estudios sobre el derecho andaluz del turismo -...

ESTUDIOS SOBRE ELDERECHO ANDALUZ

DEL TURISMO

ESTUDIOS Y JORNADAS DE TURISMO

6

Libro DERECHO definitivo 11/12/08 11:16 Pgina 3

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7 ESTUDIOS SOBRE EL DERECHO ANDALUZ DEL TURISMO

PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19ABREVIATURAS UTILIZADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

CAPTULO PRELIMINAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA ENMATERIA DE TURISMORal Prez GuerraMara Matilde Ceballos Martn

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252. DE LA TEORA GENEREAL DE LA COMPETENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

2.1. La distribucin competencial en la Constitucin espaola de 1.978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2.1.1. El sistema de doble lista y el de doble clusula residual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2.1.2. Los artculos 148 y 149 de la Constitucin espaola: la distribucin de competencias

por materias y por funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2.1.3. Los diferentes tipos de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

3. TIPOLOGA DE LA COMPETENCIA EN MATERIA DE TURISMO Y DE OTROS TTULOS

QUE PUEDEN INCIDIR SOBRE EL MISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

3.1. La competencia en materia de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

3.2. Ttulos competenciales recogidos en el artculo 149.1 de la Constitucin Espaola

que inciden en materia de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.3. Otros ttulos competenciales estatales que pueden incicir indirectamente en materia de turismo . . . . 34

4. ATRIBUICIN Y TRANSFERENCIA DE COMPENTENCIAS A LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS EN MATERIA DE TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

4.1. La atribuicin de competencias a las Comunidades Autnomas en materia de turismo . . . . . . . . . . . 36

4.1.1. La atribucin estatutaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

4.1.2. La atribucin extraestatutaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

4.2. Los Reales Decretos de transferencias: su funcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

5. EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS TURSTICAS ATRIBUIDAS AL ESTADO . . . . . . . . . . . 41

6. EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCISA TURSTICAS POR LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS: ESPECIAL REFERENCIA A LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA . . 42

6.1. Las competencias normativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

6.2. Las competencias ejecutivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

7. EL EJERCICIO DE COMPETENCIAS EN MATERIAS CONEXAS CON EL SECTOR TURSTICO . .46

8. EL CONTROL AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS AUTONMICAS EN MATERIA

DE TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

9. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA EN MATERIA DE TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

9.1. Los conflictos de competencia en general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

9.2. Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

9.2.1. Los conflictos positivos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

9.2.2. Los conflictos negativos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

9.3. La conflictividad con la materia turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

9.3.1. Relacin de conflictos de competencia que finalizan por desistimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

9.3.2. Relacin de conflictos de competencia que finalizan por Sentencia: Examen de la

Jurisprudencia Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53


ndice

8ESTUDIOS SOBRE EL DERECHO ANDALUZ DEL TURISMO

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

CAPTULO I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65ASPECTOS GENERALES DE LA LEY 12/1999, DE 15 DE DICIEMBRE, DEL TURISMO LA ADMINISTRACIN DE LA JUNTA DE ANDALUCA EN MATERIA DE TURISMO

Santiago Prados Prados

1. EL TURISMO COMO COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA COMUNIDAD AUTNOMA

DE ANDALUCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

1.1. Previsiones constitucionales y estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

1.2. El Real Decreto 3.585/1983, de 28 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a

la Comunidad Autnoma de Andaluca en materia de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

1.3. La problemtica de la subsidiaridad de la legislacin del Estado en el sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

2. EL BLOQUE NORMATIVO ANDALUZ PREVIO A LA LEY DEL TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

2.1. Ordenacin genrica de empresas y actividades tursticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

2.1.1. Disposiciones comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

2.1.2. Alojamientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

2.1.3. Empresas de restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

2.2. Ordenacin especfica de las empresas y las actividades tursticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

2.3. Otra normativa con incidencia en el sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

3. BASES PARA UNA LEY DEL TURISMO DE ANDALUCA: JUSTIFICACIN DE SU

PROMULGACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

4. TRAMITACIN PARLAMENTARIA DE LA LEY 12/1999, DE 15 DE DICIEMBRE, DEL TURISMO . . . 84

5. LA REFORMA LEGAL OPERADA EN 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

6. EL DESARROLLO REGLAMENTARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

7. LA ESTRUCTURA ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN TURSTICA DE LA JUNTA DE

ANDALUCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

7.1. El Departamento competente en materia de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

7.1.1. Precedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

7.1.2. La Consejera de Turismo, Comercio y Deporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

7.2. La organizacin administrativa en materia de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

8. EPLOGO: HACIA UNA ACTUALIZACIN DE LEY DEL TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

CAPTULO II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

ENTIDADES LOCALES Y TURISMO. ESPECIAL REFERENCIA AL MUNICIPIO TURISTICO

Jose Lus Rivero Ysern

1. CONSIDERACIONES PREVIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

2. ANTECEDENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

3. MARCO ESTATUTARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

4. CONCEPTO Y REGIMEN JURDICO DEL MUNICIPIO TURSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124


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5. REQUISITOS PREVIOS PARA LA DECLARACION DE MUNICIPIO TURSTICO . . . . . . . . . . . . 126

6. ELEMENTOS DE VALORACION PARA LA DECLARACIN DE MUNICIPIO TURSTICO . . . . 127

7. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIN DE MUNICIPIO TURISTICO . . . . . . . . . . . . . . . .130

7.1. La solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

7.2. La instruccin del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

7.3. Resolucin del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

8. EFECTOS DE LA DECLARACION DE MUNICIPIO TURSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

8.1. Objeto del Convenio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

8.2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

8.3. Obligaciones de la Administracin de la Junta de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

9. MUNICIPIO TURSTICO Y PRINCIPIO DE COOPERACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

9.1. Obligaciones de los Municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

10. PRDIDA DE LA CONDICIN DE MUNICIPIO TURSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

11. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

CAPTULO III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

LA ORDENACIN DE LOS RECURSOS TURSTICOS

M Remedios Zamora Rosell

INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

1. LA PLANIFICACIN GENERAL. EL PLAN GENERAL DEL TURISMO SOSTENIBLE DE

ANDALUCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

1.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

1.2. Las previsiones de la Ley del Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

1.3. La relacin entre la planificacin turstica y la planificacin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

1.4. El Plan General de Turismo de Andaluca 2003-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

1.5. El Plan General del Turismo Sostenible de Andaluca 2008-2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

1.5.1. Procedimiento de elaboracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

1.5.2. Sostenibilidad: De estrategia a elemento intrnseco al Plan General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

1.5.3. Los pilares del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

1.5.4. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

1.5.4. Programas y medidas del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

1.5.5. La gestin del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

1.5.6. Evaluacin y seguimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

2. LOS PROGRAMAS DE RECUALIFICACIN DE DESTINOS. EL PLAN QUALIFICA DE

LA COSTA DEL SOL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

2.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

2.2. mbito de aplicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

2.3. Objetivos del Plan Qualifica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

2.4. El contenido del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

2.4.1. Primera parte: diagnstico turstico y condicionantes del crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164


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2.4.2. Segunda parte: el cambio del modelo imperante y los retos del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

2.4.3. Tercera parte: las estrategias y su financiacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

2.4.4. Cuarta parte: el modelo de gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

2.5. Valoracin del Plan Qualifica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

3. EL PLAN DE CALIDAD TURSTICA DE ANDALUCA 2006-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

3.1. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

3.2. Principios rectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

3.3. Estrategias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171

3.4. Ejes, programas y actuaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

3.4.1. Eje temtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

3.4.2. Eje de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

3.4.3. Eje operativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

4. LA ESTRATEGIA DE TURISMO SOSTENIBLE DE ANDALUCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

4.1. Las Iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

4.2. Los Promotores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

4.3. Los Programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

4.3.1. Los Proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

5. REFLEXIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179

CAPTULO IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

LA PROMOCIN DE LOS RECURSOS TURSTICOS

Mara Luisa Roca Fernndez-Castanys

1. CONSIDERACIONES PREVIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

2. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE FOMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

2.1. Promocin y fomento trminos intercambiables? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

3. ORGENES DE LA ACTIVIDAD DE PROMOCIN DEL TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

3.1. Normativa preconstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

3.2. La distribucin de competencias en materia de promocin turstica entre el Estado y las Comunidades

Autnomas: especial referencia a Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

3.3. La promocin del turismo en el Derecho comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

4. TCNICAS DE PROMOCIN TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

4.1. Andaluca como destino turstico integral: medidas de promocin previstas en la LTA . . . . . . . . 200

4.1.1. Medidas funcionales u honorficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

4.2. Medios econmicas: breve referencia a las subvenciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217


ndice


CAPTULO V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

RGIMEN GENERAL DE LOS SERVICIOS, ESTABLECIMIENTOS Y EMPRESAS TURSTICAS.

LA INFORMACIN TURSTICA. LOS ESTABLECIMIENTOS DE RESTAURACIN.

Severiano Fernndez Ramos

1. ASPECTOS GENERALES DE LA OFERTA TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

1.1. Actividades, servicios, empresas y establecimientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

1.2. Los servicios tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

1.2.1. Tipos de servicios tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

1.2.2. Libertad de prestacin de los servicios tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

1.2.3. Signos distintivos y publicidad de los servicios tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

1.2.4. Los precios de los servicios tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

1.3. Los establecimientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

1.3.1. Los criterios de clasificacin administrativa de los establecimientos tursticos . . . . . . . . . . . . . 233

1.3.2. La dispensa de los requisitos relativos a la clasificacin de los establecimientos tursticos . . . . 237

1.3.3. Smbolos acreditativos de la clasificacin de los establecimientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . 239

1.3.4. Falta de conformidad sobrevenida a las exigencias de la clasificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

1.3.5. Requisitos de infraestructura, seguridad y medio ambiente de los establecimientos tursticos . . 245

1.3.6. Acceso y permanencia en los establecimientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

1.4. Especial referencia al Registro de Turismo de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

1.4.1. Nocin, evolucin legal y fines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

1.4.2. Objeto del Registro de Turismo de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

1.4.3. Carcter obligatorio y efectos de la falta de inscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

1.4.4. Procedimiento de inscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

1.4.5. Actividades tursticas sujetas a comunicacin previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

2. LOS SERVICIOS DE RESTAURACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

2.1. Las nociones de servicios y establecimientos de restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

2.1.1. Los servicios de restauracin en el marco de la oferta turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

2.1.2. Las actividades excluidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

2.2. Clases de establecimientos de restauracin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

2.3. Rgimen jurdico de los establecimientos de restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

2.3.1. Ordenacin turstica de los establecimientos de restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

2.3.2. Clasificacin de los establecimientos de restauracin en categoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

2.3.3. Disposiciones sobre establecimientos tursticos de restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

2.3.4. Normas derivadas de la naturaleza de establecimientos de actividades recreativas . . . . . . . . . . 262

2.3.5. Otras reglas relativas a los establecimientos de restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

2.3.6. La restauracin en el medio rural: el turismo gastronmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

3. LOS SERVICIOS DE INFORMACIN TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

3.1. Los servicios de informacin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

3.2. Los Guas de Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

3.2.1. La ordenacin de la actividad de los Guas de Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

3.2.2. La actividad de informacin turstica reservada a los Guas de Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

3.2.3. La habilitacin e inscripcin como Gua de Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270


ndice


3.2.4. Derechos y obligaciones de los guas de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

3.3. Las Oficinas de Turismo y Puntos de Informacin Turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

3.3.1. Las Oficinas de Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

3.3.2. Los Puntos de informacin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

3.3.3. Inscripcin en el Registro de las oficinas de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

3.3.4. Comunicacin al Registro de los puntos de informacin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

3.3.5. La actividad de las Oficinas de Turismo y Puntos de Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

3.3.6. Los deberes de las Oficinas de Turismo y Puntos de Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

3.4. La Red de Oficinas de Turismo de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

3.4.1. Finalidad, composicin y gestin de la Red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

3.4.2. Integracin en la Red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

3.4.3. Condiciones de prestacin del servicio de informacin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

3.4.4. Efectos de la integracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

CAPTULO VI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

LOS ESTABLECIMIENTOS DE ALOJAMIENTO TURSTICO

Eduardo Gamero Casado

1. CONCEPTO DE ALOJAMIENTO TURSTICO Y ENCUADRE DE SU ORDENACIN JURDICA . . 287

1.1. Concepto de los establecimientos de alojamiento turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

1.1.1. Definicin legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

1.1.2. El turista como viajero a efectos de su alojamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

1.1.3. Otras definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

1.1.4. El problema de la temporalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

1.1.5. El fin de la intervencin pblica como elemento clave del concepto de alojamiento turstico . . 291

1.1.6. Recapitulacin: notas conceptuales de los alojamientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

1.2. Rgimen jurdico de los alojamientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

1.2.1. La confluencia de regmenes normativos en la ordenacin jurdica de los alojamientos tursticos y

el objeto de este Captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

1.2.2. Antecedentes normativos y legislacin positiva vigente en materia de alojamientos tursticos . . . 295

1.3. Tipologa general de los alojamientos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

1.3.1. Las clasificaciones de los establecimientos de alojamiento turstico en Andaluca: descripcin

general y tabla-resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

1.3.2. La normalizacin internacional: norma ISO 18513:2003 y proyectos futuros en la materia . . . 299

2. LA APERTURA DE ESTABLECIMIENTOS DE ALOJAMIENTO TURSTICO EN ANDALUCA . . . 301

2.1. La licencia municipal de obras y la licencia de ocupacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

2.2. El instrumento de proteccin ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

2.3. La licencia municipal de apertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

2.4. La licencia autonmica de funcionamiento y clasificacin y su articulacin mediante la inscripcin en

el Registro de Turismo de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

2.4.1. La calificacin previa (anterior inscripcin provisional) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304


ndice


2.4.2. La inscripcin (definitiva) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

2.4.3. Incidencias ulteriores: reclasificacin, cierre y reapertura del establecimiento . . . . . . . . . . . . . . 306

2.4.4. Naturaleza jurdica y cuestiones generales del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

2.5. La influencia de la Directiva de Servicios en el Mercado Interior en el rgimen de apertura de

establecimientos de alojamiento turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

3. RGIMEN JURDICO DE LA PRESTACIN DE SERVICIOS DE ALOJAMIENTO TURSTICO EN

ANDALUCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

3.1. Los modos de gestin de los establecimientos de alojamiento turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

3.2. El estatuto de los usuarios de servicios de alojamiento turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

3.3. El estatuto de los establecimientos de alojamiento turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

3.4. El contrato de hospedaje o alojamiento turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.1. Modalidades de contratacin: reserva de alojamiento, contrato de alojamiento y contrato de reserva

o alojamiento entre establecimientos hoteleros y empresas de intermediacin turstica . . . . . . . 318

3.4.2. Sobrecontratacin u overbooking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

3.4.3. Rgimen de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

3.5. Cuestiones relacionadas con la estancia en el establecimiento de alojamiento turstico . . . . . . . . . .321

3.5.1. Libertad de acceso. Documento de admisin, seguridad ciudadana y registro de entrada . . . . . . . 321

3.5.2. Reglamento de rgimen interior. Mantenimiento del orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

3.5.3. Depsito de objetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

3.5.4. Perodo de permanencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

3.5.5. Facturacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

3.6. Distintivos de los alojamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

4. LOS ESTABLECIMIENTOS HOTELEROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

4.1. Clasificacin de los establecimientos hoteleros en grupos, categoras, modalidades y especialidades . . . 326

4.1.1. Clasificacin en grupos y categoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

4.1.2. Clasificacin en modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332

4.1.3. Clasificacin en especialidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

4.2. Requisitos generales de funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

4.2.1. Unidad de explotacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

4.2.2. Exigencia de Director . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

4.2.3. Deberes de informacin a los huspedes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

5. OTROS ESTABLECIMIENTOS DE ALOJAMIENTO TURSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

5.1. Los apartamentos tursticos y las viviendas vacacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

5.1.1. Distincin entre ambas nociones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

5.1.2. Los apartamentos tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

5.1.3. Las viviendas vacacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

5.2. Los inmuebles de aprovechamiento por turno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

5.3. Los campamentos de turismo (campings) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344

5.4. Los balnearios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

5.5. La prestacin del servicio de alojamiento turstico en otros establecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349


ndice


CAPTULO VII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

LA INTERMEDIACIN TURSTICA

Carlos Sanz Domnguez

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

1.1. El concepto de intermediacin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

1.2. Evolucin histrica de la normativa sobre intermediacin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354

2. COMPETENCIA PARA LA REGULACIN DE LA INTERMEDIACIN TURSTICA . . . . . . . . . . 358

3. TIPOLOGA DE EMPRESAS DE INTERMEDIACIN TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361

4. EL TTULO-LICENCIA COMO INSTRUMENTO DE HABILITACIN PARA LAS EMPRESAS DE

INTERMEDIACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

5. APLICACIN, MODIFICACIN Y EXTINCIN DEL TTULO-LICENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370

6. LA TITULARIDAD DE LAS EMPRESAS DE INTERMEDIACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374

7. LA RESERVA DE EXCLUSIVIDAD A FAVOR DE LAS EMPRESAS DE INTERMEDIACIN

TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

8. EL ESTATUTO DE EMPRESA DE INTERMEDIACIN TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

9. OBLIGACIONES ECONMICAS DE GARANTA EN LAS EMPRESAS DE INTERMEDIACIN

TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382

10. EMPRESAS DE INTERMEDIACIN ON LINE Y EMPRESAS HABILITADAS FUERA DE

ANDALUCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

CAPTULO VIII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

EL TURISMO EN EL MEDIO RURAL

Severiano Fernndez Ramos - Jos Mara Prez Mongui

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

2. LOS FUNDAMENTOS DE LA POLTICA PBLICA EN MATERIA DE TURISMO RURAL . . . . . 397

3. LA ORDENACIN LEGAL DEL TURISMO RURAL EN ESPAA Y EN ANDALUCA

EN PARTICULAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400

4. EL CONCEPTO DE MEDIO RURAL Y REGLAS GENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

4.1. El concepto de medio rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

4.1.1. Exclusiones bsicas: el turismo rural no es turismo de litoral ni de ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . 404

4.1.2. Exclusiones adicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406

4.2. Reglas generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

4.2.1. Integracin en el medio rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

4.2.2. Calidad del turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410

5. EL ALOJAMIENTO TURSTICO EN EL MEDIO RURAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

5.1. Los alojamientos especficos del turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

5.1.1. Caracteres generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

5.1.2. Tipologa de los diferentes alojamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412

5.1.3. Clasificacin de los alojamientos en categoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

5.2. La nocin de casa rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414


ndice


5.2.1. Vivienda independiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

5.2.2. Caractersticas arquitectnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

5.2.3. Instalaciones y equipamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

5.2.4. Capacidad mxima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

5.2.5. Servicios complementarios? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416

5.3. La distincin entre casas rurales y viviendas tursticas de alojamiento rural

en el ordenamiento andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416

5.3.1. Las casas rurales en la Ley 12/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416

5.3.2. Las viviendas tursticas de alojamiento rural en la Ley 12/1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417

5.3.3. Las casas rurales y las viviendas de alojamiento rural en el Decreto 20/2002 . . . . . . . . . . . . 418

5.4. Modalidades de prestacin del servicio de alojamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

5.4.1. Rgimen de uso por viviendas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

5.4.1.1 Cesin del establecimiento en su totalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

5.4.1.2. Cesin del establecimiento por viviendas autnomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

5.4.2. Rgimen de alojamiento por habitaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

5.4.2.1. Hospedaje por habitaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

5.4.2.2. Casas rurales en rgimen de alojamiento compartido: el agroturismo . . . . . . . . . . . . . . . . 421

5.5. Requisitos de los establecimientos de alojamiento de turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423

5.5.1. Requisitos relativos al titular del establecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423

5.5.2. Requisitos relativos al establecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425

5.6. Condiciones generales de la prestacin de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430

5.7. Rgimen administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

5.7.1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

5.7.2. Procedimiento de inscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434

5.7.2.1. Calificacin previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

5.7.2.2. Inscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438

5.8. Otras modalidades de establecimientos alojativos rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440

5.8.1. El hotel rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440

5.8.2. Los complejos tursticos rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442

5.8.3. Los campamentos de turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

6. OTRAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS TURSTICOS COMPLEMENTARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

6.1. Los establecimientos de restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

6.2. La comercializacin de los servicios tursticos rurales: las centrales de reservas . . . . . . . . . . . . . . . 444

6.3. Las medidas de promocin y fomento del turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

6.3.1. Promocin del turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

6.3.2. Fomento del turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451


ndice


CAPTULO IX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455

EL TURISMO ACTIVO

Jos Mara Prez Mongui

1. INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457

2. SITUACIN DEL TURISMO ACTIVO Y SU IMPORTANCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459

3. LA REGULACIN DEL TURISMO ACTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462

3.1. Escenario y fundamentos de la normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462

3.2. El turismo activo y el marco normativo andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466

3.3. Delimitacin del mbito de objetivo de aplicacin de la normativa de turismo activo . . . . . . . . . . . 468

4. CONCEPTO DE TURISMO ACTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470

4.1. Dificultades terminolgicas y conceptuales para nominar las actividades tursticas-deportivas en la

naturaleza y para fijar los caracteres esenciales que configuran el concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470

4.2. Concepto de turismo activo en las normas autonmicas: el concepto de turismo activo

en el marco normativo andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472

4.3. Elementos definidores del turismo activo en la legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472

4.4. Actividades que integran el turismo activo en la normativa andaluza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

5. EMPRESAS DE TURISMO ACTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477

5.1. Requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477

5.2. Procedimiento de la inscripcin en el Registro de Turismo de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478

5.3. Requisitos previos al inicio de la actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483

6. LOS DIRECTORES TCNICOS Y LOS MONITORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485

6.1. Funciones de los directores tcnicos y de los monitores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486

6.2. Requisitos subjetivos y formativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486

6.2.1. Requisitos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486

6.2.2 Requisitos especficos para los monitores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489

6.2.3. Nmero de directores tcnicos y/o monitores por actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490

7. LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD EN LA PRCTICA DEL TURISMO ACTIVO . . . . . . . . . . . . . . . 492

7.1 Medidas destinadas a evitar los accidentes y preservar la integridad fsica de los usuarios . . . . . . . . 493

7.1.1 Equipo y material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

7.1.2. La participacin de menores en actividades de turismo activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494

7.2. Medidas para minimizar los daos que se hayan podido producir como

consecuencia de la actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496

8. SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL Y DE ACCIDENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497

9. LAS CONDICIONES AMBIENTALES PARA LA PRCTICA DE ACTIVIDADES

INTEGRANTES DEL TURISMO ACTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499

9.1. Condiciones medioambientales para la prctica de las actividades de turismo activo,

independientemente del lugar de su desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499

9.2. Autorizacin de la Consejera de Medio Ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504

9.2.1. Solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506

9.2.2. Instruccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506

9.2.3. Resolucin y sus efectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507

10. PROPUESTAS DE LEGE FERENDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509


ndice


BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512

CAPTULO X . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515

LA INSPECCIN TURSTICA Y EL RGIMEN SANCIONADOR EN MATERIA DE TURISMO

Antonio Jos Snchez Sez

1. RGIMEN COMPETENCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517

2. LA INSPECCIN TURSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519

2.1. Antecedentes de la inspeccin turstica. Su rgimen jurdico actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519

2.2. Naturaleza jurdica de la actividad administrativa de inspeccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521

2.3. mbito objetivo y subjetivo de la inspeccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523

2.4. El Inspector de turismo como agente de la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524

2.5. Vinculacin administrativa de los inspectores de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525

2.6. Facultades de los inspectores tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527

2.7. Excurso sobre la entrada a dependencias amparadas por el derecho a la inviolabilidad del domicilio . . . 530

2.7.1. Contenido y garantas del derecho a la inviolabilidad del domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531

2.8. Deberes de los inspectores tursticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533

2.9. El procedimiento de inspeccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537

2.10. Las actas de inspeccin y dems documentacin inspectora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540

2.10.1. Actas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540

2.10.2. Otra documentacin de la inspeccin turstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544

3. EL RGIMEN SANCIONADOR EN MATERIA DE TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548

3.1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548

3.2. De las infracciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548

3.2.1. El principio de legalidad y la tipificacin de las infracciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . 548

3.2.2. Clasificacin, por materias, de las infracciones leves, graves y muy graves . . . . . . . . . . . . . . . . 550

3.2.3. Personas responsables de las infracciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 556

3.2.4. Infracciones constitutivas de delito o falta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558

3.2.5. Prescripcin de las infracciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558

3.3. De las sanciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559

3.4. Del procedimiento sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 564

BIBLIOGRAFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569


Presentacin


Desde el Estatuto de Autonoma de 1981, la Comunidad Autnoma de Andaluca es titular de lacompetencia exclusiva en materia de turismo, atribucin competencial exclusiva recogida en la actua-lidad, con mayor de grado de especificacin, en el art. 71 del Estatuto de Autonoma para Andalucade 2007. Asimismo, el nuevo Estatuto en su artculo 37 califica al turismo como un elemento econ-mico estratgico de Andaluca y, en consecuencia, el fomento de esta actividad debe actuar como prin-cipio rector de las polticas pblicas orientadas a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reco-nocidos en el captulo II del Estatuto y alcanzar los objetivos bsicos establecidos en su artculo 10.

Del peso del turismo en nuestra Comunidad, como actividad productiva, baste el hecho de querepresent el 11,0% del PIB andaluz en 2006. De aqu la relevancia de la poltica pblica sobre el turis-mo, pues el turismo como primera industria de nuestra economa contribuye de manera decisiva a laconsecucin de los objetivos de poltica social y econmica trazados por el Gobierno andaluz.

Y en el marco de esta poltica pblica, despus de varios lustros de aprobacin de mltiples dispo-siciones de carcter parcial relativas a las ms diversas cuestiones y elementos de la ordenacin turs-tica (como los campamentos de turismo, los establecimientos hoteleros, las casas rurales), la com-petencia autonmica sobre la materia se plasm en la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del Turismode Andaluca, que como norma con vocacin de ordenacin del conjunto del sector turstico, puso fina una acusada, y casi tradicional, dispersin normativa en esta materia.

Desde su aprobacin, la Ley 12/1999 ha sido -y contina siendo- objeto de un amplio y prolijo des-arrollo normativo, imprescindible para la plena operatividad de las instituciones, tcnicas y medidas enella previstas. El resultado de esta compleja operacin de desarrollo reglamentario est siendo la con-formacin de un bloque o conjunto normativo que presenta ya una cierta entidad. Y este complejo con-junto normativo, en continuo crecimiento, que constituye ya el Derecho andaluz del Turismo precisadel impulso decidido de actuaciones dirigidas a mejorar el grado de conocimiento de este cuerpo nor-mativo, con la finalidad de facilitar la labor de los operadores jurdicos, pblicos y privados, redundan-do en el mayor y mejor conocimiento de las normas autonmicas y, consecuentemente, en su efectivi-dad y arraigo social.

Y justamente a esta finalidad, cuando se van a cumplir diez aos desde la aprobacin de la Ley12/1999, se orienta esta obra, en un ejemplo excelente de colaboracin entre la Junta de Andaluca ylas Universidades pblicas andaluzas, y en la lnea de otras obras colectivas recientes patrocinadas porla propia Consejera de Turismo, Comercio y Deporte, como la coordinada por los profesores JosIgnacio Lpez Gonzlez y Eduardo Gamero Casado, relativa a La ordenacin jurdica del Comercio yde la Artesana en Andaluca.


Presentacin


As, aun cuando -como no poda ser de otro modo- los estudios que aqu se integran se contextua-lizan en el conjunto Estado de las Autonomas y, por ello, son frecuentes las referencias a la legisla-cin de otras Comunidades Autnomas-, el objeto de los mismos es el Derecho andaluz del turismo. Yesta eleccin explica en gran medida el contenido y la sistemtica de estos Estudios, en la cual sosla-yando otras cuestiones o enfoques de gran actualidad (como la ordenacin del territorio y el turismo,la sostenibilidad de los recursos tursticos o la calidad de los servicios tursticos) se ha primado la com-pleta exposicin de la legislacin andaluza, partiendo de la propia sistemtica de la Ley. Asimismo, elamplio desarrollo reglamentario de la Ley descart la opcin de un comentario a modo de glosa, decan-tando la opcin por un estudio sistemtico de las instituciones contenidas en la Ley y sus desarrollosreglamentarios.

Finalmente, queremos agradecer a la Consejera de Turismo, Comercio y Deporte de la Junta deAndaluca el apoyo brindado a esta iniciativa, que confiamos contribuya a la divulgacin del Derechoandaluz del Turismo.

Severiano Fernndez Ramos


Abreviaturas


AA Actualidad Administrativaart. ArtculoBOE Boletn Oficial del EstadoBOJA Boletn Oficial de la Junta de AndalucaCE Constitucin Espaola, de 27 de diciembre de 1978.CSIn Consejo Superior de Informtica y para el Impulso de la Administracin

Electrnica.D Decreto.DOCE Diario Oficial de las Comunidades EuropeasEA Estatuto de AutonomaJA Justicia AdministrativaLCAP Real Decreto Legislativo 2/2000, por el que se aprueba el Texto Refundido de la

Ley de Contratos de las Administraciones PblicasLCSP Ley de Contratos del Sector Pblico (en tramitacin)LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de SubvencionesLJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativaLOPJ Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder JudicialLOTC Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal ConstitucionalLPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones PblicasLRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.LRJPAC Ley 39/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.LTA Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del Turismo de Andalucapp. pginasRAP Revista de Administracin PblicaRD Real Decreto.RDL Real Decreto-leyRDLvo Real Decreto LegislativoRArAP Revista Aragonesa de Administracin PblicaREDA Revista Espaola de Derecho AdministrativoRJ Marginal del repertorio de Jurisprudencia AranzadiSAP-Ciudad Sentencia de Audiencia Provincial-Ciudad sedeSJC Sentencia de Juzgado Central de lo Contencioso-administrativoSJP-Ciudad Sentencia de Juzgado Provincial-Ciudad sedess. siguientesSTC Sentencia del Tribunal Constitucional.STS (Sala) Sentencia del Tribunal Supremo (Cardinal de la Sala sentenciadora).STSJ-Ciudad Sentencia de Tribunal Superior de Justicia-Ciudad sede de la Sala sentenciadoraTCCE Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, de 25 de marzo de 1957


LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTNOMA

DE ANDALUCA EN MATERIA DE TURISMO

RAL PREZ GUERRAMARA MATILDE CEBALLOS MARTN

Profesores Titulares de Derecho AdministrativoUniversidad de Almera


RAL PREZ GUERRA Y MARA MATILDE CEBALLOS MARTN


1. INTRODUCCIN

La posibilidad de viajar y recorrer algnlugar y detenerse en l est indudablementeunida, de manera indisoluble, a la libertad de lapersona humana, constituyendo un verdaderoderecho natural de la misma. El ordenamientojurdico reconoce esa facultad sin perjuicio deque, al mismo tiempo, seale lmites razonablessegn las circunstancias. Adems de cualquierotra consideracin, el estudio del turismo desdeun punto de vista exclusivamente jurdico esnecesario en el momento en que el sector tursti-co constituye la primera industria nacional. En elDerecho, que se puede denominar, del Turismo,el anlisis de las competencias tursticas cobrauna especial relevancia porque la configuracinactual de la distribucin competencial determinael rgimen jurdico del turismo en Espaa a la vezque complementa el estudio de otros captuloscomo la organizacin administrativa del turismo,la ordenacin y promocin del turismo, elDerecho de las empresas y actividades tursticaso la disciplina tursticas.

En los aos sesenta, coincidiendo con elboom turstico espaol, la Ley de CompetenciasTursticas de 1963, constituye el antecedente msinmediato del vigente sistema competencial enmateria de turismo. Por primera vez, en la histo-ria del Derecho espaol, una norma con rangoformal de ley persigue un tratamiento unitario delo turstico al tiempo que asigna competencias alentonces Ministerio de Informacin y Turismo.En esos aos, el reparto competencial afecta a laAdministracin Local que concurre con el Estadoen aquellas manifestaciones de la actividad turs-tica no comprendidas en esa Ley. Por entonces,no es que la competencia en materia de turismofuese concurrente con los Entes Locales, ya quese reservaba en su totalidad al Estado, sino queaqullos van a incidir de forma transversal sobreel turismo cuando ejerzan las funciones que les

son propias como la ordenacin urbana o el siste-ma de autorizaciones o licencias.

Aos ms tarde, la aprobacin de laConstitucin Espaola de 1978 supone un hito enla configuracin organizativa y poltica delEstado y la base jurdica del actual sistema com-petencial. Es esa nueva organizacin poltico-administrativa plural la que ha dado lugar a laexistencia de tres mbitos competenciales: elEstado, las Comunidades Autnomas y los EntesLocales. La pluralidad de AdministracionesPblicas con ttulos competenciales, a vecessobre una misma materia, ha dado lugar a unadispersin competencial que determina una pluri-concurrencia de competencias sobre muchasmaterias y sectores y que han provocado, en lti-ma instancia, distintos conflictos dirimidos antela ms alta instancia constitucional. En este sen-tido, la competencia en materia de turismo tam-bin ha participado de esta conflictividad consti-tucional desde el instante en que se conform ladistribucin competencial en los artculos 148 y149 de la Constitucin Espaola y que atribuye alas Comunidades Autnomas la posibilidad deasumir, de manera exclusiva, competencias enmateria de promocin y ordenacin del turismodentro de su propio mbito territorial; es decir, laposibilidad de ser titulares de la totalidad de lasfunciones y potestades pblicas en relacin conesta materia, al tiempo que la Norma tambinreserva al Estado las competencias sobre diversasmaterias que inciden directamente sobre el turis-mo. Esta distribucin competencial, amn de lasejercidas por otras instancias territoriales -EntesLocales y Unin Europea-, constituye el objetode este anlisis que aborda, desde el momento enque se produce la atribucin y transferencia delas competencias tursticas a las ComunidadesAutnomas, el ejercicio y control de esas compe-tencias hasta las fricciones jurdico-constitucio-nales que se han producido y de los que la mate-ria turstica no ha podido escapar. No obstante, en


LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTNOMADE ANDALUCA EN MATERIA DE TURISMO


este anlisis, y puesto que son las ComunidadesAutnomas las que ostentan y ejercen las compe-tencias tursticas, hay que destacar la considera-cin que, en particular, se hace sobre Andalucapor ser esta nuestra Comunidad y por constituirun punto de referencia en todo este proceso y enel turismo espaol.

Por ltimo, se hace conveniente apuntar dis-tintas consideraciones previas acerca de la teorageneral de la competencia desarrollada, en espe-cial, a partir de la aprobacin del TextoConstitucional y que a continuacin exponemos.

2. DE LA TEORA GENERAL DE LACOMPETENCIA

La cuestin de la distribucin de competen-cias se halla ligada, en su esencia, al modelo deorganizacin territorial del Estado que se adopte.En un Estado centralizado no se plantea este pro-blema, puesto que la totalidad de las potestades yfunciones pblicas es ostentada por unos nicosrganos centrales de poder. S surge, por el con-trario, en un Estado como el nuestro, descentrali-zado polticamente en diversos entes territorialesdotados de autonoma, en la medida en que ladescentralizacin poltica requiere necesariamen-te la nada fcil tarea de descentralizar -repartir- latitularidad de las funciones y potestades pblicasentre los distintos entes territoriales.

El problema de la distribucin de competen-cias surge, por tanto, en nuestro pas tras el cam-bio operado por la Constitucin en relacin conel modelo de organizacin territorial del Estado;la conversin de un Estado centralizado en unEstado descentralizado polticamente conlleva,lgicamente, el que Estado -en cuanto que podercentral- y entes territoriales autnomos se repar-ten el poder poltico, los campos de actuacin ylas responsabilidades pblicas. Esta distribucin

del poder poltico entre los diversos niveles terri-toriales se articula, ms que en la creacin denuevas estructuras organizativas, en una adecua-da distribucin de la titularidad del conjunto delas funciones pblicas y en un adecuado repartode las competencias sobre las distintas materias osectores de actuacin. Poseer la titularidad de lacompetencia sobre una determinada materiasupone el poder actuar -legislando, gestionando,controlando- sobre un determinado sector de lavida econmica o social de una comunidad. Esdecir, implica un poder de influencia, de regula-cin sobre dicho sector. En este sentido, poderpoltico y poder de actuacin sobre un determina-do sector se identifican.

La distribucin de las competencias sobre losdistintos sectores de la realidad econmica -entreellos el turismo como uno ms, aunque de granrelevancia por ser la primera fuente de ingresos-se convierte as en la principal, a la vez que nece-saria, consecuencia de la distribucin del poderpoltico.

A tenor de las relaciones que existe entre laorganizacin territorial del Estado, la distribucinde competencias y el reparto del poder poltico sepuede decir, en palabras de Santamara Pastor, quela competencia consiste en la titularidad de unaserie de potestades pblicas ejercitables respectode unas materias, servicios o fines pblicos deter-minados. Por tanto, la competencia no es una cosasino una circunstancia subjetiva irrenunciable eintrasmisible. Este concepto se completa con losprincipios en los que se asienta la teora general dela competencia que a continuacin se exponen:

En primer lugar, el principio de territoriali-dad. La Constitucin, en su artculo 137, dota deautonoma a las Comunidades Autnomas para lagestin de sus respectivos intereses. Atribucinde autonoma que est teleolgica y esencialmen-te ordenada a posibilitar la gestin, por parte de




las Comunidades Autnomas, de los interesesque les son propios y que se produce precisamen-te como consecuencia de la existencia de stos.La determinacin de cules sean estos interesespropios no plantea, en el mbito terico, grandesdificultades: son aquellos intereses que afectan yse proyectan en el mbito territorial de cadaComunidad Autnoma. Partiendo, por tanto, deque es para la satisfaccin de tales intereses porlo que se atribuyen a las ComunidadesAutnomas las competencias que sean necesarias-el conjunto de potestades pblicas que sea preci-so-, puede afirmarse que las competencias auto-nmicas estn limitadas -su ejercicio est limita-do- al mbito territorial propio de cadaComunidad Autnoma.

El lmite territorial de las competencias auto-nmicas, que se convierte en principio rector delas mismas, es -en opinin del TribunalConstitucional1- absolutamente necesario parahacer posible el ejercicio simultneo de las com-petencias que hayan sido asumidas por las distin-tas Comunidades Autnomas.

No obstante, del principio de territorialidadde las competencias autonmicas no debe deri-varse la idea de que las Comunidades Autnomasno pueden adoptar decisiones que produzcanefectos fuera de su territorio. Esto equivaldra aeliminar sensiblemente su capacidad de actua-cin y, por tanto, de hecho, un desapoderamientode sus competencias2.

En segundo lugar, el principio de preferencia.Como trasunto del principio general del Derechode que la norma especial es de aplicacin prefe-rente a la norma general, para los supuestos -muycorrientes en la prctica- en que una misma acti-vidad material pueda verse incluida en diferentes

ttulos competenciales, debe aplicarse el princi-pio de la competencia especial sobre la general.

En tercer lugar, el principio de indisponibili-dad. Este principio se reduce a que el no ejerciciode las competencias por el ente territorial titularde las mismas as como la no oposicin a lasinvasiones de su esfera competencial por parte deotros entes pblicos no puede suponer una modi-ficacin de la distribucin de las competenciasentre el Estado y las Comunidades Autnomas,ya que esta distribucin es consecuencia necesa-ria de la organizacin territorial que el Estadoadopta constitucionalmente. En otras palabras, laafirmacin de que las competencias autonmicasson indisponibles significa que una vez que lasComunidades Autnomas las han asumido, ya nopueden devolverlas. El no ejercicio o no defensade las mismas por parte de las ComunidadesAutnomas no puede suponer, por tanto, la prdi-da de su titularidad -esto es, la traslacin de lacompetencia a otro ente pblico, en este caso, elEstado-.

En cuarto lugar, el principio de conexin o decompetencias implcitas que supone, por un lado,que la atribucin de competencia sobre una mate-ria al Estado o a las Comunidades Autnomas nonecesita ser acompaada de una lista detallada detodas las facultades concretas que dicha compe-tencia comprende. Llevar a cabo tal labor deinventario es innecesaria -pues dichas facultadesconcretas se deducen por su inherencia o cone-xin con la competencia en concreto de que setrate- adems de inviable -al menos, desde elpunto de vista de su exhaustividad-. Se deriva,por otro lado, que las facultades meramente ins-trumentales no requieren una atribucin expresade titularidad para poder ser ejercitadas, puesto

1 Vide: STC 44/1.984, de 27 de marzo.2 As se deduce de la reiterada jurisprudencia constitucional. En este sentido vide: SSTC 37/1.981, de 16 de noviembre, 44/1.984,

de 27 de marzo, 96/1.984, de 19 de octubre y 165/1.985, de 5 de diciembre.




que al ser absolutamente necesarias para alcanzarun normal y correcto ejercicio de las competen-cias, se consideran atribuidas implcitamentejunto con stas. As, por ejemplo, lasComunidades Autnomas, al ser titulares de lacompetencia exclusiva para la ordenacin y pro-mocin del turismo, debe considerarse que tam-bin lo son de la facultad instrumental de la acti-vidad de estadstica en relacin con el mismo, yaque un correcto y adecuado ejercicio de las com-petencias tursticas, es decir, el conseguir unaregulacin tcnicamente aceptable del sectorturstico, exige necesariamente un conocimiento-lo ms cercano posible a la realidad- de los datosrelativos a dicho sector.

2.1. La distribucin competencial en laConstitucin espaola de 1.978

2.1.1. El sistema de doble lista y el de dobleclusula residual

nicamente los denominados Estados com-puestos han de afrontar el problema de la distri-bucin de competencias. Ahora bien, el Derechocomparado nos muestra la existencia de variastcnicas o sistemas para efectuar tal operacin dedistribucin competencial3. As, mientras laConstitucin italiana recoge una nica lista decompetencias cuya titularidad corresponde a lasregiones y el resto de las competencias no inclui-das en dicha lista pertenecen al Estado en virtudde una clusula residual, la Constitucin de losEstados Unidos utiliza el sistema inverso: existeuna lista de competencias, que se atribuyen a laUnin, y el resto corresponde a los distintos

Estados miembros pues, en este caso, la clusularesidual o de cierre juega a su favor. Por su parte,la Constitucin alemana opt por incluir tres lis-tas de competencias: una contiene las competen-cias de la federacin, otra las de los Estadosmiembros y la tercera se refiere a las competen-cias en las que concurren aqulla y stos.

El sistema previsto por la Constitucin espa-ola de 1.978 es distinto de los acabados de men-cionar y relativamente ms complejo. NuestraConstitucin contiene dos listas de competenciasy una doble clusula residual -o clusula de cie-rre del sistema de distribucin de competencias-,instaurando un sistema novedoso que funciona dela siguiente manera:

Primero: El apartado 1 del artculo 149 de laConstitucin -punto de partida y clave de todo elsistema constitucional de distribucin competen-cial- contiene una lista que recoge, en treinta ydos subapartados, las materias cuya competenciacorresponde al Estado -entendido como conjuntode rganos del poder central- en exclusiva4. Esdecir, y dicho de otra manera, el artculo 149.1contiene la lista de las competencias que lasComunidades Autnomas no pueden asumir ensus Estatutos de Autonoma, cumpliendo as unafuncin limitativa5.

Segundo: El apartado 1 del artculo 148 con-tiene la segunda de las listas. Esta recoge, enveintids subapartados, las materias que puedenser asumidas por las Comunidades Autnomas.

La principal diferencia entre ambos artculosradica en que mientras el primero -artculo149.1- efecta una atribucin de competencias al

3 Vide: entre otros, FERNANDEZ RODRIGUEZ, T. R., "EL sistema de distribucin de competencias entre el Estado y lasComunidades Autnomas", REVL, n. 201 (1.979), pp. 9-36.

4 Esta afirmacin slo es completamente correcta en relacin con algunas de las materias enumeradas en el artculo 149.1, ya que,en realidad, en muchos de los casos el Estado no goza de competencia exclusiva sobre dichas materias, puesto que la Constitucinno le reserva las materias en bloque sino tan slo le atribuye determinadas potestades o funciones pblicas sobre las mismas. Porejemplo, cuando el artculo 149.1 atribuye al Estado la legislacin bsica -la potestad legislativa bsica- sobre una materia, lo cualconlleva que las Comunidades Autnomas puedan asumir la potestad legislativa de desarrollo y ejecutiva sobre la misma.

5 Vide: DE OTTO Y PARDO, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1995, p. 253.




Estado sobre unas determinadas materias que esde derecho necesario -esto es, la atribucin decompetencias al Estado se produce ex constitu-tione-, el segundo de ellos -artculo 148.1- selimita a posibilitar la atribucin de competenciasa las Comunidades Autnomas. El artculo 148.1-norma de derecho dispositivo- indica que LasComunidades Autnomas podrn asumir compe-tencias en las siguientes materias:.... La atribu-cin de competencias a las ComunidadesAutnomas no se efecta, por tanto, directamen-te por la Constitucin, sino que tal atribucin seproduce -como ya se apunt- ex lege, a travsde los correspondientes Estatutos de Autonoma.

Por lo que respecta a la doble clusula resi-dual, sta viene recogida en el apartado 3 delartculo 149 de la Constitucin y su mecanismode actuacin es el siguiente:

- Primera clusula residual: Las materias noatribuidas expresamente al Estado por estaConstitucin podrn corresponder a lasComunidades Autnomas, en virtud de sus res-pectivos Estatutos -artculo 149.3, es decir,cualquier materia no enumerada en el artculo149.1, se halla recogida o no en el artculo 148,podr ser asumida por las ComunidadesAutnomas a travs de sus Estatutos deAutonoma-.

- Segunda clusula residual: La competen-cia sobre las materias que no se hayan asumidopor los Estatutos de Autonoma corresponder alEstado... -artculo 149.3 CE-. En virtud de estaclusula, las competencias residuales (esto es, lasque no han sido asumidas voluntariamente, porolvido o imprecisin, por las ComunidadesAutnomas mediante sus Estatutos deAutonoma, an pudiendo haberlo hecho) corres-ponden finalmente al Estado-.

La primera clusula residual juega, pues, afavor de las Comunidades Autnomas -lo cual espropio de la lgica de los Estados federales-, mien-tras que la segunda clusula residual, que slopuede operar despus de haberlo hecho la primera,juega a favor del Estado -lo cual se circunscribedentro de la lgica de un Estado regional6-, cerran-do as este peculiar sistema de distribucin compe-tencial, sin antecedentes en el Derecho compara-do, que la Constitucin espaola disea.

Slo resta indicar que la reserva de la compe-tencia exclusiva en favor del Estado sobre lasmaterias enumeradas en el artculo 149.1 CEpuede verse alterada -y con ella, tambin la dis-tribucin de competencias entre Estado yComunidades Autnomas efectuadas en los art-culos 148 y 149- por el ejercicio de los mecanis-mos previstos en el artculo 150 de la misma. Esteartculo posibilita el que las Cortes Generales atri-buyan a las Comunidades Autnomas, en materiasde competencia estatal, facultades legislativasmediante una ley marco -artculo 150.1- o que seles transfieran o deleguen determinadas faculta-des correspondientes tambin a materias de titula-ridad estatal, mediante ley orgnica7. Es decir,posibilita el que se puedan atribuir a lasComunidades Autnomas competencias en mate-rias de las enumeradas en el artculo 149.1 CE.

2.1.2. Los artculos 148 y 149 de laConstitucin espaola: la distribu-cin de competencias por materias ypor funciones

Los artculos 148 y 149 CE son los dos pre-ceptos bsicos que contienen los fundamentos dela regulacin de nuestro sistema de distribucinde competencias -complementados, de la maneravista, por el artculo 150 del mismo TextoConstitucional-.

6 Vide: GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ RODRGUEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, Cvitas, Madrid,1995, pp. 332-341.

7 Vide: art. 150.2 CE.




Mientras que el artculo 148.1 contiene unalista de las materias sobre las que lasComunidades Autnomas podrn asumir compe-tencias en todo caso, del tenor literal del encabe-zamiento del artculo 149.1, El Estado tienecompetencia exclusiva sobre las siguientes mate-rias: ... , parece desprenderse que la totalidad delas competencias sobre las materias enumeradasen este artculo corresponde siempre y en todolugar al Estado, como conjunto de rganos delpoder central, imposibilitando as la asuncin decualquier clase de competencia, por otra parte delas Comunidades Autnomas, sobre dichas mate-rias. No obstante, debe hacerse notar que estainterpretacin del artculo 149 es errnea.

Para una correcta inteleccin del verdaderosentido del artculo 149.1 CE debe partirse delsiguiente hecho. El artculo 149, al enumerar lascompetencias exclusivas del Estado no siempreutiliza un criterio de acotamiento por materias,sino que, a menudo, utiliza un criterio de distri-bucin por funciones sobre una misma materia.

Partiendo de tal premisa, puede afirmarse quesi bien es cierto que el artculo 149.1 enumerauna serie de materias en las que la competenciadel Estado es exclusiva, absoluta -pues se atribu-yen al mismo la totalidad de las potestades o fun-ciones pblicas sobre estas materias-, en otrosmuchos casos, esto es, en el resto de las materiasen l contenidas, las Comunidades Autnomascomparten con el Estado -en mayor o menormedida- la competencia sobre las mismas. Esdecir, las Comunidades Autnomas pueden asu-mir algunas competencias sobre determinadasmaterias de las incluidas en el artculo 149.1 CE.

Esta situacin es debida a que, en estos casos,el artculo mencionado utiliza, no un criterio dedistribucin de competencias por materias com-pletas o en bloque, sino un criterio de distribu-cin por funciones sobre las distintas materias; esdecir, el precepto se limita a atribuir al Estado

slo alguna o algunas de las distintas funciones opotestades pblicas -potestad normativa bsica ode desarrollo, potestad ejecutiva- sobre unamisma materia y, de este modo, las ComunidadesAutnomas pueden asumir el resto de las funcio-nes o potestades pblicas en relacin con dichamateria. Por tanto se puede afirmar que este es,pues, el autntico significado del artculo 149.1pese a la equvoca expresin con la que comien-za. Y es que la utilizacin del criterio de distribu-cin por funciones o potestades, junto con el dela distribucin por materias, da lugar a una distri-bucin de las competencias que puede estructu-rarse y esquematizarse de la siguiente forma8:

- Materias en las que el Estado es titular detodas las competencias, con total exclusin de lasComunidades Autnomas.

- Materias en las que corresponde al Estado lapotestad legislativa y en las que las ComunidadesAutnomas pueden asumir la potestad de ejecucin.

- Materias en las que corresponde al Estado lapotestad legislativa bsica y en las que lasComunidades Autnomas pueden asumir la potes-tad de legislacin de desarrollo y la de ejecucin.

- Materias en las que las ComunidadesAutnomas pueden ser titulares de todas las com-petencias.

- Materias de coordinacin estatal en las quecorresponden simultneamente al Estado y a lasComunidades Autnomas potestades legislativasy de ejecucin pero, para cuya ordenacin global,el Estado goza de la potestad de coordinacinsobre la actuacin de las ComunidadesAutnomas en dichas materias9.

2.1.3. Los diferentes tipos de competencias

La incorrecta utilizacin que del concepto decompetencia exclusiva se hace tanto en laConstitucin -artculo 149.1- como en los

8 Vide: DE OTTO Y PARDO, I., Derecho Constitucional..., op. cit., p. 254.9 Vide: ALBERTI ROVIRA, E. "La coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas", DA, n. 230 (1.992), pp. 49-73.




Estatutos de Autonoma10 conlleva el que, en oca-siones, parezca que Estado -poder central- yComunidades Autnomas ostentan diversas -ycontrapuestas- competencias exclusivas sobreuna misma materia. Lo que sucede, realmente, esque ambos, tanto Estado como ComunidadesAutnomas son titulares de diversas competen-cias exclusivas, aunque no sobre una mismamateria, sino sobre las distintas funciones en rela-cin con una misma materia11.

Por tanto, pese a que la competencia, en senti-do estricto, siempre es exclusiva12 -la competenciade un ente territorial sobre una funcin concretaque recae sobre una determinada materia excluye lade los dems-, es habitual clasificar las competen-cias en diferentes tipos, siguiendo un criterio taxo-nmico que distingue entre si la titularidad de lasdistintas funciones o potestades sobre una mismamateria sea nica -esto es, corresponde a un sloente territorial, Estado o Comunidades Autnomas-o plural -es decir, que Estado y ComunidadesAutnomas se repartan las funciones-.

As, y en concordancia con el esquema de laestructura de la distribucin de competenciasexpuesto anteriormente, pueden sealarse lossiguientes tipos de competencias:

- En primer lugar, se puede hablar de compe-tencias exclusivas absolutas, cuando el Estado -o las Comunidades Autnomas- se reservan enexclusiva la competencia sobre una materia enbloque; es decir, cuando estas entidades ostentan latitularidad de la totalidad de las funciones y potes-tades pblicas en relacin con dicha materia13.

- En segundo lugar, se est ante competenciasexclusivas limitadas, cuando el Estado sereserva una potestad o funcin concreta -porejemplo, la potestad normativa- sobre una mate-ria dete

estudios sobre el derecho andaluz del turismo -...

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