estudio de la política de competitividad de la propuesta
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Estudio de la política de
competitividad de la propuesta POT
formulada para Bogotá 2016-2019
Liliana Castañeda Morales
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Artes, Escuela de Arquitectura y Urbanismo
Bogotá, Colombia
2019
Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para Bogotá 2016-2019
Liliana Castañeda Morales
Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para optar al título de:
Magíster en Urbanismo
Director:
Magíster en Historia del Urbanismo. José Salazar Ferro
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Artes, Escuela de Arquitectura y Urbanismo
Bogotá, Colombia
2019
Agradecimientos
Este trabajo sintetiza el enorme esfuerzo de Jackeline y Jorge por darme la única defensa
que nadie podrá arrebatarme. A ellos agradezco todo su amor y apoyo en este largo
camino. A la familia diversa una y otra vez reconfigurada. A todas aquellas personas que
de una u otra manera fueron aliento y soporte.
Al profesor José Salazar por su paciencia, y los fructíferos debates sobre el presente y el
futuro del ordenamiento, por siempre llevarme a cuestionar todos los discursos incluyendo
el propio. A Sandra Mondragón y Camilo Pinilla por su lectura rigurosa y su paciencia. A
Mario Noriega por seguir mostrando que desde la academia se puede tomar el bando de
la gente aun con el riesgo de “irnos a la hoguera” y contribuir desde el debate público y el
diálogo constante.
A la labor política diaria y acumulada, porque en la tarea de hacer de la planeación urbana
una labor de movilización ciudadana aprendí que el conocimiento no puede separarse
nunca de la realidad y las necesidades de la gente. A la nueva generación polista que ha
llegado para quedarse y en especial a Manuel Sarmiento, quien desde el Concejo de
Bogotá pone su rigurosidad al servicio de las luchas por una ciudad más democrática para
todas y todos.
Resumen y Abstract VII
Resumen
Esta investigación busca realizar un estudio crítico del contenido y alcance de la política
de competitividad presente en la propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial formulada
para Bogotá entre los años 2016 y 2019, entendida esta como derrotero económico
principal de la planeación del desarrollo y del ordenamiento territorial. Para ello se propone,
a partir de la definición de competitividad, ubicar su inserción temporal y conceptual en la
planeación física de la ciudad, identificar cómo se estructura en los documentos técnicos
de soporte que componen la formulación POT entregada a la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca el 19 de noviembre de 2018 y contrastarla con la cartografía y
la norma urbanística que finalmente contarán con fuerza vinculante para los actores
públicos y privados. Se pudo concluir que la norma propuesta en el Plan expresa un
modelo de incentivos y condiciones para la producción de ciudad, más que una propuesta
de ordenamiento para la capital.
Palabras Clave: Competitividad, código urbano, aparato productivo, industria artesanal,
cluster, estructura económica y espacial, POT.
VII
I
Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para Bogotá
2016-2019
Abstract
This research seeks to carry out a critical study of the content and scope of the
competitiveness policy present in the proposed Land Use Plan formulated for Bogotá D.C.
between 2016 and 2019, understood as the main economic course of development
planning in general and of the land use policy in particular. To do so, it seeks, from the
definition of competitiveness, to locate its temporal and conceptual insertion in the spatial
planning of the city, to identify its developments and approaches in the structure of the
technical support documents that make up the POT formulation delivered to CAR on
November 19th, 2018 and contrast it with the cartography and the urban norm that finally
would have binding force for public and private actors. It was possible to conclude that the
norm proposed in the Plan expresses a model of incentives and conditions for the
production of a city, rather than a proposal of ordering for the capital.
Keywords: Competitiveness, urban code, cottage industry, cluster, productivity,
economic and spatial structure, POT.
Contenido IX
Contenido
Pág.
Resumen ....................................................................................................................... VII
Lista de figuras .............................................................................................................. XI
Lista de tablas .............................................................................................................. XII
Abreviaturas ................................................................................................................ XIII
Introducción .................................................................................................................... 1
1. Planteamiento de la investigación .......................................................................... 5 1.1 Problema e hipótesis ....................................................................................... 5 1.2 Objetivos.......................................................................................................... 6
1.2.1 Objetivo general .................................................................................... 6 1.2.2 Objetivos específicos ............................................................................ 6
1.3 Objeto y área de estudio .................................................................................. 6 1.4 Objeto y área de estudio .................................................................................. 7 1.5 Racionalidad económica en la planificación urbana ......................................... 7
2. El concepto de competitividad y su inserción en la planificación de Bogotá ... 13 2.1 El concepto de competitividad y su vínculo con la planificación de las ciudades de citaciones bibliográficas ....................................................................................... 13 2.2 El papel del Estado en la generación de competitividad para las ciudades .... 26
3. La visión de competitividad en los documentos técnicos de la propuesta POT formulada para Bogotá 2016-2019 ............................................................................... 35
3.1 Contexto de aplicación de la visión de competitividad vigente en el POT ...... 36 3.2 Caracterización de competitividad en los documentos técnicos de la propuesta POT para Bogotá formulada en los años 2016-2019 ................................................ 42 3.3 Estrategias de especialización productiva y flexibilización normativa para la competitividad .......................................................................................................... 46 3.4 Instrumentos de seguridad jurídica de la propuesta POT formulada para Bogotá 2016-2019 .................................................................................................... 65
4. Del proyecto de ciudad competitiva al proyecto de construcción de ciudad en la propuesta POT del año 2019..................................................................................... 69
4.1 Estructura económica de la propuesta POT del año 2019 ............................. 70 4.2 El código urbano efectivo de la propuesta POT del año 2019 ........................ 81 4.3 Actores públicos y privados presentes en la formulación y trámite de la propuesta POT formulada entre 2016 y 2019 ......................................................... 103
X Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-201
5. Conclusiones y recomendaciones ..................................................................... 107
A. Anexo: Síntesis de código urbano de la propuesta POT formulada para Bogotá 2019-2019 ..................................................................................................................... 115
B. Anexo: Compatibilidad de las principales actividades de industria artesanal con usos residenciales y distritos ADN .................................................................... 119
C. Anexo: Instrumentos de planeación, gestión y financiación de la propuesta POT formulada para Bogotá 2016-2019 ..................................................................... 127
Bibliografía .................................................................................................................. 130
Contenido XI
Lista de figuras
Pág.
Imagen 1. Determinantes de la ventaja competitiva ………………………………………...13 Imagen 2. Sistema Nacional de Competitividad e Innovación …………………….…….....17 Imagen 3. Estructura del Índice de Competitividad de Ciudades 2018……………………..22 Imagen 4. Principio de sostenibilidad integral POT…………………………………..……...32 Imagen 5. Apuestas productivas en la región Central……………………………………….39 Imagen 6. Localización espacial de la estrategia de especialización inteligente…………44 Imagen 7. Políticas territoriales y estrategia del POT de Bogotá…………………………..45 Imagen 8. Estructura social y económica del POT formulado………………………………46 Imagen 9. Estructura Social y Económica…………………………………………………….47 Imagen 10. Informalidad empresarial vs. Industria artesanal……………………………….48 Imagen 11. Concentración de la industria grande (izq) y mediana (der) en el 2016…..…49 Imagen 12. Cambio en el área construida y unidades prediales de uso industrial 2009-2016………………………………………………………………………………………….……49 Imagen 13. Localización de industria artesanal vs. Barrios de origen informal (legalizado-regularizados)……………………………………………………………………………….……51 Imagen 14. Código normativo de la formulación POT 2018…………………………………54 Imagen 15. Potenciales de vivienda asociados al tratamiento de desarrollo en el POT….57 Imagen 16. Áreas de actividad propuestas POT 2018……………………………………….59 Imagen 17. Principio de gobernabilidad/gobernanza POT……………………………….....61 Imagen 18. Áreas de Uso Múltiple sobre sectores con aglomeraciones comerciales (M1).69 Imagen 19. Categorización de los principales sectores de la industria artesanal bogotana según nivel de productividad…………………………………………………………………....72 Imagen 20. Áreas de actividad y tratamientos urbanísticos y en las zonas industriales de Puente Aranda y Fontibón……………………………………………………………………….74 Imagen 21. Modelo de ocupación supramunicipal……………………………………………84 Imagen 22. Modelo de ocupación urbana……………………………………………………...85 Imagen 23. Tratamiento de consolidación y sus modalidades………………………………87 Imagen 24. Hectáreas netas urbanizables habilitadas para espacio público, equipamientos, vías, vivienda y otros usos………………………………………………………………………92 Imagen 25. Áreas con tratamiento de desarrollo……………………………………………..93 Imagen 26. Tratamientos urbanísticos…………………………………………………………94 Imagen 27. Déficit de vivienda por UPZ……………………………………………………….98 Imagen 28. Mapa de actores en proceso de formulación y trámite del proyecto POT 2016-2019……………………………………………………………………………………….……..100
Contenido XII
Lista de tablas
Pág.
Tabla 1. Métodos de medición de la competitividad local ................................................ 18
Tabla 2. Participación de los sectores productivos de Bogotá y Cundinamarca.. ............ 37
Tabla 3. Proyectos estratégicos del POT formulado........................................................ 63
Tabla 4. Servicios artísticos y recreativos. ...................................................................... 71
Tabla 5. Porcentajes de mezcla de uso para áreas de uso múltiple ................................ 74
Tabla 6. Comparativo tratamientos urbanísticos ............................................................. 84
Tabla 7. Localización de las licencias otorgadas en zonas del Decreto 621 de 2016 ...... 92
Tabla 8. Áreas asignadas a tratamiento de renovación urbana RU1 ligados a corredores
de transporte ................................................................................................................... 93
Contenido XIII
Abreviaturas
Abreviatura Término
AA Área de Actividad
AUI Actuación Urbana Integral
BCV Bogotá Cómo Vamos CAR Corporación Autónoma Regional CCB Cámara de Comercio de Bogotá CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIIU Clasificación Industrial Internacional Uniforme de actividades económicas
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social CPC Consejo Privado de Competitividad CT+I Ciencia, Tecnología e Innovación DTS Documento Técnico de Soporte ERU Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá IPC Índice de Precios al Consumidor
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PDD Plan Distrital de Desarrollo PIB Producto Interno Bruto POZ Plan de Ordenamiento Zonal RU Renovación Urbana SDP Secretaría Distrital de Planeación
SEGPLAN Sistema de seguimiento a los programas proyectos y metas al Plan de Desarrollo de Bogotá D.C.
UAU Unidad de Actuación Urbanística UPAC Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPZ Unidad de Planeamiento Zonal ZUH Zona Urbana Homogénea
Introducción
Los fenómenos de apertura de los mercados, así como la creciente primacía urbana de la
ciudad de Bogotá la han convertido paulatinamente en el principal polo productivo,
demográfico, administrativo y cultural, así como en el mercado laboral más grande del país.
En materia económica se convierte en el mayor nodo de flujos de capitales, mercancías,
servicios y recurso humano.
En materia de ordenamiento urbano, esta reconfiguración económica mundial se tradujo
en la necesidad de plantear la competitividad como objetivo estructural de la planeación,
así como la de establecer elementos prácticos para ordenar un territorio, generando
respuestas que en la filosofía y normativa de los POT pueden fortalecer o debilitar la
estructura productiva, al tiempo que estimulan o desincentivan la actividad de producir
ciudad.
En ese orden de ideas, esta investigación realiza un estudio del contenido y alcance de la
política de competitividad planteada en la propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial
formulada para Bogotá entre los años 2016 y 2019. Para ello acota la definición de
competitividad en la literatura macro y microeconómica, así como los aportes hechos
desde la economía urbana, con el fin de encontrar variables de medición que resulten
susceptibles de buscar tanto en los documentos técnicos de soporte que componen la
formulación POT entregada a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el 19
de noviembre de 2018, como en la cartografía y la norma urbanística planteada en el
proyecto de Acuerdo, para concluir que la norma propuesta en el Plan expresa un modelo
de incentivos y condiciones para la producción de ciudad, más que una propuesta de
ordenamiento para el crecimiento y desarrollo económico de la capital.
Aunque el proyecto de revisión general al POT de Bogotá tuvo otras dos versiones, los
cambios efectuados por la administración distrital no fueron, a juicio de la autora, drásticos
ni estructurales, por lo que el análisis realizado en el presente trabajo recoge los principales
elementos de las siguientes versiones de la propuesta, entregadas al Consejo Territorial
2 Introducción
de Planeación Distrital, CTPD, y al Concejo de la ciudad, actor que atendiendo a fuertes
movilizaciones ciudadanas, decidió finalmente archivarlo.
El trabajo abarca cuatro capítulos y un quinto de conclusiones y recomendaciones. El
primero presenta el planteamiento de la investigación, indicando la motivación de la
presente investigación, el problema que aborda y la hipótesis que busca comprobar. Se
exponen también los objetivos, la propuesta objeto de estudio y la metodología empleada
para desarrollar el documento. Finalmente, a modo de barrido de contexto, el capítulo toma
como punto de partida los énfasis de la planeación desde principios del siglo XX para
mostrar cómo se fue introduciendo en ella la racionalidad económica y cómo se abrió paso
la idea de desarrollo como estandarte de la planificación integral, para luego integrar la
lógica del crecimiento económico y la competitividad urbana como orientadores de los
códigos urbanos expedidos desde finales de los años setenta hasta convertir el POT en
norma para regular la acción del sector constructor.
El segundo capítulo hace una breve caracterización de la categoría competitividad como
concepto económico propio de la microeconomía y que implica estrategias para la
optimización de la acción privada, mostrando sus principales alcances en los ámbitos
nacional, regional y local, algunas metodologías de medición empleadas y los límites de
las mismas. A continuación se muestra cuáles son los principales instrumentos normativos
y de política pública de fomento a la competitividad, haciendo énfasis en el papel que juega
el Estado en la promoción de ciudades competitivas y en el tipo de espacios que genera,
concluyendo que el ordenamiento del territorio tiene un papel relevante en el fomento de
la competitividad, en tanto puede facilitar la generación de economías de aglomeración y
también catalizar los efectos conexos de mejoramiento de la calidad de vida que
recientemente las políticas públicas vigentes para Bogotá han adoptado como condición
necesario de una ciudad competitiva.
El tercer capítulo analiza el planteamiento hecho en los documentos de soporte del Plan
de Ordenamiento Territorial elaborado por la administración de Enrique Peñalosa y
radicado para concertación ambiental el 19 de noviembre de 2018, partiendo de una breve
descripción de la realidad económica bogotana basada en datos estadísticos, presentando
un mapa básico de los actores que intervinieron en la formulación de la propuesta POT
para Bogotá construida entre los años 2016 y 2019, y prosiguiendo con un examen al
discurso plasmado en los DTS con el objetivo de identificar los incentivos al fortalecimiento
Introducción 3
del aparato productivo existentes en dos dimensiones: la estructuración productiva
propuesta para el territorio, y la presentación del régimen de tratamientos y áreas de
actividad que materializaría tal estructura social y económica (atendiendo a la
denominación de la administración distrital).
El cuarto capítulo se centra en el articulado y la cartografía de la formulación del POT
radicada para concertación ambiental el 19 de noviembre de 2018. Afirma que el proyecto
de estructura productiva presente en los documentos técnicos de soporte y en el discurso
de objetivos del Plan se convierte en un código urbano extenso pero incompleto, que no
concreta un modelo de ordenamiento robusto ni acorde con las necesidades productivas
de la ciudad, sino un portafolio de incentivos jurídicos y de proyectos de estímulo al sector
constructor que refirma tendencias correspondientes a un discurso de competitividad
urbana del tipo empresarialista recomendado por organismos como la OCDE.
Por último se presentan unas conclusiones del desarrollo del trabajo y algunas
recomendaciones para la formulación de nuevos instrumentos de competitividad en
materia de ordenamiento territorial.
Este trabajo es producto del análisis de los documentos que componen el Plan, pero
también del contraste del discurso en distintos escenarios ciudadanos y académicos.
Pretende invitar a distintos actores económicos, políticos y sobre todo ciudadanos a tomar
parte en la construcción y evaluación permanente del modelo de ordenamiento vigente
para Bogotá.
1. Planteamiento de la investigación
1.1 Problema e hipótesis
El presente Trabajo Final de Maestría es un análisis del contenido de los elementos de
fomento a la competitividad presentes en la propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial
formulada entre 2016 y 2019 por el gobierno de Bogotá D.C, así como del alcance real de
la política estructural de competitividad contenida en el proyecto de Acuerdo de la misma.
En ese sentido, la pregunta que guía la investigación es ¿En qué medida la propuesta de
POT formulada entre los años 2016 y 2019 fomenta la competitividad urbana ligada del
tejido económico de Bogotá?
La hipótesis que este documento busca comprobar es que la norma propuesta en el Plan
expresa un modelo de incentivos y condiciones para la producción y comercialización de
la mercancía ciudad, más que una propuesta de ordenamiento para el crecimiento y
desarrollo económico de la capital en materia de productividad y competitividad, que
además no se adecúa a los lineamientos de política pública vigentes en los ámbitos distrital
y nacional sobre el particular, dado que no establece los vínculos necesarios entre
aumento de la competitividad y mejoramiento del nivel de vida de la población.
Dado que los POT no son solo instrumentos de ordenamiento espacial sino también
herramientas de fomento económico de mediano y largo plazo se hace necesario analizar
las implicaciones que tendría la aprobación de la propuesta objeto de este estudio en
materia de desarrollo económico, fortalecimiento productivo y de mejoramiento de las
condiciones de vida de la población bogotana, todas variables vinculadas a la noción de
competitividad. Este trabajo se realizó con el ánimo de explorar en qué medida los
cuestionamientos hechos por gremios, sectores ciudadanos y organizaciones sociales al
proyecto de revisión general de POT podían corresponder con posibles efectos nocivos a
la competitividad de la ciudad y su progreso económico.
6 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo general
Analizar el alcance y limitaciones de la política de competitividad de la propuesta de POT
formulada entre los años 2016 y 2019 para la ciudad de Bogotá.
1.2.2 Objetivos específicos
Hacer un recuento conceptual del contenido de la categoría competitividad y su
relación con el ordenamiento de las ciudades.
Describir los elementos de fomento a la competitividad presentes en los DTS y el
articulado de la propuesta de POT formulada entre los años 2016 y 2019 para la
ciudad de Bogotá.
Analizar la estructura de ordenamiento económico territorializado y el código
urbano contenido en la propuesta de POT formulada entre los años 2016 y 2019
para la ciudad de Bogotá a la luz de los objetivos de competitividad urbana.
1.3 Objeto y área de estudio
El presente documento tomó como objeto de estudio la propuesta de POT formulada por
el gobierno de Bogotá entre los años 2016 y 2019, compuesta por el Documento Técnico
de Soporte (3 tomos y 24 anexos), el proyecto de Acuerdo (555 artículos y 18 anexos), 46
documentos cartográficos, y los documentos de Seguimiento y Evaluación, Resumen y
Memoria Justificativa, centrándose en aquellos instrumentos y propuestas para el área
urbana de la ciudad (37.945,23 hectáreas según datos de SDP).
Capítulo 2 7
1.4 Objeto y área de estudio
Este documento es un trabajo cualitativo de tipo descriptivo, basado principalmente en
fuentes primarias de información y soportado por datos estadísticos emitidos por fuentes
oficiales del orden nacional y distrital.
En primera instancia se realizó un barrido por la literatura urbanística existente acerca de
la planeación como actividad con implicaciones y racionalidad económica. De allí fue
posible evidenciar cómo la idea del desarrollo y luego la de la competitividad han orientado
la planeación del ordenamiento urbano en materia productiva y que se compilan en este
capítulo.
Posteriormente se acota la categoría de competitividad, describiendo los lazos existentes
con su evaluación a escala local, para ello se comparan algunas metodologías de medición
de la misma utilizadas en la evaluación de ciudades durante las últimas décadas, para
luego resaltar los rasgos más sobresalientes de la descripción de competitividad
empleados por la Nación y el Distrito en los últimos años.
A partir de la identificación de variables de competitividad urbana se realizó un barrido por
los documentos de la propuesta POT para Bogotá D.C. formulada durante los años 2016
a 2019, revisando sobre todo los instrumentos y herramientas normativas de incentivo a la
inversión privada. Por último se realizó una evaluación de los mencionados instrumentos
a la luz de los objetivos impuestos por el enunciado de la política estructural de
competitividad contenida en el proyecto de Acuerdo de la propuesta, y del objetivo conexo
de mejoramiento de la calidad de vida de la población que viene conexo desde
lineamientos nacionales e internacionales que hacen parte de la agenda acogida por el
Distrito.
1.5 Racionalidad económica en la planificación urbana
Autores como Cortés (2007) y Salazar (2017) han hecho análisis sobre la naturaleza de la
planeación urbana en Bogotá desde que es posible hablar de instrumentos de política
destinados a tal fin, es decir, desde las primeras décadas del siglo XX. De esta manera ha
sido posible hablar de una primera etapa centrada en el “diseño urbano como núcleo de la
8 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
actividad planificadora” (Cortés; 2007, 163), instrumental y únicamente de iniciativa pública
con el Manual de Urbanismo, de Karl Brunner como pieza representativa. Un segundo
momento más cercano al ejercicio planificador, acorde con los postulados de la
arquitectura moderna, está representado por el Plan para Bogotá y sus dos instrumentos,
el Plan Piloto y el Plan Regulador. A pesar de haber sido contratados por la administración
de la ciudad, solo el Plan Piloto se hizo norma con el Decreto 185 de 1951, mientras que
el Plan Regulador no vio la vida jurídica. Ninguno llegó a ser aplicado ni fue objeto de
inversiones.
La tercera etapa tuvo un giro radical hacia la economía, pues en ella irrumpió con fuerza
la idea del subdesarrollo y la necesidad de planear de manera integral cómo superarlo. En
esta etapa, la dimensión física de la planificación se convierte en elemento secundario y
casi desaparece ante la preeminencia de la orientación trazada por el Banco Mundial de
formular Planes de Desarrollo económico y social. Sin embargo, en Bogotá las alcaldías
de Jorge Gaitán Cortés, con el análisis de Alternativas para el Desarrollo, y Virgilio Barco,
con el estudio Bogotá Estudio de Transporte y Desarrollo Urbano Fase 1 y Fase 2,
contratados por el BIRF (BM) y el DNP, trataron de rescatar la planeación a escala urbana
en un momento en el que el gobierno nacional carecía de política general para las
ciudades.
Fase 2 (1973) partió de la idea del crecimiento urbano como motor del desarrollo nacional,
de manera análoga al Plan Nacional de las Cuatro Estrategias del gobierno de Misael
Pastrana Borrero. En ambos casos, el ánimo de armonizar la planeación integral con la
física estuvo mediada por la acción de Lauchlin Currie, cabeza de la primera misión del
Banco Mundial en Colombia (Salazar, 2003, 65). El economista canadiense representó
una de las figuras más importantes tanto en la academia como de los círculos de gobierno
de la segunda mitad del siglo XX.
Dado el compromiso nacional con la Alianza para el Progreso impulsada por Estados
Unidos en la región, el gobierno de Alberto Lleras no adoptó las tesis de Currie en un primer
momento. Sin embargo, la idea de que debía haber sectores impulsores de la economía
salió avante años después, atada a la tríada virtuosa crecimiento-desarrollo-bienestar,
desarrollada por el asesor canadiense:
Capítulo 2 9
“Más allá del crecimiento está el desarrollo, etapa durante la cual el
crecimiento se vuelve autosostenido, las fluctuaciones de los precios externos
ya no nos golpean tan fuertemente; no dependemos del crédito externo;
nuestro crecimiento no está ligado a la venta al exterior de recursos naturales
irremplazables; un estado en el cual la educación primaria es universal y la
secundaria y la universitaria abarcan a todos aquellos que las deseen; un
estado donde las diferencias entre el rico y el pobre se reducen
considerablemente, donde la tasa de explosión demográfica declina
drásticamente.” (Currie, 1974, 31)
La Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, mediante la cual se construyeron 1.5
millones de viviendas (Fedesarrollo, 2005) con intermediación financiera de las llamadas
Corporaciones de Ahorro y Vivienda, CAV, fue el instrumento que concretó dicha política
económica y espacial. La medida se vio entonces como un paliativo eficiente en ausencia
de una presencia estatal contundente y frente a las alarmantes cifras de déficit
habitacional. Partió de la suposición de que el sector construcción, intensivo en mano de
obra, generaría las plazas laborales de calidad que permitirían viabilizar el mencionado
círculo virtuoso.
A pesar de que se introdujo al sector financiero y las constructoras como agentes de la
planificación urbana, el alcance de esta visión siempre estuvo marcado por la preeminencia
del Estado, pues el Índice de Precios al Consumidor rigió como factor de corrección
monetaria hasta 1994. Mora (2010, 17), citando a Molina (1999), afirma al respecto que el
UPAC dejó de estar atado al IPC y empezó a fluctuar respecto al comportamiento de la
DTF para “colocar en igualdad de condiciones a las CAV (Corporaciones de Ahorro y
Vivienda) con el resto del sistema financiero, a fin de que compitieran por recursos en el
mercado nacional y extranjero de capitales” (ibíd., 18).
El acelerado crecimiento de la población en la capital, causado tanto por la violencia como
por el fracaso de las estrategias trazadas por la banca multilateral para la lucha contra la
pobreza y la desigualdad, no solo en Colombia sino en América Latina, como indica
Salazar (2016), sirvió como motivación para adelantar un City Study en Bogotá. El informe
recomendó el “uso público de los incentivos privados”, un nuevo paradigma urbano que se
tradujo en medidas como la sobretasa a la gasolina, la fusión de empresas de servicios
10 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
públicos, los peajes urbanos y toda un cúmulo de medidas de manejo del suelo que hoy
se encuentran todavía en la baraja de los gobiernos distrital y nacional.
En Bogotá, el impulso al sector de la construcción como punta de lanza para jalonar el
crecimiento económico, el desarrollo nacional y el bienestar social se tradujo en la idea de
“ciudades dentro de la ciudad”. La promovió Fase 2 y trató de articular la voluntad técnica
y gubernamental de complementar la planeación del desarrollo económico con una fuerte
perspectiva física y espacial de lo que ese desarrollo implicaba en el territorio: la
urbanización acelerada para distribuir mejor los recursos y aumentar la capacidad de
consumo de la población.
El ánimo de combinar las reflexiones de tipo económico con las espaciales se vio reflejado
en el Acuerdo 7 de 1979, que introdujo el elemento del mercado inmobiliario en la
reglamentación para el crecimiento de la ciudad. La planeación asumió entonces un nuevo
rol, el de “establecer las normas para canalizar y controlar la acción del sector privado
constructor” (Salazar, 2017, 168), que se había hecho cargo de la provisión de espacios
de uso público.
Esta reglamentación de tipo económico apunta a contemplar la ciudad no solo como
espacio en el que se produce, sino que también es producido. De ello derivó la
diferenciación entre las áreas de actividad como zonas que estructuran la ciudad, y los
tratamientos urbanísticos que pretenden hacer realidad el potencial económico de la
mercancía suelo/inmueble mediante inversión privada y pública.
Este abordaje del ordenamiento de la ciudad orientó las actuaciones públicas y privadas
en Bogotá y otras ciudades del país durante la década de 1980, y fue lo que extrajo el
Acuerdo 6 de 1990 como principio para regular la relación entre los actores económicos
de la ciudad, y entre estos y el Estado. La planificación urbanística cedió ante el código del
mismo modo en que la potestad ordenadora del Estado se vuelve residual ante la actuación
de los constructores.
Es en este contexto en el que el país y la ciudad entran en la apertura económica, que
implica liberalizar los mercados, y aparece la visión económica de ordenamiento del suelo
ligado a la competitividad urbana, dado que esta apunta a una competencia entre ciudades,
donde las fronteras de los países adquieren cada vez menos relevancia y se deben mejorar
Capítulo 2 11
los entornos de inversión. Esa liberalización de los mercados nacionales quedó
explícitamente asentada en la Constitución y sus disposiciones sobre el régimen
económico, en las que si bien se menciona que la dirección general de la economía queda
a cargo del Estado (art. 334), se establece también la libre competencia como un derecho
y a la vez le impone al Estado el deber de salvaguardarlo, al punto de ser el pivote
constitucional para la suscripción de Tratados de Libre Comercio.
Variables de tipo endógeno, así como a apertura acelerada y los efectos asociados a la
globalización ocurrida en todo el mundo desde la década de los noventa, han trastocado
las estructuras macroeconómicas e institucionales de las ciudades, en tanto la nueva
arquitectura económica (De Mattos, 2009) implica que se estén enfrentado permanente
mente los intereses y estrategias de los distintos actores sociales. La apertura comercial
implica la transformación en las espacialidades de las actividades productivas, es decir,
las relaciones existentes entre sistemas de producción, actividades económicas, áreas
productivas y usos del suelo, produciendo estructuras urbanas y comportamientos socio-
espaciales diferentes (Romero, 2011).
La liberalización mercantil y financiera permitió la expansión del sector inmobiliario (Cuervo
2002 citado por Montoya 2018, 355) y con ella la profundización de medidas en el marco
del enfoque empresarialista de competitividad urbana promovido por la OCDE que será
descrito en el siguiente capítulo. Autores como Blanco (2012) y Yunda (2019) afirman que
“busca sacar el mayor provecho privado de la propiedad de la tierra, por encima de
cualquier criterio técnico o de equidad social promovido por el sector público” y añaden
que constituye un discurso de las normas de planeación urbana denominado land
entrepeneuralism1. El presente trabajo busca mostrar cómo ese empresarialismo no solo
es el discurso predominante en los documentos de soporte de la propuesta POT, sino que
se profundiza también y de manera importante en la norma y cartografía de la misma
1 Yunda (2019) traduce la expresión land entrepeneuralism como “emprendimiento basado en la tierra”, pero para efectos de esta investigación se decidió adoptar la categoría empresarialismo, de acuerdo con lo
propuesto en documentos OCDE y con el contenido que a este se le ha dado en el contexto latinoamericano y bogotano, específicamente.
2. El concepto de competitividad y su inserción en la planificación de Bogotá
Este capítulo expone el fundamento conceptual para la elaboración del presente trabajo,
reseñando en un primer momento el origen de la categoría competitividad, algunos debates
teóricos sobre su contenido y metodologías de medición, así como el nexo existente entre
el concepto de origen microeconómico y la planificación de las ciudades. Posteriormente
explora los principales instrumentos normativos y de política pública de fomento a la
competitividad, prestando especial atención al papel del Estado en estos debates y al tipo
de ciudades que genera, con el fin de establecer variables y parámetros de análisis que
permitan evaluar la contundencia de las políticas de competitividad formuladas y expuestas
en la propuesta de POT formulada para Bogotá entre los años 2016 y 2019.
2.1 El concepto de competitividad y su vínculo con la planificación de las ciudades
La categoría competitividad tiene su origen en la economía clásica expuesta por David
Ricardo y la idea de que los países compiten bajo el modelo de ventajas comparativas. En
épocas recientes se puede situar el origen geopolítico de la noción de competitividad
internacional: en factores macroeconómicos como la caída del patrón Bretton Woods, la
crisis del petróleo de la década de 1970 y la disminución del ritmo de crecimiento
económico en el mundo desarrollado; así como en factores microeconómicos como la
tendencia oligopólica, sobre todo en la manufactura.
Chudnovsky y Porta (1990, 11) hacen una clasificación conceptual que distingue entre las
definiciones centradas en la firma y las que tienen énfasis en las capacidades de una
nación para participar en la economía internacional. Dentro de estas dos categorías puede
verse también que se presentan algunas diferencias:
14 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Microeconómicas: donde los indicadores más relevantes son la balanza comercial
de productos manufacturados, de algunos productos clave o de productos como
bienes de capital.
Macroeconómicas:
o Orientadas al comercio: que toman como variables relevantes los costos
laborales.
o Orientadas al nivel de vida: además de las anteriores, se evalúan
variables como la productividad del trabajo y los ingresos reales de la
población, cambios tecnológicos. Este enfoque es abanderado por la
CEPAL y ONUDI enfatizando en que la competitividad no solo implica mayor
participación en el mercado internacional sino cambios organizacionales,
tecnológicos e institucionales que se traduzcan en mejoras de la calidad de
vida.
Por otra parte, Esser (1996) señala que competitividad es un concepto que comenzó a
sintetizarse a finales de los 80 y principios de los 90, cuando la OCDE propuso el enfoque
de competitividad estructural, volcado a la innovación como base del desarrollo económico
y se gesta como proceso de adaptación de empresas, instituciones y gobiernos a la misma
en cuatro niveles:
Nivel meta correspondiente a la organización jurídica, política y económica y
capacidad para interacción estratégica.
Nivel macro de eficacia de las empresas (política macroeconómica)
Nivel meso de Estado y actores sociales de estructuración de procesos de
aprendizaje (política sectorial)
Nivel micro de empresas en redes de colaboración.
Por su parte, Porter (1991) retomó el concepto de ventaja competitiva y alegó que estas
se crean y mantienen de manera localizada, y en el caso de los países sostenerla
depende de:
Elementos microeconómicos: estrategia competitiva de la empresa.
Capítulo 2 15
Macroeconómicos: relacionados con comportamiento del comercio internacional.
o Condiciones de los factores: capital humano, infraestructura.
o Condiciones de la demanda (interna y exterior)
o Condiciones de los sectores conexos (posibilidad de cluster)
o Condiciones de estrategia
Imagen 1. Determinantes de la ventaja competitiva. Fuente: Porter, citado por Sobrino (2002, 320)
A esta mirada mayoritaria se han opuesto estudios como los de Paul Krugman, quien
asegura que la participación en el mercado no es sinónimo de fortaleza de una nación y
que lo países no pueden competir como lo hacen las empresas (Krugman, 1997), por lo
que la calidad de competitivo de un país depende exclusivamente de sus empresas.
(Sobrino, 2005, 130)
El debate sobre la competitividad se ha trasladado a los estudios regionales y urbanos sin
lograr una definición que unifique a la academia, ni una batería de variables para asumir
con absoluta certeza que una ciudad es competitiva. Al respecto vale la pena señalar que
los conceptos de competitividad urbana se inscriben en la mirada macroeconómica, que
además alude a la capacidad de aparejar el crecimiento económico con incremento de la
calidad de vida de las y los habitantes (Sobrino, 2002, 317). Para medir la competitividad
urbana se pueden encontrar al menos tres metodologías:
16 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
a. Desarrollando el enfoque de Porter, que lleva el diamante de determinantes
(imagen 1) añadiendo factores como el costo y disponibilidad del suelo.
b. Basada en Krugman, que afirma que la base competitiva está determinada en el
corto plazo por la estructura económica local, el carácter de sus instituciones, la
infraestructura, etc; mientras que en el largo plazo depende enteramente de la
capacidad de tener innovaciones tecnológicas y formar capital humano (Sobrino,
2002, 327).
c. Una tercera que muestra que la competitividad es producto de determinantes
económicos y estratégicos (ibíd., 328)
A continuación se muestran algunos de los enfoques más relevantes de medición de la
competitividad urbana, sumando la propuesta de Jaime Sobrino (2002 y 2005):
Autor Variables Ámbito de aplicación
(Healey y Dunham, 1994: 1279-
1301) con base en Porter
Costos y disponibilidad de la
tierra, el capital y el trabajo
Demanda
Factores concernientes a la
organización (estrategia de la
empresa/tamaño de cluster)
Aplicado en Coventry, Inglaterra.
(Begg, 1999: 796-800) con base
en Krugman
Corto plazo: estructura
económica, efectividad de las
instituciones, calidad de la
infraestructura (especialización
para crear economías de
localización/cluster)
Largo Plazo: innovaciones
tecnológicas adoptadas,
formación de capital humano.
Ventajas competitivas locales
pueden ser:
Directas: costos de operación
Indirectas: Ambiente local,
sistema urbano nacional.
Resalta también papel de
gobiernos y políticas locales.
(Kresl, 1995: 45- 68) Determinantes económicos:
variables cuantitativas
relacionadas con producción,
infraestructura, localización:
i) crecimiento del ingreso per
cápita; ii) centros de
investigación/valor agregado
manufacturero; iii) crecimiento en
el porcentaje de firmas con más
Los determinantes estratégicos
permiten tomar la decisión de
ampliar la estructura productiva
existente o de reestructurar los
énfasis sectoriales (Sobrino,
2005, 149)
Aplicada en las 24 áreas
metropolitanas más grandes de
Capítulo 2 17
de 100 empleados; iv) porcentaje
de la fuerza de trabajo con
estudios mayores a bachillerato;
v) participación de los
trabajadores de investigación y
desarrollo en la fuerza laboral
total; vi) crecimiento en el número
de instituciones culturales; vii)
crecimiento en el capital fijo
socializado construido por el
Estado, y viii) participación de las
exportaciones en el producto
total.)
Determinantes estratégicos:
efectividad de autoridades
locales, estrategia urbana,
relación entre los sectores público
y privado, flexibilidad institucional
Estados Unidos en el periodo
1977-1987 y 1987-1992
(Begg et al., 2002) Relación entre tendencias
poblacionales y de urbanización, y
comportamiento del mercado
laboral.
Para principales ciudades
británicas entre 1950 y 1997.
Sobrino, 2005 Crecimiento del valor bruto de la
producción (VBP) industrial,
comercial y de servicios.
Cambio en la participación
absoluta (CPA) de una ciudad en
el VBP nacional del sector en
cuestión.
Cambio participativo relativo
(CPR)
Cambio absoluto (CA) en la
concentración de una actividad
económica
Cambio en la base económica
(CBE) que resulta de cruzar tasa
de crecimiento de un producto con
la tasa de crecimiento poblacional.
Competitividad sectorial:
Posición competitiva de la ciudad
(PCC)=competitividad
Crecimiento industrial se traduce
en aumento de exportaciones y
generación de empleo,
crecimiento comercial indica
aumento en los niveles de ingreso
de la población.
Aplicado a 39 ciudades
mexicanas 1980-1998.
Competitividad explicada por
ventajas competitivas de tipo:
Empresariales: funcionamiento,
organización interna y eficiencia
microeconómica + presencia de
empresas con capital extranjero.
Territoriales: tamaño de la ciudad,
economías de aglomeración,
características del mercado de
18 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
industrial+competitividad
comercial+competitividad en
servicios.
trabajo, oferta de suelo para uso
industrial, estructura económica
local, oportunidades de acceso a
actividades colaterales y de
apoyo y desempeño de los
gobiernos locales + participación
de empresas exportadoras o
maquiladoras en la estructura
industrial local.
Distributivas: posición geográfica,
condiciones generales de la
circulación y áreas de mercado +
interconexiones con el exterior a
través de pasajeros en vuelos
internacionales.
Tabla 1. Métodos de medición de la competitividad local. Elaboración propia basada en
Sobrino, 2005.
Estudios empíricos realizados en México (Sobrino, 2005, 162) han arrojado que
difícilmente las variables propuestas para medir la competitividad respecto al
comportamiento comercial de una nación o una ciudad pueden ser automáticamente
susceptibles de conectar con el mejoramiento de la calidad de vida de la población y que
en esta redistribución el papel de los gobiernos resulta fundamental, por lo que la medición
adquiere carácter institucional y político.
Por otra parte, como marco normativo de la competitividad en Colombia se pueden
mencionar todas las medidas de apertura comercial presentes en los capítulos económicos
de la Constitución Política Nacional, el CONPES 2652 de 1992 y la creación del Consejo
Nacional de Competitividad en 1994, que sería eliminado en 1998 y reactivado como
Sistema Nacional de Competitividad en 2006, al que se añadió el componente de
innovación en el año 2011 y está compuesto de la siguiente manera (Contraloría de
Bogotá, 21):
Consejo Privado de Competitividad
Comisión Nacional de Competitividad
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Capítulo 2 19
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación-SNCTI
Imagen 2. SNCI. Fuente: http://www.colombiacompetitiva.gov.co/snci/el-sistema/quienes-somos
En el ámbito nacional vale resaltar que desde el año 2006 se retomó el Sistema Nacional
de Competitividad, y desde 2007 el Consejo Privado de Competitividad elabora informes
nacionales. Desde entonces se ha conservado una línea general cuyos indicadores más
importantes son la productividad y la participación en el comercio internacional, la primera
definida como “el valor producido en una hora de trabajo” (CPC, 2007, 4) y que se liga
inmediatamente según este actor con aumentos en los salarios reales de los trabajadores,
el nivel de ingreso y por ende la calidad de vida.
Posteriormente fue expedido el CONPES 3527 de 2008, que contiene lineamientos en
concordancia con lo expedido por el Sistema Nacional y plantea Planes de Acción en
materia de:
1. Sectores de clase mundial
2. Salto en la productividad y el empleo
3. Competitividad en el sector
agropecuario
4. Formalización empresarial
5. Formalización laboral
6. Ciencia, tecnología e innovación
7. Educación y competencias laborales
20 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
8. Infraestructura de minas y energía
9. Infraestructura de logística y transporte
10. Profundización financiera
11. Simplificación tributaria
12. TIC
13. Cumplimiento de contratos
14. Sostenibilidad ambiental como factor
de competitividad
15. Fortalecimiento institucional de la
competitividad
Los aumentos en productividad pueden obtenerse vía reducción de salarios y manejo del
tipo de cambio, o por vía de inversión en avance tecnológico. Si bien los gremios parten
de la premisa probada en la literatura económica de que los aumentos en inversión
redundan en alzas de productividad, estas medidas no se traducen automáticamente en
mejores salarios ni en bienestar dado que el crecimiento económico no necesariamente se
redistribuye ni se traduce en aumento de capacidad de consumo, y esa redistribución no
es automática precisamente porque los aumentos en capacidad de consumo son producto
de las negociaciones hechas en la Mesa Permanente de Concertación2 para el caso de
Colombia, es decir, el vínculo entre productividad y desarrollo o bienestar depende de
eventos macroeconómicos, acciones micro y también de condiciones de voluntad de
actores políticos del sector público y del privado.
En Colombia destacan también los estudios de Jesús Antonio Bejarano (1998), quien
recoge definiciones centradas en las firmas y las economías nacionales, así como en las
capacidades de ambas de mejorar los niveles de vida de la población. Todas tienen en
cuenta dos factores comunes:
Se parte del supuesto de que la competencia se da entre firmas o ramas de la
producción de distintos países. En el caso de la competitividad de las naciones, se
asume la competencia en un mercado global abierto. De esta premisa deriva
también la creencia de que la competitividad de una nación es producto de la
competitividad de las empresas que en ella se alojan (Chudnovsky y Porta, 1990,
14). Vale decir que esta afirmación ha sido cuestionada, de manera que en el
debate también se valora la influencia del entorno macroeconómico y factores como
la eficiencia o voluntad de los gobiernos nacionales, regionales y locales en la
productividad de las firmas.
El European Management Forum (1980), citado por Bejarano en referencia a la
competitividad industrial, plantea que más allá del modo en que se configure como
más atractivo (competitivo) un actor económico, “el juez final es entonces el
mercado”. Se descarta entonces la necesidad e incluso la pertinencia de
2 La mesa permanente de concertación es la instancia en la que Gobierno Nacional, empresarios y centrales obreras del país.
22 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
regulaciones o intervenciones estatales, ya que el determinante de la
competitividad es el cumplimiento de las exigencias del mercado.
Estas visiones, basadas en el comportamiento definido por las teorías de la ortodoxia
económica como propio de las empresas en la conformación de un mercado libre y perfecto
con información simétrica para todos los actores, fueron permeando las políticas
económicas e incluso la estructura legal de todos los países, incluyendo el manejo de las
directrices administrativas y técnicas de las ciudades. Esta influencia ha llegado en las
últimas décadas al punto en que organismos de política económica internacionales con
injerencia en las políticas domésticas de naciones y ciudades, como la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo (OCDE, 2007), han elaborado todo un desarrollo conceptual
sobre la pertinencia y los alcances de las políticas de competitividad urbana.
En Colombia, el Consejo Privado de Competitividad de Colombia resaltó en su primer
informe nacional sobre la materia la necesidad de encontrar nichos de mayor valor
agregado dentro de los sectores tradicionalmente fuertes pero poco sofisticados como
“paquetes de avanzada (productos de oro), mecanización de procesos (banano y caña de
azúcar), nichos de alto valor agregado (café) y control sobre las cadenas de distribución
(flores).” (ibíd., 27). De allí que se haya estructurado una estrategia que, con pequeñas
variaciones, sigue vigente en la agenda de competitividad del país (ibíd., 30):
Sectores de clase mundial con altos niveles de productividad, aunque no sean
intensivos en mano de obra.
Generación de empleo a través de clusters.
Formalización laboral y empresarial vía reducción de requisitos para la misma.
Estímulos a la CT+I
Entorno macroeconómico para el fomento de la inversión y la libre competencia.
Esa línea de argumentación tiene alcances directos sobre el espacio de las ciudades al
establecer en los últimos años recomendaciones de fortalecimiento de los clusters en
sectores claves como salud y energía (CPC, 2015, 59), de intervención de la nación en las
entradas de las áreas urbanas principales para reducir los tiempos de circulación de
Capítulo 2 23
mercancías a través de inversión privada en el sector logística, de manera que este se
convierta en un sector de talla mundial (ibíd.,148), y sobre la necesidad de fuertes
inversiones públicas en el fortalecimiento de los modos férreos y fluviales (CPC, 2017, 257)
y la construcción de infraestructura logística especializada (ILE) en cooperación con el
sector privado (CPC, 2018, 110)
Para el caso de Bogotá el primer esfuerzo documentado exclusivamente para Bogotá
proviene de la contratación que hicieron el gobierno de la ciudad, la Corporación Andina
de Fomento (CAF) y la CCB con la firma Monitor Company para realizar el estudio “La
Bogotá que todos soñamos” que resalta la necesidad de aumentar rentabilidad de las
empresas y generación de generar entornos idóneos para el desempeño de las firmas
(Contraloría de Bogotá, 2012, 28). A partir de allí se crearon instancias como los Comités
Asesores Regionales de Comercio Exterior (1999), la Mesa de Planificación Regional
(2001), el Consejo Regional de Competitividad (2002, retomado en 2006), las bases de
Plan Regional de Competitividad (2004), una agenda interna de productividad y
competitividad (2005), un Plan Regional de Competitividad (2010) y la expedición de la
Política Pública de Productividad, Competitividad y Desarrollo Socioeconómico (Decreto
64 de 2011), en lineamiento que se ha refrendado en la agenda internacional a través de
la Nueva Agenda Urbana con llamamientos a aprovechar las economías de escala y
aglomeración resultante de la planificación y aumentos en la productividad (ONU-
HABITAT, 2016, 8)
Destacan como iniciativas normativas para Bogotá en materia de competitividad:
La misionalidad de la Mesa de Planificación Regional, en tanto buscaba
articular el ordenamiento territorial con los objetivos de competitividad y
productividad (ibíd., 29),
Las bases de Plan Regional de Competitividad que buscó “incrementar las
exportaciones, posicionar a la región como destino de inversión, fortalecer la
economía a través de organizar cadenas y clúster, elevar la productividad,
convertir el recurso humano y la ciencia y tecnología en factores generadores
de desarrollo, y construir la capacidad institucional para gestionar el territorio.”
(ibíd., 30)
El Plan de Competitividad Regional 2008-2019, que incluyó metas en materia
de internacionalización, mejoramiento de infraestructura, desarrollo de clusters
24 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
en sectores como “agroindustria, moda (textil, confecciones, marroquinería),
envases y empaques, y cosméticos, y en servicios de turismo, salud, educación
superior, TIC, industrias creativas y culturales, logística, diseño, y construcción
y obras civiles.” (ibíd.,31)
El Decreto 64 de 2011 “Por el cual se formula la política distrital de
productividad, competitividad y desarrollo socioeconómica de Bogotá, D.C.”
que incluye como apuesta macroeconómica con visión al año 2038 el desarrollo
de proyectos de movilidad y conectividad que potencien la productividad (art.
21); desarrollo de sectores priorizados con base en CT+I y todo un eje de
gestión territorial relacionada con integración económica regional, desarrollo
espacial equilibrado, sostenibilidad ambiental, ruralidad y seguridad
alimentaria.
Por su parte, el Consejo Privado de Competitividad y el Centro de Pensamiento en
Estrategias Competitivas, CEPEC de la Universidad del Rosario elaboraron el Índice de
Competitividad de Ciudades estructurado a partir de 99 indicadores agrupados en 3
grandes variables de condiciones básicas, eficiencia y sofisticación e innovación, que
permiten ponderar un mayor o menor nivel de desarrollo de acuerdo a la generación de
valor agregado, los índices de pobreza multidimensional y la presencia de un aparato
productivo que se considere como más sofisticado (CPC-CEPEC, 2018, 146). Este índice,
que tiene en cuenta materias tan diversas como la deforestación, la robustez del mercado
laboral, la cantidad de personas graduadas de posgrados y los principales indicadores de
salud pública, puede ser considerado como una radiografía completa del estado de la
competitividad interurbana dentro del sistema de ciudades de Colombia.
Capítulo 2 25
Imagen 3. Estructura del Índice de Competitividad de Ciudades 2018. Fuente: CPC y CEPEC.
Se puede inferir entonces que entre los elementos imprescindibles de la competitividad
para Bogotá de ha de mencionar una mejor participación en mercados internacionales, la
clusterización de sectores estratégicos, el establecimiento de políticas de cooperación con
el sector privado en materia de logística, el mejoramiento de movilidad regional intermodal
y la creación de mecanismos institucionales de integración, todos estos con efectos en el
nivel de vida de la población que habita la capital.
26 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
2.2 El papel del Estado en la generación de competitividad para las ciudades
Tal como sostiene Garay (1998, 17) “con el progreso del capitalismo la competitividad
productiva ya no se alcanza espontáneamente con la mera estabilización del entorno
macroeconómico ni solamente con el esfuerzo aislado de empresarios individuales, todo
es el resultado de una interrelación dinámica entre agentes, gobiernos, organizaciones
privadas y públicas y el conjunto de normas, reglas y procedimientos que regulan acciones
y comportamientos, legitiman derechos y estipulan obligaciones y responsabilidades en la
sociedad”, por lo que resulta relevante examinar el papel del Estado en la formulación de
instrumentos de fomento de la competitividad tanto en el ámbito nacional como en el
regional y local.
Se puede establecer un enlace entre la competitividad de las empresas y la de las
ciudades, pues aun en entornos globalizados las empresas pueden obtener ventajas
competitivas derivadas de la localización (Rodríguez, 2012, XI), lo que se traduce en
ajustes institucionales o en proyectos tipo cluster que concentran a varios actores de una
misma industria o cadena productiva: cercanía a proveedores, acceso a mano de obra y
mercados robustos (ibíd., 3) o sofisticados (ibíd., 13) que ayuden a anticipar tendencias de
consumo. En este entorno el papel de los gobiernos resulta relevante, pues crea un entorno
propicio para la competencia. Rodríguez menciona también el papel de comprador y
capacitador que puede hacerse extensivo a las administraciones locales.
Dada la responsabilidad que tienen los Estados y los gobiernos locales en la estructuración
económica para la competitividad a toda escala es necesario detenerse en el papel del
sector público para el manejo de las ciudades. En los últimos años la OCDE (2007) ha
retomado la dicotomía entre políticas gerencialistas y empresarialistas, partiendo del
análisis hecho por Harvey (1973) para los países de capitalismo avanzado tras el
surgimiento de entornos de competencia interurbana. Este organismo multilateral reconoce
que el enfoque empresarialista urbano no es aplicable a todos los casos y que debe
enfrentar varias problemáticas derivadas de su implementación, como el de las llamadas
“ciudades análogas”, donde se borran los rasgos identitarios en los procesos de renovación
urbana, que a la postre son pensados para consumo de grupos de altísimos ingresos. En
cada ciudad o área metropolitana (o metropolizada) se agudiza la competencia entre los
Capítulo 2 27
usos del suelo, fortaleciendo los más rentables y deprimiendo los espacios menos
resilientes a las constantes transformaciones del mercado.
En la aplicación del enfoque orientado a la competitividad, la academia ha identificado
también como un problema la tendencia a planificar para el corto plazo, tendencia derivada
de la necesidad de los actores privados de obtener la mayor tasa de retorno en el menor
tiempo posible. Tal como sucede en el caso de la explotación de recursos no renovables,
las estrategias de generación de valor no se ocupan de fortalecer las capacidades
económicas locales y el mayor flujo de inversión no se traduce en redistribución ni
mejoramiento de las condiciones de vida de las y los habitantes.
La OCDE parte de que las ciudades han tenido necesidad de pasar de lo que denominan
un enfoque gerencialista orientado a la “prestación eficaz de servicios de bienestar social
a la ciudadanía”, a uno empresarialista, que apunta al crecimiento económico, con
innovación, asunción de riesgos y una clara proclividad al sector privado. Este enfoque
surgió como respuesta a la contradicción existente desde 1970 entre los suelos industriales
ahora sin uso y los efectos económicos y sociales que esto generó, por lo que se pasó de
brindar ayuda social a las personas, denominadas por el texto “con necesidades extra”, a
reactivar el aparato productivo y generar empleos a través de incentivos a las empresas
que se incluyen en el aparato institucional de las ciudades y sus instrumentos de
planeación. Se enuncian como principales características de estas políticas de
competitividad:
a. Poner el crecimiento económico como objetivo principal de la acción pública y de
su gestión con actores privados y comunitarios, lo que en planificación territorial se
traduce en pasar de la mera administración del suelo a ejecutar medidas proactivas
de gestión del suelo y el mercado inmobiliario que incentiven la inversión. La ciudad
se convierte entonces en un instrumento de desarrollo económico entendido como
mejores condiciones para el desenvolvimiento de las fuerzas del mercado.
b. Logro de metas de política pública con cada vez menos intervención pública, lo que
implica que será el propio mercado el que oriente progresivamente la acción de los
gobiernos urbanos.
c. Los flujos de recursos públicos y privados se orientan principalmente a la creación
de valor y a la promoción de las ciudades con el fin de comercializarlas en un
mercado internacional de ciudades. Esto supone agudizar la competencia
28 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
interurbana global y la necesidad de aprovechar las ventajas comparativas y los
“activos locales excepcionales” de cada ciudad. Para ello, los gobiernos se valen
de estrategias de ingeniería de imagen y de marca y de proyectos a gran escala,
preferiblemente diseñados por arquitectos mundialmente reconocidos, como
también de la explotación del potencial de una ciudad para ser sede de grandes
espectáculos o eventos culturales y deportivos.
d. En infraestructura y vivienda, el enfoque empresarialista apunta a abrir espacios al
sector privado y actuar como fiscalizador. El Estado ya no es más el actor definitivo
del ordenamiento espacial, sino que la planificación conlleva coaliciones y
negociación, fragmentando la gran planeación en proyectos individuales. Es así
como surge el Plan Estratégico como instrumento principal de gestión urbana.
A medida que se afianza su primacía sobre el Estado, el capital privado goza de mayor
autonomía a la hora de elegir los lugares geográficos de asentamiento, por lo que, en
primera medida, los países, pero fundamentalmente las ciudades, debieron configurarse
productivamente para lograr mayor atractivo a la inversión, con efectos diferentes en las
ciudades del mundo desarrollado y en las del tercer mundo, como la latinoamericana.
La aplicación de los denominados enfoques empresarialistas para el manejo del Estado o
para la administración del ordenamiento físico de las ciudades tiene una debilidad, pues
se parte de la premisa de que las firmas (empresas) y los Estados, a cualquier escala,
actúan bajo la misma racionalidad económica. Vale la pena recordar que mientras las
empresas persiguen el fin legítimo de obtener las mayores tasas de retorno en el menor
tiempo y al menor costo posible, los Estados no rigen su comportamiento bajo esa misma
lógica. Las decisiones de los Estados, y, en particular, el Estado Social de Derecho por la
Constitución Política de Colombia, se proponen la redistribución de la riqueza producida
socialmente e incluso el reconocimiento de la diferencia entre distintos actores políticos y
sociales, como señala Nancy Fraser (1997, 17). Partiendo del reconocimiento de la
existencia de imperfecciones y asimetrías en los mercados y de desigualdades e
inequidades en las sociedades, los Estados, sea cual fuere su escala, están llamados a
intervenir bajo una racionalidad diferente a la económica, por lo que en ocasiones es esta,
y no el mercado, el juez natural en situaciones de competencia.
Capítulo 2 29
A pesar de que los recetarios de distintos órganos consultivos de orden multilateral insistan
en la fórmula de Adenauer de “tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea
necesario”, la experiencia en regiones como la latinoamericana, donde la desigualdad y la
miseria campean en áreas rurales y urbanas, ha arrojado como resultado académico y
humanitario la necesidad de morigerar las políticas de tipo empresarialista y ponderarlas a
la luz de objetivos de política como la equidad social y la sostenibilidad ambiental, que hoy
gozan, al menos formalmente, de igual jerarquía en la agenda pública mundial. Es un
análisis compartido y planteado como debate de política económica internacional por
académicos como Joseph Stiglitz.3Al respecto, Chudnovsky (1990, 54) también llama la
atención incluso sobre resultados adversos en materia de desarrollo industrial:
“la inflexibilidad de los costos financieros, del costo creciente de las divisas para
importaciones, de la drástica restricción fiscal y de la lentitud del proceso de
difusión tecnológica, la competitividad del sector manufacturero
latinoamericano se fue afirmando cada vez más en la depreciación de la
moneda y en la baja de remuneraciones al sector laboral (…)Por ello, el
crecimiento del mercado interno y la expansión de las exportaciones tendieron
a convertirse en términos contradictorios del desarrollo industrial”
En ese orden de ideas, y con el ánimo de armonizar las exigencias de la globalización con
las medidas tendientes a mitigar sus impactos, la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe de la Organización de Naciones Unidas ha desarrollado una línea de
comprensión de la competitividad que intenta concebir las ciudades como lugares de
solución de problemas colectivos (Jordán, 2003; 45). La Comisión examina el fracaso en
América Latina de la fórmula que combina inversión en marcos de desregulación absoluta
con formación de capital humano como fórmula mágica para el desarrollo económico.
Como afirma Ricardo Jordán, la receta neoliberal de asociar desregulación con desarrollo
económico no ha dado resultados positivos. Es así como a los cuatro rasgos señalados
por la OCDE como definitorios de las políticas de competitividad se suman cuatro objetivos
de equidad que deben observar todas las autoridades, según la CEPAL, a saber,
3 A propósito ver Stiglitz, J (2015) El precio de la desigualdad: el 1% de la población tiene lo que el 99% necesita, Penguin Random House, Barcelona.
30 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Mayor ingreso per cápita para medir el aumento del nivel de vida y la superación
de la pobreza
La adopción de políticas integrales que involucren a distintos niveles del Estado y
las comunidades
La necesidad de intervención estatal, dependiendo de las necesidades de cada
localidad
Incluir procesos ciudadanos participativos.
Ricardo Jordán también hace énfasis en que una ciudad es competitiva en tanto adquiere
grados crecientes de especialización y de utilidad para las empresas, aprovechando los
efectos de las economías de aglomeración. En este punto cobra importancia una
valorización del suelo que tenga atractivo para usos económicamente rentables (Jordán,
2003, p. 48), por ejemplo, la disposición de áreas industriales o distritos de innovación.
El discurso de la CEPAL para América Latina describe un círculo virtuoso de
funcionamiento adecuado del aparato productivo, que se traduce en reducción de costos
de transacción, que hace posible la extensión de servicios urbanos y la conformación de
ciudades-región que cumplen funciones globales e irrigan beneficios al conjunto de la
sociedad, ya que supone un uso más efectivo de recursos naturales y humanos. Este
razonamiento económico de corte teórico neoclásico deriva en medidas de política que
explican el crecimiento de las economías locales, pero tal como argumenta Sobrino (2005,
162), difícilmente pueden afirmarse como causa de bienestar o aumento en el ingreso de
la población.
El enfoque empresarialista, aunque la CEPAL no lo llame así, ha traído consigo impactos
en los patrones de urbanización de las últimas décadas. Resalta uno de ellos, el paso de
sectores económicos basados en el sector primario hacia los sectores secundario y
terciario, que ha generado mayores niveles de urbanización y aglomeración. Para el caso
de Bogotá Gouëset (1998) resalta que la primacía urbana de Bogotá empezó a
consolidarse desde los años 60 del siglo XX, lo que implica un desarrollo tardío de sus
funciones de capital de talla nacional e internacional. En esta primacía jugaron factores
como la concentración de empresas, primero de industria (Gouëset, 1998, 211) y luego de
Capítulo 2 31
industria del segmento superior4, del transporte, las comunicaciones, del Estado, de mano
de obra calificada y no calificada y sobre todo, del consumo (ibíd, 218) En países como
Colombia, y sobre todo en Bogotá, el fenómeno el crecimiento de la mancha urbana ha
estado asociado a otros fenómenos que no hacen parte del “círculo virtuoso de la
urbanización en la era del libre mercado”, como la falta de oportunidades en el campo y el
desplazamiento por distintos motivos, tendencias endógenas que se han profundizado en
las últimas décadas.
La “nueva geografía” que se organiza en torno a las ciudades no las termina articulando,
sino que es producto del manejo de política macroeconómica y social, por lo menos en
Colombia. Las soluciones espaciales con énfasis en lo local pueden entonces no surtir los
efectos esperados.
Se identifican en las últimas décadas algunas tendencias características de la región:
Un primer fenómeno de urbanización y crecimiento demográfico acelerados que se
concentró en un puñado de grandes ciudades, más que en las pequeñas e
intermedias, pasada la primera mitad del siglo XX (Balbo, 2003, p. 55). Dio como
resultado una tasa de urbanización promedio del 75% en la región para principios
del siglo XXI (según cifras del Banco Mundial, en 1960 el 45% de la población
colombiana vivía en áreas urbanas, mientras para el 2016 la proporción fue de
76.7%).
Cambios en la morfología de las ciudades ligados a la globalización y a la
vertiginosa liberalización de los mercados que profundizaron la macrocefalia
urbana con grandes áreas metropolitanas (suburbanización y expansión periférica,
e incluso estrategias de rehabilitación de centros históricos producto de las fuertes
dinámicas de crecimiento del PIB de la región).
Posterior decrecimiento de la urbanización con consolidación y recuperación
fragmentada de la ciudad construida. El crecimiento regional, ya sea por
4 Gouëset incluye en este segmento superior del sector terciario a los servicios que resultan más lucrativos y
dirigidos a los sectores de ingresos medios y medio-altos, incluyendo banca, seguros, comunicaciones, actividades inmobiliarias y servicios comerciales que no resultan básicos. (212)
32 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
descentralización concentrada o por crecimiento expansivo (Balbo, 2003), se da de
manera selectiva en operaciones de renovación urbana, rehabilitación privada de
centros históricos, todas con la característica común de estar dirigidas a estrechas
franjas de la población.
En la escala urbana, es posible ver políticas de recuperación de la ciudad existente.
Incluye revitalización urbana, mejoramiento de barrios y obras de infraestructura
relacionadas con sistemas de transporte como TransMilenio en Bogotá.
Pese al crecimiento económico y aumento del PIB nacional y local, fenómenos
como el desempleo y la desigualdad estructurales se resisten a disminuir y se
traducen en espacios segregados que excluyen a la inmensa mayoría de la
población.
Se afianza en la región lo que Sassen (1997) denomina ciudades mundiales del
capitalismo periférico, es decir, áreas metropolitanas y aglomeraciones urbanas
que cumplen funciones globales como concentrar mercados accionarios, al tiempo
que se consolidan algunas ciudades intermedias con ventajas competitivas, en
espera de poder vincularse al flujo de intercambios económicos y tecnológicos de
escala global.
Como se ha podido inferir de las ideas sobre competitividad expuestas, el logro de la misma
como objetivo de política pública tiene que ver con la creación de condiciones adecuadas
en el entorno macroeconómico (impuestos, costos de servicios públicos, tasas de interés),
comercio (mercado asegurado) y circulación de mercancías, capitales, personas e
información. Aunque la mayoría de los enfoques de corte microeconómico sobre
competitividad no lo contemplen, el objetivo conexo de mejorar las condiciones de vida de
la población no puede completarse sin un proyecto análogo de aparato productivo que
contemple la generación de demanda local adecuada, aumento de la capacidad de
consumo, e infraestructura para la comercialización de los bienes y servicios producidos
en la ciudad, acompañados de medidas de política nacional para enfrentar problemas
propios de las condiciones de producción como la altísima carga tributaria, los costos de
la energía, logísticos, laborales no salariales, la competencia desleal y el contrabando,
Capítulo 2 33
entre muchos otros, así como de una política de equidad y resolución de necesidades
básicas de la población que permita crear un entorno más favorable al consumo interno.
A modo de síntesis, para poder calificar como competitiva una ciudad deben conjugarse al
menos los siguientes elementos:
Una política centrada en el crecimiento económico y una mayor participación en el
mercado internacional.
Un papel cada vez más preponderante del sector privado, cuya productividad
redundaría en crecimiento, desarrollo y bienestar.
Flujos de recursos públicos orientados a la atracción de inversión, mercados, poder
político, ampliación de la demanda local y organización de eventos de alto nivel.
(Gordon y Lever citados por Contraloría de Bogotá. 2012, 15).
Mayor nivel de vida (ingreso per cápita, salarios reales, participación) en tanto se
convierte en atractor de capital humano y por ende, de inversión.
En la consecución de estas metas cobra enorme importancia el ordenamiento territorial en
tanto los gobiernos locales pueden convertirse en facilitadores de la aglomeración de
cadenas productivas mediante la promoción de clusters en sectores estratégicos, pueden
asumir como tarea de primer orden la cooperación con el sector privado en materia de
logística, el mejoramiento de movilidad regional intermodal y la creación de mecanismos
institucionales de integración.
3. La visión de competitividad en los documentos técnicos de la propuesta POT formulada para Bogotá 2016-2019
Desde el primer día de su gobierno, la formulación de un nuevo Plan de Ordenamiento
Territorial fue prioridad para la administración distrital encabezada por el alcalde Enrique
Peñalosa Londoño. Él mismo afirmó en su discurso de posesión que emprendería “la
histórica tarea de hacer un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (…) teniendo en cuenta
que el criterio fundamental del diseño urbano es la felicidad humana, vamos a definir entre
todos cual es el modelo de ciudad que nos hará más felices” (Alcaldía de Bogotá, 2016).
Desde entonces emprendió la contratación de los estudios de línea-base necesarios para
la construcción del diagnóstico y formulación del Plan.
La primera versión de la formulación POT fue radicada en la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca para concertación ambiental el 20 de noviembre de 2018,
según datos de Secretaría Distrital de Planeación. Tiene como punta de lanza discursiva
la calidad de vida para la felicidad. Así se expresa en el artículo 1 del proyecto de Acuerdo:
Artículo 1. Visión del ordenamiento territorial Distrital: Mejorar la calidad
de vida
El ordenamiento del territorio de toda la población bogotana se fundamenta en
el propósito ético de alcanzar la felicidad como un bien supremo del ser
humano, bajo los principios generales de la belleza, de la justicia social, de la
seguridad y de la libertad en el espacio público, y en procura del mejoramiento
de la calidad de vida, siendo esta última el mayor bien común de nuestra
sociedad.
(subrayado fuera de texto)
36 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
El hilo discursivo de la administración se materializa en el segundo párrafo del mencionado
artículo y en el artículo 3 y en el Documento Técnico de Soporte, DTS, de la propuesta
formulada y radicada ante la CAR,
Imagen 4. Principio de sostenibilidad integral POT. Fuente: SDP, 2018b, 85.
Este capítulo describe la visión vigente de competitividad vigente en el ordenamiento
territorial de Bogotá y el contexto de presentación de la propuesta POT formulada entre
2016 y 2019 para Bogotá, así como la política de competitividad del proyecto POT radicado
en la CAR Cundinamarca en noviembre de 2018, analizando los planteamientos
concernientes a ella en los DTS, identificando los objetivos e instrumentos económicos y
de código urbano ideados para el fomento de la competitividad del territorio.
3.1 Contexto de aplicación de la visión de competitividad vigente en el POT
Bogotá es el principal polo de generación de riqueza y empleo de Colombia, representando
el 26.2% del PIB y albergando al 19% de los ocupados del país, por lo que el impulso de
sus sectores productivos cobra importancia nacional. Según el DANE, el peso relativo del
sector servicios de la ciudad ha crecido de manera importante, pasando de representar en
el año 2000 un 69.7% de la economía bogotana a contribuir con el 74.1% de la misma en
el año 2017. Los renglones más importantes de la economía de la capital son las
instituciones financieras, los servicios sociales y las actividades comerciales, hoteles y
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 37
restaurantes, mientras que la industria ha retrocedido, con una participación que descendió
del 21% al 16.2% entre los años 2000 y 2017.
Sector Participación
Agricultura, ganadería y pesca 2.3%
Minería 0.4%
Industria 11.8%
Suministro de electricidad, gas y
agua
3.2%
Construcción 5.7%
Comercio, reparación,
restaurantes, hoteles
16.1%
Transportes 8.4%
Establecimientos financieros,
seguros, actividades inmobiliarias
34.2%
Servicios sociales y personales 17.8%
Total 100%
Tabla 2. Participación de los sectores productivos de Bogotá y Cundinamarca. Fuente:
Elaboración propia basada en CCB (2017) y DANE (2018).
Ese cambio progresivo en la vocación productiva de la ciudad ha sido resultado de las
políticas nacionales de apertura y la ausencia de medidas distritales de protección a la
manufactura, y ha tenido incidencia física en la ciudad construida, como se puede ver en
el corredor conformado por la Calle 26 y la Carrera Séptima hacia el norte, mientras que
los sectores industriales se deterioran cada vez más. Las áreas más desarrolladas se
convierten en catapulta del desarrollo nacional por su tendencia a concentrar cada vez
mayor parte de la actividad económica (Montoya, 2018, 235)
Tanto el Plan de Ordenamiento Territorial del año 2000, como los ajustes realizados en
2003 y 2004, son herederos de la necesidad de regular los efectos de la actividad de
desarrollo y redesarrollo de Bogotá, de manera que estructuraron el ordenamiento físico
de la ciudad en sus dimensiones ecológica, funcional y económica. Se introdujo en la
38 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
norma el discurso de la competitividad como componente propio de la globalización de los
noventa (ibíd. 322), ligado a las mejoras de productividad respecto a otras regiones del
país y en el contexto latinoamericano, al menos en tres frentes, a saber:
a. Posicionamiento de los sectores con potencial de exportación
b. Infraestructura (transporte y telecomunicaciones, sobre todo)
c. Capital humano.
Este lineamiento se convirtió en motivador común de las administraciones en materia de
ordenamiento. Mezcla la idea de la eficiencia de la gestión gerencial con las bondades de
la cooperación entre Distrito y privados, lo que permitió formular planes con principios de
equidad, sostenibilidad y competitividad para que se materializaran en normas cuyo
cumplimiento verificaría un agente privado (curador urbano) sin constatación en terreno.
El discurso de la competitividad complementa el código urbano de incentivos al sector
constructor con lineamientos de tipo económico y financiero, impulsados desde los ámbitos
nacional y regional y que potencializan las normas basándose en las ventajas
comparativas de cada ciudad. En ciudades de capitalismo periférico como Bogotá
(Montoya, 2018, 233), llamadas a ejercer funciones de escala global por ser la puerta de
entrada a un país de localización geográfica estratégica, este enfoque económico se
traduce en mecanismos de especialización de los aparatos productivos locales y en
creación de economías de aglomeración cada vez más volcadas al sector servicios. Esta
elección de sectores estratégicos se acompasa con la política económica nacional en la
que el carácter estratégico de la industria y el agro ha retrocedido paulatinamente desde
la apertura y el atractivo de las ciudades radica en su capacidad de atraer empresas que,
en medio de la división internacional del trabajo existente, no producen mayor valor
agregado.
La visión de competitividad orientada al comercio exterior se ha venido sofisticando con el
pasar de los años. En Colombia, se ha convertido en pilar de la acción pública y en base
de la propuesta del Banco Mundial y el Departamento Nacional de Planeación para
estructurar el sistema nacional de ciudades que la Nación ha acogido. De esta manera
puede entenderse que el objetivo general del gobierno nacional en materia urbana para
los próximos años sea estructurar un sistema de ciudades con especialización económica
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 39
organizada de manera complementaria con otras ciudades. Las tareas más urgentes en el
ámbito nacional están relacionadas entonces con la regulación el mercado de suelo, la
diversificación de fuentes de financiación de las urbes, el mejoramiento de los sistemas de
transporte interurbanos, las medidas territorialmente focalizadas para mitigar la pobreza y
la desigualdad y la educación en factores generadores de riesgo y vulnerabilidad frente a
eventos naturales, pero sobre todo con la necesidad de mejorar la conectividad comercial
entre ciudades y con el mercado internacional, de manera que se aprovechen las ventajas
comparativas.
En esa línea de política pública, el Plan Nacional de Desarrollo, PND, aprobado para el
periodo 2018-2022, “adopta el paradigma de desarrollo regional de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE” (DNP, 2018, 848), orientado a los
mercados y con el objetivo de “promover la competitividad regional entendida como el
aprovechamiento de las potencialidades territoriales” (Restrepo, 2019, 27). En ese marco
de aprovechamiento de ventajas comparativas, no son los departamentos y municipios los
que articulan la acción pública sino las alianzas público-privadas. Es la gran empresa la
que organiza el territorio, y fondos como los provenientes de transferencias son dedicados
directamente a garantizar condiciones competitivas para la inversión privada. Prueba de
ello es la propuesta de reglamentar la distribución de fondos de transferencias a través del
sistema de “pagos por desempeño” (DNP, 2018, 955), reemplazando la lógica de derechos
adquiridos por la de competencia mercantil por los recursos públicos descentralizados. A
ese papel de garante de la infraestructura para que la inversión aterrice no solo se dedican
los fondos públicos existentes, sino que se busca dedicar nuevos mecanismo de
financiación públicos y privados:
“MinVivienda, MinHacienda y el DNP, reglamentarán la implementación de
instrumentos innovadores para el financiamiento del desarrollo urbano, tales
como: (1) Asociaciones Público-Privadas para la financiación de la
infraestructura urbana; y (2) estrategias y alternativas de captura de valor de
suelo, como la financiación por impuestos futuros, entre otros. MinVivienda,
con el apoyo del DNP, liderará los respectivos pilotos de implementación.”
(DNP, 20188, 946)
A propósito, David Harvey señala (Harvey, 2014, 152) que la expansión geográfica y la
reorganización espacial sirven para resolver el problema connatural del capital de la
40 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
sobreacumulación, por lo que la urbanización y el desarrollo regional, la producción de
ciudades, se vuelven sectores autónomos que requieren grandes inversiones. Hay nuevas
divisiones del trabajo y nuevas regiones que se hacen espacios de acumulación de capital,
brindando beneficios de absorción de excedentes de capital y mano de obra en tiempos
de crisis, mientras otros lugares se devalúan.
Se hace necesario entonces crear infraestructura física para que el capital circule
libremente en el espacio y el tiempo. Ese comportamiento de Estados y capitales modifica
el paisaje, pero aunque la infraestructura tiene por definición una vocación de
permanencia, su vigencia termina siendo de corto o mediano plazo, dado que se crea para
suplir crisis de sobreproducción. La devaluación de las áreas industriales es un buen
ejemplo de ello. En ello los Estados que representan intereses de poderes económicos
juegan un papel de garantes de la circulación del capital, tanto en materia de obras físicas
como de promotores de la competencia interregional e interurbana. Clara muestra de cómo
funciona la disposición del Estado y los recursos públicos para ello es que, después del
fracaso de la locomotora minero-energética, vino una gran apuesta en infraestructura para
el país, que alimentada por la deuda, también ha fracasado.5
En ese orden de ideas, el papel que desde el gobierno nacional se ha asignado a Bogotá
y la región central es el de “centro de innovación y nodo logístico de integración productiva
nacional e internacional” (DNP; 2018: 1008). Sin embargo, la tarea realmente pendiente
de mejorar el acceso a las ciudades para incrementar su productividad está más orientado
a sectores como el turismo (…) o las industrias culturales y creativas como motor de su
economía (Pacto por el Emprendimiento y la Productividad, DNP; 2018: 1010) que a
sectores intensivos en mano de obra, como la industria, o generadores de alto valor
agregado.
El primer Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que a su vez fue el primero del país,
fue expedido en el año 2000 mediante Decreto 619 y buscó introducir objetivos de
armonización en materia física, ambiental, social y también económica. El Distrito apuntó
a “aprovechar sus ventajas comparativas para lograr una mayor competitividad” de la mano
5 Al respecto resulta útil revisar las apreciaciones de Aurelio Suárez (2017) en prensa nacional: La locomotora de los TES y los bonos y El país necesita un gasto proactivo.
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 41
del planteamiento de medidas generales que permitan adecuar el marco regulatorio del
ordenamiento de la ciudad a la competencia global interurbana. Debe tenerse en cuenta
que en medio de su formulación ocurrió la crisis económica de quiebra del sistema UPAC
y de las entidades financieras que operaron bajo este esquema en el otorgamiento de
créditos hipotecarios. Por ello, y porque el lineamiento nacional de superación de la crisis
fue el rescate de los bancos y la búsqueda urgente de incentivos a la inversión para
rescatar al sector de la construcción, se formularon objetivos de armonización de la
dimensión territorial con la económica del distrito capital:
4. OBJETIVO ECONÓMICO
Organizar el territorio, aprovechando sus ventajas comparativas para lograr
una mayor competitividad, para lo cual se adoptan las siguientes políticas de
largo plazo:
a. Ofrecer espacios para la localización racional del comercio, la industria y los
servicios y promover Centros Empresariales del ámbito internacional.
b. Consolidar el equipamiento urbano y la infraestructura vial y de
comunicaciones necesarios para garantizar la plataforma exportadora de la
ciudad y su región.
c. Promover la oferta de suelos estratégicos para la localización y modernización
de la industria, teniendo en cuenta su especialización económica y su impacto
ambiental.
d. Fomentar la localización industrial basada en nuevas tecnologías a través de
parques industriales ecoeficientes y tecnológicos.
e. Jerarquizar los corredores comerciales de la ciudad y fortalecer las
centralidades urbanas para aumentar la capacidad de soporte de nuevas
actividades económicas generadoras de empleo.
f. Mejorar las condiciones físicas y ambientales del espacio público con miras a
elevar la calidad de vida.
42 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
g. Ampliar la oferta turística con base en los atractivos físicos y ambientales de la
ciudad y fortalecer el turismo ciudadano.
Artículo 1. Decreto 619 de 2000
3.2 Caracterización de competitividad en los documentos técnicos de la propuesta POT para Bogotá formulada en los años 2016-2019
El Documento Técnico de Soporte, DTS, de la propuesta POT formulada para los años
2019-2031 retoma el entendimiento de la competitividad como un atributo empresarial y
define la competitividad urbana como la capacidad de crear, atraer y mantener el “mejor”
capital humano y empresarial “en actividades generadoras de empleo de calidad y de alto
valor agregado” (SDP, 2018a, 153). Señala para hacerlo factible una serie de condiciones
físicas (medio natural, tejido construido, accesibilidad regional e infraestructuras), sociales,
económicas y de configuración de las instancias de toma de decisiones. Inciden también
la confluencia del talento humano, la identidad, los centros de investigación, las
aglomeraciones económicas, los centros financieros y las instituciones sociales y
administrativas (ibíd., 154).
Es así como la competitividad urbana se define en la revisión general del Plan de
Ordenamiento Territorial como “la capacidad que tiene el Distrito Capital para crear, atraer
y mantener el mejor capital humano y empresarial en actividades generadoras de empleo
y de alto valor agregado” (ibíd., 156). Siguiendo la afirmación hecha por Harvey sobre los
desarrollos geográficos desiguales y la producción del espacio (Harvey, 2014, 149), orienta
la adopción de medidas para crear infraestructura de servicios públicos, urbanismo, vías
para generar y atraer capitales, centrándose en “la innovación empresarial, la
especialización inteligente, la generación de empleo, la promoción del turismo y la
producción de alto valor agregado” (SDP, 2018a, 156). En una primera observación resalta
que esta definición de competitividad no contempla un objetivo conexo de mejoramiento
de la calidad de vida de la población
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 43
El POT formulado y radicado por la Secretaría Distrital de Planeación en noviembre de
2018 ante la CAR Cundinamarca tiene como objetivos estructurantes la ecoeficiencia, la
equidad y la competitividad como derroteros ambiental, social y económico,
respectivamente. La competitividad, tanto en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) como
en el POT, está medida principalmente en reducirle el tiempo y el espacio a la circulación
de capitales, dado que, según las bases del PND aprobado para el periodo 2018-2022,
cruzar Bogotá puede tardar en promedio 119 minutos (DNP, 2018, 939). La política
contempla en el nivel nacional darle prioridad a Bogotá como eje regional de algunas
actividades agropecuarias e industriales de la región central del país (imagen 2).
Imagen 5. Apuestas productivas en la región Central. Fuente: DNP (2018)
Sin embargo se plantean como tareas prioritarias mejorar las vías de acceso a ciudades y
nodos funcionales, así como “priorizar el mejoramiento y el mantenimiento de la red vial
primaria no concesionada 1.192 km de carreteras en estado inadecuado en 2017” (ibíd.:
1009). El POT formulado coincide con el PND, en que la política de competitividad se
traduce en mejora de tiempos, especialización en sectores asociados a la innovación y la
44 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
economía naranja y seguridad jurídica combinada con flexibilidad (Tabla 2), orientando sus
acciones al cumplimiento de metas físicas, económicas y normativas.
POLÍTICA DE COMPETITIVIDAD POT NOVIEMBRE 2018
Objetivo Principal Objetivo Específico Estrategia Indicador
Lograr que para el año
2031, Bogotá haya
generado las
condiciones
necesarias para que
las empresas
localizadas en su
territorio incrementen
la productividad, al
apropiar las ventajas
únicas que el Distrito
Objetivo físico:
Optimizar los tiempos
de desplazamiento y
la seguridad de
desplazamiento de las
personas en beneficio
de los ciudadanos y
de las empresas.
Proveer de
infraestructura
necesaria para que el
sistema de movilidad
funcione con calidad y
seguridad y forma
adecuada y eficiente.
Kilómetros de malla vial
arterial construida.
Kilómetros de
corredores de
transporte masivo
construidos (troncales,
cables, férreos).
Promover la mezcla
responsable de usos
para minimizar los
desplazamientos,
dinamizando la Ciudad
con una adecuada
mitigación de impactos.
Porcentaje de
manzanas con
tratamientos de
renovación y
consolidación con usos
predominante menor al
80% del área
construida.
Tiempo promedio de
viaje con motivación ir a
trabajar y/o estudiar.
Estructurar un sistema
efectivo de logística y
abastecimiento.
Porcentaje de los
nuevos
establecimientos de
transporte o carga,
según nomenclatura
CIIU revisión 4
desarrollados en las
zonas indicadas en la
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 45
Capital les ofrece en
términos de
generación y
cualificación del
capital humano,
disponibilidad de
factores de
producción, entornos
físicos,
institucionales y
calidad de vida.”
estructura social y
económica.
Promover el desarrollo
de infraestructura
aeroportuaria de
manera articulada con
el entorno urbano,
incrementado la
conectividad regional
Porcentaje de nuevos
metros cuadrados de
área de construcción
licenciada en usos
industriales y logísticos
en las áreas de
actividad industrial I y II
Objetivo económico:
Promover la
localización de
actividades económicas
estratégicas para el
Distrito Capital
asociadas a la cultura,
turismo, innovación y
conocimiento bajo el
marco de la
especialización
inteligente y la industria
naranja
Generar incentivos en
la norma urbanística e
instrumentos para la
localización de
actividades económicas
estratégicas e
innovadoras, bajo el
marco de la
especialización
inteligente.
Porcentaje de los
nuevos
establecimientos en
actividades económicas
estratégicas localizados
en Áreas Estratégicas
de Oportunidad Social y
Económica
Proveer de
infraestructuras
necesarias para el
desarrollo de
actividades económicas
asociadas a la cultura,
innovación y
conocimiento.
Metros cuadrados de
malla vial y espacios
peatonales de
circulación (andenes,
alamedas, vías
peatonales, senderos,
etc.) construidos y/o
adecuados en las áreas
de aglomeración.
Fomentar el
fortalecimiento y el
crecimiento de
hospitales y
universidades.
Metros cuadrados
licenciados para
dotacionales de salud y
educación de escala
metropolitana.
Hectáreas de suelo
ocupadas por
dotacionales de salud y
educación de escala
metropolitana.
Fortalecer el turismo y
la recreación.
Metros cuadrados de
espacio público
intervenidos en las
46 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
zonas de interés
turístico.
Objetivo normativo:
Fortalecer la
capacidad de Bogotá
de atraer y mantener
inversiones en su
territorio en un marco
normativo
fundamentado en los
principios de
concordancia,
seguridad,
simplicidad,
neutralidad y
transparencia,
adecuado para el
desarrollo de
programas y
proyectos de corto,
mediano y largo plazo.
Simplificar las normas
urbanísticas para
facilitar su aplicación.
Promedio anual de
solicitudes de
conceptos sobre norma
urbana que son
atendidas por la
Dirección de Servicio al
Ciudadano de la SDP
Actualizar los sistemas
de consulta y
divulgación de normas
urbanísticas aplicables,
de manera que puedan
ser consultadas de
forma oportuna por los
interesados.
Número de consultas al
SINUPOT.
Tabla 2. Política de competitividad del Distrito. Fuente: SDPa, 158-162.
Puede verse en el discurso global de la propuesta POT sobre la política de competitividad
que el objetivo de atraer inversiones y capital humano se expresa en la reducción de
tiempos de transporte, en un planteamiento de estructuración productiva y en un enunciado
general de simplificación normativa.
3.3 Estrategias de especialización productiva y flexibilización normativa para la competitividad
Bogotá y sus municipios circundantes constituyen la principal región generadora de riqueza
del país. Según la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), Bogotá genera cerca del 26%
del PIB nacional y su productividad depende en buena medida del funcionamiento eficiente
del sistema y la infraestructura de transporte en sus distintas modalidades, de manera que
sea posible reducir los tiempos de desplazamiento de personas, mercancías y capitales
(SDP, 2018a, 67). El Aeropuerto El Dorado cumple por ello un papel preponderante como
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 47
el puerto seco más importante del Cono Sur. Representa el 85% de las exportaciones y el
58% de las importaciones de la región (ibíd., 68). Para ello la inversión pública se orienta
a crear entornos cualificados, sectores multifuncionales, calles comerciales y zonas
especializadas para la oferta de servicios financieros, logísticos, formativos, recreativos,
médicos y alimentarios (ibíd.) inscritos en la estrategia de desarrollo económico
denominada especialización inteligente.
Las ventajas comparativas que encuentra el equipo técnico del POT formulado son (SDP,
2018ª, 116):
Su localización geográfica
El río Bogotá como eje ambiental potencial del ordenamiento regional
Su condición como centro regional y nacional de servicios
El sistema vial regional
Disponibilidad de áreas centrales con gran potencial para el turismo y la economía
naranja
Sistema aeroportuario con el mayor puerto seco del país y las nuevas pistas
proyectadas en la región.
La directriz económica del POT contenida en la estrategia de especialización inteligente
sintetizada por la Cámara de Comercio de Bogotá como parte del Consejo Regional de
Competitividad (CCB, 2017, 13) privilegia cinco áreas impulsoras:
Biopolo: Área centrada en el desarrollo de alimentos funcionales y naturales
basados en productos autóctonos, farmacogenética, desarrollo de servicios
avanzados en salud y biocosmética.
Bogotá Región Creativa: Centrada en software, diseño sostenible, creación de
contenidos en español y música.
Servicios Empresariales: Servicios orientados al sector financiero, telemedicina,
desarrollo de servicios de atención externa a PYMES y servicios profesionales
especializados (consultoría y eventos).
48 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
HUB de Conocimiento: Servicios de investigación e innovación, educación
terciaria de acuerdo con las demandas empresariales y tecnológicas; e innovación
en educación.
Ciudad Región Sostenible: Tecnologías para descontaminar el río Bogotá y sus
afluentes, aumento de eficiencia en los servicios de transporte, tecnologías
relacionadas con la recuperación, reciclaje y reutilización de residuos y
actividades de construcción sostenible.
Esta es una propuesta con profundas connotaciones físicas, que incluso ha avanzado en
sugerir vocaciones productivas para las localidades en un ejercicio que, según la misma
estrategia, se adecúa a tendencias internacionales para la generación de proyectos y tiene
la innovación como base del crecimiento económico.
Imagen 6. Localización espacial de la estrategia de especialización inteligente. Fuente:
CCB; 2017, 14.
De la política de competitividad del POT formulado para la vigencia 2019-2031 se deriva
identificar como problemas de competitividad y productividad la existencia de
concentraciones de actividades productivas en sectores de baja calidad urbanística, así
como la de barreras físicas que dificultan generar valor agregado y consolidar economías
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 49
de aglomeración, situación que a nivel micro se traduce en mayores costos en tiempo y
dinero destinados a desplazamientos (SDP, 2018a, 157).
La política de competitividad debe tomar entonces en consideración mejorar la
infraestructura vial y aeroportuaria para el transporte de carga y pasajeros, crear
condiciones a los nodos logísticos para la carga, territorializar la estrategia de
especialización inteligente, dotar de entornos de alta calidad urbana el tejido económico
construido e impulsar la ejecución de Actuaciones Urbanas Integrales (AUI) y proyectos en
áreas con valor patrimonial (Ibíd., 69), lo que se traduce en la ciudad construida y por
desarrollar en:
a. Promoción de la renovación urbana en sectores cualificados.
b. Fomento a proyectos urbanos en sectores estratégicos de la ciudad.
c. Marco normativo flexible y diferenciado en sectores patrimoniales.
d. Valorización de entornos patrimoniales a partir de intervenciones en el
espacio público y definición de estrategias para su sostenibilidad financiera.
e. Adopción de mejores instrumentos para gestión y financiación de AUI de
renovación urbana (ibíd., 70)
El POT formulado hizo transversal al cumplimiento de sus objetivos de política su
territorialización en la estrategia territorial que contempla el Distrito Capital en tres
estructuras:
Estructura ambiental y de espacio público (sustituyendo a la Estructura Ecológica
Principal)
Estructura funcional y de servicios.
Estructura social y económica.
50 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Imagen 7. Políticas territoriales y estrategia del POT de Bogotá. Fuente: Elaboración
propia basada en SDP, 2018a, 171.
Las herramientas de intervención física se materializan en la propuesta de Estructura
Social y Económica, que tiene como principales insumos el entorno natural y las
infraestructuras básicas de funcionamiento de la ciudad, así como en las áreas de
importancia económica, que se desenvuelven de manera diferenciada en los tejidos
residenciales, las aglomeraciones de actividad económica, los bienes públicos y privados
de interés patrimonial y el sistema de equipamientos (ibíd., 159)
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 51
Imagen 8. Estructura social y económica del POT formulado. Elaboración propia basada
en SDP, 2018d, art. 184.
El manejo económico del tejido residencial, el tejido patrimonial y los equipamientos estaría
contenido en las normas de tratamientos, en el Plan Maestro de Equipamientos Sociales y
Básicos y en los instrumentos de escala intermedia como planes parciales o manuales,
cuya reglamentación está pendiente. Sin embargo, los lineamientos específicos para el
tejido económico construido muestran que su estructuración y categorización responde a
la necesidad de normas flexibles que permitan mezcla de usos apuntando a su adaptación
a “nuevas formas de producción asociadas a la tecnologías, las industrias creativas, la
especialización inteligente y el turismo” (SDP, 2018a, 374). Muestra de ello es que las
áreas estratégicas de oportunidad de la ciudad se dedicarán a la economía naranja, el
turismo y la innovación.
52 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Imagen 9. Estructura Social y Económica. Fuente: SDP, 2018(i).
Un factor crítico importante en el planteamiento de especialización inteligente
materializado en la estructura económica y social del POT es que la industria presente en
la ciudad no es tenida en cuenta en el Plan. A pesar de que la Secretaría Distrital de
Planeación reconoce al sector manufacturero como el tercer generador de empleo de la
ciudad, después del comercio y los servicios personales, y a Bogotá como el eje industrial
más importante de Colombia con una participación del 21.5% del total de la industria
nacional (SDP, 2018(b), 184), y a pesar de ser el sector con la cuarta participación más
importante en el PIB de la ciudad (11.8%), no existe una política de fomento a la industria
en el Plan de Ordenamiento Territorial formulado para los próximos 12 años.
La decisión tendría impactos territoriales relevantes. A pesar de que la mediana y gran
industria de Bogotá se está desplazando a municipios aledaños (ibíd.), la SDP señala que
la Encuesta de Establecimientos Económicos de Bogotá (2017) arrojó que, en los
polígonos de actividad industrial, el 87,8% de los establecimientos estaban abiertos,
proporción que resulta alta frente al promedio de todos los establecimientos de Bogotá,
que es del 69,7% (SDP, 2018(b), 18). El enunciado de la administración distrital es
entonces que las áreas industriales están abandonadas, pero lo cierto es que siguen
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 53
activas a pesar del progresivo retroceso del sector industrial en la generación de riqueza
de Bogotá.
Ahora bien, cabe aclarar que la industria predominante es artesanal e informal, una tercera
parte de ella asentada en barrios de origen informal y con una fuerte tendencia a mezclarse
con usos residenciales (45.7% del total de la industria informal), pero con un fuerte peso
en generación de empleos, que asciende a los 174.456 puestos de trabajo, equivalentes
al 27,5% del total de ocupados en la industria bogotana (SDP, 2018(b), 199). Esta nueva
clasificación tendría en la norma de usos y áreas de actividad un área igual o menor a los
200m2.
Imagen 10. Informalidad empresarial vs. Industria artesanal. Fuente: SDP, 2018b, 210.
La clasificación catastral de los polígonos industriales muestra que la gran industria (más
de 3.000 m2) se ubica en áreas aglomeradas en las inmediaciones del Aeropuerto El
Dorado, Puente Aranda y sobre el corredor de la Autopista Sur entre la Av. Boyacá y el
Perímetro Urbano, con altas tasas de vacancia del suelo, mientras que la mediana se
concentra en el sector de Puente Aranda comprendido entre la Av. NQS y la Carrera 50, y
54 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
entre la Av. Comuneros y la Av. Las Américas, también en zonas aglomeradas (SDP,
2018(b), 199).
Imagen 11. Concentración de la industria grande (izq) y mediana (der) en el 2016.
Fuente: SDP, 2018(b), 202.
Llama la atención que con la contracción de la participación industrial en el PIB bogotano,
las áreas construidas se hayan reducido en todas las escalas de uso industrial,
exceptuando la industria artesanal:
Imagen 12. Cambio en el área construida y unidades prediales de uso industrial 2009-
2016. Fuente: SDP, 2018(b), 200
La política de tratamiento a la industria que puede avizorarse en el Plan de Ordenamiento
Territorial resulta contradictoria con los diagnósticos, pues apunta al traslado o
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 55
reconversión de la industria mediana y grande, ya que las áreas donde esta se ubica serían
objeto de tratamiento de renovación urbana, a pesar del peso que siguen teniendo en la
economía de la ciudad:
“Este estudio concluye y sugiere en el marco de la revisión general del Plan
de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que las zonas con industria grande y
mediana concentradas en zonas específicas de la ciudad y con presencia de
otras actividades económicas de soporte o complementarias, pueden
considerar un tratamiento urbanístico de renovación urbana con un enfoque
hacia la creación de clúster económico, toda vez que el 26% de los
establecimientos industriales son grandes y medianos y, estos aportan el 81%
del valor agregado de toda la industria capitalina.” (SDP, 2018b, 199)
Las áreas de industria mediana y grande tradicionales como Puente Aranda quedarían
inmersas entonces en procesos de reconversión hacia “la localización de nuevas
actividades económicas que generen mayor valor agregado, como aquellas relacionadas
con el comercio, servicios empresariales, la innovación y la tecnología y la vivienda” (SDP,
2018b, 362).
Lo que arroja el diagnóstico del sector para el POT formulado es que la industria sigue
representando parte relevante del crecimiento económico y la generación de empleo, pero
que no se contemplan medidas afirmativas para fomentar su existencia, formalización y
vinculación al tejido económico construido, por lo que solo se incorpora a la norma lo
existente en materia de industria artesanal, concibiéndola apenas como un uso
complementario al residencial y que debe ser objeto de medidas de mitigación.
56 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Imagen 13. Localización de industria artesanal vs. Barrios de origen informal (legalizado-
regularizados) Fuente: SDP, 2018b, 205
La industria artesanal de Bogotá localizada mayoritariamente en barrios de origen informal
es una actividad tradicional asentada hace décadas, según muestra la administración
distrital (SDP, 2018(b), 210), por lo que además de requerir medidas de fomento de la
productividad, necesita también incentivos territoriales para la formalización y posibilidades
de aglomeración hoy inexistentes en el código urbano, como tampoco en el POT
formulado.
Como se verá en el siguiente capítulo, el planteamiento para el sector industrial, a pesar
de sus particularidades, es similar al del resto de sectores económicos y al del tejido
residencial. A excepción de las medidas especiales de mitigación, el planteamiento en
materia de tratamientos es el de renovación urbana sobre los corredores de movilidad con
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 57
usos múltiples, y el de renovación urbana tipo RU4 para zonas representativas como
Fontibón y Puente Aranda.
La estrategia de especialización inteligente constituye en síntesis una apuesta en la que
han confluido gremios, gobiernos nacionales y locales, que al ser contrastada con los
parámetros de competitividad arroja que:
Contiene una preponderancia manifiesta de la acción del sector privado e incentiva
a formación de clusters para cada una de las áreas impulsoras de la política, dado
que la propuesta misma es producto de un ejercicio de cooperación entre sectores
público y privado.
Hay un fomento explícito de varios de los aspectos señalados por la OCDE como
objeto de competencia interurbana (realización de eventos, retención de capital
humano), sin embargo, llama la atención que uno de los sectores priorizados no
sea la logística, teniendo la ciudad el puerto seco más importante del país y el
cuarto puesto por departamentos en exportaciones (ODEB, 2019)
Si bien propende por la generación de entornos macroeconómicos de atracción de
inversión con instrumentos como los Distritos ADN de economía naranja que por
norma nacional tienen exención tributaria, no resulta muy claro el modo en que se
fortalecería la participación en el mercado internacional. Teniendo en cuenta que
en 2018 Bogotá exportó bienes por un monto de US$2.599 millones y servicios por
una suma de US$2.568,8 millones para un total de US$5.167,8 millones en
exportaciones, de los cuales según datos del Observatorio de Desarrollo
Económico de la ciudad (ibíd.), 64,9% corresponden a productos manufacturados.
Existe entonces una inconsistencia entre la selección de sectores de la estrategia
de especialización inteligente y la realidad comercial de la ciudad.
No resulta clara la manera en que esta estrategia contribuirá a alcanzar el objetivo
ligado a la competitividad de mejorar el nivel de vida de la población de la ciudad,
mejorar su ingreso o salario real, en tanto los sectores priorizados en la estrategia
de especialización inteligente no son intensivos en manos de obra ni están
conectados con sectores fundamentales en generación de empleo como la
industria artesanal. Valdría la pena que la administración distrital emprendiera
58 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
acciones de fomento a la formalización y de impulso a la industria artesanal y la
pequeña industria que predomina en la ciudad, de manera que su aplicación
pudiera significar aumentos significativos en productividad, crecimiento y en
bienestar.
Por otra parte, la meta de crear, atraer y mantener capital humano y empresarial, así como
grandes inversiones, requiere de una reglamentación flexible en lo relacionado con la
aprobación de intervenciones y realización de trámites, acompasada con un marco fuerte
de seguridad jurídica que garantice entornos seguros donde se puedan hacer inversiones
y obtener retornos de las mismas. A las medidas del orden nacional se suma entonces el
contexto normativo particular de Bogotá en materia de ordenamiento territorial. El Decreto
619 de 2000 ha sido reglamentado por aproximadamente 1.274 actos administrativos que
desarrollan instrumentos y normas reglamentarias de escala intermedia y específicas del
código de norma urbana (SDP, 2018j, 16)
El Plan formulado toma la simplificación normativa como un objetivo explícito de la política
de competitividad:
Objetivo específico 3 – Fortalecer la capacidad de Bogotá de atraer y
mantener inversiones en su territorio en un marco normativo
fundamentado en los principios de concordancia, seguridad,
simplicidad, neutralidad y transparencia, adecuado para el desarrollo
de programas y proyectos de corto, mediano y largo plazo.” Se hace
énfasis en “en las condiciones procedimentales necesarias para atraer y
mantener inversiones en el territorio, incluidas condiciones jurídicas e
institucionales, facilitando su interpretación y aplicación, e incentivando la
urbanización y la construcción de nuevos bienes inmobiliarios, la
recuperación y el reúso de los bienes patrimoniales, y la generación de
actividades urbanas que garanticen la concreción del modelo de ocupación
territorial.”
Subrayado fuera de texto (SDP, 2018a, 161)
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 59
La propuesta de código urbano del Plan busca simplificar la enorme cascada normativa
incorporando el diagnóstico de trazados y tipologías edificatorias conjugadas en Zonas
Urbanas Homogéneas (ZUH) a una norma distrital de tratamientos urbanísticos y áreas de
actividad uniforme para toda la ciudad. Quedarían entonces anulados los decretos
reglamentarios de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), reemplazados por sendos
decretos reglamentarios para los tratamientos urbanísticos que especificaría para cada
ZUH altura permitida, número de pisos, ocupación, aislamientos, etc., sin miramiento del
sector de la ciudad, el estrato “o los intereses sobre el territorio” (SDP, 2018(b): 54) en
ánimo de cumplir con el principio de neutralidad expuesto en la política de competitividad.
Imagen 14. Código normativo de la formulación POT 2018. Fuente: SDP, 2018b, 53.
Dado que la administración identificó rigideces y brechas en la definición de usos y en las
posibilidades de intervención que ofrece el Decreto 190 de 2004, la administración
determinó incluir en los DTS y el articulado los lineamientos generales de cada tratamiento
y área de actividad.
En materia de tratamientos urbanísticos, el Plan incluye una propuesta con 27 tipos de
ZUH y 4 tipos de polígonos especiales, que el conjugarse con 13 modalidades agrupadas
en 5 tratamientos urbanísticos, establecen el escenario de edificabilidad y usos para cada
sector de la ciudad: Sobre el particular, la propuesta del DTS muestra un sexto sector
impulsor de la economía de la ciudad que sería la construcción, no solo de los clusters en
actividades priorizadas por la estrategia de especialización inteligente, sino de la ciudad
60 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
misma, teniendo en cuenta las amplias áreas sometidas a los tratamientos de desarrollo,
renovación urbana, e incluso de consolidación con posibilidades de redensificación bajo la
justificación de que las intervenciones en la ciudad consolidada se podrán realizar por el
deterioro físico o funcional de las áreas, o por el bajo desarrollo o densidad de las mismas
(SDP, 2018a, 368), condición que puede ser llamada obsolescencia o subutilización
económica (SDP, 2018b, 100). Algunas de las áreas priorizadas para este tipo de
tratamientos son:
Las conexas a la infraestructura existente y proyectada de las troncales de
Transmilenio (Fases I, II y III) y la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB) (SDP,
2018b, 98), que comprende un área de 4.220,46 hectáreas, de las cuales 3.516,13
se destinarían a la modalidad RU1-Corredores de la red de transporte público
masivo, 202,42 estarían en modalidad RU1-8 pisos y 501.91 hectáreas estarían
dispuestas como RU1M, aledañas al sistema del metro elevado (SDP, 2019, 19).
Las áreas que bajo la norma del Decreto 190 de 2004 están en tratamiento de
consolidación, pero que no superan los tres pisos de altura y se ubican en el frente
o a menos de 500 metros de parques metropolitanos, grandes superficies y centros
comerciales con ubicaciones estratégicas, se incorporarían a la modalidad RU2,
así como sectores como la Pieza Centro y los sectores de Alcázares, Patria, San
Martín y Siete de Agosto, que componen el área del proyecto Alameda Entre
Parques, comprendiendo un área de 1.516,22 hectáreas, equivalente al 17.8% del
área total en tratamiento de renovación urbana, según cálculos basados en la
información suministrada por la SDP (2019).
Las áreas conexas a otros planes parciales proyectados o adoptados, con un área
de 2.152,08 hectáreas, equivalente al 25,24% del área total en tratamiento de
renovación urbana, según cálculos basados en la información suministrada por la
SDP (2019).
Las áreas aptas para iniciar procesos de reconversión de áreas industriales “en el
cambio de la transformación de materia prima hacia la localización de actividades
empresariales, financieras, dotacionales y productivas relacionadas con la
innovación y la tecnología limpia” (SDP, 2018b, 104), correspondientes a los
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 61
sectores colindantes con el Aeropuerto El Dorado y con las zonas industriales de
Puente Aranda y Fontibón, con un área de 635,73 hectáreas, equivalente al 7,4%
del área total en tratamiento de renovación urbana, según cálculos basados en la
información suministrada por la SDP (2019).
Las áreas no urbanizadas necesarias para cubrir el crecimiento poblacional
proyectado con base en las cifras censales DANE del año 20056 a través de
“proyectos estratégicos para crecer”, destinando a su realización, en la versión del
POT entregada a la CAR en noviembre de 2018, 7.820 hectáreas de suelo urbano
y de expansión urbana y disponiendo 8.897 hectáreas para el tratamiento de
desarrollo. Buena parte de esta área estará representada en grandes proyectos de
vivienda que buscan incorporar 810.893 nuevas unidades a Bogotá de la siguiente
manera:
6 Una de las grandes polémicas relacionadas con la formulación del POT objeto de estudio fue la inconsistencia de las proyecciones poblacionales presentadas por la administración distrital, dado que no se tenían en cuenta las cifras arrojadas por el censo realizado en el año 2018, que mostró una diferencia de más de 700.000 personas, realidad que obligaría a reformular las proyecciones de ordenamiento de la ciudad futura.
62 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Imagen 15. Potenciales de vivienda asociados al tratamiento de desarrollo en el POT. Fuente: SDP, 2018b, 130.
El modelo de ordenamiento se concretaría por medio del código urbano en los programas
y proyectos del POT, orientados los dos a cumplir objetivos de ecoeficiencia, equidad y
competitividad. Los programas son de urbanismo básico o estratégico y los proyectos se
concretarían mediante AUI denominadas proyectos estratégicos para crecer, para
cualificar, para consolidar, proyectos estructurantes y proyectos estratégicos detonantes,
que pretenden generar fragmentos completos de ciudad (SDP, 2018(b), 326) en una figura
que resulta análoga a la de la Operaciones Estratégicas que debían reglamentarse en
Planes de Ordenamiento Zonal:
Proyectos
estratégicos para
crecer
Proyectos
estratégicos para
cualificar
Proyectos
estructurantes
Proyectos detonantes
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 63
• Ciudad Norte
• Lagos de Torca
• Ciudad La
Conejera
• Ciudad Arrayanes
• Ciudad Encenillos
• Ciudad Río
• Lagos del Tunjuelo
• Ciudad Usme.
• Pieza Centro
• Alameda
Entreparques
• Renovación urbana
de la zona
aeropuerto
• Renovación en
áreas aledañas a
estaciones Metro.
• Zonas industriales
(reconversión)
• Corabastos
• Programas de
urbanismo
estratégico y
básico.
• Circuito ambiental
(Humedales,
parque lineales
hídricos, conexión
con parques
regionales)
• Malla vial arterial
• Servicios públicos.
• Troncales de
Transmilenio
• Metro
• TrasmiCables
• Regiotram
• Todas las demás
redes de transporte
masivo y
complementario
• Parques zonales y
metropolitanos.
• Nodos de
equipamientos.
Tabla 3. Proyectos estratégicos del POT formulado. Fuente: Elaboración propia basada en SDP, 2018(b), 327.
Los programas estratégicos de urbanismo que aparecen en el DTS del Plan formulado
como pertenecientes a la política de competitividad son los de intervención zonal en
ámbitos estratégicos (SDP, 2018(b), 415), integración regional (ibíd., 417) con
componentes ambientales, de desarrollo vial, equipamientos, servicios públicos,
abastecimiento y logística, y con especial mención de proyectos de vivienda de alta
densidad con enfoque regional, que no solo incluyen las ciudadelas de vivienda en
tratamiento de desarrollo, sino también grandes proyectos en municipios aledaños como
Ciudad Verde en Soacha, Ciudad Florecer y Pesquera en Mosquera (ibíd.., 421). En
materia de suelo habilitado para la construcción de vivienda social no existe una meta,
pues esta “estarán definidas a las que se definan a partir de las políticas habitacionales y
de vivienda del POT” (ibíd.., 432).
La revisión de los DTS muestra que en el respaldo de la formulación hay un extenso
catálogo de intervenciones con áreas definidas como de oportunidad para construcción de
vivienda o de desarrollo de infraestructura vial; mientras que en mejoramiento integral los
programas de urbanismo estratégico para la equidad no tienen metas cuantificables en
área en la mayoría de casos (ibíd., 407). Esta liberación de áreas con mayor edificabilidad
o para la expansión pretende materializar la idea de ciudad “densa, compacta y cercana”
64 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
que ha defendido la Secretaría Distrital de Planeación en el debate público (Alcaldía Mayor
de Bogotá, 2018), de manera que logren reducirse los tiempos de desplazamientos de las
personas desde sus lugares de vivienda y hasta los centros de empleo. Sin embargo, no
es claro cómo la propuesta de código urbano o el proyecto de especialización inteligente
se conectan con la necesidad de facilitar el tránsito de mercancías, capitales e información
para aumentos en la productividad.
Los ámbitos estratégicos, concebidos como mecanismo de priorización de la intervención
pública para potenciar la actividad económica en cada zona (SDP, 2018(e), 23) y para
suplir déficits de oferta dotacional y de infraestructura, no son definidos con claridad en
alcance o apuesta productiva.
Además de la normativa en tratamiento, la propuesta establecía a partir de la definición de
Zonas Urbanas Homogéneas (ZUH), una estrategia de definición de áreas de actividad:
Imagen 16. Áreas de actividad propuestas POT 2018. Fuente: SDP, 2018b, 169.
La propuesta contemplaba 4 tipos de áreas de actividad (3 residenciales, 4 múltiples, 12
modalidades en 3 escalas dotacionales y 4 industriales).
Aunque los usos residenciales ocupan la mayor parte del área de la ciudad, es sobre los
usos comerciales y la industria artesanal sobre la que hay que centrar el análisis en materia
de discurso de competitividad. Respecto al suelo para comercio y servicios, la Secretaría
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 65
Distrital de Planeación informa que representa el 14.34% del área útil de la ciudad y genera
el 70% del empleo de la ciudad.
Los usos asociados a la actividad logística son señalados como relevantes, tanto en los
lineamientos de Plan Nacional de Desarrollo como en el sustento técnico del POT
formulado. La estrategia de fortalecimiento de usos de logística se resume en el ánimo
general de aprovechamiento de los corredores férreos de la ciudad y la estructuración de
zonas de escala local en polígonos de aglomeración económica en cuyos corredores se
ubiquen este tipo de actividades (SDP, 2018(b), 213), mientras que en el articulado se
hace referencia al particular en dos de los 555 artículos, añadiendo la necesidad de crear
un Plan Sectorial de Manejo de Mercancías.
3.4 Instrumentos de seguridad jurídica de la propuesta POT formulada para Bogotá 2016-2019
La capacidad ejecutoria del POT formulado depende de darle contenido y procedimientos
de gestión a la figura de las Actuaciones Urbanas Integrales (AUI), como herramienta ya
consignada en la Ley 388 de 1997, de la que depende la concreción del Programa de
Ejecución del Plan (SDP, 2018(b), 324) en sus modalidades de proyectos estratégicos,
estructurantes y detonantes. El código urbano puede ser interpretado entonces como
herramienta de seguridad jurídica para la realización de inversiones de los actores que
producen ciudad. Sin embargo, la falta de reglamentación concreta ha resultado en que
algunas voces de gremios económicos y academia reclamen de la administración distrital
certezas “respecto de las competencias de las entidades en procesos pendientes de
reglamentación y de los procedimientos para la aplicación de la metodología de asignación
de norma urbana, para que los funcionarios y ciudadanos tengan la certeza de las normas
y procedimientos aplicables dentro de estos principios enunciados” (BCV, 2019, 27)
De manera transversal a los objetivos de competitividad, equidad y la ecoeficiencia, el POT
formulado establece la necesidad de reconfigurar la estructura institucional y las relaciones
entre actores públicos y privados con el fin de lograr un porcentaje de ejecución
satisfactorio del Plan. Para ello, partió de identificar como principales problemas hasta
ahora la desarticulación entre el programa de obras POT y los Planes de Desarrollo (SDP,
2018c, 8), falta de instrumentos de coordinación del sector planeación con otros sectores
y falta de fuerza vinculante del Plan más allá del código urbano. A ello, la administración
66 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
distrital sumó al diagnóstico la ausencia de un esquema de gerencia, dado que solo a
través de este mecanismo sería posible tener interacción eficaz con el sector privado.
Para hacer frente a estas deficiencias de tipo administrativo, el Plan formula el principio de
gobernabilidad, entendida como coordinación entre entidades públicas; y de gobernanza
hacia el sector privado.
Imagen 17. Principio de gobernabilidad/gobernanza POT. Fuente: SDP, 2018a, 89
Este doble enfoque asume el rol del Estados como “moderador y capacitador”, y parte de
la premisa de que la institucionalidad existente no es suficiente para ejercer la actuación
pública (SDP, 2018a, 90), de que “los medios de participación de las comunidades
organizadas y de los promotores inmobiliarios son suficientes para garantizar la interacción
entre las instituciones públicas y los particulares” (ibíd.: 163) y de que se necesita adoptar
normas más flexibles para facilitar trámites administrativos.
En materia de gobernabilidad para la competitividad, resaltan los programas de urbanismo
estratégico relacionados con la articulación de POT, PBOT y EOT en la región y la
consolidación del CIT–Comité de Integración Territorial y de la RAPE-Región Central
(Región Central Administrativa de Planificación Especial) (SDP, 2018b, 424).
El POT formulado propone también un modelo institucional de gobernabilidad para la
gestión del POT, de manera que la planeación concurra con la inversión. Introduce el
seguimiento a las decisiones del Plan en el Consejo de Gobierno, como también un
mecanismo de Centro de Gobierno con participación de SDP y la Secretaría Distrital de
Hacienda (SHD), de acuerdo con los límites del marco fiscal de mediano plazo con
seguimiento e injerencia permanente en la planificación de los presupuestos para cada
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 67
vigencia. Le da lineamientos a los Fondos de Desarrollo Local (FDL) (SDP, 2018c, 11),
que complementen las obras correspondientes a AUI para articularse con la formulación y
ejecución de Planes de Desarrollo Local, POAI y priorización en los bancos locales de
programas y proyectos.
El modelo institucional de gestión bajo el esquema de gobernanza incluye también la
propuesta de gerencias de proyectos para administrar y coordinar las acciones de públicos
y privados, modificar y hacer seguimiento al cumplimiento de los objetivos de los DTS de
cada proyecto. En principio, estas gerencias estarían a cargo de la SDP, y se desarrollarían
al margen de otras actuaciones netamente públicas. (SDP, 2018c, 12).
En este sentido. la administración distrital propuso otorgarle a la SDP una función de
conceptuar previamente sobre actuaciones sectoriales, de manera que se asegure su
articulación con las directrices del POT (ibíd., 14), los DTS de cada proyecto estratégico,
detonante y estructurante y las metas consignadas en un nuevo Sistema de Seguimiento
al Plan Distrital de Desarrollo (SEGPLAN) que incluya las metas POT. Estas herramientas
serían útiles en el momento de incorporar los indicadores de ordenamiento territorial a las
rendiciones de cuentas de todas las instancias de la administración distrital (Ibíd., 15).
Como conclusión, el POT formulado propuso modificar varios de los instrumentos
existentes y agregar otros tantos que se desarrollarían como reglamentación del articulado
y complementarían el código urbano que serviría como garantía de seguridad jurídica para
sectores productivos y actores que producen ciudad. Tal es el caso de los Planes
Especiales de Manejo y Protección Distrital (PEMPD) o los Planes de Ordenamiento Zonal
(POZ), teniendo estos últimos como requisito para su aprobación el planteamiento de
incentivos a propietarios e inversionistas encaminados a financiar obras de carga general
(Ibíd., 32) y eliminando el trámite de concertaciones ambientales particulares a nivel zonal.
Es posible deducir que otros instrumentos como los Planes Estratégicos Territoriales (PET)
(ibíd.) cumplirían una función en sentido contrario, permitiendo formular normas
excepcionales diferentes al Plan en cualquier tratamiento urbanístico diferente a los de
desarrollo y de renovación urbana en la modalidad de redesarrollo, que podrían ser de
iniciativa pública o privada y que tras aval de la SDP y del Consejo de Gobierno, podrían
ser emitidas por Decreto del Alcalde(sa) Mayor de Bogotá. El instrumento estaría también
por reglamentarse por lo que el alcance e implicaciones de la implementación de este
68 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
instrumento en particular debe ser objeto de revisión detallada, por la posibilidad de
contravenir la necesidad de seguridad jurídica que asegura un entorno macroecnonómico.
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 69
4. Del proyecto de ciudad competitiva al proyecto de construcción de ciudad en la propuesta POT del año 2019
Más allá de la robustez o debilidad técnica de los planteamientos hechos por la
administración distrital en los Documentos Técnicos de Soporte de la propuesta
formulada, son el proyecto de Acuerdo y la cartografía los instrumentos de consulta con
carácter vinculante, junto con los distintos manuales y reglamentaciones que solo serán
elaborados y publicados tras la aprobación del Plan.
Este capítulo se concentra en revisar el proyecto de Acuerdo y la cartografía de respaldo
para comprobar si los objetivos de la política de competitividad del Distrito orientados a
optimizar tiempos y seguridad en desplazamientos, promover priorización productiva en
el territorio, bajo la estrategia de la denominada especialización inteligente, y crear un
marco normativo para la atracción y permanencia de inversiones se convierten en norma
o, simplemente, se diluyen en una propuesta de liberación de suelo y de incentivos para
una parte del sector constructor.
La presente investigación sostiene que el modelo de ordenamiento, expresado como
para una ciudad densa, compacta y cercana donde la estructura social y económica de
la capital se proyecte con el propósito de tener una oferta equilibrada de servicios
sociales y culturales sobre el territorio urbano y rural (Alcaldía Mayor de Bogotá; 2018),
se convierte en una catálogo incompleto de reglas de juego para la producción de
ciudad, acompañado de un portafolio de incentivos y de grandes proyectos constructivos
en los que el Estado solo aparece como regulador de las relaciones entre propietarios,
productores y comercializadores de ciudad, profundizando la lógica a la que Cortés
(2007, 203) se refiere al analizar la propuesta contenida en el Acuerdo 6 de 1990.
Entendida como una política estructural del Plan, la competitividad es mencionada 21
veces en 15 artículos del proyecto de Acuerdo POT, y definida en 4 de ellos. Para
evaluar si la propuesta legal, económica, física e institucional de competitividad quedó
70 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
expresada en el articulado, es necesario revisarlo a la luz de cada una de las variables
de fomento a la competitividad urbana.
4.1 Estructura económica de la propuesta POT del año 2019
La estructura social y económica del Plan formulado quedó consignada en el capítulo 7
del Proyecto de Acuerdo, así como en los planos de “Estructura Social y Económica” y
“Patrimonio Cultural Material”, donde se enuncian sus componentes:
Tejido residencial
Tejido económico construido
Patrimonio cultural material
Sistema de equipamientos7.
La directriz económica del POT, contenida en la estrategia de especialización
inteligente, adoptada como parte de la política de competitividad del Plan y construida
en el marco de la Comisión Regional de Competitividad por algunas universidades, el
gobierno y la Cámara de Comercio de Bogotá, privilegia cinco áreas impulsoras. Sin
embargo, la cartografía y el proyecto de Acuerdo propuesto informan que la actividad
comercial y de servicios de pequeña y mediana escala (AA-M1 y AA-M2) continuaría
funcionando en los lugares y con condiciones similares, exceptuando cierta mención
especial de la norma en torno a los llamados Servicios Artísticos y Recreativos (SAR),
que se convierten en usos principales y son definidos en el artículo 347 del POT
formulado como:
3. Servicios Artísticos y Recreativos (SAR): Aquellos que se desarrollan en edificaciones o espacios destinados al ocio, a la recreación y a actividades culturales y artísticas. Se divide en las siguientes subcategorías:
CÓDIGO DESCRIPCIÓN
SAR1 Establecimientos ligados al procesamiento y consumo de alimentos y bebidas.
7 Llama la atención que a pesar de quedar relacionado en los DTS, el tejido económico construido no
aglomerado de tipo disperso no quedó incluido en cartografía ni articulado.
C¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.apítulo 4 71
SAR2 Actividades creativas, artísticas y de entretenimiento.
SAR3
SAR3A Establecimientos cuya actividad principal es el expendio y consumo de licor de bajo impacto con área neta del uso menor o igual a 80 m2.
SAR3B Establecimientos cuya actividad principal es el expendio y consumo de licor de medio impacto con área neta de uso mayor a 80 m2 y menor o igual a 250 m2.
SAR4 Espacios deportivos cubiertos o descubiertos de propiedad privada.
Tabla 4. Servicios artísticos y recreativos. Fuente: SDP, 2018d.
Los SAR se idean en el marco de la economía naranja, que concibe la actividad creativa
y las formas culturales en un marco amplísimo de actividades que generan valor en
razón de la propiedad intelectual8 y que por ende son susceptibles de mercantilizar9. El
concepto de “actividades naranja” termina ampliándose aun más en la reglamentación
para permitir la proliferación de establecimientos como los ligados al procesamiento y
consumo de alimentos y bebidas y los bares pequeños (p.e., restaurantes).
Este incentivo a los SAR se acompaña de una flexibilización real en torno a los llamados
Servicios Turísticos, que se traduce en permiso para construir y habilitar hoteles de
hasta 150 habitaciones en las 38 áreas aglomeradas identificadas como AA-M1 en la
propuesta formulada, identificadas mediante artículo 330 del proyecto de Acuerdo como
“Zonas consolidadas de vivienda con aglomeraciones de comercio y servicios de
carácter estratégico y/o histórico para el desarrollo económico de la Ciudad”. Queda
como interrogante cuál fue el criterio para definirlas, ya que desconoce la
heterogeneidad física y económica de sectores tan disímiles como La Pepita, donde los
servicios de mantenimiento de automóviles y venta de autopartes quedarían restringidos
8 Según la Ley 1834 de 2017, denominada Ley Naranja por dar lineamientos al sector de economías
creativas, este comprende aquellas “que generan valor en razón de sus bienes y servicios, los cuales se
fundamentan en la propiedad intelectual”, es decir, los que “conjugan creación, producción y
comercialización de bienes y servicios basados en contenidos intangibles de carácter cultural, y/o aquellas
que generen protección en el marco de los derechos de autor.” Los agentes el negocio son las industrias
culturales, industrias creativas, industrias de las artes, industrias de entretenimiento, industrias de
contenido. Todas las protegidas por el copyright.
9 En este sentido la historia y el patrimonio material construido entra a la dinámica mercantil del suelo c
72 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
a pesar de ser hoy predominantes; los centros fundacionales (no se incluye el de Usme
en la cartografía) o el sector de María Paz-Saucedal.
1. Orquídeas
2. San Cristóbal Norte
3. Prado Pinzón
4. Spring
5. Prado Veraniego
6. Santa Bárbara
7. Usaquén
8. Parque de la 93
9. Calle 85
10. Quinta Camacho - Chapinero
Norte-Emaús
11. Alcázares-Siete de Agosto
12. Gaitán-12 de Octubre
13. Las Ferias
14. Palo Blanco
15. Boyacá-Santa Helenita
16. La Granja
17. Suba Centro
18. Fontibón centro
19. María Paz-Saucedal
20. Bosa Centro
21. Jiménez de Quesada (Bosa)
22. Provivienda
23. Pradera
24. Venecia
25. Restrepo-Santander-Santiago
Pérez-Centenario.
26. 20 de julio
27. Estación de la Sabana-Barrio La
Sabana
28. Voto Nacional
29. La Estanzuela
30. La Pepita
31. UPZ Teusaquillo
32. La Merced
33. La Macarena
34. Chapinero Central-Marly
35. Sucre
36. Sagrado Corazón
37. Centro Histórico
38. Comuneros
Imagen 18. Áreas de Uso Múltiple sobre sectores con aglomeraciones comerciales (M1). Fuente: Elaboración propia basada en SDP, 2018.
Las áreas definidas como de actividad múltiple, ligadas al tratamiento de renovación
urbana (AA-M3 y AA-M4), se muestran en la cartografía en corredores que corresponden
a zonas sometidas al tratamiento de renovación urbana, donde, exceptuando el comercio
de más de 2.500 m2, las bodegas de reciclaje, bodegas de reciclaje con transformación,
hoteles de más de 150 habitaciones, centros deportivos de alto rendimiento, servicios
funerarios e industria de industria de más de 1.500 m2, tienen el mismo régimen normativo
en actividades e intensidades de uso. Tal nivel de generalización de la norma solo puede
encontrar criterio de concreción diferenciada en los precios del suelo, que se convierten
por ende en elemento ordenador del espacio urbano (Montoya, 2018, 337).
Para estos corredores de actividad múltiple a desarrollarse predio a predio o por
integración predial, el artículo 335 del proyecto de Acuerdo establece la mezcla de usos,
sin que determine el mecanismo para impedir que se superen los topes permitidos de
diversificación de actividades:
Artículo 335. Porcentajes de mezcla de uso por Área de Actividad
Para determinar el porcentaje de mezcla de usos en las modalidades de los
tratamientos urbanísticos RU1, RU1M, RU2 y D2 por actuación urbanística
según el área de actividad en la que ésta se encuentre, se deben tener en
74 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
cuenta los porcentajes de mezcla establecidos en el presente artículo
contabilizados por áreas netas de cada uso o por número de pisos.
(…)
2. Área de Actividad Múltiple:
INCENTIVO OBLIGADO
CÓDIGO CATEGORÍA % de área neta del uso residencial
% de área neta del uso de comercio y
servicios y/o dotacional
% de área neta del uso de comercio y servicios
y/o dotacional en primer
piso
AA-M1 Aglomeraciones comerciales y de servicios estratégicas
80% 20% N/A
AA-M2 Corredores urbanos consolidados con comercio y servicios
70% 30% 3%
AA-M3 Sectores con redensificación
85% 15% N/A
AA-M4 Corredores urbanos de renovación urbana
60% 40% 5%
AA-M5 Múltiple sobre tratamiento de desarrollo en la modalidad D1
Define el instrumento correspondiente
Tabla 5. Porcentajes de mezcla de uso para áreas de uso múltiple. Fuente: Proyecto de Acuerdo POT 2018.
Parágrafo. Los porcentajes determinados en el presente artículo podrán ser
precisados en los decretos reglamentarios de los tratamientos urbanísticos,
según las determinaciones de los incentivos de edificabilidad y condiciones de
obligatoriedad de mezcla.
Capítulo 4 75
El incentivo en cargas o edificabilidad queda planteado, pero sin una reglamentación que
lo soporte en cada tratamiento urbanístico (estas son zonas en su mayoría de
consolidación, aunque en distintas modalidades), por lo que vastas zonas de la ciudad
podrían quedar a merced de fenómenos de especulación inmobiliaria durante el lapso de
reglamentación.
Vale la pena poner el proceso de reglamentación de los tratamientos urbanísticos en
contexto, pues en Bogotá existe una profunda segregación espacial que, siguiendo a
Montoya (2018, 234), se traduce en homogenización de vastos sectores de la ciudad según
los grupos de ingresos que en ellos habitan: clases altas al norte, clase media hacia el
occidente y clases populares en la periferia norte, en el sur suroriente y suroccidente.
De esta exclusión hablan también los enormes sectores al margen de la economía formal,
que también han estado históricamente fuera de la producción de ciudad y que se
manifiesta en casos como el de la proliferación de industrias artesanales, muchas de ellas
informales, en barrios de origen también informal consolidados hace más de 20 años (SDP,
2018b, 210). Frente a este fenómeno, el Plan de Ordenamiento Territorial formulado no
actúa más que como catalizador, pues de manera explícita emprende un proceso de
reconversión en áreas industriales de mediana y gran escala, mientras no contempla
algunas de las actividades de la industria artesanal.
Profundizando en las implicaciones para la industria artesanal bogotana, un análisis de la
cartografía de áreas de actividad combinada con el cuadro de correspondencia de
actividades CIIU y usos del suelo, muestra que de las 50 actividades pertenecientes a los
principales sectores de la industria artesanal bogotana10, 25 son incompatibles con el uso
residencial, de ellas 17 son catalogadas por la administración distrital como de
productividad alta, entendida como superior al total de la ciudad, 5 corresponden a
actividades en sectores con productividad por debajo del total de la ciudad hasta en un
30% y las 3 restantes se consideran como de muy baja productividad, inferior al total de la
10 Incluye las excepciones hechas por la administración distrital, como la de maquinarias y equipos en fabricación de productos metálicos, por lo que actividades como fabricación de armas o de calderas no son incluidas en el análisis.
76 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
ciudad en más de un 30%. Ninguna de ellas es incentivada en los Distritos Naranja, ADN
(ver anexo B).
De las 50 actividades ya mencionadas, 22 son incentivadas para ubicación en los llamados
Distritos Naranja, de las cuales ninguna es de sectores con productividad alta, 3 se
consideran de productividad baja y 19 corresponden a sectores de muy baja productividad.
Imagen 19. Categorización de los principales sectores de la industria artesanal bogotana según nivel de productividad: Fuente: SDP, 2018b, 211
En el caso de la industria artesanal, la actividad productiva queda invisibilizada. Además
de no ser acompañada de una política de fomento a la formalización, que excede la
competencia del POT, se puede observar que el mejoramiento de las condiciones físicas
en estas zonas dependerá del cuadro de medidas de mitigación ambiental y urbanística,
cuya implementación sería difícil para las pequeñas empresas formales puede, tal como
lo expresó Fenalco a través del documento de observaciones de Bogotá Cómo Vamos
(BCV, 2019, 26), y en los más de los casos de industrias informales, resultará ser una
norma estéril.
Se puede inferir entonces que no existe una materialización clara de la estrategia de
especialización inteligente propuesta en los DTS, excepto en la destinación de las áreas
de mediana y gran industria ubicada en los sectores de Puente Aranda, Fontibón y
cercanías al aeropuerto, donde la norma y la cartografía indican que estas quedan
sometidas al tratamiento de renovación urbana por redesarrollo RU4 (artículos 415 y 416)
Capítulo 4 77
y por reactivación (RU1), o en tratamiento de desarrollo al proponerse en ellos cambios de
uso, según indica el proyecto de Acuerdo (art.428 num. 1.4) sobre los frentes de manzana
que dan a vías arterias.
La norma respecto a las áreas industriales medianas y grandes no busca configurar
centralidades de generación de empleo o encadenamiento productivo (cluster) y reducción
de tiempos de desplazamiento, sino liberación de suelo para la ejecución de proyectos en
planes parciales o predio a predio. Esto significaría una pérdida tributaria para la ciudad
del orden de los $192.877 millones anuales en recaudo de impuesto de industria y
comercio y un promedio de $184.923 millones en recaudo de ReteICA, según cálculos
hechos a partir de información de la Secretaría Distrital de Hacienda (2019)11, que no se
vería retribuida en tanto la economía naranja tiene regímenes tributarios similares a los de
las zonas francas derivados de la suscripción de Tratados de Libre Comercio y acuerdos
comerciales con países como Estados Unidos, potencia mundial de la industria creativa,
siguiendo la tendencia existente desde hace un par de décadas de pérdida de importancia
de la construcción industrial, que pasó de participar en un 11.6% de la actividad
constructora a significar menos del 1% de la misma en 2010 (Montoya, 2018, 364).
La política de clusterización solo es clara en el caso de los llamados Distritos ADN,
formulados para la amplia gama de actividades cubiertas en el marco de la economía
naranja. Respecto a la industria creativa, queda definido que en los sectores identificados
como Distritos Creativos para el Desarrollo de la Economía Naranja (ADN) se generarán
“incentivos de aprovechamiento urbanístico”, que no serán especificados sino en los
decretos reglamentarios de cada tratamiento urbanístico, según artículo 334 del proyecto
de Acuerdo, por lo que el incentivo a la reconfiguración productiva no es claro, quedando
solo la reglamentación de áreas múltiples y el incentivo al constructor en áreas centrales
de renovación urbana que podría dar paso a fenómenos de gentrificación.
11 El cálculo se realiza a partir de la información suministrada por la Secretaría Distrital de Hacienda relacionada con las sumas declaradas por grandes contribuyentes al ICA y ReteICA entre 2005 y 2018 (años de vigencia del Decreto 190 de 2004 con información completa) y se realiza con propósito ilustrativo, dado que la clasificación de empresas por tamaño incluida en la norma nacional no corresponde con la categorización de esta entidad, y tampoco con la clasificación de Secretaría Distrital del Planeación.
78 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Imagen 20. Áreas de actividad y tratamientos urbanísticos y en las zonas industriales de Puente Aranda y Fontibón. Fuente: Cartografía POT 2018
El análisis de correspondencia entre tratamientos urbanísticos y áreas de actividad tendría
que arrojar indicios sobre el tipo de sectores económicos que promueve el modelo de
ordenamiento. Sin embargo, al comparar las cifras suministradas por la SDP (2019, 20),
se pone de manifiesto una inconsistencia entre una y otra cifra, ya que mientras que la
sumatoria de las áreas destinadas a los cinco tratamientos urbanísticos suma 26.198,31
hectáreas, la sumatoria de áreas de las cuatro grandes categorías de áreas de actividad
suma 33.509,17 hectáreas.
Capítulo 4 79
La mencionada inconsistencia afecta la posibilidad de comparar cuantitativamente las
áreas donde efectivamente hay incentivos económicos al reemplazo de las estructuras
existentes por unas que permitan extraer mayor renta a los desarrolladores, pero no el
análisis cualitativo del régimen que profundiza la mezcla de usos en las 19 localidades
urbanas de Bogotá.
El artículo 335 del proyecto de Acuerdo determina el régimen de mezcla de usos distintos
a los dotacionales para áreas aledañas a corredores de movilidad, el trazado del metro,
los sectores de renovación por redensificación y tratamiento de desarrollo. Los incentivos,
que podrían darse en edificabilidad adicional o en reducción de cargas urbanísticas, no se
conocerán hasta la expedición de los decretos reglamentarios de cada tratamiento
urbanístico. Esta norma pretende incentivar la mezcla en usos residenciales de hasta el
5% con usos comerciales, de servicios y dotacionales e imponer obligaciones de ubicación
de estos en primeros pisos. En las áreas de uso múltiple los usos residenciales van en
proporciones entre el 80% y el 60%, sin que en las áreas M1 ni M3 sea obligatorio ubicar
comercio, servicios o equipamientos en primer piso.
En las áreas industriales cercanas al aeropuerto se incentivan usos asociados a logística,
actividades de alto impacto, artísticas y recreativas, turísticas, oficinas, estacionamientos
y comercio, mientras se prohíbe el uso residencial en el ciento por ciento del área, mientras
que en las áreas de tipo I2 e I4 (Puente Aranda y Fontibón) no es claro el tipo de mezcla
que sería objeto de incentivos.
Sin embargo, llama la atención que el parágrafo único del mismo artículo le reste certeza
jurídica a las definiciones antes descritas, dado que los porcentajes “podrán ser precisados
en los decretos reglamentarios de los tratamientos urbanísticos”. No es posible identificar
en el código urbano ninguna medida que mitigue la segmentación del mercado del suelo
en la ciudad.
En materia de usos dotacionales llama también la atención que su condición de
permanencia se subsuma a un objetivo de mezcla de usos para garantizar la sostenibilidad
de los equipamientos (SDP, 2018(b), 223), de manera que al destinar un porcentaje del
suelo a usos dotacionales que sea mayor al existente en polígonos de uso extensivo, se
podría acceder a índices de construcción adicionales superiores a los consignados en la
norma del sector (ibíd.).
80 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Este objetivo, más allá de pretender llevar usos complementarios a los dotacionales, busca
flexibilizar la norma de usos para para que sea el área construida y no el área de suelo la
que permanezca como dotacional. Así queda descrito en el proyecto de Acuerdo:
Parágrafo 1. Los usos dotacionales se podrán mezclar con otros usos en los
equipamientos y/o predios para garantizar su sostenibilidad, según las reglas
que determina el presente Plan.
(subrayado fuera de texto) (SDP, 2018(d), art. 201)
Este resulta ser un poderoso incentivo para los sectores constructor e inmobiliario, en tanto
la condición de permanencia que aplica al suelo dotacional queda matizada en el artículo
345 del proyecto de Acuerdo para que solo el 40% del área del lote se destine
equipamientos, mientras que el 60% restante podrá desarrollar usos distintos de acuerdo
con las normas de tratamientos urbanísticos y áreas de actividad. Esta gabela, sumado a
que el suelo para equipamientos podrá tener índices de construcción de 5 y altura libre sin
requerir sujetarse a Plan Especial de Equipamientos (art. 202), pone en franca
competencia los usos dotacionales públicos y privados (sobre todo los públicos) con otros
que resultan más rentables, generando altas densidades donde solo se conservarán los
m2 de equipamiento existentes en medio de enormes megaproyectos comerciales. Por
otra parte, la posibilidad de transferir las obligaciones de dotacionales por traslado de los
metros cuadrados de construcción faltantes a otra zona de la ciudad o compensar en
dinero, según el artículo 346, desdibuja por completo la condición de permanencia que
garantiza objetivos de equidad en la provisión de equipamientos, entendidos estos como
infraestructuras para el cumplimiento de derechos ciudadanos. Este tipo de
reglamentación puede tener consecuencias sobre la calidad de los servicios prestados,
como han denunciado los comerciantes agremiados para el caso de Corabastos (Conalco,
2019) o el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional (CSU UNAL, 2019).
Volviendo entonces a la definición de competitividad relacionada con condiciones idóneas
para la producción, cabe decir que la liberación masiva de suelos para los tratamientos de
desarrollo y renovación urbana, como también para la mezcla de usos, aun en áreas de
equipamientos, genera un ambiente económico claramente favorable al sector de la
construcción e inmobiliario, pues quedará a su arbitrio (que depende de las condiciones
Capítulo 4 81
del mercado) la decisión de dónde se desarrollará vivienda, comercio, servicios, etc. Sin
embargo, el fomento de sectores intensivos en tecnología o generación de valor agregado
distintos a los ligados a la cadena productiva de la construcción sigue quedando como una
materia pendiente, así como el objetivo conexo de mejoramiento de la calidad de vida de
la población.
Materias que resultan claves en el fomento de competitividad urbana como la disposición
de los corredores de transporte para movilidad intermodal y la integración regional, siguen
pendientes en tanto la propuesta POT tiene serias debilidades en materia de movilidad
férrea del orden regional y en ordenamiento concertado con los municipios aledaños.
Teniendo en cuenta que la intención explícita de la administración distrital en la formulación
de la propuesta POT fue hacer más atractivo el mercado de suelo bogotano para la
industria de la construcción.
4.2 El código urbano efectivo de la propuesta POT del año 2019
El código urbano expuesto en la formulación del POT, en trámite en el año 2019, será
analizado en primera instancia como una herramienta dotada de nuevas instancias
institucionales que responderían a la necesidad planteada en los DTS de dar mayor fuerza
vinculante al programa de ejecución del Plan.
La revisión del articulado del proyecto de Acuerdo indica que, con excepción de la creación
del Centro de Gobierno, la inclusión de las metas POT en los PDD y la incorporación de
las mismas en el sistema Segplan y en las rendiciones de cuentas, la estrategia e
instancias para la ejecución del Plan formulado no contiene nada distinto a lo ya
emprendido por la administración distrital desde el inicio de su periodo de gobierno en
2016, particularmente en el modelo gerencial por proyecto (capítulo 5 del proyecto de
Acuerdo). Las gerencias actuarían entonces como generadores de gobernanza, mientras
que el Centro de Gobierno funge como eje de gobernabilidad entre entidades.
La gerencia pública puede ser un elemento coordinador de capacidades
interinstitucionales que reduzca incertidumbre en la gestión de megaproyectos. Sin
embargo, en contextos de reducción de las responsabilidades del Estado, las gerencias se
82 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
han convertido en figuras de gestión de intereses privados (que en este caso serían los de
quienes producen o comercializan ciudad) postergando la consideración de misiones
sociales, pautas culturales o prioridades políticas (Garzón y Giraldo, 2008, 26) de la
administración pública.
La propuesta instaura una correspondencia entre la función del Estado relativa al discurso
de la competitividad urbana para ciudades con funciones globales y el POT formulado, que
se reduce a regular las actuaciones de los actores económicos que producen ciudad, y la
lógica de la gerencia para los megaproyectos en el marco de las leyes del mercado, lo que
puede implicar desregulación, orientación a la gestión por resultados y tercerización de
servicios (ibíd., 31). El/la gerente es entonces una figura que sale de la administración
pública para actuar por fuera de ella.
Si se tiene en cuenta el precedente existente en la actuación efectiva de las figuras
gerenciales, precisamente el esquema que la administración Peñalosa ha utilizado para el
proyecto Ciudad Norte, se trata de personas que no se encuentran completamente
inscritas en el esquema de controles de la administración pública. En el caso referido, el
gerente es desde 2016 un contratista directamente dependiente del despacho del alcalde
mayor (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2018), que a pesar de cumplir funciones directamente
relacionadas con la Secretaría Distrital de Planeación, no respondía ante ella.
Contrario a lo que se pretende, la figura gerencial podría desinstitucionalizar la ejecución
del POT, pues el artículo 325 del proyecto de Acuerdo la plantea como instancia técnica
de interlocución entre públicos y privados, lo que podría convertir al gestor de los proyectos
en una suerte de lobbista de los actores constructores e inmobiliarios. Las potestades por
fuera de la SDP resultarían concentradas en negociar y atender las necesidades del
gobierno de turno, o de los promotores, lo que en vez de darle fuerza ejecutoria al POT,
competiría en la práctica con la figura de Centro de Gobierno, diseñada para coordinar la
acción pública, e incluso con las funciones de monitoreo y realización de viabilidades y
prefactibilidades de proyectos que el artículo 317 del proyecto de Acuerdo da a la SDP.
Las funciones de la figura de gerencia podrían además generar duplicidades y confusiones
con algunas que por norma ya tienen asignadas la SDP y la ERU. Tal es el caso de labor
de coordinación en la formulación, ejecución y seguimiento de operaciones estratégicas,
Capítulo 4 83
así como de las políticas y planes de desarrollo urbano y rural de la ciudad que tiene la
Secretaría según su manual de funciones (SDP, 2015, 5), o la función de “estructurar,
formular y tramitar hasta su adopción ante las autoridades competentes, los proyectos de
decreto que adopten planes parciales, actuaciones urbanas integrales y en general los
instrumentos de planificación intermedia requeridos para el cumplimiento de su objeto, y
proceder a su ejecución una vez sea adoptados, de acuerdo con (…) lo establecido en el
Plan de Ordenamiento Territorial vigente” (ERU, s.f.).
En estos casos, la gerencia asumiría en la práctica la coordinación que corresponde a
estas entidades, particularmente a la SDP, por Acuerdo de la Ciudad (Concejo de Bogotá,
2006), y esta se convertiría en órgano de apoyo para la gestión de intereses de quienes
producen ciudad.
La simplificación normativa, vista como uno de los objetivos de competitividad del POT
formulado, tendría que facilitar la comprensión de las posibilidades de desarrollo de cada
área acorde con un modelo de ordenamiento al que respondería el código urbano de ZUH,
tratamientos urbanísticos y áreas de actividad, sumado a un decreto reglamentario por
cada tratamiento urbanístico, que se elaboraría tras la aprobación del Plan y que permitiría
claridad en las reglas de juego de los actores desarrolladores.
Sin embargo, una de las observaciones al Plan realizadas por la mesa de expertos y
expertas convocada por Bogotá Cómo Vamos hizo énfasis en la categorización de código
urbano que resulta compleja y de difícil interpretación. Y si se le compara con la existente
en el POT vigente desde 2004 y desarrollada mediante decretos reglamentarios por UPZ
y tratamiento, puede resultar de difícil comprensión.
Decreto 190 de 2004 Propuesta POT 2018
5 tratamientos 9 modalidades
5 tratamientos 13 modalidades
7 áreas de actividad 22 modalidades
4 escalas
4 áreas de actividad 14 modalidades 4 categorías de usos 29 modalidades Sin escalas estandarizadas
No incluido. 4 tipos de polígonos especiales 27 Zonas Urbanas Homogéneas (ZUH)
84 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Tabla 6. Comparativo tratamientos urbanísticos. Elaboración propia basada en BCV,
2019.
A esta complejidad normativa deben agregarse al menos dos factores de flexibilización en
el articulado a nivel de instrumentos de planeación y gestión. El primero contenido en el
parágrafo único del artículo 237 sobre jerarquización de los mismos:
Parágrafo. Se considera un instrumento de planeamiento cualquier acto
administrativo que sea expedido por el Alcalde Mayor o las entidades
correspondientes, con apoyo de la Secretaría Distrital de Planeación, que
incida en el proceso de ordenamiento territorial de la Ciudad. Estas
decisiones deberán fundamentarse en las necesidades o condiciones de
conveniencia y los respetivos soportes técnicos para su justificación en
función del desarrollo del modelo de ocupación territorial del presente Plan
y en las disposiciones del orden nacional y distrital que reglamenten la
materia. (subrayado fuera de texto)
Y una segunda herramienta creada como instrumento de gestión de segundo nivel
mediante artículos 246 y 247 del Plan, denominada Planes Estratégicos
Territoriales, que podría excluir áreas de la ciudad de los lineamientos del POT y
del trámite regular del mismo:
Artículo 246. Planes Estratégicos Territoriales – PET
El Plan Estratégico Territorial – PET tiene por objeto el ordenamiento,
la gestión y el desarrollo de proyectos que, dadas sus condiciones
especiales, requieran del señalamiento de normas excepcionales a las
normas urbanísticas establecidas en el presente Plan, de conformidad
con el artículo 15 de la Ley 388 de 1997.
(…)
4. El PET será adoptado mediante Decreto del Alcalde Mayor de
Bogotá, DC.
(…)
Capítulo 4 85
Artículo 247. Contenido del PET
El PET como instrumento de planeamiento deberá contener como
mínimo:
1. Los índices de ocupación y construcción aplicables al proyecto. La
edificabilidad no estará sujeta a las restricciones establecidas para el
tratamiento urbanístico correspondiente.
2. La asignación del área de actividad a partir del proyecto urbanístico
específico que pretende desarrollar.
(subrayados fuera de texto)
A pesar de que el principio de simplicidad es enunciado de manera reiterada en la
propuesta, no hay garantía de seguridad jurídica en el Plan. En ese sentido se ha
pronunciado la mesa técnica de Bogotá Cómo Vamos, que realizó observaciones a la
propuesta:
“En cuanto a la seguridad jurídica, la estrategia normativa debe ser más clara
respecto de las competencias de las entidades en procesos pendientes de
reglamentación y de los procedimientos para la aplicación de la metodología
de asignación de norma urbana, para que los funcionarios y ciudadanos tengan
la certeza de las normas y procedimientos aplicables dentro de estos principios
enunciados.
Respecto a la propuesta de relacionar las actividades económicas CIIU y las
categorías de uso del suelo, se considera que debe ser evaluada desde la
perspectiva de seguridad jurídica tanto para los empresarios como para las
autoridades, toda vez que el Código CIIU expresa actividades múltiples y en
muchos casos genéricas lo que dificultaría la asignación específica del uso
permitido respecto a la actividad mercantil.
Tal como está redactada la estrategia normativa, la jerarquización de los
instrumentos garantiza la articulación y prevalencia; sin embargo, no es claro
cómo cualquier acto administrativo expedido por el Alcalde Mayor de la ciudad
o las entidades correspondientes, los puede modificar, derogar o
86 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
complementar. Por ello, es necesario generar claridad sobre cuál instrumento
prevalece o determina a los otros.” (BCV, 2019, 27)
El andamiaje del código urbano queda entonces desdibujado y no se ve claro el resultado
normativo disponible para consulta de los distintos actores interesados en la propuesta de
POT formulada, ya que buena parte de ella no hace parte de la formulación del Plan,
quedando pendientes tras la aprobación del Plan las reglamentaciones correspondientes
a:
Tratamientos Urbanísticos
Manuales
o Calles completas
o Parques y plazas
o Paisaje Urbano
o Espacio Público en sectores patrimoniales
o Mobiliario urbano
o Diseño geométrico de vías urbanas.
o Alumbrado Público-MUAP
Plan de Movilidad
Plan Maestro Integral de Servicios Públicos y TIC
Plan Maestro de Equipamientos Sociales y Básicos
Planes Especiales de Equipamientos (PEE)
Planes de Manejo de Mercancías
Planes de Ordenamiento Zonal.
Capítulo 4 87
Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural (PEMP)
Unidades de Planificación Rural (UPR)
Plan Director de Parques Metropolitanos
Compensación de espacio público ocupado
Compensación de suelo por edificabilidad
Bonos y pagares de reforma urbana
Mecanismos para orientar y priorizar la inversión de los recursos provenientes de
las fuentes de financiación no asociadas a acciones o actuaciones urbanísticas
(SDP, 2018(c), 59)
Cartilla de Materiales y Tecnologías de Bioingeniería de las Vías Ubicadas en el
Suelo Rural (SDP, 2018(d), Art. 110).
Predomina entonces una incertidumbre respecto al contenido concreto de las normas que
funcionan como incentivos a la actividad constructora en los tratamientos de desarrollo. En
ellas queda priorizada una serie de megaproyectos de vivienda, mientras que en las áreas
de renovación la iniciativa a la construcción por englobe o predio a predio aparece como
método predilecto.
La planificación urbana incluye formalmente como parte de sus derroteros de garantía de
derechos aquellos que tienen que ver con el trabajo y el desarrollo productivo, y estos
mismo objetivos aparecen conexos al logro de competitividad urbana. Estos objetivos
podrían ser considerados como de política urbana gerencialista y por ello, aunque se
encuentren en el discurso y la estructuración de las políticas de la propuesta POT,
difícilmente se ven desarrollados en indicadores claramente medibles. Los retrocesos de
la industria y los simultáneos avances del sector terciario en la producción de riqueza de
Bogotá12 han volcado la agenda de la ciudad aún más hacia la entrega de servicios, con la
particularidad de que la apertura comercial y la liberalización financiera permitieron una
12 Ver tabla de conformación del PIB bogotano en el acápite 2.1.2.
88 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
importante expansión del sector inmobiliario (Cuervo 2002 citado por Montoya 2018, 2018,
355). Es por ello que los objetivos de ecoeficiencia, equidad y competitividad del POT
formulado han de ser contrastados con lo efectivamente planteado en la norma.
El planteamiento general de modelo de ordenamiento se sintetiza en los mapas 1, Modelo
de Ordenamiento y Ocupación Supramunicipal, y 2, Modelo de Ocupación Urbana del Plan.
Imagen 21. Modelo de ocupación supramunicipal. Fuente: Cartografía POT.
Del planteamiento regional puede inferirse que los núcleos estratégicos ubicados en el
suelo urbano están ubicados en el aeropuerto, el centro histórico y las salidas de la ciudad.
A escala urbana. ese modelo de ordenamiento se amplía a los nodos de equipamientos y
a los llamados “proyectos estratégicos para crecer”. Llama la atención que en esta
representación de escala urbana no pueden verse proyectos para desconcentrar los
centros de empleo, o de clusters de encadenamientos productivos estratégicos, medidas
que sí disminuirían efectivamente los tiempos de desplazamiento de las personas, sino
que se encuentran una serie de proyectos de gran escala para vivienda y usos
comerciales, acompañados de algunos nodos de equipamientos que, en la práctica de la
reglamentación de código urbano, tendrán también régimen de mezcla de usos. Tampoco
se incluyen en las representaciones del modelo de ordenamiento urbano el proyecto de
Capítulo 4 89
crecimiento en torno a los corredores de movilidad, como es fácilmente identificable en los
mapas de tratamientos urbanísticos y áreas de actividad.
Imagen 22. Modelo de ocupación urbana: Fuente: Cartografía POT.
El planteamiento general que enuncia los programas y proyectos del POT es formulado en
los artículos 307 a 314 del proyecto de Acuerdo. Quedan como programas de urbanismo
estratégico asociados a la política de competitividad únicamente los ámbitos estratégicos
de escala zonal y las calles comerciales (art. 313), y como programas de urbanismo básico
asociados a la mencionada política el turismo de naturaleza, la recuperación de caminos
históricos y el programa de pavimentación (art. 314). Estos gozan de relativa autonomía
respecto a la reglamentación del Plan válida para toda la ciudad, ya que sus condiciones
de pago de cargas y beneficios dependen de la estructuración de cada megaproyecto y de
la ejecución que haga cada gerencia.
Para las áreas de la ciudad no englobadas en los mencionados proyectos de desarrollo o
renovación urbana, resulta relevante evaluar los impactos físicos de la reglamentación de
los corredores de movilidad con asignación de tratamiento urbanístico de consolidación,
por ser los de más fácil posibilidad de edificación, por un lado, y por el otro, las áreas
90 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
clasificadas con tratamiento RU1 y RU1M13, en tanto la norma ya se aplica para
redensificación progresiva en corredores de Transmilenio ya colapsados como el de la
NQS o la 80, y será extendida a los proyectados para futura construcción como la Av.
Ciudad de Cali, la Avenida 68 o la misma troncal de la Carrera Séptima, cuya obra fue
suspendida por fallas en el principio de planeación (La República, 2019).
Partiendo de las cifras proporcionadas por la SDP (2019) a la oficina del senador Jorge
Enrique Robledo, de las 19.001,24 hectáreas que tenían tratamiento de consolidación
según norma del Decreto 190 de 2004, se pueden tomar las 7.849,52 hectáreas
propuestas para este tratamiento en la formulación POT radicada en la CAR como las
zonas de más fácil desarrollo predio a predio. De este cálculo deben excluirse 3.390,02
hectáreas, que están en modalidad C1-Consolidación básica, por tratarse de zonas donde
no se puede superar una altura de tres pisos o cinco en circunstancias excepcionales. En
contraste, toma especial relevancia en este tratamiento la modalidad C2-Consolidación
máxima, con un área de 3.199,72 hectáreas, ubicadas especialmente en el interior de los
barrios de Usaquén, Chapinero, Barrios Unidos, la parte oriental de Engativá, Teusaquillo,
Mártires y Tunjuelito.
13 Vale la pena mencionar que los DTS y el articulado del POT formulado reducen notablemente el área reglamentada para este tratamiento, pasando de un radio de influencia de 800 m a 220 m del viaducto y 200 del borde exterior de las manzanas que contienen las estaciones y las obras de espacio público y privado abierto necesarias para el funcionamiento de las mismas (art. 412). Sin embargo, no es claro si el área de influencia del Sistema Metro, enunciada mediante artículo 413, se incluye también en el tratamiento RU1M.
Capítulo 4 91
Imagen 23. Tratamiento de consolidación y sus modalidades. Fuente: SDP, 2018b, 93.
Sobre las áreas de renovación urbana modalidad RU1, RU1-8 pisos y RU1M, se podría
señalar que, según la Secretaría Distrital de Planeación (SDP, 2019, 2), desde la entrada
en vigencia del Decreto mencionado, el 23 de diciembre de 2016 y hasta el 31 de marzo
de 2019 (27 meses), se han aprobado licencias para 49 predios con un área de 24.181 m2
en 13 UPZ de 7 localidades:14
14 El dato corresponde a procesos radicados en estado inicial en el periodo mencionado para obtener licencia de construcción o licencia de urbanismo y construcción en modalidad obra nueva, aprobadas en los corredores de la Carrera 30 y la Calle 80, aclarando que para los solicitantes acogerse a la norma del Decreto 621 de 2016 resulta opcional y la información suministrada indica que “no es posible establecer con los datos disponibles, si las mismas se acogieron a la normatividad del mencionado decreto”, por lo que este documento ha optado por asumir que así fue en todos los casos.
92 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
CORREDOR LOCALIDAD UPZ
Avenida Calle 80
Engativá
Boyacá Real
Garcés Navas
Las Ferias
Minuto de Dios
Avenida Carrera
30
Antonio Nariño Restrepo
Barrios Unidos Doce de Octubre
Los Mártires La Sabana
Santa Isabel
Puente Aranda Ciudad Montes
Muzú
Teusaquillo Galerías
Teusaquillo
Tunjuelito Venecia
Tabla 7. Localización de las licencias otorgadas en zonas del Decreto 621 de 2016.
Fuente: SDP, 2019, 3
Los datos expuestos indican que en la ciudad se culminaron 1.8 trámites de licencias por
mes en el tiempo señalado de vigencia de la norma, con un promedio de 887.37 m2
generados en usos de comercio tipo B, vecinal tipo A, vecinal tipo B y zonal; equipamientos
de educación y salud; servicios empresariales e inmobiliarios; servicios profesionales
técnicos especial (sic); y vivienda unifamiliar, bifamiliar y multifamiliar (SDP, 2019, 2).
Partiendo de estos cálculos, y teniendo en cuenta que el periodo de vigencia del POT
formulado es de 144 meses, se podría asumir que, llevando el mismo ritmo de solicitud y
trámite de licencias, serían aprobadas un total de 261.3 iniciativas para generar 31.945,54
m2. Si se hiciera el ejercicio de dimensionar esta área en viviendas de 70 m215, equivaldría
a construir 456,36 nuevas unidades.
15 Se toma este tamaño de vivienda porque es sobre este valor que se hicieron las modelaciones mostradas en las socializaciones del POT formulado para cada UPZ del área urbana de Bogotá.
Capítulo 4 93
Esas 261.3 iniciativas podrían ser desarrolladas en las 4.220,95 hectáreas que, según
información de SDP (2019, 19), fueron destinadas a esta modalidad:
Modalidad Área
RU1-Corredores de la red
de transporte público
masivo
3.516,13 hectáreas
RU1-8 pisos 202,42 hectáreas
RU1M-Corredores de alta
capacidad del sistema
Metro.
501,91 hectáreas
TOTAL 4.220,95 hectáreas
Tabla 8. Áreas asignadas a tratamiento de renovación urbana RU1 ligados a corredores de transporte. Elaboración propia basada en SDP (2019)
Los escenarios evaluados muestran que puede existir un bajísimo potencial de
construcción de unidades de vivienda en el periodo de vigencia del POT formulado y
radicado en la CAR en noviembre de 2018; o podría darse un escenario en el que en el
mediano plazo se generen enormes riesgos de sobresaturación de los corredores ya
consolidados del sistema troncal y se deterioren las condiciones de acceso a transporte
digno para la población que busque asentarse sobre las áreas de corredores BRT
proyectados, cuya construcción está rodeada por enormes incertidumbres y retrasos.
La correspondencia entre la modalidad de renovación urbana por reactivación en
modalidad de redensificación (RU2) y las áreas de actividad múltiple sobre sectores
estratégicos de renovación urbana, ubicados en unidades residenciales, sectores
comerciales de baja densidad y entornos de los centros fundacionales de los municipios
anexados a Bogotá en 1954, que se liberan para demolición total o parcial y
comercialización en condiciones favorables para el desarrollador, pues se reglamentaría
en zonas donde ya existen soportes urbanos de calidad (artículo 410). Para este
tratamiento las cargas se definirán de acuerdo con posterior decreto reglamentario (artículo
419).
Los lineamientos generales de asignación de esta modalidad de renovación urbana
quedaron planteados en el proyecto de Acuerdo de la siguiente manera:
94 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Artículo 414. Tipo RU2: Reactivación en Sectores de Redensificación
Los criterios de asignación de este tipo bajo la modalidad de reactivación son:
1. Los conjuntos sometidos al régimen de propiedad horizontal, con dos o más
edificaciones aisladas, y que la totalidad de las edificaciones cuente con alturas
menores o iguales a 6 pisos, que cuenten con licencia construcción y/o de
urbanización, según el plano urbanístico de loteo. Al interior del área útil
resultante de los predios a los que les aplique esta condición, se debe poder
inscribir un rectángulo con área mínima de 630 m2, cuyo lado menor debe ser
igual o mayor a 18m. El ámbito mínimo de cada actuación urbanística debe
corresponder a la totalidad de al menos cada una de las propiedades
horizontales involucradas.
Así mismo les aplica el tipo RU2 a los conjuntos sometidos al régimen de
propiedad horizontal, sin perjuicio de la altura que tengan, que amenacen ruina,
por presentar graves daños en su estructura portante que puedan llegar a
afectar la vida o la salud de las personas generando lesiones o impactos graves
en las mismas o en la comunidad, según orden judicial, concepto técnico de
amenaza ruina expedido por el IDIGER, o evaluación de un ingeniero civil que
cumpla con los requisitos del reglamento NSR-10 o la norma que lo modifique,
sustituya o adicione.
El presente artículo aplica para la manzanas o etapas de un mismo conjunto
sometidos a régimen de propiedad horizontal.
2. Los centros comerciales o grandes superficies comerciales localizadas en
predios con área útil de suelo igual o mayor a 1.500 m2, anterior a cualquier
englobe, se entienden incorporadas. Los predios a los que les aplique esta
condición pueden integrarse con predios colindantes localizados en la misma
manzana, siempre que el área de tales predios sume un área igual o inferior al
20% del área total de la manzana. El anterior porcentaje puede incrementar
hasta máximo un 30% siempre que los predios que se integren se ubiquen en
área de actividad múltiple.
Capítulo 4 95
3. Las urbanizaciones de origen formal, cuya norma anterior a la entrada en
vigencia del presente Plan correspondía al tratamiento urbanístico de
consolidación urbanística, cuya altura máxima permitida era de 3 pisos,
localizadas total o parcialmente dentro de un área de influencia de 500 m
radiales desde un parque metropolitano existente, se entienden incorporadas.
4. Sectores colindantes con dos o más corredores con transporte público
masivo existente o proyectado, se entienden incorporados de acuerdo con las
condiciones que establezca el Decreto reglamentario.
5. Las zonas localizadas alrededor de los centros fundacionales identificadas
en el Plano No. 34 de “Tratamientos Urbanísticos”.
6. Actuación urbana integral “Alameda Entre parques” delimitada en el Plano
No. 31 “Proyectos y Programas Estratégicos”.
7. Los predios con usos dotacionales sociales de salud y educación de escalas
metropolitana y urbana localizados en manzanas que cumplan alguna de las
condiciones anteriores, se entienden incluidos.
(subrayado fuera de texto)
En las 1.516,22 hectáreas clasificadas con el tratamiento RU2-Redensificación según
información de la SDP, la posibilidad de que efectivamente haya reactivación depende en
buena medida de la reglamentación posterior, pero se prevé que pueda ser problemática
en términos sociales, ya que en muchos casos comprende áreas consolidadas como
conjuntos residenciales, centros comerciales y las inmediaciones de los centros
fundacionales de los municipios anexados a Bogotá en 1954; e incluso zonas cualificadas
y con excelentes calidades urbanísticas como el barrio Polo, la segunda etapa de Paulo
VI, el barrio La Esmeralda, el centro comercial Galerías, o las inmediaciones del parque El
Tunal.
Lo anterior muestra que se ha estructurado una normatividad que favorece en mayores
proporciones al sector constructor y por su intermediación, al sector financiero,
prolongando una tendencia que se ha dado en el ámbito distrital desde la primera
formulación POT en el año 2000 y que ha tomado diversas formas también en el nivel
96 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
nacional. Como ejemplo de ello se puede ver la creación en 2011 la Empresa Nacional de
Renovación Urbana (actualmente Agencia Nacional Inmobiliaria) Virgilio Barco Vargas con
el propósito de formular, estructurar, ejecutar y operar proyectos urbanos bajo el esquema
de alianzas público-privadas, o de la Financiera de Desarrollo Nacional para operar bajo
el mismo esquema en proyectos de infraestructura en todos los entes territoriales.
De acuerdo con Arteaga y Escallón (2012), se podría afirmar que la renovación urbana
sirve “como instrumento normativo para incidir sobre el aprovechamiento de la renta de
predios de localización central y oportunidad inmobiliaria. Si bien la norma es definida por
el sector público, con esta se apoya la iniciativa privada sin que surja de una necesidad de
cambio por deterioro u obsolescencia, pero sí implica densificación y uso intensivo del
suelo.” (Arteaga, Escallon, 2012, 62).
Más allá de los potenciales de redesarrollo o de reactivación en modalidades de renovación
urbana, los altos costos en tiempo de realizar gestión social y predial en estos muestran
en la práctica que el tratamiento de desarrollo es el que ofrece mayores facilidades de
construcción de vivienda y otros usos en materia de habilitación de suelo y reglamentación.
Durante la vigencia del Decreto 190, fue este el que tuvo mayor participación en los datos
de habilitación de vivienda, con el 55.2% de la vivienda habilitada entre 2005 y 2016 (SDP,
2019, 35). Este porcentaje aumenta para representar el 74.4% del total de VIS producidas
y el 98.1% del total de VIP para el mismo periodo (ibíd., 37). Será entonces en este suelo,
ubicado en áreas periféricas, donde se construiría la ciudad densa que plantea el POT
formulado.
Capítulo 4 97
Imagen 24. Hectáreas netas urbanizables habilitadas para espacio público, equipamientos, vías, vivienda y otros usos. Elaboración propia basada en SDP, 2016 y
SDP, 2019ª.
Si se tiene en cuenta que la vigencia el Plan es de 12 años, y que la formulación POT
radicada en la CAR cataloga como suelo de desarrollo 8.897,67 hectáreas16, podría
calcularse la cantidad de suelo que podría efectivamente construirse. Para ello ha de
tomarse la cantidad de suelo habilitado en promedio entre 2016 y 2018, por ser estos años
en los que las ejecutorias de la administración distrital han propiciado una actuación más
rápida para la habilitación de suelo y construcción de proyectos de vivienda. El cálculo
arroja un promedio de 413,6 hectáreas habilitadas por año, lo que daría para el periodo de
vigencia del POT formulado un total de 4.963,2 hectáreas de suelo habilitadas para
vivienda y otros usos en tratamiento de desarrollo, es decir, en los bordes norte, sur y
occidente de la ciudad. Esa área corresponde al 55.78% del total de área integrada al
tratamiento de desarrollo, lo que significa que para desarrollar todo el suelo asignado al
mismo se requerirían 21,5 años de habilitación de suelos al ritmo de los últimos tres años,
o que el área habilitada se duplique durante los próximos 12 años.
16 Vs. 6528,91 integradas al tratamiento de desarrollo en el Decreto 190 de 2004.
118 100200 115,8
479,14632
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Ha habilitadas
98 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Imagen 25. Áreas con tratamiento de desarrollo. Elaboración propia basada en cartografía POT noviembre de 2018.
Se puede concluir que, contrariando el objetivo general del POT formulado y radicado en
la CAR en noviembre de 2018 de generar una ciudad densa, compacta y cercana, el
modelo de ordenamiento estructurado en la norma y la cartografía terminaría
profundizando las tendencias de los últimos años a expandirse, sin que a ello le acompañe
una acción decidida para reducir el problema de redensificación con equidad en el centro
de la ciudad.
La densificación predio a predio no desaparece con la eliminación de las UPZ, sino que
abiertamente se promueve en tratamientos RU1 y RU2, profundizando la tendencia a la
segregación en la producción de ciudad, que se centra en la densificación predio a predio
en zonas de estratos altos en una tendencia que Rincón (2004, citada por Yunda, 2019)
pudo identificar a principios del siglo XXI y Yunda (2019) confirmó para el periodo 2010-
2015 (p. 249).
Capítulo 4 99
Imagen 26. Tratamientos urbanísticos. Fuente: Cartografía POT 2018.
A pesar de los riesgos, la asignación del tratamiento en la cartografía puede resultar
suficiente para estimular el mercado inmobiliario en favor de las adquisiciones prediales
que los actores que producen ciudad prioricen, por ejemplo, en la franja de adecuación de
los Cerros Orientales, donde se pueden llevar a cabo proyectos de redesarrollo en los
barrios de origen informal (art. 415), o ejerciendo presión y amenaza de expulsión sobre
sectores de ingresos medios y bajos, incluso con las notables dificultades de ejecución de
proyectos de renovación. Las vastas áreas asignadas al tratamiento quedarían entonces
liberadas pero sin reglamentación precisa durante un tiempo, con el consecuente riesgo
de que se acentúen los fenómenos especulativos ya existentes en zonas centrales
mientras se concretan estudios, diseños y obras de los grandes proyectos del sistema de
transporte en la ciudad. Mención aparte merecen las áreas patrimoniales, como el Centro
Histórico y la parte oriental de la localidad de Teusaquillo, convertidas en zonas para la
implementación de los lineamientos nacionales de economía naranja, privilegiando su
tratamiento como una nueva forma de mercantilizar el patrimonio construido, que combina
una política reeditada de “higienización” (Montoya, 2018, 371) de sectores deprimidos con
la introducción de esquemas gerenciales para el aprovechamiento económico de los
bienes patrimoniales.
100 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Retomando la lógica discursiva de la administración de planificar una ciudad densa,
compacta y cercana, debería haber una correspondencia entre los incentivos normativos
y las zonas donde existen mayores déficits de vivienda o equipamientos. Sin embargo, al
ser los sectores constructor e inmobiliario los que eligen dónde desarrollar ciudad y con
qué tipo de infraestructura, queda sin resolverse el problema histórico del déficit de
soluciones habitacionales para los sectores de ingresos bajos.
Teniendo en cuenta que la necesidad de suplir déficits de vivienda para enfrentar un
crecimiento poblacional sostenido se ha convertido en el centro de la justificación para la
expansión y redensificación de 17.422,15 hectáreas17 (SDP, 20), resulta de vital
importancia evaluar si existen incentivos a la construcción de vivienda, sobre todo VIS y
VIP, debido a las enormes dificultades que la mayoría de la población tiene para acceder
a ella. Según el Boletín Técnico Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) Febrero-abril
2019, la informalidad en las 23 ciudades y áreas metropolitanas del país fue de 47,7%,
mientras que en Bogotá fue del 41,1% para el mismo periodo. Sin embargo, la fragilidad
de la situación de las y los colombianos es aún más evidente si se tiene en cuenta que
solo un 15% de la Población Económicamente Activa contribuye todos los meses a la
seguridad social (ANIF, 2018).
En materia de vivienda social se parte de la premisa de que en una ciudad con tan baja
capacidad de consumo y con tan altos índices de pobreza, desigualdad e informalidad,
resulta necesario que el Estado pueda establecer medidas paliativas de los déficits
crónicos en materia habitacional. Sin embargo, esto ha dejado de ser preocupación central
de los gobiernos nacionales y distritales, para convertirse en parte del esquema de cargas
y beneficios al que se atiene la actividad inmobiliaria, o en algunos casos, el refugio de las
constructoras en tiempos de crisis (Montoya, 2018, 330). Esta lógica no se rompe sino que
se profundiza desde el POT del año 2000 y en la propuesta formulada, en tanto las
funciones del sector público se limitan a la habilitación de suelo para facilitar la
estructuración de un mercado de vivienda, por un lado, y al subsidio y estímulos al crédito
por el otro.
17 Corresponden a 8.524,48 hectáreas asignadas al tratamiento de renovación urbana y 8.897,67 para desarrollo.
Capítulo 4 101
De acuerdo con los lineamientos legales del orden nacional, las obligaciones de
destinación de suelo y urbanización para vivienda VIS y VIP aplican para los tratamientos
de desarrollo y de renovación urbana por redesarrollo (R3 o R4), equivalentes a un
potencial de construcción de vivienda social de 11.685, 48 hectáreas (SDP, 2019) en el
suelo urbano de la ciudad como cargas urbanísticas locales. En áreas de desarrollo, la
obligación para construcción de VIP equivale al 20% del suelo útil de cada plan parcial o
proyecto urbanístico, mientras que en el tratamiento de renovación urbana no habrá
obligación de suelo para VIS (art. 394).
En materia de vivienda VIP, el incentivo consiste en no contar la edificabilidad de la misma
dentro del índice de construcción general del proyecto si se construye en la primera etapa,
y no contar el 70% de la edificabilidad de la vivienda social si esta es construida en su
totalidad en la segunda o posteriores etapas del proyecto. Este incentivo, que resulta fuerte
per se, genera un régimen de excepción que permite comercializar en mejores condiciones
el potencial de edificabilidad en nuevos proyectos de desarrollo, pues se establece también
la posibilidad de construir VIS en suelo con obligación VIP a cambio de no contar entre el
30% y el 70% de esa construcción en la edificabilidad general del proyecto. Por otra parte,
en los suelos de renovación urbana no hay obligación de construir vivienda VIP, y los
incentivos para generación de VIS equivalen a un descuento del 10% de lo construido en
la edificabilidad general de cada plan parcial o licencia urbanística.
Este régimen de incentivos para la vivienda social generaría construcción de VIP en las
periferias norte, sur, suroriente y occidente, donde se ubican los suelos con tratamiento de
desarrollo, lo cual, sin una descentralización efectiva de los centros de generación de
empleo, solo profundizará la segregación existente y hará aún más largos los trayectos de
las personas de menores ingresos que no podrían acceder a vivienda no VIS en arrienda
o compra.
La posibilidad de pagar estas obligaciones concurriendo con suelo o dinero en proyectos
de vivienda social de origen público (art. 400) puede fortalecer el papel de entidades como
la ERU, en su función de banco de tierras y generador de vivienda de calidad para los
sectores de bajos ingresos, si es que esa es la voluntad de las administraciones, dado que
este aspecto no es parte de la reglamentación propuesta en la formulación del POT.
102 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Nada responde el POT formulado y radicado en noviembre de 2018 ante la CAR al círculo
vicioso eterno existente entre el alto costo de la vivienda, la baja capacidad de
bancarización causada por la informalidad y mala calidad del empleo, que con la
liberalización del mercado habitacional se ha traducido además en unidades residenciales
de menor tamaño y en los extramuros para sectores populares (Parias, 2014). En un
contexto en que el mercado inmobiliario puede disponer y priorizar dónde se construye
vivienda (social o no) y sin incentivos efectivos para la mitigación del déficit, no es posible
avizorar una mitigación del déficit en sectores populares.
Imagen 27. Déficit de vivienda por UPZ. Fuente: SDP, 2017b
El resultado de estas medidas de incentivo a los sectores implicados en el desarrollo físico
de la ciudad produce una nueva geografía en la relocalización y retroceso de las áreas
industriales, que contrasta con la propagación de las construcciones dedicadas a oficinas,
así como a estructuras para residencia y consumo de los sectores encargados de la
administración de las grandes empresas, que han convertido progresivamente a Bogotá
en punto clave a nivel internacional (Montoya, 2018, 357)
Capítulo 4 103
Se profundizan las dos tendencias mencionadas por De Mattos (2009) y Montoya (2018)
para ciudades latinoamericanas en contextos de globalización y políticas neoliberales: la
expansión y metropolización de las áreas urbanas de la región central de Colombia en el
sur, occidente y ahora en el norte de la ciudad, y la densificación en áreas centrales con
alto potencial de extracción de renta mediante instrumentos de renovación urbana que
generan altos costos del suelo. El producto de estas tendencias, que profundizaría el POT
formulado, es una fuerte segregación que expulsa a los sectores de bajos ingresos al sur
y suroccidente y a los de ingresos medios los asfixia hasta que son desalojados. La ciudad
producida no revertiría las tendencias a la suburbanización para sectores de altos ingresos
ni reducirá los tiempos de desplazamiento de las mayorías en la ciudad, dado que solo
beneficia a quienes tengan capacidad de pago para arrendamiento o compra en sectores
en áreas renovadas en sectores centrales.
En conclusión, el régimen de tratamientos propuesto por el Plan para la ciudad
consolidada, sumado a la casi absoluta libertad de mezcla de los mismos tal como se
reglamenta para el tratamiento de desarrollo, hará que el único sector de la economía que
se va a territorializar y especializar en verdad es el que produce y comercializa la ciudad.
Para estos actores se liberan enormes cantidades de suelo en los corredores de transporte
masivo existente o proyectado, y sobre todo en el corredor oriental de la ciudad, con
incentivos que no resultan claros, pues dependen de reglamentación posterior.
4.3 Actores públicos y privados presentes en la formulación y trámite de la propuesta POT formulada entre 2016 y 2019
La construcción de un proyecto POT es, por experiencia institucional, la tarea más difícil
en materia técnica, administrativa y política. Desde la compilación de normas del año 2004
cada administración distrital ha intentado tramitar una modificación al POT y por distintas
razones ninguna ha logrado convertir esa intención en norma vigente. Existen acumulados
parciales que van de una a otra propuesta, pero que no se traducen en continuidad en el
modelo de ordenamiento propuesto ni en ambientes políticos similares para la discusión
en cada administración. Particularmente para la propuesta objeto de estudio de esta
investigación hubo una inconformidad manifiesta de sectores de la academia, gremios
104 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
económicos y ciudadanía organizada, relacionada con la falta de diálogo y participación
incidente en la formulación y trámite de la propuesta, factor que en parte motivó el archivo
del proyecto en el Concejo de la Ciudad el 2 de noviembre de 2019.
A continuación se presenta un mapeo de los actores intervinientes en la formulación y
trámite de la propuesta POT formulada para Bogotá entre los años 2016 y 2019,
especificando su origen (público, mixto o privado) y el papel que jugaron en el proceso
(detractor, independiente o aliado). Llama la atención la gran confluencia de actores
sociales, políticos y hasta del orden académico que manifestaron su oposición a la
propuesta desde el principio por distintas razones técnicas, pero también por ausencia de
concertación y de participación democrática. Por su parte, los actores aliados o
formuladores del Plan se acogieron a la argumentación de la administración,
fundamentada en la necesidad de suplir la demanda habitacional futura dentro de la
ciudad.
Teniendo en cuenta que con la nueva arquitectura económica (De Mattos, 2009) se están
enfrentado permanentemente los intereses y estrategias de los distintos actores sociales,
cobra creciente importancia la identificación de la incidencia política y judicial que cada uno
tuvo en cada etapa del proceso, labor que puede ser materia de próximas investigaciones.
Capítulo 4 105
Imagen 28. Mapa de actores en proceso de formulación y trámite del proyecto POT 2016-2019. Elaboración propia
5. Conclusiones y recomendaciones
Este trabajo se propuso analizar los alcances y limitaciones de la política y medidas
tendientes a la competitividad urbana de la propuesta de POT formulada entre los años
2016 y 2019 para la ciudad de Bogotá y radicada en la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca en noviembre de 2018. Partió de una elaboración conceptual de la
categoría de competitividad, evaluando cuáles de sus elementos se podrían encontrar en
los DTS del POT formulado y finalmente qué permanecía en el articulado y la cartografía
con fuerza vinculante.
La racionalidad económica de la planeación urbana en Colombia, y particularmente en
Bogotá, ha girado en torno a la idea de desarrollo, para luego desplazarse a la de
competitividad, en ello han contribuido variables de tipo endógeno, así como a apertura
acelerada y los efectos asociados a la globalización ocurrida en todo el mundo desde la
década de los noventa que han trastocado las espacialidades de las actividades
productivas, produciendo estructuras urbanas y comportamientos socio-espaciales
diferentes.
En esta medida, la incorporación de la categoría competitividad, tomada de la
microeconomía y de la economía neoclásica a la planificación de las ciudades plantea retos
importantes de definición, medición e incorporación a la batería de políticas públicas
locales. El ejercicio aquí presentado sostiene que entre los elementos imprescindibles de
la competitividad para Bogotá se incluye una mejor participación en mercados
internacionales, la clusterización de sectores estratégicos que produzcan valor agregado,
el establecimiento de políticas de cooperación con el sector privado en materia de logística,
el mejoramiento de movilidad regional intermodal y la creación de mecanismos
institucionales de integración, todos estos con efectos en el nivel de vida de la población
que habita la capital. El papel del Estado en ese marco económico se orienta a la búsqueda
del crecimiento económico, de una mayor participación y preponderancia del sector privado
108 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
a través del fomento de la aglomeración de cadenas productivas, incentivos a la inversión
y puja por la realización de eventos de talla mundial. Estos lineamientos están presentes
en la normativa nacional y se reiteran en instrumentos e instancias del orden distrital.
Esta visión de la competitividad, que al estar ligada al menos de manera formal a un
objetivo de mejoramiento de la calidad de vida de la población puede ser denominado
competitividad estructural (Chudnovsky, 1990, 57), está parcialmente presente en los DTS
de la propuesta de POT formulada entre 2016 y 2019, pues se toma la necesidad de
generar alto valor agregado y mayor participación en los mercados internacionales, pero
no existe un enlace robusto entre esta generación de riqueza y la redistribución de la
misma. Se evidencia también que objetivo de atraer inversiones y capital humano se
expresa en la reducción de tiempos de transporte, en un planteamiento de estructuración
productiva y en simplificación normativa.
El discurso de la competitividad urbana se introdujo de manera muy fuerte como categoría
y política del ordenamiento territorial nacional y particularmente en Bogotá, ligada a
mejoras de productividad respecto a otras regiones del país y en el contexto
latinoamericano. La política se expresa en un código urbano y en lineamientos de tipo
económico y financiero impulsados desde los ámbitos nacional y regional, que
potencializan las normas de acuerdo con las ventajas comparativas de cada ciudad.
Para el cumplimiento de esos objetivos, la documentación técnica de la propuesta
estudiada presenta la estrategia de especialización inteligente como producto del diálogo
de gremios, gobiernos nacionales y locales, que al ser contrastada con los parámetros de
competitividad arroja que cumple con la condición de competitividad de dar preponderancia
a las empresas en la territorialización de la misma a través de realización de eventos
internacionales, por ejemplo. Sin embargo se encuentran como debilidades en el
planteamiento el hecho de que uno de los sectores priorizados no sea la logística, pues a
pesar de los recurrentes llamados a desarrollar acciones sobre el particular, la propuesta
se limita a evidenciar la necesidad de crear un Plan Sectorial de Manejo de Mercancías.
Por otra parte se evidencia falta de claridad sobre el modo en que la ciudad aumentará su
participación en el mercado internacional dado que no se fomenta la manufactura y esta
es generadora capital de exportaciones.
Conclusiones y recomendaciones 109
Sobre la estructura económica y el código urbano propuesto con fuerza vinculante, se
confirma que el modelo de ordenamiento promovido por la administración distrital para una
ciudad densa, compacta y cercana donde la estructura social y económica de la capital, se
convierte en la práctica en un acumulado incompleto de reglas de juego para la producción
de ciudad, acompañado de un portafolio de incentivos y de grandes proyectos
constructivos en los que el Estado únicamente aparece como regulador de las relaciones
entre propietarios, productores y comercializadores de ciudad.
En materia normativa fue posible identificar varias tendencias relevantes con impacto físico
en la ciudad. Llama la atención la figura de Servicios Artísticos y Recreativos (SAR) que
se permite en áreas comerciales de pequeña y mediana escala, adquiriendo prevalencia
acompañados de una flexibilización real en torno a los llamados Servicios Turísticos, que
se traduce en permiso para construir y habilitar hoteles de hasta 150 habitaciones en las
37 áreas aglomeradas identificadas como AA-M1 en la propuesta formulada.
En el caso de la industria artesanal, la actividad productiva queda invisibilizada y reducida
a la reglamentación de medidas de mitigación ambiental y urbanística, de difícil
implementación en las áreas y condiciones socioeconómicas en que se desarrollan estas
actividades. Sobre este sector también es necesario llamar la atención sobre la
incompatabilidad con usos residenciales, pues de las 50 actividades pertenecientes a los
principales sectores de la industria artesanal bogotana18, 25 son incompatibles con el uso
residencial. En las áreas industriales cercanas al aeropuerto se incentivan usos asociados
a logística, actividades de alto impacto, artísticas y recreativas, turísticas, oficinas,
estacionamientos y comercio, mientras se prohíbe el uso residencial en el ciento por ciento
del área, mientras que en las áreas de tipo I2 e I4 (Puente Aranda y Fontibón) no es claro
el tipo de mezcla que sería objeto de incentivos.
También es necesario llamar la atención sobre la modificación de la naturaleza de la figura
de condición de permanencia de los usos dotacionales, ya que al pasar de aplicarse a los
18 Incluye las excepciones hechas por la administración distrital, como la de maquinarias y equipos en fabricación de productos metálicos, por lo que actividades como fabricación de armas o de calderas no son incluidas en el análisis.
110 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
predios para aplicarse a las áreas construidas se ponen en franca competencia los usos
dotacionales públicos y privados (sobre todo los públicos) con otros que resultan más
rentables, pudiendo esto puede tener consecuencias sobre la calidad de los servicios
prestados.
En materia económica se encontró que no existe una política de especialización inteligente
clara en el POT formulado, excepto para los llamados Distritos ADN y para la destinación
de las áreas de mediana y gran industria ubicada en los sectores de Puente Aranda,
Fontibón y cercanías al aeropuerto, donde la norma y la cartografía indican que estas
quedan sometidas al tratamiento de renovación urbana por redesarrollo RU4 (artículos 415
y 416) y por reactivación (RU1), o en tratamiento de desarrollo al proponerse en ellos
cambios de uso. La norma respecto a las áreas industriales medianas y grandes no busca
configurar centralidades de generación de empleo o encadenamiento productivo (cluster)
y reducción de tiempos de desplazamiento, sino liberación de suelo para la ejecución de
proyectos en planes parciales o predio a predio. Esto significaría una pérdida tributaria
para la ciudad del orden de los $192.877 millones anuales en recaudo de impuesto de
industria y comercio y un promedio de $184.923 millones en recaudo de ReteICA, según
cálculos hechos a partir de información de la Secretaría Distrital de Hacienda (2019).
Por su parte, el fomento de sectores intensivos en tecnología o generación de valor
agregado distintos a los ligados a la cadena productiva de la construcción sigue quedando
como una materia pendiente, así como el objetivo conexo de mejoramiento de la calidad
de vida de la población. Asuntos que resultan claves en el fomento de competitividad
urbana como la disposición de los corredores de transporte para movilidad intermodal y la
integración regional, siguen pendientes en tanto la propuesta POT tiene serias debilidades
en materia de movilidad férrea del orden regional y en ordenamiento concertado con los
municipios aledaños.
La revisión del articulado del proyecto de Acuerdo destaca que el Plan formulado no
contiene nada distinto a lo ya emprendido por la administración distrital en materia
institucional desde el inicio de su periodo de gobierno en 2016, particularmente en el
modelo gerencial por proyecto, lo que implica un riesgo latente de desinstitucionalización
que podría convertir a esta figura en promotor de intereses de constructores e inmobiliarios
por encima de los de la ciudad. La lógica de la gerencia para los megaproyectos en el
Conclusiones y recomendaciones 111
marco de las leyes del mercado, puede implicar desregulación, orientación a la gestión por
resultados y tercerización de servicios (ibíd., 31). El/la gerente podría convertirse en una
figura que surge para la administración pública actuando por fuera de ella. En materia
jurídica se concluye que no hay garantía de seguridad jurídica ni de simplicidad normativa
en el Plan, por lo que predomina en la práctica la incertidumbre respecto al contenido
concreto de las normas que funcionan como incentivos a la actividad constructora.
En cambio, lo que existe es una normatividad que favorece en mayores proporciones al
sector constructor y, por su intermediación, al sector financiero, prolongando una tendencia
que se ha dado en el ámbito distrital desde la primera formulación POT en el año 2000, lo
que ha generado que en vez de producir una ciudad densa, compacta y cercana, se
profundice aún más una segmentación del mercado del suelo que envía la vivienda social
a las periferias y renueva selectivamente donde el precio del suelo garantice rentas
significativas. Se puede deducir entonces que si se toma la competitividad como una
categoría ligada a las condiciones favorables para la producción de un bien, los actores
desarrolladores de la ciudad encuentran un entorno favorable en el que no solo pueden
aprovechar ventajas respecto a otras urbes, sino definir libremente dónde y cómo se
ordenará Bogotá en el futuro.
Sobre el modelo de ordenamiento propiamente dicho el presente estudio concluyó que
existen incongruencias entre la cartografía presentada y el desarrollo del mismo en las
normas de tratamientos urbanísticos y áreas de actividad, pues la representación del
modelo no evidencia el proyecto de crecimiento en torno a los corredores de movilidad, por
ejemplo, ni todo el planteamiento de renovación urbana masiva.
Más allá de las falencias del modelo de ordenamiento urbano y regional planteado, existe
también una incongruencias entre las metas y cantidades de suelo que se disponen para
la intervención del mercado y la capacidad del mismo para generar la oferta esperada. Los
escenarios evaluados muestran que puede existir un bajísimo potencial de construcción
de unidades de vivienda en el periodo de vigencia del POT formulado y radicado en la CAR
en noviembre de 2018; o podría darse un escenario en el que en el mediano plazo se
generen enormes riesgos de sobresaturación de los corredores ya consolidados del
sistema troncal y se deterioren las condiciones de acceso a transporte digno para la
población que busque asentarse sobre las áreas de corredores BRT proyectados. Se
concluye también que para desarrollar todo el suelo asignado al mismo se requerirían 21,5
112 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
años de habilitación de suelos al ritmo de los últimos tres años, o que el área habilitada se
duplique durante los próximos 12 años.
Se confirmó que la norma propuesta en el Plan expresa un modelo de incentivos y
condiciones para la producción y comercialización de la mercancía ciudad, más que una
propuesta de ordenamiento para el crecimiento y desarrollo económico de la capital en
materia de productividad y competitividad, que además no se adecúa a los lineamientos
de política pública vigentes en los ámbitos distrital y nacional sobre el particular, dado que
no establece los vínculos necesarios entre aumento de la competitividad y mejoramiento
del nivel de vida de la población, con el riesgo adicional de profundizar la segregación y de
una desinstitucionalización peligrosa en la que las funciones de la SDP son asumidas por
el mercado de suelo, la construcción y los inmuebles.
Esto se traduce en que no existe un énfasis suficiente en formular medidas para optimizar
los tiempos de desplazamiento, y que las planteadas (como la redensificación de los
corredores de Transmilenio) pueden tener efectos colaterales no deseados. La localización
de actividades no es congruente y la norma es tan compleja que no atrae inversiones. A
pesar de que los objetivos en materia de competitividad están bien formulados, extraña ver
que no contemplan mejoramiento de la calidad de vida. Esta noción de competitividad,
incompleta en la enunciación, y más incompleta en el desarrollo no corresponde a lo que
en la literatura económica es conocido como competitividad estructural y por el contrario,
podría generar posicionamientos que en palabras de Chudnovsky (1990, 57) resulten
espurios pues podrían reducir los niveles de bienestar de la población en tanto profundizan
la segregación de la misma.
El presente trabajo es una reflexión inicial sobre la estructuración de objetivos económicos
en el ordenamiento territorial, y sobre la consecución de una ciudad encauzada a objetivos
de competitividad estructural que debe involucrar a agentes, gobiernos, organizaciones
privadas y públicas, de manera que se establezcan responsabilidades y no pueda
desligarse el crecimiento económico del mejoramiento de la calidad de vida de la
población. Tanto el Estado como la sociedad en su conjunto tienen en sus manos la
responsabilidad de encauzar la prosperidad de la ciudad y convertirla en aumentos en la
Conclusiones y recomendaciones 113
capacidad de consumo y los ingresos reales, por lo que valdría la pena emprender la tarea
de construir una estrategia de competitividad que involucre a las micro y pequeñas
empresas, que representan casi la totalidad del universo de firmas de la ciudad y son una
importante fuente de empleo.
Una posibilidad en materia de política pública en este sentido puede articular una política
de fomento industrial con componentes territoriales, formalización e impulso a las micro,
pequeñas y medianas empresas, de manera que la clusterización y el encadenamiento
productivo propiciado por la Ciudad parta del objetivo de potenciar el empleo y con ello la
capacidad de consumo de una franja representativa de la población.
Esta política podría estar orientada a sectores industriales de baja complejidad como los
que hoy tienen presencia en la ciudad a escala artesanal, pero también a ramas como la
industria de alimentos que tiene una base tecnológica sencilla y puede además generar un
encadenamiento productivo con la producción agropecuaria local.
Por otra parte, dada la desconexión encontrada entre generación de empleo o participación
de las exportaciones por un lado, y los sectores objeto de especialización inteligente por
la otra, se hace necesario abrir el debate sobre la destinación productiva del suelo y las
prioridades en materia de clusterización, con un énfasis especial en el destino de la
industria. Este es un asunto que podría ser materia de futuros trabajos e incluso de
decisiones en materia de política pública.
Respecto a la caracterización de actores en la formulación de la propuesta de POT para
Bogotá ocurrida entre los años 2016 y 2019, es necesario llamar la atención sobre los
procesos de aval requeridos para que una iniciativa del calado de un POT pueda contar
con una licencia social de la que hasta su archivo adoleció el Plan. Se conocen en Bogotá
cinco grandes procesos de participación asociados a propuestas POT que han sido
tortuosos, lo que les ha incrementado los costos en recursos administrativos, tiempo y
capacidad de ejecución a las administraciones distritales. Valdría la pena establecer la
concertación del ordenamiento como un proceso permanente coordinado por la SDP a
través de gobiernos locales, Juntas de Acción Comunal y todo tipo de instancias de
participación y organización de la sociedad. Esto haría que la reglamentación y ejecución
de las iniciativas POT fuera más eficiente y contara con la mencionada licencia social.
114 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Por último, se considera relevante ahondar en la función de la Secretaría Distrital de
Planeación, dado que en la práctica la propuesta de POT formulada entre los años 2016 y
2019 para Bogotá le entregaba la facultad de ordenamiento del territorio al mercado del
suelo, la construcción y actividades inmobiliarias. La territorialización de las políticas
intersectoriales de equidad, competitividad y sostenibilidad ambiental requieren de rigurosa
vigilancia por parte del sector público, dado que es parte de su misionalidad. No está en
los fines de las empresas garantizar igualdad de oportunidades, redistribución del ingreso
o mitigación de la crisis climática.
A. Anexo: Síntesis de código urbano de la propuesta POT formulada para Bogotá 2019-2019
Elaboración propia basada en DTS de la formulación POT para Bogotá radicada en la CAR
Cundinamarca en noviembre de 2018.
Área de Actividad
Descripción
Zona Urbana Homogénea Tratamientos urbanísticos Trazados
urbanísticos Tipología de la
edificación
AA-R1 Residencial
Neto
Zonas de uso exclusivo
residencial. Se permite la
presencia de jardines
infantiles y centros de
adultos mayores.
TO Trazado Orgánico
T4 Vivienda unifamiliar pareada
o en serie C3
Consolidación con norma
original T5 Vivienda
unifamiliar aislada
T7 PH Aislado
AA-R2 Residencial
Predominante
Zonas de uso residencial
predominante en las cuales se permiten el
comercio y servicios y/o
equipamientos de escala
zonal.
TRS Trazado regular simple
T3 Loteo con antejardín
C2 Consolidación 4-10 pisos C3 Consolidación
con norma original
Conservación - Sectores de
Interés Cultural
T7 Multifamiliar en tipología aislada
TO Trazado orgánico
T6 Continuo
T7 Multifamiliar en tipología aislada
TPA Trazados por agrupación
T8 Conjuntos residenciales por
manzana
T9 Conjuntos residenciales en supermanzana
T1 Fundacional
116 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
TE Trazados especiales
T3P Loteo con antejardín patrimonial
T4P Vivienda unifamiliar pareada
o en serie
T9P Conjunto residencial en supermanzana
AA-R3 Residencial con
actividad económica en
la vivienda
Zonas residenciales
donde predomina la mezcla de la vivienda con otros usos
comerciales y de servicios,
equipamientos de escala
urbana y/o local e industria
artesanal de bajo impacto.
TRS Trazado regular simple
T2 Loteo sin antejardín
C1 Consolidación
básica 3-5 pisos C2
Consolidación 4-10 pisos MI Mejoramiento
Integral Sectores de
interés cultural
TRC Trazado Regular
Complejo
TOC Trazado Orgánico Complejo
TE Trazados Especiales
T1 Fundacional
AA-R4 Residencial en tratamiento de
desarrollo
Los proyectos urbanísticos localizados en esta área de actividad podrán desarrollar hasta 35% del área neta del uso en usos de
comercio y servicios y/o dotacional. En todo caso, se deberá plantear por lo menos el 5% del área neta del uso de la actuación urbanística en usos diferentes al residencial en el primer piso. A las actuaciones urbanísticas que no tengan enfrente malla vial arterial se les aplica el
área de actividad AA-R4.
AA-M1 Sectores con
aglomeraciones comerciales y de servicios.
Zonas consolidadas
de vivienda con aglomeraciones de comercio y servicios de
carácter estratégico y/o histórico para el
desarrollo económico de
la ciudad.
TRS Trazado regular simple
T2 Loteo sin antejardín
C2 Consolidación 4-10 pisos MI Mejoramiento
Integral Conservación Sectores de
interés cultural
T6 Multifamiliar en tipología aislada
TRC Trazado regular
complejo
T2 Loteo sin antejardín
TE Trazados especiales*
T1 Fundacional*
T2 Loteo sin antejardín patrimonial
Anexo A. Síntesis del código urbana de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2019-2019
117
T3 Loteo con antejardín patrimonial
T4 Vivienda unifamiliar pareada
o en serie
T6 PH Multifamiliar en tipología aislada
patrimonial
AA-M2 Corredores
consolidados con comercio y
servicios.
Ejes urbanos consolidados
con comercio y servicios
reconocidos en las normas anteriores
asociados a las vías
intermedias al interior de los barrios que no corresponden a corredores de alta capacidad
del SITP.
TRS Trazado regular simple
T2 Loteo sin antejardín
C2 Consolidación
4-10 pisos Conservación Sectores de
interés cultural
T3 Loteo con antejardín
T6 Multifamiliar con tipología continua
T7 Multifamiliar con tipología aislada
TE Trazados especiales*
T2 Loteo sin antejardín patrimonial
T6P Multifamiliar con tipología
continua patrimonial
AA-M3 Sectores con
redensificación.
Zonas urbanas con capacidad
de redensificación
que admiten una mayor
mezcla de usos por su carácter
estratégico para la ciudad.
TRS Trazado regular simple
T2 Loteo sin antejardín
RU2 Sectores de
redensificación T3 Loteo con
antejardín
TPA – Trazados por agrupación
T8 Conjunto residencial por
manzana
T9 Conjunto residencial en supermanzana
118 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
AA-M4 Corredores de
renovación urbana y
sectores en la modalidad de redesarrollo.
Responden al modelo de
ocupación del territorio sobre
la red de transporte masivo o a proyectos
asociados a planes
parciales de renovación
urbana.
Todos los trazados
Todas las tipologías
RU4 Corredores de
renovación urbana con
STPM
AA-M5 Múltiple sobre
tratamiento de desarrollo.
En los proyectos localizados en esta área de actividad, se permite la combinación libre de usos de vivienda, comercio y servicios, industria y dotacionales. En todo caso, se deberá plantear por lo menos 15%
del área neta del uso de la actuación urbanística en usos diferentes al residencial.
B. Anexo: Compatibilidad de las principales actividades de industria artesanal con usos residenciales y distritos ADN
Elaboración propia basada en Anexo 10 Proyecto de Acuerdo POT radicado ante la CAR
para concertación ambiental en noviembre de 2018.
Código CIIU
Descripción de la actividad
Incentivadas en Distritos
Naranja
Compatible con uso
dotacional
Incompatible con uso
residencial Productividad
1011
Procesamiento y conservación
de carne y productos cárnicos
No No Incompatible Alta
1012
Procesamiento y conservación de pescados, crustáceos y
moluscos
No No Incompatible Alta
1020
Procesamiento y conservación
de frutas, legumbres, hortalizas y tubérculos
No No Incompatible Alta
120 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
1030
Elaboración de aceites y grasas
de origen vegetal y animal
No No Incompatible Alta
1040 Elaboración de
productos lácteos
No No Incompatible Alta
1051 Elaboración de productos de
molinería No No Incompatible Alta
1052
Elaboración de almidones y productos
derivados del almidón
No No Incompatible Alta
1061 Trilla de café No No Incompatible Alta
1062
Descafeinado, tostión y
molienda del café
No No Incompatible Alta
1063 Otros derivados
del café No No Incompatible Alta
1071 Elaboración y refinación de
azúcar No No Incompatible Alta
1072 Elaboración de
panela No No Incompatible Alta
1081 Elaboración de productos de
panadería No
Restringido en E. Salud
Incompatible Alta
1082
Elaboración de cacao,
chocolate y productos de
confitería
No Restringido en E. Salud
Incompatible Alta
Anexo B. Compatibilidad de las principales actividades de industria artesanal
con usos residenciales y distritos ADN
121
1083
Elaboración de macarrones,
fideos, alcuzcuz y productos farináceos similares
No Restringido en E. Salud
Incompatible Alta
1084
Elaboración de comidas y
platos preparados
No Restringido en E. Salud
Incompatible Alta
1089
Elaboración de otros productos
alimenticios n.c.p.
No Restringido en E. Salud
Incompatible Alta
1311 Preparación e
hilatura de fibras textiles
ADN Todos Compatible Muy baja
1312 Tejeduría de
productos textiles
ADN Todos Compatible Muy baja
1313 Acabado de productos
textiles ADN Todos Compatible Muy baja
1391 Fabricación de tejidos de punto
y ganchillo ADN Todos Compatible Muy baja
1392
Confección de artículos con materiales
textiles, excepto prendas de
vestir
ADN Todos Compatible Muy baja
1393
Fabricación de tapetes y
alfombras para pisos
ADN Todos Compatible Muy baja
122 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
1394
Fabricación de cuerdas, cordeles, cables,
bramantes y redes
ADN Todos Compatible Muy baja
1399 Fabricación de otros artículos textiles n.c.p.
ADN Todos Compatible Muy baja
1410
Confección de prendas de
vestir, excepto prendas de piel
ADN Todos Compatible Muy baja
1420 Fabricación de artículos de piel
ADN Restringido en E. Salud
Compatible Muy baja
1430
Fabricación de artículos de
punto y ganchillo
ADN Todos Compatible Muy baja
1511
Curtido y recurtido de
cueros; recurtido y
teñido de pieles
No No Incompatible Muy baja
1512
Fabricación de artículos de
viaje, bolsos de mano y artículos
similares elaborados en
cuero, y fabricación de artículos de
talabartería y guarnicionería
ADN Todos Compatible Muy baja
Anexo B. Compatibilidad de las principales actividades de industria artesanal
con usos residenciales y distritos ADN
123
1513
Fabricación de artículos de
viaje, bolsos de mano y artículos
similares; artículos de
talabartería y guarnicionería elaborados en
otros materiales
ADN Todos Compatible Muy baja
1521
Fabricación de calzado de
cuero y piel, con cualquier tipo de
suela
ADN Restringido en E. Salud
Compatible Muy baja
1522
Fabricación de otros tipos de
calzado, excepto calzado de cuero y piel
ADN Restringido en E. Salud
Compatible Muy baja
1523 Fabricación de
partes del calzado
No No Incompatible Muy baja
1610
Aserrado, acepillado e
impregnación de la madera
No No Incompatible Muy baja
124 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
1620
Fabricación de hojas de
madera para enchapado;
fabricación de tableros
contrachapados, tableros
laminados, tableros de partículas y
otros tableros y paneles
No No Compatible Muy baja
1630
Fabricación de partes y piezas de madera, de carpintería y
ebanistería para la construcción
ADN No Compatible Muy baja
1640 Fabricación de recipientes de
madera ADN Todos Compatible Muy baja
1690
Fabricación de otros productos
de madera; fabricación de artículos de
corcho, cestería y espartería
ADN Todos Compatible Muy baja
1811 Actividades de
impresión ADN Todos Compatible Baja
1812
Actividades de servicios
relacionados con la impresión
ADN Todos Compatible Baja
Anexo B. Compatibilidad de las principales actividades de industria artesanal
con usos residenciales y distritos ADN
125
1820
Producción de copias a partir de grabaciones
originales
ADN Todos Compatible Baja
2511
Fabricación de productos
metálicos para uso estructural
No No Incompatible Baja
2591
Forja, prensado, estampado y laminado de
metal; pulvimetalurgia
No No Incompatible Baja
2592
Tratamiento y revestimiento de
metales; mecanizado
No No Incompatible Baja
2593
Fabricación de artículos de cuchillería,
herramientas de mano y artículos
de ferretería
No No Incompatible Baja
2599
Fabricación de otros productos elaborados de
metal n.c.p.
No No Incompatible Baja
3110 Fabricación de
muebles ADN Todos Compatible Muy baja
3120 Fabricación de
colchones y somieres
No Todos Compatible Muy baja
126 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
3290 Otras industrias manufactureras
n.c.p No No Compatible Muy baja
C. Anexo: Instrumentos de planeación, gestión y financiación de la propuesta POT formulada para Bogotá 2016-2019
Elaboración propia basada en SDP, 2018c
Planeación Gestión Financiación
Primer nivel
Plan Especial de Manejo y
Protección de Bienes
Distritales de Interés
Cultural
Plan de Manejo para
Áreas Protegidas del
Orden Distrital y
Corredores Ecológicos
Plan Maestro Integral de
Servicios Públicos y TIC
Plan de Movilidad
Plan Maestro de
Equipamientos Sociales
Plan Maestro de
Equipamientos Básicos.
Instrumentos para garantizar
el reparto equitativo de las
cargas y de los beneficios
derivados del ordenamiento
urbano.
Unidad de actuación
urbanística.
Unidad de gestión.
Plan manzana.
Fuentes de financiación del
distrito
Fuentes recurrentes del
distrito no asociadas a
acciones o actuaciones
urbanísticas (priorización
sería reglamentada tras
aprobación del POT)
Fuentes asociadas a
acciones o actuaciones
urbanísticas
Participación en el efecto
plusvalía
Contribución por
valorización
Pagos y
compensaciones de
cargas urbanísticas por
edificabilidad
Derechos adicionales de
construcción y desarrollo
y sus títulos
representativos
128 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Transferencia de
derechos de
construcción y desarrollo
Aprovechamiento
económico del espacio
público
Autorizaciones de
uso
Contratos de
administración y
mantenimiento.
DEMOS
Ingresos tributarios
futuros – ITF
Bonos y pagarés de
reforma urbana
Compensaciones
ambientales
Fondos compensatorios
de cesiones, de
parqueaderos, de cargas
urbanísticas por
edificabilidad y del metro.
Asociaciones Público-
Privadas.
Segundo nivel:
Plan Estratégico Territorial
Plan de Ordenamiento Zonal
Plan Parcial de Desarrollo
Plan Parcial de Renovación
Urbana
Unidad de Planificación Rural.
Instrumentos para intervenir la
morfología urbana y la
estructura predial, generando
formas asociativas entre
propietarios.
Reajuste de tierras.
Integración inmobiliaria.
Cooperación entre
partícipes.
Mecanismos de
administración de recursos
Fondo cuenta único para la
administración de recursos
provenientes de las fuentes
de financiación asociadas a
las actuaciones y acciones
urbanísticas.
Tercer nivel:
Plan de Mitigación de
Impactos
Instrumentos para facilitar la
adquisición de inmueble y
predios requeridos para el
Mecanismos de decisión
Centro de gobierno
Mecanismo de priorización y
asignación de recursos
Bibliografía 129
Plan Especial de
Equipamientos
Plan Director de Parques
Metropolitanos
Legalización Urbanística de
Asentamientos Humanos No
Planificados
Formalización Urbanística
desarrollo de acciones y
actuaciones urbanísticas.
Anuncio del proyecto.
Derecho de preferencia.
Declaratoria de desarrollo y
construcción prioritaria.
Enajenación voluntaria o
expropiación administrativa
y judicial.
Expropiación a favor de
terceros (Concurrencia de
terceros en los procesos de
adquisición de inmuebles).
Reservas para la ejecución
de obras públicas
Afectaciones para la
ejecución de obras públicas.
Cesión de inmuebles entre
entidades públicas.
Cesión gratuita de franjas de
terreno.
130 Estudio de la política de competitividad de la propuesta POT formulada para
Bogotá 2016-2019
Bibliografía
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