estudio de las potencialidades y obstáculos para una mejor

ESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTÁCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIÓN DE LAS PYMES EN LAS COMPRAS PÚBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO Nº 1056/13

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Este documento es publicado por el Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD), conjuntamente con el Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), en el marco del proyecto “Apoyo a la Integración Competitiva de las Micro y Pequeñas Empresas en Ambiente de Frontera: Bolivia, Brasil, Paraguay - Mato Grosso do Sul sin Fronteras”.

Están autorizadas la reproducción y la divulgación del contenido de este material por cualquier medio, siempre que se cite la fuente.

TítuloESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTÁCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIÓN DE LAS PYMES EN LAS COM-PRAS PÚBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO Nº 1.056/13

FUNDACIÓN CIRD

Presidente EjecutivoAgustín Carrizosa

CoordinaciónEdgar Ortellado

ElaboraciónJulio Ramírez

Supervisión técnicaRubén Gaete

Edición y correcciónLino Valencia

Diseño y diagramaciónKarina Palleros

SEBRAE/MS

Presidente del Consejo Deliberativo EstadualEduardo Corrêa Riedel

Director SuperintendenteCláudio George Mendonça

Directora de OperacionesMaristela de Oliveira França

Director TécnicoTito Manuel Sarabando Bola Estanqueiro

Gerente de la Unidad de Industria y Proyectos EstructurantesRodrigo Maia Marcelo Pirani

Equipo TécnicoMilton Cesar Pereira OliveiraPaulo Henrique Gomes Antello e SilvaEverton Ortiz Perussi

BID

Especialista Sectorial FOMINIsmael Gílio

ISBN: 978-99967-33-34-5

Diciembre de 2014Asunción, Paraguay

3ESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTÁCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIÓN DE LAS PYMES EN LAS COMPRAS PÚBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO Nº 1.056/13

Presentación 5

Antecedentes 7

1. Marco teórico y caracterización de las pymes agrícolas del 9 departamento de Amambay Caracterización departamental 9 Producción 10 Situación de los pequeños productores de la agricultura familiar 11

2. Caracterización de las compras públicas nacionales en relación con los 17 conceptos de sustentabilidad ambiental y social

3. Marco legal de las contrataciones públicas con énfasis en las pymes 19

4. El proceso de contratación en el marco del Decreto nº 1.056/13: etapas, 23 instancias, plazos y organismos intervinientes

5. Potencialidad de las compras públicas de las instituciones del Amambay 27

6. Análisis de la situación de la agricultura familiar campesina para actuar 33 como proveedores del Estado Situación de los productores respecto a las compras públicas 33 Potencialidades productivas de la agricultura familiar campesina en el 37 Amambay y oportunidades de negocios creadas con las compras públicas

7. Barreras para la provisión al Estado según fuentes institucionales 39 A. Unidades operativas de contrataciones de la municipalidad de 39 Pedro Juan Caballero y de la gobernación del Amambay B. Dirección de Extensión Agraria (DEAG) 42 C. Hospital Regional del Amambay 42 D. Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) 43 E. Asociación de Feriantes de Pedro Juan Caballero 43 F. Proveedor de la empresa adjudicada por la gobernación para el almuerzo escolar 44

8. Oportunidades, desafíos y recomendaciones 45 Oportunidades 45 Desafíos y recomendaciones 46

Anexos 49

ÍNDICE

4

Lista de cuadrosCuadro 1. Tipo de cultivo por tamaño de finca 14Cuadro 2. Normativa aplicable a las contrataciones públicas 20Cuadro 3. Proceso de llamado y adjudicación en el marco del Decreto 1.056 24Cuadro 4. Compra de alimentos por instituciones (en guaraníes) 29Cuadro 5. Proveedores de alimentos (año 2014; en guaraníes) 29Cuadro 6. Compra de alimentos por instituciones a nivel local 30Cuadro 7. Proveedores de alimentos (Amambay; 2014) 31Cuadro 8. Productores asociados y no asociados encuestados 33Cuadro 9. Líderes de comités encuestados 34Cuadro 10. Productores por su condición de proveedores 34Cuadro 11. Comités por su condición de proveedores 34Cuadro 12. Motivos por los que no se es proveedor del Estado 35Cuadro 13. Motivos por los que no se es proveedor del Estado (comités) 35Cuadro 14. Oportunidades para convertirse en proveedores según los productores 36Cuadro 15. Oportunidades para convertirse en proveedores según los comités 36Cuadro 16. Tiempo máximo de espera para cobro 37Cuadro 17. Producción estimada (en guaraníes) 37

Lista de gráficosGráfico 1. Evolución de la población urbana y rural en Amambay 10Gráfico 2. Proporción de fincas de 1 a 5 ha 12Gráfico 3. Proporción de fincas de 5 a 10 ha 12Gráfico 4. Proporción de fincas de 10 a 20 ha 13Gráfico 5. Proporción de fincas de 20 a 50 ha 13Gráfico 6. Proporción de fincas de 200 a 500 ha 14Gráfico 7. Proporción de fincas de 500 a 1.000 ha 14Gráfico 8. Proporción de fincas de 1.000 a 5.000 ha 15


PRESENTACIÓN

Las pymes representan una porción importante de la economía de los países, ya sea por la cantidad de empresas que la componen como por la cantidad de trabajadores que emplean. Es por ello que existe un amplio consenso sobre la importancia de este tipo de empresas en el desarrollo económico de los países. Sin embargo, las mismas se enfrentan a una serie de dificultades a la hora de acceder y competir en los mercados en general, y en el mercado de las compras públicas en particular.

En ese sentido, el apoyo para que las pymes puedan participar en el mercado de las-compras públicas forma parte de las políticas que los distintos países de América Latina-vienen implementado desde hace varios años,. Estas políticas siguen dos enfoques básicos: a) el enfoque de preferencias, que consiste en establecer algún tipo de preferencia para las PYMES en los distintos mecanismos de compra del sector público; y b) el enfoque de fallas de mercado, que consiste en disminuir y/o eliminar las barreras legales, administrativas y de procedimientos que obstaculizan la participación de las empresas del segmento. La mayo-ría de los países aplica una combinación de ambos enfoques.

Encuadrado en el enfoque de preferencias, en el año 2013 el Paraguay promulgó el De-creto nº 1.056 buscando insertar la agricultura familiar (pequeños productores y/o asocia-ciones de productores), también denominada pyme agrícola, en la esfera de contratacio-nes del Estado, siendo ésta una iniciativa concreta y específica que, si bien está acotada a la agricultura familiar, su apropiada implementación puede dar lugar a ir ampliando el espacio de participación de las pymes al resto del mercado de las compras públicas.

A fin de contribuir a mejorar el acceso de las pymes al mercado de las compras públicas, se realizó el presente estudio buscando responder tres preguntas: a) ¿cuál es el grado de aplicación del Decreto 1.056 en el departamento de Amambay?; b) ¿cuáles son las barre-ras existentes y las oportunidades potenciales para las pymes del sector agrícola en las compras públicas en el departamento de Amambay?; y c) ¿qué recomendaciones y suge-rencias se pueden extraer del estudio para los tomadores de decisiones del nivel nacional, departamental y local, a fin de mejorar las políticas de promoción de las PYMES a través de las compras públicas?

Las respuestas a las interrogantes mencionadas anteriormente se exponen en el presen-te documento que contiene los resultados del estudio desarrollado, el cual se realizó en el marco del proyecto “Apoyo a la Integración Competitiva de las Micro y Pequeñas Empre-sas en Ambiente de Frontera: Bolivia, Brasil, Paraguay - Mato Grosso do Sul sin Fronteras”. Dicho proyecto se viene desarrollando conjuntamente con el Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Fundación CIRD en Paraguay y la Fundación Trabajo y Empresa en Bolivia (FTE). Tiene como objetivo promover el desarrollo económico sustentable e integrado de los territorios fronterizos seleccionados del Brasil con Bolivia y Paraguay, aprovechando esa misma con-dición de frontera como una oportunidad para la expansión productiva y el fortalecimiento institucional.

Agustín CarrizosaPresidente Ejecutivo

Fundación CIRD


ANTECEDENTES

El apoyo a las pequeñas y medianas empresas o pymes es muy importante para la economía de los países, tanto por la cantidad de empresas que componen este sector como por su aporte a la generación de empleo. De hecho, en Paraguay las pequeñas empresas generan la mayor parte de los puestos de trabajo dado que el 57,9% de los trabajadores se encuentran empleados en empresas cuyo personal está compuesto por cinco o menos personas1.

Ésta es una de las razones fundamentales por la que diversos países vienen implementan-do desde hace varios años diferentes medidas de apoyo a las pymes, entre las cuales se halla la promoción de su participación en el mercado de las compras públicas. En esta línea, en el año 2013 en nuestro país el Gobierno promulgó el Decreto nº 1.0562, con el que se busca insertar la agricultura familiar (pequeños productores y asociaciones de productores, también deno-minadas pymes agrícolas), en la esfera de las contrataciones del Estado. A pesar de ser ésta una iniciativa concreta y específica, acotada a la agricultura familiar, su apropiada implemen-tación, sin embargo, puede propiciar la ampliación del espacio de participación de las pymes en el resto de los mercados relacionados con las compras públicas.

En dicho decreto se define el marco legal que va a permitir a las pymes agrícolas asegurar el mercado y la comercialización de sus productos agropecuarios a precios justos, concretamen-te, por medio de las compras y adquisiciones gubernamentales de alimentos para ser destina-dos a instituciones públicas como hospitales y escuelas. Así, una de las principales dinámicas que se espera instalar es la articulación de las compras directas a la agricultura familiar para proveer a las escuelas públicas con alimentos inocuos y saludables en lo que se conoce popu-larmente como almuerzo o merienda escolares.

Por otro lado, y como ya se ha señalado, si bien este decreto abre un espacio para la par-ticipación de las pymes agrícolas en las contrataciones públicas, estableciendo un régimen simplificado de adquisición, de momento no se han explotado todas las potencialidades que ofrece el mismo debido a las múltiples limitaciones y cuellos de botella que conlleva el proce-so, por lo que las pymes agrícolas no han podido aprovecharse plenamente de las facilidades que se contemplan en este instrumento normativo. Por ello, creemos importante identificar y analizar estos obstáculos a fin de removerlos y dotar de plena efectividad al decreto mediante su adecuación operativa, por un lado, y, por otro, mediante la adaptación de las políticas pú-blicas que apunten a la potenciación de la participación de las pymes en las compras públicas para, de este modo, fortalecerlas como agentes de abastecimiento al Estado.

En este contexto, se desarrolla el presente estudio, cuyo objetivo es:

• Evaluar el grado de aplicación del Decreto nº 1.056/13 en referencia al proceso simpli-ficado de adquisición pública de productos agropecuarios de la agricultura familiar en el departamento de Amambay, en especial en el municipio de Pedro Juan Caballero, desde dos enfoques: a) desde el punto de vista de las pymes agrícolas, tanto de las que

1 Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos: Encuesta Permanente de Hogares 2013 (EPH 2013), DGEEC, Fernando de la Mora, 2014.

2 Decreto nº 1.056 de 27 de diciembre de 2013 por el cual se establece la Modalidad Complementaria de Contratación Denominada Proceso Simplificado para la Adquisición de Productos Agropecuarios de la Agricultura Familiar y se fijan Criterios para la Realización de los Procesos de Contratación y Selección Aplicadas para estas Contrataciones.

8

ya venden al Estado como de las que lo han considerado pero todavía no lo hacen; y b) desde la óptica de los entes del Estado.

• Identificar las barreras existentes y las oportunidades potenciales para las pymes del sector agrícola en las compras públicas en el departamento de Amambay.

• Proporcionar a las entidades públicas del departamento de Amambay, así como a los tomadores de decisiones a nivel nacional, sugerencias y recomendaciones basadas en la evidencia a fin de ayudar a éstos a mejorar las políticas de promoción de las pymes a través de las compras públicas.


Caracterización departamental

El XIII Departamento de Amambay, cuya capital es la ciudad de Pedro Juan Caballero, está ubicado en la región Oriental, al norte del país, en la frontera con Brasil.

Está subdividido en cinco distritos:

– Pedro Juan Caballero, capital del departamento; – Bella Vista; – Capitán Bado; – Zanja Pytá; – Karapaí.

En conjunto, estos distritos cuentan con una población de aproximadamente 130.000 ha-bitantes, con una densidad de población3 de casi 10 habitantes por km², considerando que la superficie es de 12.933 km². El Índice de Desarrollo Humano (IDH) de este departamento en 2009 era de 0,601, situándose en el octavo puesto en el país con un índice de desarrollo medio.

Si bien en sus inicios la región era eminentemente rural, registrándose un aumento de población significativo recién en la segunda mitad del siglo XX, es sólo a partir de los últimos cuarenta años cuando se ha dado un notable incremento de la población en las áreas urbanas (gráfico 1).

No obstante, en la actualidad Amambay se ha convertido en un centro productivo y co-mercial con un gran potencial de crecimiento. En el último censo económico4 se registraron 6.249 unidades económicas cuya distribución por sector es la siguiente:

– industria: 540 unidades; – comercio: 3.868 unidades; – servicios: 1.841 unidades.

Además, en 2009, la Dirección Nacional de Censos y Estadísticas Agropecuarias del Mi-nisterio de Agricultura y Ganadería (MAG), reportaba, según datos del Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF), la existencia en Amambay de 1.411 fincas de la agricultura familiar, aunque un estudio del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) de 2006 cifraba en 2.322 las unidades de la agricultura familiar con cultivos para este departamento5, lo que correspondería aproximadamente a un 71% de las unidades agrícolas de explotación con cultivos para este territorio6.

3 La densidad de población media a nivel nacional se sitúa en alrededor de 16 habitantes por km2.

4 Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos: Censo Económico Nacional 2011 (CEN 2011), DGEEC, Fernando de la Mora, 2014.

5 BARRIL, Álex y ALMADA, Fátima: Caracterización de la agricultura familiar en el Paraguay, Instituto Inte-ramericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), Asunción, 2006.

6 Esta discrepancia puede obedecer a que a pesar de la existencia del Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF), las familias campesinas no están obligadas a registrarse en él y por ello este registro no contemple a todas las existentes en realidad, sino sólo a las registradas.

Marco teórico y caracterización de las pymes agrícolas del departamento de Amambay1

10

A su vez, el Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN 2008) registró 4.795 fincas en el de-partamento, de las cuales aproximadamente un 19% tenía huertas, y de éstas alrededor de un 1,5% poseía huerta comercial. Del total de fincas, un 70% contaba con cultivos de mandioca, un 52% poseía cultivos de maíz, y un 57% tenía cultivos de poroto.

Gráfico 1. Evolución de la población urbana y rural en Amambay

Fuente: elaboración propia con base en datos de la DGEEC.

Producción

En la actualidad, la mayor parte de la producción en el departamento se concentra en las actividades agrícolas y pecuarias, aunque en otros tiempos los recursos forestales también supusieron una fuente considerable para el comercio en la zona.

De acuerdo con el Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN 2008) Amambay ocupaba, para el periodo censal que fue del 1 de julio de 2007 al 30 de junio de 2008, el séptimo lugar en producción de soja, maíz, habilla y sésamo a nivel nacional; en cuanto a la superficie sembrada de arveja se situaba en el cuarto; mientras que la producción de tártago, yerba mate, ka´a he´e, naranjo agrio, trigo, mandioca y batata también era considerable.

Según el CAN 2008, en este periodo, Amambay también era un productor importante de hortalizas como zanahoria y pimiento, así como de diversas frutas como sandía, piña o bana-no, destacando la producción de frutas y verduras para autoconsumo.

La producción hortícola del departamento sirve para abastecer el mercado local, en espe-cial el Mercado Central de Pedro Juan Caballero, mientras que lo que no se cultiva en él es traído bien de Brasil bien de Asunción como es el caso de algunas frutas y verduras. En este punto, hay que mencionar que factores como el tipo de cambio y la calidad de los productos influyen directamente en la compra de éstos en Brasil.

En cuanto a la actividad pecuaria, ésta se caracteriza por la producción de bovinos de raza cebuina (Bos indicus), en especial nelores, con alto linaje genético, e híbridos industriales con introducción de ganado europeo (Bos taurus). Además, también se da la cría de animales me-

Población total

Población urbana

Población rural

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

01962 1972 1982 1992 2002


nores, como caprinos y ovinos, y apicultura. En 2013, la sección regional de Amambay de la Asociación Rural del Paraguay (ARP) tenía registrados aproximadamente 2.500 productores, de los cuales más de la mitad eran pequeños y medianos.

Del total de fincas censadas en el CAN 2008, alrededor de un 31% contaba con vacas leche-ras, cuya producción se destinaba para consumo en finca en un 66%, en un 19% para proce-samiento en finca, y en un 15% para venta a particulares, mientras que el resto se destinaba a pequeñas industrias de la zona.

Situación de los pequeños productores de la agricultura familiar

La agricultura familiar es aquella en que la mano de obra está básicamente compuesta por los integrantes de la familia (hombres y mujeres, jóvenes y adultos), y que sólo en ocasiones especiales, cuando se da una sobrecarga de trabajo, recurre a la contratación de personal adi-cional de manera temporal. En este tipo de explotación agrícola, además, se aplican variadas estrategias productivas destinadas a la generación de rubros de consumo o renta a fin de ase-gurar la alimentación y los ingresos.

Por otra parte, la pobreza en el departamento está asociada a la economía de base agrícola y afecta con mayor énfasis a las familias de pequeños agricultores con escasos recursos. La retracción de la actividad agrícola se observa especialmente entre los pequeños productores y se refleja en la fuerte emigración de los habitantes rurales de estos distritos hacia los centros urbanos, atraídos por la pujanza urbana como consecuencia del estímulo que supone para ellos la vecindad geográfica con Brasil y el pujante modelo comercial implantado.

En cuanto a la producción, ésta es principalmente estacional, directamente relacionada con las condiciones agroclimáticas de estos territorios, y concordante con el manejo tradi-cional agrícola que llevan a cabo los productores debido a su escaso acceso a tecnologías de producción.

Si se analizan los datos del Censo Agropecuario Nacional 2008 (ver imágenes 2, 3, 4 y 5), se puede observar que la proporción de fincas de la agricultura familiar sobre el total departa-mental no tiene una alta incidencia en Amambay.

Ninguna de las cuatro categorías (de 1 a 5 hectáreas; de 5 a 10; de 10 a 20 y de 20 a 50) con-templadas por el CAN 2008, en este departamento, destaca por tener una cantidad represen-tativa de fincas respecto al contexto nacional, ocupando el departamento uno de los últimos lugares en cuanto a la cantidad de fincas pertenecientes a la agricultura familiar.

Sin embargo, y a pesar de que estas fincas están diseminadas por todo el territorio depar-tamental, se observa que los índices de pobreza son más acentuados en las áreas rurales, con un mayor grado de incidencia especialmente en aquellas comunidades más alejadas de la frontera.

12

Gráfico 2. Proporción de fincas de 1 a 5 ha

Fuente: elaborado con datos del CAN.



Alto ParaguayBoquerónPte. HayesAmambayCanindeyúÑeembucú

MisionesConcepción

CentralAlto Paraná

GuairáCordilleraCaazapá

ItapúaCaaguazúParaguarí

Dep

arta

men

to

Porcentaje de finca

0,0% 5,0% 10,0% 15,0%

12,9%12,5%

11,8%10,8%

9,8%9,7%

8,5%5,8%

4,3%4,2%4,2%

2,0%1,8%

1,0%0,7%

0,013%0,001%

Alto ParaguayBoquerónPte. Hayes

CentralAmambay

ÑeembucúMisiones

ConcepciónCanindeyú

GuairáParaguarí

Alto ParanáConcepción

CaazapáItapúa

CaaguazúSan Pedro

Dep

arta

men

to

Porcentaje de finca

0,0% 10,0% 20,0% 30,0%

21,5%17,8%

12,2%7,5%

7,2%6,7%

6,1%5,4%

4,9%4,4%

2,4%

1,6%1,3%

0,9%0,1%0,014%0,002%







CentralAmambay

MisionesÑeembucú

CordilleraGuairá

ParaguaríAlto Paraná

CaazapáConcepción

CanindeyúItapúa

CaaguazúSan Pedro

Dep

arta

men

to

Porcentaje de finca

0,0% 10,0% 20,0% 30,0%

20,5%15,8%

12,0%11,1%

8,1%7,1%

6,7%4,6%4,2%

2,5%2,5%2,3%1,9%

0,4%0,2%0,04%

0,02%

Alto ParaguayBoquerón

CentralPte. Hayes Cordillera

AmambayMisiones

GuairáParaguarí

ÑeembucúCaazapá

ConcepciónCanindeyú

Alto ParanáCaaguazúSan Pedro

Itapúa

Dep

arta

men

to

Porcentaje de finca

0,0% 10,0% 20,0%

15,0%13,2%

12,1%10,1%

8,6%

8,1%6,6%

6,0%5,6%

4,1%3,2%3,0%

2,3%1,2%

0,4%0,4%

0,1%

14

Una de las características principales de estas fincas es que la mayor parte de ellas cuenta con cultivos agrícolas permanentes o temporales de acuerdo con la siguiente estructura:

Cuadro 1. Tipo de cultivo por tamaño de finca

Tamaño de la finca Poseen cultivos temporales o permanentes (%)

De 1 a 10 ha 93%

De 10 a 20 ha 95%

De 20 a 50 ha 89%

Fuente: CAN 2008.

Generalmente, los objetivos de estos cultivos son dos: renta y autoconsumo, pero en las fincas más pequeñas prevalece la orientación hacia el autoconsumo en una relación inversa-mente proporcional a su tamaño.

El cultivo tradicional de autoconsumo se centra, en general, en la mandioca, el arroz, el maíz y el poroto, aunque éstos cumplen también con el objetivo de renta.

En cuanto a los productos destinados a renta, si bien los mismos tienen una alta dependen-cia de la demanda en los mercados, algunos cultivos tradicionales, que pueden encontrarse en casi todos los casos, son los hortícolas, el sésamo, la caña de azúcar, el ka’a he’e, la menta y el tabaco.

Precisamente, son estos productos más tradicionales, tanto los de autoconsumo como los de renta, los que tendrían un mayor potencial de producción y comercialización para las uni-dades productivas de base, ya sean productores individuales u organizaciones rurales, con el fin de ser destinados a las compras públicas.

En cambio, se da una situación muy diferente en este departamento en el caso de las fincas más grandes, especialmente en aquellas vinculadas a la agricultura comercial.



CentralGuairá

CordilleraCaazapá

Alto...Concepción

MisionesParaguarí

AmambayCaaguazúSan Pedro

ÑeembucúCanindeyú

Alto ParanáItapúa

BoquerónPte. Hayes

Dep

arta

men

to

Porcentaje de finca

0,0% 10,0% 20,0%

16,4%12,0%

11,8%

8,2%8,2%

7,6%6,5%6,3%

4,2%4,1%

3,3%

3,2%1,8%1,7%

1,2%0,3%

3,3%


De las evidencias (véase imágenes 6, 7, 8 y 9) se desprende que el departamento del Amam-bay cuenta con una mayor proporción de fincas de mediano y gran tamaño, las cuales se dedi-can a la agricultura mecanizada y, por tanto, con una mayor vocación comercial.

Gráfico 7. Proporción de fincas de 500 a 1.000 ha


Gráfico 8. Proporción de fincas de 1.000 a 5.000 ha


CentralGuairá

CordilleraCaazapáMisiones

AmambayConcepción

ParaguaríCaaguazúSan Pedro

Alto ParaguayÑeembucú

ItapúaCanindeyú

Alto ParanáBoquerónPte. Hayes

Dep

arta

men

to

Porcentaje de finca

0,0% 10,0% 20,0%

24,0%

23,2%13,3%

7,5%

6,3%4,4%

3,7%3,2%2,8%

2,6%2,5%

1,6%

1,2%0,6%0,6%0,1%

2,5%

30,0%

CentralGuairá

CordilleraCaazapá

ItapúaParaguarí

Alto ParanáÑeembucú

MisionesCaaguazú

ConcepciónAmambayCanindeyúSan Pedro


Dep

arta

men

to

Porcentaje de finca0,0% 10,0% 20,0%

16,9%16,6%

8,1%7,8%7,7%

6,6%5,6%

4,9%4,6%4,5%4,2%

3,7%2,4%

1,6%0,7%

0,1%

3,8%


Caracterización de las compras públicas nacionales en relación con los conceptos de sustentabilidad ambiental y social2

El Estado, por su capacidad adquisitiva, es uno de los mayores agentes económicos nacio-nales. Por este hecho, las compras y contrataciones que realiza tienen una gran influencia en el comportamiento de los habitantes en general, así como en áreas concretas del país, incluso siendo capaz de modificarlo.

Estos procedimientos para las compras y las contrataciones públicas requieren, en su ges-tión, de un conjunto de reglas y parámetros a fin de que el Estado pueda cumplir, de la manera más adecuada, con las tareas que le son inherentes y, a la vez, alcanzar una administración eficiente y transparente de los recursos públicos.

No obstante, además de cumplir con el rol del establecimiento de reglas y procedimientos claros y específicos en los procesos de contrataciones o compras públicas, las compras guber-namentales pueden convertirse en herramientas eficaces en la planificación de políticas públi-cas con la pretensión de orientar la economía del país hacia un crecimiento más incluyente y equitativo con el objetivo de crear oportunidades entre los sectores sociales más carenciados y desprotegidos mediante una atención específica a las cuestiones sociales y ambientales, pilares del crecimiento sostenible.

En el tratamiento de los aspectos sociales coinciden muchos elementos que van desde la re-gulación que de ellos se hace en las convenciones internacionales, pasando por la consiguiente protección de los derechos humanos, hasta el establecimiento de condiciones laborales o la prohibición del trabajo infantil, entre otros muchos. Ahora bien, en los últimos tiempos se han venido incorporando otras perspectivas como, por ejemplo, la implantación de un sis-tema de comercio justo, y más recientemente se está poniendo el énfasis en que las compras públicas locales vayan dirigidas hacia productos de la agricultura familiar.

En esta línea, con la intervención del Estado a través de su política de compras sustentables, se puede exigir el cumplimiento de estos criterios a los proveedores de productos y servicios, consistentes en, por ejemplo, tener en cuenta en las contrataciones públicas el respeto de las condiciones laborales (seguridad y salubridad) o la calidad del empleo (remuneraciones dig-nas a los trabajadores, igualdad de género), o la promoción de la incorporación al trabajo de personas con discapacidad, o de minorías como los pueblos indígenas, entre otras.

En este contexto, cabe citar que los requerimientos establecidos para registrarse como pro-veedor del Estado se refieren a una declaración jurada por la cual el oferente garantiza que no se encuentra involucrado en prácticas que violen los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Una norma relevante para la participación de las pymes en los procesos de compras públi-cas es la denominada ley de las mipymes7. Esta ley provee el marco regulatorio para su fomen-to8, estableciendo en el artículo 12, inciso i) lo siguiente: “Facilitar el acceso de las Mipymes a las compras del Estado, participando en las contrataciones y adquisiciones, de acuerdo con la normativa correspondiente”.

7 Oficialmente Ley nº 4.457/12 para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas.

8 En el marco de la aplicación de esta ley, en abril de 2014 se firmó un convenio entre la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas y el Viceministerio de Mipymes del Ministerio de Industria y Comercio para la promoción de la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas en los procedimientos de contratación pública.

18

Respecto a la normativa que rige en las contrataciones del Estado para este sector, hay que citar, además, algunas novedades, como son el referido decreto promulgado en diciembre de 20139 por el que se incorpora la modalidad complementaria de contratación denominada pro-ceso simplificado para la adquisición de productos agropecuarios de la agricultura familiar, así como la promulgación en junio de 2014 de la Ley nº 5.210/14 de Alimentación Escolar y Control Sanitario.

Por otro lado, en cuanto a la sustentabilidad ambiental, además de lo preceptuado en la Constitución en su artículo 7: “Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saluda-ble y ecológicamente equilibrado”, el desarrollo normativo se ha centrado en la preservación, conservación, recomposición y mejoramiento del medio ambiente reflejado en varias leyes y normativas.

Mientras que en la vertiente de la salud de las personas, el Instituto Nacional de Alimen-tación y Nutrición (INAN), además de velar por la inocuidad de los alimentos, mantiene el Registro de Establecimiento, mediante el cual se inspecciona y se aprueba la emisión del certificado de registro, que se otorga a los establecimientos elaboradores, fraccionadores, im-portadores y/o titulares de registro de alimentos. El INAN, asimismo, mantiene otros regis-tros como el Registro Sanitario de Productos Alimenticios (RSPA) y el Registro Nacional de Envases (RNE).

9 Véase nota 2.


Marco legal de las contrataciones públicas con énfasis en las pymes3

En Paraguay, el proceso para la adquisición de productos provenientes de las unidades pro-ductivas de la zona para el consumo local (municipal o departamental) a través de las compras públicas, especialmente los destinados a la alimentación escolar, tiene un amplio tratamiento legal, entre otras cosas, porque las administraciones públicas que aplican esta normativa son de diversa índole.

No obstante, la regulación de la adquisición pública de bienes y servicios se basa en la normativa nacional al ser el país un Estado unitario. Estas normas son aplicables y de cum-plimiento obligatorio por los organismos descentralizados, incluyendo los gobiernos subna-cionales y locales.

Entre las instituciones de las que emana la regulación normativa de esta materia podemos citar, por ejemplo, el Ministerio de Agricultura y Ganadería en el apartado de fomento de la agricultura familiar; o el Ministerio de Educación y Cultura respecto a la regulación específica de los incentivos y el régimen de incorporación de los productos regionales a la merienda es-colar; o la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas en cuanto a los procesos específicos de adquisición mediante compra pública.

Esto no impide que otras entidades públicas tengan también competencia en el incentivo o apoyo a estas políticas. De ahí que cada instancia cuente con procesos de internalización de la normativa general (leyes y decretos que reglamentan la materia) mediante sus respectivas re-soluciones. Por otra parte, algunas entidades públicas descentralizadas, como gobernaciones y municipalidades, están sujetas a las disposiciones generales, sin perjuicio de que, de forma supletoria, observen sus leyes orgánicas y demás normas específicas, como son las exigencias para la comercialización de productos.

Dentro del marco normativo, tiene un destaque especial el Presupuesto General de Gastos de la Nación, en el que se asegura la inclusión de estos recursos por la Ley de Complemento Nutricional10, basada en lineamientos generales y en la cantidad de alumnos matriculados en las escuelas públicas y subvencionadas del país. El anteproyecto de presupuesto es remitido por el Ministerio de Educación y Cultura y las gobernaciones al Ministerio de Hacienda que lo integra al proyecto de presupuesto general que debe ser aprobado finalmente por el Congreso todos los años. Esta partida presupuestaria se identifica en el clasificador como “Transferen-cias para Complemento Nutricional en las Escuelas Públicas”.

Algunas de las normas que se aplican o se aplicaron en esta materia se muestran en el cua-dro 2.

10 Ley nº 809/95.

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Cuadro 2. Normativa aplicable a las contrataciones públicas

Norma Institución que la aplica Competencia/materia regulada

Constitución nacional Todas las instituciones de la Republica

Velar por la integridad de los ha-bitantes, en especial por la de los niños

Decreto nº 10.547/07 que Crea el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura familiar

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Crea el Programa Nacional de Apo-yo a la Agricultura familiar

Decreto nº 11.464/07 del Registro Nacional de la Agricultura Familiar


Implementa el Registro Nacional de la Agricultura Familiar

Ley nº 806/95 que crea el Progra-ma de Complemento Nutricional Escolar (derogada)

Ministerio de Educación y Cultura

Crea un fondo y establece la obli-gatoriedad de entregar cierta can-tidad de leche animal o vegetal a escuelas de bajos recursos

Ley nº 1.246/98 General de Educa-ción


Dispone la gratuidad del comple-mento nutricional y el suministro de útiles escolares para niños de esca-sos recursos

Ley nº 1.443/99 que crea el Siste-ma de Complemento Nutricional y Control Sanitario en las Escuelas (derogada)


Establece la provisión de leche en-riquecida y de un alimento sólido rico en proteínas con refuerzo de vitaminas A y D, hierro y yodo

Ley nº 1.793/01 que modifica y amplía la Ley nº 1.443/99 que crea el Sistema de Complemento Nu-tricional y Control Sanitario en las Escuelas

Ministerio de Educación y Cultura y gobernaciones

Establece la provisión de un ali-mento que cubra suficientemente las necesidades diarias energéticas, proteicas y de otros nutrientes del escolar. En ambos programas la ración diaria debe aproximarse a 600 calorías.Las gobernaciones se hacen cargo de la organización, planificación y fiscalización de los programas del complemento nutricional y para ello coordinarán sus tareas con las mu-nicipalidades, con el Ministerio de Educación y Cultura y con el Minis-terio de Salud Pública y Bienestar Social.

Ley nº 4.098/10 que modifica y amplia el Artículo 2 de la Ley nº 1.443/99 (derogada)


Aumenta la ración diaria de ali-mentos de 600 a por lo menos 750 calorías

Ley nº 4.758/12 que crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación


El 30% del total percibido en este concepto deberá destinarse al financiamiento del proyecto de almuerzo escolar, beneficiando a ni-ños y niñas de la Educación Escolar Básica del 1º y 2º ciclos de institu-ciones educativas del sector oficial, ubicados en contextos vulnerables

Decreto nº 9.966/12 por el cual se reglamenta la Ley nº 4.758/12 del FONACIDE

Gobernaciones y municipa-lidades

Establece que los ingresos percibi-dos por los gobiernos departamen-tales y municipales en virtud de la Ley nº 4.758/12 serán destinados en por lo menos un 30% a proyectos de almuerzo escolar

Ley nº 3.497/07 que modifica la Ley nº 2.051/03 de Contrataciones Públicas

Dirección Nacional de Con-trataciones Públicas

Crea el sistema de compras del sector público para obras, bienes y servicios, y establece las institucio-nes cuyas compras deben regirse por dicha ley, y crea dicha dirección como autoridad normativa técnica y de control de las contrataciones públicas


Norma Institución que la aplica Competencia/materia regulada

Resolución de la DNCP nº 109/11 que aprueba el Nuevo Pliego Es-tándar de Adquisición para el Siste-ma de Complemento Nutricional en las Escuelas a ser utilizado en los Procesos de Contratación regidos por las leyes 2.051/03 y 3.439/07


Aprueba el pliego estándar de com-plemento nutricional que es utili-zado obligatoriamente para toda compra pública de complemento nutricional y contiene toda la infor-mación relacionada con el llamado de compra (plazos, condiciones de pago, montos, etc.)

Circular de la DNCP nº 05/12 sobre Consideraciones del INAN en Nota nº 699/12


Comunica a toda las unidades ope-rativas de contratación la postura del INAN sobre la compra de ali-mentos deshidratados para el com-plemento nutricional

Decreto nº 8.334/12 por el que se autoriza a la DNCP a redactar las Especificaciones Técnicas para la Compra del Complemento Nutri-cional

Ministerio de Hacienda Autoriza a la DNCP a redactar las especificaciones técnicas para la compra del complemento nutri-cional, para lo cual puede solicitar colaboración técnica a otras insti-tuciones del Estado (INAN, INTN), las que serán utilizadas de forma obligatoria para todos los procesos de contratación

Decreto nº 1.056/13, por el cual se establece la Modalidad Comple-mentaria de Contratación denomi-nada “Proceso Simplificado para la Adquisición de Productos Agrope-cuarios de la Agricultura Familiar”


Establece la modalidad comple-mentaria de contratación denomi-nada “Proceso Simplificado para la Adquisición de Productos Agrope-cuarios de la Agricultura Familiar” y se fijan criterios para la realización de los procesos de contratación y selección aplicados para estas ad-quisiciones

Resolución de la DNCP nº 178/14 que internaliza el Decreto nº 1.056/13


Internaliza el Decreto nº 1.056/13

Decreto nº 1.705/14 que modifica artículos del Decreto nº 9.966/12 que reglamenta la Ley nº 3.984/10

Ministerio de Hacienda Modifica artículos del Decreto 9.966/12 que reglamenta la Ley 3.984/10

Decreto nº 1.947/14 que adecua la Descripción del Clasificador Presu-puestario

Ministerio de Hacienda Adecua la descripción del Clasifi-cador Presupuestario de Ingresos, Gastos y Financiamiento del Presu-puesto General de la Nación

Ley no 5.210/14 de Alimentación Escolar y Control Sanitario (deroga las leyes nº 806/95, nº 1.443/99, nº 1.793/01 y nº 4.098/10)


Regula los aspectos de la alimenta-ción escolar y el control sanitario


El proceso de contratación en el marco del Decreto nº 1.056/13: etapas, instancias, plazos y organismos intervinientes4

La Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP), entidad que rige los procesos de las compras públicas en el país, se vale para la contratación de bienes y servicios de una serie de modalidades11. Éstas son:

– licitación pública nacional o internacional; – licitación por concurso de ofertas; – contrataciones directas; – contrataciones por vía de excepción.

Una de estas modalidades consiste en el ya mencionado “Proceso Simplificado para la Adquisición de Productos de la Agricultura Familiar”, establecido por el Decreto 1.056/13, y reglamentado por la Resolución de la DNCP nº 178/14. Ésta es una modalidad complemen-taria prevista exclusivamente para la compra de productos agropecuarios de la agricultura familiar directamente a los productores u organizaciones de productores agropecuarios que estén asentados en una zona determinada.

Al ser ésta una modalidad complementaria, puede ser adoptada conjuntamente con los procedimientos tradicionales de contratación, y aunque no es obligatoria, pudiendo, por tan-to, adoptarse para el efecto cualquiera de las modalidades, es la herramienta más adecuada para la adquisición por las entidades públicas de este tipo de bienes directamente del produc-tor a la vista de las excepciones y lo simplificado del proceso que contempla.

Los productos que pueden ser adquiridos bajo esta modalidad son los recogidos en el De-creto nº 1.056/1312, consistentes, en general, en productos agropecuarios (verduras, frutas, legumbres, hortalizas, carne y sus derivados, etc.). Asimismo, en el decreto se recalca que se entenderá por agricultura familiar el concepto establecido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería en la Resolución nº 2.095/1113.

El proceso de contratación, vía el Decreto nº 1.056, en todo caso, debe seguir los procesos normales establecidos por la Ley de Contrataciones14 (véase recuadro 1).

11 Aplicables mediante procedimientos tradicionales o subasta electrónica a la baja.

12 Véase anexo 5.

13 Una definición más amplia de la dada inicialmente en este estudio de lo que debe entenderse por agri-cultura familiar, en línea con la normativa del Mercosur, es la siguiente: aquella actividad productiva rural que se ejecuta utilizando principalmente la fuerza de trabajo familiar para la producción de un predio, y que, además, no contrata en el año un número mayor de 20 trabajadores asalariados de manera temporal en épocas específicas del proceso productivo, residentes en la finca y/o en comunidades cercanas, y que no utiliza, bajo condición alguna, sea en propiedad, arrendamiento u otra relación, más de 50 hectáreas en la región Oriental y 500 hectáreas en la región Occidental de tierras independientemente del rubro productivo.

14 Ley nº 2.051/03 de Contrataciones Públicas; Ley nº 3.497 /07; Decreto 21.909/03; Decreto 5.174/05.

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El Programa Anual de Contrataciones (PAC) es el planeamiento y calendarización anual de las adquisiciones a fin de satisfacer las necesidades institucionales. Al momento de su ela-boración, se debe elegir las modalidades de compra. De esta manera, se debe programar en el PAC todas las adquisiciones que se realizarán bajo la modalidad del proceso simplificado (Decreto 1.056). El PAC se aprueba como máximo al 28 de febrero de cada año pero, por cau-sas debidamente justificadas, puede ser modificado. Esto da una flexibilidad a las institucio-nes convocantes para modificar, entre otros ítems, la modalidad de compra, pudiendo elegir comprar vía proceso simplificado, por más que en un principio no lo hubiesen seleccionado. El requisito para dicha modificación es tener un argumento que justifique el cambio de moda-lidad y se realiza directamente vía web.

Para el proceso de adjudicación se siguen las siguientes etapas que pueden verse en el cua-dro 3:

Cuadro 3. Proceso de llamado y adjudicación en el marco del Decreto 1.056

Proceso Desarrollo Plazos

Carta al director nacional de Con-trataciones Pú-blicas

Se carga en el sistema de la DNCP y tiene un plazo de tres días de observación. Si hay reparos se deben corregir para luego volver a cargar los datos (plazo de dos días) para su aprobación final.

Entre 3 y 5 días.

Pliego de bases y condiciones

La institución convocante utilizará la carta de invi-tación estándar (véase anexo 2) aprobada para el proceso simplificado. Se completa por la convocante independientemente de la cuantía de la contratación. En ella se hace constar la identificación del producto, la cantidad requerida, la unidad de medida, el plazo de entrega y el precio estimado, además de otros requerimientos; asimismo, en este documento se incluye otra información referente a la identificación de las partidas presupuestarias.Certificado de Disponibilidad Presupuestaria (CDP) que se realiza con base en el presupuesto institucio-nal y de acuerdo con el plan financiero.

La institución convocante carga el pliego en el sistema: de 5 a 10 días.Una vez en el sistema, la DNCP debe aprobarlo en 5 días.Si existen observaciones, la convocante tiene entre 3 y 5 días para reparar y luego volver a cargar.La DNCP dispone de 2 días para expedirse. Si la DNC aprueba, emite la resolución que autoriza el llamado a la licitación.

Recuadro 1

PAC(Programa Anual de

Contrataciones)

Llamados(Pliegos /

Especificaciones Técnicas)

Ejecución Contractual

Codificación, Obligación y

Pago

Presupuestoinstitucional

Adjudicación

DNCP


Proceso Desarrollo Plazos

Convocatoria Una vez aprobado el pliego, la convocatoria se alza en el sistema, más concretamente en la plataforma de la DNCP, para su publicación.Se abre la etapa de consultas, que se admitirá que sean verbales, y se labrarán las correspondientes actas.El precio referencial no será secreto, y deberá infor-marse de él en la carta de invitación.No se requerirá experiencia mínima ni otros requisi-tos que puedan limitar la participación.En caso de empate, para desempatar se considera-rá, en primer lugar, la capacidad de provisión y, en segundo, la cantidad de personas empleadas en la producción.No es necesario presentar copias de la oferta, sólo el original.No se utilizará procedimientos electrónicos.

Al instante después de apro-barse los pliegos.

Oferta El proveedor ofertará su capacidad de producción (cantidad y tiempo).

Entre 10 y 15 días después de publicarse el llamado.

Adjudicación Se realiza la evaluación, de acuerdo con los criterios técnicos y las condiciones establecidas en los plie-gos, por un comité de evaluación interno especial-mente constituido para ello.La evaluación se hará por ítem, utilizando el denomi-nado Sistema de Abastecimiento Simultáneo (a más de un proveedor) que consiste en lo siguiente: a) En primer lugar, se adjudicará al proveedor cuya oferta sea la más baja y cumpla con todos los requi-sitos. Esta oferta será el precio de referencia de la adjudicación y se adjudicará por la cantidad de pro-ducción declarada. b) A fin de ser adjudicados, los demás oferentes deberán reducir sus ofertas al precio de la oferta más baja.c) De todos aquellos que han aceptado reducir su oferta, se ordenarán por mayor capacidad de provi-sión.d) Se realizarán las adjudicaciones a los siguientes oferentes por la capacidad de producción hasta ad-judicar a todos los que cumplan, o hasta satisfacer la necesidad de la convocante (lo primero que suceda). El monto del adelanto será de hasta un 30%.Una vez decidida la adjudicación, se deberá cargar la información en la DNCP y ésta tendrá entre 5, si no hay reparos, y 7 días, si los hay, para expedirse.

Entre 5 y 10 días. Tras ello se informará a la DNCP que aprobará la adjudicación en un plazo de 5 a 7 días.

Formalización La contratación se formalizará mediante orden de compra.Los oferentes adjudicados deberán firmar el deno-minado Formulario de Declaración Jurada de Cum-plimiento de Contrato (véase anexo 4) por el cual declararán bajo fe de juramento que cumplirán con el acuerdo y reconocen que en caso de no hacerlo retribuirán al demandante la suma de 500.000 gua-raníes. No se necesitará seguro.

El plazo de emisión de la orden de compra dependerá del convocante de acuerdo con la prioridad que tenga para la adquisición de bie-nes o servicios.

Pago Se podrá hacer un adelanto de hasta el 30% del total adjudicado, y el pago del remanente se hará una vez haya sido proveído el bien, no debiendo superar los 30 días desde esa fecha.El pago solamente será obligado una vez que Ha-cienda autorice la trasferencia de los recursos a la institución, de acuerdo con la disponibilidad de caja.

Un 30% a la firma del con-trato.El 70% restante en un perio-do máximo de 30 días tras la entrega del producto.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DNCP.


La potencialidad que pueden ofrecer las compras públicas se analiza en dos ámbitos: a nivel nacional y a nivel departamental. En el primer caso, se intenta dar un panorama general de la importancia de la intervención del Estado en la compra de alimentos a través del presupuesto de algunas de sus instituciones. En el segundo caso, se acota dicha panorámica a los departa-mentos, en concreto al de Amambay, para fijarnos en las instituciones más representativas de los departamentos que en esta etapa inicial de aplicación del Decreto 1.056 son las goberna-ciones y municipios.

No obstante, hay que advertir que en el transcurso de esta investigación no se ha detectado ninguna operación de compra de productos agropecuarios a la agricultura familiar campesina por parte de los organismos del Estado en el departamento de Amambay. Este hecho puede ser confirmado al analizar la ejecución de las compras llevadas a cabo por los mismos, dando como resultado que todos los proveedores adjudicados eran empresas privadas comerciales. Además, se pudo corroborar esta información gracias a las entrevistas realizadas a institucio-nes y productores.

En primer término, se va a proceder al análisis de algunas instituciones nacionales con pre-sencia departamental, pero cuyas compras de alimentos se realizan a través de su respectiva Unidad Operativa de Contrataciones (UOC) central, en Asunción. Esto es así porque no fue posible conseguir los programas de compra a nivel departamental.

Ministerio de Justicia (MJ)

Las compras que realiza esta institución para los programas de provisión de alimentos a cárceles y albergues a su cargo se centralizan en la UOC central en Asunción, por lo que la cárcel regional del Amambay no tiene participación en las compras públicas.

Ministerio de Educación y Cultura (MEC)

La compra de alimentos por esta institución se destina a los programas de merienda y al-muerzo escolares, pero el MEC también centraliza sus compras en su UOC central. El MEC presupuesta compras anuales por licitación pública nacional con entregas programadas de alimentos durante todo el año.

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS)

Las compras de alimentos que lleva a cabo este ministerio son para los pacientes y su per-sonal de blanco de todos los hospitales públicos y albergues del país bajo su administración. Estas compras también están centralizadas en la UOC central; sin embargo, entre los años 2009 y 2011 la UOC de la Región Sanitaria del Amambay realizó operaciones en Pedro Juan Caballero que, más tarde, por cuestiones de organización, volvieron a centralizarse los proce-sos de adquisiciones del ministerio.

Potencialidad de las compras públicas de las instituciones del Amambay5

28

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)

Realiza compra de alimentos para su programa de seguridad alimentaria. Todas las compras se centralizan en la UOC central. De hecho, la Dirección de Extensión Agraria del Amambay no cuenta con UOC propia.

Gobernaciones y municipalidades

En Amambay, tanto la gobernación departamental como la municipalidad de Pedro Juan Caballero son las dos únicas instituciones que compran alimentos para destinarlos a los pro-gramas de almuerzo y merienda escolares. Por sus características, éstas son las entidades que tienen mayores posibilidades de aplicar el decreto, puesto que son las más cercanas a las or-ganizaciones de la agricultura familiar campesina del Amambay y, por tanto, conocen más profundamente la situación en que se hallan.

Por el contrario, las municipalidades de Capitán Bado, Bella Vista y Zanja Pytá no efectúan compras de alimentos. No obstante, se han de distinguir dos situaciones entre los producto-res de esta zona: en el caso de los productores del distrito de Zanja Pytá la posibilidad de ser proveedores del Estado se mantiene intacta al pertenecer la mayoría de ellos a organizaciones de productores de Pedro Juan Caballero; en cambio, el escenario para los productores de Bella Vista y Capitán Bado es bastante más complejo, ya que la distancia a la capital y el mal estado de los caminos hace que su única opción para colocar su productos mediante la compra ins-titucional sea a través del desarrollo de programas municipales de compra de alimentos. Otra vía sería la descentralización de las compras de los hospitales, cárceles y la policía nacional.

Por otro lado, en el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) se contempla la posibilidad de utilizar sus recursos en la compra de alimentos para la merienda escolar y, de hecho, la municipalidad de Pedro Juan Caballero recurre a ello para financiar su programa de merienda escolar.

En este orden de cosas, si nos fijamos en el presupuesto para la compra de alimentos de los ministerios a nivel nacional (véase cuadro 4), cuya incidencia local es muy alta debido a la administración que los mismos tienen a su cargo de escuelas, hospitales, cárceles y oficinas regionales, vemos que con estos recursos se podría movilizar en gran medida la economía de la agricultura familiar campesina. Es más, ni siquiera sería necesario tener en cuenta el presupuesto total para la compra de alimentos de todas las instituciones, ya que simplemente detrayendo una parte de estos recursos para destinarlos a los pequeños productores, el efecto resultante sería altamente positivo para las economías locales, ya que ayudaría a que se incre-mentasen los ingresos familiares en este sector, además de crear empleo y contribuir, así, a la reducción de la pobreza.

En 2012, las instituciones seleccionadas realizaron compras de alimentos por un valor total de 32,6 millones de dólares, mientras que en 2014 el total adjudicado en lo que iba de año a la conclusión de este estudio ascendía a 53,8 millones de dólares. De los datos se desprende que el Ministerio de Educación y Cultura es el mayor comprador del Estado entre estas insti-tuciones, representando sus compras el 70% del total de las instituciones analizadas, siendo el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social el segundo con un 28% de las compras.


Cuadro 4. Compra de alimentos por instituciones (en guaraníes)

Institución/año 2012 2013 2014* %

Ministerio de Justicia 33.284.372.265 13.787.435.016 8.741.133.902 3,7

Ministerio de Educación y Cultura 68.950.997.420 73.162.267.170 154.900.497.500 66,9

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

57.247.655.072 50.672.449.301 65.196.022.289 28,1

Ministerio de Agricultura y Gana-dería

2.582.297.920 1.157.025.028 2.582.297.920 1,1

Total 162.065.324.689 138.779.178.528 231.419.953.625 100

En dólares (US$) 32.631.157 29.284.486 53.818.594

Tipo de cambio promedio anual (BCP)

4.967 4.739 4.196

* Compras adjudicadas en lo que iba del año 2014.Fuente: elaboración propia con base en datos de la DNCP.

Continuando con el análisis, en el cuadro 5 se puede observar algunos proveedores de las adjudicaciones realizadas a lo largo del año 2014, aún no concluido, que en su totalidad son empresas comerciales, sobre todo sociedades, las cuales acapararon la mayor parte de las ventas a las instituciones seleccionadas. Este hecho viene a demostrar la baja utilización que actualmente tiene el Decreto 1.056/13.

Cuadro 5. Proveedores de alimentos (año 2014; en guaraníes)

Institución Monto

Ministerio de Justicia

BELTROM SA 2.703.033.160

MANUEL LUIS ROMAN SOLIS 2.329.041.300

SAMAL S.R.L 2.708.278.836

COMVENCE S.A. 142.299.966


CONSORCIO COMEPAR Y ASOCIADOS 116.961.285.000

PATRICIA ESTHER FERNANDEZ VALIENTE DE ALCARAZ 37.939.212.500

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

TAPE PYTA S.A. 1.736.640.000

GRANOS Y ACEITES SOCIEDAD ANONIMA COMERCIAL E INDUSTRIAL AGROPECUARIA 16.420.266.360


FLAVIANO ORTIZ SILVA 474.720.300

OLGUILUZ COMERCIAL S.A.C.I. 31.590.000

DESARROLLOS DEL PARAGUAY S.A. 629.381.243

Fuente: Dirección Nacional de Contrataciones Públicas.Observaciones: no se incluyen todas las compras por lo que los montos no coincidirán con los del cuadro 4.

Si pasamos a analizar las compras públicas a nivel del departamento de Amambay, vemos que el valor total de las mismas, en el periodo que va del año 2009 a julio de 2014, pasó de 419.000 a 1,7 millones de dólares respectivamente, lo que ha supuesto un incremento en estos

30

seis años de un 280%. Este considerable aumento es consecuencia, en gran parte, del traspa-so, a causa de las políticas de descentralización, de los programas de almuerzo y merienda escolares a las gobernaciones departamentales y de los recursos que se ampliaron para estos programas a través del FONACIDE.

Así, la gobernación de Amambay se ha constituido en la principal demandante de alimen-tos entre las instituciones departamentales, llegando a representar hasta julio de 2014 el 79,5% de dichas compras, lo que traducido a números absolutos significa que las adjudicaciones realizadas por la gobernación alcanzan los 1,3 millones de dólares (véase cuadro 6). Según previsiones de la misma gobernación, a la conclusión del año 2014 se estaría alcanzando un monto total de unos 10.000 millones de guaraníes, es decir, unos 2,2 millones de dólares.

Por su parte, las compras de la municipalidad de Pedro Juan Caballero representaron un 15,4% del total, ascendiendo la cantidad adjudicada a 256.000 dólares, cifra nada despreciable a la hora de una posible dinamización de la agricultura familiar campesina a nivel distrital si se utilizase al menos una parte de ella para generar oportunidades de negocio entre este sector.

Cuadro 6. Compra de alimentos por instituciones a nivel local(Amambay; periodo 2009–2014; en guaraníes)

Institución/año 2009 2010 2011 2012 2013 2014** %

MSPBS - Región Sanitaria Amambay*

97.520.000 108.372.500 112.920.000 220.000.000 320.000.000 380.000.000 5,1

Municipalidad de Pedro Juan Caballero

9.854.000 199.629.500 209.152.000 424.105.000 1.387.285.000 1.146.603.400 15,4

Municipalidad de Bella Vista 0 0 0 0 0 0 0,0

Municipalidad de Capitán Bado 0 0 0 0 0 0 0,0

Gobernación delAmambay 1.974.264.910 6.149.905.700 6.149.905.700 11.405.264.500 0 5.923.262.400 79,5

Total 2.081.640.919 6.457.909.710 6.471.979.711 11.829.369.500 1.707.285.000 7.449.865.800 100

En dólares 419.129 1.362.716 1.542.417 2.675.117 396.674 1.665.891

Tipo de cambio promedio anual (BCP)

4.967 4.739 4.196 4.422 4.304 4.472

* Presupuesto facilitado por la administración de la Región Sanitaria del Amambay.** A julio de 2014.

Fuente: Dirección Nacional de Contrataciones Públicas.

Para finalizar este apartado, hay que señalar la nula participación de las pymes agrícolas en las compras de los municipios y la gobernación del Amambay, tanto a nivel individual como de organizaciones, durante el periodo considerado en las compras púbicas que se adjudicaron, lo que se puede comprobar en el cuadro 7, donde se muestra la lista de proveedores, en su mayoría sociedades.


Cuadro 7. Proveedores de alimentos (Amambay; 2014)

Proveedores 2014

Gobernación del Amambay

BRUMILA S.A. 1.196.316.000

ARCÁNGEL S.A. 383.724.000

EMPRENDIMIENTOS MARISOL S.A. 1.505.760.000

PALACE IMPORT S.A. 709.365.600

BRUMILA S.A. 2.128.096.800

Municipalidad de Pedro Juan Caballero

BLANCA NIEVES RODRÍGUEZ BRAUN 749.678.200

CASA CHACO REPRESENTACIONES S.A. 396.925.200

Fuente: Dirección Nacional de Contrataciones Públicas.


Análisis de la situación de la agricultura familiar campesina para actuar como proveedores del Estado6

Esta sección está basada en una encuesta llevada a cabo entre productores rurales y líderes de comités, cuyo objetivo era tomar conocimiento de la situación en que se encuentran, la experiencia que tienen como proveedores del Estado o los motivos que les impiden acceder a ese estatus, así como la potencialidad que poseen para ser oferentes con base en su capacidad productiva. Los detalles tanto del estudio de campo como metodológicos de la encuesta se pueden consultar en el anexo 6.

La sección se divide en dos partes: en la primera se analizan los resultados de la encuesta referentes a la situación de los productores con respecto a las compras públicas; mientras que en la segunda se analiza su potencialidad productiva para convertirse en proveedores del Estado, en especial en la órbita de las dos principales instituciones que realizan compras de alimentos: la gobernación y la municipalidad, ya que, por sus características de representati-vidad y vínculos con el territorio local, éstas son las instituciones que mejor pueden dar inicio a un programa de compras públicas en el departamento.

Situación de los productores respecto a las compras públicas

Como se ha señalado, esta encuesta se realizó mediante la presentación de un cuestionario a productores de la economía familiar campesina asociados a diferentes comités de Pedro Juan Caballero, Zanja Pytá, Capitán Bado y Bella Vista como también a productores no aso-ciados. Asimismo, se encuestó a los líderes de algunas organizaciones a fin de tener una visión como grupo de los objetivos perseguidos.

La selección de los productores y de los comités que debían ser encuestados se pudo efec-tuar gracias a la consulta del registro que mantiene de los mismos la Dirección de Extensión Agraria (DEAG) del Amambay. La distribución de los encuestados se muestra en el cuadro 8.

Cuadro 8. Productores asociados y no asociados encuestados

Municipio Asociados No asociados Total

Pedro Juan Caballero 29 14 43

Zanja Pytá 5 5 10

Bella Vista 21 9 30

Capitán Bado 15 5 20

Total 75 28 103Fuente: encuesta a productores15.

Además, como medio para complementar los datos, se encuestó a 27 líderes (véase cuadro 9).

15 La fuente de los cuadros en este apartado es la misma hasta que se indique lo contrario.

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Cuadro 9. Líderes de comités encuestados

Municipio Encuestas

Pedro Juan Caballero 10

Zanja Pytá 4

Bella Vista 10

Capitán Bado 3

Total 27

La razón de que se incluyese en la encuesta a productores tanto asociados como no se basa en que el Decreto 1.056/13 beneficia de igual manera a ambos grupos.

El primer resultado destacable de la encuesta fue que ninguno de los productores encuesta-dos contestó afirmativamente a la pregunta de si alguna vez había sido adjudicado como pro-veedor directo a los gobiernos central, departamental o local, o de empresas privadas (cuadro 10).

Cuadro 10. Productores por su condición de proveedores

Provee Total %

Sí 0 0

No 103 103

Total 103 100

En cuanto a los comités, tampoco se registra experiencia de ninguno de ellos como provee-dor del Estado, encontrándose apenas un caso, donde se afirma ser proveedor de una empresa privada (cuadro 11).

Cuadro 11. Comités por su condición de proveedores

Municipio No Sí Total

Bella Vista 9 1 10

Capitán Bado 3 0 3

Pedro Juan Caballero 10 0 10

Zanja Pytá 4 0

Total 26 1 27

Esta realidad no sólo afecta a los productores encuestados sino que se extiende al resto de los miembros de la agricultura familiar campesina del Amambay, confirmado este hecho por las principales instituciones que realizan compras de productos alimenticios agropecuarios: la gobernación del Amambay, la municipalidad de Pedro Juan Caballero y el Hospital Regional del Amambay. La DEAG, por su parte, informó de que no existen experiencias en el departa-mento sobre compras públicas bajo ninguna modalidad.

En cuanto a los motivos por los cuales estos productores no han llegado a ser proveedores del Estado, el mencionado con más frecuencia fue la falta de acercamiento de las instituciones a los mismos (58,5%), seguido de la falta de capital operativo y de financiamiento para su producción (20,3%).


Cuadro 12. Motivos por los que no se es proveedor del Estado

Motivo/municipio Pedro Juan Caballero

Bella Vista

Capitán Bado

Zanja Pytá Total %

Falta de acercamiento de las insti-tuciones del Estado 25 20 1 6 52 50,49

Falta de capacitación 2 5 0 0 7 6,80

No posee capital operativo ni acceso al crédito 1 0 19 1 21 20,39

No se puede cumplir con los re-quisitos 3 1 0 2 6 5,83

Reducido volumen de producción 0 0 0 1 1 0,97

No sabe/no contesta 12 4 0 0 16 15,53

Total 43 30 20 10 103 100

Asimismo, para los comités la falta de acercamiento de las instituciones del Estado tam-bién era la principal causa para no llegar a convertirse en proveedores.

Cuadro 13. Motivos por los que no se es proveedor del Estado (comités)

Municipio/motivo

Falta de acercamiento de las instituciones

del Estado

Falta de capacitación

No posee capital operativo ni acceso

al crédito

No sabe/no contesta Total

Bella Vista 8 1 1 0 10

Capitán Bado 0 0 2 1 3

Pedro Juan Caballero 5 0 1 4 10

Zanja Pytá 1 2 1 0 4

Total 14 3 5 5 27

La lectura que se extrae de los datos recabados es que el instrumento simplificado de com-pras públicas basado en el Decreto 1.056/13 no está funcionando por falta de promoción. Sólo hay que fijarse en el hecho de que muy pocas instituciones del Estado han tomado la iniciativa de utilizar esta herramienta, aunque sea al menos para tener una primera experiencia en las compras a través de este procedimiento16.

Sin embargo, la mayoría de los productores entrevistados considera que tiene potenciali-dad para ser proveedor del Estado (80,6%), a pesar de que un buen porcentaje de ellos des-conoce cuáles son los procedimientos establecidos en el decreto e incluso de la existencia del mismo decreto (64,1%). Por otra parte, el 89,3% afirmó que no recibió ningún tipo de capacitación sobre el decreto. Esto denota, una vez más, la reducida difusión en los distritos del departamento del contenido del decreto y, en particular, de qué significa el procedimiento simplificado de compra por parte de las instituciones públicas.

16 Las únicas experiencias constatadas hasta el momento son las de los gobiernos departamentales de Paraguarí y Misiones, pero ambas no tuvieron un resultado muy positivo por falta de mecanismos ade-cuados para transparentar el proceso.

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Cuadro 14. Oportunidades para convertirse en proveedores según los productores

Respuesta/potencialidadPotencialidad

como proveedor Conoce el decretoRecibió información o capacitación sobre

el decreto

nº % nº % nº %

Sí 83 80,6 37 35,9 11 10,7

No 20 19,4 66 64,1 92 89,3

Total 103 100 103 100 103 100

Del mismo modo, la mayor parte de los comités también cree que tiene potencialidad para ser proveedor del Estado (24), mientras que 19 de los 27 consultados no tiene idea de cómo aplicar el decreto a pesar de haber recibido algún tipo de información o capacitación al res-pecto.

Cuadro 15. Oportunidades para convertirse en proveedores según los comités

Respuesta/potencialidad

Potencialidad como proveedor Conoce el decreto Recibió información o

capacitación sobre el decreto

Sí 24 6 16

No 1 19 10

No sabe/no contesta 2 2 1

Total 27 27 27

Uno de los inconvenientes para los productores es la forma de pago que se establece en el decreto, ya que éste contempla el adelanto de un 30% del precio final una vez se ha adjudicado la licitación y un periodo para el pago del resto de treinta días como máximo una vez se ha entregado y aceptado el producto. Sin embargo, esto representa para los productores y comi-tés una dificultad añadida, ya que el 43,7% de los primeros y el 40% de los segundos afirman que sólo pueden vender al contado. En cambio, un 55% de los productores dice que podría esperar hasta un máximo de treinta días desde la entrega de los productos teniendo en cuenta el adelanto del 30%.

En este punto, otro elemento que hay que tomar en consideración es el posible retraso con el que el Ministerio de Hacienda proceda a hacer la transferencia de fondos a la entidad con-vocante para cubrir los gastos de los programas, por lo que sería conveniente que ésta tuviese suficientes reservas para poder afrontar los pagos a los proveedores o, como alternativa, que pudiese buscar los medios de financiamiento adecuados para tal efecto.

De hecho, uno de los datos que arroja la encuesta es que sólo uno de los 103 productores entrevistados afirma que puede trabajar a crédito a noventa días, mientras que ningún comi-té en la actualidad trabaja a crédito a ese plazo. Por tanto, si no se les efectuase el pago a los treinta días tras la entrega de los productos, la mayoría de los productores y comités tendrían problemas financieros.


Cuadro 16. Tiempo máximo de espera para cobro

Plazo Productores % Comités %

Sólo pude vender al contado 45 43,69 11 40,74

A 30 días 57 55,34 15 55,56

A 90 días 1 0,97 0 0

No sabe/no contesta 0 0 1 3,70

Total 103 100 27 100

Potencialidades productivas de la agricultura familiar campesina en el Amambay y oportunidades de negocios creadas con las compras pú-blicas

Si bien el Decreto 1.056/13 establece un proceso simplificado para la compra de productos de la agricultura familiar campesina, el primer límite al que se enfrentan los productores es el listado restringido de productos sobre los que se puede aplicar la normativa, elaborado por la Dirección de Comercialización del Ministerio de Agricultura y Ganadería (véase anexo 5). Por ejemplo, se excluye de la lista a los productos pecuarios como los huevos o la carne de gallina.

La justificación de esta exclusión se basa, en gran medida, en la dificultad que se tendría para controlar la calidad de estos productos, así como en las dudas sobre la capacidad de cum-plimiento de los requisitos sanitarios establecidos por los organismos de control de calidad e inocuidad de los alimentos, además del alto costo financiero que supondría para los pequeños productores adaptarse a estos requerimientos técnicos. Por otro lado, también hay que decir que el destino que se da a este tipo de productos entre esta categoría de productores, gene-ralmente, es el del consumo doméstico propio (autoconsumo), de ahí que no los produzcan con criterios empresariales y, por tanto, su volumen no sea suficiente para cubrir la demanda requerida.

A pesar de todo, existe un importante potencial productivo entre los productores encues-tados (cuadro 17). Esto se desprende de la comparación entre el valor de lo producido por las unidades tomadas en consideración en este estudio para el periodo 2013 y lo que se lleva de 2014, que ascendía a un total de unos 553.000 dólares en productos hortofrutícolas, y las com-pras que llevan a cabo las instituciones en el departamento que sumaron en el primer semestre de 2014 la cifra de 1,6 millones de dólares, que incluye, además, los costos de transporte y distribución, como ya se indicó anteriormente.

Cuadro 17. Producción estimada (en guaraníes)

Producto Superficie en ha Producción Unidad de

medidaPrecio

estimado (Gs) Total

Acelga 1,5 1.200 Mazos 1.000 1.200.000

Batata 1,25 12.500 kg 1.000 12.500.000

Berro 5,25 3.950 Mazos 583 2.302.850

Brócoli 3 6.000 Mazos 2.000 12.000.000

Cebolla 0,02 300 kg 2.000 600.000

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Producto Superficie en ha Producción Unidad de

medidaPrecio

estimado (Gs) Total

Cebolla de hoja 8,25 2.450 Mazos 500 1.225.000

Habilla 22,5 17.800 kg 3.000 53.400.000

Lechuga 11 12.950 Mazos 333 4.312.350

Locote 6,25 4.666 kg 5.000 23.330.000

Maíz 54,1 116.100 kg 3.000 348.300.000

Mandioca 67,4 1.357.000 kg 1.000 1.357.000.000

Maní 2,2 2.950 kg 7.000 20.650.000

Melón 0,96 510 Frutas 1.500 765.000

Perejil 11,75 9.800 Mazos 170 1.666.000

Piña 0,5 100 Frutas 1.600 160.000

Poroto 10,275 19.290 kg 5.000 96.450.000

Remolacha 11,16 71.232 kg 2.250 160.272.000

Repollo 17,53 57.940 kg 1.500 86.910.000

Sandía 5,69 5.180 Frutas 4.000 20.720.000

Tomate 8,34 22.450 kg 2.500 56.125.000

Zanahoria 10,34 85.250 kg 2.500 213.125.000

Zapallo 0,55 290 Frutas 1.500 435.000

Total 248,72 2.473.448.200

Total en dólares* 553.097

*Tipo de cambio del dólar: 4.472 guaraníes.Fuente: Encuesta a productores.

Por tanto, se puede concluir que con la producción existente en el departamento se podría abastecer sin mayores dificultades la demanda de alimentos de las instituciones locales como la gobernación y las municipalidades que actualmente son los principales demandantes. Asi-mismo, si se descentralizasen las compras de alimentos por parte de instituciones como el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y el Ministerio del In-terior a nivel departamental y todas las instituciones optasen por adaptarse a la normativa que establece el Decreto 1.056/13, se podría ampliar con creces la demanda de productos agrícolas de la agricultura familiar. La potencialidad agrícola total se puede observar en el anexo 7.


Barreras para la provisión al Estado según fuentes institucionales7

La fuente de información para la elaboración del presente apartado se basó en entrevistas a técnicos de diferentes unidades operativas de contrataciones y administradores de la go-bernación del Amambay, la municipalidad de Pedro Juan Caballero, el Hospital Regional, la Dirección de Extensión Agraria (DEAG) y la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP). De estas entrevistas se extrajeron opiniones sumamente interesantes a la hora de diseñar un posible esquema de potenciación de las compras públicas mediante el proceso sim-plificado de compras públicas de alimentos. A modo de reforzar las consideraciones emitidas por los funcionarios públicos, también se entrevistó a líderes de organizaciones de feriantes de Pedro Juan Caballero, así como a un productor individual que provee a una de las empresas adjudicadas por la gobernación de Amambay para la provisión del almuerzo escolar.

A continuación se muestran los resultados de las entrevistas17:

A. Unidades operativas de contrataciones de la municipalidad de Pedro Juan Caballero y de la gobernación del Amambay

1. Según los funcionarios de estas secciones administrativas de algunas instituciones en-trevistadas, el Decreto 1.056/13 se ha promulgado sin tener en cuenta las capacidades de coordinación de las distintas instituciones intervinientes. Por ejemplo, se arguye que a pesar de que las entidades convocantes puedan estar capacitadas para realizar por sí mismas los procesos implantados por el decreto, como la inscripción en el Re-gistro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF) de los productores o el control de calidad por parte del Instituto Nacional de Tecnología, Normalización y Metrología (INTN), entre otros, esto no siempre es lo más eficiente, ya que implica cargar con responsabilidades adicionales a las mismas. Por ejemplo, las unidades operativas de contrataciones, dicen, están sobrecargadas de trabajo y los procesos de contratación, si bien han mejorado y se han informatizado en los últimos tiempos, continúan siendo complejos, desde la elaboración del Plan Anual de Contrataciones (PAC) hasta los lla-mados de licitación y las propias adjudicaciones.

2. Las unidades operativas de contrataciones, tanto de la municipalidad de Pedro Juan Caballero como de la gobernación de Amambay, tienen la ventaja de haber establecido, por la experiencia de la que gozan, una sistematización de los procesos de contrata-ción, ya que son prácticamente las mismas personas las que se encuentran al frente de la dependencia desde hace varios años. Esto puede ser de gran ayuda en el momento de poner en marcha y facilitar los procesos de contratación a través de la modalidad simplificada, pues es vital que en cada llamado se esté muy pendiente de todo lo que implica el procedimiento a pesar de su simplificación, ya que cualquier error, por mí-nimo que sea, puede significar un retraso, de días o semanas, en el procedimiento al no concordar con los requerimientos de adjudicación y pago supervisados por la Direc-ción Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP).

17 Por una cuestión de confidencialidad se utiliza el formato de conclusiones generales, no nombrando los responsables institucionales. Las conclusiones vertidas en este apartado son de exclusiva responsabili-dad del autor.

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3. Una de las quejas, según los entrevistados, se refiere a la excesiva burocracia reinante en la DNCP. Esta percepción se agrava por el hecho de la lejanía física en la que se ha-llan las entidades del departamento respecto a la sede central de Asunción, situación que provoca, según los mismos, que se tarde entre tres días y una semana para veri-ficar las correcciones en el trámite de rectificación. Opinan que este lapso de tiempo es demasiado, ya que hay que tener en cuenta la reprogramación que se debe hacer cuando existen observaciones y que implica un nuevo proceso. Por otra parte, hay pro-cedimientos, como el de cambio de la modalidad de contratación, que no se pueden efectuar vía informática y cuya solicitud debe realizarse por correo convencional. Esto quiere decir que si en el PAC se indicó que se haría una contratación por concurso de ofertas, pero, por el motivo que sea, se cambia a la modalidad de contratación directa, el proceso no se puede realizar vía electrónica.

4. A pesar de que el deseo de la gobernación del Amambay es proceder a la compra de alimentos de la agricultura familiar, comentan que una de las mayores trabas para lo-grarlo se halla precisamente en el seno de las propias organizaciones de productores debido a su falta de motivación y actitud proactiva para participar en el proceso. Por el contrario, lo que esperan es que las instituciones se acerquen a ellas. Además, muchas de estas organizaciones no tienen ni tan siquiera personería jurídica ni están reconoci-das por el Ministerio de Agricultura y Ganadería. A ello se añade que deben tramitar todo el proceso de inscripción en el RENAF desde el inicio y que hay que brindarles toda la documentación para que puedan participar de los procesos. Por otra parte, no hay que olvidar que el decreto se aprobó en 2013 y que la gobernación ya había adjudi-cado el almuerzo escolar antes del inicio de las clases del 2014, por lo que no ha tenido tiempo de aplicarlo.

5. En cuanto a la garantía de responsabilidad solidaria que dispone el decreto, y que no comporta la suscripción de ningún seguro en previsión de un eventual incumplimien-to del contrato, provoca el consiguiente temor de que sea muy difícil recuperar el anti-cipo que se vaya a entregar a estos productores en caso de incumplimiento, por lo que no se constituye en un instrumento jurídico que ofrezca las suficientes garantías.

6. Si bien el pago del 70% restante, descontado el 30% del anticipo, en un plazo máximo de treinta días después de la entrega de los productos es posible, en realidad, esto de-pende del plan financiero y de la transferencia que realice el Ministerio de Hacienda en tiempo y forma.

7. Aparte de la compra en sí de los productos, subsiste la cuestión de la distribución de los mismos a las escuelas y colegios, que debe realizarse en un tiempo determinado y bajo las condiciones requeridas. Este es un tema complejo que hace que muchos oferentes se echen atrás en su intención de presentarse al llamado de provisión de alimentos. No se puede obviar que además de las escuelas urbanas, están también las rurales y que muchas veces el estado de los caminos para llegar a ellas no se encuentra en óptimas condiciones para la circulación. Por todo ello, resulta más fácil otorgar la adjudicación a una empresa intermediaria con la condición de que la misma se encargue de todos los trámites: compra de los productos, procesamiento de los mismos y entrega a las instituciones a que van destinados.

8. La aplicación de la modalidad simplificada para la compra de los productos de la agri-cultura familiar debe hacerse, según la opinión de uno de los entrevistados, de manera gradual, ya que hay que dar un tiempo prudencial a que los productores vayan adqui-riendo experiencia en este campo y se vayan acostumbrando a todos los procesos que


implican la provisión y distribución de los productos. Además, es imprescindible que reciban capacitación respecto a cómo deben cumplir la normativa y cómo llevar a cabo la tramitación legal.

9. En esta línea, también hay que tener en cuenta, según los funcionarios de la municipa-lidad de Pedro Juan Caballero, que la adjudicación no sólo conlleva la compra de los productos sino su procesamiento para que sean aptos para el consumo. Esto se traduce en la necesidad de contar con una persona que los prepare en el mismo local escolar (cocinero), lo que actualmente para las adjudicaciones de la municipalidad queda a cargo de la empresa que ganó la licitación. Además, se ha de dotar de los equipos ne-cesarios a esta persona para su elaboración y de un nutricionista, aparte de la propia compra de los alimentos por la empresa. Con el proceso actual, la municipalidad se desliga de todo ese operativo.

10. Otro dato importante que hay tener en cuenta es que la municipalidad elabora un menú variado, presente en el pliego, que cambia cada dos semanas. Para supervisar el cumplimiento de lo contemplado en el menú, la nutricionista de la municipalidad re-corre los locales y verifica junto al director de cada escuela si se cumple o no. Las entre-gas por parte de las empresas son quincenales o mensuales dependiendo del producto, por eso es sumamente difícil para la municipalidad comprar o adjudicar el almuerzo escolar a los productores de la agricultura familiar, ya que no se trata únicamente de comprar algunos productos. Lo que se hace es orientar a las empresas adjudicadas para que compren los alimentos a estos productores, pero no se les puede obligar. De hecho, se han dado casos en los que gracias a los contactos mantenidos con la empresa adju-dicada, ésta ha comprado una parte de los productos en la feria hortofrutícola que se realiza en Pedro Juan Caballero.

11. Otro aspecto es que si se compra de la agricultura familiar, la municipalidad deberá contar con un lugar para el almacenamiento de los productos o que la misma se encar-gue del transporte y la distribución. Esto es debido a que las organizaciones de produc-tores no cuentan ni con un centro de acopio ni con medios de transporte adecuados ni con una cámara fría para conservar los productos. No obstante, piensan que los pro-ductores sí que tienen potencialidades par ser proveedores por el hecho de que muchos de ellos venden sus productos al supermercado Maxi, uno de los mayores de la ciudad, y que se caracteriza por tener productos hortofrutícolas frescos y de buena calidad.

12. Una idea que surge es la de que se podría organizar un esquema en el que los produc-tores de la agricultura familiar entreguen directamente sus productos a la empresa ad-judicada, encargándose ésta de convenir con aquéllos la entrega, por lo que la respon-sabilidad final recaería sobre la empresa adjudicada. Al respecto, se dice que se debería hacer un estudio de factibilidad acerca de este esquema. Se pone como referencia para hacer los cálculos los precios que está pagando la municipalidad a la empresa adjudi-cada por cada plato de comida. El monto actual es de 4.700 guaraníes por plato, precio difícil de reducir, mientras que la gobernación paga 6.500 guaraníes por ración, precio que tampoco se puede considerar alto si se tiene en cuenta que ésta brinda el servicio a nivel departamental.

13. Otro tema recurrente es el de la coordinación institucional. Se cree que es muy com-plejo llevar a cabo esta coordinación a causa de la centralización de las instituciones del Estado en Asunción y de que las decisiones se toman a nivel central. Se mencionan ejemplos tales como que la gobernación podría enviar las muestras de los productos al Instituto Nacional de Tecnología y Normalización (INTN) como exige el decreto, pero no se sabe el tiempo que tardará esta institución en dar respuesta.

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14. Siguiendo esta idea, se dice que la municipalidad de Pedro Juan Caballero se deslinda del control de calidad, pues las empresas cuentan con las habilitaciones del MSPBS y del INTN. Pero al realizarse las compras a los productores campesinos, sería la munici-palidad la que debería encargarse de enviar las muestras de los lotes al INTN y de hacer la intermediación ante el Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición (INAN), etc. Por tanto, se concluye que sería bueno pensar en un sistema de coordinación entre la municipalidad y la gobernación a fin de solucionar problemas comunes, pero hasta el momento no se ha iniciado ningún tipo de conversaciones.

B. Dirección de Extensión Agraria (DEAG)

1. Las opiniones entre los funcionarios de la DEAG apuntan a que las organizaciones del Amambay tienen una producción reducida a nivel individual y que la tendencia es a trabajar de manera autónoma, así como que los comités sólo se organizan para recibir ayudas del Gobierno porque éste les exige estar organizados y ser reconocidos por la DEAG para poder ser beneficiarios de ellas. Incluso, se comenta que muchas de ellas ni siquiera cumplen con estos requisitos por falta de interés y que, en todo caso, es difícil que la iniciativa para su formalización parta de ellas. Esto implica que los técnicos de la DEAG tengan que hacer todos los trámites por ellas, incluida la parte de la documen-tación que no es de su responsabilidad, pero aun así lo hacen.

2. Se reconoce que los recursos para el Amambay en la forma de asistencia técnica y cré-ditos son aún escasos e insuficientes para abarcar y ayudar como debe ser a todos los productores.

3. Acerca del Decreto 1.056/13 se cree que habrá problemas en su aplicación, ya que se le achaca el ser un decreto de gabinete. Se quejan de que no se consultó a la DEAG sobre las dificultades que se podrían encontrar en su aplicación. Por ejemplo, los precios referenciales que se toman, para la compra vía el Decreto 1.056, son del mercado de abasto de Asunción, no teniendo comparación con los precios que se manejan a nivel local. También apuntan a los problemas de transporte, de acopio y de acceso a los lu-gares de producción, sobre todo en época de lluvias, cuando los caminos muchas veces se tornan impracticables y resulta muy complicado dar salida a la producción.

C. Hospital Regional del Amambay

1. Para otras instituciones, como el hospital regional, no se pude pensar ni tan sólo en comprar a los productores locales porque las decisiones están centralizadas. Las uni-dades locales no tienen potestad para proceder a la compra de alimentos, ya que este asunto es competencia de la Unidad Operativa de Contrataciones central. En opinión de los trabajadores del hospital regional esto es una gran desventaja, pues los pro-ductos no llegan ni en la cantidad ni con la calidad requeridas. Es más, se afirma que muchas veces llegan ya vencidos o iniciado su proceso de descomposición. La política del MSPBS es la de realizar un solo proceso centralizado, pero se recuerda que antes cada región sanitaria tenía su propia unidad de compra, pero fueron eliminadas todas.

2. Gracias a los consejos locales de salud se realizan algunas compras de alimentos, que suelen ser directas, a los productores locales con los pocos fondos que reciben de or-ganismos del Estado. Aun así, la cantidad es muy limitada, por lo que se deberían au-mentar las posibilidades de que los consejos pudieran realizar más compras, pues todas ellas son de productores regionales.


D. Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)

1. Para los técnicos de la DNCP, se ha logrado avanzar con el pliego simplificado, lo que va a ofrecer muchas ventajas para la compra de productos a la agricultura familiar. En el mismo, la innovación principal es que se garantiza el mantenimiento de oferta y de fiel cumplimiento del contrato con solo una declaración jurada por parte del agricultor.

2. Además, mencionan la cuestión de los precios referenciales que se prevén, tomados de los establecidos en el mercado y registrados por el MAG. Así, se puede saber con antelación cuál es el precio del tomate, la papa, la cebolla… al publicarse los mismos, a diferencia de otros llamados en los que las instituciones se guardan los precios para po-der compararlos con los distintos precios que ofertan los proveedores. De este modo, se advierte a los agricultores de que se va a comprar, por ejemplo, el tomate a 4.000 gs/kg, método que asegura al agricultor poder prever sus costos y su margen de ganancias. Un grave problema entre este tipo de productores es que suelen iniciar los cultivos con un cálculo del precio final de venta que finalmente va a variar a la baja en el momento de la comercialización, con lo que, indefectiblemente, salen perdiendo.

3. Otra particularidad del decreto, según estos testimonios, es que se permite adjudicar a más de un proveedor, es decir, que no es necesario que un solo productor, o un único comité de productores, provea todas las cantidades previstas ni todos los productos requeridos en un mismo llamado.

4. Un complemento importante en este ámbito lo constituye el Decreto 1.705/14, el cual permite a las gobernaciones y municipios destinar hasta un 30% de los fondos que se les gira correspondientes al FONACIDE para proyectos de almuerzo escolar en caso de que adopten el procedimiento simplificado establecido en el Decreto 1.056/13. Asimis-mo, del monto correspondiente a este 30%, se podrá utilizar hasta un 15% para cubrir los gastos vinculados al cumplimiento efectivo del proyecto de almuerzo escolar. Esto significa que, en el marco de un mismo llamado, se puede destinar una parte de los recursos para la compra de los productos y otra parte para la contratación del personal necesario en las escuelas para la preparación de los alimentos, como el cocinero o el nutricionista, o la compra de los materiales precisos como heladera, horno o cualquier otro. En suma, ello quiere decir que se podrán comprar los bienes por un lado y con-tratar los servicios (acopio, distribución, transporte, etc.) por otro.

5. Hoy día, con la actual Ley de Contrataciones y con el Decreto 1.056/13 no se puede obligar a ninguna empresa adjudicada a comprar los alimentos a la agricultura familiar. Si es una empresa del interior nada le impide comprar los alimentos en Asunción, de ahí que la voluntad política y la priorización de los objetivos que planeen las institucio-nes sean determinantes para la efectiva implementación del decreto.

E. Asociación de Feriantes de Pedro Juan Caballero

1. Una opinión bastante extendida entre esta asociación es que ya nadie cree más en las promesas del Gobierno, que se está cansado de que se prometa para al final no ejecutar los proyectos. También hay malestar respecto al manejo que se realiza de los subsidios y ponen como ejemplo que se les hace firmar por valor de 500.000 cuando en realidad sólo se les entrega 300.000.

2. Este manejo se traduce también en los engaños de que son objeto por parte de los em-presarios. Se comenta, por ejemplo, que el encargado de una empresa proveedora del almuerzo escolar a la gobernación los fue a visitar y solicitó un listado de los productos

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agrícolas en el que se tenía que incluir la cantidad y el precio de los mismos. Se comu-nicó este hecho a los miembros de la asociación para que procedieran a la elaboración del listado con lo que todos se ilusionaron mucho, pero esa persona ya no volvió a aparecer nunca más y ni tan siquiera dio noticias. Concluyen en que por años llegan las promesas que no se materializan en nada.

3. A ello se añade que la gente no tiene ni medios ni infraestructura ni herramientas, y si bien se reconoce que estos implementos se reciben pero en cualquier caso de for-ma muy esporádica, todos se quejan de la calidad de los mismos, pues son los más baratos. En otro orden, una queja generalizada va dirigida al más que difícil acceso al crédito, y en concreto a las instituciones crediticias públicas como el Crédito Agrícola de Habilitación (CAH), al que asemejan a una financiera más de carácter privado, ya que obtener un crédito del CAH significa una mínima ventaja frente a las condiciones que ofrecen las privadas, es decir, con tipos de interés un poquito más bajos, pero que al igual que las otras si al productor le va mal no se le perdona ni tampoco se le da la opción de refinanciar el crédito. El resumen que hacen es que los montos a los cuales pueden acceder son insuficientes si se quiere crecer en el negocio.

F. Proveedor de la empresa adjudicada por la gobernación para el al-muerzo escolar18

1. En opinión de esta persona, existe una enorme dificultad para trabajar con los comités debido a que la mayoría de ellos se resiste a entregar sus productos a los precios que se les ofrece y prefieren no vender o dejar de producir. Cree que tampoco se coordinan las acciones de producción, ya que se dan muchos desentendimientos entre los miem-bros y que la mayoría está en los comités sólo para recibir los subsidios o las ayudas del Estado.

2. Comenta que en su caso decidió apartarse del comité del que era miembro para con-vertirse en autónomo, y que ahora se dedica a ser una especie de acopiador. Añade que él sólo trabaja con los productores que desean trabajar, es decir, que aceptan las reglas en cuanto a los tiempos de entrega y la calidad de los productos, para terminar dicien-do que se paga todo en el acto. Afirma que ahora están vendiendo zanahoria, tomate, lechuga y otros productos de muy buena calidad.

3. Describe su trabajo como acopiador refiriéndose a que lo que él hace es recoger los productos de acuerdo con los volúmenes que le solicita la empresa, trasladarlos, con su propio transporte, y entregarlos en el local que le indican. La empresa es la que prepara los productos: los embala y los conserva para luego distribuirlos, todo ello con proce-dimientos de alta calidad.

4. Por último, manifiesta su preferencia por los jóvenes, hijos de los campesinos, a la hora de trabajar, porque parece que tienen una mentalidad distinta a la de las generaciones anteriores, a la vez que muestran una mayor predisposición a aprender, o sea, a ser en-señados y que gracias a ello cumplen sin problemas los compromisos que asumen con él. Concluye con una reflexión relativa a la situación que se vive en las comunidades donde hay muchos jóvenes sin trabajo, pero que piensan en la posibilidad de iniciar un negocio agrícola motivado por las ganancias que genera con la condición de que se trabaje bien.

18 Basado en la entrevista a Rigoberto Palacios, proveedor de la firma Marisol S.A. adjudicada en el año 2014 para la provisión de almuerzo escolar a la gobernación del Amambay.


Oportunidades

A. Un problema serio que padece la agricultura familiar campesina en todo el país es el de la comercialización, pero, como se ha visto, el Decreto 1.056/13 brinda la posibilidad a este sector de convertirse en proveedores del Estado al dárseles la oportunidad de acceder a un mercado seguro, por lo que a partir de la puesta en ejecución del decreto podrán planificar su producción con base en un precio asegurado y evitar, así, el riesgo de pérdidas por las variaciones que pudiera experimentar el mismo.

B. Otra ventaja es que el proceso es sumamente sencillo, ya que reduce los tiempos y faci-lita los trámites de documentación, así como los requisitos a pesar de que todavía son necesarios algunos ajustes.

C. La perspectiva de lograr una dinamización de la economía entre los productores de la agricultura familiar campesina del departamento de Amambay, los cuales suman una gran cantidad como se indicó anteriormente, es bastante positiva si se tiene en cuenta que el valor de las compras públicas en el departamento ha ascendido a un total de 1,7 millones de dólares en lo que se llevaba ejecutado en el año 2014 al finalizar este estudio y que la previsión final de ejecución para este año se elevaría a 2,2 millones de dólares. Todo esto contando sólo con la participación de tres instituciones (hospital regional, municipalidad de Pedro Juan Caballero y gobernación del Amambay), por lo que la oportunidad de negocio podría incrementarse incluso más si se sumasen a esta iniciativa otras instituciones como, por ejemplo, la cárcel regional y el Ministerio del Interior para sus comisarías y otras oficinas. Así, se deduce que el efecto de las compras públicas podría ser muy positivo a la hora de incrementar los ingresos de las familias rurales y, de este modo, reducir los niveles de pobreza.

D. La experiencia que se vaya a adquirir por parte de los productores gracias a la apli-cación del decreto y a su participación en los procesos de adjudicación es otro factor que no puede quedar en el olvido, puesto que al ir ganando experiencia en este campo, es decir, como proveedores del Estado, irán mejorando paulatinamente sus mecanis-mos de organización del trabajo en cuanto a producción, transporte y distribución, así como de estandarización de la calidad de los productos. Este primer paso de inserción en la esfera de las compras institucionales, habría de llevar en pura lógica a un segundo paso consistente en convertirse también en proveedores de los comercios locales (su-permercados, restaurantes, despensas…) a un nivel ya estrictamente privado, lo que tampoco impediría, sino que, por el contrario, sería muy deseable, que los productores combinasen ambos espacios. A este respecto, hay que hacer notar que muchas familias de Pedro Juan Caballero cruzan la frontera para comprar los productos hortofrutícolas en Ponta Porã al considerar que la relación precio/calidad de los productos es mejor en esta ciudad y que se dispone de ellos de manera constante, es decir, durante todo el año, aspecto éste ausente en la producción de la agricultura familiar en general en todo el departamento.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones8

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Desafíos y recomendaciones

A. El primero, y quizás más importante, es lograr que las gobernaciones y municipios, que deben transformase en las impulsoras y promotoras de la aplicación del Decre-to 1.056/13, se comprometan política y públicamente a poner en marcha de manera sistemática lo establecido en el mismo. Para ello, es necesario que estas instituciones prioricen dentro de sus políticas públicas de desarrollo local la adquisición de produc-tos alimenticios provenientes de la agricultura familiar con dos objetivos: abaratar los precios que las mismas pagan por la adquisición de estos productos, con lo cual los recursos disponibles darían para la compra de más alimentos y así se podrían extender los programas a más beneficiarios; e incrementar con el apoyo a la agricultura familiar los ingresos de estas familias en un combate frontal contra la pobreza en sus territorios.

B. Sin embargo, el Decreto 1.056 no asegura la participación mínima de los pequeños productores de la agricultura familiar en el monto total de compras para cada insti-tución o dependencia de la Administración Pública, dado que dicha participación no está definida ni porcentualmente ni en volumen. En ese sentido, se podrían implemen-tar medidas que permitan visualizar la realidad actual.

C. Mientras no se sepa qué volumen de las compras se adjudica a los pequeños produc-tores de la agricultura familiar, no será posible establecer políticas efectivas que apr-ovechen el marco jurídico.

D. En la esfera administrativa, sería conveniente fortalecer las unidades operativas de contrataciones departamentales y locales, para que puedan actuar como verdaderas instancias en la labor de facilitar y ayudar a los productores en todos los procesos administrativos que conlleva la contratación a través de un asesoramiento apropiado y de un posterior seguimiento para comprobar si los productores se adecuan a la nor-mativa administrativa y a los requisitos de calidad exigidos por el decreto. Al respecto, los funcionarios de las instituciones requieren de capacitación y de herramientas que les permitan implementar la normativa actual. Para esto no se necesitan demasiados recursos, pero los efectos que se alcanzarían serían muy notables y beneficiosos para las propias instituciones.

E. Otro desafío importante es diseñar un esquema de trabajo común entre la goberna-ción, las municipalidades y la DEAG regional, a fin de coordinar los procesos de pro-visión y compra de alimentos de los productores de la agricultura familiar. Esta tarea debe incluir la organización de los comités, los cuales tienen, en principio, un mayor potencial para convertirse en proveedores que los productores considerados indivi-dualmente, a fin de formalizarlos, registrarlos y asesorarlos en la búsqueda de los me-dios necesarios para organizar eficazmente la producción, distribución y entrega de los productos. En este punto, sería de vital importancia que los productores contasen con la infraestructura básica de un centro de comercialización y acopio en previsión de una más que factible economía de escala.

F. En apoyo de esta participación gradual de los productores en las compras públicas, ministerios como los de Salud, Interior o Justicia deberían llevar a cabo una descen-tralización de sus compras de alimentos para efectuarlas a nivel local y no central. Esta política descentralizadora tendría, además, la ventaja de que con ella se abarataría el precio que se paga por estas adquisiciones, y, de paso, permitiría movilizar recursos en las economías locales. De indudable ayuda sería que la Secretaría Técnica de Planifica-


ción promoviese este proceso y motivase a las instituciones para que se interesen en él.

G. La capacitación a los productores sobre el contenido del Decreto 1.056/13 es un reto que se debe afrontar desde las instituciones públicas; pero, además, se les debe asesorar en torno a cómo producir y comercializar de forma conjunta, a la vez que motivarlos para que tengan una actitud proactiva frente al desafío o la oportunidad, según cómo se mire, de llegar a ser proveedores del Estado.

H. Para concluir, en el orden del trabajo interinstitucional, teniendo en cuenta que las ins-tituciones deben actuar como impulsoras, se deberían coordinar de manera armónica todos los sistemas existentes de apoyo gubernamental a la agricultura familiar, entre los cuales se hallan los siguientes:

i) Respecto al tema del financiamiento, se podría usar instrumentos financieros como el Factory Mobil. Éste es un nuevo producto financiero desarrollado por el Banco Mundial conjuntamente con el CAH, mediante el cual se habilita al proveedor una línea de crédito tomando como base el contrato con la institución convocante a fin de que el productor pueda negociar ciertos plazos. De esta forma, el crédito obte-nido podría actuar como un complemento al adelanto del 30% que se les da en el momento de la adjudicación de una compra.

ii) Créditos del sector privado: al igual que en el caso del CAH, se puede intentar negociar con el sector privado la concesión de créditos similares destinados exclu-sivamente a los productores adjudicados por alguna institución, teniendo como garantía el contrato con el Estado. El sector privado, como la Financiera el Co-mercio e Interfisa para sus productos Banca Comunal y Crédito Pro Mujer res-pectivamente, en los últimos años ha sido receptivo a este tipo de propuestas y ha venido desarrollando productos crediticios orientados a pequeños productores y a mujeres rurales.

iii) Infraestructura para distribución y conservación: el programa Paraguay Inclusi-vo del MAG otorga financiamiento no reembolsable a comités por valor de hasta 120.000 dólares para que sean invertidos en la compra de maquinaria y acondicio-namiento de infraestructuras. Esta ayuda puede ser utilizada, por ejemplo, para la compra de cámaras frigoríficas por parte de aquellos productores que firmen contratos con el Estado.

iv) Infraestructura productiva: la necesidad de dotar a los productores de herramien-tas de alta calidad, sistemas tecnológicos modernos, semillas mejoradas o medias sombras, entre otros, se puede canalizar a través del programa PRODERS que a partir de 2015 será administrado por el MAG vía el CAH, ya que éste va a contar con cerca de 100 millones de dólares gracias a la colocación de bonos soberanos y a la recepción de créditos del Banco Mundial. El mismo consistirá en un crédito que será no reembolsable en un 70%, mientras que el 30% restante deberá devolverse en un plazo de 10 años con una tasa de interés del 10% anual.


ANEXOS

Anexo 1.

Solicitud de inscripción en el Identificador de Acreedor Presupuestario (IDAP)

50

Anexo 2.

Carta de invitación estándar y anexos


Anexo 3.

Formulario de oferta

52

Anexo 4.

Formulario de Declaración Jurada de Cumplimiento de Contrato


Anexo 5.

Listado de productos en el marco del proceso Modalidad Complementa-ria de Contratación: Proceso Simplificado para la Adquisición de Produc-tos Agropecuarios para la Agricultura Familiar

Hortalizas en hojas Hortalizas frutas Frutas

Acelga blanca Berenjena Banana carapé

Acelga china Calabaza Banana de oro

Albahaca Pepino Ciruela

Berro Pimiento verde Durazno

Cilantro Pimiento amarillo Frutilla

Cebolla en hoja Tomate liso Limón japonés

Espinaca blanca Tomate Santa Cruz Limón Taití

Lechuga Zapallito de tronco Limón sutil

Orégano Zapallito zuchini Mamón

Perejil Zapallo Mandarina

Puerro Mango

Repollo blanco Hortalizas flor Melón común

Repollo morado Colifor Melón japonés

Brocoli Naranja

Piña

Raíces, bulbos y tubérculos Otros productos Pomelo

Ajo Arroz Sandía

Batata Maíz choclo Uva

Cebolla cabeza Maíz Aguacate

Mandioca Maní grano Mburucuyá

Papa Poroto manteca

Rabanito Almidón

Remolacha Harina de maíz

Zanahoria Poroto seco

Habilla

Arverja

54

Anexo 6.

Metodología de la encuesta

A. Selección de la muestra

Para la muestra se tomó el listado de comités de la DEAG de Amambay por distritos. Se consideró el número de miembros por comités y se aplicó la siguiente formula:

Una vez obtenido el número de productores y de comités, se elaboró la lista de productores y comités para posteriormente aplicar la encuesta especialmente diseñada para este fin.

B. Aplicación de la encuesta

Tras la elaboración de la encuesta se realizaron diversas etapas consistentes en la capacita-ción de los encuestadores, prueba piloto, levantamiento, digitación, limpieza y sistematización de los datos, así como las herramientas necesarias para su ejecución.

La encuesta está dirigida a pequeños productores agrícolas y a líderes de las organizacio-nes que residen en el departamento de Amambay. Se efectuaron las actividades detalladas a continuación:

• elaboración de los instrumentos de recolección de datos;• reclutamiento y capacitación a encuestadores; • realización de la prueba piloto; • levantamiento de los datos; • digitación de los datos; • limpieza de los datos; • sistematización de los resultados. El cuestionario elaborado generó información sobre las características socioeconómicas de

los productores y líderes, incluyendo sus conocimientos sobre las compras públicas y redes de apoyo. Además, relevó las características y potencialidades productivas de los encuestados.

Respecto al reclutamiento del personal de campo, para optimizar los gastos del operativo, se optó por seleccionar a estudiantes del último año de la carrera de Ingeniería Agronómica con conocimientos de campo.

Se previó la contratación de veinte encuestadores responsables de la captación de informa-ción mediante entrevista directa a los productores y líderes seleccionados en forma aleatoria. Teniendo en cuenta que este proceso es un factor importante, se procedió a una rigurosa capa-citación con el objetivo de lograr un buen manejo y aplicación del formulario. La capacitación tuvo una duración de un día, a tiempo completo.

En cuando a la prueba piloto, la misma se desarrolló con los lugareños de la zona, lo cual permitió adaptar posteriormente el formulario de la encuesta gracias a las sugerencias de los entrevistados en la fase piloto. La prueba se aplicó a un grupo distinto al grupo meta.

La recolección de los datos se llevó a cabo entre los meses de agosto y octubre de 2014 y el procesamiento al finalizar el trabajo de campo. Se aplicaron las comparaciones y análisis de consistencias estándares en encuestas de esta naturaleza.


Anexo 7.

Estimación de la producción agrícola (2013-2014)

Principales cultivos Nº de fincas (estimación)

Superficie sembrada (ha)

Rendimiento obtenido (promedio kg/ha)

Acelga 19 1 32.000

Arroz 3 1 1.400

Banana 84 41 2.000

Batata 23 5 20.000

Berro 7 0 30.000

Brócoli 13 1 35.000

Cebollita 54 7 70.000

Cítricos 56 14 500

Coliflor 17 2 32.000

Habilla 183 137 1.100

Lechuga 30 17 100.000

Maíz chipa 19 8 2.500

Maíz tupí 420 553 2.625

Mandioca 482 637 22.000

Melón 25 7 1.500

Perejil 32 3 130.000

Pimiento 56 13 85.000

Piña 16 12 16.500

Poroto 296 179 978

Poroto manteca 3 1 2.000

Remolacha 10 1 15.000

Repollo 63 14 35.000

Tomate 44 11 120.000

Zanahoria 29 3 10.750

Zapallito 30 3 30.000

Zapallo 2 3 1.500

Total 2.016 1.674

Fuente: DEAG, regional Amambay.

Las pymes representan una porción importante de la economía de los países, ya sea por la cantidad de empresas que la componen como por la cantidad de trabajadores que emplean. Es por ello que existe un amplio consenso sobre la importancia de este tipo de empresas en el desarrollo económico de los países. Sin embargo, las mismas se enfrentan a una serie de dificultades a la hora de acceder y competir en los mercados en general, y en el mercado de las compras públicas en particular.

En ese sentido, el apoyo para que las pymes puedan participar en el mercado de lascompras públicas forma parte de las políticas que los distintos países de América Latinavienen implementado desde hace varios años,. Estas políticas siguen dos enfoques básicos: a) el enfoque de preferencias, que consiste en establecer algún tipo de preferencia para las PYMES en los distintos mecanismos de compra del sector público; y b) el enfoque de fallas de mercado, que consiste en disminuir y/o eliminar las barreras legales, administrativas y de procedimientos que obstaculizan la participación de las empresas del segmento. La mayoría de los países aplica una combinación de ambos enfoques.

estudio de las potencialidades y obstáculos para una mejor

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