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Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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Elaboración de un Diagnóstico de las bases normativas de operación de la CAMe, que incluya propuesta para el
fortalecimiento de las facultades.
Producto:
Diagnóstico de la Estructura de la Comisión Ambiental de la Megalópolis y generación de propuestas para su
fortalecimiento institucional.
GLADIUS S.C.
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Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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Índice
INTRODUCCIÓN..............................................................................................................3
1.-NATURALEZAJURÍDICADELACAMeYDELASCOMISIONESMETROPOLITANAS........61.1 Convenio de Coordinación que crea la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe)..........................................................................................................61.2 Comisiones Metropolitanas......................................................................................16I.3 De la Competencia y Facultades.............................................................................36I.4 Órganos de Autoridad y Órganos Auxiliares..........................................................39I.5 Estructura Interna.........................................................................................................47
2. GOBERNANZA.......................................................................................................512.1 Diferencias entre Gobernabilidad y Gobernanza................................................542.2 Postura de Organismos Internacionales respecto a la Gobernanza...........562.3 Gobernanza Ambiental.............................................................................................612.4 Experiencias Internacionales de Gobernanza.................................................64
Parque Nacional Cahuita (Costa Rica).......................................................................65Comisiones Ambientales Locales (CAL).......................................................................68El Área Metropolitana del Valle de Aburrá.................................................................72
2.5 Experiencias de Gobernanza en México.........................................................752.5.1 Reserva de SIAN KA´AN...........................................................................................752.5.2 Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca baja del Río Ayuquila........................................................................................79
MECANISMOSDEENLACELEGISLATIVOPARADOTARDEPRESUPUESTOÓPTIMOALACAME...........................................................................................................................86
CONCLUSIONES.................................................................................................................91
BIBLIOGRAFÍA..............................................................................................................99
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INTRODUCCIÓN
Al igual que en la mayor parte de los países del mundo, a partir de los años 70 en
México se inició un proceso paulatino de concentración de la población en zonas
urbanas, en donde los efectos de la migración rural a las ciudades han generado
un crecimiento poco planificado y de carácter horizontal que ha impactado
directamente a los recursos naturales. En la actualidad, cerca del 80% de la
población nacional vive en las ciudades.
Este crecimiento ha dado lugar a la conformación de grandes zonas urbanas
interconectadas denominadas metrópolis, que en algunos casos responden a
jurisdicciones políticas y administrativas diferentes, lo que obliga a establecer
mecanismos de coordinación entre autoridades para atender las necesidades
propias de su dinámica social.
Entre los años 50 y finales de los 80 la región central del país sufrió un gran proceso
de metropolización, incentivado en gran medida por la transformación de los
modelos industriales y a la centralización de poderes federales en la capital del
país, situación que generó la unión funcional entre zonas metropolitanas de 7
distintas entidades administrativas: Distrito Federal (ahora Ciudad de México),
Estado de México, Hidalgo, Querétaro, Morelos, Puebla y Tlaxcala; constituyendo
una gran Megalópolis.
La región de la Megalópolis comparte un espacio geográfico de comunidades y
hábitats interconectados cuyas afectaciones o alteraciones socio-ambientales
por el uso y manejo de sus recursos naturales se encuentran íntimamente
entrelazados y de carácter acumulativos, además de ser el área con mayor
concentración urbana de la población del país, en donde no sólo el territorio es
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complejo, sino que también la demanda de servicios y el uso de los mismos
representan un reto para las administraciones actuales y futuras.
A la problemática del desarrollo urbano – regional de la Megalópolis se ha
sumado un complejo andamiaje institucional producto de una convivencia
administrativa federal y local que se encuentra en continua transformación.
El desarrollo territorial, la protección de recursos naturales, la gestión integral de
residuos, la generación de sistemas de transporte metropolitanos, el abasto y
tratamiento de agua y el deterioro de la calidad del aire, son algunos de los
principales retos que presenta la Megalópolis del centro del país.
Para atenderlos, a finales del 2013 se constituyó un convenio de coordinación
entre el Ejecutivo Federal, la Ciudad de México, el Estado de México, Hidalgo,
Morelos, Puebla y Tlaxcala, la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe), con
el objeto de coordinar, planear y diseñar acciones en materia de protección al
ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico de la región.
No obstante, de ser una estructura de coordinación política la CAMe carece de
personalidad jurídica y depende exclusivamente de la voluntad de sus miembros
para logar sus objetivos, lo que limita en gran medida sus resultados, al no contar
con facultades vinculatorias.
El presente trabajo forma parte del proyecto denominado “IDENTIFICACIÓN DE
NECESIDADES REGULATORIAS PARA LA HOMOLOGACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
EN MATERIAL AMBIENTAL EN LA REGIÓN CAME Y FORTALECIMIENTO DE LA
OPERACIÓN DE LA COMISIÓN AMBIENTAL DE LA MEGALÓPOLIS” apoyado por el
Fideicomiso No. 1490 “Fideicomiso para apoyar los Programas Proyectos y
Acciones Ambientales de la Megalópolis” y se enfoca a realizar un análisis de los
mecanismos de gobernanza regional a nivel nacional e internacional con el
objeto de generar iniciativas para la consolidación y fortalecimiento de la
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Comisión, así mismo elaborar propuestas para su fortalecimiento institucional y
financiero.
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1.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA CAMe Y DE LAS COMISIONES METROPOLITANAS
1.1 Convenio de Coordinación que crea la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe)
Con fecha 23 de agosto de 2013, se crea la Comisión Ambiental de la
Megalópolis (CAMe), a través de un Convenio de Coordinación, el cual fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de octubre del mismo año. El
convenio suscrito, es un claro ejemplo de las denominadas relaciones
intergubernamentales, en ese acto jurídico en específico participaron cinco
entidades federativas, (Hidalgo, Estado de México, Morelos, Puebla y Tlaxcala), el
Distrito Federal (Ciudad de México) y la Federación a través de la Secretaria del
Medio Ambiente y Recursos Naturales.
A través de la relación intergubernamental plasmada en el convenio de
coordinación, se establecieron efectos jurídicos, administrativos y políticos
específicos, siendo el principal, la creación de una entidad de coordinación
política que, aunque carece de personalidad jurídica, en términos de la teoría de
la Administración Pública, se le dota de atribuciones específicas y de estructura
básica de operación (Coordinación Ejecutiva), con el objeto de llevar a cabo,
entre otras acciones, la planeación y ejecución de acciones en materia de
protección al ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico
en la zona centro de México.
Un elemento a destacar del Convenio de Coordinación, es la participación del
Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT), lo que garantiza la articulación de políticas públicas en el
ámbito Federal y local.
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De un análisis superficial del contenido del convenio, se podría cuestionar la
necesidad de crear una instancia de coordinación en temas ambientales,
cuando el marco normativo vigente en materia de medio ambiente, le atribuye
facultades específicas y distribuye claramente las competencias, a la SEMARNAT
y a cada una de las entidades federativas para atender la problemática
ambiental en la totalidad del territorio nacional, sin embargo, la realidad política y
la necesidad de revertir procesos acelerados de deterioro al medio ambiente de
la región, obligaron a redoblar esfuerzos y establecer nuevos espacios de diálogo
y coordinación, que permitan involucrar a los tres órdenes de gobierno
(municipal, estatal y federal).
Así pues, una de las maneras para resolver este tipo de problemáticas desde un
espectro general, es mediante las relaciones coordinadas que realizan las partes
que se ven afectadas por circunstancias comunes que atenten el equilibrio
ecológico, o que en su defecto pudieran en un futuro verse afectados por un por
un problema que actualmente sólo se focaliza en una de las entidades que
conforman la Megalópolis.
Para el caso de la CAMe, la relación intergubernamental que constituye a través
del convenio de coordinación, es plenamente justificada y válida, puesto que
atiende a una necesidad que pretende resolver una problemática desde un
plano general y que sería absurdo o poco eficiente tratar de resolverla desde un
plano individual o específico.
Ahora bien, existe una lógica del porqué de las relaciones intergubernamentales,
cabría la pena preguntarnos si este tipo de relaciones son permitidas en nuestro
sistema jurídico.
En este orden de ideas, empecemos en primer lugar por explicar los instrumentos
jurídicos que fundamentan la creación de la CAMe, y los cuales son
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esencialmente dos: (i) El Convenio de Coordinación y; (ii) La Comisión, como
estructura de vinculación política, siendo que ambos instrumentos son muy
socorridos en lo que denominamos el Derecho Público.
Respecto a los Convenios de Coordinación, estos son regulados dependiendo el
tipo de coordinación o colaboración que se genere, si por ejemplo hablamos de
colaboración de uno dos o más entes privados, podemos sujetarnos al derecho
civil o mercantil (derecho privado), en cambio cuando la coordinación o
colaboración es intergubernamental, intersectorial o intersecretarial, ésta se
regula bajo el derecho público, en especial, el llamado derecho administrativo y
constitucional.
Para el caso de la CAMe, la figura de Convenio de Coordinación misma que
suscribieron los entes participantes, la encontramos sustentada en nuestra
Constitución, así como en las leyes orgánicas de la administración pública ya sea
federal y/o estatales.
Sin embargo, antes de adentrarnos a la explicación de los convenios de
coordinación y sus bases legales que los justifican, es pertinente repasar el
sustento de los mismos, por ello, recordaremos que en el artículo 40 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que el pueblo
de México es un República democrática, laica y federal compuesta por Estados
libres y Soberanos en todo lo que concierne en su régimen interior, pero unidos en
una Federación.
Precisamente el sistema federal presupone la coexistencia de dos órdenes
jurídicos (Federal y Estatal), así como tres instancias de gobierno, federal, estatal y
municipal, por lo que respecta al orden federal, éste tiene su jurisdicción en todo
el territorio nacional, mientras que el orden estatal únicamente aplica en el interior
de su respectiva jurisdicción territorial y de acuerdo con la distribución de
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competencias establecidas por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
En cada uno de los órdenes jurídicos (Federal y Estatal), también coexisten tres
poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y finalmente dentro de este andamiaje
administrativo, existe otra figura, la cual conforme al artículo 115 constitucional se
denomina el Municipio libre y que constituye la base de la gestión pública
nacional.
Con todo este enramado de poderes, competencias, órdenes jurídicos y demás
figuras propias de un sistema Republicano y Federal, se podría llegar a pensar que
habría una total desorganización en cuanto al ejercicio de competencias y
jurisdicciones. Sin embargo, este esquema es organizado en primer lugar por la
misma Constitución, a través del artículo 124 que establece que las facultades
que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los estados.
Tal parecería que la distribución de competencias como lo estipula el artículo 124
Constitucional es muy simple, pero en realidad no lo es tanto, y por ende y de la
lectura de dicho artículo, se pueden desprender tres tipos de facultades:
• Facultades que expresamente quedan plasmadas en nuestra Carta
Magna en favor de los poderes federales.
• Aquellas que, en la propia Constitución, prevé que concurran o coincidan
la federación y los estados.
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• Facultades y prohibiciones que la misma Constitución señala a los estados,
que conjuntamente en las que en su propia esfera se señalen, constituiría el
marco fundamental de los Estados y aún de los municipios.1
Respecto a las facultades concurrente o coincidentes, las podemos definir como
aquellas facultades que comparten tanto la federación como los estados en una
misma materia, por lo que ambas instancias actúan en ella simultáneamente. Esta
coincidencia puede ser flexible, cuando no se fijan los límites precisos de
participación de la federación y de los estados en un espacio indefinido de
convivencia, o restringidas cuando se fijan límites para la intervención. Algunos
ejemplos de estas facultades son: educación, salud, medio ambiente,
asentamientos humanos, seguridad pública, etc.2
Así pues, al existir competencias concurrentes entre los estados y la federación, y
aún más, con los mismos municipios, se produce una compleja red de relaciones
intergubernamentales y, por ende, es necesaria una coordinación entre las partes
involucradas para atender uno o varios temas en común.
La coordinación entre los estados, municipios y la misma federación, se debe dar
sin que se atente con la autonomía (soberanía) o jurisdicción de los mismos entes
participantes. Por ello, y desde una perspectiva netamente jurídica, se deben
entablar herramientas legales que justifiquen el trabajo conjunto de estos entes y
que brinden seguridad jurídica y formalicen los compromisos de las participantes
(estados, municipios y federación) respecto del tema a coordinarse.
1Gutiérrez, Salazar Sergio, El Federalismo Mexicano y la Coordinación Intergubernamental, Revista de la Administración Pública No. 54, abril-junio 1983, ISSN 0482-5209, Ediciones INAP, Instituto de Nacional de Administración Publica, p. 340-341 2 Saldívar, Aguirre Enrique, Los retos del Derecho Público en materia de Federalismo, hacia la integración del derecho administrativo Federal , Serie G: Estudios Doctrinales No. 182, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM ,1997, p. 127
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Una alternativa jurídica a la cual se recurre frecuentemente para regular los
compromisos de cooperación entre municipios, estados y federación, son
precisamente los convenios de coordinación, cuyo objeto principal es sentar las
bases y definir acciones concretas para que se realicen o cumplan
responsabilidades que les compete en manera concurrente al Ejecutivo Federal, y
a los Ejecutivos Estales.
El fundamento jurídico para la creación de Convenios de Coordinación, entre a
Federación y los Estados, se encuentra plasmado en el artículo 22 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual establece la facultad del
el Presidente de la República para suscribirlos, satisfaciendo las formalidades
legales que en cada caso procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de
las propias entidades federativas.
Los Convenios de Coordinación son actos de naturaleza administrativa y, como
tales, de carácter jurídico realizados por la Administración Pública Federal y las
entidades federativas, por lo que representan voluntades conscientes y
exteriorizadas, que producen efectos jurídicos determinados. Su estructura se
caracteriza por un acentuado carácter normativo, ya que tienden a modificar o
suprimir situaciones generales e impersonales, convirtiéndose en un instrumento
complementario de las normas de derecho administrativo, en nuestro caso, las de
materia ambiental.
En este tipo de convenios, las partes pactantes son el Presidente de la República y
los Gobernadores de los estados, por lo que su carácter está ligado al concepto
mismo de federalismo. El Sistema Federal Mexicano se fundamenta en principios
políticos similares para las entidades federativas y la Autoridad Federal. Este tipo
de instrumentos jurídicos establecen reglas, generalmente bilaterales, entre los
entes que los suscriben con un profundo carácter jurídico, político, económico y
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un gran sentido de solidaridad, ya que consagra el principio de respeto igualitario
entre entes soberanos.
Una vez firmados los convenios de coordinación por los respectivos ejecutivos y
refrendados en el caso por las Secretarías de los estados pactantes, el Ejecutivo
Federal, en uso de sus facultades y con las atribuciones que le otorgan los
convenios en forma explícita, procede a tomar las medidas necesarias para
hacer efectivas las disposiciones. Esta acción se basa en el principio de
automaticidad que sin duda tienen los convenios y que pone al Ejecutivo Federal
en disposición de llevar a su realización lo pactado y a los ejecutivos locales en la
propia. Así pues, los Convenios de Coordinación son actos jurídicos bilaterales
donde los intereses de las partes convergen en un fin común que produce un
vínculo obligatorio y da nacimiento a la acción administrativa.
Por lo anterior, podemos concluir y sustentar que el convenio de coordinación es
el principal instrumento jurídico que permite fortalecer las relaciones
intergubernamentales entre dependencias de la Administración Pública. Así pues,
para el caso concreto del convenio de coordinación que celebraron la
Federación, el Distrito Federal (Ciudad de México) y los estados de Hidalgo,
México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, y que da nacimiento a la CAMe, cuenta con
todo la validez jurídica y fundamentación para generar efectos jurídicos a corto,
mediano y largo plazo.
Su fundamentación se encuentra fortalecida por lo que establecen los artículos
40, 42 fracción I, 43, 115 fracción VI, 116, 122 apartado G y 116 fracción VII de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el multicitado artículo 22
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Explicada la naturaleza y sustento jurídico del primer instrumento legal que a
nuestro parecer sienta las bases de la CAMe (convenio de coordinación), a
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continuación, nos adentraremos a explicar el segundo de los instrumentos legales
que también se liga con la creación de la CAMe, y el cual es conceptualización
del ente denominado Comisión.
La palabra “Comisión” proviene del latín “Commissĭ”, término que puede tener
distintos usos y significados puesto que puede tratarse de la acción de cometer
(incurrir en una falta o culpa, ceder funciones a otra persona). Por ejemplo: “La
comisión de un delito”3
En materia de derecho mercantil, la comisión es un mandato que tiene por objeto
un acto u operación concretamente de comercio donde existen dos sujetos que
son el comitente (que es la persona que otorga la comisión) y el comisionista (que
es quien la desempeña). De igual manera, se puede utilizar este término al pago
que recibe alguien por la realización de un negocio o servicio.
Por otro lado, comisiones bancarias son cantidades, arbitrarias, negociadas, fijas o
porcentuales, que cobra el banco o entidad financiera por la realización de
transacciones, emisión de documentos, contratos, saldos negativos así como de
mantenimiento, entre otras.
Sin distraernos más acerca del término de la Comisión y para efectos de nuestro
estudio, entenderemos a la Comisión como el conjunto de personas que, bajo
encargo de la ley, mandato, convenio o de una autoridad, ejercen ciertas
competencias de manera permanente o transitoria, para cumplir con
determinados asuntos u objetivos.4
3 Definicion.DE, http://definicion.de/comision/, consultado 21 enero 2016 4 idem
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Bajo el término de Comisión arriba definido, encontraremos diversos tipos de
comisiones, pero para efectos de nuestro estudio solamente consideraremos los
siguientes dos:
El primer tipo de Comisiones las podemos catalogar a las que pertenecen a la
administración pública, y que pueden o no, contar con personalidad jurídica, así
como patrimonio propio (Comisión de Área Naturales Protegidas, Comisión
Nacional de Seguridad, Comisión Nacional Forestal, etc.).
El segundo tipo de Comisiones, son aquellas que no necesariamente pertenecen
de manera directa o indirecta a la administración pública, y por ende no cuentan
con las formalidades en su creación, facultades y competencias. Sin embargo,
aún y aunque no cuentan con esa solemnidad o formalidad, no dejan de ser
entidades que funcionan como órganos colegiados, auxiliares, con determinada
estructura interna y que son muy necesarios para alcanzar determinados
objetivos, sean estos políticos, legislativos, públicos, privados, científicos,
intersecretariales, intergubernamentales, etc.
Respecto a las Comisiones que se engloban en el primer tipo y que son
pertenecientes de manera directa a la administración pública, las podemos
entender como entidades u órganos necesarios que colaboran con el ejecutivo
en el despacho de sus funciones, éstas comisiones pueden adoptar la forma de
órganos descentralizados o bien, desconcentrados.
Los órganos descentralizados, son aquellos que son creados por Ley o a través de
un Decreto del ejecutivo, este tipo de organismo o comisiones cuentan con
personalidad jurídica y patrimonio propio.
Al contar con personalidad jurídica y patrimonio propio, las facultades de este
tipo de organismo podrían ser más autónomas, pero, aun así, estas se encuentran
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de una u otra manera subordinadas y vigilada por una cabeza de sector de la
administración pública centralizada.
Por otro lado, los órganos desconcentrados son parte de la centralización
administrativa cuyas atribuciones o competencias la ejercen en forma regional,
fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central. Por regla
general carecen de personalidad jurídica y patrimonio propio, sin embargo, son
creados con el objeto de dotarlos de ciertas facultades que son exclusivas del
órgano central del que forman parte y la finalidad de su creación es para agilizar
las tareas de la cabeza de sector (órgano central), por ello esto organismo
cuentan con cierta autonomía técnica y cierta autonomía financiera, pero
siempre subordinado al órgano central.5
Respeto al segundo tipo de Comisiones, las podemos catalogar como aquellos
órganos que no se encuentran subordinados de manera directa o indirecta a una
autoridad central, por ello este tipo de entidades pueden coexistir e interactuar,
sin necesidad de subordinarse a una sola dependencia político-administrativa,
contando con un estructura que puede estar conformada por diversos actores,
sean éstos de naturaleza pública, privada o ambas, quienes en la mayoría de las
veces adoptan acuerdos por concesos internos. Asimismo, este tipo de
Comisiones, por lo general no cuentan personalidad jurídica, pero su autonomía y
competencia se otorga en función para el fin para el cual fue creada y pueden
ser de carácter internacionales, nacionales o regionales.
A diferencia de los organismos de la administración pública, estas Comisiones no
nacen mediante decretos o leyes que les otorgan competencia, sus orígenes más
bien atienden a pactos que suscriben sus integrantes.
5 Descentralización y Desconcentración Administrativa, http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent2.shtml, consultado 1 febrero de 2016
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Uno de los problemas que sortean este tipo de Comisiones, proviene
precisamente del que no cuentan con una normatividad u ordenamiento que
defina su competencia, funcionamiento o manutención, y es por eso que gran
medida del éxito de estos organismos depende de una buena gestión política
que integre y ponga de acuerdo a todos los actores que en ella participan a fin
de que formulen estrategias y acciones de forma integral para dar soluciones a
problemas complejos y profundos.
Sin embargo, aunque exista una buena gestión e intervención conciliatoria para
que todos los que conforman la entidad persigan el mismo fin, esto no deja de ser
un peligro latente, ya que no en este tipo de entes no existe un vínculo jurídico y
obligatorio de los que conforman estos organismos y únicamente los une la buena
voluntad de todos ellos.
La CAMe forma parte de este tipo de Comisiones y fortalece su estructura con la
iniciativa del Ejecutivo Federal, anunciada en el mes de agosto del 2016 para que
las Secretaría de Salud, Comunicaciones y Transportes y Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano se integren formalmente a la Comisión, con fundamento en lo
que establece el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
1.2 Comisiones Metropolitanas
Un claro ejemplo de las Comisiones a las que nos hemos venido refiriendo en estos
últimos párrafos, son las Comisiones Metropolitanas que han existido en nuestro
país desde tiempo atrás, las cuales se han conformado para hacer frente a
problemáticas relacionadas con el crecimiento urbano.
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Pero para entender este tipo de Comisiones y su cometido, primero es necesario
tener en claro lo que es una metrópoli y una megalópolis, así como los principales
problemas que aquejan a estas extensiones urbanas.
De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, las dos palabras
provienen del griego, metrópoli que se refiere a la Ciudad Principal, cabeza de la
provincia o Estado, y megalópolis significa ciudad gigantesca.
Héctor Suarez y María Eugenia Negrete, en su obra “Zonas Metropolitanas de
México” mencionan que el término de “zona metropolitana” nace a partir del
siglo XIX, en los Estados Unidos, utilizándose para referirse a una ciudad grande,
cuyos límites son rebasados de la unidad político- administrativa que las
contenía.6
Otros autores, como Gustavo Garza, refieren el término de metropolitano
“cuando un área urbana de la ciudad se extiende desde el municipio donde se
funda hacia uno o varios municipios exteriores. Cuando se juntan o traslapan dos
o más zonas metropolitanas se conforma una megalópolis.”7
Los conceptos descritos en los dos párrafos anteriores, no son ajenos para nosotros
ya que son perfectamente entendibles puesto que nuestra zona de residencia se
encuadra el concepto de Megalópolis, por lo cual es familiar el escuchar una
serie de problemas que no únicamente se concentran en la Ciudad de México,
sino que éstos trascienden a otras entidades vecinas, problemas como: Escasez
de agua, servicios deficientes almacenamiento, saneamiento, transporte de
agua, drenajes insuficientes recopilación, manejo y disposición final de residuos
6 Héctor Salazar y María Eugenia Negrete, Zonas metropolitanas en México, Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 1, núm. 1, 1986. 7 Moreno, Pérez Salvador; La gestión, coordinación y gobernabilidad de las metrópolis, Centro de Estudios Sociales y Opinión Pública, vol 9, 2006, p. 2
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sólidos, contaminación delincuencia, vialidades, crecimiento demográfico,
viviendas, asentamientos humanos irregulares, etc.
De igual manera, al vivir en un área conurbada, nos percatamos que, en
determinados temas o problemas, nuestras autoridades conjuntan esfuerzos con
otras autoridades vecinas con el objeto de hacer frente a determinada
problemática. La organización y forma en la que se han venido afrontando
ciertas problemáticas, es mediante la creación de diversas Comisiones de
carácter Metropolitano, las cuales conforman una unión de esfuerzos
coordinados entre los distintos niveles de gobierno circunscriptos en el Valle de
México.
Así pues, dentro de las principales Comisiones Metropolitanas que existen o han
existido en la Zona del Valle de México, independientemente de la CAMe,
encontramos:
1.- La Comisión para la Prevención y Control para la Contaminación Ambiental
de la Zona Metropolitana del Valle de México (CPCCAZVM). Dicha Comisión, se
creó el 8 de enero de 1992, mediante un acuerdo de coordinación promulgado
por el entonces Presidente, Carlos Salinas de Gortari. En nuestra opinión, esta
comisión más que una coordinación entre Distrito Federal (Ciudad de México),
Estado de México y Federación, impulsó una coordinación intersecretarial toda
vez que su estructura quedó conformada por diversos órganos pertenecientes a
la Administración Pública Federal y el entonces departamento del Distrito Federal,
el cual en esas fechas se vinculaba de manera directa con el nivel de gobierno
Federal. Cabe señalar, que, en la creación de la Comisión, si se previó la
participación del Gobierno del Estado de México y alguno Municipios, pero su
participación se redujo a voz, pero sin voto.
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El objeto por el que se creó la Comisión para la Prevención y Control para la
Contaminación Ambiental de la Zona Metropolitana del Valle de México fue para
definir y coordinar las políticas, programas y proyectos, así como verificar la
ejecución de las acciones que las dependencias y entidades de la
Administración Pública debían emprender contra la contaminación ambiental en
la zona Metropolitana del Valle de México.
Un elemento relevante que surge pocos meses después de la creación de la
Comisión, fue el fideicomiso 1490, en el cual actuó como aportante de recursos
(fideicomitente) la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, y como fiduciario, el
Banco Nacional de Obras y Servicios Público. Lo interesante de este mecanismo,
es que se constituyó como el brazo financiero de la Comisión, toda vez que se
estipuló que sus recursos se destinarían al apoyo de programas, proyectos y
acciones para la prevención y control de la contaminación ambiental de la Zona
Metropolitana del Valle de México.
Otro de aspecto interesante, fue el hecho que el capital del fideicomiso se
incrementó por aportaciones consecutivas provenientes de un sobreprecio a la
gasolina que se expendía en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM),
bajo el lema “El que contamina paga”. Sin embargo, en 1998 la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, suspendió la aportación proveniente del sobreprecio
de la gasolina pudiéndose observar una clara desvinculación del Gobierno
Federal en cuanto a su participación con esa Comisión8
Finalmente, en 1996, esta Comisión transitó a la extinta “Comisión Ambiental
Metropolitana”, a la cual nos referiremos posteriormente.
2.- La Comisión de Agua y Drenaje del Área Metropolitana (CADAM), igual que la
anterior, se constituye por medio de un convenio de coordinación celebrado el 8 Roccatti Mireille, La Comisión Ambiental Metropolitana: Un nuevo esquema de Coordinación; http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2429/16.pdf consultada el 3 de febrero de 2016, p. 309
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27 de junio de 1994, entre el Gobierno Federal a través de la Comisión Nacional
del Agua (CNA), el Departamento del Distrito Federal y el Estado de México.
Conforme al artículo primero del convenio de coordinación, la CADAM se
constituye con el objeto de establecer, en el ámbito de sus respectivas
competencias, la coordinación en la planeación, construcción, operación,
mantenimiento, desarrollo y transferencia de caudales de agua potable, residual,
pluvial y tratada de los sistemas hidráulicos en el área metropolitana del servicio
regional del Distrito Federal (Ciudad de México) y en los municipios conurbados
del Estado de México.
Hoy en día, esta Comisión se enfoca a dar continuidad al Programa Integral de
Saneamiento de Agua y Drenaje del Valle de México, además cuenta con grupos
de trabajo sobre: El Acuífero del Valle de México; Emergencias; Uso eficiente del
agua; Uso agropecuario; Desarrollo urbano; Drenaje y saneamiento9.
Sus logros recientes incluyen el Protocolo de Operación Conjunta CONAGUA-
SACMEX-CAEM, para el sistema hidrológico del Valle de México; la coordinación
de la entrega de agua en bloque; y el programa metropolitano de uso eficiente y
cuidado del agua.
La CADAM forma parte de la Comisión Ejecutiva de la Coordinación
Metropolitana recordando que la Comisión Metropolitana conformó el
fideicomiso denominado “Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto
Ambiental en el Valle de México” que es una fuente de financiamiento de
proyectos aprobados o de interés de la CADAM, así como el Fideicomiso 1928.
9 Centro para la Sustentabilidad Incalli Ixcahuicopa, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Estudio Repensar la Cuenca: La Gestión de los Ciclos del Agua, en el Valle de México, p. 141
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Por su parte, el Fideicomiso 1928, se constituyó el 25 de febrero de 1997. Este
fideicomiso, se enfoca en el financiamiento de los proyectos y obras de
infraestructura hidráulica indispensables para satisfacer las necesidades de
suministro de agua potable, desalojo y saneamiento de aguas pluviales y
residuales que requiera y genera la población asentada en la Zona Metropolitana
del Valle de México10.
Los fondos del fideicomiso son administrados por un Comité Técnico, presidido por
la Conagua (Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento), y
conformado por dos representantes del Distrito Federal (Ciudad de México), dos
del Estado de México, dos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),
y dos de la Comisión Nacional del Agua (CNA), con voz y voto, además de un
representante del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) con
voz, pero sin voto. Los fideicomitentes son los gobiernos del D.F. (Ciudad de
México) y del Estado de México.
3.- Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad, la COMETRAVI, fue creada
mediante convenio de coordinación de fecha 27 de junio de 1994, suscrito por la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes y los Gobiernos del Estado de México
y del entonces Departamento del Distrito Federal. El fin de esta Comisión, fue
establecer un mecanismos para estudiar y resolver en forma coordinada,
integrada y complementaria los problemas relacionados con el transporte y la
vialidad; mejorar los servicios de transporte y la estructura vial en la zona
conurbada; propiciar la homologación de los marcos jurídicos del transporte y la
vialidad, y aportar información necesaria para el diseño del Plan Rector de
Transporte y Vialidad del Área Metropolitana.
10IDEM.p. 143
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
4.- Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia
(CMSPYPJ) creada en 1994, a través de un convenio de coordinación que
suscribieron el Ejecutivo Federal, el Departamento de Justicia del Distrito Federal,
(Ciudad de México), el Estado de México y la Procuraduría de Justicia del Distrito
Federal.
El objetivo que persigue la CMSPYPJ, es el conformar los mecanismos
administrativos necesarios para resolver los problemas de seguridad pública y
procuración de justicia, y homologar los marcos jurídicos entre el Gobierno del
D.F. (Ciudad de México) y del Estado de México.
Los principales logros que se le atribuyen son:11
• Establecer el Sistema de Transferencia de Llamadas 066 en el Distrito
Federal y Municipios conurbados del Estado de México.
• Instalación del enlace de comunicaciones entre Balbuena – La Caldera –
C4 Toluca a cargo del Gobierno del Estado de México.
• Concretar la adquisición e instalación de cámaras de videograbación
para la identificación de placas o vehículos con reporte de robo.
• Garantizar el intercambio de información delictiva.
• Aprobar el Reglamento de Tránsito Metropolitano.
• Fortalecer el CAT Metropolitano y el frente común contra la inseguridad en
Municipios y Delegaciones Limítrofes.
• Que las fuerzas policíacas, en caso de emergencia o flagrancia en la
comisión de un ilícito y su persecución, puedan introducirse del territorio del
Estado de México al Distrito Federal (Ciudad de México) y viceversa, sin
necesidad de autorización formal, obligándose a comunicar por radio o
vía telefónica a la corporación competente. 11 Ruíz Maldonado Francisco; exposición Agenda Metropolitana en la zona conurbada: Promoción para el Desarrollo Metropolitano, Coloquio Internacional “Políticas Sociales en la Grandes Ciudades 2006,” http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/download/3_4_06_apr2., consultado el 3 de febrero de 2016, pdfp.8
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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• Aplicación de operativos en la Zona Metropolitana del Valle de México
para reforzar la vigilancia entre las Delegaciones limítrofes con los
Municipios, integrados por personal del Distrito Federal (Ciudad de México)
y del Estado de México.
• Habilitar 4 Agencias del Ministerio Público, 2 por entidad, que permitan el
levantamiento de denuncias y la investigación coordinada.
5.- La Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos (COMETAH)12, se creó
mediante convenio de coordinación de fecha 23 de junio de 1995, firmado entre
los gobiernos Federal, Distrito Federal (Ciudad de México) y del Estado de México.
Entre sus funciones encontramos: Proponer criterios homogéneos para atender la
problemática en materia de desarrollo urbano y vivienda; plantear estrategias
para el control del crecimiento urbano; diseñar la adecuada localización de los
asentamientos humanos y proponer leyes, mecanismos o instrumentos que
coadyuven al ordenamiento territorial, entre otras.
Hoy en día la COMETAH, es una de las comisiones que constituyen la Comisión
Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, máxima instancia de coordinación
entre el Estado de México y el Distrito Federal (Ciudad de México).
Los grupos de esta Comisión trabajan los siguientes temas:
• Planeación del Desarrollo Urbano y Regional;
• Administración y Control Urbano;
• Suelo y Reservas Territoriales;
• Vivienda;
• Equipamiento Regional y Proyectos Especiales y
12 FUENTE: Secretaria de Transportes y Vialidad Ciudad de México, http://www7.df.gob.mx/wb/stv/comision_metropolitana_de_transporte_y_vialidad; consultado el 3 de febrero de 2016.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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• Legislación Urbana.
6.- La Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), creada el 13 de septiembre de
1996, mediante convenio de coordinación celebrado entre el Distrito Federal
(Ciudad de México), el Estado de México y la Federación. La CAM sustituye a la
Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la Zona
Metropolitana del Valle de México, la cual quedó extinta en 1996.
Esta Comisión, se caracterizó por ser un órgano de coordinación en la planeación
y ejecución de acciones en materia de protección al ambiente y de preservación
y restauración del equilibrio ecológico en la zona metropolitana del Valle de
México.
Entre sus principales funciones destacaron13:
• Definir, coordinar y dar seguimiento de las políticas, programas, planes y
proyectos ambientales.
• Proponer acciones tendientes a prevenir y controlar la contaminación
ambiental y el equilibrio ecológico.
• Realizar acuerdos y convenios para la instrumentación de acciones y
programas ambientales.
• Propiciar la participación ciudadana académica e interinstitucional.
• Establecer mecanismos de coordinación de acciones entre diferentes
órdenes de gobierno.
Desde nuestra perspectiva, de todas las comisiones metropolitanas que se
crearon durante ese periodo, la CAM tuvo un planeación y diseño más
13 IDEM.p.12
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
25
GAL
estructurado, para muestra de ello, es la evolución de la CAM, la cual transitó a la
actual Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe)
7.- La Comisión Metropolitana de Protección Civil (COMEPROC). Esta Comisión
nace el 6 de marzo de 2000, mediante un convenio de coordinación. El objetivo
de este organismo es el de coordinar la planeación y ejecución de acciones
relacionadas con el auxilio, restablecimiento y atención de las personas, así como
la salvaguarda de sus bienes, entorno e infraestructura en la Zona Metropolitana
del Valle de México.
De las Comisiones que acabamos de analizar, a excepción de la CAM, la
mayoría de los críticos, concuerdan al mencionar que el desempeño de las
Comisiones Metropolitanas, ha sido insuficiente y que no han cumplido con sus
objetivos, tal vez una de las razones de esos malos resultados puede recaer en la
falta de consensos de coordinación y colaboración entre los integrantes de las
Comisiones.
Por lo anterior, y como una estrategia para fortalecer la Coordinación
Metropolitana, el 13 de marzo de 1998, se crea la Comisión Ejecutiva de
Coordinación Metropolitana (CECM), Comisión que desde nuestro particular
punto de vista, se conformó como un experimento que buscó transformar la figura
de Coordinación, a una figura o ente que se supeditara de manera más directa a
la Administración Publica del D.F., y del Estado de México, tratándole de dar un
contexto o trato de organismo desconcentrado, o bien, descentralizado,
pretendido que dicha comisión se subordine a ciertas cabeza de sector del
Estado de México y el Distrito Federal.
En 1996, la naturaleza jurídica del Distrito Federal tiene un cambio drástico, puesto
que se transforma como una entidad local con sus respectivos órganos de
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
26
GAL
gobierno, con competencia respectiva, con patrimonio propio y personalidad
jurídica. Por ello, la titularidad del ejecutivo y de la administración pública, quedó
depositada en la figura del Jefe de Gobierno, (recordemos que las comisiones
metropolitanas conformadas antes de 1996, se conformaron mediante el extinto
departamento del Distrito Federal).
Al contar el Distrito Federal (D.F.) con su propia organización de la Administración
Publica (1996), esta entidad ya podía contar con organismos centralizados y
descentralizados. Así pues, no tardó tiempo en que se creara en la estructura de
su administración pública del D.F., la Subsecretaria de Coordinación Delegacional
y Metropolitana, misma que posteriormente se denominó como Subsecretaria de
Coordinación Delegacional y Metropolitana y Enlace Gubernamental
Por otro lado, el 11 de septiembre de 1997, en el Estado de México, -poco tiempo
transcurrido del cambio del D.F.- se publicó en la Gaceta del Gobierno del
Estado, el acuerdo ejecutivo por el que se crea la Coordinación General de
Asuntos Metropolitanos, cuya naturaleza era la de unidad administrativa que
dependía directamente del Gobernador del Estado de México, siendo que, para
el año de 2001, se transformó en la Secretaria de Desarrollo Metropolitano.
Una vez realizados los cambios o integraciones en las respectivas estructuras de
las administraciones públicas tanto del Distrito Federal, como del Estado de
México, ambas entidades procedieron a firmar el convenio por el que se creó la
Comisión Ejecutiva Metropolitana, como un ente que busca fortalecer la
coordinación entre el Estado de México y el Distrito Federal, con el propósito de
lograr la unificación de sus acciones, programas y trabajos.
Es claro que esa Comisión nace una vez que las cabezas de sector en cada
entidad de Gobierno se constituyeron (D.F. y Estado de México) para que esa
Comisión fuera contralada directa o indirectamente por esos entes
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
administrativos, tal y como si fuera un organismo de la administración pública,
pero para ahondar más a fondo en la idea que se pretende trasmitir,
continuaremos explicando nuestro punto de vista.
Como una estrategia para logar el cometido de la Comisión Ejecutiva de
Coordinación Metropolitana, se propuso coordinar en el seno de esa Comisión los
trabajos de las Comisiones Metropolitanas anteriormente creadas
De igual manera, en la estructura interna de la CECM, se adoptó la figura del
Pleno cuya presidencia se desempeña de manera conjunta por el Gobernador
del Estado de México y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, asimismo, de
manera adjunta a la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana,
funciona un Consejo Técnico y un Secretariado Conjunto.
El Consejo Técnico se integrará por los representantes de ambas entidades y el
Secretario Conjunto estará a cargo del Coordinador General de Asuntos
Metropolitanos de Estado de México y del Subsecretario de Coordinación
Delegacional y Metropolitana del Distrito Federal.
Así pues, como podemos observar en la creación de la CECM, así como su
estructura interna, nos podemos percatar que primero las entidades participantes,
(D.F y Estado de México) incluyen en sus respectivas administraciones públicas
unidades y direcciones netamente dependientes de su administración pública
central y posteriormente estas unidades y direcciones se encajan o se incrustan
en la CECM ocupando el puesto de Secretaría de Conjunto.
Por otro lado, en el Pleno de la Comisión se mezclan diversas dependencias de la
Administración Pública de cada uno de las entidades, dejándose la Presidencia
de manera conjunta a los titulares de ambos ejecutivos, máximo autoridad de la
Administración Pública Centralizada de cada entidad, siendo que ambos
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
28
GAL
ejecutivos actúan de manera mancomunada dando instrucciones en el seno de
la CECM a sus respectivos subordinados.
Por ello, tal parece que la CECM, así como su estructura interna se diseñó para
que esta Comisión tuviera una estrecha relación de subordinación con las
entidades de la administración pública del D.F y Estado de México, tal y como si
fuera un organismo desconcentrado
Sin embargo, aún y con la creación de esta Comisión, podemos aseverar que en
sus inicios no hubo muchos cambios en cuanto a los trabajos de coordinación
metropolitana y no fue sino hasta el 2005, cuando nuevamente se ratifican y
refrenda el compromiso de los participantes para llevar a cabo esta
coordinación, reinstalando los trabajo de la CECM.
Dicha reactivación se originó en un magno evento, teniendo como testigo de
honor al ex Presidente Vicente Fox, quien aprovechó los reflectores para dar a
conocer la creación del Fondo que operaría como brazo financiero de la CEMC,
comprometiendo al Gobierno Federal a realizar aportaciones que se sumarían a
las del Estado de México y del D.F., pero los más sorpréndete de todo, es que ni el
Gobierno Federal, el D.F. y el Estado de México aportaron recursos para el
fideicomiso, ya que el capital provino del Congreso de la Unión por la cantidad
de $1,000.00 millones de pesos, siendo que en ese año se creó en el Congreso la
partida de Fondo Metropolitano dentro del Ramo 2314.
En este orden de ideas, con fecha 20 de febrero de 2006, se firma el contrato por
el cual se constituye el fideicomiso denominado “Fondo Metropolitano de
Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México", en este mecanismo
14Fuente: http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Comisiones/11_dmetropolitano.htm#[Citar como], Consultado el 4 de febrero de 2016
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
participó el Gobierno del Distrito Federal, por conducto de las Secretarías de
Finanzas y de Gobierno; por el Gobierno del Estado de México, participaron las
Secretarías de Finanzas, General de Gobierno y de Desarrollo Metropolitano,
como fideicomitentes y en calidad de fiduciario Banco Interacciones, S. A.15
Este Fideicomiso se constituye como mecanismo financiero para el desarrollo de
las acciones coordinadas en la metrópoli y fue creado para administrar de una
forma más clara y transparente, los recursos económicos para la atención de
problemas de la zona metropolitana del Valle de México, de los gobiernos del
Distrito Federal y del Estado de México.
Posteriormente a la creación del Fideicomiso, en el mes de febrero de 2008, la
CECM sufre una trasformación toda vez que se suma a esa Comisión el estado de
Hidalgo, en virtud a esa adhesión, la Presidencia del pleno pasa a ser tripartita
(Estados de Hidalgo, de México y Distrito Federal), asimismo, se suman al Pleno de
la Comisión diversos órganos de la administración pública del estado de Hidalgo.
De igual manera en el Consejo Técnico se sumó un representante del estado de
Hidalgo y al Secretariado Técnico se adhiere un representante del Gobierno de
Hidalgo.
Desafortunadamente, aún y con la creación de la CEMC, su fideicomiso y demás
cambios que se han suscitado, podemos afirmar que hoy en día, tanto en la
CECM, como en las demás Comisiones Metropolitanas existentes, no se vislumbra
del todo una relación intergubernamental consolidada que haga frente a los
problemas Metropolitanos.
15 Fondo Metropolitano del Valle de México, Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México, consultado el 4 de febrero de 2016
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
30
GAL
Tal parece que una y otra vez, se ha querido crear una relación de coordinación
metropolitana bajo esquemas que se pretenden asemejar a la coordinación de
organismos centralizados o descentralizados de la administración pública,
situación que acarrea faltas de entendimientos, acuerdos, desorganización y
demás elementos indispensables para una buena coordinación
intergubernamental.
Asimismo, con la creación de la CECM, se diezmaron aún más las actividades de
las otras Comisiones Metropolitanas, y tal pareciera que éstas se han ido
absorbiendo por la misma CECM. Sin embargo, hay que hacer hincapié que esta
situación no se considera que suceda con la CAMe, la cual desde antes de su
transformación (CAM) siempre ha mostrado un trabajo independiente,
estructurado y con mayor planeación, así como ciertas diferencias con las
Comisiones Metropolitanas que se han creado. Diferencias que podemos señalar:
1.- Ámbito territorial: La CAMe no se queda con la circunspección que por lo
general abarcan las demás Comisiones Metropolitanas, a excepción de la CECM
la cual, en el año de 2008, incorporó al Estado de Hidalgo. La CAMe abarca un
territorio mucho más amplio que integra un campo de acción para atender la
problemática ambiental en 5 Estados y la Ciudad de México.
2.- Estructura interna: Por lo general en cada una de las Comisiones
Metropolitanas, se integra la figura del Pleno que es común que se integre entre
diez a veinte titulares y representantes de diversas dependencias de la
Administración Pública Federal, del Distrito Federal y Estado de México.
(Burocracia).
Asimismo, en casi todas las Comisiones Metropolitanas, a excepción de la CECM y
la Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia
(CMSPYPJ), las Presidencias del Pleno, se rotan cada dos años y dependiendo el
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
31
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turno, funge como Presidente, ya sea el Gobernador del Estado de México o la
persona que designe, o bien, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o la persona
que designe.
En cuanto CMSPYPJ, la Presidencia es compartida de manera conjunta, es decir
el Pleno lo presiden el Titular del Gobierno del Distrito Federal y el Gobernador del
Estado de México, para el caso de la CECM, la Presidencia es tripartita y se
integra por el Jefe Gobierno del Distrito Federal, el Gobernador del Estado de
México y el Gobernador del estado de Hidalgo.
De igual manera, en las Comisiones Metropolitanas, a excepción de la CECM,
existe la figura del Secretariado Técnico que es designado por el Presidente en
turno de la Comisión Metropolitana respectiva.
Respecto a la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, se creó la
figura del Secretariado Conjunto el cual se integra de manera tripartita por:
Subsecretario de Coordinación Metropolitana y Enlace Gubernamental del Distrito
Federal, del Secretario de Desarrollo Metropolitano del Estado de México y del
Representante del Gobierno del estado de Hidalgo en el Distrito Federal.
Finalmente, en casi todas las Comisiones se prevé la figura de un Consejo
Consultivo o Consejo Técnico conformado por personas privadas o públicas
especialistas en la materia y que por lo general son convocados de manera
transitoria y tiene voz, pero no voto.
En lo que respecta a la Comisión Ambiental de la Megalópolis, existe una
estructura interna diseñada con mayor democracia, tendiente a promover una
coordinación, toda vez que si comparamos su organización interna con las otras
Comisiones encontramos diferencias interesantes:
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
32
GAL
En primer lugar, la CAMe no cuenta con un Pleno integrado con un alto número
de organismos y funcionarios que a su vez conforman la administración pública
de cada entidad participante. Por el contrario, en la CAMe existe un Órgano de
Gobierno el cual es el encargado directo de la operatividad y administración de
la misma. Dicho Órgano de Gobierno se conforma por el Titular de la Secretaría
del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) quien representa del orden
federal, y por los demás gobernadores de las entidades participantes, todos ellos
cuentan con voz y voto, los suplentes de los gobernadores y los titulares de las
dependencias de la materia ambiental de cada entidad. Para el caso de la
SEMARNAT, el suplente será el Subsecretario de Gestión para la Protección
Ambiental.
Bajo el esquema de la CAMe, se fomenta un órgano de toma de decisiones
concreto sin necesidad de que participen una gran cantidad de actores que en
muchos casos obstaculizan el conceso de acuerdos, además en ese órgano
participan las personas que tiene una visión más amplia en cuanto a la
problemática de su entidad y de la megalópolis (Gobernadores y Secretario
Federal) y sus suplentes (Secretario de Medio Ambiente Estatales o su equivalente)
los cuales se infiere que están más actualizados en el problema ambiental de la
Megalópolis.
Otro aspecto que hay que destacar, es que el Órgano de Gobierno funciona
como un ente colegiado que no requiere más formalidades que acordar para la
toma de acuerdo mediante votación, eliminando la figura de la Presidencia,
figura que es el común denominador de las demás Comisiones Metropolitanas.
3.- Financiamiento. Una de las problemáticas que constantemente se han
comentado por los analistas de las Comisiones Metropolitanas es el tema del
financiamiento, situación que, al parecer, impide que muchas de las Comisiones
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
33
GAL
Metropolitas tengan su independencia o logren sus objetivos, a no ser que sus
recursos provengan de la CEMC y de Fondos Metropolitanos.
Sin embargo, y como manera de excepción a lo anterior, se puede afirmar que
en lo que toca al tema de coordinación metropolitana ambiental (CAM y CAMe)
no ha tenido problemas de una fuente de financiamiento.
Recordemos que la primera comisión de coordinación en materia de medio
ambiente, fue la Comisión para la Prevención y Control para la Contaminación
Ambiental de la Zona Metropolitana del Valle de México, la cual fue creada en
1992 y en ese mismo año, esa comisión conformó su brazo financiero mediante un
fideicomiso en donde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungió como
fideicomitente y como Fiduciario el Banco Nacional de Obras y Servicios Público.
(Fideicomiso 1490).
Cabe señalar que el Fidecomiso 1490, posteriormente se usó para apoyar los
trabajos de la Comisión Ambiental Metropolitana, siendo que una vez que
desapareció ésta en el 2103, se conformó la Comisión Ambiental Metropolitana,
CAMe, la cual sigue haciendo uso del fideicomiso 1490.
Por lo hasta aquí visto, tal pareciera que nos inclinamos por el funcionamiento de
la Comisión Ambiental de la Megalópolis como un funcionamiento que domina
de manera perfecta el esquema de coordinación metropolitana.
Desafortunadamente no es así. Aunque en la CAMe hay indicios de una mejor
coordinación metropolitana, hoy en día existen obstáculos que son comunes
como en las demás Comisiones Metropolitanas y que impiden que se desarrolle
un verdadero mecanismo de coordinación,
Dentro de los obstáculos que nos referimos podemos encontrar algunos tales
como:
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
34
GAL
1.- Intereses Políticos. Es necesario admitir que el factor político es un requisito
“sine quan non” para que surta efectos la coordinación metropolitana. Sin
embargo, si el factor político se convierte en un instrumento de control, en lugar
de un instrumento que fomente crear espacios para la negociación e
intercambio, el organismo de coordinación se empieza a comportar como un
órgano desconcentrado o descentralizado que se subordina a la autoridad de
una instancia central.
“Es preocupante constatar que el asunto generador de fondo de la mayoría de
los problemas que obstaculizan un ejercicio efectivo de coordinación a escala
metropolitana, no es precisamente un vacío legal, sino que tiene su origen en la
esfera de la lucha de poder entre grupos locales de interés, lo que nos remite a
una cuestión de falta de voluntades más que a la falta de lineamientos jurídicos o
visión para el diseño de instrumentos eficaces.”16
2.- Programáticos o de planeación: Otro obstáculo que dificulta la coordinación
metropolitana, recae en el generar mecanismos que integren la elaboración de
programas y planes con una visión espacial del territorio que abarca la Metrópoli,
o en su caso la Megalópolis. Al respecto es frecuente notar que cada entidad
participante, elabora su planeación de manera individual enfocada únicamente
en atender los intereses y problemas de su circunscripción, esa situación no
permite atacar una problemática en su totalidad sino de manera parcial.
3.- Presupuestales. Es común que estas Comisiones no cuentan con los recursos
necesarios para llevar a cabo sus funciones, aún y aunque existen fondos (Fondo
Metropolitano, Fideicomiso 1490, etc.) estos recursos no son exclusivos de las 16 Lezama José Luis, Gobernar la Metrópoli: El caso de la gestión ambiental en el Valle de México, http://www.iea.usp.br/pesquisa/programas-e-projetos-atuais/estudos-comparados-sao-paulo-e-mexico/GobernarlaMetrpoliLagestinambientalenlaZMVM.pdf, consultado 7 de febrero de 2016, pags. 26 y 27
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
35
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Comisiones, sino que dependen en presupuestos de la federación, y en caso de
los fideicomisos, la mayoría de las veces, las decisiones de la administración,
asignación y operación de los recursos dependen de los órganos diferentes a los
que conforman la Comisión.
Un claro ejemplo de lo anterior, es precisamente el fideicomiso 1490, en cuyo
Comité Técnico (Órgano del Fideicomiso que instruye a la Fiduciaria respecto del
manejo del patrimonio) no se encuentra representado por la totalidad del
Órgano de Gobierno de la CAMe, sino que únicamente es representado por
instancias de índole federal, no estando presente el sector estatal. Sustentando
lo dicho, hoy en día el Comité Técnico del Fideicomiso 1490 se conforma de la
manera siguiente: Coordinador Ejecutivo de la CAMe; (Quien a su vez se
encuentra subordinado a la SEMARNAT); el Subsecretario de Gestión para la
Protección Ambiental de la SEMARNAT; el Oficial Mayor de SEMARNAT y el
Director General de Ecología y Cambio Climático. Con lo anterior, podemos
afirmar que las decisiones respecto del financiamiento y manejo de los recursos
son de índole federal.
4.- Participación Ciudadana. Aunque en la mayoría de las Comisiones
Metropolitanas existe un Consejo Consultivo o un Comité Técnico que puede
estar conformado por sectores de la sociedad civil o bien, pueden participar
privados en los Plenos con, pero sin voto, esto no significa que en las Comisiones
Metropolitanas existan verdaderos mecanismos que integren y fomenten la
participación ciudadana para el diseño, implementación y evaluación de
políticas, planes o programas que incidan en la Megalópolis. Inclusive, no existen
mecanismos que fomente el sector empresarial a participar de manera
económica en los proyectos y mucho menos existe mecanismos que impulsen la
rendición de cuentas y transparencia de acciones ante la ciudadanía.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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5.- Jurídicos. - Las leyes, normas y reglamentos que rigen a los habitantes de la
zona metropolitana, a pesar de que regulan problemas comunes, en muchos
casos no son similares, dando por resultado que coexistan en la zona
metropolitana ordenamientos con distintos criterios para regular asuntos similares.
Un ejemplo de lo anterior, puede derivarse en la normativa en relación a la
verificación vehicular.
6.- Tipo de acuerdos. - Los acuerdos de las comisiones creadas para abordar
problemas en la Metrópoli no tienen carácter vinculatorio ni son obligatorios para
las partes, se puede decir que estos acuerdos únicamente atienden a la buena
voluntad de las partes.
Aunado a lo anterior, en ninguno de los convenios que crean a las Comisiones
Metropolitanas, así como a la Comisión Ambiental de la Megalópolis, ni en sus
reglamentos internos, se encuentran elementos coercitivos, de rendición de
cuentas ni maneras de exigir responsabilidad a sus órganos internos (Pleno,
Órganos de Gobierno, Secretariado, etc.).
I.3 De la Competencia y Facultades En materia jurídica y específicamente en derecho administrativo, el concepto de
“competencia” se aplica a todos los órganos del Estado para indicar la esfera o
ámbito en el cual pueden ejercer válidamente las funciones que le son propias.
Las facultades, se refiere a la potestad que otorga el Estado a los diversos órganos
que integran su estructura con el fin de realizar o ejecutar ciertos actos.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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En este orden de ideas, podemos afirmar que la competencia atribuida a la
Comisión Ambiental de la Megalópolis, queda plasmada en el artículo primero
del convenio de coordinación por el cual se crea la CAMe. En dicho artículo se
menciona que la Comisión es un órgano de coordinación para llevar a cabo,
entre otras acciones, la planeación y ejecución de acciones en materia de
protección al ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico,
dentro de una zona delimitada en la misma cláusula segunda, la cual se
denomina la Megalópolis.
De lo anterior se desprende que la competencia de la CAMe es de órgano
coordinador del Ejecutivo Federal, así como de los Ejecutivos del Distrito Federal y
de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, en materia de
medio ambiente y/o ecológica.
Por otro lado, las facultades o atribuciones a la CAMe, quedan referidas en el
artículo tercero del convenio de creación de la Comisión, mismos que a la letra
establece:
“TERCERA. "LA COMISIÓN", para su operación y administración, tendrá las siguientes
funciones, dentro del territorio definido en la Cláusula Segunda del presente
Instrumento Jurídico, así como en su zona de influencia ecológica:
a) Definir, coordinar y dar seguimiento, en forma concurrente, a las políticas,
programas, proyectos y acciones que "LAS PARTES" deban observar y ejecutar
en materia de protección y mejoramiento del ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico.
b) Establecer los criterios y lineamientos para la integración de los programas,
proyectos y acciones específicas para prevenir y controlar la contaminación
ambiental y para proteger y restaurar los recursos naturales.
c) Definir la participación que deban tener otras dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal y de los gobiernos de los Estados y del Distrito
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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Federal (Ciudad de México), y establecer los correspondientes mecanismos de
coordinación, así como de inducción y concertación con los sectores social y
privado interesados.
d) Implantar acciones y medidas para prevenir y controlar contingencias
ambientales y emergencias ecológicas.
e) Acordar la realización de programas de investigación y desarrollo tecnológico,
así como de educación y capacitación en materia ambiental.
f) Acordar la adecuación y homologación de la normatividad en materia de
protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico.
g) Definir los mecanismos para allegarse de los recursos y fondos necesarios para
el financiamiento de las políticas, programas, proyectos, acciones y medidas
cuya realización acuerde "LA COMISIÓN", así como para la operación de la
Coordinación Ejecutiva.
h) Proponer y fomentar los instrumentos de política ambiental que permitan la
preservación y restauración del equilibrio ecológico.
i) Evaluar periódicamente el cumplimiento de los acuerdos y determinaciones de
"LA COMISIÓN".
j) Expedir su Reglamento de Operación.
k) Las demás que sean necesarias para la realización de sus atribuciones.”17
Con lo que hasta aquí se ha visto, es importante recalcar que la CAMe es un
organismo jurídicamente establecido que no cuenta con personalidad jurídica
propia, pero que cuenta con facultades y competencias otorgadas por el acto
jurídico que le da nacimiento y que vincula directamente a sus miembros con los
objetivos mismos de la Comisión.
Lo anterior se menciona, ya que existen personas que estiman que para que un
organismo cuente con facultades y competencias, es necesario que dicho
órgano este dotado de personalidad jurídica, lo cual es un grave error, y para
muestra de ello, ponemos como ejemplo a la CAMe que es un organismo que 17 FUENTE: Convenio de Coordinación por el que se crea la Comisión Ambiental de la Megalópolis, Diario Oficial de la Federación publicado en 3 de octubre de 2010
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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nace sin personalidad jurídica, pero aun así y a través del convenio de creación
que le da origen, las entidades contratantes constituyen y depositan es ese
organismo parte de sus atribuciones para que actúen de manera coordinada en
ciertos temas de medio ambiente que influyen en una zona denominada
Megalópolis, tal es el caso del rol otorgado a la Coordinación Ejecutiva de la
CAMe en los Programas de Contingencias Ambientales para el Valle de México.
I.4 Órganos de Autoridad y Órganos Auxiliares
Dado que la CAMe es un órgano envestido de competencias y facultades, vale
la pena adentrarnos en la naturaleza jurídica que le permite ejercer sus actos, en
muchos casos, como autoridad de coordinación.
Al respecto, entendemos como órgano de autoridad, “aquellos cuyas facultades
de decisión y ejecución son propias de sus atribuciones; es decir, son órganos del
Estado cuyos actos producen jurídicamente una alteración, creación o extinción
de una o varias situaciones concretas o abstractas, particulares o generales,
públicas o privadas; de modo imperativo, ya sea por decisión, por ejecución o
ambas.”18
Por otro lado, cuando las facultades atribuidas a un órgano se reducen a darle
competencia auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos necesarios
a fin de que estas puedan tomar sus resoluciones, entonces estamos en presencia
de un órgano auxiliar.
Es decir, su actuar se limita a preparar o sugerir técnicamente la determinación
que con posterioridad puedan o no tomar las autoridades, y lo hacen mediante
18 FUENTE: http://moodle2.unid.edu.mx/dts_cursos_mdl/UNI/RH/JA/JAS03/JA03_Lectura.pdf, consultado el 10 de febrero de 2016, p. 7
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
dictámenes, opiniones, consultas específicas o colaboraciones19, y por regla
general este tipo de organismo no tiene facultad de decisión.
Los órganos auxiliares pueden realizar de diversa manera sus atribuciones,
originándose con ese motivo una clasificación de ellos:
• Órganos auxiliares de preparación, que son los que realizan las funciones
necesarias de preparación técnica y material de los asuntos que los
órganos de autoridad deben decidir
• Órganos consultivos, los cuales pueden ser o bien colegiados o bien
unitarios, y en ellos pueden existir diversos grados, según la necesidad legal
de oírlos y la obligación que haya de seguir las opiniones que emitan. Así,
puede suceder que las autoridades tengan una facultad discrecional para
solicitar la opinión de esos órganos de consulta. En tal caso, las funciones
de estos son simplemente facultativas.
También puede ocurrir que la ley imponga a las autoridades la obligación de
escuchar previamente al presentar el caso de que la autoridad esté obligada a
seguir el parecer del órgano consultivo. Propiamente, aquí se encuentra ya un
órgano que no es simplemente consultivo, sino que en realidad es órgano de
consulta, pero sin que la opinión de éste obligue a la autoridad.
Por último, se puede presentar el caso de que la autoridad esté obligada a seguir
el parecer del órgano consultivo. Propiamente, aquí se encuentra ya un órgano
que no es simplemente consultivo, sino que en realidad se trata de un órgano de
decisión que colabora con la autoridad para el ejercicio de sus funciones
19 IDEM
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
41
GAL
Conforme a lo mencionado, podemos concluir que por el tipo de facultades y
competencia de la CAMe, la podemos catalogar como un órgano auxiliar de
preparación y consulta, cuyas funciones consisten en coadyuvar en materia
ambiental a través de dictámenes, opiniones, consultas y colaboraciones a los
órganos de autoridad que conforman la Megalópolis, órganos que como ya ha
quedado establecido recaen en: la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, Gobierno del Distrito Federal (Ciudad de México) y de los estados de
Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala.
Aunque la CAMe es un órgano auxiliar, es factible que de la misma puedan
emanar actuaciones de autoridad toda vez que, de una manera u otra, algunas
de sus decisiones y acciones, pueden afectar la esfera de particulares o de una
colectividad, por lo cual valdría la pena esclarecer si estas actuaciones se
encuentran dentro del marco de la ley.
Sobre el tema, primeramente, es necesario tener presente el concepto de
autoridad, concepto que lo encontramos definido en un ordenamiento jurídico.
Más bien, este concepto atiende a un principio que puede ser político,
sociológico, jurídico o de otra índole, dependiendo de la arista con lo queramos
definir.
En términos lisos y llanos, el vocablo “autoridad” proviene del latín “auctoritas”, y
significa ejercer poder sobre otro, para lo cual se debe estar legitimado, o sea,
hallarse social y jurídicamente aceptado20. Si seguimos la definición del
Diccionario de la Lengua, la autoridad es: "Potestad, facultad. Poder que tiene
una persona sobre otra que le está subordinada. Persona revestida de algún
poder o mando."21
Desde la perspectiva jurídico-política, “el termino de autoridad equivale a poder,
20 FUENTE, http://www.significados.com/autoridad/, consultado el 10 de febrero de 2016 21 FUENTE, https://es.wikipedia.org/wiki/Autoridad, consultado el 10 de febrero de 2016
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potestad, o actividad, que es susceptible de imponerse algo, referida al Estado
como organización jurídica y política de la sociedad humana, es el poder con
que está investido, que emana de la soberanía que reside en el pueblo; podemos
inferir que autoridad, es un órgano del Estado, al que la ley misma le ha dotado
de facultades, que llevan implícitas un poder de decisión y ejecución, que
inciden en la esfera jurídica del gobernado y que este poder es impuesto aún en
contra de su voluntad; por lo que es doble subrayar, que no a todos los órganos
del Estado, corresponde el carácter de autoridad, puesto que no todos están
investidos de facultades de decisión, ejecución y de potestad para imponer sus
actos.”22
De lo que hasta aquí hemos manifestado, tal pareciera que la autoridad única y
exclusivamente la detentan y ejecutan aquellos entes dotados por el mismo
Estado de un poder de decisión y ejecución, por lo cual, y si eso es así, entonces
afirmaríamos que la CAMe no goza de autoridad.
Si lo anterior fuera cierto, entonces la CAMe obra de manera ilegal al momento
de ejercer ciertas atribuciones conferidas por el convenio de coordinación, o los
Programas Para Contingencias Ambientales y sus Manuales, que son
ordenamientos públicos en donde claramente se establece el actuar de la
Comisión Ambiental de la Megalópolis y de su Coordinador Ejecutivo en materia
de contingencias ambientales.
A nuestro juicio, podemos afirmar que, aunque la CAMe no es un órgano del
Estado envestido de facultad de decisión, y ejecución, ésta puede ejercer actos
de autoridad. Dicha afirmación la podemos sustentar de conformidad con la
materia de amparo, la cual considera que los actos de autoridad no únicamente
son de derecho, ya que pueden existir los actos de autoridad o autoridades de
22 FUENTE: http://moodle2.unid.edu.mx/dts_cursos_mdl/UNI/RH/JA/JAS03/JA03_Lectura.pdf, consultado el 10 de febrero de 2016, p. 4
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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facto, tal y como se refiere el artículo 5 fracción II de la Ley de Amparo, mismo
que establece:
Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:
II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su
naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que
crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u
omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones
jurídicas.
Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad
responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten
derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas
por una norma general.
En el artículo que acabamos de señalar, se deja en claro que la autoridad
responsable (la que emite actos de autoridad) puede tener una distinta
naturaleza: "con independencia de su naturaleza formal... dicta, ordena, ejecuta
o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en
forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía,
modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas”.
En este orden ideas, podemos referir que los actos de autoridad pueden provenir
por particulares o por entes que no son autoridades de derecho, sino de facto,
entendiéndose como autoridad de facto o, de hecho, “aquella que cuyo actuar,
no se encentra legalmente determinado, puesto que no tiene razón legal, esto es,
que ningún ordenamiento jurídico prevé su creación, organización o
funcionamiento”23.
23FUENTE: http://moodle2.unid.edu.mx/dts_cursos_mdl/UNI/RH/JA/JAS03/JA03_Lectura.pdf, consultado el 10 de febrero de 2016, p. 8
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“Cabe advertir, que, para efectos de amparo, quien tiene la calidad de
autoridad responsable, es la autoridad de derecho y aunque la autoridad de
facto, no se encuentra constituida legalmente, puede adoptar tal carácter,
únicamente cuando por circunstancias legales o, de hecho, estén en
posibilidades de ejercer actos públicos, por la fuerza pública que hacen valer;
cuando conculcan los derechos sustantivos tutelados del gobernado.”24
Al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece en una tesis
jurisprudencial lo siguiente:
“…el término “autoridad”, para efectos del amparo, comprende a todas aquellas
personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias ya
legales, ya de hecho y que por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar,
no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos,
por el hecho mismo de ser pública, la fuerza de que disponen; y agregan esos
tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse, que al amparo procede, no
solamente contra autoridades legítimamente constituidas, sino también contra
meras autoridades de facto…”25
Con base en lo que hemos referido, se desprende que la CAMe aún y aunque no
es un órgano de autoridad, en determinados momentos y actuando como un
órgano auxiliar, ejerce actos de autoridad de facto, en especial cuando participa
de manera coordinada en la activación de los programas de contingencia.
Cabe señalar que la actuación de la CAMe, en cuanto a los programas de
contingencia, se encuentra dentro de un marco legal, ya que las partes
participantes firmaron un convenio de coordinación en donde depositaron o 24 IDEM 25Tesis XXI.2º.P.A.72 A, Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, (2008) pág. 2311.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
45
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delegaron en un órgano coordinado ciertas facultades, que a la vez
corresponden directamente a las autoridades firmantes del convenio, para que la
CAMe las pueda ejecutar de manera coordinada.
Sobre este punto, y al revisar los acuerdos que se han tomado en el seno de las
juntas del Órgano de Gobierno de CAMe, se puede concluir que siempre se ha
actuado al margen de la ley, y en ningún momento se va más allá de las
facultades y competencias de la CAMe, constatando que todos los acuerdos se
toman y se ejecutan de manera coordinada.
Es importante recalar que esta facultad, como todas las otras facultades que
pueda tener la CAMe, tal vez pudieran constituir un acto de autoridad (esto le
correspondería a la autoridad judicial valorarlo), pero hay que dejar en claro que
en caso de que se genere un acto de autoridad de facto, este deber ser
realizado de manera coordinara con la dependencia correspondiente y que
forma parte de la Comisión, ya que, de lo contrario, el acto carecería de
competencia y sustento jurídico.
Una de las atribuciones conferidas a la CAMe, la cual pudiera ser cuestionada, es
la facultad de implantar acciones y medidas para prevenir y controlar
contingencias ambientales y emergencias ecológicas. (Artículo 3 inciso d)
convenio de creación de la CAMe)
Sobre el punto, es necesario aclarar que esta atribución, como todas las demás
de CAMe, en todo momento debe realizarse de manera coordinada, ya que
como lo estipula el artículo primero del convenio de coordinación, la Comisión
Ambiental de la Megalópolis es un órgano coordinado y, por ende, todas sus
atribuciones se deben hacer de manera coordinada.
Así pues, aún y aunque la redacción del inciso d) del artículo 3 del convenio de
creación de la CAMe, pueda dar pie a interpretase que es una atribución que
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
46
GAL
CAMe ejerce de manera individual, esto no sucede así, toda vez que siempre se
actúa de manera coordinada, aclarando que esa coordinación sucede desde
dos aristas: una interna y otra externa.
La coordinación interna, sucede en los trabajos y acuerdos que se toman en la
Órgano de Gobierno, el cual, por el simple hecho de sesionar, tomar acuerdos y
solicitar su ejecución, ya constituye una labor coordinada. Recordemos que en el
Órgano de Gobierno participan los titulares de las entidades que firmaron el
convenio de coordinación, siendo ellos quienes delegaron ciertas atribuciones
unilaterales de su entidad, para que la Comisión decida de manera coordinada
el ejecutarla, así pues, de la simple sesión de órgano de Gobierno se desprende
un trabajo coordinado.
Por otro lado, la coordinación externa, se debe entender cuando una de las
atribuciones de la CAMe es ejecutada por el Coordinador Ejecutivo, y éste lo
debe ejecutar de manera conjunta o coordinada con alguna o varias
dependencias, según sea el caso, de las entidades participantes. Un ejemplo de
lo anterior, es cuando el Coordinador Ejecutivo de la Comisión actúa con la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Medio
Ambiente del Distrito Federal (Ciudad de México) y la Secretaría de Medio
Ambiente del Estado de México, al momento de emitir contingencias por
contaminación atmosféricas.
Sobre este punto, se hace un paréntesis para señalar que cuando se revisaron los
protocolos y actuaciones que ha tenido la Comisión Ambiental de la Megalópolis,
en cuanto a la activación de las Contingencias Ambientales en la Zona
Metropolitana del Valle de México, hemos detectado que aún y aunque la
Comisión puede ejercer esta atribución de manera coordinada (artículo 3, inciso
d) de convenio de creación, hay situaciones dentro de las mismas actuaciones,
que pudieran estar fuera del margen de la ley.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
47
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Esto se menciona toda vez que en la mayoría de los casos que se revisaron en
cuanto a la actuación de la CAMe en lo que respecta a las contingencias
ambientales, estas actuaciones se realizan a través del Coordinador Ejecutivo en
conjunto con las dependencias indicadas tanto de Estado de México como de la
Ciudad de México.
Sin embargo, es necesario resaltar que, conforme al convenio de creación de la
CAMe, no se encuentra atribución o delegación de manera expresa, para que el
Coordinador Ejecutivo actúe para implantar acciones y medidas para prevenir y
controlar contingencias ambientales y emergencias ecológicas, siendo que dicha
atribución corresponde a la CAMe como órgano colegiado. Por ello, para que el
Coordinador Ejecutivo actúe de manera apegada a la Ley, sería necesario que el
Órgano de Gobierno sesione para facultar o encargar al Coordinador Ejecutivo
dicha atribución, misma que no ha sido delegada en ninguna de las sesiones del
Órgano de Gobierno.
Otra manera en la que se puede facultar al Coordinador Ejecutivo, respecto al
tema de las actuaciones en caso de contingencia ambiental, sería modificando
la cláusula octava del convenio de coordinación para añadir de manera expresa
esa atribución, o bien, señalarla en el Reglamento de Operación de la CAMe.
I.5 Estructura Interna Conforme al convenio de creación de la CAMe, las partes participantes
acordaron una estructura interna, misma se compone de:
I.- Órgano de Gobierno;
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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II.- Coordinador Ejecutivo;
III.- Comité Científico Asesor;
IV.- Miembros de carácter eventual
En lo que toca al Órgano de Gobierno, a lo largo de este trabajo se ha hablado
del mismo, e inclusive se hizo referencia a este Órgano como un acierto, que a
diferencia de las estructuras internas de otras Comisiones Metropolitanas, su
actuar es más ágil, evita burocracias y fomenta la democracia en sus
participantes debido a el diseño, estructura y atribuciones.
Respecto al Coordinador Ejecutivo, estimamos que en el convenio de creación
de la CAMe, se le debieron otorgar más facultades en cuanto a la operación
administrativa. Se sugiere que en el Reglamento de Operación se otorguen más
atribuciones tales como: seleccionar al personal operativo, evaluar su
desempeño, resguardar la documentación de CAMe, vigilar que el
financiamiento que se otorguen a los proyectos se destinen a su cometido y
auditarlos en todo momento, promover la participación ciudadana, difusión de la
imagen de la CAMe, uso del nombre de CAMe, resguardar información en
especial la catalogado como confidencial, etc.
De igual manera se sugiere detallar el proceso por el cuál y cómo se debe de
remover al Coordinador Ejecutivo, y la previsión de nombrar un Coordinador
Ejecutivo interino que ocupará el cargo de manera provisional hasta un nuevo
nombramiento.
Por otro lado, es importante dejar en claro la estructura operativa de la CAMe,
por lo cual se sugiere determinar la estructura operativa, áreas y sus atribuciones,
lo cuales deberán estar a cargo del Coordinador Ejecutivo.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
49
GAL
Al respecto y al realizar el presente trabajo, se observó la vulnerabilidad del tema
laboral que impera en la operatividad de la CAMe. Algunos de los trabajadores
se encuentran bajo la nómina de SEMARNAT, otros se desempeñan como
prestadores de servicios, cuyos pagos dependen de los proyectos en los que
estén involucrados, también se hizo mención de que la CAMe no cuenta con
personalidad jurídica y por ende se presenta la problemática de contratar una
estructura operativa.
Desde nuestra perspectiva, es necesario definir esta situación, por lo que
primeramente se sugiere modificar la cláusula Décima Primera del convenio de
creación de CAMe, debido a que dicha cláusula pugna por que cada de una
partes pague a sus trabajadores o proyectos, situación que es ilógica ya que si se
conforma un órgano coordinado, no se ve razón del por qué cada una de las
partes deba pagar a sus trabajadores que laboren en CAMe de manera
individual o sus proyectos, tal situación va en contra de la naturaleza del proyecto
que se construye (Órgano Coordinado) y también propicia un sesgo en la
prestación de servicios de los trabajadores o profesionistas a razón de que tengan
que cumplir con los interés de la parte que les pague y no de la CAMe como
órgano colegido.
Nuestro punto de vista en lo particular es que se debe tomar una resolución seria
sobre esta problemática, ya que gran parte del funcionamiento de CAMe es
gracias a sus profesionistas. Si realmente es un órgano coordinado, las
dependencias participantes deben apoyar para soportar esta estructura y no
dejar que una entidad (Gobierno Federal) se haga cargo, puesto que eso no es
equitativo.
Es cierto que un obstáculo que puede impedir la contratación del personal es el
de no contar con una personalidad jurídica, por ello la CAMe no puede ser
patrón y tampoco puede detentar dinero para pagar a los profesionistas y
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trabajadores. Estimamos que esa debilidad se puede sortear a través de diversos
esquemas, como el abrir una sub-cuenta en el fideicomiso que pague el personal
operativo por medio de un intermediario (Outsourcing).
Sobre el tema de financiamiento y fidecomiso se hablará en un posterior
diagnóstico, pero lo que se quiere dejar en claro en este punto y como medida
de fortalecimiento de CAMe, es la inmediata necesidad de definir la estructura
operativa que sea independiente y que se subordine al Órgano de Gobierno.
En lo que respecta al Comité Científico Asesor, en el convenio de creación de
CAMe, se deja en claro el tipo de personas (Perfil) quienes lo puedan conformar.
Asimismo se estipula que en el reglamento operativo se detallará el número de
integrantes, duración de cargo, etc. Estimamos que lo único que faltaría detallar
es la estrategia para la selección de los miembros del Comité Científico Asesor,
sugiriendo que por la naturaleza de la CAMe (Órgano colegiado) los miembros
del Comité se elijan de entre las personas que el Coordinador Ejecutivo presente
al Órgano de Gobierno para que éste a su vez determine el número de miembros
que conformen dicho Comité.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
51
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2. GOBERNANZA
Dado que se ha planteado que uno de los objetivos en el presente reporte es
realizar un análisis de mecanismos de gobernanza regional a nivel nacional e
internacional, y con ello generar iniciativas para la consolidación y fortalecimiento
de la CAMe, es importante definir y entender el término “Gobernanza”.
El Diccionario de la Real Academia Española, define a la Gobernanza como: “el
arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un
desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano
equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de economía.”26
Del análisis de esta definición resalta la gran diferencia entre el significado de
gobernar27, ya que incluye actores como lo son el Estado, la sociedad civil y el
mercado de economía.
Las bibliografías consultadas coinciden en que, el concepto de gobernanza surge
a partir de las crisis económicas que afectaron a gran parte del mundo durante
1970 y 1980, además de una crisis de legitimidad de los gobiernos y a un
robustecimiento de la sociedad civil ocasionando que la literatura politológica y
administrativa se empezara a centrar en el tema.
Diferentes autores coinciden en que, los primeros estudios donde el concepto de
gobernanza apareció como indicativo de la intervención de terceros en el
ámbito gubernamental fueron “África Subsahariana, de la crisis al desarrollo
sustentable” y “Gobernanza y Desarrollo”, ambos documentos publicados por el
Banco Mundial en 1989 y en 1992, respectivamente. 26 Definición de gobernanza, Real Academia Española [en línea], disponible en http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=gobernanza, el 8 de febrero de 2016. 27 La definición de Gobernar en el diccionario de la real academia se señala como: Dirigir un país o una colectividad política.
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Respecto a estos documentos se señala que, el primer estudio del Banco Mundial
argumenta que las fallas económicas y los problemas sociales del Continente
Africano son producto de la ausencia de buena gobernanza (good governance)
e instituciones públicas sólidas. En la segunda investigación, el Banco explica que
la instrumentación de modelos de gobernanza son un componente
imprescindible de cualquier reforma económica.
Se considera que los textos publicados por el Banco Mundial inauguran la agenda
de investigación en la relación entre gobernanza, desarrollo económico y
sustentabilidad; otro antecedente que se menciona en la bibliografía consultada
es la del año 1998 en donde el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi
Annan, en su informe de anual de labores señala que “Probablemente, la buena
gobernanza es el factor más importante en la erradicación de la pobreza y la
promoción del desarrollo”.28
Las publicaciones del Banco Mundial referidas en los párrafos anteriores, utilizaron
el término gobernanza refiriéndose a la conformación de redes plurales para la
toma de decisiones, estas redes son definidas como el instrumento para garantizar
que las autoridades públicas contribuyan al bienestar general.
En la bibliografía consultada se establece que, la perspectiva del Banco Mundial
plantea que los gobernantes y la burocracia pueden desviarse del interés público
con relativa facilidad, por lo tanto, se requieren mecanismos de control y
vigilancia formales (externos e internos) que involucren a la sociedad. El Banco
también menciona que las redes pueden estar compuestas por diferentes
actores: servidores públicos sometidos a esquemas de rendición de cuentas y
transparencia, proveedores de servicios del sector privado y líderes de la
28 Se hace referencia en el documento Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza, http://buenagobernanza.agn.gov.ar/sites/all/modules/ckeditor/ckfinder/userfilesfiles/FUNDAMENTOS%20CONCEPTUALES%20SOBRE%20LA%20GOBERNANZA.pdf
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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sociedad civil, entre otros. Estos mecanismos de participación servirían como
contrapeso a las redes de corrupción de la élite gobernante, las cuales eclipsan
el interés público.
En el ámbito académico, diferentes autores señalan el libro “Gobernanza
Moderna, nuevas interacciones gobierno - sociedad” de Jain Kooiman como una
de las primeras fuentes de consulta sobre el tema, en el texto de los autores Nain
Martínez e Ileana Espejel se señala, que este autor utilizaba el concepto de
gobernanza para describir cambios en el modelo tradicional de gobernar, que en
su opinión transitaba de un proceso unidireccional (de los gobernantes a los
gobernados) a otro multidireccional donde los actores sociales influían en las
decisiones del gobierno a través de una red de interacciones, lo cual generaba
una mayor interdependencia entre las esferas pública y privada.29
De acuerdo a los autores referidos con anterioridad, el autor Kooiman define a la
gobernanza como: “El proceso de dirección sociopolítica que incrementa las
interacciones de los autores sociales y gubernamentales”.
Si bien, en la literatura existen diferencias en la interpretación de gobernanza
como lo señalan los autores Nain Martínez e Ileana Espejel,30 las diferentes
perspectivas comparten elementos como:
1) La poca capacidad del gobierno para imponer una agenda en las
sociedades contemporáneas;
2) El incremento de recursos por parte de actores sociales para actuar en la
esfera pública (legitimidad, financiamiento, información tecnológica,
capital humano, entre otros);
3) Los procesos de colaboración, vinculación, codirección, coproducción,
29 Nain Martínez e Ileana Espejel, La investigación de la gobernanza en México y su aplicabilidad ambiental, http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1405-84212015000100007&script=sci_arttext 30 IDEM
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
54
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regulación e implementación compartida entre los actores sociales y el
gobierno y;
4) La dilución entre los límites de la esfera pública y privada.
2.1 Diferencias entre Gobernabilidad y Gobernanza
En la investigación para la elaboración del presente reporte, encontramos que es
común que exista confusión en diferentes ámbitos respecto a los conceptos de
Gobernabilidad y Gobernanza, en ese tenor, consideramos importante la
aclaración en este apartado.
Señala el autor Luis F. Aguilar31 que la gobernabilidad y la gobernanza son dos
enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan ambos con la acción de
gobierno y hacen referencia al problema de la capacidad gubernativa o
directiva del gobierno y buscan su solución, pero tienen un diverso planteamiento
del problema y ofrecen una diferente respuesta, aunque los dos enfoques sean
complementarios ya que la gobernanza integra el enfoque de la gobernabilidad
como una de sus condiciones de dirección.
Asimismo sostiene que el enfoque de la gobernabilidad no considera el enfoque
social siendo estrictamente gubernamental, y la premisa de su planteamiento es
la consideración de que en la sociedad no existen o son irrelevantes las
capacidades de auto-organización, auto-gobierno, auto-regulación y de solución
a sus problemas en conformidad con el supuesto de considerar a la sociedad
como problema, como realidad ingobernable por sí misma.
31 Aguilar F Luis, El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la Gobernanza, http://siare.clad.org/revistas/0057201.pdf
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
55
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Por otro lado, explica que el enfoque de gobernanza es post-gubernamental y
éste apunta a la necesidad o conveniencia de un nuevo proceso directivo de la
sociedad más que a la reproducción del proceso directivo estructurado por la
acción del gobierno aún si dotado con la totalidad de las capacidades
requeridas. Su supuesto básico es la noción de que, en las actuales condiciones
sociales (nacionales e internacionales) el gobierno es un agente de dirección
necesario pero insuficiente, aún dotado con todas las capacidades requeridas y
aprovechando a cabalidad las muchas capacidades que le han sido otorgadas.
Por consiguiente, se requieren y se valoran las capacidades sociales para una
dirección satisfactoria de la sociedad.
En el texto “La investigación de la gobernanza en México y su aplicabilidad
ambiental”, consultado para la elaboración del presente reporte, encontramos
una manera muy sencilla de diferenciar los dos conceptos ilustrándolo de la
siguiente manera:
Figura 1. Diferencia entre Gobernabilidad y Gobernanza
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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2.2 Postura de Organismos Internacionales respecto a la Gobernanza
Los foros internacionales, sin duda, son los primeros en utilizar el concepto de
gobernanza por lo que a continuación, se hace un comparativo de las
definiciones de dicho concepto promovidas por el Fondo Monetario Internacional
(FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el
Banco Mundial.
Definiciones de Gobernanza
FMI
(2007) Proceso por el cual las decisiones son generadas e
implementadas […] El proceso por el cual las instituciones
públicas conducen los asuntos públicos y gestionan los
recursos públicos.
OCDE
(1993) “Es el uso de la autoridad política y el ejercicio del
control en una sociedad en relación con el manejo de
recursos para el desarrollo social y económico, el cual
abarca el rol de las autoridades públicas en el
establecimiento de un ambiente en el que la función de
agentes económicos y en la distribución de beneficios,
así como la naturaleza de la relación entre el gobernante
y los gobernados”
(2011)
“La Gobernanza pública se refiere a los arreglos formales
e informales que determinan cómo se toman las
decisiones públicas y cómo las acciones públicas se
llevan a cabo, desde la perspectiva del mantenimiento
de los valores constitucionales de un país cuando se
enfrentan problemas cambiantes”
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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(2014)
Es la optimización de los procesos y los arreglos
institucionales a través de los cuales el gobierno
desarrolla, implementa y entrega políticas, programas y
servicios en beneficio de los ciudadanos y la sociedad. Es
el aseguramiento de que los mecanismos de conducción
del ciclo en la política en la formulación, implementación
y monitoreo y evaluación están operando
efectivamente, eficientemente y económicamente, y
son apuntados por principios generales de gobernanza
como el estado de derecho, la transparencia, la
integridad y la rendición de cuentas”.
Banco Mundial
(1994)
“La manera en la cual el poder es ejercido en el manejo
de los recursos económicos y sociales de un país
respecto a tres distintos aspectos (i) la forma del régimen
político; (ii) el proceso por el cual se ejerce la autoridad
en el manejo de recursos económicos y sociales para el
desarrollo y (iii) la capacidad de gobierno para diseñar
formular e implementar políticas y cumplir con sus
funciones”.
(2007)
“La manera en la cual los funcionarios públicos y las
instituciones adquieren y ejercen la autoridad para darle
formato a la política pública y proveer los bienes y los
servicios”.
(2010)
La regla de los gobernantes, por lo general dentro de un
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
58
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determinado conjunto de reglas y de las tradiciones e
instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad
en un país” Tabla obtenida del texto Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza.
Como se puede observar en las definiciones anteriores, se da una idea del
concepto y es la OCDE quien empieza señalando principios como son: el estado
de derecho, la transparencia, la integridad y la rendición de cuentas.
Para empezar a entender los parámetros de la Gobernanza, los analistas
empezaron a utilizar el término compuesto de “Buena Gobernanza”
estableciendo que “Si bien la gobernanza se entiende como el ejercicio de la
autoridad económica, política y administrativa para gestionar los asuntos de un
país, la Buena Gobernanza es entendida como un parámetro de evaluación del
ejercicio gubernamental.”32
En el siguiente cuadro se muestran los esquemas que son utilizados como
indicadores de Buena Gobernanza por la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), la Comisión
Europea, el FMI, la OCDE y el Banco Mundial.
Definiciones de
Buena
Gobernanza
Concepto Principios de Buena
Gobernanza
1. ONU
“En la comunidad de
Naciones la gobernanza se
considera buena y
democrática en la medida
en que las instituciones y los
1. Equidad
2. Participación
3. Pluralismo
4. Transparencia
5. Rendición de cuentas
6. Estado de Derecho
32 Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza, IDEM
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
59
GAL
procesos de un país son
transparentes. Sus
instituciones se refieren a
organismos como el
Parlamento y sus diferentes
ministerios. Sus procesos son
las actividades clave como
las elecciones y los
procedimientos legales, que
deben ser visto para estar
libre de corrupción y
responsables ante el pueblo.
El éxito de un país en el logro
de esta norma se ha
convertido en una medida
clave de su credibilidad y
respeto en el mundo”.
7. Orientación al Consenso
8. Responsabilidad
9. Eficiencia
10. Efectividad
11. Inclusión.
2. PNUD
“Buena Gobernanza se
define como los procesos y
estructuras que guían las
relaciones políticas y
socioeconómicas”.
La Buena Gobernanza se
refiere a los sistemas de
gobierno que son capaces,
sensibles, inclusivos y
transparentes”.
1. Participación
2.Estado de Derecho
3.Transparencia
4. Responsabilidad
5. Orientación al consenso
6. Equidad
7. Eficacia y Eficiencia
8. Rendición de cuentas
9. Visión estratégica
3. Comisión Europea 1. Apertura
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
60
GAL
Sin definición explicita 2. Participación
3. Rendición de cuentas
4. Eficacia
5. Coherencia
4. FMI
“La Buena Gobernanza se
refiere a la Gestión de
Gobierno de una manera
que esencialmente libre de
abusos y corrupción, y con el
debido respeto por el imperio
de la ley”.
Sin definición explícita
5. OCDE
Sin definición explícita
1. Transparencia
2. Rendición de Cuentas
3. Eficiencia
4. Efectividad
5. Responsabilidad
6. Estado de Derecho
6. Banco Mundial
“La Buena Gobernanza es
esencialmente la
combinación de instituciones
transparentes y responsables,
habilidades fuertes y
competencias, y una
voluntad fundamental para
hacer lo correcto. Esas son
las cosas que permiten a un
gobierno prestar servicio de
1. Gestión del Sector
Público
2. Rendición de cuentas
3. Marco legal en favor
del desarrollo
4. Transparencia y
acceso a la
información.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
61
GAL
manera eficiente” “Buena
gobernanza consiste en un
servicio público eficiente un
sistema judicial que es
confiable y una
administración que es
responsable ante el público”. Tabla obtenida del texto Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza
Con lo anterior, se puede observar que el concepto de Buena Gobernanza
desarrollado en foros internaciones ha establecido precedentes respecto a las
reglas que favorecen la alineación del ejercicio burocrático con el interés
colectivo principalmente la transparencia, el estado de derecho, la rendición de
cuentas, la participación y la legalidad.
De acuerdo a los analistas, éste grupo de reglas constituyen un marco de
referencia básico para construir agencias administrativas eficaces y eficientes.
2.3 Gobernanza Ambiental
En materia ambiental internacional el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA) ha sido el foro para tratar el tema de la gobernanza
ambiental.
Se menciona a la Estrategia de Mediano Plazo 2010-2013 de la Conferencia de la
Secretaría sobre el Cambio Climático (CMNUCC) celebrada en 2009 en
Copenhague (Dinamarca) como uno de los antecedentes en el tema, ya que
ésta presentaba seis prioridades temáticas, que configuran los distintos
subprogramas de la misma: Cambio climático, Eficiencia en la utilización de
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
62
GAL
recursos, Desastres y conflictos, Gobernanza ambiental, Sustancias nocivas y
desechos peligrosos y Gestión de los ecosistemas.
Bajo este precedente se creó el Subprograma de Gobernanza Ambiental del
PNUMA, el cual señala que: “Gobernar los ricos y diversos recursos de nuestro
planeta constituye un desafío cada vez más complejo. En nuestro mundializado
planeta de naciones, economía y pueblos interrelacionados, gestionar las
amenazas al medio ambiente en particular las que trascienden las fronteras
políticas, como la contaminación atmosférica y la pérdida de la diversidad
biológica exige nuevas respuestas a los niveles mundial, regional y nacional en las
que participe una amplia variedad de interesados directos.” 33
También se menciona que, “La gobernanza ambiental eficaz a todos los niveles
es fundamental para hallar soluciones a estos desafíos. La gobernanza ambiental
abarca las reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones que configuran la
manera en que las personas interactúan con el medio ambiente”. Asimismo, el
PNUMA afirma que, en la buena gobernanza ambiental se tiene en cuenta la
función de todos los agentes que repercuten en el medio ambiente. Desde los
gobiernos hasta las ONG, el sector privado y la sociedad civil, es decir, la
cooperación es fundamental para lograr una gobernanza eficaz que nos pueda
ayudar a transitar hacia un futuro más sostenible.34
El subprograma de Gobernanza Ambiental del PNUMA, promueve la adopción
de decisiones fundamentadas en materia de medio ambiente con miras a
potenciar la cooperación y la gobernanza ambiental en los niveles internacional y
regional. En colaboración con los Estados y los principales grupos e interesados
directos, el PNUMA contribuye a salvar lagunas científicas y normativas, mediante 33 Huong, Luo. PNUMA, Gobernanza ambiental, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Nairobi, disponible en http://www.unep.org/pdf/Environmental_Governance_sp.pdf, el 17 de febrero de 2016. 34 Huong, Luo. PNUMA, IDEM
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
63
GAL
el examen constante del estado del medio ambiente mundial, la determinación
de amenazas en una etapa temprana, la elaboración de políticas ambientales
bien fundamentadas, y la colaboración con los Estados para ayudarlos a aplicar
satisfactoriamente esas políticas. El subprograma tiene cuatro objetivos
principales:
• Conocimientos científicos bien fundamentados para la adopción de
decisiones: El PNUMA se propone influir en el programa mundial general en
materia de medio ambiente a través del estudio de las tendencias y
nuevas cuestiones ambientales a nivel mundial, así como la incorporación
de los resultados científicos en los foros normativos.
• Cooperación internacional: El PNUMA ayuda a los Estados a cooperar con
el fin de lograr prioridades ambientales previamente acordadas, y apoya
los esfuerzos dirigidos a elaborar, aplicar y hacer cumplir las nuevas leyes y
normas ambientales internacionales.
• Planificación de desarrollo a nivel nacional: El PNUMA promueve la
incorporación de la sostenibilidad ambiental en las políticas de desarrollo
regionales y nacionales, y ayuda a los Estados a comprender los beneficios
de ese enfoque.
• Prescripción de políticas y prestación de asistencia técnica a nivel
internacional: El PNUMA colabora con los Estados y otros interesados
directos con miras a fortalecer sus leyes e instituciones y con ese fin los
ayuda a lograr cometidos, metas y objetivos en materia de medio
ambiente.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
64
GAL
2.4 Experiencias Internacionales de Gobernanza
En la investigación del presente reporte se encontró que, una las figuras en
materia ambiental que más ha incluido el término de gobernanza, es lo que se
refiere a Áreas Naturales Protegidas, por lo cual en los dos apartados de
experiencias de gobernanza (internacional como nacional) se habla de una
experiencia de gobernanza de esta figura, asimismo, se escogió un organismo
que haya incorporado el término de gobernanza en su actuar.
Para la realización de los dos apartados mencionados se buscaron experiencias
que contaran con algunos de los parámetros de “Buena Gobernanza”
establecidos con anterioridad, tales como:
• Participación
• Pluralismo
• Transparencia
• Rendición de cuentas
El primero de los casos que exponemos es tomado del texto “Experiencias de
movilización social gobernanza ambiental y desarrollo territorial rural en
Mesoamérica”35, de los autores Jorge Mora Alfaro e Isabel Román, es un artículo
encontrado en internet y publicado por el Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural (RIMISP).36
El texto referido, analiza tres casos de movilidad social y gobernanza ambiental,
del cual nosotros expondremos uno de los casos.
35 Experiencias de movilización social gobernanza ambiental y desarrollo territorial rural en Mesoamérica, http://www.bvsde.paho.org/documentosdigitales/bvsde/texcom/cd050644/jmora.pdf 36 La página del Centro es http://rimisp.org/sobre-rimisp/que-es-rimisp
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
65
GAL
Parque Nacional Cahuita (Costa Rica)
De acuerdo al Sistema Nacional de Áreas de Conservación de Costa Rica
(SINAC), la creación de esta área protegida se dio el 7 de septiembre de 1970,
como Monumento Nacional Cahuita, según Decreto No. 1236-A, publicado en la
Gaceta No. 213 del 24 de septiembre de 1970, siendo reformado el 27 de abril de
1978 como Parque Nacional Cahuita, según Decreto Ejecutivo No. 8989-A.
El sitio cuenta con 1067,9 hectáreas en el área terrestre, 600 ha. en
arrecife coralino y 22,400 ha. en área marina, destaca que alberga uno de los
arrecifes coralinos mejor desarrollados en la costa caribeña y más importante de
Costa Rica. También protege una muestra de bosque pantanoso con rodales
puros de Yolillo (Arecaceae) y Sangrillo (Fabaceae), así como una gran
diversidad de plantas epífitas y remanentes de bosque muy húmedo, típico de
esta zona de vida y de playas de arena blanca de gran belleza escénica.
El área se localiza en la provincia de Limón, a 45 km. de la cuidad de Limón, en el
Cantón de Talamanca, Distrito Cahuita, en la comunidad de Cahuita, del parque
central 200 metros al sur, entrada al sector de Playa Blanca, y a un 1 km. al sur de
la salida de la comunidad de Cahuita, carretera ruta 36, entrada al sector de
Puerto Vargas.
Refieren los autores Jorge Mora Alfaro e Isabel Román que, la creación del
Parque Nacional Cahuita se dio en un contexto conflictivo marcado por las
tensiones entre los conservacionistas, el Estado y las comunidades rurales.
En un principio exponen que el parque fue creado por decreto y sin consulta a los
pobladores locales en concordancia con el enfoque centralista del país en los
años 70.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
66
GAL
En estos años refiere el texto, la población de Cahuita estaba constituida
principalmente por pescadores y campesinos dedicados al comercio y a una
agricultura basada en tubérculos, granos y el cacao, al crearse el parque dichas
actividades se ven limitadas por lo que los pobladores de Cahuita se ven
obligados a buscar nuevas actividades, empezando a asociarse cada vez más
con el turismo, dando como resultado un flujo creciente hacia el parque.
Desde los años noventa el control y la administración del Parque Nacional
Cahuita sigue siendo una actividad desarrollada por el Estado Costarricense sin
participación local; situación que experimentó un cambio sustancial a partir de
1994 debido a que el gobierno nacional fijó un alza en el precio de la entrada a
los parques nacionales, pasando de 5 dólares a 15 dólares para los visitantes
extranjeros.
Lo anterior, provocó una reacción inesperada de la comunidad que sintió la
medida como una amenaza, dado que esto podría disminuir las visitas del parque
y, en consecuencia, producir una reducción de los ingresos de las familias locales
vinculadas al turismo. Esta situación desató una confrontación entre la
comunidad y el gobierno, destacando los siguientes:
• Medidas de presión: como la toma del Parque por la comunidad, la cual
demanda para que el estado pague las tierras pendientes a los
pobladores locales;
• Negociaciones con autoridades locales y la nacional;
• Presentación de medidas legales: recursos de amparo contra el gobierno;
• Intervención de terceros para mediar: participación de la Defensorías de
los habitantes como mediador en el conflicto;
• Creación de un comité de lucha por parte de la comunidad.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
67
GAL
Resultado de este conflicto: el Estado muestra un interés explicito por crear
instancias de negociación con los pobladores a fin de llegar a acuerdos
conjuntos más que de imponer una sola visión.
En el conflicto de Cahuita se crea un Comité de servicios integrado por dos
representantes del Estado, dos representantes de la Asociación de Desarrollo
Integral de Cahuita y un representante de la Cámara de Turismo de Cahuita.
En 1998 y por decreto gubernamental No.26929, el Comité pasó a llamarse
Comité de Manejo, las funciones que le fueron acordadas por común acuerdo
de las partes fueron las siguientes:
• El cobro de una contribución voluntaria de los turistas al ingresar al parque;
• La limpieza de la playa;
• La administración de los servicios;
• La vigilancia del parque;
• La creación de una sala de educación ambiental para los visitantes;
• Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental y
• Revisar el reglamento del uso del parque.
La constitución del Comité de Cahuita es creado vía decreto ejecutivo y bajo el
amparo de la Ley de biodiversidad, se considera que este marco normativo ha
garantizado un cambio sostenido en las relaciones de poderes locales, dado que
el Parque es manejado por los actores locales los cuales logran capacidad de
veto sobre las acciones del Estado respecto al manejo y uso de los recursos
naturales y los beneficios económicos que de él se obtienen.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
68
GAL
Comisiones Ambientales Locales (CAL)
De acuerdo con la Constitución Política de Colombia, éste es un Estado social de
derecho organizado en forma de República con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista.
En el año 2006, con el Decreto 561 "Por el cual se establece la estructura
organizacional de la Secretaría Distrital de Ambiente, se determinan las funciones
de sus dependencias y se dictan otras disposiciones". Se crea la Secretaría Distrital
del Ambiente.
Como parte de la Secretaría Distrital del Ambiente, con fecha 14 de diciembre de
2011, se expide el Decreto 575 “Por medio del cual se reglamenta la organización
y conformación de las Comisiones Ambientales Locales”.
De acuerdo al artículo 1 del Decreto 575 en cada una de las 20 localidades de
Bogotá, Colombia, hay una Comisión Ambiental Local (CAL), conformada por
representantes del sector público y representantes de las comunidades.
El artículo 2 del decreto 575 señala como algunas de sus funciones las siguientes:
• Fomentar la participación ciudadana en los diferentes procesos de gestión
ambiental adelantados en la localidad a través de campañas, foros,
capacitaciones y demás actividades que estimulen la corresponsabilidad
de los diferentes actores estratégicos locales con los recursos naturales y el
ambiente.
• Fortalecer y operativizar las estrategias de educación ambiental en la
localidad, teniendo como marco fundamental la Política Pública distrital
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
69
GAL
de Educación Ambiental PPDEA, el Plan de Gestión Ambiental –PGA y la
normatividad vigente.
• Apoyar la formulación e implementación de políticas públicas distritales
que incorporen o tengan injerencia en componentes ambientales de la
localidad.
• Apoyar el desarrollo de las actividades tendientes a la promoción,
prevención y control de problemas de salud, en el abordaje de
determinantes sociales con énfasis en los ambientales presentes de forma
particular en cada localidad, de conformidad con las políticas y normas
ambientales de salud.
• Apoyar la creación, desarrollo y administración de sistemas de información
ambiental local, bajo los lineamientos que sobre la materia establezcan los
organismos distritales del sector correspondiente.
• Apoyar y gestionar iniciativas y propuestas ambientales comunitarias con el
sector público y privado, de orden local, distrital, nacional e internacional.
• Se encargan de fortalecer la gestión ambiental local con el fin de mejorar
la calidad de vida de los habitantes.
Las CAL están integradas por:
• El Alcalde local.
• Un representante de la Secretaría Distrital de Ambiente -SDA.
• Un Edil de la respectiva Junta Administradora Local JAL.
• Un representante del Consejo de Planeación Local –CPL
• Un representante de la Secretaría Distrital de Planeación -SDP.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
70
GAL
• Un representante de la Secretaría Distrital del Hábitat –SDH.
• Un representante de la Secretaría Distrital de Salud -SDS.
• Un representante de la Dirección Local de Educación -DILE (SED).
• Un representante de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -
EAAB.
• Un representante del Jardín Botánico José Celestino Mutis -JBB.
• Un representante de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos
UAESP.
• Un representante de las universidades (públicas o privadas) con presencia
en la localidad (o institutos técnicos o tecnológicos, para las localidades que
no cuenten con universidades en su jurisdicción).
• Un representante de un colegio (público o privado) de la respectiva
localidad.
• Un representante de la Asociación de Juntas de Acción Comunal –
ASOJUNTAS.
• Cinco representantes de organizaciones ambientales reconocidas por la
Secretaría Distrital de Ambiente, domiciliadas y con intervenciones en temas
ambientales, en la respectiva localidad.37
La Secretaría Técnica de la Comisión Ambiental Local está a cargo de un
representante de la Secretaría Distrital del Ambiente, cada CAL sesiona
37 Comisiones Ambientales Locales (CAL) http://ambientebogota.gov.co/comisiones-ambientales-locales-cal , disponible el 12 de febrero de 2016.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
71
GAL
ordinariamente por lo menos una vez cada dos meses, con la asistencia mínima
de la mitad más uno de los miembros presente.
La base social y comunitaria de las CAL está integrada por todas las
organizaciones de base instancias y espacios de participación, procesos sociales,
comunidades, ONG’s, gremios, empresas privadas y sectores poblacionales que
planteen iniciativas, acciones o proyectos ambientales en la localidad.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
72
GAL
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá
Como último ejemplo en este apartado mencionaremos el Área Metropolitana
del Valle de Aburrá en Colombia, en este ejemplo no se encontró cómo se
integra la participación ciudadana, un elemento a nuestro punto de vista
importante para lograr la gobernanza, sin embargo, es considerado un organismo
de coordinación metropolitana exitoso y que en nuestra opinión puede señalarse
como una plataforma tendiente hacia la gobernanza.
El área Metropolitana del Valle de Aburrá fue creada el 27 de noviembre de 1980,
para la promoción planificación y coordinación del desarrollo conjunto y la
prestación de servicios de los municipios que la conformaron, está regida
principalmente por las leyes 1625 de 2013 y 99 de 199338.
De acuerdo a la Ley 1625 de 2013, en Colombia, las Áreas Metropolitanas son
entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o
más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí
por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales,
demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y
coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento
territorial y racional prestación de servicios públicos requieren de una
administración coordinada.
La Ley 1625 de 2013 establece que son competencias de las Áreas Metropolitanas
algunas de las siguientes:
a) Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de
los municipios que la conforman;
b) Racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios
38Sistematización de Experiencias Exitosas en Materia de Integración Metropolitana en Colombia: El Caso del Valle de Aburrá.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
73
GAL
que la integran, y si es del caso, prestar en común algunos de ellos; podrá
participar en su prestación de manera subsidiaria, cuando no exista un
régimen legal que regule su prestación o cuando existiendo tal regulación,
se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o autorizado;
c) Ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés
social del área metropolitana;
d) Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre
ordenamiento territorial, las directrices y orientaciones específicas para el
ordenamiento del territorio de los municipios que la integran, con el fin de
promover y facilitar la armonización de sus Planes de Ordenamiento
Territorial.
El Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) es la entidad político
administrativa que reúne nueve municipios de la Subregión Valle de Aburrá del
Departamento de Antioquia. Su núcleo es Medellín (capital del Departamento) y
los otros miembros son: Caldas, La Estrecha, Itagüí, Sabaneta, Bello, Copacabana,
Girardota y Barbosa.
El AMVA fue la primera Área Metropolitana creada en Colombia en 1980. De
acuerdo con la Ley 1625 de 2013 las Áreas Metropolitanas están dotadas de
personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio
propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial.
El principal órgano de decisión del AMVA es la Junta Metropolitana, conformada
por el Alcalde de Medellín, denominado alcalde metropolitano por ser el
municipio núcleo, el Gobernador de Antioquia o su representante, los alcaldes de
los otros municipios miembros (Envigado asiste en calidad de invitado), un
concejal en representación del Concejo de Medellín y un concejal en
representación de los concejos de los demás municipios integrantes del Área
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
74
GAL
Metropolitana del Valle de Aburrá.
Los miembros de la actual Junta Metropolitana de acuerdo con la página de
internet son:
Nombre Cargo Edison García Restrepo Alcalde de Barbosa Oscar Alberto Restrepo Restrepo Alcalde de Copacabana Yan Bladimir Jaramillo García Alcalde de Girardota César Augusto Suárez Mira Alcalde de Bello Carlos Eduardo Durán Franco Alcalde de Caldas Jhony Alexander García Yepes Alcalde de la Estrella León Mario Bedoya López Alcalde de Itagüí Iván Alonso Montoya Urrego Alcalde de Sabaneta Raúl Eduardo Cardona González Alcalde de Envigado Federico Gutiérrez Zuluaga Alcalde de Medellín Rober Orleit Moncada torres Representante por los Concejos
Municipales Ante la Junta Metropolitana Carlos Alberto Zuluaga Concejal de Medellín Representante del
Concejo de Medellín ante la Junta Metropolitana
Elkin López Correa Representante de las entidades sin ánimo de lucro ambientales
Carlos Roberto Ferro Solanilla Delegado Dirección de Gobierno y Gestión Territorial Ministerio del Interior
Cómo se mencionó con anterioridad, no se encontró en esta investigación su
forma de organización ni la forma de participación ciudadana.
Desde su creación, y en particular desde el año 2006, de acuerdo al Programa
ONU Hábitat, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA)conjuntamente
con los municipios que la conforman ha avanzado en la formulación de
instrumentos de planificación y gestión metropolitana que le han permitido
construir su propio Modelo de Ordenamiento Territorial Metropolitano y consolidar
sus funciones de planificación metropolitana, autoridad de transporte público y
masivo así como de autoridad ambiental urbana.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
75
GAL
2.5 Experiencias de Gobernanza en México
Ya que hemos desarrollado algunas experiencias internaciones, en este apartado
hablaremos de dos experiencias de gobernanza en el contexto mexicano.
2.5.1 Reserva de SIAN KA´AN
De acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LGEEPA) las Áreas Naturales Protegidas en nuestro país se definen
como: Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su
soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido
significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser
preservadas y restauradas.
Señala la legislación que se consideran áreas naturales protegidas las siguientes:
1. Reservas de la biósfera;
2. Parques nacionales;
3. Monumentos naturales;
4. Áreas de protección de recursos naturales;
5. Áreas de protección de flora y fauna;
6. Santuarios;
7. Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que
establezcan las legislaciones locales;
8. Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás
categorías que establezcan las legislaciones locales y
9. Áreas destinadas voluntariamente a la conservación.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
76
GAL
La LGEEPA señala que, en aquellas de competencia federal, la SEMARNAT
promoverá la participación de sus habitantes, propietarios o poseedores,
gobiernos locales, pueblos indígenas, y demás organizaciones sociales, públicas y
privadas, con objeto de propiciar el desarrollo integral de la comunidad y
asegurar la protección y preservación de los ecosistemas y su biodiversidad.
Por lo anterior, resulta relevante el presente caso, ya que como sabemos la
LGEEPA se publica en el año de 1998 y con fecha 20 de enero de 1986, se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se declara como área
que requiere la protección, mejoramiento, conservación y restauración de sus
condiciones ambientales la superficie denominada Reserva de la Biosfera de Sian
Ka´an39 ubicada en los municipios de Cozumel y Felipe Carrillo Puerto, estado de
Quintana Roo.40
El acuerdo por el que se da a conocer el resumen del Programa de Manejo del
Área Natural Protegida con el carácter de Reserva de la Biosfera Sian Ka’An
(RBSK) establece que, ésta comprende porciones marinas y terrestres, entre las
que sobresalen la zonas oceánicas someras y arrecifes coralinos, ocupa además
una planicie calcárea parcialmente emergida que desciende gradualmente
hacia el mar, formando una gradiente que va de sitios secos hasta inundables. En
esta gradiente se desarrollan selvas medianas, bajas e inundables, marismas y
manglares. También existen lagunas de agua dulce y salobre, cenotes, petenes,
cayos y ojos de agua. Todo ello conforma un intrincado sistema hidrológico con
una notable diversidad de ambientes, y en consecuencia de vida silvestre.
Sobre esta Área Natural Protegida, se encontró abundante bibliografía acerca de
39 El área es decretada antes del año 1986 y es en el año de 1996 en el que se reforman diversas disposiciones de la LGEEPA una de ellas la categorización de las áreas naturales protegidas, por lo que es hasta ese año que se le reconoce como Reserva de la Biósfera. 40 Dado a cambios geopolíticos en la entidad federativa la porción establecida en el Municipio de Cozumel actualmente corresponde al territorio del Municipio de Tulum.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
77
GAL
los antecedentes, así como de su situación actual, sin embargo, para el presente
reporte nos pareció relevante la opinión expresada en el texto “Gobernabilidad y
Gobernanza ambiental en México. La Experiencia de la Biósfera de Sian Ka’An”
de los autores Ludger Brenner y David Vargas del Río, el cual es acervo de la
Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México.
Refiere el texto que a partir de la aparición de varios actores interesados (como El
Fondo Mundial para la naturaleza (WWF) por sus siglas en inglés y The Nature
Conservancy, TNC)) en conservar el medio ambiente, se promovió la protección
del área en año 1986.
Refieren los autores del libro que, estos actores internacionales se consideran
influyentes debido a sus recursos económicos y en un principio se caracterizan por
establecer alianzas con los actores regionales.
En el año de 1982, WWF financió el Centro de Investigaciones de Quintana Roo
(CIQRO), dedicado a la investigación regional que comenzó a estudiar la zona
con el fin de hacer una propuesta para crear la zona RBSK. Por su parte TNC
operó a través de una ONG Nacional que ella promovió: Amigos de Sian Ka´an
que se consolidó en 1986.
La propuesta del CIQRO se presentó a principios del año 1983 ante la Secretaría
de Desarrollo Urbano y Ecología, que al ocupar una posición clave como el actor
gubernamental, contó con el respaldo de los otros interesados en instaurar la
protección del área.
Más adelante el Gobierno del Quintana Roo se une a la propuesta ante la presión
de los actores interesados en instaurar el ANP.
En contraposición al grupo de actores conservacionistas, se encuentra una
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
78
GAL
cooperativa de pescadores, la Cooperativa Pesquera Vigía Chico, respaldada
por la Federación de Cooperativas Pesqueras estatal y la Confederación
Nacional de Cooperativas, quien rechazó el decreto por las restricciones
ambientales así como el riesgo de ser desplazados y durante un tiempo impidió
que se estableciera el ANP.
Pese a esta oposición la RSBK se estableció en 1986 pero sin la participación
efectiva de los pobladores locales.
Señalan los autores que hay que subrayar que el número de actores involucrados
en la RBSK se ha incrementado notablemente durante los últimos 30 años, lo cual
ha tenido implicaciones para la gobernabilidad y la gobernanza.
Relatan los autores que no hubo mayores conflictos hasta principios de los años
ochenta, pero la situación cambió de forma drástica a mediados de esa década
cuando surgieron nuevos actores que transfirieron al ámbito local los dilemas
globales del crecimiento económico.
En particular, señalan los autores a los actores internacionales como
conservacionistas y relatan que modificaron la gobernabilidad, tratando de
instituir nuevos esquemas de gobernanza ambiental y las del sector turismo,
situación que consideran favoreció nuevas formas de utilizar los recursos naturales,
generando diversos conflictos acerca del acceso y control de los recursos
naturales.
En su opinión el problema se generó cuando se buscó establecer gobernanza,
una vez que los lineamientos generales del desarrollo habían sido definidos por
actores externos en un contexto de escasa gobernabilidad. Esta condición
marcó el rumbo de las estrategias posteriores que no sólo mostraron ser
inadecuadas para mejorar las condiciones ambientales y sociales, sino que
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
79
GAL
procesos problemáticos detonados en las fases iniciales.
Concluyen que las medidas aplicadas por los actores conservacionistas se
centran en el control de los actores locales organizados, posiblemente por ser
más fáciles de imponer y porque surten efectos inmediatos y políticamente
visibles. Estas características, sin embargo, constituyen uno de los principales
problemas para la gobernanza de la RSBK. Los actores sociales externos que
disponen de mayor poder económico y en parte político, no residen en la RBSK y
no dependen de sus recursos económicos, razones por las cuales están en
condiciones de evadir las medidas de control. Los actores locales se dan cuenta
de esta situación y a menudo cuestionan la legitimidad de las instituciones
gubernamentales en general y de las medidas de control, lo cual afecta su
disposición para aceptarlas
2.5.2 Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca baja del Río Ayuquila.
El río Ayuquila-Armería de acuerdo con el Centro Universitario de la Costa Sur es
uno de los principales del occidente de México. En términos de biodiversidad se
encuentra en la transición de dos reinos biogeográficos: El neártico y el
neotrópico, lo que confiere importantes características en cuanto a diversidad de
flora y fauna; este río actualmente es el límite norte de la Reserva de la Biósfera
Sierra de Manantlán, constituyendo el ecosistema acuático más importante de
esta área natural protegida.
A continuación mencionaremos algunos de los antecedentes que señala el texto
“Crónica de la Creación y Desarrollo de la Junta Intermunicipal de Medio
Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río Ayuquila”
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
80
GAL
• En el año de 1992 una creciente en el río debido al fenómeno de “El niño”
provocó inundaciones en el basurero municipal del Grullo, ubicado en la
ribera del río y esparció la basura por todo el valle, evidenciando la
vulnerabilidad de la infraestructura ambiental de los municipios de la zona
y la poca atención dada al río.
• Debido a la presencia de investigadores de la Universidad de Guadalajara,
para la creación de la reserva de la biósfera, se permitió la generación de
conocimiento de la región a través de su acercamiento a comunidades y
fue configurando una metodología de intervención del Área Natural
Protegida (ANP) mas allá de sus límites físicos, por reconocer la importancia
de la incidencia en su área de influencia.
• En el año de 1994, resultado de talleres participativos sobre las condiciones
socioeconómicas de la población se conforman diez comités comunitarios
para la Defensa del Río Ayuquila entre los pobladores ribereños. El
surgimiento de los comités de defensa detona que las comunidades
ribereñas se manifiesten para exigir soluciones a la problemática del río,
llegando inclusive a exigir el cierre del ingenio azucarero que se reconoce
como la principal causa de contaminación del río.
• No obstante, las evidencias la administración del ingenio niega ser la
causante de contaminación y se polariza la situación, por lo cual se inicia
una campaña de difusión en la prensa radio y televisión y se intensifica el
proceso de educación ambiental y la organización local a la vez que se
detona un proceso más intenso de documentación de la contaminación
del río y sus efectos.
• En el año de 1995 se da la privatización del ingenio con lo que el gobierno
deja de ser juez y parte en ese asunto.
• En el año de 1996 se iniciaron en las comunidades clases de turismo
sustentable y se puso en evidencia cómo ésta afectaba negativamente al
turismo en la región.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
81
GAL
• En el año de 1997 la Dirección de la Reserva de la Biósfera Sierra de
Manantlán (DRBSM) y el Instituto Manantlán de Ecología y Conservación a
la Biodiversidad (IMECBIO) organizaron un taller sobre desarrollo regional
sustentable, dirigido a técnicos regionales de diversas dependencias e
instituciones lo que hizo que los actores de todos los niveles hablaran y
encontraran puntos de coincidencia, asimismo en ese año su saneamiento
se estableció como prioridad ciudadana para la regionalización del
estado de Jalisco.
• En el año 1997 en un viaje de Julia Carabias Lillo, entonces titular de la
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) a
la región se anuncia la creación de la Comisión de Cuenca del Río
Ayuquila Armería.
• La expectativa de solución del problema de contaminación con la
Creación de la Comisión de la Cuenca se desvaneció rápidamente, ya
que la estructura de representación de la comisión no contempló a
muchos de los actores principales en la cuenca, además que se convirtió
en un espacio enfocado principalmente a conciliar la distribución de agua
a los distritos de riego.
• En el año de 1998 hubo una descarga de maleza de grandes proporciones
al río, resultado de un accidente en el ingenio, que ocasionó la muerte
masiva de peces e impacto negativamente no solo a los municipios
marginados del estado de Jalisco sino también algunos de Colima a más
de 100km de distancia. Este hecho vino a colmar los ánimos de los
pobladores de la región y generó una movilización social y política
importante.
Con dichos antecedentes el 25 de julio de 2001, en la ciudad de El Grullo Jalisco
se formaliza la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del
Río Ayuquila (IIGICRA), mediante una Carta de Intención firmada por los
presidentes de los ocho Ayuntamientos (Autlán, El Grullo, El Limón, Tolimán,
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
82
GAL
Tonaya, Tuxcacuesco, Unión de Tula y Zapotitlán de Vadillo) así como por
funcionarios de la CONANP y la UDG como testigos.
En dicha carta se establece la intención de impulsar una iniciativa local para el
manejo integral de la cuenca del río Ayuquila, y se comprometen también a
participar conjuntamente con otros actores en la región (Gobierno del estado de
Jalisco, Gobierno Federal, Instituciones Académicas, Organizaciones no
Gubernamentales y Organizaciones de usuarios, entre otros). De esta manera la
misión de la IIGICRA fue consolidar una asociación de municipios que contara
con la participación y el apoyo ciudadano.
En agosto de 2002, se creó un fideicomiso privado de administración e inversión
con aportaciones de los tres órdenes de gobierno, en el que cada municipio
aportó $30,000.00 denominado “Fideicomiso para la Gestión Integral de la
Cuenca del Río Ayuquila” FIGICRA.
De esta manera el fideicomiso se convirtió en el instrumento de la vinculación
legal entre los municipios, a través de un mecanismo de recaudación y de
transferencia de recursos más o menos regular, y el acuerdo y ejercicio de un
presupuesto conjunto.
El fideicomiso no se creó por los municipios, sino por los presidentes municipales a
título personal por lo que no se requirió de la autorización de cada uno de los
cabildos, pero se incluyeron candados necesarios para asegurar que se
cumpliera con su objetivo y evitar malversaciones. El Comité Técnico del
fideicomiso lo conformaron los presidentes municipales en turno.
Señala el texto arriba mencionado que para lograr que la SEMARNAT aportara
recursos al fideicomiso supuso realizar arduas gestiones que rindieron frutos, así la
SEMARNAT aportó para su creación $400, 000.00 y el Gobierno del Estado no ha
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
dejado de hacer aportaciones significativas cada año. A partir de entonces,
cada municipio aporta $30,000.00 pesos por año, y estos recursos se han visto
incrementados, desde entonces, con recursos complementarios obtenidos
mediante proyectos de vinculación internacional y gestión ante entidades no
gubernamentales nacionales.
Posteriormente en 2005, resultado de los esfuerzos de los presidentes municipales
de la IIGICRA, se integraron a ella los municipios de Ejutla y San Gabriel,
quedando entonces conformada por 10 municipios del estado de Jalisco que
abarcan una región de cuatro mil cien kilómetros cuadrados.
En el año de 2004, la IIGICRA recibió un premio en Vinculación por la Universidad
de Guadalajara, y a finales del 2005 recibió, de manos del Presidente de la
República, el premio nacional Gobierno y Gestión Local por su trabajo en torno al
manejo de los recursos sustentables de los recursos naturales; otorgado por el
Centro de investigaciones y Docencia Económica (CIDE) y la fundación Ford por
el modelo de innovación de gobernanza.
Un balance de los resultados de la IIGICRA en 2007 los describe así:
• Reducción de la carga contaminante en el río Ayuquila por la industria,
operaciones agropecuarias y de los propios Ayuntamientos, mejorando las
condiciones económicas y de salud pública que beneficia directamente a
más de 15 localidades ribereñas que dependen del Río Ayuquila para su
sustento.
• Reducción de la contaminación por disposición inadecuada de residuos
sólidos, al ser implementados los programas municipales de separación y
reciclado de residuos a nivel doméstico, que a su vez ha generado mayor
conciencia ciudadana sobre la problemática ambiental, el mejoramiento
de las condiciones de salubridad urbana y la economía en el gasto público
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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futuro por el aumento en la vida útil de los rellenos sanitarios y la reducción
de demanda de espacios para la construcción de infraestructura para el
manejo de la basura.
• Mayor participación ciudadana a través de la organización de grupos
civiles y escuelas en la limpia de cauces de ríos y arroyos, carreteras y
actividades de restauración de la ribera del Río Ayuquila.
• Mayor capacidad de las comunidades, municipios e instituciones
gubernamentales estatales y federales en la prevención y combate de
incendios forestales.
• Creación de capital social a través de la conformación de grupos civiles
que realizan actividades en beneficio de la comunidad mediante el
programa intermunicipal de educación ambiental que se implementa
desde el año 2003.
• Incremento en la disponibilidad de información sobre la problemática
ambiental y su relación con el desarrollo social y económico del municipio
al haberse integrado un sistema de información geográfica.
En sus primeros años la IIGICRA mostró sus ventajas como un mecanismo
innovador de gobernanza local, y la existencia de un fideicomiso le daba
autonomía institucional, sin embargo, LA IIGICRA seguía siendo un mero acuerdo
político expresado en una carta intención, un mecanismo vulnerable ante los
embates de los sectores que dentro del Gobierno del Estado seguían sin verla con
buenos ojos.
La idea de la alianza intermunicipal evolucionó entonces hacia la idea de una
asociación de municipios concretada en un mecanismo, que al mismo tiempo le
diera solidez y viabilidad futura, también la dotara de un brazo ejecutivo: una
agencia intermunicipal de medio ambiente.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
85
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El proyecto se concretó en el año 2007; el instrumento de creación establece
“una asociación intermunicipal con carácter de organismo público
descentralizado para lograr el manejo integral del territorio de los municipios que
se localizan en la cuenca baja del Río Ayuquila” El nombre que recibió es Junta
intermunicipal de medio ambiente para la gestión integral de la Cuenca Baja del
Río Ayuquila a la que se le asignaron las siglas JIRA. El instrumento se publicó en el
periódico oficial “El estado de Jalisco” el 27 de octubre de 2007, y posteriormente
en las Gacetas municipales de los diez Ayuntamientos que la crearon.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
MECANISMOS DE ENLACE LEGISLATIVO PARA DOTAR DE PRESUPUESTO ÓPTIMO A LA CAME
Como se mencionó en la introducción del presente trabajo, otro de los objetivos
radica en identificar mecanismos de enlace legislativo para dotar de presupuesto
óptimo a la CAMe, siendo que este punto será tratado con más detalle en un
posterior trabajo que se encomendó en la consultoría por la cual se nos contrató
y el cual recae en el diagnóstico del fideicomiso 1490.
Sin embargo, aún y aunque posteriormente se hablará de este punto, por el
momento solamente nos referiremos de manera escueta a dos posibles
estrategias que se han encontrado en la Cámara de Diputados con el fin de que
la CAMe pugne por un acercamiento para conseguir recursos para su
fortalecimiento.
RAMO 16
En la investigación del presente se encontró que con fecha 31 de octubre de
2013, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la LXII legislatura de
la Cámara de Diputados emitió una opinión con respecto al Ramo 16: Medio
Ambiente y Recursos Naturales del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2014. (ANEXO 1)
En dicha opinión se establece:
…
En este sentido y en los términos establecidos en el artículo 39, numerales I y 2 ,
fracción XXXV de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos ; 157, numeral 1, fracción IV, y 220, numerales 1 y 2 del Reglamento de
la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, esta Comisión de Medio
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Ambiente y Recursos Naturales somete a consideración de la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública, la opinión sobre el Proyecto de Presupuesto y
Cuenta Pública, la Opinión sobre el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, con la propuesta de diversas
modificaciones a las asignaciones del Gasto del Anexo 15 MITIGACIÓN DE LOS
EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y RAMO 16 MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS
NATURALES conforme a los siguientes:
…
NOVENO. Durante este año se formalizó la Comisión Ambiental de la Megalópolis,
organismo que integra a las entidades de la Administración Pública en los Estados,
que tienen que ver con temas no únicamente ambientales, sino del desarrollo de
estas zonas conurbadas y superpobladas. Para comenzar con su trabajo,
requieren de recursos financieros de manera articulada, por lo cual
recomendamos se asigne del Anexo 15 Recursos para la Mitigación de los Efectos
del Cambio Climático, un monto de $350,000,000.00 (Trescientos cincuenta
millones de pesos 00/100 M.N).
De acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación publicado el 3 de
diciembre de 2013, el Ramo 16 “Recursos para la Adaptación y Mitigación de los
Efectos del Cambio Climático" contó con un presupuesto de $37’702,769.006 de
los cuales se asignaron montos a la Coordinación del Sistema de Protección Civil,
dependiente de la Secretaría de Gobernación, a la Promoción y Reconstrucción
de Carreteras, y consolidar el sistema de Áreas Naturales Protegidas.
En este presupuesto se otorgaron $1,110,000 a Fideicomisos Ambientales, pero no
se conoce el desagregado de este presupuesto.
Por lo que podemos decir que, la opinión de la Comisión sólo se tomó como una
Recomendación sin que esto llegará a hacerse realidad.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
88
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Sin duda la CAMe requiere de un trabajo continuo con el poder legislativo, sin
embargo, en nuestra opinión como se ha expresado en este reporte, no puede
ser un financiamiento sólo federal ya que requiere de la participación estatal.
FONDOS METROPOLITANOS
Por ello, estimamos que otro de los medios de enlace legislativo para el
fortalecimiento económico de la CAMe, sería los llamados Fondos Metropolitanos,
siendo que este dinero se entrega a las zonas catalogadas como metropolitanas
del Valle de México y otras zonas, que catalogadas como metropolitanas, son
ciudades o municipios que conforman la Megalópolis tales como: Puebla-
Tlaxcala, Toluca, Pachuca, Tulancingo, Tula, Toluca, Cuernavaca, Cuautla,
Tehuacán, etc.
Cada una de estas zonas catalogadas como metropolitanas, cada año reciben
fondos de conformidad con el presupuesto de egresos de la Federación del
ejercicio fiscal en curso, siendo que estos recursos son aportados a fideicomisos
que las zonas metropolitanas deben aperturar y son destinados para proyecto de
conformidad de las Reglas de Operación publicada para el ejercicio fiscal
correspondiente, tales como las del 2016, el cual establece:
“Los recursos del Fondo Metropolitano se destinarán prioritariamente a estudios,
planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y
su equipamiento, en cualquiera de sus componentes, ya sean nuevos, en
proceso, o para completar el financiamiento de aquéllos que no hubiesen
contado con los recursos necesarios para su ejecución.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
89
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Los estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones y obras de
infraestructura y su equipamiento, a que se refiere el párrafo anterior, deberán ser
viables y sustentables, orientados a promover:
a) La adecuada planeación del desarrollo regional, metropolitano y urbano;
el transporte público y la movilidad no motorizada; así como del
ordenamiento del territorio para impulsar la competitividad económica;
b) La sustentabilidad y las capacidades productivas de las zonas
metropolitanas; así como coadyuvar a su viabilidad y a mitigar su
vulnerabilidad o riesgos por fenómenos naturales, ambientales y los
propiciados por la dinámica demográfica y económica y
c) La consolidación urbana y el aprovechamiento óptimo de las ventajas
competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del
espacio territorial de las zonas metropolitanas.
Cabe señalar que alguno o varios de los proyectos o programas que son
financiados con los recursos de los Fondos Metropolitanos, son compatibles con lo
que viene realizando la Comisión Ambiental de la Megalópolis. Por ello, se sugiere
realizar un enlace legislativo o bien con las Zonas Metropolitanas circunscriptas en
el territorio de la Megalópolis a fin de dotar de recursos para el fortalecimiento de
las actividades de la CAMe. Asimismo, en el presente no se hace un análisis sobre
dónde se pudiera obtener recursos federales para el fideicomiso, ya que ese
análisis se encontrará en un trabajo posterior.
En materia legislativa la CAMe, en nuestra opinión, puede aprovechar para
trabajar temas legislativos como:
• Fortalecer el marco jurídico para la coordinación de zonas metropolitanas
y su trabajo de coordinación,
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
• Influir en la agenda de las Comisiones ordinarias de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, Desarrollo Metropolitano, así como Cambio Climático
• Influir con los estados en los proyectos de infraestructura sujetos a reglas de
operación para los fondos metropolitanos.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
91
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CONCLUSIONES
De lo hasta aquí visto, fácilmente podemos concluir que las Comisiones
Metropolitanas que han surgido desde 1992 en la Zona Metropolitana del Valle de
México, son organismos creados por acuerdo o convenios de coordinación,
siendo que los esquemas de coordinación se encuentran sustentados de manera
directa en nuestra Constitución Política Mexicana (artículos 4º, 40, 42 fracción I, 43,
115 fracción VI, 116, 122 apartado G y 116 fracción VI), así como en las
constituciones de los Estados que conforman la República Mexicana.
Hay que tomar en cuenta que la CAMe impulsa una coordinación en materia de
medio ambiente y por ende hay que hacer especial énfasis a los artículos 25 y 26
constitucionales toda vez que en ellos se de sustentan las bases para la
planeación y ordenamiento de los recursos naturales en función de impulsar y
fomentar el desarrollo productivo, con la consigna de proteger y conservar el
medio ambiente y la incorporación de sus demandas en el plan y los programas
de desarrollo.
Por otro lado, y atendiendo a los artículos 25, 26 y 27 de nuestra Constitución, el
mecanismo de coordinación intergubernamental también es regulado por leyes
secundarias que emanan de nuestra Carta Magna y en su caso de la
Constituciones de cada uno de los Estados, como lo es la Ley Orgánica de la
Administración Pública, en especial el artículo 22 que da pauta a la celebración
de convenios de coordinación entre el Presidente de la República con los
Gobierno de los Estados y con los Municipios.
Otra de las leyes secundarias que brinda sustento jurídico a la coordinación en
cuanto al fenómeno de conurbación, es la Ley General de Asentamiento
Humanos en especial en su artículo 20 y sus capítulos séptimo y octavo que regula
el fomento al desarrollo urbano.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
92
GAL
Finalmente, y en materia ambiental, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente en sus artículos 11,12, 13 y 14 regulan lo referente a la
coordinación entre la Federación, Estados, Distrito Federal (Ciudad de México) y
Municipios en temas ambientales.
En este orden de ideas, no cabe duda respecto de que la naturaleza jurídica de
la CAMe, así como de las demás Comisiones Metropolitanas es perfectamente
sustentable en nuestro sistema jurídico. Sin embargo, esta conclusión se hace de
manera lógica y sin ninguna dificultad. La pregunta estribaría si realmente las
Comisiones Metropolitanas funcionan adecuadamente y en su caso, qué o
cuáles serían los mecanismos legales para fortalecerlas.
Para responder el cuestionamiento anterior, hay que dejar en claro que el estudio
que se encargó no se inclina a evaluar si efectivamente las Comisiones
Metropolitanas y la CAMe cumple con sus funciones, o bien, si su desempeño es el
adecuado; hay que aclarar que este trabajo no investigó las condiciones
operativas y funcionales de esos organismos y mucho menos sus logros o
deficiencias.
Dejado en claro lo anterior, este trabajo considera el tema del fortalecimiento de
la coordinación metropolitana bajo el esquema legal, y por ello hemos referido
que una de los posibles obstáculos en materia de coordinación, es el pensar que
las Comisiones se adecuen a un esquema de organismos descentralizado o
desconcentrado, pretendiéndolas subordinar de manera directa y a
conveniencia a uno o varios órganos jerárquicos.
Por ello, es imperante la necesidad de entender a la CAMe como un órgano
auxiliar envestido de facultades y competencias, cuyas funciones consisten en
coadyuvar en materia ambiental a través de dictámenes, opiniones, consultas y
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
93
GAL
colaboraciones a los órganos de autoridad que conforman la Megalópolis,
órganos que como ya ha quedado establecido, recaen en: la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, Gobierno del Distrito Federal (Ciudad de
México) y de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala.
De igual manera es indispensable tener claro que este organismo auxiliar siempre
debe obrar de manera coordinada y algunos de sus actos, se pueden considerar
con actos de autoridad de facto o, de hecho, por ello es necesario que su actuar
siempre sea transparente, sin dejar duda de indicios de subordinación hacia una
o algunas entidades que participan en la CAMe y que suscribieron en convenio
de coordinación.
En relación de a lo escrito en el párrafo antecedente, es necesario que la CAMe
cuente con una estructura operativa que sea solventada por las partes
participantes y no solamente por una de ellas, ya que esto puede ocasionar
ciertos sesgos en su operación y decisiones, por lo que sugerimos que dentro de
las aportaciones que se realizan cada año por parte de las entidades al
Fideicomiso 1490 se destine una partida anual de operación, la cual sea
aprobada por el Órgano de Gobierno y solicitar al Comité Técnico del
Fideicomiso su aprobación, dentro de los primeros 15 días de cada ejercicio
anual.
Por otro lado, en el análisis de las legislaciones Estatales, del Distrito Federal
(Ciudad de México) y de la Federación, claramente se regula la coordinación
entre otros entes de la administración pública, municipios, entidades federativas y
la federación. Sin embargo, a manera de sugerencia, estimamos que hay que
reforzar por lo menos las legislaciones estatales proveyendo un apartado que
regule lo relativo a la coordinación metropolitana o megalopolitana en materia
de medio ambiente, dicho apartado deberá regular temas de medio ambiente
relacionado con las Megalópolis y no nada más enfocarse a la contaminación
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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GAL
atmosférica, recordar que la CAMe tiene una mayor competencia y no se reduce
a temas en materia de contaminación ambiental.
Un riesgo evidente en la coordinación de las acciones que lleva acabo la CAMe,
es la carencia de una estrategia integrada a mediano y largo plazo, por lo que
los cambios administrativos dentro de los Gobiernos que la conforman, generan
una ruptura en el seguimiento de acuerdos, por lo que se recomienda, conformar
un grupo de trabajo que permita coordinar la elaboración de una estrategia con
visión prospectiva (al 2030), con el objeto de que cada año se elaboren
programas operativos que sean aprobados por el Órgano de Gobierno y que
permita dar seguimiento al cumplimiento de objetivos y metas.
Asimismo, es necesario que la CAMe cuente con un instrumento financiero que
integre a las entidades participantes en la toma de decisiones respecto al manejo
de los recursos, pero también que asuman sus compromisos para entregar
recursos a ese instrumento financiero de manera equitativa y proporcional. Sobre
este tema se realizarán las recomendaciones necesarias en el diagnóstico
posterior y el cual se centrará al análisis financiero y de fortalecimiento del
Fideicomiso 1490.
Por otro lado, consideramos que una efectiva coordinación metropolitana,
requiere de instrumentos que propicien esquemas de Gobernanza de los cuales
hablaremos en los siguientes capítulos. Sin embargo, sugerimos que la
coordinación, debe tener como común denominador el conformar órganos
integrados por participantes que olviden intereses particulares y políticos y se
enfoquen a la búsqueda de mecanismo que integren una visión conjunta, como,
por ejemplo, la planeación, el fomento de la participación ciudadana y
mecanismos para conciliar controversias entre sus participantes.
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
95
GAL
Respecto al tema de la participación ciudadana, se considera que es un
elemento esencial en la temática de la coordinación metropolitana, además este
elemento de participación social es una disposición jurídica contenida en los
artículos 48, 49 fracciones VIII y IX, así como el 51 fracción XII, de la Ley General de
Asentamiento Humanos, mismos que a la letra señalan:
Artículo 48.- La Federación, las entidades federativas y los municipios promoverán
acciones concertadas entre los sectores público, social y privado, que propicien
la participación social en la fundación, conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población.
Artículo 49.- La participación social en materia de asentamientos humanos
comprenderá:
…..
VIII. La preservación del ambiente en los centros de población, y
IX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y
urbanos en los centros de población.
Artículo 51.- La Federación, las entidades federativas y los municipios fomentarán
la coordinación y la concertación de acciones e inversiones entre los sectores
público, social y privado para:
XII. La aplicación de tecnologías que protejan al ambiente, reduzcan los costos y
mejoren la calidad de la urbanización.
Como se estableció en la introducción del presente reporte, uno de los objetivos
será realizar un análisis de mecanismos de gobernanza regional a nivel nacional e
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
96
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internacional con el objeto de generar iniciativas para la consolidación y
fortalecimiento de la CAMe.
Al realizar el presente reporte, encontramos el término de “Gobernanza” en
diferentes foros, sin duda, se ha fortalecido en su definición y en su aplicación en
lo últimos años como lo expusimos, pero también encontramos que en diferentes
foros se usa como una manera de legitimar algo, sin realmente conocer los
parámetros de la buena gobernanza o lo que esto implica.
Como se pudo observar en los ejemplos expuestos, no resulta controvertido que la
gobernanza se haya presentado para tratar problemas ambientales debido
principalmente a la repercusión que tienen los temas ambientales en la sociedad,
y como se estableció en su momento por el Banco Mundial en algunas ocasiones,
esto puede presentarse también cuando no existen instituciones públicas sólidas.
Si bien se analizó el concepto de Gobernanza, los parámetros de buena
gobernanza y las diversas experiencias, la pregunta en estas conclusiones sería si
la CAMe busca ser un organismo de gobernanza o una plataforma que busque la
gobernanza ambiental.
La CAME como organismo de gobernanza
En el primer supuesto, creemos que dadas las condiciones de su creación y su
trabajo actual, la CAMe no es un organismo de gobernanza, ya que si hay una
demanda de la ciudadanía por mejorar la calidad del aire en la zona de la
megalópolis, no nace esta Comisión por una amplia participación ciudadana
como lo vemos por ejemplo en el caso de Junta Intermunicipal de Medio
Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca baja del Río Ayuquila o en su
Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional
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actual trabajo no incorpora a la ciudadanía siento ésta un elemento esencial de
la gobernanza en nuestro punto de vista.
Establecido lo anterior, es importante precisar que desde nuestro punto de vista
lograr la gobernanza en algunos organismos es lo deseable, sin embargo, la meta
de la gobernanza no representa el éxito en todos los organismos, y muchas veces
la gobernanza se ha presentado a falta de una reacción de las instituciones.
No obstante, que el convenio de coordinación que celebraron la Federación, el
Distrito Federal (Ciudad de México) y los estados de Hidalgo, México, Morelos,
Puebla y Tlaxcala, y que da nacimiento a la CAMe, cuenta con toda la validez
jurídica y fundamentación para generar efectos jurídicos a corto, mediano y largo
plazo, es importante destacar al carecer de personalidad jurídica propia, sus
acuerdos dependen exclusivamente de la voluntad de sus miembros, lo que limita
en gran medida sus resultados, por lo que se sugiere que exista el compromiso de
las entidades para que en su legislación ambiental, integren un componente
específico, sobre la Comisión Ambiental de la Megalópolis y las atribuciones que
se delegan y confieren para atender problemas relacionados con el fenómeno
de integración megalopolitano, tales como: calidad de aire, manejo integral de
residuos sólidos, planeación urbana y territorial, etc.
La CAME como plataforma de gobernanza
El segundo supuesto acerca de si la CAMe busca ser una plataforma de
gobernanza ambiental, creemos que es el supuesto más atinado, coincidimos en
que los siguientes parámetros que tiene la buena gobernanza ayudarían y
validarían el trabajo hecho por la CAMe.
• Transparencia
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• Rendición de cuentas
• Participación ciudadana
Si bien la CAMe no niega la información con la que cuenta, consideramos que la
página o sus medios de comunicación, información y difusión actuales, deben
aportar más contenidos, por ejemplo en la página no viene especificada la
manera en que está conformada y quiénes integran el Comité Científico Asesor,
cuándo se reúne, o un informe de labores de la Comisión.
En el mismo sentido publicar el informe de actividades de la Comisión ayudaría a
tener una rendición de cuentas, y a validar el trabajo y decisiones de la Comisión.
Creemos que un elemento esencial de la gobernanza es la participación
ciudadana como un elemento para validar las decisiones y el trabajo de la
CAMe. Si bien la participación ciudadana puede ser un arma de dos filos,
creemos que hay maneras de incorporarla sin que pueda llegar a entorpecer el
trabajo de la Comisión. Aunque sin duda la participación ciudadana sin un
objetivo claro o sin un conocimiento de cómo integrarla a las decisiones también
puede llevar a un descontrol.
En nuestra opinión la CAMe debe buscar consolidarse como un organismo de
coordinación como se estableció en el primer apartado del presente reporte con
el objetivo de buscar ser una plataforma de gobernanza ambiental.
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BIBLIOGRAFÍA
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