Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD)

BOLIVIA:

PROSPECTIVA ECONOMICA Y SOCIAL

2000 - 2010

Cuaderno De Futuro 10

La Paz – Bolivia 2000

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Índice

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

I. ESTRUCTURA ECONOMICA E INSTITUCIONALIDAD

1. CARACTERÍSTICAS DE LA ECONOMÍA BOLIVIANA

2. LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS

3. EL AMBIENTE ECONÓMICO – INSTITUCIONAL Y LA APERTURA EXTERNA

4. LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

5. EL ROL DE LOS AGENTES ECONÓMICOS

6. RESULTADOS MACROECONÓMICOS EN EL PERÍODO DE POST-ESTABILIZACIÓN

7. LA SITUACIÓN REGIONAL

II. LOS GRANDES DESAFIOS DE LA ECONOMIA

1. LOS SECTORES CLAVES

2. LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL

III. LOS ESCENARIOS A FUTURO

1. ESCENARIO TENDENCIAL

2. ESCENARIO OPTIMISTA

IV. BIENESTAR DE LA POBLACION Y POBREZA

1. LAS CAUSAS DE LA POBREZA

2. SITUACIÓN DE LA POBREZA

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA

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CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES

CONDICIONES DE BIENESTAR DE LOS HOGARES

V. LOS GRANDES DESAFIOS SOCIALES

VI. LOS ESCENARIOS SOCIALES

1. METODOLOGÍA

2. ESCENARIO TENDENCIAL

3. ESCENARIO MODERADO

4. ESCENARIO OPTIMISTA

CONCLUSIONES

Referencias bibliográficas

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Presentación

El presente trabajo tiene por objetivo reflexionar sobre los posibles escenarios de evolución de la pobreza en Bolivia en el mediano plazo. Para plantear esas posibilidades, la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE), institución autora de esta investigación, analizó los datos relacionados con el crecimiento económico y los efectos de distribución asociados a las políticas sociales. En ese sentido, se han planteado tres escenarios en el periodo comprendido entre los años 1997-2000. El análisis de las tendencias económicas a futuro fue un importante contraste con el cuadro de aspiraciones generales de la sociedad, dado que las primeras plantean las condiciones de posibilidad de las segundas. UDAPE descubre que en la sociedad boliviana existe una bifurcación entre el crecimiento económico y las aspiraciones de las personas en función del desarrollo humano. Si bien persiste la idea generalizada de que el futuro será lo que fuimos en el pasado, también es posible pensar en que la economía puede ser un escenario desde donde es posible reducir la pobreza. Como es de suponer, el trabajo de UDAPE pone en tensión a la política, entendida como el arte de lo posible, y asumida en su papel constructivo. Desde el Informe de Desarrollo Humano en Bolivia, que patrocina la publicación de esta serie “Cuadernos de Futuro”, los escenarios reflexionados por UDAPE nos invitan a impulsar un compromiso activo de la sociedad para que los pobres se conviertan en actores de su existencia, se establezcan políticas municipales descentralizadas como eje del desarrollo y se fortalezca una cultura basada en resultados, pero también en el pluralismo y la participación de abajo hacia arriba. Somos conscientes de las limitaciones que tiene un análisis prospectivo de la marcha de la economía, más aún en un país con serios déficits de información y con un aparato productivo dependiente e inestable como el boliviano. A pesar de ello, este trabajo, junto a otros de esta serie como el de Gabriel Loza o el coordinado por Manuel Contreras, marcan un horizonte que debe tomarse en cuenta a la hora de fijar metas y políticas nacionales.

Fernando Calderón Gutiérrez Coordinador del Equipo IDH 2000

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud)

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Introducción El desarrollo de los países está condicionado por eventos del pasado reciente y las oportunidades y limitaciones que pueden presentarse en el mediano y largo plazo, razón por la cual es necesario contar con una visión a futuro que permita orientar las decisiones presentes para reforzar las tendencias favorables y evitar aquellas que entorpezcan el logro de un mayor bienestar para la población, objetivo central del desarrollo. Este trabajo busca aportar a la construcción de una visión prospectiva sobre la economía y las condiciones de vida de la población en Bolivia. Para tal efecto se han elaborado diferentes escenarios a futuro que muestran las perspectivas económicas y las posibles situaciones de bienestar de la población que, a su vez, se derivan del crecimiento y acciones del sector público. Esta prospectiva simula situaciones deseables en un horizonte temporal determinado para lo cual se han realizado varios supuestos sobre el comportamiento de variables económicas y sociales. Para esto, se parte del reconocimiento de potencialidades, restricciones y posibles efectos de las acciones actualmente en curso. Sin embargo, los escenarios planteados no desconocen que el futuro es el espacio de tiempo donde ocurren eventos previsibles y no previsibles. Por las características de los ejercicios prospectivos, los resultados deben considerarse como una posibilidad, siempre y cuando, se cumplan los supuestos y condiciones previamente definidas. Es conveniente aclarar que a diferencia de las proyecciones donde se trata de minimizar la probabilidad de error, la prospectiva se construye con base en eventos deseables. La metodología requirió la aplicación de instrumental cuantitativo. Se usaron modelos contables, econométricos y estadísticos y se tomó en cuenta la información macroeconómica, sectorial y social del sistema de información de la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE), que fue revisada para asegurar la consistencia de los modelos utilizados. El trabajo consta de dos partes y está dividido en seis capítulos. En la primera de ellas, se abordan los aspectos relativos a las características de la economía boliviana, su evolución en los últimos años, las reformas estructurales a partir de las cuales se identifican los desafíos del futuro que permiten estructurar dos escenarios de proyección. En la segunda parte se desarrollan los temas sociales y se incorpora un diagnóstico de las condiciones de vida de la población, a partir del cual se determinan los principales desafíos en el área social para construir tres escenarios prospectivos. Se concluye con algunas consideraciones sobre los mismos.

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Este documento es resultado del trabajo de un equipo de profesionales de UDAPE especialistas en macroeconomía, sectores productivos y de servicios, en pobreza, desigualdad y en modelos econométricos. El presente estudio fue realizado a solicitud del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el marco del Informe de Desarrollo Humano (IDH) para el año 2000.

Volver al Índice I. Estructura económica e Institucionalidad 1. Características de la economía boliviana De acuerdo a clasificaciones de organismos internacionales, Bolivia está entre los países de menor desarrollo relativo e ingreso mediano bajo. Según el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita ($us 892), en 1997 ocupó el lugar 81 de un total de 133 países, nivel que sólo es superior para Latinoamérica al observado en Honduras y Nicaragua. La mayoría de los indicadores socioeconómicos muestra que las condiciones de la población son inferiores al promedio de la región y, en ciertos casos, semejantes a las de algunos países africanos.1 Desde hace más de una década, la economía presenta una significativa estabilidad macroeconómica, resultante de la aplicación de políticas fiscales y monetarias adecuadas y de reformas estructurales que además buscan promover el crecimiento a través de un mayor flujo de inversión privada (nacional y extranjera) y de un mejor funcionamiento del mercado. En este periodo se observó una mayor urbanización como consecuencia de fuertes flujos migratorios del campo hacia las principales ciudades del eje central y cierta diversificación de la producción. El Estado redujo su participación directa en la economía y orientó sus acciones a su promoción y regulación, y a la creación de infraestructura económica y social. Por su parte, el sector privado mostró mayor dinamismo en las áreas productivas. El crecimiento de la economía boliviana alcanzó en los años 90 un promedio anual de 4.3% superior en varios períodos a la tasa de crecimiento regional. Se captaron montos significativos de inversión extranjera orientados hacia los sectores extractivos, de transportes, comunicaciones y de servicios que en muchos casos eran monopolios estatales. La inversión extranjera incorporó formas de administración y tecnología que tienden a elevar la competitividad de la economía.

1 World Bank Atlas (1998).

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El crecimiento no fue uniforme. La economía presenta importantes diferencias, en algunos sectores como la agricultura y minería coexisten empresas con producción artesanal e intensivas en mano de obra y otras con adelantos tecnológicos y alta densidad de capital. La producción de los sectores intensivos en mano de obra se canaliza, a excepción de la minería, al mercado interno y los de mayor desarrollo buscan colocar sus productos en el exterior. En la composición del PIB, la participación de las actividades primarias de origen agropecuario y extractivo es de 25%, las de comercio y servicios productivos y sociales participan con un 54%, mientras que las de transformación (industria manufacturera y construcción), representan el 21%. Las características referidas generan diferencias en la calidad del empleo que repercuten en los niveles de ingreso.

Volver al Índice 2. Las actividades económicas Los sectores económicos más importantes son la industria manufacturera, la agropecuaria, la minería, la explotación de hidrocarburos, los servicios financieros y los prestados a empresas, el transporte, almacenamiento y comunicaciones y comercio. La producción de éstos, en conjunto, representa alrededor del 63% del PIB. Composición porcentual del PIB según ramas de actividad, 1990 – 1998 1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 Agricultura, silvicultura, caza y pesca 15,4 15,1 15,4 14,9 14,9 15,2 15,2 Extracción de minas y canteras 10,2 9,9 10,0 10,2 10,2 9,6 10,1 Industrias manufactureras 17,0 16,6 16,7 17,1 17,1 17,1 16,8 Electricidad, gas y agua 1,6 1,7 2,0 2,1 2,1 2,0 2,0 Construcción y obras públicas 3,1 3,4 3,3 3,4 3,4 3,5 3,6 Comercio 8,9 8,9 8,8 8,6 8,6 8,7 8,7 Transporte, almacenamiento y comunicaciones 9,3 9,7 9,8 10,0 10,0 10,2 10,6 Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles y servicios a las empresas

10,2 10,5 10,9 10,8 10,8 11,2 11,6

Servicios comunales, sociales y personales 3,8 3,9 3,8 3,8 3,8 3,8 3,8 Restaurantes y hoteles 3,3 3,4 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 Servicios bancarios imputados -1,6 -2,0 -2,3 -2,4 -2,4 -2,8 -3,6 Servicios de las administraciones públicas 10,1 9,9 9,6 9,4 9,4 9,1 8,9 Servicio doméstico 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 Impuestos indirectos y derechos sobre importaciones

8,3 8,5 8,3 8,6 8,6 8,5 8,6

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Fuente:Elaboración en base a información Instituto Nacional de Estadísticas (INE).

El sector agropecuario aporta el 15% al PIB, al interior del mismo se destaca la producción agrícola no industrial que representa el 44% del producto sectorial,

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caracterizado por actividades que se realizan a secano, pequeña escala y sin mayores adelantos tecnológicos, lo que incide en su baja productividad. Siguen en orden de importancia la producción pecuaria (26%) y la agrícola industrial (19%) constituida por los cultivos orientados a los mercados externos (en 1998 las exportaciones de este subsector representaron 31% del total). También se destaca la silvicultura y la producción de coca que representan el 11% del producto sectorial, aunque se encuentra en franco descenso.

La falta de infraestructura, riego, transportes y almacenamiento limita, en gran medida, un mejor desempeño del sector agropecuario que, además, es vulnerable a variaciones climáticas y costos de transporte y comercialización muy altos. Los sectores extractivos que incorporan el petróleo crudo, gas natural, minerales metálicos y no metálicos, participan con el 10% del PIB y su producción se destina en su mayoría al mercado externo. La actividad minera aporta con el 5.3% al PIB y está integrada por la minería mediana que genera el 59% del valor total de la producción, la minería chica y cooperativas que generan el 36% y la estatal que, luego de la privatización, sólo aporta con el 5%. En 1998, las exportaciones minero metalúrgicas representaron el 33% del valor total exportado. La producción hidrocarburífera genera el 4.8% del PIB y participa con un 7.3% del total de las exportaciones nacionales. La producción de derivados del petróleo se canaliza sobre todo al mercado interno y un porcentaje marginal de petróleo es destinado a la exportación. En cambio, la producción de gas permite abastecer el mercado interno y genera un significativo excedente que se exporta al Brasil. Las perspectivas de producción y exportación son importantes, porque se registraron reservas certificadas de gas por 23.7 trillones de pies cúbicos.

En 1997, con la capitalización de las unidades de exploración, explotación y parte de las de transporte, se transformó la propiedad de la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). Actualmente, se están privatizando las refinerías y sólo quedan en poder de YPFB las unidades de comercialización y algunas de transporte. El sector industrial participa con 17% en el PIB y el 14% de sus ventas se destina al mercado externo, lo que representa más o menos el 30% de las exportaciones. Sus productos de exportación más importantes son los derivados de la soya, las manufacturas de madera y cuero, estaño y oro metálicos, joyería, alimentos y textiles. Las ramas agroindustriales que aportan con el 45% del valor agregado sectorial, muestran un importante encadenamiento con la agricultura, en tanto que en las otras ramas sus interrelacionamientos son menores. El comportamiento del mercado y gestiones no eficientes determinan una baja utilización de la capacidad industrial que se refleja en índices de productividad no satisfactorios. En la industria, el 83% de su producción está compuesta por bienes no duraderos, el 14% por bienes intermedios o materias primas y el resto por bienes de capital.

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En el sector manufacturero los establecimientos grandes representan el 1%, los medianos el 4%, los pequeños el 14% y la microindustria, el 81%2, sin embargo, las industrias grandes y medianas generan, en conjunto, casi el 96% del valor agregado sectorial. El sector de electricidad, gas y agua, representa el 2% del PIB. El sistema eléctrico está conformado por el Sistema Interconectado Nacional (SIN) que une los principales nudos de generación y distribución e interconecta a La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba, Sucre y Santa Cruz. Fuera del área de cobertura del SIN, operan los sistemas aislados. Las empresas que trabajan dentro del SIN están desagregadas verticalmente y se dividen en empresas de generación, transmisión y distribución de electricidad; en cambio, las empresas que operan los sistemas aislados se encuentran integradas verticalmente. A fines de 1998, la capacidad instalada de generación de electricidad ascendía a 1.042,8 MW y se registró un consumo de energía eléctrica de 3.222 GW. Además existe un amplio potencial hidro y termoeléctrico en las principales cuencas generadoras de electricidad. El sector de transportes, almacenamiento y comunicaciones constituye el 11% del PIB y abarca a los sistemas de transporte terrestre, aéreo, ferroviario, fluvial y lacustre. En el sistema de carreteras se destaca la red fundamental, integrada por vías que vinculan las capitales de departamento y el territorio nacional con las principales carreteras de países limítrofes. Cuenta con 8.650 kilómetros construidos, de los cuales la tercera parte está asfaltada. Por su parte, el sistema de transporte ferroviario se encuentra privatizado y conformado por las redes andina y oriental. En los últimos años, en el sector de telecomunicaciones se efectuaron importantes inversiones e innovaciones tecnológicas como las realizadas en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), capitalizada en 1996, y en operadoras privadas como Telefónica Celular (Telecel) y las cooperativas telefónicas. La capitalización y la promulgación de la Ley de Telecomunicaciones otorgaron privilegios de exclusividad a empresas en ciertos mercados. ENTEL tiene el monopolio de las comunicaciones de larga distancia y las cooperativas telefónicas en sus áreas de acción hasta el año 2001.

El sector comercio mantiene una participación de 9% en el PIB. La actividad comercial se deriva del movimiento mercantil en el mercado interno y externo. Se caracteriza por la existencia de un reducido número de empresas modernas y con servicios eficientes y una gran cantidad de comerciantes que hacen parte de la

2 Se clasifican como establecimientos grandes aquellas industrias con 50 o más personas ocupadas; mediana industria los que cuentan con entre 15 y 49 personas ocupadas; pequeña industria a establecimientos con entre 5 y 14 personas ocupadas y; microindustria a establecimientos con 1 a 4 personas ocupadas.

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informalidad urbana que efectúan sus actividades en condiciones no adecuadas y en muchos casos al margen de las normas legales. El sector de construcción y obras públicas está altamente relacionado al desempeño del resto de la economía y según la previsión de los agentes económicos sobre su desenvolvimiento en el corto y mediano plazo, representa el 3.6% del PIB. Dentro de esta rama de actividad, la construcción de viviendas comprende el 34%; otros edificios, 14% y otras construcciones, 52% del PIB sectorial.

Volver al Índice 3. El ambiente económico – institucional y la apertura externa El ambiente económico e institucional vigente y la mayor apertura de la economía al resto del mundo, son el resultado de las transformaciones que se implementaron desde mediados de los años 80 con la aplicación de la Nueva Política Económica (NPE) en 1985, que permitió superar la hiperinflación y restablecer los equilibrios macroeconómicos, mediante la liberalización de los mercados, una administración fiscal disciplinada, la aplicación de políticas contractivas de demanda, la unificación cambiaria y la liberalización de los mercados financieros. La disciplina fiscal se sustentó en el incremento de los niveles de ingresos y la racionalización del gasto gubernamental, que se expresó en el congelamiento de salarios en el sector público y en la reducción de la inversión pública. El aumento de los ingresos estuvo basado en la regularización y aumento de los impuestos de los hidrocarburos, en la racionalización de los precios de los bienes y servicios producidos por las empresas públicas y en el establecimiento de un régimen cambiario que permitió a las empresas exportadoras del Estado recibir sus ingresos al tipo de cambio de mercado. Con la eliminación de brechas entre el tipo de cambio oficial y de mercado, la implementación del Bolsín (1985) que permitió la flotación de las divisas, el aumento progresivo de las reservas internacionales netas y los bajos niveles de inflación interna se mantuvo un tipo de cambio real competitivo. El manejo monetario se concentró en el control del circulante, medido en términos de M1. La liberalización de las tasas de interés y la reforma financiera tuvieron por objetivo mejorar los niveles de intermediación para promover el ahorro interno y generar mayores recursos para las inversiones. En el ámbito laboral, en 1987 se flexibilizaron las condiciones del mercado de trabajo a través de la libre contratación y se generó un mecanismo de fijación de salarios que consistió en la unificación de los bonos al salario mínimo nacional.

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Se promovió la liberalización de los movimientos internacionales de capital y la amplia apertura de la economía al comercio exterior eliminando la alta dispersión de las tarifas arancelarias, las barreras para-arancelarias e implementando un sistema arancelario con alícuotas bajas y uniformes3 a fin de promover la competitividad interna y externa. También se implementaron mecanismos de fomento, diversificación y abaratamiento de los procedimientos de las exportaciones y se implementaron regímenes de neutralidad tributaria que eliminan los sesgos antiexportadores. Ahora están en vigencia el Régimen General de Neutralidad, de Internación Temporal para la Exportación y el de Zonas Francas.

Volver al Índice 4. Las reformas estructurales Las políticas implementadas desde 1985 no sólo se orientaron a estabilizar la economía, sino también a poner en marcha reformas de carácter estructural, que buscan estimular la inversión y la actividad privada, aumentar la eficiencia y la productividad de la economía, desarrollar mercados competitivos, modernizar el Estado y lograr el crecimiento sostenido con una distribución equitativa del ingreso. Entre las reformas estructurales, se destaca la reforma del sistema tributario, que redujo el número de impuestos4, simplificó los mecanismos de recaudación y amplió el universo tributario permitiendo, al mismo tiempo, la existencia de regímenes especiales en favor de la pequeña propiedad rural y los pequeños contribuyentes. Por otra parte, se promulgó la Ley de Aduanas marco en el cual se aplica la reforma de aduanas para elevar las recaudaciones y eliminar el contrabando. La reforma del sector financiero eliminó los mecanismos de intervención estatal en el mercado de capitales mediante el cierre de los bancos estatales. En este marco, se adoptaron medidas para aumentar la eficiencia en la intermediación y la asignación de los recursos, generar mayor competitividad en el mercado de capitales y reducir las tasas de interés fijadas en el mercado, implementando mecanismos de supervisión y regulación para garantizar la estabilidad y solvencia del sistema financiero.

3 Antes de 1985 los aranceles variaban en un rango de 0 a 180% y existían cupos de volumen y valor para ciertos bienes importados con licencias previas para importar, entre otras medidas proteccionistas. Posteriormente, se estableció un arancel único y uniforme de 20%, que actualmente se ha reducido a 5% para los bienes de capital y 10% para los demás bienes. 4 Actualmente existen los siguientes impuestos entre directos e indirectos: el impuesto al valor agregado (IVA) con una alícuota de 13%, el impuesto complementario al IVA que grava los ingresos personales con una tasa de 13%, el impuesto a los consumos específicos (ICE) que grava con distintas tasas al consumo de hidrocarburos, alcohol y cigarrillos, el impuesto a las transacciones (IT) de 3%, deducible del impuesto a las utilidades, el impuesto que grava con 25% a las utilidades de las empresas, el impuesto “ad-valorem” a la propiedad de bienes inmuebles y vehículos, y el impuesto sobre donaciones y herencias.

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Se modernizó la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, como entidad autónoma encargada de fiscalizar el sistema de intermediación financiera y se promulgó la Ley de Bancos y Entidades Financieras que regula las operaciones de intermediación y adopta el concepto de banca universal para permitir la diversificación de las actividades. Además se promulgó la Ley del Banco Central de Bolivia por la cual se le otorga al ente emisor autonomía de gestión e independencia en la formulación e implementación de las políticas monetaria y cambiaria. La promulgación de la Ley del Mercado de Valores en 1998 permite el desarrollo del mercado bursátil como fuente alternativa de financiamiento, la Ley de Seguros define las normas para esta área y, con el objetivo de ampliar el microcrédito, se promulgó la Ley de Propiedad y Crédito Popular. Entre otras reformas, se destaca la Ley de Inversiones que otorga un trato similar a los inversionistas nacionales y extranjeros, facilitando el ingreso y salida de capitales, garantizando la repatriación de utilidades. Para complementar dicha Ley, se promulgaron normativas sectoriales como el Código de Minería, la Ley de Hidrocarburos y las Leyes Forestal, del Medio Ambiente y de Aguas. Se promulgó la Ley de privatización y capitalización, lo cual dio lugar a una amplia participación de capitales extranjeros en las empresas de energía, hidrocarburos, comunicaciones y transporte. El proceso de capitalización, implicó innovaciones tecnológicas y el fortalecimiento en la gestión de las empresas. Las reformas económicas estuvieron acompañadas por transformaciones en el área social, que tuvieron el propósito de elevar los niveles de vida de la población, mejorar la asignación de recursos, redistribuir el ingreso e incrementar la productividad del capital humano. Entre ellas se destacan la reforma educativa, la de salud, los programas de saneamiento básico y la dotación de infraestructura social, la reforma de pensiones, que no sólo garantiza una pensión vitalicia, sino que además promueve el ahorro de largo plazo y alienta al mercado de valores. Se aplicaron reformas políticas y administrativas en el Estado con el fin de establecer un sector público eficiente e institucionalizado. Se creó el Tribunal Constitucional encargado de velar por el cumplimiento estricto de la norma constitucional, el Consejo de la Judicatura como órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial y el Defensor del Pueblo, para garantizar los derechos y las libertades del ciudadano. Se han emprendido reformas en el sistema judicial, mediante la promulgación de los nuevos códigos de Procedimiento Penal y Civil. En el marco de la modernización de la administración pública, está vigente la Ley SAFCO, el Programa de Servicio Civil y el Estatuto del Funcionario Público. Para consolidar las reformas estructurales, el gobierno actual aplica el Plan Operativo de Acción 1997-2002, con cuatro pilares de acción: Oportunidad,

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Dignidad, Institucionalidad y Equidad, cuyas metas principales son la consolidación de la estabilidad macroeconómica, el crecimiento económico sostenido, la generación de empleos y mayores ingresos, la reducción de la pobreza urbana y rural, el mejoramiento de la educación, la salud, el acceso a la vivienda y a los servicios básicos, la consolidación del marco institucional y legal, y la erradicación del narcotráfico. 5. El rol de los agentes económicos Con la vigencia del nuevo modelo económico y la implementación de las reformas estructurales, se modificó el rol de los agentes, se le otorgó al sector privado un papel protagónico dentro de la actividad productiva, y se reorientaron las funciones del sector público hacia la regulación de los mercados, la provisión de servicios para el desarrollo del capital humano, la construcción de infraestructura y la lucha contra la pobreza. Con el proceso de privatización, se implementó el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), compuesto por las superintendencias e intendencias sectoriales a fin de incentivar la competencia en los distintos mercados y maximizar el excedente del consumidor. Una transformación importante en el rol de las instancias públicas tiene lugar con las Leyes de Participación Popular y Descentralización administrativa, que establecen que el nivel central adquiere un rol normativo y regulador, las instancias departamentales una función articuladora entre las políticas nacionales y las municipales y, finalmente, los gobiernos municipales son el nivel interlocutor entre la sociedad civil organizada y el sector público. Con este nuevo esquema, se genera el cambio de un esquema tradicionalmente centralista a uno descentralizado y participativo.

Volver al Índice 6. Resultados macroeconómicos en el período de post-estabilización Después de la estabilización, los resultados macroeconómicos son positivos, se han consolidado los equilibrios macroeconómicos, reflejados en bajos niveles de inflación de 6.7% en 1997, 4.4% en 1998 y una inflación esperada de alrededor de 3.0% hasta fines de 1999. Se aprecia una paulatina reducción del déficit fiscal que se estima alcanzará en 1999 al 4.2% del PIB, nivel que podría estar cerca a cero si no se considera la reforma de pensiones. El stock de reservas internacionales netas fue de $us 1.063 millones en 1998 que representan el 12% del PIB y casi siete meses de importación, lo que es significativamente superior al valor que en 1990 era de $us 132 millones (0.4% del PIB). Se mantiene un tipo de cambio real competitivo, que favorece el desempeño del sector exportador.

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Principales indicadores macroeconómicos 1990 – 1998 INDICADORES 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Tasa de inflación dic.a dic. (%)

18.0 14.5 10.5 9.3 8.5 12.6 8.0 6.7 4.4

Tasa de crecimiento del PIB real (%) 4.6 5.3 1.7 4.3 4.7 4.7 4.4 4.5 4.8

Déficit fiscal (% PIB) 4.4 4.2 4.4 6.0 3.0 1.8 1.9 3.3 4.0 Indice de términos de intercambio

100.0 87.1 76.3 67.3 68.9 69.0 67.5 67.5 62.8

Indice del tipo de cambio real (1) 100.0

100.76

104.81

108.88

119.67

122.84 116.75 115.97 113.35

Stock reservas Int.netas (mill.$us) 132.3 200.3 233.5 370.9 502.4 650.3 950.8

1.066.1

1.063.4

Saldo en Cuenta corriente (mill.$us)

98.4 -216.8

-409.2

-408.3

-71.2 -299.7

-349.2 -553.1 -675.6

Inversión total (mill $us) 610.2 831.7 941.5 955.1 858.6 1022.4 1219.6 1543.2 1942.5

Inversión pública (mill.$us) 315.4 420.5 531.6 480.6 513.3 519.7 588.7 548.3 504.7 Inversión privada (mill $us) 294.8 411.2 409.9 474.5 345.3 502.6 630.9 994.9 1437.9 Ahorro interno (mill $us) 708.6 614.9 532.3 546.8 787.4 722.8 870.4 990.1 1266.9 Ahorro externo (mill $us) -98.4 216.8 409.2 408.3 71.2 299.6 349.2 553.1 675.6 (1) ITCR global, multilateral y regionalizado con los principales socios comerciales de Bolivia.

Fuente: Elaboración en base a información UPF, BCB, VIPFE y UDAPE.

En el sector externo, el déficit en cuenta corriente se amplió de $us 217 millones en 1991 a $us 676 millones en 1998, sobre todo por el deterioro de los términos de intercambio y las importaciones crecientes de bienes de capital e insumos. El déficit fue financiado por un flujo creciente de inversión extranjera, que pasó de representar menos del 1% del PIB en 1990 a casi el 8% en 1998. La estabilidad macroeconómica y las reformas permitieron el crecimiento del producto (4.8% en 1998), el incremento del ahorro interno y de la inversión privada, situación que permitió la expansión de la infraestructura económica. En ello se destaca la construcción de carreteras, caminos regionales y avances en el sector de hidrocarburos y comunicaciones que fue posible gracias al aumento de la inversión pública que pasó de $us. 315 millones a $us 505 millones entre 1990 y 1998. El crecimiento se ha visto limitado por la vulnerabilidad de la economía a shocks externos, que generan disminuciones de precios de los principales productos de exportación y deterioro en los términos de intercambio. Esta limitación puede explicarse por la baja diversificación de las exportaciones que en gran medida provienen de actividades primarias y con bajo grado de transformación, sujetas a la inestabilidad de los mercados internacionales. También existe una alta propensión a importar especialmente bienes de capital e insumos, que no cuentan con una oferta doméstica alternativa.

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Esta vulnerabilidad es acentuada por los eventos climáticos adversos como el fenómeno del Niño y la Niña que afectan la actividad agropecuaria y agroindustrial donde se concentra una parte importante de las exportaciones no tradicionales. Durante 1999 se espera una tasa de crecimiento sustancialmente menor a la observada en 1998 debido a los efectos negativos de la crisis del Brasil y las repercusiones retardadas de la crisis asiática. Si bien las políticas y programas de ajuste estructural redujeron las tasas de inflación y mejoraron el crecimiento económico, éste aún no es suficiente para elevar sustancialmente el empleo, los ingresos y tener efectos destacables en la reducción de la pobreza.

Volver al Índice 7. La situación regional Bolivia muestra importantes diferencias regionales. El eje central conformado por los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, genera el 73.2% del PIB nacional aunque presenta distintos perfiles de producción. Así, en el caso de La Paz las actividades están volcadas hacia la administración pública y los servicios, mientras en Santa Cruz predominan las actividades agropecuarias. En efecto, dentro de la producción agropecuaria nacional, el departamento con mayor incidencia es Santa Cruz, que genera alrededor del 45% de la misma. Además es la región que concentra el 94% de la producción agropecuaria mecanizada e integrada con la producción agroindustrial. La producción de petróleo crudo y gas natural sólo se realiza en los departamentos de Santa Cruz (43%), Cochabamba (26%), Tarija (16%) y Chuquisaca (15%). La extracción de minerales metálicos y no metálicos, se concentra en La Paz (22%), Oruro (29%) y Potosí (33%). Por su parte, la industria manufacturera, está concentrada en el eje central: Santa Cruz (31%), La Paz (24%) y Cochabamba (23%).

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Estructura del PIB e inversión pública por departamentos

Departamento

Participación en el PIB

1996 (%)

Crec. anual promedio 89-96 (%)

PIB per cápita 1996 ($us)

Participación en la inversión púb. total

1998 (%) Chuquisaca 5.5 0.56 623 6.4 La Paz 26.0 4.00 785 20.3 Cochabamba 18.4 3.93 846 16.1 Oruro 6.1 5.67 1,007 6.4 Potosí 5.7 2.83 481 7.1 Tarija 4.8 4.01 800 10.5 Santa Cruz 28.8 5.63 1,130 16.8 Beni 3.9 2.15 838 4.9 Pando 0.8 4.86 1003 2.3 Bolivia 100.0 4.16 843 9.2

Fuente: Elaboración en base a información del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y VIPFE.

La dinámica del crecimiento muestra diferencias entre las regiones. Así, entre 1989 y 1996, mientras Santa Cruz, Oruro, Tarija, Pando y La Paz mostraron tasas de crecimiento promedio mayores o similares a la del promedio nacional, los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Potosí y Beni tuvieron comportamientos por debajo del promedio. Al considerar el producto per cápita se observa que Potosí presenta el nivel más bajo con $us 481 y Santa Cruz el más alto, con $us 1.130. En lo que se refiere a la inversión pública, en 1998 los departamentos del eje central concentraron el 53% del total, donde se destaca el departamento de La Paz (20%), mientras los otros seis participaron con el 38% de la inversión pública. Estas diferencias son atribuibles a la dispersión de los tamaños relativos de las economías regionales. Las características regionales mencionadas se explican por el desarrollo de la producción agroindustrial, las exportaciones de productos no tradicionales e hidrocarburos y la asignación de montos importantes de inversión pública que estimularon el desarrollo de la región suroriental, principalmente del departamento de Santa Cruz. Esas diferencias, que tuvieron efectos multiplicadores en la economía, promovieron la migración desde el occidente al oriente. Al mismo tiempo, la caída de los precios internacionales del estaño en 1986, afectó sobre todo a regiones del occidente boliviano con vocación productiva tradicionalmente minera como los departamentos de Potosí y Oruro. En perspectiva, debe reconocerse que existen regiones que presentan un reducido grado de actividad económica, pero a la vez cuentan con dotaciones importantes de recursos naturales explotados plenamente (sobre todo hidrocarburos), como los departamentos de Tarija, Chuquisaca y Beni.

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II. Los grandes Desafíos de la Economía El crecimiento económico sostenido y el desarrollo social que se espera en los próximos años, resultará del mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, la consolidación de las reformas estructurales, el funcionamiento democrático y descentralizado del Estado y de la implementación concertada de políticas económicas y sociales. La estabilidad deberá sustentarse en la continuidad y consolidación de la política fiscal que busca incrementar los ingresos públicos a través de la profundización de la reforma impositiva, la ampliación de la base imponible, el aumento de los impuestos progresivos en el sistema, la aplicación de la reforma de aduanas y la racionalización del gasto público, priorizando el gasto social y promoviendo una asignación eficiente de recursos. Si se considera que la restricción fiscal está condicionada por la capacidad de generación de ingresos internos, el acceso a financiamiento externo y la inflexibilidad del gasto corriente referido al servicio de la deuda externa y la reforma de pensiones, se deberán continuar las negociaciones para el alivio de deuda en el marco de la iniciativa HIPC. De igual manera, se espera continuar recibiendo el apoyo de la cooperación internacional, en el marco del nuevo relacionamiento establecido en el Grupo Consultivo de París (1999). Gracias a la independencia del Banco Central, la política monetaria se orientará a promover la liquidez adecuada a la evolución de la economía, preservando la estabilidad de precios y la flexibilidad cambiaria a fin de asegurar la competitividad del sector externo en función a la oferta y demanda de divisas en un contexto de liberalización del movimiento de capitales. También se deberán realizar esfuerzos para disminuir el déficit en cuenta corriente, promoviendo el incremento de las exportaciones que depende, críticamente, de las reformas sectoriales, de un ambiente favorable en el comercio exterior y de estabilidad de precios internacionales. Al mismo tiempo, cualquier política relacionada a fortalecer el sector externo, deberá considerar que la economía boliviana es altamente vulnerable a los cambios en el contexto internacional. De manera general, es posible identificar los siguientes desafíos que deberán enfrentarse a futuro. a) Incremento de los niveles de ahorro e inversión extranjera y nacional. Las posibilidades de incrementar el ahorro e inversión están estrechamente relacionados con el mantenimiento de Ia estabilidad macroeconómica, la

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superación de las rigideces del mercado, el establecimiento de reglas de juego claras y la garantía de que éstas permanezcan en el tiempo. Los mayores niveles de inversión están asociados a la capacidad de generar mayores niveles de ahorro interno del sector público y privado. En el sector público la racionalización y eficiencia en la asignación del gasto y la reforma impositiva e institucional de la aduana son los instrumentos que permitirán elevar el ahorro público. Por su parte, niveles superiores de ahorro privado están vinculados a más altas tasas de crecimiento, al fortalecimiento de la estabilidad económica y social, a los resultados de la reforma de pensiones y a la transformación del sistema financiero para mejorar los niveles de intermediación. Este conjunto de medidas deberá complementarse con políticas de promoción para la inversión extranjera y nacional, mediante una amplia difusión de la información sobre oportunidades en Bolivia y elevar los rankings en las calificadoras de riesgo. Adicionalmente, y con el propósito de promover el uso del factor trabajo se modernizará la legislación laboral para adecuarla a las nuevas características de la economía. b) Aprovechamiento de las ventajas de una mayor inserción competitiva

en la economía internacional Las oportunidades otorgadas por el comercio internacional determinan que los esfuerzos nacionales deberán orientarse a incrementar la productividad de los factores. Con este objetivo, es fundamental mejorar el capital humano, apoyar los procesos de transferencia de tecnología, la asistencia técnica y la promoción de una gestión gerencial eficiente. A fin de asegurar y ampliar los mercados de exportación es necesario fortalecer los acuerdos de integración regional y subregional que otorgan ventajas arancelarias y facilidades a los productos bolivianos. Al mismo tiempo se deberá promover el diseño de un sistema de información que difunda, de manera transparente y oportuna, la información sobre mercados internacionales, la demanda de productos, precios, procesos de exportación y cadenas de comercialización con costos accesibles para los exportadores nacionales. c) Creación y mejoramiento de la infraestructura económica El crecimiento y la competitividad deben estar fuertemente apoyados en una infraestructura económica que genere significativas externalidades positivas. Considerando este importante factor, una prioridad nacional es el mejoramiento y mantenimiento adecuado de las carreteras, tanto de la red fundamental como

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departamental y un apoyo estratégico a la construcción de caminos vecinales para facilitar los circuitos de comercialización y la integración nacional. En este sentido debe garantizarse la ampliación y conclusión del corredor interoceánico que permitirá el flujo de bienes entre los países del Pacífico y el Atlántico. También es fundamental continuar y ampliar el apoyo al sector privado para mejorar los sistemas de comunicación y una mayor eficiencia de los sistemas de energía eléctrica y de derivados del petróleo. En el sector agropecuario, el Estado deberá financiar la construcción de obras de riego para aprovechar mejor las tierras con vocación agropecuaria. d) Orientación de la estructura productiva hacia la generación de bienes

con mayor valor agregado Con el objetivo de incrementar el ingreso nacional y reducir la vulnerabilidad de la economía, se deberá promover una mayor articulación de los procesos productivos con los de transformación. En esta perspectiva, se debería generar una mayor dinámica de la agroindustria y de la industria derivada de los minerales no metálicos y del petróleo. Otro elemento orientado a fortalecer la estructura productiva nacional será el fomento de una mayor interrelación entre los establecimientos empresariales de gran tamaño, con los que pertenecen a la mediana y pequeña empresa, mediante cadenas de producción que promuevan una integración vertical para, así, generar círculos virtuosos de productividad. A fin de orientar la estructura productiva hacia una mayor participación de los bienes transables en un escenario de mayor apertura, se fomentará la diversificación de las actividades productivas, basada principalmente en mecanismos de mercado a través de la minimización de las asimetrías de información. La diversificación también puede incentivarse mediante un mejor conocimiento de la vocación y las potencialidades regionales, de la viabilidad de su explotación y de la posibilidad de asegurar la participación de la iniciativa privada nacional o extranjera para desarrollar actividades productivas en las cuales existen ventajas comparativas regionales. En este sentido, se generarán las externalidades económicas necesarias para la inversión productiva en los sectores intensivos en mano de obra, en las regiones pobres del país y en aquellas que no han realizado una adecuada explotación de sus recursos naturales, complementadas con la profundización de los procesos de descentralización y participación de la sociedad civil organizada. Ambos procesos deben generar estrategias y políticas regionales y locales compatibles con las políticas nacionales, que permitan una asignación eficiente y equitativa de los recursos y expandan el nivel de empleo y los ingresos.

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Adicionalmente, los programas de inversión pública continuarán desarrollando la infraestructura económica, especialmente de transporte, generando un sistema consistente de externalidades que permita el incremento de la competitividad del aparato productivo, reduzca los costos de operación y comercialización, y facilite su integración y expansión vertical y horizontal. Las acciones necesarias para que la economía boliviana sea capaz de asumir adecuadamente los desafíos del próximo milenio, deben estar apoyadas por instituciones fortalecidas y consolidadas, con normas y reglas transparentes, conformadas por recursos humanos capacitados e idóneos, con capacidad para acelerar el crecimiento económico en un marco descentralizado que permita mejorar la calidad de vida de grandes segmentos de población que se encuentran en situación de pobreza.

Volver al Índice 1. Los sectores claves El fortalecimiento de la economía y los niveles de crecimiento necesarios para acelerar el desarrollo requieren que en los sectores con mayor potencialidad se implemente un conjunto consistente de políticas que permitan fortalecer sus ventajas, superar sus limitaciones y garantizar su inserción eficiente en mercados competitivos y globalizados. En el sector agropecuario debe incrementarse la productividad mediante la incorporación de mejoras tecnológicas, lo que permitirá una mayor integración del sector agropecuario tradicional con la economía de mercado. Se espera que la producción agroindustrial alcance ritmos de crecimiento importantes, consistentes con la orientación exportadora. El sector de hidrocarburos deberá convertirse en uno de los principales abastecedores de gas natural del cono sur y la producción doméstica de petróleo deberá abastecer totalmente la demanda doméstica. En el sector minero se pretende aplicar una explotación de los recursos con tecnología de punta, lo cual disminuirá los costos de producción e integrará los procesos de extracción con los de fundición. Esto posibilitará obtener mayor valor unitario para las exportaciones y aumentará la competitividad. En el sector industrial se buscará incrementar la participación relativa de las actividades de transformación dentro del PIB. Así, deberán expandirse las industrias intensivas en tecnología, sin descuidar el desarrollo de la mediana y la pequeña empresa ni los encadenamientos verticales y horizontales entre las unidades industriales, los sectores extractivos y los servicios. Se espera que el desarrollo de los sectores productores de bienes pueda apoyarse en la expansión competitiva de los sectores financieros, de transportes, comunicaciones y energía.

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2. Los procesos de integración regional Durante los años 90, la apertura de la economía y la búsqueda de una inserción externa competitiva, se fortalecieron con políticas de integración multilaterales y regionales aplicadas en el marco de relaciones internacionales más interdependientes. La política de comercio exterior converge con su liberalización postulado por la Organización Mundial de Comercio (OMC). Bolivia es miembro pleno de la OMC desde 1995, situación que puede fortalecer el multilateralismo profundizando la liberalización de los mercados mundiales, eliminando las profundas asimetrías existentes entre las distintas regiones y naciones para lograr una mayor cooperación internacional en favor de los países en desarrollo. Dentro del proceso de integración regional, Bolivia participa activamente en la Comunidad Andina (CA), que actualmente es una unión aduanera con la liberalización total del comercio entre sus países miembros y la vigencia de un arancel externo común para las importaciones desde terceros países. En el mediano plazo se espera aumentar los volúmenes de exportación de bienes nacionales hacia los países andinos y profundizar la complementariedad productiva y comercial comunitaria. Estas expectativas pueden concretarse, dado que la CA proyecta convertirse en un “mercado común” hasta el año 2005, liberalizando también el comercio de servicios y los flujos intracomunitarios de trabajo y capital. Bolivia también se integra al Mercosur mediante la implementación de una zona de libre comercio, que el año 2006 permitirá alcanzar un comercio recíproco de bienes totalmente liberalizado, con un grupo reducido de productos que permanecerán protegidos por seis y ocho años adicionales. Al mismo tiempo, el país mantiene programas de construcción vial, desarrollo cultural e integración energética. Por otro lado, el Mercosur y especialmente el Brasil, es uno de los principales abastecedores de importaciones de bienes de capital e insumos y se espera que pueda convertirse en un centro de demanda de exportaciones bolivianas. Bolivia participa en el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Actualmente grupos de trabajo multinacionales analizan las condiciones necesarias para implementar el ALCA. Adicionalmente, existen otros acuerdos comerciales y de integración con Chile, México, Cuba y Estados Unidos que pueden ampliar mercados para la producción nacional y promover un intercambio de tecnologías.

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III. Los Escenarios a Futuro El planteamiento de los desafíos y perspectivas de la economía permite el diseño de escenarios prospectivos, cuyos resultados dependen del cumplimiento de los supuestos utilizados. Con fines analíticos, se utilizaron dos escenarios para la posible evolución de las principales variables macroeconómicas. El primero se caracteriza por mantener las tendencias de los últimos años y, el segundo considera perspectivas más alentadoras de la evolución de las variables. 1. Escenario tendencial Los principales supuestos macroeconómicos que sustentan este escenario asumen que en los próximos 10 años se consolidarán las condiciones económicas, sociales y políticas que han caracterizado el país en las últimas gestiones, promovido iniciativas privadas para impulsar el crecimiento económico, sustentado en más ahorro e inversión y generado condiciones objetivas para implementar programas sociales. En el ámbito sectorial, se supone que las ramas de actividad económica mantendrán su comportamiento histórico considerando, en algunos períodos, el impacto que tendrá la puesta en marcha de proyectos concretos en cada sector productivo. Supuestos macroeconómicos La aplicación de una política monetaria prudente y otra fiscal austera permitirán mantener una tasa de inflación por debajo del 4.5%. El año 2003 ésta alcanzó un nivel de 4.0% y el 2010, un 3.1%. La preservación de una baja inflación es consistente con una política cambiaria orientada a mantener la competitividad de las exportaciones. La inversión total alcanzaría más o menos al 22.6% del PIB, promedio anual, del cual un 6.6% correspondería a la inversión pública y se mantendría hasta el año 2001, para luego alcanzar a un 6.5% del PIB, en términos absolutos, significa un monto de $us 650 millones anuales, que se orientará sobre todo a los sectores sociales con énfasis en educación, salud, saneamiento básico y desarrollo rural. Las acciones de política buscarán la consolidación de la participación de la inversión privada nacional que se mantendría en 5.5% del PIB hasta el año 20065, lo que significa, en promedio, valores anuales de $us 613 millones entre los años 2000 y 2010.

5 El año 1998 la inversión privada nacional alcanzó al 6.3% del PIB; sin embargo, se estima que para 1999 esta proporción

descienda a 5.5% del producto.

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La garantía de la estabilidad macroeconómica y las reformas estructurales permitirán mantener los flujos de inversión extranjera directa en los últimos años, se estima que alcanzará un promedio anual de $us 1,100 millones hasta el año 2002 (12% del PIB). Entre los años 2003 y 2005, se espera un aumento debido a la puesta en marcha de proyectos de inversión en hidrocarburos, construcciones, electricidad, telecomunicaciones, transporte, industria, agroindustria6 y minería. A partir del año 2006 se mantienen los niveles asumidos para años previos. Respecto al sector externo, considerando las ventas de gas natural al Brasil, se prevé para el año 2000 una tasa de crecimiento en el valor de las exportaciones totales del 10%. Con la puesta en marcha del proyecto minero San Cristóbal que incidirá en las ventas externas de zinc y plata, el valor de las exportaciones totales se incrementará el año 2001 en un 12%. A partir del año 2002, se espera una tasa de crecimiento de las exportaciones de alrededor del 4% anual, como resultado de mayores inversiones sectoriales. Después de la disminución observada a la conclusión del gasoducto al Brasil, se asume que el valor de las importaciones presentará una tasa de crecimiento de casi el 4% en el período 2000-2010. No obstante este desempeño estaría reflejando las nuevas importaciones de bienes intermedios y de capital, asociadas al aumento en la inversión total. Supuestos sectoriales Durante la próxima década, el desempeño de la economía estará basado sobre todo en las inversiones que se implementarán en los sectores agropecuario, pesquero, hidrocarburífero, minero, eléctrico, manufacturero y de transportes y comunicaciones. En el sector agrícola se tiene previsto completar la erradicación de los cultivos ilegales de coca hacia el año 2002, por lo cual las tasas de crecimiento de este subsector serán negativas hasta llegar a cifras similares correspondientes al periodo entre 1981 y 1983. En cambio, en la producción agrícola industrial es poco probable que se repitan las elevadas tasas de crecimiento del período 1991-1997, que respondieron a condiciones favorables en los mercados internacionales, y se espera que el crecimiento en la producción responda sobre todo a incrementos en los rendimientos. Se ha previsto la presencia del fenómeno de El Niño, con distinta intensidad cada tres y siete años. Para los años 2001 y 2004, se ha considerado que tendrá efectos leves con consecuencias en la producción agrícola no industrial. En

6 La cifra de inversión privada extranjera programada para el período 1999-2005 es de $us 7,682 millones distribuidos en los

siguientes sectores: hidrocarburos, $us 4,032 millones; construcciones, $us 450 millones; electricidad, $us 954.5 millones; telecomunicaciones, $us 615 millones; transportes $us 37.5 millones, comercio y servicios, $us18.0 millones; minería, $us 1,021 millones; industria y agroindustria, $us 554 millones.

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cambio, para el año 2007 se han previsto efectos severos con efectos negativos sobre la producción agrícola industrial y no industrial. Respecto al sector de hidrocarburos, se prevé un mayor dinamismo durante los próximos años, no sólo en cuanto a la prospección y la explotación, sino también en el transporte y la comercialización. Las exportaciones estarán fuertemente inclinadas hacia el gas natural con destino al mercado brasileño. Para el año 2000, se prevé exportar 9.1 millones de metros cúbicos al día y, a partir del 2001, aumentarán los volúmenes y se transarán bajo la modalidad de “take or pay”7. Por otro lado, se espera que las exportaciones de crudo crezcan en un 5% a partir del año 2000. En cuanto a la comercialización interna, se espera que las ventas de productos derivados de petróleo crezcan a un 3% anual. Los combustibles y líquidos procedentes del gas natural crecerán a un 2% anual y las importaciones de diesel oil al 8%. La reactivación del sector minero estará asociada a la puesta en marcha del proyecto ejecutado en la mina de San Cristóbal8, por el cual la plata y el zinc serán los principales minerales de explotación y exportación. Por otra parte, se espera una recuperación sostenida en el precio del oro, lo que permitirá la ejecución de varios proyectos mineros que se encuentran pendientes debido a la baja en las cotizaciones de este metal en los últimos dos años. Las actividades del sector eléctrico, como servicios complementarios de la actividad productiva, están ligados a la dinámica de otros rubros. Una situación similar se presenta en los servicios de transportes y comunicaciones. Al respecto, se espera que este sector genere servicios transables con la conclusión de los corredores interoceánicos, que permitirán el transporte internacional de carga y pasajeros. El subsector de telecomunicaciones continuará con un gran dinamismo debido a la apertura del mercado en el año 2001, que afectará a la telefonía de larga distancia y local.

7 Esta modalidad se refiere a que Brasil está obligado a comprar volúmenes mínimos de gas natural los utilice o no. 8 Este proyecto será realizado por la empresa Andean Silver Company.

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Escenario tendencial. Principales variables económicas

1998 2005 2010 PIB en millones de Bs.1990 21,554 29,379 39,586 Crecimiento del PIB (%) 4.71 5.51 6.59 Sectores (Tasas de crecimiento)

Agricultura -3.49 3.1 3.6

Hidrocarburos 11.6 3.62 4.81 Minería -0.46 11.03 5.69 Industria manufacturera 3.91 6 6.6 Electricidad 6.13 6.7 6.7 Construcción y obras públicas 36.95 8.2 8.6

Comercio 4.1 6.7 6.9 Transportes, alm. y comunic. 7.77 6.1 4.7 Establecimientos financieros 6.48 6.5 7 Servicio administración pública 4.91 2.36 2.02 Servicio doméstico 2.51 3.1 2.65

Inversión % PIB 22.8 22.4 21.6 Pública 6.3 6.5 6.5 Externa 10.2 10.5 8.9 Nacional 6.3 5.4 6.3

Déficit fiscal % PIB 4.0 2.6 2.4

Déficit en cuenta corriente % PIB

7.9 6.1 6.0

Nota: En el anexo se incorpora mayor información sobre este escenario. Con relación a la industria manufacturera, se espera que ésta aporte más a la producción, porque los sectores con los que se encuentra relacionada son más dinámicos. Con la incorporación de cambios tecnológicos, se buscará un mayor grado de industrialización. Sin embargo, como se requiere de maduración, se estima que las tasas de crecimiento del sector no se modificarán substancialmente durante la próxima década, aunque se pueden presentar cambios ligeros a nivel intrasectorial. De forma complementaria, los subsectores de industrias básicas de metales no ferrosos y de refinerías de petróleo mantendrán su importancia dentro de la industria manufacturera. Sucederá sobre todo con éste último, debido a la demanda interna creciente de derivados de hidrocarburos. Además, con la privatización de estas plantas se espera que las nuevas empresas atiendan el mercado local y externo. Por último, las mayores exportaciones de gas al Brasil incidirán de manera positiva en la tasa de crecimiento del sector, que en el horizonte de proyección tendrá una trayectoria ascendente hasta alcanzar su máximo nivel.

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Resultados macroeconómicos En general, el reporte macroeconómico de las proyecciones del escenario tendencial, considerando el crecimiento relativamente moderado de la inversión, muestra un mantenimiento del equilibrio macroeconómico. Los niveles supuestos de inversión extranjera directa junto a una mayor eficiencia del acervo del capital, permitirán un mayor crecimiento del producto a partir del año 2000. Así, para el periodo 2000-2010, la tasa promedio anual de crecimiento real del PIB se prevé en alrededor del 5.4%, nivel superior al promedio histórico de los 90 (4.3%) a pesar de los efectos negativos del fenómeno “El Niño” previstos para los años 2001, 2004 y 2007. La aplicación de una política fiscal austera y la reforma aduanera permitirán, por un lado, contraer el gasto corriente y, por otro, lograr mayores recaudaciones. El resultado de ello serían déficits con una ligera tendencia a la baja. Se espera para el año 2002 un déficit global (incluido el costo de la reforma de pensiones) del 2.6% del PIB y para el 2010 una proporción de 2.4% del PIB. Finalmente, según los supuestos de este escenario se observa un incremento del PIB per cápita del orden del 26% en el periodo 1998-2010, lo que representa un aumento de aproximadamente $us 284 en 12 años. Resultados sectoriales En este escenario, debido a la existencia de proyectos de gran escala en los sectores de hidrocarburos y minería, el crecimiento en el sector industrial no será suficiente para cambiar la estructura productiva y, por tanto, se mantendrá el perfil actual. Dentro de los sectores extractivos, el agropecuario tendrá tasas de crecimiento modestas que repercutirán en una disminución de su participación en el PIB de 14% a 10%. El sector hidrocarburos presentará un fuerte crecimiento al inicio de la década por las exportaciones de gas al Brasil, al igual que el minero, en el que en los años 2001 y 2005 los proyectos San Cristóbal y Asientos repercutirán de forma positiva en su crecimiento. A largo plazo, sin embargo, esto no cambiará el aporte al PIB de estos dos sectores. Al mantener la tendencia histórica de crecimiento en la industria manufacturera, no existirán cambios significativos en su participación. No obstante, a mediano plazo se espera que la privatización de las refinerías, el cumplimiento de la Ley de Aduanas y el desarrollo del mercado de valores repercutan en el crecimiento del mismo. Dentro de los sectores de servicios, el crecimiento del sector electricidad está en función a las estimaciones de crecimiento de la demanda de las empresas, es así

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que este sector lograría mantener su participación en el PIB hacia el 2010. En el sector de transportes y comunicaciones, se presentarán tasas mayores de crecimiento en los tres primeros años de la siguiente década, como efecto de las inversiones realizadas en los últimos años. Después, se espera que este sector disminuya su ritmo de crecimiento, aunque se prevé que su participación dentro del PIB se incrementará al 12%.

Volver al Índice 2. Escenario optimista En este escenario se evalúa el efecto del incremento de la actividad económica sectorial a niveles cercanos a su potencial sobre el ritmo de crecimiento global de la economía. Al igual que en el escenario tendencial, se toma como base el comportamiento histórico de las ramas de actividad económica y el impacto de la puesta en marcha de varios proyectos de inversión. Supuestos macroeconómicos A diferencia del escenario tendencial, éste supone una mayor tasa de crecimiento en todos los sectores económicos, principalmente en el de la energía eléctrica, debido a las inversiones planeadas para lograr exportaciones de este servicio al Brasil. Se asume además, que los efectos de El Niño en los años 2001, 2004 y 2007 podrán ser atenuados con la implementación de un programa agropecuario, lo que permitirá obtener tasas superiores de crecimiento en el sector agropecuario. Para lograr mayores niveles de crecimiento se requiere más inversión. De esta manera, la inversión total en términos del PIB se incrementará en dos puntos porcentuales respecto al escenario tendencial a partir del año 2002. La inversión privada nacional aumentaría en $us 100 millones a partir del año 2003, mientras que la inversión pública crecería a partir del año 2004. El ahorro público generado por mayores ingresos tributarios se destinará especialmente a la inversión en infraestructura, sin afectar el déficit fiscal. Por su parte, el flujo de inversión extranjera directa será mayor, especialmente a partir del 2002, año en que se espera el inicio del proyecto energético para la exportación de energía eléctrica al Brasil, incrementándose en $us 300 millones respecto al escenario tendencial, lo que se mantiene hasta el año 2005. En promedio, la inversión extranjera en el período 2000 al 2010 alcanzaría más o menos a los $us 1,295 millones. Por último, considerando las exportaciones de energía eléctrica al Brasil a partir del año 2002, las exportaciones totales crecerían en una tasa promedio anual del 10%, mientras las importaciones lo harían a un ritmo del 5% anual.

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Supuestos sectoriales En el sector agrícola, al igual que en el escenario tendencial, se mantienen los supuestos sobre la erradicación de los cultivos ilegales de la hoja de coca. También se consideran la intervención del Estado en la transferencia de tecnología y la investigación y las acciones de previsión para afrontar la llegada del fenómeno climático de El Niño. Se espera que en el año 2000, se implemente el Programa de Servicios Agropecuarios (PSA) para que, en el mediano plazo, genere un impacto positivo sobre todo en la actividad de algunos subsectores mediante la mejora, por ejemplo, de los rendimientos de productos agrícolas no industriales y productos pecuarios. Para reducir los impactos de El Niño, se promoverá la dotación de infraestructura de riego y cultivos más resistentes, con lo cual se espera un efecto negativo menor en el crecimiento del sector. En los años 2001 y 2004, su incidencia afectaría sólo a la producción agrícola no industrial y, probablemente para el 2007, tendría efectos en los subsectores agrícolas no industrial e industrial. Respecto al sector de hidrocarburos, las exportaciones dependerán del gas natural destinado al Brasil. Para el año 2000, se prevé exportar 9.1 millones de metros cúbicos al día y, a partir del 2005, este nivel se incrementaría hasta 30 millones de metros cúbicos diarios. A partir del 2006, se espera una exportación adicional de 2.5 millones de metros cúbicos al día a través del ducto San Miguel-San Matías-Cuiabá, que el año 2010 alcanzará a 6.5 millones. Se estima que las exportaciones de crudo crezcan a un 5% a partir del año 2000. En cuanto a la comercialización interna, las ventas de productos derivados de petróleo crecerían a un 3% y los combustibles y líquidos del gas natural a un 2% anual. Respecto al diesel oil, se espera cubrir todas las necesidades del mercado local con la producción de las refinerías recientemente privatizadas y, en algunos casos, lograr la sustitución de su consumo con el de gasolina. A partir de la puesta en marcha de varios proyectos de explotación de oro, plata, plomo, zinc y estaño a partir de los años 2004 y 2005, se espera una mayor dinámica en el sector minero. También se consideró la producción de la mina de San Cristóbal desde el año 2001. Finalmente, se asumió una tasa de crecimiento del 1.5% anual en el precio de los principales minerales de producción, que asociada a las elasticidades precio constantes para cada año, se traducen en más producción y por tanto, en crecimiento de las exportaciones. El sector eléctrico incluye la posibilidad de exportación de esa energía al Brasil. También se prevé un aumento en la demanda por este servicio, asociada a la dinámica de otros sectores productivos.

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En el sector manufacturero se espera incrementar el uso de la capacidad instalada y mejorar su nivel tecnológico. Al mismo tiempo, se considera la privatización de la fundición de Vinto, que lograría incrementar el valor agregado de este subsector. De la misma forma este escenario considera nuevas inversiones en las refinerías recién privatizadas. A mediano plazo se espera cubrir con la provisión de diesel oil al mercado local. Se prevé además, un efecto favorable por la aplicación de la Ley de Aduanas que reducirá el contrabando generando incentivos para una mayor producción de las ramas de alimentos, bebidas, tabaco y prendas de vestir. A mediano y largo plazo, se espera que el desarrollo del mercado de valores permita captar recursos financieros adicionales e incrementar las exportaciones del sector mediante un mejor aprovechamiento de los acuerdos de integración. El sector de transportes se caracteriza por ser un servicio complementario de otros. Su comportamiento depende del gasto de consumo e inversión, por lo cual tiene una fuerte dependencia de la demanda agregada. En adición se considera la conclusión de los corredores interoceánicos, que será desarrollada en parte como concesión a entes privados. En lo que respecta al transporte ferroviario, se espera que las redes andina y oriental estén interconectadas para abaratar los costos de transporte. En el transporte aéreo, se estima que nuevas compañías aéreas operarán en el país y las existentes expandirán sus servicios.

Escenario optimista Principales variables económicas 1998 2005 2010

PIB en millones de Bs.1990 21,554 32,332 46,744

Crecimiento del PIB (%) 4.7 7.9 8.1

Sectores (tasas de crecimiento)

Agricultura -3.5 3.7 4.2

Hidrocarburos 11.6 14.0 6.8 Minería -0.5 12.9 6.1

Industria manufacturera 3.9 7.3 9.0

Electricidad 6.1 16.5 7.9

Construcción y obras públicas 37.0 8.4 8.5 Comercio 4.1 7.5 7.8

Transportes, alm. y comunicaciones

7.8 9.5 7.7

Establecimientos financieros 6.5 7.9 7.2 Servicios administración pública 4.9 3.5 2.5

Servicio doméstico 2.5 3.3 2.8

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1998 2005 2010

Inversión % PIB 22.8 24.2 22.1

Pública 6.3 6.6 6.5

Externa 10.2 11.2 7.6

Nacional 6.3 6.4 8.0

Déficit Fiscal % PIB 4.0 1.2 -0.8

Déficit en cuenta corriente % PIB

7.9 4.9 1.2

NOTA: En el anexo se incorpora mayor información sobre este escenario. A partir del proceso de privatización, el servicio de transporte de hidrocarburos toma mayor relevancia, porque existen operadores privados diferentes a los de exploración, explotación y comercialización, en esta perspectiva contribuirán a la dinámica del sector las exportaciones de gas al Brasil. En el subsector de telecomunicaciones, se estiman mayores volúmenes de inversión con la apertura del mercado a partir del 2001. Un factor que puede dinamizar el sector es el tecnológico, mediante la oferta de mayores y mejores productos (telefonía fija, móvil, celular, celular global y celular en sistema PCS).

En la construcción se espera que el sector público mantenga sus niveles de inversión en carreteras y con la Ley de Concesiones se anticipa la participación del sector privado en su construcción y mantenimiento. Otras inversiones en este rubro se darán más a nivel municipal con la construcción de infraestructura de apoyo a la producción, como caminos vecinales, sistemas de riego y otros. Resultados macroeconómicos Los resultados del escenario óptimo muestran una tasa de crecimiento promedio del producto de 7.0% anual, con una aceleración importante a partir del año 2000 cuando se alcanzaría un crecimiento del 5.4%; este ritmo es sostenido, con lo que el año 2010 se lograría un crecimiento del 8.1%. Como resultado del incremento de las recaudaciones impositivas derivadas de un mayor crecimiento económico y el mantenimiento de una política fiscal austera, se espera elevar el ahorro público destinado a la inversión en infraestructura. Así, en el periodo 2000 – 20109 se alcanzaría un promedio de $us 790 millones, sin que ésto represente presiones sobre el déficit fiscal.

9En términos relativos significa mantener la inversión pública más o menos en los mismos niveles del escenario tendencial (aproximadamente 6.6% del PIB).

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En efecto, durante la mayor parte del período de proyección se presentaría una disminución progresiva del déficit fiscal con relación al escenario tendencial. En los años 2008, 2009 y 2010 se observaría un superávit fiscal de 0.1%, 0.4% y 0.8% del PIB, respectivamente. Los niveles de inversión, a partir del año 2002, se incrementarían en casi dos puntos porcentuales con respecto al escenario tendencial, lo cual representa en promedio el 24% del PIB, y donde la participación de la inversión extranjera directa sería de alrededor del 11% del PIB. De igual manera, se observaría mayor dinámica de la inversión privada nacional, que aumentaría de 6.3% a 8.0% del PIB entre 1998 y el año 2010 ($us 1,297 millones10). Por su parte, el ahorro externo se mantendría en alrededor del 7% del PIB hasta el año 2002, como consecuencia de mayores flujos de inversión extranjera directa. A partir del 2003, estos flujos se reducirían de forma notable para mantenerse en promedio a niveles cercanos al 3% del PIB. Esta caída sería compensada por el ahorro privado doméstico, que se incrementa en más o menos dos puntos porcentuales del PIB. La proporción de exportaciones de bienes y servicios respecto al PIB se incrementaría en más del 20% en los años 2005 y 2006, lo que coincide con el nivel máximo de exportación de energía eléctrica al Brasil. Luego, esta variable se estabilizaría en torno al 19% del PIB, lo que representa un incremento de más o menos cuatro puntos porcentuales con relación al nivel observado en 1998. Por su parte, las importaciones crecerían a una tasa promedio anual de 5% en el período 2000-2010 (6% en los primeros años y 4%, en los últimos), resultado de las mayores importaciones de bienes de capital necesarias para los proyectos sectoriales. Una vez concluido el período de inversiones, esta variable se estabilizaría en alrededor del 20% del PIB. Adicionalmente, el PIB per cápita subiría en 47.8% en el periodo, lo que es un aumento de $us 514 por persona en 12 años, aproximadamente $us 42.8 por año. Resultados sectoriales En este escenario, la existencia de proyectos de gran escala en los sectores de hidrocarburos, minería y electricidad que determina el crecimiento del sector industrial no sería suficiente para cambiar significativamente la estructura productiva. El conjunto de sectores extractivos (agricultura, hidrocarburos y minería) disminuye su participación de 24% a 22%, en cambio, la industria manufacturera la incrementa ligeramente de 16,7% a 17% del PIB entre 1998 y el 2010.

10

E n 1998, la inversión privada nacional fue de $us 539 millones; en el escenario óptimo este nivel no es superado hasta el año 2003, cuando alcanza a $us 593 millones.

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Se considera que el sector agropecuario tendrá tasas de crecimiento modestas, pero a diferencia del escenario anterior, el efecto cíclico de El Niño afectará su comportamiento en menor medida. El sector hidrocarburos presentará altas tasas de crecimiento durante el primer quinquenio debido a las exportaciones de gas. Asimismo, en el sector minero se espera un mayor crecimiento debido a la puesta en marcha de varios proyectos para la explotación de oro, plata, plomo, zinc y estaño en los años 2004 y 2005. Al final del período, se estima que los sectores de hidrocarburos y minería alcancen un 7% y 6% de participación en el PIB, respectivamente. Debido a las exportaciones previstas al Brasil, la dinámica de los sectores de hidrocarburos, minería y electricidad, permitirán un crecimiento sostenido de la industria manufacturera. Sin embargo, este crecimiento será suficiente para lograr cambios significativos en su participación dentro del PIB. Se considera que para una transformación de una economía extractiva a otra en la que el sector secundario tenga mayor importancia, se requiere de más tiempo, un mejor conocimiento de los mercados, condiciones favorables en el mercado externo e inversiones en innovaciones tecnológicas y políticas que otorguen incentivos para la expansión del sector durante varios años. En el sector de transportes y comunicaciones, se esperan mayores tasas de crecimiento compatibles con los requerimientos en los otros sectores de la economía. De esta manera, el sector podría lograr una mayor participación en el PIB. Entre los sectores que generarían más demanda de transporte se encuentra el agropecuario, la silvicultura, la caza y pesca, la agroindustria y la minería Con relación a la construcción, los resultados muestran que esta actividad mantendrá el comportamiento a un ritmo de crecimiento sostenido, destacando la construcción de viviendas con un crecimiento del 8%. Como resultado de la dinámica de la demanda agregada y las mejoras de infraestructura de transportes y comunicaciones, en la actividad comercial se tendría un crecimiento a tasas similares a las del promedio de la economía.

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IV. Bienestar de la Población y Pobreza 1. Las causas de la pobreza Causas macro-sociales La pobreza es una expresión de la falta de oportunidades para obtener recursos que permitan satisfacer las necesidades básicas y sobre todo garantizar el acceso a un nivel mínimo de consumo y servicios básicos. Las causas de la pobreza están relacionadas con factores económicos, sociales y culturales. La pobreza está asociada a la inestabilidad macroeconómica, las bajas tasas de crecimiento y el aumento de la desigualdad. Una economía inestable reduce el ingreso de los pobres y las bajas tasas de crecimiento disminuyen las oportunidades de empleo. Las disparidades regionales son factores que refuerzan la pobreza. En el área urbana, las elevadas tasas de migración hacia las ciudades han exacerbado los problemas en el mercado de trabajo y la provisión de servicios básicos. En el área rural, la pobreza está asociada no sólo a una oferta difusa de los servicios básicos, sino también a la falta de infraestructura económica y social. Los bajos niveles de capital humano determinan que los pobres tengan menos capacidades para generar ingresos en el mercado de trabajo. También influyen sobre la calidad de vida y el bienestar de la población pobre. La escasa acumulación de activos físicos y financieros de los pobres, carentes de derechos de propiedad, dan lugar a una alta vulnerabilidad que, además, se agudiza ante efectos adversos como los riesgos de enfermedad, desempleo, desastres naturales, alta inflación y conflictos sociales. La diferenciación social y la marginación también contribuyen a que la pobreza y la elevada desigualdad se mantengan. Estos factores han generado mecanismos de exclusión que afectan sobre todo a las poblaciones indígenas del área rural, a los barrios marginales y a las mujeres en el ámbito laboral y educativo. Al mismo tiempo, la debilidad institucional de los mecanismos participativos ha reducido la capacidad para el ejercicio de los derechos ciudadanos y ha dificultado la participación efectiva de los pobres en las instancias de decisión. - Empleo y pobreza Entre los aspectos señalados, el que cobra más relevancia está asociado a la generación de ingresos para los pobres, lo que se explica por las condiciones y características del mercado laboral y el empleo.

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La expansión económica, experimentada desde finales de los 80, promovió un aumento sostenido del empleo en el área urbana. La tasa de ocupación entre 1990 y 1997 pasó del 47% al 50%, lo que refleja un crecimiento del empleo mayor al de la población en edad de trabajar. El resultado fue la caída del desempleo abierto que se redujo del 7.2% al 4.4%. Los cambios institucionales, sobre todo la libre contratación, permitieron que las unidades económicas ajusten sus niveles de ocupación a las condiciones del mercado. En algunos casos se incrementó la demanda de trabajo calificado en el sector formal pero, a su vez, estos cambios propiciaron, a fines de la década de los 80, elevados incrementos de ocupaciones informales que captaron los excedentes de la fuerza de trabajo de los sectores donde la ocupación se redujo. La evolución del empleo muestra una tendencia hacia una mayor participación de las ocupaciones formales que, de representar el 54% del empleo total en 1990, pasaron al 56% en 1997.11 Sin embargo, aún es preocupante el alto grado de ocupaciones informales caracterizadas por actividades precarias, inestables y de bajos ingresos. En este sector se ubican trabajadores de baja calificación, jóvenes y mujeres que en muchos casos trabajan más de 50 horas a la semana realizando tareas de baja productividad. En los últimos años se ha detectado un importante incremento de trabajadores familiares sin remuneración directa. En el sector formal, se observó un aumento apreciable de la representatividad de los patrones, socios o empleadores, que pasaron de un 4.3% al 7%. Este fenómeno se atribuye sobre todo a la creación de pequeñas unidades económicas que surgieron debido a la liberalización de la economía y las oportunidades derivadas del crecimiento. La orientación productiva de la economía urbana hacia el sector de bienes transables que exige mayores niveles de productividad se reflejó en impactos moderados en la generación de empleo. Entre 1990 y 1997, la industria manufacturera elevó su participación en la ocupación del 19% al 21%. En el sector no transable, el empleo estuvo influenciado por una creciente participación de las actividades del comercio, la construcción y los establecimientos financieros y se observó una contracción de la ocupación en los servicios comunales y sociales. El comportamiento de los ingresos del trabajo refleja la elevada segmentación del mercado laboral que desfavorece a los trabajadores de menor calificación, y la creciente competitividad que determina que los costos salariales estén asociados a las ganancias de la productividad. El ingreso laboral promedio se incrementó en términos reales a una tasa anual del 4.5% desde 1990.12 Los asalariados obtuvieron aumentos del 6.1% en el periodo. Los ingresos de los trabajadores por cuenta propia y patrones o socios

11 Ver Dossier de UDAPE (1998). 12 Los ingresos laborales se calcularon a partir de encuestas de hogares.

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prácticamente se mantuvieron constantes debido a una mayor competencia entre pequeños empresarios, lo que determinó la saturación de algunos mercados. Entre 1989 y 1997, el ingreso de los ocupados en el sector no transable tuvo un mejor desempeño con relación al que obtienen los del sector transable. Esta tendencia se explica por el crecimiento de los sectores de electricidad y servicios sociales. En los sectores transables, el menor ritmo de crecimiento de sus ingresos estuvo determinado por la competitividad con el exterior. Los problemas del mercado de trabajo están centrados en la baja calificación de los ocupados que provoca la baja productividad de la mano de obra y el uso de métodos de producción poco intensivos en tecnología. Se ha evidenciado también la discriminación salarial y la segregación ocupacional en contra de mujeres e indígenas, la falta de seguridad en el empleo y la insuficiente información para promover una reconversión laboral, aspectos que explican la persistencia de elevados niveles de pobreza en el área urbana. En el campo, el mayor porcentaje de las ocupaciones está representado por los pequeños productores agrícolas que enfrentan ingresos bajos y muy variables debido a las cambiantes condiciones climáticas y la actual estructura de los mercados. Los productores enfrentan un elevado riesgo lo que ocasiona la pobreza extrema y las elevadas tasas de migración hacia las ciudades. Causas micro-sociales13 Con el propósito de analizar los determinantes de la pobreza en el hogar se estimó un modelo de probabilidad que asocia una serie de variables con diferentes categorías de pobreza. Los resultados muestran que el tipo de empleo, la educación y otros factores como el género del jefe de hogar, la condición étnica, el lugar de residencia y el tamaño del hogar influyen sobre la magnitud de la pobreza. Se evidenció que el empleo del jefe de hogar es lo que más influye sobre la probabilidad de pobreza, en particular, en el área urbana. Cuando éste cuenta con un trabajo en el sector formal y no está subempleado, la probabilidad de ser pobre disminuye. En menor medida, influye el hecho de que el jefe de hogar se desenvuelva en el mercado formal, pero como subempleado.14 Por otro lado, los hogares con más educación tienen menos probabilidad de ser pobres en el área urbana y rural. En las ciudades capitales, se observa que los hogares cuyos miembros tienen educación básica o educación superior tienen más oportunidades de salir de la pobreza. En el área rural, las mayores reducciones en las tasas de pobreza e indigencia están asociadas a la educación básica completa y más que completa. 13 Para analizar los “determinantes” de la pobreza se utilizó el modelo de “Probabilidad y grado de pobreza” planteado por Hernany (1999). 14 Un ocupado es subempleado si trabaja menos de 20 horas a la semana (subempleo visible).

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En el área urbana, los hogares, cuyo jefe es mujer o “indígena”, tienen mayores probabilidades de ser pobres lo que, en alguna medida, se explica por la discriminación que enfrentan en el mercado laboral. Sin embargo, este hecho también estaría reflejando factores no observables relacionados con las desventajas que enfrentan estos hogares como la ausencia del padre o la baja calidad educativa. Las diferencias regionales se manifiestan en el hecho de que los hogares que residen en las ciudades del eje central tienen más probabilidades de salir de la pobreza en comparación con el resto de las ciudades, lo cual se explica por los mayores retornos a la escolaridad, por la experiencia y las economías de escala y aglomeración como resultado de la mayor concentración poblacional. En el área rural también se observa que los hogares de la región del Chaco tienen mayores chances de salir de la pobreza en comparación con las familias de la región andina debido a las mayores oportunidades que ofrecen sus actividades ganaderas y agrícolas. En el caso urbano y rural, el número de miembros del hogar y, en particular, de niños menores de diez años aumenta la probabilidad de caer en la pobreza. 15 En el campo, dentro de la explicación de la pobreza, resultaron significativas las variables relacionadas con migración y el estado de salud del jefe de hogar. La migración en los hogares pobres rurales es una oportunidad para mejorar sus ingresos.16 En lo que se refiere al estado de salud, la oportunidad de reducir los riesgos de enfermedad puede elevar la productividad de los individuos y contribuir a generar más ingresos.

Volver al Índice 2. Situación de la pobreza Evolución de la pobreza Las estimaciones de pobreza para Bolivia se construyeron a partir de las estimaciones separadas de pobreza para el área urbana y rural, para las que se usaron datos de la Encuesta Nacional de Empleo (1997) y de la de Evaluación de Impacto del FIS (1993) que también considera las áreas urbana y rural.17

15 Debe tenerse en cuenta que parte de esta explicación debe ser atribuida a la no aplicación de “escalas de equivalencia” (las que atribuyen a distintos tipos de hogares distintas líneas de pobreza, según su composición y tamaño) lo que puede sesgar las medidas de pobreza hacia arriba para los hogares más grandes. 16 Debe tenerse especial cuidado con este resultado pues la implementación de esta variable no toma en cuenta los diferentes tipos de migración que pueden existir i.e. migración inter-rural, urbana rural. 17 Dadas las limitaciones de información para el área rural, se aplicaron factores de expansión a la muestra de las encuestas FIS para realizar inferencias sobre el comportamiento de las tasas de pobreza.

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Para el año 1997, a nivel nacional, cerca del 59% de los hogares están por debajo de la línea de pobreza y un 32% no tiene ingresos ni siquiera para cubrir una canasta básica de alimentos (incidencia de pobreza extrema). Estos niveles se encuentran 1.6 veces por encima del promedio de América Latina, situación que clasifica a Bolivia entre los países más pobres de la región. Entre 1993 y 1997, los niveles de pobreza prácticamente se han mantenido. Se observa una reducción de sólo 0.7 puntos porcentuales, mientras la pobreza extrema se ha reducido en 1.1 puntos. La brecha de pobreza, medida por la diferencia entre el ingreso promedio de la población y el ingreso promedio de los pobres, se redujo de 28% a 27% y la severidad de la pobreza se redujo del 17% al 16%. En el área urbana, la pobreza pasó del 49% al 47%, la extrema pobreza se redujo del 22% al 20% y la brecha se redujo del 21% al 19%. Debe destacarse que entre los centros urbanos se han observado diferencias. Así, mientras la ciudad de Cochabamba mostró importantes reducciones en la pobreza del 53% al 42%, La Paz registró incrementos de 44% a 48%. En el área rural, el porcentaje de hogares en condiciones de pobreza y pobreza extrema no se ha modificado entre 1993 y 1997. La pobreza afecta al 76% de su población y la extrema pobreza, al 50%. La brecha representa el 40% del ingreso promedio y la severidad llega hasta el 25%. Al interior del área rural, la región “andina” que abarca comunidades de La Paz, Cochabamba, Oruro y Potosí presenta tasas de incidencia de pobreza extrema del 52% que se encuentran muy por encima del 39% observado en la región del Chaco que abarca comunidades de Chuquisaca, Santa Cruz y Tarija.

Evolución de la Pobreza en Bolivia

Característica

s

Incidencia de pobreza

Incidencia de pobreza extrema

Brecha de pobreza

Severidad de pobreza

Urbano 1993 49.59 21.83 20.91 11.38 1997 46.93 19.85 18.81 10.09 Rural 1993 76.17 50.96 39.55 24.61 1997 75.84 50.30 39.74 24.96

Bolivia 1993 60.22 33.48 28.36 16.67 1997 58.50 32.03 27.18 16.03

Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta FIS (1993) y ENE (1997)

Características de los pobres Con datos de 1997 y a partir del análisis de la información sobre el empleo, educación, tipo de actividad económica y otros factores socioeconómicos de los

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jefes de hogar, se obtuvo un mayor conocimiento de las características de los hogares que viven en condiciones de pobreza en el área urbana y rural.18 Área urbana Las familias con jefe de hogar desempleado presentan incidencias de pobreza del 75% y los que tienen un trabajo informal muestran una incidencia del 57%. El impacto de la pobreza extrema para cada caso llega al 51% y al 27%, respectivamente. Ambos porcentajes son superiores a los promedios urbanos que alcanzan a 47% y 20%. Esta situación refleja los bajos ingresos de los empleos informales y el elevado riesgo de ser pobre en caso de estar desempleado. Los jefes de hogar insertados en el sector de la producción de bienes no transables muestran incidencias de pobreza y extrema pobreza que llegan al 46% y al 18% en tanto que los que se incorporan en actividades del sector transable muestran tasas más elevadas de 51% y del 22%, respectivamente. Esta situación se explica, porque en el sector transable, las condiciones de competitividad internacional son fluctuantes y pueden reflejarse en menores niveles salariales. Las familias cuyo jefe de hogar es mujer o “indígena” registran tasas de pobreza del 51% y del 59% que resultan superiores a las que se observan en hogares con jefatura masculina (46%) o “no indígena” (37%). Las tasas de pobreza extrema llegan al 22% y 28%, respectivamente. Esta observación sugiere la presencia de discriminación por género y etnia lo que se manifiesta, en particular, en ocupaciones de carácter formal. En los hogares cuyo jefe tiene una edad comprendida entre los 25 y los 44 años presentan mayor incidencia de pobreza (52%). Esta situación se debe a que estos hogares enfrentan en su ciclo de vida mayores cargas familiares, acceden a menores ingresos y tienen más probabilidades de encontrarse cesantes. Los cambios en la incidencia de pobreza en el área urbana tienden a atribuirse a los flujos migratorios. Sin embargo, la evidencia al respecto no es concluyente debido a que la incidencia de pobreza de los migrantes llega hasta un 42% inferior al 47% que registran los hogares no migrantes. Esta situación puede deberse a que los migrantes cuentan con redes de solidaridad que les permiten ubicarse en actividades con ingresos relativamente más elevados que los no migrantes. En los hogares, cuyo jefe no tiene ningún nivel de instrucción, la pobreza alcanza el 72%, cuando tiene un nivel de educación primaria llega al 59% y en el caso de contar con educación superior, la incidencia es del 24%. Esta observación ratifica que mayores niveles de educación están asociados a más oportunidades de ingreso en el mercado de trabajo.

18 . En el anexo se presenta una caracterización detallada de los perfiles de pobreza en las áreas urbana y rural.

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Área rural Los hogares rurales cuyo jefe tiene una edad comprendida entre los 25 y 44 años presentan medidas de pobreza del 80% y medidas de pobreza extrema del 57%, sin importantes diferencias entre los otros grupos etáreos, estos niveles se explican en gran parte por el efecto migratorio que deja a los hogares sin fuerza laboral activa y elevadas cargas familiares. Se debe destacar que no se observa gran diferencia entre hogares con jefatura masculina y femenina. Es más, en este último caso las tasas de pobreza y pobreza extrema (69% y 45%) resultan inferiores a los porcentajes masculinos (77% y 51%). Los hogares con jefe inactivo, que en general son personas con edades superiores a los 50 años, presentan tasas de pobreza del 76% y pobreza extrema del 56% que resultan superiores a las que se observan entre los ocupados (66% y 47%, respectivamente). Cabe destacar que cuando el jefe de hogar es patrón o empleador, las tasas de pobreza son del 54% y 28%, sin embargo, este grupo sólo representa el 4% de la población activa. Los jefes de hogar que realizan actividades agropecuarias están en condiciones de pobreza por encima de aquellos que efectúan trabajos que no están asociados con actividades agropecuarias, en cuyo caso los niveles de pobreza y pobreza extrema son del 67% y 47%, menores al promedio rural. Los hogares con mayores niveles de escolaridad, en particular, con educación superior, alcanzan tasas de pobreza e indigencia del 55% y 41% inferiores a las registradas en hogares con educación básica (76% y 54% en cada caso), que resultan muy similares a las que se obtiene cuando no se alcanza ningún nivel de instrucción. Esta situación refleja en parte la calidad de la educación y la falta de pertinencia de ésta al medio rural. Condiciones de bienestar de los hogares A pesar de los avances evidenciados en las últimas décadas, la situación de la población en términos de calidad de vida no es satisfactoria. La esperanza de vida es de sólo 61 años por debajo del promedio de América Latina (70). La mortalidad infantil llega a 67 por mil niños nacidos vivos, la mortalidad materna llega a 390 muertes por cien mil niños nacidos vivos y la tasa de analfabetismo llega al 17%, promedios superiores a los de la región. La calidad de vida está asociada a medidas de bienestar de los hogares que, a su vez, tienen relación con el acceso a los servicios públicos como la atención de salud, educación, agua, saneamiento básico, electricidad y la calidad de la vivienda que son recursos para satisfacer las necesidades básicas.

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Con el objeto de estimar la magnitud de hogares que presentan necesidades básicas insatisfechas (NBI), se han definido cinco criterios para construir el indicador NBI. - Calidad de la vivienda. Considera que un hogar tiene carencias cuando el piso

no está cubierto, las paredes no están revocadas o los materiales no son resistentes.

- Espacios de la vivienda. Se supone que un hogar está hacinado cuando tiene más de tres personas por habitación.

- Disponibilidad de servicios de saneamiento básico. Incluye como carenciados a los hogares sin agua por cañería ni servicio sanitario.

- Asistencia escolar. Se considera una necesidad insatisfecha cuando un niño en edad escolar no asiste a un centro educativo.

- Capacidad económica del hogar. Se considera baja cuando el hogar tiene más de cuatro personas por ocupado y el jefe de hogar cuenta con menos de cinco años de escolaridad.

Los hogares que presentan al menos una necesidad insatisfecha (NBI) se consideran con un bajo nivel de vida. A continuación, se describen las principales carencias en las áreas urbana y rural. Necesidades básicas insatisfechas en el área urbana El número de hogares urbanos que tiene al menos una NBI con respecto al total de hogares se ha reducido notablemente durante los últimos años y mantiene una tendencia decreciente. En efecto, a principios de la década de los 90 este indicador superaba el 50% de los hogares mientras que estimaciones preliminares para 1997 registran un porcentaje de alrededor del 40%. La incidencia de hogares con NBI está asociada sobre todo con la cobertura de servicios. Las mayores carencias se refieren a la disponibilidad de saneamiento básico, cuya cobertura llega a 73% de los hogares y a la baja capacidad económica, 23% de los hogares tienen esta carencia. La cobertura de agua alcanza niveles aceptables (92%) mientras el porcentaje de hogares hacinados es del 15%. Sin embargo, aún se puede mejorar la provisión de servicios básicos para lograr mayores coberturas, en particular, con acciones relacionadas con la expansión de la red de alcantarillado y la reducción del hacinamiento. Necesidades básicas insatisfechas en el área rural Los datos para 1997 muestran una situación más crítica en el área rural, donde la provisión de servicios es aún muy baja lo que determina que el 87% de los hogares presenten al menos una NBI. Resalta la mala calidad de la vivienda, 55 de cada 100 familias habita en lugares con paredes o pisos de mala calidad. Este

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factor está relacionado con el grado de hacinamiento que muestra que 2 de cada 10 familias tiene un número de miembros muy superior al número de cuartos.19 También es bajo el alcance de los servicios de agua y sanitario, el 49% de los hogares presenta ambas carencias. Las necesidades son aún mayores si se considera cada uno de estos servicios de forma separada: un 60% de los hogares no tiene agua y un 67% no tiene acceso a letrina. El área rural se caracteriza por una baja asistencia escolar, el 46% de los hogares tiene algún niño entre 6 y 12 años de edad que no asiste regularmente a la escuela. La falta de capital humano también se observa en los jefes de hogar. El bienestar en el área rural aún se encuentra muy alejado de parámetros que permitan a la población acceder a sus satisfactores básicos que apoyen sus esfuerzos para elevar su productividad en las actividades en las que se desenvuelven.

Volver al Índice V. Los grandes desafíos sociales La eliminación de la pobreza por sus dimensiones y su interdependencia con el desarrollo económico, representa el desafío más importante para el Estado y la sociedad en su conjunto. Para reducir la pobreza, se deben superar los obstáculos que impiden a un amplio segmento de la población satisfacer las necesidades básicas materiales, ejercer plenamente su ciudadanía y contar con mayor seguridad sobre sus activos. En la perspectiva señalada, los principales desafíos se refieren a: • Ampliar las oportunidades de ingreso y empleo. • Elevar las capacidades de los pobres. • Reducir la vulnerabilidad. • Promover la participación. Primer desafío: Ampliar las oportunidades de ingreso y empleo Se debe promover el crecimiento económico considerando además acciones específicas para favorecer a la población ocupada en actividades precarias y de bajos ingresos. Al respecto, existen investigaciones que demuestran el efecto del crecimiento económico sobre el mayor bienestar de la población. Sin embargo, se

19 . La medición considera que el hogar está hacinado cuando el número de miembros por cuarto es superior a tres.

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reconoce que para alcanzar un mayor impacto, se debe incluir a un mayor porcentaje de la población como beneficiarios del progreso consiguiendo, de esta manera, un proceso cada vez más inclusivo que incorpore a la población pobre de las áreas urbanas identificadas con la informalidad del empleo y del área rural, que tiene un débil relacionamiento con el mercado. Bajo esta perspectiva, el reto a futuro es lograr tasas de crecimiento más elevadas, mayor integración de las actividades productivas y de servicios que promuevan el empleo y los ingresos. Además, se espera que la expansión de los sectores más dinámicos permita ampliar las oportunidades en otras actividades formales e informales de pequeña escala, en particular, en lo que se refiere a la producción de insumos y servicios productivos, generando mayores ingresos y más demanda interna. Siguiendo estas líneas de acción, se espera que los requerimientos de mano de obra calificada se incrementen elevando la productividad laboral y, como consecuencia, los ingresos de los hogares. A su vez, esto generará un círculo virtuoso por el cual los miembros más jóvenes en el hogar podrán elevar sus niveles de educación y calificación reduciendo su participación en el mercado laboral. Por otro lado, el crecimiento económico reflejado en mayores niveles de ingreso del hogar contribuirá a elevar la demanda interna por bienes básicos provenientes de la producción rural con lo que se espera aumentar los ingresos de esta población que concentra a los grupos más pobres.

Volver al Índice Segundo desafío: Elevar las capacidades La promoción de las capacidades se refiere a la inversión en recursos humanos, aunque su desarrollo va más allá del “capital humano” y se refiere a un concepto amplio de bienestar y calidad de vida. Bajo este enfoque se debe considerar el beneficio futuro relacionado con la productividad económica de las personas y el beneficio presente que reporta el consumo de estos bienes como la salud, la educación y los servicios básicos. La ampliación de la capacidad humana, y de los pobres en particular, reviste una importancia indirecta y otra directa. En el primer caso, se trata de estimular la productividad, elevar el crecimiento económico y generar un desarrollo de amplia base económica que promueva la equidad. En el segundo caso, se amplían las libertades humanas, el bienestar social y la calidad de vida no sólo por el valor intrínseco de las capacidades, sino también por su condición de elemento constitutivo de las mismas (Sen, 1998).

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Para asegurar el incremento sostenido en la calidad de vida de la población pobre se debe considerar de manera complementaria al crecimiento económico el desarrollo de las capacidades y la promoción de sus oportunidades de ingreso. Estas capacidades tienen que ver con el grado de educación, calificación, experiencia, una buena salud y nutrición de las personas así como con un medio que ofrezca los servicios básicos esenciales. En esta perspectiva, los principales desafíos en las áreas de salud, educación y servicios básicos son: Salud Con el propósito mejorar el perfil epidemiológico de la población que equivale a reducir las tasas de mortalidad materno infantil y prevenir las principales enfermedades endémicas, se deben alcanzar los siguientes objetivos. • Universalizar el acceso a prestaciones en salud primaria. • Fortalecer los sistemas de vigilancia epidemiológica y el programa ampliado de

inmunizaciones. • Elevar los niveles de cobertura y la eficiencia de la atención primaria mediante

la integración de la seguridad social al Seguro Básico de Salud. • Mejorar el desempeño del personal médico y paramédico a través de la

capacitación e institucionalización de la carrera sanitaria. Educación Con el propósito de mejorar la calidad y aumentar la cobertura del servicio escolar público, se deben alcanzar las siguientes metas.

• Adecuar la educación a las necesidades de los diferentes grupos sociales y

culturales del país acelerando la aplicación del nuevo currículum. • Elevar la eficiencia en la provisión del servicio en los niveles central,

departamental y municipal consolidando la transformación institucional. • Mejorar el desempeño docente a través de introducción de estímulos a los

maestros más capacitados y de una mejor distribución geográfica de los recursos humanos.

• Adecuar la infraestructura escolar a las necesidades de los alumnos y a las percepciones de docentes, directores y comunidad escolar, en general.

• Elevar la eficiencia, la calidad y el control social en la educación superior considerando los sectores privado y público.

Acceso a servicio básicos

Con el objetivo de elevar los niveles de acceso a los servicios de agua y saneamiento, en particular en áreas rurales y periurbanas, se deben realizar las siguientes acciones:

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• Establecer un sistema de mantenimiento y gestión de servicios básicos en un

marco descentralizado. • Mejorar la capacidad de gestión y de obtención de recursos en el área rural. • Definir un marco normativo adecuado a los objetivos propuestos.

Tercer desafío: Reducir la vulnerabilidad La vulnerabilidad de lo pobres es una consecuencia de la inseguridad que tienen sobre la propiedad de sus activos, principalmente la tierra y la residencia urbana, factores que además están reforzados por el limitado acceso a la justicia y la seguridad, empleo, medio ambiente y riesgos en caso de desastres naturales. Reducir la vulnerabilidad implica generar las condiciones para un acceso igualitario a la justicia, el reconocimiento a los derechos de propiedad y el ejercicio de ciudadanía en tal sentido una menor vulnerabilidad implica: • Asegurar la propiedad de los activos de los pobres en el área urbana. • Asegurar la propiedad de la tierra a los campesinos. • Valorizar los activos de los pobres en las áreas periurbanas a través del

mejoramiento de barrios. • Mejorar la administración de justicia buscando la simplificación de los

procedimientos legales. Volver al Índice

Cuarto desafío: Promover la participación El capital social está conformado por “el grado de confianza existente entre los actores de una sociedad, las normas del comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad que la caracteriza” (Putnam,1994). Adicionalmente, incorpora valores y actitudes que influyen sobre la forma en que las personas se relacionan entre sí (Newton, 1997). A pesar de que no existe un consenso generalizado respecto a la definición y medición de las distintas formas de capital social, estudios recientes sugieren importantes vínculos entre este tipo de capital y mayores niveles de productividad, ingreso, riqueza y estados de bienestar. Algunos beneficios individuales y colectivos asociados al capital social se refieren a la mayor predisposición a tomar riesgos de parte de los individuos que pertenecen a estas organizaciones, a la influencia en el mejoramiento de los servicios públicos a la mayor disponibilidad a cooperar en las actividades de la comunidad y a una mayor información respecto a métodos de producción y respecto a condiciones del mercado.

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Si bien no están definidos los mecanismos específicos que contribuyen a “crear” capital social, existen acciones concretas que pueden ser consideradas para mejorar la provisión de servicios sociales. Algunos desafíos para elevar la participación de la comunidad se refieren a: • Fortalecer la Participación Popular mediante la incorporación formal de las

organizaciones comunales al manejo de diferentes servicios sociales, la capacitación, el fortalecimiento a dichas organizaciones, la asignación de recursos de cofinanciamiento a las comunidades y organizaciones colectivas y, finalmente, la implementación de planes piloto que permitan desarrollar experiencias novedosas para la superación de la pobreza.

• Desarrollo del capital social mediante el fortalecimiento de formas de

colaboración basadas en relaciones de confianza estables, en la construcción de mecanismos de información, mayor control social y rendición de cuentas. Estos elementos deberían elevar la confianza en las instituciones del Estado, promover la participación activa en el mantenimiento de servicios sociales, elevar la jerarquía de los principales actores sociales y consolidar el apoyo a intermediarios sociales como las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y otras fundaciones que realizan actividades de asistencia y/o capacitación a los pobres.

Volver al Índice VI. Los Escenarios sociales Como se menciona en el acápite anterior, el comportamiento económico y social observado en los últimos años abre importantes desafíos de mediano y largo plazo con relación al crecimiento y al bienestar de la población. Con el objetivo de evaluar las implicaciones sociales de estos desafíos, sus potencialidades y restricciones se han estructurado escenarios prospectivos sobre las posibles condiciones de vida que se podrían alcanzar a partir de diferentes supuestos sobre crecimiento económico y distribución del ingreso, aspectos reflejados en la aplicación de políticas orientadas a mejorar la equidad y reducir la pobreza. En la prospectiva social, se han elaborado tres escenarios, que son uno tendencial, otro moderado y uno optimista considerando un horizonte de mediano plazo hasta el año 2005, y uno de largo plazo hasta el año 2010. Los escenarios se han construido en base a supuestos de comportamiento de las principales variables que influyen sobre las condiciones de bienestar de la población.

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1. Metodología Las proyecciones de las medidas de pobreza se basan en supuestos sobre el crecimiento económico y la distribución de ingresos prevista para los años 2005 y 2010. Para ello se han estimado los parámetros de la curva de Lorenz con datos del año base, relacionados con el ingreso medio y las líneas de pobreza. Para la descomposición de los cambios en la pobreza se utilizó la metodología propuesta por Datt y Ravallion (1990) que permite derivar el efecto crecimiento como consecuencia de variaciones en el ingreso medio de los hogares calculados a partir de tasas de crecimiento de la actividad económica. En forma separada, se calcula el efecto de cambios en la distribución que resultan de modificaciones en los parámetros de la curva de Lorenz, que permiten deducir índices de concentración ya sea a favor de una redistribución o de una concentración del ingreso. Con el objetivo de determinar las políticas que alcanzan mayor impacto sobre la incidencia de pobreza, se identificaron los principales factores relacionados con el grado y nivel de pobreza. Para esto, se estimó un modelo de probabilidad que permite tipificar a los diferentes grupos de pobreza e identificar las variables más relacionadas con la incidencia de pobreza vinculadas a la educación, el empleo, el desarrollo regional y la discriminación. Se debe remarcar que debido a que las simulaciones se deducen de un modelo estático, los cambios no se pueden interpretar como proyecciones en el sentido estricto del término. Es importante destacar que los datos del año base (1997) fueron obtenidos a partir de encuestas de hogares lo que obliga a tomar precauciones en la evaluación de los resultados. Si bien la Encuesta Nacional de Empleo permite obtener datos para el aérea urbana y rural, el marco muestral no está definido expresamente para medir pobreza. A esto, se deben añadir problemas con la subdeclaración o no declaración de ingresos de la población encuestada.

Volver al Índice 2. Escenario tendencial Supuestos A nivel nacional, este escenario asume tasas tendenciales de crecimiento anual del producto del 4.4% entre 1999 y 2004 y del 6% durante el periodo 2005 a 2010. El área urbana crece al 3.9% y al 5.3% durante los mismos periodos. Estos porcentajes son superiores a los del área rural que crece al 1.4% y al 2.4% en los periodos correspondientes. Se debe remarcar que debido al mayor crecimiento demográfico en las ciudades capitales, los ingresos por hogar son menores en el área urbana.

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Por otro lado, el efecto distribución supone que en el área urbana, el coeficiente de Gini se reducirá en un 3% hasta el año 2010. Este efecto será mayor al cambio en el área rural (1%) como consecuencia de mayores efectos redistributivos en las ciudades capitales. Adicionalmente, se supone la evolución tendencial de las dotaciones de los hogares principalmente en cuanto a: educación (del jefe de hogar y del resto), empleo (categoría ocupacional del jefe de hogar), desarrollo regional (lugar de residencia del hogar) y reducción de disparidades que enfrentan mujeres y grupos indígenas.

Supuestos para Escenario tendencial

1997 2005 2010

URBANO

RURAL URBANO

RURAL URBANO

RURAL

CRECIMIENTO Y DESIGUALDAD

Crecimiento del PIB -- -- 3.90% 1.40% 5.30% 2.40% Cambio del coeficiente Gini

0.0% 0.0% -3.0% -0.5% -3.0% -1.0%

ACCIONES PRIORITARIAS

Educación (1): Educación del jefe de hogar (años)

9.13 3.23 9.57 3.74 9.93 4.24

Educación del resto del hogar (años)

6.58 6.89 7.15

Empleo: Desempleado 2.4% 2.3% 2.0% Inactivo (2) 15.3% 5.5% 15.4% 5.0% 17.7% 4.5% Empleado 12.5% 13.8% 15.1% Informal (3) 31.2% 78.2% 30.0% 77.2% 28.0% 76.2% Patrón 3.8% 4.0% 4.2% Formal no subempleado

48.8% 50.0% 50.0%

Formal subempleado 2.4% 2.3% 2.3% Desarrollo regional: % de hogares en regiones desarrolladas

79.8% 24.7% 80.0% 25.7% 82.0% 26.7%

Discriminación: % de mujeres discriminadas

20.4% 19.0% 17.0%

% de "indígenas" discriminados

43.7% 84.5% 41.0% 82.5% 39.0% 80.5%

(1) En el anexo, se describen los supuestos con mayor detalle. (2) Para el área rural, considera a desocupados e inactivos. (3) Para el área rural, considera trabajadores familiares y cuenta propias. (4) Incluye: disponibilidad de agua y letrina

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Bajo este escenario, se plantea: • Una moderada reducción en las tasas de analfabetismo del jefe del hogar con

mayor énfasis en el área rural donde éstas son substancialmente más elevadas.

• En el área urbana, un incremento paulatino en el porcentaje de jefes de hogar con educación intermedia y media, en particular, en la proporción de bachilleres.

• En el área rural, un mayor porcentaje con cinco años de escolaridad o más. • Un aumento en los años de escolaridad del jefe de hogar como resultado de

los cambios anteriores. • Un aumento en los años de escolaridad del resto del hogar proporcional al

incremento entre los jefes de hogar. En lo que se refiere a calidad del empleo del jefe de hogar, se plantea el efecto de: • Reducir levemente las tasas de desempleo. • Disminuir las tasas de inactividad. • Incrementar la proporción de jefes en los sectores de actividad formal y bajar

las tasas de subempleo en el área urbana. • Aumentar los contratos laborales en el campo. Por otro lado, se simula el efecto de un mayor desarrollo regional reflejado en un mayor porcentaje de hogares en ciudades y regiones desarrolladas. Se plantean leves incrementos en los porcentajes para el área urbana y rural en los años 2005 y 2010. Debido a que los hogares cuyo jefe de hogar es mujer o que habla alguna lengua indígena presentan mayores incidencias de pobreza, se simuló el efecto de una reducción en estas formas de inequidad al considerar que será cada vez menor el porcentaje de población discriminada. En lo que se refiere al acceso a servicios públicos que influyen sobre el bienestar de la población, se supuso: • Una mejora en la calidad de la vivienda rural. • Una reducción en el hacinamiento de los hogares que contribuya a una mejor

adecuación del número de cuartos a la cantidad de miembros del hogar, en particular, en el área urbana.

• Una expansión de la red de alcantarillado y de agua potable en particular en el área rural. Una mayor asistencia escolar sobre todo en el campo.

• Un moderado aumento en la capacidad económica del hogar como consecuencia de la mayor capacidad de generación de ingresos y de aumentos en los niveles de capital humano.

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Resultados Con base en los supuestos señalados, las proyecciones de pobreza bajo el escenario tendencial para los años 2005 y 2010 son las siguientes:

Incidencia y brecha de pobreza

Año base 1997

2005 2010

Bolivia Incidencia de pobreza (%)

58.5 55.5 50.5

Brecha de pobreza (%)

27 25 20

Urbana Incidencia de pobreza (%)

47 44 39

Brecha de pobreza (%)

19 17 12

Rural Incidencia de pobreza (%)

76 72 67

Brecha de pobreza (%)

40 36 32

Como resultado del crecimiento económico y de la reducción en el coeficiente de Gini se consigue una disminución de tres puntos en la incidencia de pobreza al 2005 y de ocho puntos al 2010. Bajo este escenario, la reducción de la pobreza es mayor en el área rural donde se consigue reducir la incidencia en 4 puntos al 2005 y en 9 puntos al año 2010. Este es el resultado del crecimiento de la producción agrícola y de la baja tasa de crecimiento demográfico lo que determina un incremento en la productividad rural. El análisis de los determinantes de la pobreza revela que las mejoras en niveles educativos, mejores condiciones de empleo, desarrollo regional y menor disparidad entre grupos, permiten reducir las tasas de pobreza. En el área urbana, la educación del hogar en su conjunto resultó tener el mayor impacto en la reducción de la pobreza lo que se deduce de considerar su efecto marginal y el énfasis puesto en el mejoramiento de los indicadores educativos. De la misma manera, la mayor reducción en la pobreza rural se consigue a través de más educación, en particular, del jefe de hogar. Al considerar los efectos sobre el bienestar de la población atribuible a la disponibilidad de servicios sociales los resultados muestran que, en el área urbana, la incidencia de condiciones no adecuadas de bienestar medidas por el NBI se reduce desde un 35.5% el año base (1997) hasta el 33.6% el año 2005 y

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hasta 29.5% el año 2010. En el área rural, este porcentaje llega al 86.8% el año base (1997) y se reduce hasta 84.9% el año 2005 y hasta 81.4% el año 2010.

Volver al Índice 3. Escenario moderado Supuestos El escenario moderado considera las mismas tasas del crecimiento del escenario tendencial, es decir, supone tasas de crecimiento del producto del 4.4% (entre el 1999 y el 2004) y del 6% (entre el 2005 y el 2010) como promedios nacionales. Para el área urbana, se consideran mayores incrementos del producto, sin embargo, las tasas de crecimiento del ingreso de los hogares rurales es mayor debido al aumento en la productividad rural. Sin embargo, a diferencia del anterior escenario, se considera una mayor reducción en la desigualdad. En el área urbana, se consideran disminuciones en el Gini del 6.5% hasta el año 2010 como consecuencia de mayor disponibilidad de instrumentos redistributivos en las ciudades capitales que permiten obtener reducciones mayores a las del área rural donde el Gini se rebaja en 3.4% durante el mismo periodo. Por otro lado, se realizan supuestos sobre los niveles de educación (del jefe de hogar y del resto), el empleo (categoría ocupacional del jefe de hogar), el desarrollo regional (lugar de residencia del hogar) y la reducción de inequidades en contra de la mujer y de grupos indígenas. Específicamente, se plantea: • Una reducción en las tasas de analfabetismo del jefe del hogar superior a la

disminución tendencial. • En el área urbana, un incremento en el porcentaje de jefes de hogar con

educación intermedia y en la proporción de bachilleres. • En el área rural, un mayor porcentaje con cinco años de escolaridad o más. • Un aumento en los años de escolaridad del jefe de hogar como resultado de

los cambios anteriores. • Un aumento en los años de escolaridad del resto del hogar proporcional al

incremento previsto entre los jefes de hogar.

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Supuestos para escenario moderado

1997 2005 2010

URBANO RURAL URBANO RURAL URBANO RURAL

CRECIMIENTO Y DESIGUALDAD

Crecimiento del PIB -- -- 3.90% 1.40% 5.30% 2.40% Cambio del coeficiente Gini

0.0% 0.0% -6.5% -1.3% -6.5% -3.4%

ACCIONES Educación (1): Educación del jefe de hogar (años)

9.13 3.23 9.81 3.97 10.10 4.68

Educación del resto del hogar (años)

6.58 7.07 7.27

Empleo: Desempleado 2.4% 2.0% 1.8% Inactivo (2) 15.3% 5.5% 15.0% 4.5% 14.0% 3.5% Empleado 12.5% 15.2% 17.6% Informal (3) 31.2% 78.2% 28.0% 76.1% 25.0% 74.1% Patrón 3.8% 4.2% 4.8% Formal no subempleado 48.8% 53.0% 58.0% Formal subempleado 2.4% 2.0% 1.2% Desarrollo regional: % de hogares en regiones desarrolladas

79.8% 24.7% 82.0% 26.7% 84.0% 28.7%

Discriminación: % de mujeres discriminadas

20.4% 17.0% 15.0%

% de "indígenas" discriminados

43.7% 84.5% 39.0% 81.5% 35.0% 78.5%

(1) En el anexo, se describe los supuestos con mayor detalle. (2) Para el área rural, considera a desocupados e inactivos. (3) Para el área rural, considera trabajadores familiares y cuenta propias. (4) Incluye: disponibilidad de agua y letrina

La calidad del empleo del jefe de hogar, se verá modificada de la siguiente manera: • Se reducirán aún más las tasas de desempleo. • Se logrará disminuir las tasas de inactividad promoviendo la participación en el

mercado de trabajo. • Se incrementará la proporción de jefes en las actividades formales al mismo

tiempo que se reducirán las tasas de subempleo en el área urbana. • Se elevará el porcentaje de empleo asalariado en el área rural. Se supone un desarrollo regional más acelerado que el planteado en el escenario tendencial lo que conduce a mayores porcentajes de hogares en ciudades y regiones desarrolladas del país.

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Se asume una reducción de las disparidades por género y etnia tanto en el área urbana como en el área rural. En este caso, las disminuciones son mayores que las que se prevén bajo un escenario tendencial. Para simular el efecto del mayor acceso a servicios públicos se consideraron los siguientes supuestos: • Una mejora en la calidad de la vivienda rural a un ritmo más acelerado que el

previsto en el escenario tendencial. • Una reducción en el grado de hacinamiento de los hogares en particular en el

área urbana. • Una expansión de la red de alcantarillado y de agua potable en particular en el

área rural. Una mayor asistencia escolar a un ritmo más acelerado en el campo.

• Un aumento en la capacidad económica del hogar como consecuencia de mayor capacidad de generación de ingresos y de mayores niveles de capital humano.

Los resultados Bajo este escenario los cambios en la pobreza son más pronunciados que aquellos previstos en el escenario tendencial. La diferencia se atribuye a mayores esfuerzos redistributivos, en particular, en el área urbana.

Incidencia y brecha de pobreza

Año base 1997

2005 2010

Bolivia Incidencia de pobreza (%)

58.5 54.5 48.5

Brecha de pobreza (%)

27 24 18

Urbana Incidencia de pobreza (%)

47 42 36

Brecha de pobreza (%)

19 16 10

Rural Incidencia de pobreza (%)

76 71 65

Brecha de pobreza (%)

40 35 30

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Las proyecciones de pobreza permiten una reducción de 4 puntos hasta el año 2005 y de 10 puntos al 2010. En el área urbana, la reducción de 11 puntos hasta el año 2010 se explica por un mayor efecto redistributivo. En el área rural, la reducción de 11 puntos se relaciona con incrementos en la productividad. Se espera conseguir una significativa reducción de la pobreza urbana como consecuencia de las acciones de política dirigidas a elevar el nivel educativo del jefe de hogar y del resto de la familia, por una parte, y a mejorar la calidad del empleo, por otro. En el área rural, la reducción de la pobreza se explica por un mayor nivel educativo del jefe de hogar. En lo que se refiere a las necesidades básicas se registra (en el área urbana) una reducción en el porcentaje de hogares con alguna carencia que pasa del 35.5% el año base (1997) al 31.6% el año 2005 y al 24.4% el año 2010. En el área rural, este porcentaje baja desde el 86.8% el año base (1997) hasta el 83.6% el año 2005 y hasta el 79.2% el año 2010.

Volver al Índice 4. Escenario optimista Los supuestos Se consideran tasas de crecimiento económico del 6% anual entre 1999 y el año 2004 y del 7.7% anual entre los años 2005 y 2010 que resultan más elevadas que las consideradas en los escenarios anteriores. En el área urbana, se esperan tasas de crecimiento del 4.8% y del 6.7% para ambos periodos. En el área rural, se consideran incrementos del 1.8% y del 3.4% en cada caso. Debido al incremento en la productividad rural, los incrementos en el ingreso de los hogares rurales es mayor. Adicionalmente, se considera una reducción de la desigualdad más importante que la de los escenarios anteriores. En el área urbana, hasta el año 2010, se supone una disminución del coeficiente Gini del 7%. En el área rural, esta reducción llega al 5.7%. Respecto a los factores micro-sociales asociados a la pobreza, se consideran supuestos muy favorables en lo referido a los niveles educativos (del jefe de hogar y del resto), el empleo (categoría ocupacional del jefe de hogar), el desarrollo regional (lugar de residencia del hogar) y la reducción de disparidades (condición del jefe de hogar).

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Supuestos para Escenario optimista

1997 2005 2010

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

CRECIMIENTO Y DESIGUALDAD

Crecimiento del PIB -- -- 4.80% 1.80% 6.70% 3.40% Cambio del coeficiente Gini

0.0% 0.0% -7.0% -3.6% -7.0% -5.7%

ACCIONES PRIORITARIAS

Educación (1): Educación del jefe de hogar (años)

9.13 3.23 10.07 4.38 10.57 5.51

Educación del resto del hogar (años)

6.58 7.25 7.61

Empleo: Desempleado 2.4% 1.5% 1.2% Inactivo (2) 15.3% 5.5% 14.5% 4.0% 12.8% 2.5% Empleado 12.5% 16.3% 20.1% Informal (3) 31.2% 78.2% 25.0% 75.1% 20.0% 71.9% Patrón 3.8% 4.6% 5.5% Formal no subempleado

48.8% 58.0% 65.0%

Formal subempleado 2.4% 1.0% 1.0% Desarrollo regional: % de hogares en regiones desarrolladas

79.8% 24.7% 84.0% 28.7% 85.0% 32.7%

Discriminación: % de mujeres discriminadas

20.4% 15.0% 10.0%

% de "indígenas" discriminados

43.7% 84.5% 35.0% 80.5% 30.0% 75.0%

(1) En el anexo, se describe los supuestos con mayor detalle. (2) Para el área rural, considera a desocupados e inactivos. (3) Para el área rural, considera trabajadores familiares y cuenta propias. (4) Incluye: disponibilidad de agua y letrina.

Se plantea: • Una fuerte reducción en las tasas de analfabetismo del jefe del hogar. • En el área urbana, un incremento en el porcentaje de jefes de hogar con

educación intermedia, en la proporción de bachilleres y también en el porcentaje con algún nivel de educación superior.

• En el área rural, un mayor porcentaje con cinco años de escolaridad y fuertes incrementos en los niveles de educación intermedia y media que corresponden aproximadamente al tercer ciclo de primaria y a los dos ciclos de secundaria de acuerdo a la nueva estructura curricular.

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• Un incremento de dos años en la escolaridad del jefe de hogar en el área urbana como rural.

• Un aumento en los años de escolaridad del resto del hogar. La calidad de empleo del jefe de hogar mejora sustancialmente al considerar: • Reducciones en las tasas de desempleo. • Importantes disminuciones en las tasas de inactividad. • Mayores incrementos en la proporción de jefes en actividades formales y en las

tasas de subempleo en el área urbana. • Grandes aumentos en el porcentaje de empleo asalariado en el área rural. Se supone un mayor porcentaje de hogares en ciudades y regiones desarrolladas del país como consecuencia de un ritmo de desarrollo regional más acelerado que el planteado en el escenario medio. También se consideran importantes reducciones en las disparidades por género y etnia tanto en el área urbana como en el área rural. Por último, se suponen fuertes incrementos en los niveles de acceso a servicios básicos que se verán reflejados en los siguientes aspectos: • Mejora en la calidad de la vivienda rural. • Aumento en el porcentaje de hogares no hacinados hasta niveles por encima

del 90% tanto en el área urbana como en el área rural. • Mayor acceso a servicios de saneamiento en el área rural. • Mayor asistencia escolar. • Aumento en la capacidad económica del hogar. Resultados El escenario optimista reduce la tasa de pobreza en 6 puntos porcentuales hasta el año 2005 y en 14 puntos porcentuales hasta el año 2010. Se logran mayores reducciones en la pobreza rural que baja 16 puntos hasta el año 2010 como consecuencia de incrementos en la productividad agrícola. En el área urbana, las disminuciones de la pobreza (que llegan a 14 puntos) se deben, en un primer periodo (1997 a 2004), a un mayor efecto distributivo y, en un segundo periodo (2005 a 2010), al mayor crecimiento económico.

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Incidencia y Brecha de Pobreza

Año base

1997 2005 2010

Bolivia Incidencia de pobreza (%)

58.5 52.5 44.5

Brecha de pobreza (%)

27 22 16

Urbana Incidencia de pobreza (%)

47 41 33

Brecha de pobreza (%)

19 15 9

Rural Incidencia de pobreza (%)

76 69 60

Brecha de pobreza (%)

40 33 27

El análisis de los determinantes estructurales de la pobreza permite apreciar cómo cambios en factores micro-sociales consiguen una fuerte reducción en la pobreza. En el área urbana, el mayor impacto está representado por los incrementos en los niveles de educación, aunque también es notorio el efecto de la mejor calidad de empleo. En el área rural, la mayor parte de esta reducción de la incidencia de pobreza se explica por el mayor nivel educativo de la población. En el escenario optimista, se plantea un crecimiento acelerado en la provisión de servicios públicos. De esta manera, se consigue en el área urbana que el porcentaje de hogares con alguna carencia pase desde el 35.5% el año base (1997) hasta el 28.4% el año 2005 y hasta el 16.5% el año 2010. En el área rural, este porcentaje se reduce desde el 86.8% el año base (1997) hasta el 82.2% el año 2005 y hasta el 76.2% el año 2010.

Volver al Índice Conclusiones Los resultados de la prospectiva económica y social estructurada en base a las potencialidades y restricciones previsibles en el futuro muestran cambios en la economía, que sin embargo no son suficientes para modificar en forma sustancial la estructura productiva. De la misma manera, los avances en el bienestar social no son lo suficientemente importantes, lo que determina que, incluso bajo el

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escenario optimista, la pobreza alcance a más de cuatro hogares de cada diez hasta el año 2010. Esta perspectiva demuestra que la transformación económica es un complejo proceso sólo perceptible en un largo periodo de tiempo en el cual maduran las inversiones, se reacomodan las estructuras y se reducen las diferencias entre las diversas formas de producción. Por su parte, los niveles de bienestar social pueden mejorar, pero existe un punto a partir del cual conseguir mejoras requiere cada vez de más esfuerzos. Los escenarios económicos, diseñados en un marco de estabilidad macroeconómica, en su versión tendencial estiman que hacia el año 2010, el crecimiento del producto llegará al 6.6% y en su versión optimista al 8.1%, comportamiento que duplica al observado en la década de los 90. Este resultado es el producto de una mayor eficiencia y maduración de las inversiones realizadas a lo largo de los próximos diez años en sectores como el de hidrocarburos y derivados, minería, industria manufacturera, electricidad y comunicaciones. Se prevén cambios en la estructura de la producción que se reflejan en una menor participación de la agricultura y la administración pública y una mayor importancia de las actividades extractivas, servicios productivos, transportes y energía eléctrica. Se destaca el crecimiento de la manufactura y de las actividades de la construcción Los escenarios sociales muestran los efectos combinados del crecimiento económico y de potenciales acciones de política pública. Se verifica que el crecimiento contribuye a la reducción de la pobreza mediante los mayores niveles de empleo y de mejoramiento en la calidad del mismo. Este efecto se preserva a través de los efectos redistributivos de las políticas sociales. Los efectos combinados del crecimiento y la mejor distribución en el área urbana permitirían, de acuerdo al escenario optimista, reducir la incidencia de pobreza en 14 puntos porcentuales que significaría una reducción del 47% observado en 1997 a 33% el año 2010. En el área rural se esperaría una mayor reducción, de 16 puntos porcentuales pasando de una incidencia de pobreza del 76% al 60%. En términos agregados, la pobreza en Bolivia se reduciría del 58.5% en 1997 al 44.5% el año 2010. Las ganancias de bienestar medidas a través las necesidades básicas insatisfechas en el escenario optimista muestran que en zonas urbanas éstas podrían reducirse de 35.5% en 1997 a 16.5% el año 2010, en tanto que en la zona rural no se esperan importantes reducciones debido a la mala calidad de las viviendas, incluso que no logra ser compensada por los avances esperados en el acceso a servicios básicos como agua potable y disposición de excretas. Es necesario aclarar que los resultados de la prospectiva constituyen una visión del futuro sujeta a que los supuestos se cumplan por lo que este trabajo debe

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considerarse como el inicio de un proceso de construcción de situaciones que podrían verificarse en el mediano y largo plazo y que, por lo tanto, deben ser sujetas a continuas revisiones.

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