Disse brede fortolkninger i oprettelsen af anti-terror tiltag gør det

overordentligt problematisk for Unionens medlemsstater at harmonisere lovgivningerne, når

definitionerne ofte er brede og yderst åbne for fortolkning. Dette skaber udvidede muligheder for

staternes regeringer til at vurdere, hvordan en situation skal håndteres og hvorvidt den passer ind i

den national medlemsstats perception af en ’trussel’.


50

Der er både fordele og ulemper ved at definere og eksplicitere terrorlovgivningen. Såfremt man

afgrænser med en sproglig fællesdefinition, fastfryses fænomenet og reducerer muligheden for at

gribe sagen an på den mest hensigtsmæssige metode indenfor konteksten af handlingen, truslen eller

intentionen. Er fænomenet derimod åbent for fortolkning, kan man i højere grad administrere

problemet efter den givne situation, men kan skabe overvejelser omkring legitimitet151

Sikkerhedstruslen og definitionen af denne bunder også i problematikken, som Unionen oplever

forbundet med skabelsen af FUSP’en. Staterne vil styre deres sikkerhedsapparat, gerne i en

komplementær proces med resten af Unionen og NATO, men af sikkerhedsmæssige årsager have

det fulde råderum over deres egen stats sikkerhed. Dette er sammenligneligt med den neorealistiske

tilgang og ’The Security Dilemma’, som er en del af den anarkiske, internationale struktur og

hvilken indflydelse sikkerhedsdilemmaet har, på staters opførsel i den internationale struktur.

. Denne

kompleksitet mellem legitimitet og for fortolkning skaber endnu en problematik for, at Unionen

samlet ville kunne harmonisere de 27 medlemsstaters forskellige, brede definitioner for ikke at

nævne de, som har strammere lovgivninger end andre.

151 Glæsner, op.cit: 37


51

6. Konklusion På trods af EU’s mange initiativer på anti-terror agendaen, helt fra TREVI samarbejdet, til Anti-

Terror og Sikkerhedsstrategien, instrumenter til mere koordinering såsom Europol og

traktatændringer med Lissabon, er Unionen stadigt langt fra en fælles målsætning med henblik på

anti-terror samarbejde indenfor EU. Dette skaber ikke udelukkende problemer indenfor Unionen,

med henblik på rollefordelingen mellem institutioner og medlemsstater, medlemsstater imellem, bi-

og multilaterale aftaler mellem nogle medlemsstater og ’eksklusionen’ af andre, men også i

særdeleshed med henblik på den internationale scene, i forventningen om EU som værende en

global aktør med en klar status og identitet. Dette kan henføres til problematikken omkring

Unionens fælles udenrigs og sikkerhedspolitik, eller manglen på samme. Fordi der er en særdeles

sløret overgang mellem hvad der er udenfor og indenfor i en kontekst af terror, hænger dette

elementært sammen med EU’s udenrigs og sikkerhedspolitiske dagsorden. For første gang siden

den Kolde Krig, står man overfor en fælles sikkerhedstrussel, en trussel som går til hjertet af en

nations overlevelse og særligt er blevet forstærket efter 11. september, og på hjemmefronten i

Madrid og London. Problematikken ligger derfor i, at både på anti-terror, udenrigs og

sikkerhedsdagsordenen, er det medlemsstaterne, der besidder majoriteten af de instrumenter der

skal til, og ikke EU. Der opstår et ’expectation capability gap’, eftersom retorikken ikke matcher

forventningerne til EU. Siden man i TEU fastlagde en fælles udenrigs og sikkerhedsagenda, har

ingen endnu efterlevet denne målsætning. En fælles målsætning er ikke en fælles målsætning per se.

Det kræver handling, signifikant forståelse for de andre medlemmer, instrumenterne, rammerne og

tilliden. Ifølge socialkonstruktivisterne, kan man derfor ikke negligere vigtigheden af en fælles

diskurs for at opnå denne kollektive målsætning indenfor Unionen. Derfor har EU endnu ikke

opnået aktørstatus indenfor disse områder, ligesom de har opnået under andre fælles EU politiske

områder. EU’s mangel på ’actorness’, er reflekteret i perspektiverne udefra: Kissinger ved ikke,

hvem han skal ringe til for at tale med Europa, afhængigheden af andre aktører såsom

Amerikanerne og NATO som ’sikkerhedsnet’ og det komplekse spil mellem medlemsstater og

institutioner, medlemsstater imellem og tredjeparter.

Neoliberalisterne argumenterer for, at man gennem ’det omvendte andet image’, kan regulere de

negative effekter af anarkiet og sammen opnå bedre samarbejde, gennem mere informationsdeling

og tillid. De kan derimod ikke forklare, hvad der sker mellem staterne, når deres vitale interesser

støder sammen, og kan ikke overkomme eller forklare staters søgen efter relative opnåelser for

harmonisering. Ydermere kan neoliberalisterne ikke forklare, hvad det er som staterne søger at


52

dominere; er hovedårsagen et sikkerhedsdilemma eller er det uligheder, der gør det umuligt at nå til

enighed? Da EU samarbejdet er komplekst, kræver det ofte flere tilgange for at forklare processen.

Dog har de neorealistiske synspunkter i denne opgave, kunne belyse og komme med forklaringer

på, hvorfor der er manglende handlekraft fra medlemsstaterne, når det gælder om de problematikker

Unionen møder ved skabelsen af en fælles anti-terror politik. Det neorealistiske statsfokus, kigger

nærmere på staten som selv-interesseret, suverænitet, overlevelse, sikkerhed, fordelagtighed og

magtbalance. For det første, er der en gennemgående egoistisk adfærd når der diskuteres fælles anti-

terror initiativer, udenrigs og sikkerhedspolitik. Dette er også markant reflekteret i den traditionelle

Europæiske søjlestruktur, med FUSP og RIA placeret i separate, intergovernmentale søjler. For det

andet, er ønsket om et europæisk forsvar ikke af medlemsstaternes præference, så længe der er

andre alliancer at ty til, enten med hinanden indbyrdes, eller med eksterne IOer, såsom NATO for ej

at forglemme de nationale medlemsstaters eget forvar, evner og instrumenter. Samt at man har

divergente trusselsperceptioner, der afspejler ens kultur og historik og retfærdiggør nationalstatens

valg af strategier og lovgivninger. Til slut, ønsker medlemsstaterne at have fuld bemyndigelse over

deres magtbeføjelser. Såfremt man definerer en stram, fælles europæisk lov og ramme om anti-

terror behandling, vil statens eget råderum blive marginaliseret og derved miste indflydelse. Det har

medlemsstaterne i EU endnu ikke været klar til. Spørgsmålet er, om EU’s medlemsstater

nogensinde bliver det, da beskyttelsen og sikkerhed omkring en stats borgere er en hovedsagelig

raison d’être hvilket går til hjertet af en stats suverænitet. Som neorealisterne vil forklare, er dette

først muligt, den dag EU får eksistensberettigelse som en stat.


53

Litteraturliste

Bøger • Bretherton, C. & Vogler, J. (2006). The European Union as a Global Actor, anden udgave,

New York: Routledge

• Dunne, T., Kurki. M., & Smith, S. (2007). International Relations Theories – Discipline and

Diversity. New York: Oxford Univeristy Press.

• Eeckhout, P. (2004). External Relations of the European Union – Legal and Constitutional

Foundations. New York: Oxford University Press

• Guiora, A. N. (2008). Fundamentals of Counter-terrorism. New York: Aspen Publishers

• Hill, C. & and Smith, M. (eds.) (2005) International Relations and the European

Union. New York: Oxford University Press.

• Hix, S. (2005). The Political system of the European Union. Kapitel 12: Foreign

Policies. NewYork: Palgrave

• Keukeleire, S. & MacNaughtan, J. (2008). The Foreign Policy of the European Union.

New York: Palgrave Macmillan.

• Langergaard, L.L., Rasmussen, S.B. & Sørensen, A. (2006). Viden, videnskab og

virkelighed. (1. Udgave, 2. Oplag). Frederiksberg C: Forlaget Samfundslitteratur.

• Lechner, F.J. & Boli, J. (2006). The Globalization Reader. (Second Edition). Oxford:

Blackwell Publishing

• Nugent, N. & Paterson, W.E. (2006). The Government and Politics of the European

Union. (Sixth Edition). New York: Palgrave Macmillan.

• Scholte, J.A. (2002). What is ‘global’ about globalization? Globalization: a critical

Introduction. London: Palgrave Macmillan.

• Wallace, H., Wallace, W. & Pollack, M. A. (2005). Policy-Making in the European

Union. (Fifth Edition). New York: Oxford University Press.


54

Artikler, journaler og rapporter

• Bures, O. (2006). EU Counterterrorism Policy: A Paper Tiger? I: Terrorism and Political

Violence, 18:57-78, London: Routhledge Taylor and Francis Group

• Ginsberg, R.H. (1999). Conceptualizing the European Union as an International Actor:

Narrowing the Theoretical Capability-Expectations Gap, i: Journal of Common Market

Studies, vol. 37, no. 3. Pp. 429-54.

• Glæsner, N. M. (2010). Statsmagt og sprogbrug i europæiske terrorlove - 9 års terrorlove

som systemisk forlængelse af statens basale funktion, i: Retsstat, magtstat og suverænstat –

terrorlovgivninger i perspektiv. Danish Institute for International Studies: DIIS Working

Paper 2010, no. 01, Pp. 1-40.

• Hopf, T. (1998). The Promise of Constructivism in International Relations Theory, i:

International Security, vol. 23, no. 1. Pp. 171-200. The MIT Press.

• Keohane, D. (2005). The EU and Counter-Terrorism, i: Centre for European Reform –

Working Paper.

• Keohane, D. (2008). The Absent Friend: EU Foreign Policy and Counter-Terrorism, i:

Journal of Common Market Studies, Vol. 46, nr. 1.

• Keohane, R.O. (2002). Ironies of Sovereignty: The European Union and the United States, i:

Journal of Common Market Studies, vol. 40, no. 4. Pp. 743-65.

• Keohane, R.O. (1986). Reciprocity in International Relations, i: International Organization,

40 : 1-27 Massachusetts Institute of Technology and World Peace Foundations.

• Keohane, R.O., Martin, L.L. (1995). The Promise of Institutionalist Theory, i: International

Security, Vol. 20, no. 1. Pp. 39-51. MIT Press.

• Mearsheimer, John J.: The False Promise of International Institutions, i: International

Security, Vol. 19, nr. 3, 1994-95, JSTOR.

• Monar, J. & Den Boer, M.B.W. (2002). 11 September and the Challenge of Global

Terrorism to the EU as a Security Actor, i: Journal of Common Market Studies, vol. 40, Pp.

11-28, 2002

• Schimmelfennig, F. & Sedelmeier, U. (2004). Governance by conditionality: EU rule

transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe, i: Journal of European

Public Policy, vol. 11, no. 4. Pp. 661-679

http://journals.cambridge.org/action/displayAbstract?fromPage=online&aid=3216032�


55

• Walsh, J.I. (2006). Intelligence-Sharing in the European Union: Institutions Are Not

Enough, i: Journal of Common Market Studies, Vol. 44. no 3. Pp. 625-34

• Waltz, K. N. (1998). Explaining War. Violetti and Kauppi, i: International Relations

Theory. Pp. 130-144

Internetkilder

• Cornwell, R.(01.01. 1998). EU presidency: `Who do I call, if I want to talk to Europe?'

sniffed Kissinger. Between now and 30 June, the answer to that question will be Britain -

and if it has any sense, America will be calling often. The Independent. Lokaliseret den 1.

maj 2010 på: http://www.independent.co.uk/news/eu-presidency-who-do-i-call-if-i-want-to-

talk-to-europe-sniffed-kissinger-between-now-and-30-june-the-answer-to-that-question-

will-be-britain--and-if-it-has-any-sense-america-will-be-calling-often-1136107.html

• Council of the European Union. (30.11.2005). The European Union Counter-Terrorism

Strategy. Lokaliseret den 4. april 2010 på:

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/terrorism/strategies/fsj_terrorism_strategies_counter_en

.htm

• Euractiv (29.01.2010). Solana to answer that 'call from Kissinger' Lokaliseret den 1. maj

2010 på: http://www.euractiv.com/en/security/solana-answer-call-kissinger/article-118090

• Europa Kommissionens hjemmeside, Europol, opdateret Marts 2006. Lokaliseret d. 19

marts 2010 på:

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/terrorism/institutions/fsj_terrorism_institutions_europol

_en.htm

• Europa Kommissionens hjemmeside (2008) Eurobarometer. Lokaliseret d. 3. Maj 2010 på:

http://ec.europa.eu/danmark/eu-politik/alle_emner/information/2008/080925_eb-

epvalg_da.htm

• Europols hjemmeside, Europols profil. Lokaliseret d. 20 marts 2010 på:

http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=facts_da&language=da

• EU’s hjemmeside, Rådet for den Europæiske Union. Lokaliseret d. 19 marts 2010 på:

http://europa.eu/institutions/inst/council/index_da.htm

http://www.independent.co.uk/news/eu-presidency-who-do-i-call-if-i-want-to-talk-to-europe-sniffed-kissinger-between-now-and-30-june-the-answer-to-that-question-will-be-britain--and-if-it-has-any-sense-america-will-be-calling-often-1136107.html�



http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/terrorism/strategies/fsj_terrorism_strategies_counter_en.htm�

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/terrorism/strategies/fsj_terrorism_strategies_counter_en.htm�

http://www.euractiv.com/en/security/solana-answer-call-kissinger/article-118090�

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/terrorism/institutions/fsj_terrorism_institutions_europol_en.htm�

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/terrorism/institutions/fsj_terrorism_institutions_europol_en.htm�

http://ec.europa.eu/danmark/eu-politik/alle_emner/information/2008/080925_eb-epvalg_da.htm�

http://ec.europa.eu/danmark/eu-politik/alle_emner/information/2008/080925_eb-epvalg_da.htm�

http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=facts_da&language=da�

http://europa.eu/institutions/inst/council/index_da.htm�


56

• EU’s hjemmeside, Den Europæiske Politienhed (Europol), opdateret december 2009.

Lokaliseret d 19 marts 2010 på:

http://europa.eu/agencies/pol_agencies/europol/index_da.htm

• Folketingets EU Oplysning, Hvad indebærer EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik?,

opdateret 27. juli 2006. Lokaliseret den 2. april 2010 på:

http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:jm67GSNQ5cUJ:www.eu-

oplysningen.dk/spsv/off/alle/109/+petersberg+opgaverne&cd=2&hl=da&ct=clnk&gl=dk&cl

ient=firefox-a

• Frattini, F. (15.09.2006) Vi kan ikke bare vente på den næste terrorbombe, interview med

Franco Frattini, i Politiken. Lokaliseret den 25. marts 2010 på:

• Keohane, D. (05. 2005). The EU and counter-terrorism. Centre for European Reform –

working paper. Lokaliseret den 3. april 2010 på:

http://www.cer.org.uk/pdf/wp629_terrorism_counter_keohane.pdf

• MIPT Database (20.08.2006) MIPT Lawson Library, annual report. Lokaliseret den 30. april 2010 på: http://www.terrorisminfo.mipt.org/MIPT-Bulletins.asp

• Missiroli, A. (10.2004). The constitutional treaty: `enabling text' for foreign policy and

defence. Institute for Security Studies. Lokaliseret den 30. april 2010 på:

http://www.iss.europa.eu/nc/actualites/actualite/browse/40/article/the-constitutional-treaty-

enabling-text-for-foreign-policy-and-defence/

• Staun, J.(09.12.2008) EU’s fælles front mod terror uden reelle muskler. Information.

Lokaliseret den 20. april 2010 på: http://www.information.dk/176529

• Tilly, C. (2004) Terror, terrorism, and terrorists. Sociological theory. Lokaliseret den

10.april 2010 på: http://professor-murmann.info/tilly/2004_Terror.pdf

• Udenrigsministeriets hjemmeside, EU’s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP),

opdateret 24. februar 2010. Lokaliseret den 24. marts 2010 på:

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/EUsU

denrigsOgSikkerhedspolitik/

• Udenrigsministeriets hjemmeside, EU’s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP)-

Historik, opdateret 24. februar 2010. Lokaliseret den 24. marts 2010 på:


denrigsOgSikkerhedspolitik/FUSPHistorik/

http://europa.eu/agencies/pol_agencies/europol/index_da.htm�

http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:jm67GSNQ5cUJ:www.eu-oplysningen.dk/spsv/off/alle/109/+petersberg+opgaverne&cd=2&hl=da&ct=clnk&gl=dk&client=firefox-a�



http://www.cer.org.uk/pdf/wp629_terrorism_counter_keohane.pdf�

http://www.terrorisminfo.mipt.org/MIPT-Bulletins.asp�

http://www.iss.europa.eu/nc/actualites/actualite/browse/40/article/the-constitutional-treaty-enabling-text-for-foreign-policy-and-defence/�

http://www.iss.europa.eu/nc/actualites/actualite/browse/40/article/the-constitutional-treaty-enabling-text-for-foreign-policy-and-defence/�

http://www.information.dk/176529�

http://professor-murmann.info/tilly/2004_Terror.pdf�

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/EUsUdenrigsOgSikkerhedspolitik/�

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/EUsUdenrigsOgSikkerhedspolitik/�

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/EUsUdenrigsOgSikkerhedspolitik/FUSPHistorik/�

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/EUsUdenrigsOgSikkerhedspolitik/FUSPHistorik/�


57

• Udenrigsministeriets hjemmeside, EU’s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP)-

Instrumenterne, opdateret 23. oktober 2010. Lokaliseret den 24. marts 2010 på:


denrigsOgSikkerhedspolitik/FUSPInstrumenter/

• United Kingdom Parliament: Joint Situation Centre, 2003. Lokaliseret den 28. april 2010

på: http://www.parliament.the-stationery-

office.co.uk/pa/ld200203/ldselect/ldeucom/53/5313.htm#note114

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/EUsUdenrigsOgSikkerhedspolitik/FUSPInstrumenter/�

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/EUsUdenrigsOgSikkerhedspolitik/FUSPInstrumenter/�

http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ld200203/ldselect/ldeucom/53/5313.htm#note114�

http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ld200203/ldselect/ldeucom/53/5313.htm#note114�

et splittet eu i kampen mod terror - au...

Documents