长春市土地整治规划（2016—2020 年）

长春市人民政府

二〇一八年三月

目 录

前 言 ......................................................................................................... 1

第一章 规划背景与形势 ........................................................................ 2

第一节 区域概况 ............................................................................... 2

第二节 “十二五”土地整治规划实施评价 ......................................... 4

第三节 土地整治面临的形势 ................................................................. 6

第二章 指导思想与规划原则 .............................................................. 10

第一节 指导思想 ............................................................................. 10

第二节 规划原则 ............................................................................. 10

第三章 土地整治战略与目标 .............................................................. 12

第一节 土地整治战略 ....................................................................... 12

第二节 土地整治目标 ....................................................................... 13

第三节 分区引导土地整治 ............................................................... 15

第四章 土地整治任务 ............................................................................ 23

第一节 实施藏粮于地战略，大力推进农用地整治 ..................... 23

第二节 落实乡村振兴战略，规范开展农村建设用地整治 ......... 27

第三节 落实节约优先战略，开展城镇工矿建设用地整治 ......... 28

第四节 落实绿色发展理念，加强生态保护和修复建设 ............. 30

第五章 整治重点区域与重点项目 ........................................................ 34

第一节 土地整治重点区域 ............................................................... 34

第二节土地整治重点项目 ................................................................ 35

第六章 投资分析与效益评价 .............................................................. 38

第一节 投资分析 ............................................................................... 38

第二节 土地整治效益分析 ............................................................... 39

第七章 环境影响评价 ............................................................................ 41

第一节 生态环境现状 ....................................................................... 41

第二节 规划对生态环境的影响 ....................................................... 42

第八章 规划实施保障措施 .................................................................... 45

第一节 建立健全土地整治机制 ..................................................... 45

第二节 加强规划监督管理 ............................................................... 46

第三节 强化土地整治信息化建设 ................................................. 47

第四节 建立完善的公众参与机制 ................................................... 48

附 表 ....................................................................................................... 49

表 1 土地利用现状表（2015 年） ................................................. 49

表 2 长春市“十三五”土地整治规划控制指标表 .......................... 50

表 3 长春市“十三五”高标准农田建设规模分解表 ...................... 51

表 4 长春市“十三五”补充耕地指标分解表 .................................. 51

表 5 长春市“十三五”城乡建设用地增减挂钩项目指标表 .......... 51

表 6 长春市土地整治潜力汇总表 .................................................. 52

表 7 土地整治分区表 ...................................................................... 53

表 8 土地整治重点项目表——高标准农田建设项目 .................. 54

表 9 土地整治重点项目表——农用地整治项目（含补改结合项目）

............................................................................................................... 56

表 10 土地整治重点项目表——农村建设用地整治项目（含城乡建设

用地增减挂钩项目） .......................................................................... 58

表 11 土地整治重点项目表——土地复垦项目 .............................. 59

1

前 言

为统筹安排、科学指导土地整治活动，落实最严格的耕地保护制

度，长春市国土资源局按照国家和省厅工作部署组织开展了《长春市

土地整治规划（2016-2020 年）》（以下简称《规划》）编制工作。《规

划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，贯彻落实党的十

九大精神，坚持新发展理念，在借鉴上一轮土地整治规划实施利弊的

基础上，落实了全面建成小康社会、乡村振兴战略、脱贫攻坚、生态

文明建设、提升耕地质量和粮食产能等要求；严格落实《吉林省土地

整治规划（2016-2020 年）》确定的各项指标，在整治分区、整治任务、

重点区域与项目、投资估算和效益分析、生态环境保护等方面做出合

理安排，对指导下个时期的土地整治工作、推动城镇化和农业现代化、

全面实现小康社会，满足新形势下长春市经济社会发展对土地的需求

都具有重大意义。

本规划范围为长春市行政区域范围内的全部土地，包括朝阳区、

南关区、绿园区、二道区、宽城区、双阳区、九台区 7 区及德惠市、

榆树市和农安县 3 县（市），总面积 2059353 公顷。规划基期年为 2015

年，规划期限为 2016-2020 年。

2

第一章 规划背景与形势

第一节 区域概况

一、区位条件

长春市地处东北地区中部，松辽平原腹地，北纬 43°05′-45°15′、

东经 124°18′-127°05′，京哈与珲乌铁路线交汇处。西北与松原市毗邻，

西南和四平市相连，东南与吉林市相依，东北同黑龙江省接壤。是环

日本海东北亚经济圈、我国东北地区地理中心和长吉图开发开放先导

区核心腹地、哈（尔滨）大（连）经济带和中蒙俄经济走廊的重要节

点、长吉图开发开放先导区的核心城市，是周边地区自然资源、劳动

力、技术等生产要素实行科学配置的最佳区域，国家“一路一带”战略

实施和新一轮东北振兴战略的重要引擎，承担着联接哈大经济带、带

动长吉图发展的重要使命。

二、自然条件

长春市位于东部山区与西部松辽平原过渡地带，地势较为平坦。

地貌由低山丘陵、台地和河谷平原组成，其中低山丘陵占全市的

2.84%，台地占全市的 37.5%，河谷平原占全市的 59.66%。气候为中

温带大陆性亚湿润季风气候。基本特点是春季风大干燥，夏季湿热多

雨，秋季凉爽短暂，冬季寒冷漫长。年平均气温 4.6℃，历史上最高

气温可达 40℃，最低气温可达零下 39℃。年降水量 600-700 毫米，

全年无霜期为 140-150 天，全年冰冻期为 5 个月。

长春市地表水属松花江流域，第二松花江由南东而北西流贯东北

部，其南西侧主要支流有沐石河、饮马河、伊通河，并在农安县靠山

镇东北汇入第二松花江，其东北侧主要为拉林河及其支流卡岔河于扶

余县伊家店乡东北入松花江；在农安县西部三盛玉乡—伏龙泉乡—三

宝乡间有小块区属内流区，多碱泡，其中以波罗泡子最大。由于市区

3

的下部基岩为中生代白垩系红色岩系，岩层致密，为一不透水层或含

水性极微，因而无深层地下水源，故地下水贫乏。水资源不足是制约

长春市经济社会发展的瓶颈。

长春地区土壤主要有黑土、黑钙土、草甸土、盐碱土等。其中耕

地上以黑土、草甸土、黑钙土等为主，耕作层土壤质地以粘壤质为主，

壤土面积较少、土壤腐殖质含量、土壤阳离子交换量均处于中等水平，

一些露黄（红）黑土、破皮黄黑土区域的腐殖质矿化严重。

三、社会经济条件

长春市现辖七区二市一县，共 31 乡、57 镇、30 个街道，全市总

人口为 7545472 人（2015 年），占吉林省总人口数的 28.2%。市域城

镇体系的空间布局处于聚合发展阶段，属典型的单中心空间格局，城

镇间联系仍以不同等级的纵向联系为主。

全市经济发展三产均处于重大转型中：农业向现代化转型、制造

业向先进智能化转型、服务业向优质高效化转型。至 2015 年全市地

区生产总值达到 5530 亿元，三次产业比重为 6.2：50.1：43.7。人均

GDP1.18 万美元，地均 GDP 每平方公里 0.27 亿元，规模以上工业总

产值达到 8658.2 亿元，固定资产投资 5 年累计完成 17339 亿元，年

均新增投资超过 1500 亿元；社会消费品零售总额达到 2409.3 亿元，

全口径财政收入达到 1078.2 亿元。

四、土地利用情况

2015 年长春市土地总面积为 2059353 公顷。其中，农用地面积

为 1695909 公顷（其中耕地面积为 1446454 公顷），占土地总面积的

82.35%；建设用地面积为 270610 公顷，占土地总面积 13.14%，其他

土地面积为 92833 公顷，占土地总面积 4.51%。

4

第二节 “十二五”土地整治规划实施评价

一、实施成效

自《长春市土地整治规划（2011-2015 年）获得市政府批复以来，

各县（市、区）大力推进土地整治，加强高标准农田建设，统筹推进

各类土地整治活动，通过积极探索和实践，全市土地整治工作取得显

著成效。

（一）提高了耕地粮食产能

“十二五”时期，全市实施高标准基本农田建设项目 44 个，建成

高标准基本农田 139448 公顷，建设形成莲花山、净月、朝阳区、宽

城区、农安县、德惠市、九台区、榆树市和双阳区 9 个高标准基本农

田保护示范区。整治后，农业生产条件明显改善，抗灾减灾能力显著

增强，粮食产能提高显著，为国家和地方粮食安全夯实了基础。

（二）改善了城乡人居环境

“十二五”时期，以城乡建设用地增减挂钩项目为平台，综合开

展田、水、路、林、村、房综合整治。截止 2015 年，全市结合城乡

建设用地增减挂钩项目共完成农村建设用地整治规模 516.90 公顷。

通过城乡建设用地增减挂钩项目的实施，农村散乱、闲置、低效用地

得到有效治理，改善了城乡人居环境，增加了城镇化进程对新增建设

用地的供给，优化了城乡建设用地结构布局，促进美丽乡村建设和城

乡统筹发展。

（三）完善了土地整治制度体系

“十二五”时期，全市土地整治规划体系初步建立，规划的权威

性和严肃性得到较好体现，统筹引领作用得到充分发挥。相继出台《长

春市国土资源局关于强化资源保障 促进民营经济发展的实施意见》、

《长春市城乡建设用地增减挂钩试点实施办法》等一系列制度，鼓励

5

民间资本参与土地整治、鼓励民间资本参与土地复垦和矿山地质环境

恢复治理、积极支持民间资本参与建设占用耕地耕作层土壤剥离工

作，资金管理进一步规范；规范城乡建设用地增减挂钩项目实施，土

地整治项目管理制度更加完善，土地整治责任主体进一步明确，形成

了各县（区）政府作为责任主体、上下联动、各部门整体推进的工作

机制，为持续深入推进土地整治奠定了坚实基础。

二、存在问题

（一）《规划》确定的部分土地整治类型难以落地

《规划》中的各类土地整治项目无明确选址，部分土地整治类型

项目难以落地。以土地复垦为例，可复垦土地分为历史遗留工矿废弃

地、生产建设新损毁土地和自然灾害损毁土地。其中生产建设项目损

毁土地复垦，对于规划建设项目，项目选址具有不确定性，其临时用

地（施工场地等）选址受村民意愿等因素影响变动性较大，且一般在

施工阶段才能确定，在土地整治规划编制阶段难以精准规划损毁土地

即待复垦土地的布局。此外灾毁土地具有一定的不可预测性，土地整

治规划编制阶段难以落实到地块。

（二）《规划》土地整治项目实施管理有待完善

《规划》的重点是以土地整治补充耕地任务和高标准基本农田为

重点。《规划》对土地整治补充耕地数量和高标准基本农田建设的规

模做出了明确规定，同时明确提出土地整治后耕地的质量要提升一个

等级。但是在实际执行中，各项土地整治项目竣工验收时，仅对新增

耕地进行了质量等级评定，未对高标准基本农田建设项目实施土地重

估，土地整治后耕地质量等级是否达到要求不得而知。另一方面，《规

划》确定，在规划期内共安排了 10 个土地整治重大工程，181 个土

地整治项目（含土地整治重大工程子项目）。实际完成土地整治重大

6

工程 9 个，完成土地整治项目 87 个。由于项目流程繁琐、资金不到

位以及项目选址等原因，尚有 1 个土地整治重大工程和 94 个土地整

治项目未能实施，土地整治项目实施管理有待完善。

（三）建设占用耕地剥离的表土在土地整治利用中较差

规划实施期间，为认真贯彻党的十八大提出大力推进生态文明建

设的要求，吉林省人民政府和国土资源厅先后发布了《吉林省国土资

源厅关于开展建设占用耕地耕作层土壤剥离工作的通知》（吉国土资

发〔2012〕123 号）、《吉林省人民政府办公厅关于推进建设占用耕地

耕作层土壤剥离工作的意见》（吉政办发〔2013〕38 号）等文件，要

求落实最严格的耕地保护制度，力求将建设占用耕地耕作层土壤剥离

用于土地整治，保护耕作土壤资源，提高耕地产能。但在实际操作中，

剥离的表土再利用存在无处堆放、利用困难等问题，建设占用耕地剥

离的表土在土地整治利用中较差。表土剥离再利用机制有待完善。

第三节 土地整治面临的形势

“十三五”时期是我国新型城镇化、统筹城乡发展和生态文明建设

的关键时期。党的十八大提出把生态文明建设纳入社会主义现代化建

设“五位一体”总布局，十八届三中全会做出健全城乡发展一体化体制

机制、加快政府职能转变、加快生态文明制度建设等一系列重要决定，

十九大报告中提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，将建设

生态文明提升为“千年大计”，将“建设美丽中国”提升到人类命运共同

体理念的高度。这既对土地整治工作提出了新任务新要求，也为土地

整治更好更快发展创造了有利条件。土地整治承载着优化土地资源利

用、支撑经济社会全面协调可持续发展的历史重任，面临着前所未有

的发展机遇和重大挑战。

7

一、土地整治已上升为国家层面的战略部署

十九大报告提出实施乡村振兴战略，并将其与科教兴国战略、人

才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战

略、军民融合发展战略并列。未来发展中要坚持农业农村优先发展，

按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代

化。这对土地整治提出了新的要求，指明了新的方向。

“十三五”期间的土地整治以保护耕地和节约集约用地为首要任

务，坚持数量、质量、生态并重，土地整治已不再局限于农村地区和

农用地，而是对全域土地的整治，呈现出区域综合性、多功能性、多

效益性特点，成为保障粮食安全、提升用地效率、加快推进转型发展

和跨越式发展，优化国土空间格局，统筹保护红线、保障发展、维护

权益和生态建设等方面的重要途径，土地整治已上升为国家层面的战

略部署。

二、新常态下保障发展和保护资源的矛盾更加凸显

经济发展速度从高速增长向中高速增长换挡是新常态下经济发

展的重要特征，但增长速度必须保持在合理区间内。面对经济下行压

力，国务院出台了稳增长、促改革、调结构、惠民生的一系列政策新

措，仍然是稳字当头，对土地的需求结构虽有变化但总需求量仍然居

高不下，土地管理工作面临的巨大的保障发展的压力。土地整治既是

增加耕地数量、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境，落实

最严格耕地保护制度、促进现代农业发展、保障国家粮食安全的重要

举措，也是优化城乡用地结构和布局、改善城乡人居环境、提升建设

用地效率、促进城乡土地资源资产有序合理流动，落实最严格节约集

约用地制度、拓展用地空间、促进城乡统筹发展的重要平台。因此，

8

在经济发展新常态下，大力推进土地整治对破解保障发展和保护资源

的“两难”命题具有十分重要的意义。

三、现代农业发展对耕地保护和土地整治提出了更高的要求

粮食生产离不开耕地，加快良田建设、促进农业转型是当前确保

国家粮食安全、加快经济转型发展的全局性和战略性大问题。长春是

农业大市，是国家重要商品粮基地，在全省乃至全国农业现代化大局

中占有举足轻重的战略地位。从国家层面看，东北平原是国家确定的

农产品主产区，重要的商品粮基地，长春又是主产区中的核心产区，

肩负着保证国家粮食安全的重任，粮食生产既是我们的优势所在，也

是责任所系，这就决定了我们必须走出一条粮食主产区大农业现代化

的道路，对生态环境和农产品质量安全提出更高要求。从省里的部署

看，吉林省把长春确定为现代农业建设的整体推进市，要求长春市在

2020 年率先基本实现农业现代化。长春市肩负着全省现代农业建设

排头兵和领头羊的责任担当，迫切要求土地整治在改造传统农业、提

高农业生产力和农产品竞争力、加快推进现代农业建设中发挥更大作

为，为全省现代农业建设大局做出贡献。

四、区域发展战略要求土地整治实现重点突破与全面推进

随着国家振兴东北老工业基地战略、长吉图战略、“一路一带”

长吉一体化战略、长东北战略等一系列国家和省级战略的实施和长春

新区的启动，区域发展格局发生了重大变化，对国土空间的优化调整

提出了更高要求。土地整治在目标制定、空间引导、整治模式、机制

设计等环节中必须主动适应新形势、新变化，引领、支撑区域发展新

格局。

五、乡村振兴战略要求土地整治成为乡村绿色发展的新动能

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，这是解决好中国特色

9

社会主义新时代“三农”问题的重大战略，也是解决新时代社会主要矛

盾的重大战略举措。乡村振兴战略的主要目标及任务是实现“产业兴

旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，意在更好的解决

农村发展不充分、城乡发展不平衡等问题，这对土地整治提出了新的

要求。通过实施山水林田湖草全域综合整治，突出绿色国土建设理念，

进一步加强生态环境修复治理，可改善农村地区生态环境，改变积贫、

积弱、环境差的农村面貌，美化村容村貌；同时腾退的部分建设用地

用于产业经营，可改善农业生产条件，促进农村一二三产业融合发展，

统筹推进农村经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”的建设，成

为乡村绿色发展的新动能。

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第二章 指导思想与规划原则

第一节 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻党的十

九大会议和习近平总书记系列重要讲话精神，切实落实“乡村振兴”

和建设“美丽中国”战略。紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协

调推进“四个全面”战略布局，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、

共享”的发展理念，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地

制度，实施“藏粮于地”和“节约优先”战略。按照党中央、国务院和省

委省政府有关决策部署、中部创新转型核心区和长春新区建设的总体

要求和“绿色发展、生态优先、保护优先、乡村振兴”指导思想，紧紧

把握新一轮东北振兴的历史机遇，立足本地土地资源禀赋，强化“土

地整治+”理念，统筹规划、整体推进，将土地整治与高标准农田建设、

农业现代化、精准扶贫、城乡统筹发展、生态文明建设相结合，充分

发挥土地整治的平台和基础作用，促进新农村建设和城乡统筹发展。

第二节 规划原则

长春市“十三五”土地整治规划编制需坚持以下原则：

一、依法规划原则

遵循《土地管理法》等法律法规，依据《长春市土地利用总体规

划（2006-2020 年）》、《长春市率先实现农业现代化总体规划

（2016-2020 年）》和新型城镇化规划，细化土地利用总体规划确定的

土地整治目标任务，并做好与农业、水利、生态等相关规划的衔接，

推动规划管理法制化、制度化。

二、保护优先原则

坚守耕地保护红线，以高标准基本农田建设为重点，合理确定土

地整理、复垦、开发和高标准基本农田建设任务，确保耕地面积不减

11

少、质量有提高，夯实农业现代化基础；围绕国土生态安全建设，合

理安排土地整治重点区域、重点项目，构建区域生态安全格局，保护

和恢复自然山水格局，提高国土综合承载能力。

三、城乡统筹原则

按照乡村振兴和新型城镇化战略要求，统筹安排农村土地整治、

城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发

等，调整优化城乡用地结构和布局，发挥土地整治综合效益，改善农

业生产生活条件和农村人居环境，推进美丽乡村建设和城乡发展一体

化。

四、因地制宜原则

根据当地经济社会发展水平，顺应农民改善生产生活条件的愿望

和能力，以满足农民生产生活实际需要为前提安排土地整治项目。要

围绕农村经济社会发展和农民生产生活中最迫切需要解决的问题，优

先安排农民住宅、农村基础设施、公共服务设施和发展非农产业用地。

五、民主决策原则

加大规划编制公众参与力度，多渠道听取社会各方意见，充分尊

重公众意愿，增强规划编制的公开性和透明度；充分咨询专家意见，

加强对重大问题、重要指标、重点项目的论证，提高规划的科学性；

广泛听取各县（市、区）意见，做到目标任务上下衔接，提高规划实

施的可操作性。

12

第三章 土地整治战略与目标

第一节 土地整治战略

“十三五”时期，以党的十九大会议精神和习近平新时代中国特

色社会主义思想为指导，全面落实党中央、国务院关于规范有序推进

土地整治的决策部署，坚持“创新、协调、绿色、开放和共享”的新发

展理念，紧密围绕全面建成小康社会新的目标要求，深化国土资源供

给侧结构性改革，统筹农业、城镇、生态国土空间开发，实现国土空

间的合理布局。协调好土地整治与耕地保护、产业发展和城乡建设等

的关系，力争实现“土地整治夯实保障粮食安全物质基础，推动现代

农业、生态治理、新农村建设、扶贫攻坚”的 1+N 综合效应，确保有

力保障发展、有效保护耕地、有序监管用地，推动全市生态文明建设，

全面提升土地质量，严守耕地红线，促进经济社会与资源环境协调可

持续发展。

一、以保障国家粮食安全为目标，大力推进高标准农田建设

加强农田基础设施建设，按照数量、质量、生态“三位一体”要求，

积极建设旱涝保收高标准农田。优化耕地多功能布局，有效引导耕地

集中连片。通过创新耕地保护机制、推进土地整治和高标准农田建设，

稳定耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境、提高粮食产能，构建

起数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，保障国家粮食安

全。

二、以补改结合为主线，积极开展农用地整治

国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国

土资发〔2014〕18 号）明确规定建设占用耕地“占优补优、占水田补

水田”。在新型城镇化发展和长春新区建设必然要占用城市周边部分

优质耕地和水田，为贯彻落实党中央、国务院关于最严格耕地保护制

13

度的总体要求，本轮规划中以补改结合为主线，积极开展农用地整治。

通过提质改造项目和旱改水项目，解决新增建设用地占用优质耕地和

水田补充平衡问题。

三、以促进城乡统筹和乡村振兴为导向，推动美丽宜居乡村

建设和新型城镇化发展

以促进城乡统筹发展和乡村振兴为导向，大力推进城乡散乱、闲

置、低效建设用地整理；加大旧城区改造力度，有计划有步骤地推进

“城中村”改造；以榆树市育民乡爱民村等贫困村整治为重点，稳妥推

进农村建设用地整治；合理使用节余指标，确保土地增值收益返还农

村；加强基础设施与公共服务设施配套建设，推动美丽宜居乡村建设

和新型城镇化发展。

四、以保护生态环境为前提，稳步推进废弃、污染、退化

土地复垦治理和修复

按照国土资源部、财政部、环境保护部、国家质检总局、银监会、

证监会联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》要求，加快

绿色环保技术工艺装备升级换代，加大矿山环境综合治理力度。稳步

推进废弃、污染、退化土地复垦治理，加大历史遗留损毁土地复垦力

度，全面实施生产建设新损毁土地复垦，及时复垦自然灾害损毁土地，

努力做到“新账不欠、旧账快还”。完善土地复垦质量控制标准，加强

土地复垦监测监管，改善区域生态环境。

第二节 土地整治目标

按照全面建设小康社会和新一轮东北老工业基地振兴战略部署

和总体要求，根据《吉林省土地整治规划（2016-2020 年）》、《吉林省

新型城镇化规划（2014-2020 年）》、《长春市国民经济和社会发展第十

三个五年规划纲要》和《长春市土地利用总体规划（2006-2020 年）

14

调整完善方案》确定的目标任务，结合全市实际，确定本轮土地整治

规划调控目标。

一、推进高标准农田建设，保障粮食安全

落实藏粮于地战略，积极推进高标准农田建设，确保“高标准建

设、高标准管护、高标准利用”。“十三五”时期确保建成高标准农田

21.32 万公顷（319.80 万亩），其中通过国土部门土地整治建设高标准

农田 6.29 万公顷（94.35 万亩），通过农业综合开发和田间工程建成

高标准农田15.03万公顷（225.45万亩）；力争建成35.63万公顷（534.45

万亩），其中通过国土部门土地整治建设高标准农田 6.29 万公顷

（94.35 万亩），通过农业综合开发和田间工程建设建成高标准农田

29.34 万公顷（440.10 万亩）。经整治的农田质量平均提高 1 个等级，

土地综合生产能力明显增强。

二、补改结合，确保耕地数量稳定、质量提升

落实最严格的耕地保护制度和耕地占补平衡制度，规范开展耕地

提质改造工程，确保耕地数量基本稳定，质量有所提升。期间通过土

地整治补充耕地 3500 公顷，其中农用地整治补充耕地 2404 公顷，农

村建设用地整治补充耕地 446 公顷，土地复垦补充耕地 650 公顷。建

设占用耕地数量超出补充耕地数量部分，通过易地购买指标方式实现

耕地的占补平衡。实施耕地提质改造工程，预计提质改造耕地 10720

公顷，旱地改造水田 1672 公顷。

三、开展农村建设用地整治，优化空间格局

在严格规范管理、充分尊重农民意愿、保护农民基本权益的的前

提下，结合城乡建设用地增减挂钩项目开展农村建设用地整治。规划

期间安排城乡建设用地增加挂钩项目规模为 11300 公顷，其中拆旧区

5800 公顷，建新区 5500 公顷，结余指标 300 公顷，增加有效耕地面

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积，改善农民人居环境。

四、积极推进土地复垦，改善生态环境

生产建设新损毁土地全面复垦，历史遗留矿山土地复垦率达到

35％以上，自然灾害损毁土地及时复垦，促进土地合理利用和生态环

境改善。

五、健全土地整治工作机制，保障规划实施

土地整治工作机制更加健全，制度规范更加完善，科技支撑更加

有力，公众参与更加充分，监督管理更加有效，为土地整治的推进提

供有力保障。

表 2-1 长春市土地整治任务指标表（2016-2020 年）

单位：公顷

指标类型 2016-2020 年 指标属性

高标准农

田建设

确保建设规模 213200

约束性 其中：

土地整治建设高标 62933

农综发和田间工程建设高标 150267

预期建设规模 356300

预期性 其中：

土地整治建设高标 62933

农综发和田间工程建设高标 293367

土地整治

补充耕地

总规模 3500 约束性

其中： 农用地整治补充耕地 2404 预期性

农村建设用地整治补充耕地 446 预期性

土地复垦补充耕地 650 预期性

城乡建设

用地增减

挂钩

总规模 11300 预期性

其中： 拆旧区规模 5800 预期性

建新区规模 5500 预期性

第三节 分区引导土地整治

坚持区域协同、城乡一体，适应区域土地利用特点，按照区域发

16

展总体战略，科学划分土地整治区域，明确区域土地整治方向，因地

制宜推进土地整治。

一、土地整治分区与整治方向

（一）东部低山丘陵生态农业区

1.分区范围

包括九台区东部和双阳区东部，共涉及 3 个街道、10 个乡镇，

是长春市重要的生态农业区。本区地势较高，起伏较大，田块和农村

居民点细碎化程度较高，农田灌溉设施有待完善。

专栏一 东部低山丘陵生态农业区范围

九台区：涉及九台街道、营城街道、沐石河镇、城子街镇、其塔木镇、上河湾

镇、土们岭镇、波泥河镇、胡家回族乡、莽卡满族乡共 2 个街道、8 个乡镇。

双阳区：涉及山河街道、太平镇、齐家镇共 1 个街道、2 个乡镇。

2.整治重点

（1）补改结合、提升耕地数量与质量

落实最严格的耕地保护制度和耕地占补平衡制度，努力补充优质

耕地，规范开展耕地提质改造工程，实现现有耕地数量基本稳定，质

量有所提升的保护目标。在河谷、沟谷平地发展水田，分水岭地带配

置水土保持林，部分背风向阳土层深厚坡面可发展经济林，山间、丘

间、岗间的荒草地可种植刺槐、紫穗槐、豆科牧草，达到农、林、牧

协调发展。

（2）流域综合治理，加强生态建设

将区域内河流上下游统一整治，上游地区加强水源保护林建设，

以林护水，形成农林牧复合生态系统；中游地区种植用材林和经济林

以防水土流失；下游地区加强耕地生态防护林建设，改善农业生态环

境。

17

（二）中部起伏台地现代农业区

1.分区范围

主要包括榆树市全部、德惠市的大部、九台区的西部和农安县的

大部，共计 10 个街道、54 个乡镇。该区土地利用以农业为主，粮食

生产以水稻、玉米为主，饲养业发达，农田防护林系统完善，是吉林

省的主要粮食产区。

专栏二 中部起伏台地现代农业区范围

榆树市：涉及华昌街道、正阳街道、培英街道、城郊街道、五棵树镇、弓棚镇、

闵家镇、大坡镇、黑林镇、土桥镇、新立镇、大岭镇、泗河镇、于家镇、八号镇、

刘家镇、秀水镇、保寿镇、新庄镇、育民乡、红星乡、太安乡、先锋乡、青山乡、

延和朝鲜族乡、恩育乡、城发乡、环城乡等 4 个街道、24 个乡镇。

德惠市：涉及建设街道、胜利街道、惠发街道、夏家店街道、布海镇、达家沟

镇、菜园子镇、松花江镇、大青咀镇、郭家镇、天台镇、岔路口镇、大房身镇、米

沙子镇、朱城子镇、万宝镇、边岗乡、同太乡、朝阳乡、五台乡共 4 个街道、16

个乡镇。

九台区：涉及九郊街道、纪家街道、苇子沟镇、兴隆镇共 2 个街道、2 个乡镇。

农安县：涉及农安镇、哈拉海镇、靠山镇、开安镇、高家店镇、华家镇、前岗

乡、万顺乡、杨树林乡、青山乡、黄鱼圈乡、新农乡、万金塔乡、小城子乡共 14

个乡镇。

2.整治重点

（1）加快高标准农田建设

在整合现有建设项目的基础上，加快推进田间工程、土地整治、

中低产田改造、旱田高效节水灌溉和小型农田水利工程建设，建成集

中连片、田块平整、水电路设施配套、耕地质量和地力等级提高、生

态修复能提提升的高标准农田。

（2）加大黑土地保护

按照立足实情，统筹谋划，鼓励创新，注重实效原则，采取通过

土壤培肥、坡耕地改造、低洼易涝地治理和中低产田改造等综合措施，

18

完善黑土区农业生产条件，提高土壤质量，有效治理土壤流失状况，

增加对黑土地保护科研投入和技术示范投入，重大科技专项、科技支

撑计划和农业科技成果转化资金向黑土地保护领域倾斜，重点开展水

土资源流失治理、黑土保育、保护性耕作等重大课题理论研究和技术

试验示范。凝聚各方力量，整合资源力量，建立“产、学、研、推广”

结合的黑土地保护科技创新机制，建立黑土地保护治理长效机制，使

黑土区农业粮食综合生产能力显著提高。

（三）中部城镇及产业聚集区

1.分区范围

主要包括长春市中心城区及其周边重点发展城镇，涉及市辖区全

部、九台区西南部、双阳区西北部、德惠南部和农安东南部，共计 5

个城区国有土地、13 个街道、21 个乡镇。本区是长春市城镇重点开

发区域。

专栏三 中部城镇及产业聚集区范围

市辖区：涉及南关、朝阳、绿园、宽城、二道五个城区全部国有土地，以及南

关区净月街道、永兴街道、新立城镇、新湖镇、玉潭镇、宽城区柳影街道、凯旋街

道、兴业街道、团山街道、兰家镇、奋进乡、朝阳区富锋镇、永春镇、乐山镇、双

德乡、二道区兴隆山镇、泉眼镇、劝农山镇、英俊镇、四家乡、绿园区合心镇、城

西镇、西新镇等共 5 个城区国有土地、6 个街道、17 个乡镇。

双阳区：涉及云山街道、平湖街道、奢岭街道、鹿乡镇、双营子乡共 3 个街道、

2 个乡镇。

九台区：涉及西营城街道、龙嘉街道、卡伦湖街道、东湖街道共 4 个街道。

德惠市：涉及米沙子镇共 1 个镇。

农安县：涉及合隆镇共 1 个镇。

2.整治重点

（1）推进城乡建设用地增减挂钩

以新型城镇化建设和乡村振兴为契机，遵循“政府引导、公众参

与、先易后难、逐步实施”的原则，规划期间实施建设用地增减挂钩

19

拆旧区规模 5800 公顷。

按照精准扶贫、精准脱贫的要求，增减挂钩向贫困村倾斜，优先

选择贫困地区实施增减挂钩项目。建设地块应优先保证被拆迁农民安

置、农村公共设施和基础设施建设用地、发展非农产业用地，并为当

地农村集体经济发展预留空间。按照以工促农、以城带乡的要求，土

地收益主要用于改善农民生产生活条件和发展农村集体经济等。在保

障农民安置和农村发展用地的前提下，节余指标可用于长春新区建

设，充分显化土地增值收益，增加返还农村资金，促进贫困地区脱贫

致富。

项目实施要严格按照土地利用总体规划要求，依据规划确定指

标，确定项目区位置、规模和时序，做好项目可研报告和规划设计。

挂钩项目实施要在充分保护耕地和维护农民合法权益的基础上，合理

补偿与安置搬迁农户，增加农民就业和收入来源，促进农村和谐稳定。

并依据国土资源部听证管理规定的法定程序开展听证，充分吸收当地

农民和公众意见，严禁违背农民意愿、大拆大建。

（2）积极推进城镇低效用地再开发利用

全面贯彻党的十九大会议要求和习近平总书记系列重要讲话精

神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”的总体布局和协调推进“四个全面”

的战略部署，充分考虑当地经济社会发展水平、发展定位，依据长春

市城市总体发展布局，将建设用地中的布局散乱、设施落后，利用粗

放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，国家产业政策规定

的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退

二进三”产业用地纳入城镇低效用地再开发范围。规范推进城镇低效

用地再开发，促进城镇更新改造和产业转型升级，优化土地利用结构，

提升城镇建设用地人口、产业承载能力，建设和谐宜居城镇。通过城

20

镇低效用地再开发，土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效

供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投

资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质

量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

（四）西部平原农牧区

1.分区范围

该区位于长春市的西部，行政区域为农安县西部、西北部的 7 个

乡镇。该区土地利用中存在大量的盐碱地和湿地，农业生产以农业和

牧业为主，是全市生态较为脆弱的地区。

专栏四 西部平原农牧区范围

农安县：涉及伏龙泉镇、烧锅镇、三盛玉镇、巴吉垒镇、龙王乡、三岗乡、永

安乡共 7 个乡镇。

2.整治重点

（1）促进生态安全屏障建设

按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环

境保护和修复，大力建设生态国土。在开展土地整治中切实加强对重

要水源涵养地、自然生态保护区的保护，严格控制对湿地的开发，严

禁对林地的开发；加强对江河湖水系、重要交通干道、天然林等的生

态修复和建设；提高生态服务功能，筑牢生态安全屏障。加快推进农

田防护林新建和修复工程，构建新型农田防护林网，为长春市黑土地

粮食稳产增收提供保障。

（2）实施土地生态环境整治示范工程

坚持保护优先、自然恢复为主，针对水土流失、土地沙化、土壤

污染和土地生态衰退严重的区域，结合退耕还林还湿，治理水土流失，

实施土地生态环境综合整治示范工程建设，提高退化土地生态系统的

21

自我修复能力，遏制土地生态环境恶化趋势。

二、 三类空间与土地整治

“十三五”期间，长春市土地整治与《长春市土地利用总体规划

（2006-2020 年）调整完善方案》（以下简称《方案》）充分协调。

结合《方案》中的土地利用功能分区，将全域划分为农业空间、城镇

空间和生态空间，针对不同的空间区域实施不同区位土地整治对策，

因地制宜安排土地整治项目，力争实现自然、社会、经济、生态等多

方面综合效益最大化，改善城乡生产生活环境。

（一）农业空间

农业空间范围为《方案》确定的基本农田集中区、一般农业发

展区和林业发展区，区域总面积为 1816086 公顷。

对农业空间内的土地，按照方便生产生活的原则，以促进农业现

代化为目标，大力推进农用地整治；按照新农村建设的要求，切实搞

好乡村规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤

并，开展村庄整治，提高土地利用效率。

（二）城镇空间

城镇空间范围为《方案》确定的城镇发展区和独立工矿区，区域

总面积为 137512 公顷。

对城镇空间内的土地，纳入城市整体开发和管理，与中心城区进

行整体规划和整治，加强城中村改造开发，鼓励建设新型居住社区；

开展城乡结合部土地整治，优化用地结构布局，加强基础设施建设，

改善人居环境，促进同城化、实现市民化。促进产城融合，加强城镇

绿地绿廊建设，最大限度保留自然山地、林地、水系等，优化城镇空

间格局，提升综合承载力，实现集约高效生产和宜居适度生活。

22

（三）生态空间

生态空间范围为《方案》确定的生态环境安全控制区，区域总面

积为 18849 公顷。

在生态空间范围内，开展土地整治活动应着重加强土地生态修复

和建设，对依法划定的生态保护红线范围内的土地，实行严格保护，

确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；对生态退化严重的

区域，可按照自然恢复为主的原则开展土地整治和保护工程，提高退

化土地生态系统的自我修复能力，遏制土地生态环境恶化趋势。

23

第四章 土地整治任务

第一节 实施藏粮于地战略，大力推进农用地整治

坚守耕地保护红线，全面划定永久基本农田，大规模开展农用地

整治，加快推进高标准农田建设，加强耕地数量质量保护，改善农田

生态环境，夯实农业现代化基础，落实藏粮于地战略。

一、加快推进高标准农田建设

“十三五”期间，根据《吉林省率先实施农业现代化总体规划

（2016-2025 年）》（吉发[2015]20 号）部署要求，以提高耕地质量、

产能和生态为目标，按照“五个集中”原则统筹整合安排发改、国土、

农业综合开发、水利、农业等方面资金项目，统筹规划，整合资源、

创新机制，加快推进田间工程、土地整治、高标准农田建设和大中型

灌区节水配套改造，实现田网、渠网、路网、林网“四网”配套，农田

排管能力、土壤培肥能力、农机作业能力、综合产出能力“四力”提升，

全面推进长春市高标准农田和农业现代化建设。规划期间，充分利用

国家、省财政列入计划用于国土部门高标准农田建设的资金，通过土

地整治项目建设高标准 6.29 万公顷，结合省发改千亿斤粮食工程和

省农发办高标准农田建设工程建设高标准农田 15.03 万公顷，确保全

市在“十三五”期间建成高标准农田 21.32 万公顷。同时积极争取水利、

农业等相关涉农配套资金，结合农业水利设施建设、大型灌区续建配

套工程、节水改造工程再建高标准农田 14.31 万公顷，力争全市在“十

三五”期间建成高标准农田 35.63 万公顷。

立足资源禀赋，发挥区域比较优势，合理分解各县市高标准农田

建设任务。结合现代农业发展规划中榆树、农安、德惠平原区粮畜生

产核心区板块建设，优先在农安县、德惠市、九台区及榆树市等外围

市（县）建设高标准农田，实施田水路林村综合整治，提高建设标准，

24

充实建设内容，完善配套设施，建设优质、集中连片、基地化的高标

准农田和现代农业生产体系，承载保障国家粮食安全功能。各县市高

标准基本农田任务分解情况详见附表。

规划期内，健全管护监督机制，加强高标准农田建后管护。按照

《国土资源部办公厅关于做好高标准农田建设上图入库数据核实的

通知》（国土资厅函〔2017〕1575 号）文件精神，国土、发改、财政、

水利、农业等部门建设的高标准农田建设项目归口管理，统一命名标

识、统一监管考核、统一上图入库，通过农村土地整治监测监管系统

纳入国土资源综合监管平台。将建成的高标准农田划为永久基本农

田，实行永久保护，严禁建设占用。同时将高标准农田建设情况纳入

地方各级政府耕地保护责任目标考核内容。

二、切实加强耕地数量保护和质量建设

（一）科学合理补充耕地

国土资源部印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通

知》（国土资规〔2017〕13 号）中就改进政策措施，加强耕地占补平

衡管理作出部署。强调要按照中央加强生态文明建设的要求，在耕地

占补平衡管理中更加注重生态保护。坚持绿色发展理念，转变补充耕

地方式，合理确定补充耕地来源。加大农用地整治、农村建设用地整

治和土地复垦力度，着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地，增

加有效耕地面积，确保耕地面积基本稳定。严格控制成片未利用地开

发，禁止毁林、毁草开荒，切实保护生态环境。规划期间通过农用地

整治补充耕地 2404 公顷，农村建设用地整治补充耕地 446 公顷，土

地复垦补充耕地 650 公顷。

（二）加强耕地质量建设和产能提升

“十三五”期间，按照《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结

25

合落实占补平衡的指导意见》要求，对现有劣质、等级低的耕地，针

对耕地等级限制因素开展农田整治工程。完善田间道路系统，优化田

间道、生产路布局，提高道路的荷载标准和通达度；实施耕作层剥离

再利用，完善农田灌排系统，改善土壤、排灌等农业生产条件；推进

农田林网工程建设，完善农田防护林体系，稳步提高农田抗灾减灾能

力。通过土地整治全面提高耕地质量，改善生产条件、推进农业生产

机械化进程；增加有效耕地面积、提高耕地质量和耕地综合生产能力，

促进农业现代化发展。规划期间重点在双阳、榆树和德惠质量较差的

耕地开展农用地整治，安排提质改造耕地规模 10720 公顷。

（三）积极实施旱改水工程

“十三五”期间，坚持产能为本，保育优先的原则，选择水源有保

障地区，在保护生态环境前提下，采用先进技术，加强农田基础设施

建设，完善小型农田水利设施，加强田间灌溉与排水工程建设，完善

排灌沟渠网络，优化配置水资源，将部分旱田改造成优质水田。大力

发展机械化保护性耕作技术，推进绿色环保、抗旱节水、可持续发展

的机械化耕作模式，实现清洁化、绿色化生产，实现农业现代化。规

划期间立足各县区水源保障情况，重点在九台、德惠等县区安排旱改

水项目。通过旱改水工程，旱地改造水田 1672 公顷。

三、实行耕地修复养护，建设生态良田

以中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》为指

导，树立生态文明理念，坚持把保护生态环境作为转变农业发展方式

的紧迫任务，深入推进农田防护林更新改造工程，采取工程、技术、

生物等多种措施，大规模开展土地整治，实现黑土区耕地总量动态平

衡、水土流失得到控制、土壤肥力逐步恢复、生态环境明显改善、粮

食产量稳步增加，为经济社会发展和国家粮食安全提供有力保障。积

26

极推进黑土地保护，在稳定粮食综合生产能力、保障国家粮食安全的

基础上实行耕地轮作休耕制度试点，实施循环农业建设项目，发展资

源节约型、环境友好型、生态保育型农业，建设生态良田，推动全市

农业发展向绿色循环可持续发展转变。

推行耕地轮作休耕，推广大豆与玉米轮作结构调整，实现用养结

合。在作为粮食主产区的长春地区粮食生产能力的压力较大，因此我

们可在不休耕的前提下实行轮作制度。在大豆种植基础较好的地区实

现玉米和大豆的轮作和套种。通过用养结合的方式，改善黑土的有机

质含量和土壤结构，有效缓解黑土退化。轮作休耕体现了国家“藏粮

于地”的发展理念。 “藏粮于地”比藏粮于库的办法要更积极、更长远、

更主动、更有成效，它是建立我国粮食安全和农业持续健康发展长效

机制的重要组成部分。

全面推广免耕与深松相结合的秸秆还田技术，打破犁底层，加深

耕作层，改善土壤结构，提高土壤耕作层蓄水保墒能力，减缓黑土退

化。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设用地占用耕地的耕作层，

并在符合水土保持要求的前提下用于新开垦耕地的建设，保护黑土资

源，改善生态环境，确保粮食生产的可持续性。

采取因地制宜的措施治理黑土地，在长春市的东部县市（双阳、

九台）加强水利工程和农田保护林的建设，控制水蚀；在长春市的西

部（农安县）加强防风林的建设，控制风蚀，通过不同的控制水土流

失的措施和工程，提高黑土的保水保肥能力，提高土壤肥力。

四、推进其他农用地整治

积极开展特色农业土地整治。挖掘区域特色资源利用潜力，推

动特色农业资源的开发与保护，建设农产品标准化示范基地，创建国

家、省级农产品质量安全县和农产品标准化生产示范基地。促进名特

27

优农产品生产，增加农民收入。

合理引导农业结构调整。坚持保护生态、农地农用，合理配置

其他农用地，促进优势农产品发展。整理利用农村建设用地和非耕地，

积极推进设施农业、休闲农业建设。合理开发荒地、荒山、滩地、滩

涂等未利用地，综合整治养殖池塘，促进农业多种经营。

加强园地整治。积极开展中低产园地整治，完善配套基础设施，

促进园地集约利用、规模生产，发展特色品种、农产品加工和休闲农

业，提高园地综合效益。

加强林地改造。全面停止天然林商业性采伐，通过生态自我修

复和充分利用宜林荒山荒坡、沙荒地造林，扩大林地面积，有效改善

生态环境。

第二节 落实乡村振兴战略，规范开展农村建设用地整治

按照城乡统筹发展要求，规范开展农村建设用地整治，优化城乡

建设用地布局，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，改善农

村人居环境和农业生产条件，促进美丽宜居乡村建设和城乡发展一体

化。

规划期间，逐步推进村级土地利用规划编制工作，按照“统筹规

划、分步实施、政府引导、群众自愿、因地制宜”的原则，优化农村

土地利用布局，以城乡建设用地增减挂钩试点为抓手，结合农村危房

改造，对散乱、闲置、废弃、低效利用的农村建设用地进行整治，重

点完成贫困村人居环境整治任务；合理开发利用腾退宅基地、村内废

弃地和闲置地，促进居住相对集中、产业相对集聚。积极引导农村闲

置宅基地合理流转，提高农村宅基地利用效率。按照有利生产、方便

生活和公共服务均等化的要求，加强基础设施与公共服务设施配套建

设，加强村庄内部绿化建设，着力改变农村脏、乱、差的状况，实现

28

布局优化、村庄绿化、环境美化。通过农村建设用地整治，增加有效

耕地面积，改善农村基本生产生活条件，创建田园美、村庄美、生活

美的美丽宜居乡村。

农村建设用地整治中应全面考虑农村经济、文化、社会发展之间

的内在关系以及与乡土文化保护之间的外在关系，注重乡土文化在农

村社区建设中的地位，挖掘、传承积淀于农村地区的丰富多彩的乡土

文化。对长春市榆树人遗址、农安辽塔、双城子古城、松江山城址等

38 家省级文物保护单位以及 191 处市级文物保护单位，应划定各级

文物保护单位保护范围，维持历史文脉的延续，强调遗产本体及其周

边环境的有效性和完整性，保持文化遗产的原真性，通过规划设计尽

可能修复文物的历史环境；对危害文物安全、破坏文物背景环境的建

筑物、构筑物进行整改；建设布点应注意避让和保护，不得新建大型

建筑物，并合理控制周边建筑高度，建筑风格、色彩，使之与旧址建

筑相协调，保持风格等方面的一致性；实施原址保护，保护文物历史

信息的完整性。

规划期间，结合农村建设用地整治潜力和社会经济发展对土地的

需求，在榆树市、双阳区、德惠市和九台区等有条件地区安排城乡建

设用地增减挂钩拆旧区。在做好拆旧区农民安置的前提下，节余的指

标可在全市内进行流转用于城镇建设。通过增加建设用地的流量，缓

解城市建设用地的压力，支持城镇化进程，实现“以城带乡、以工补

农”，促进乡村振兴。

第三节 落实节约优先战略，开展城镇工矿建设用地整治

一、积极开展城镇低效用地开发

贯彻落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国

发〔2016〕8 号）和《国土资源部办公厅关于印发<城镇低效用地再

29

开发工作推进方案（2017 年-2018 年）>的通知》（国土资厅函〔2017〕

1172 号），积极开展城镇低效用地开发，加快盘活存量建设用地和城

镇低效利用土地，加强城中村和闲置土地治理，推进土地供给侧改革，

多方位提供新增建设用地来源，科学配置土地要素资源，充分发挥国

土资源对新型城镇化建设的服务保障作用。

建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享

的城镇低效用地再开发激励机制，鼓励土地权利人、集体经济组织和

社会资本，采取灵活的处置方式，促进城中村、棚户区、老工业区改

造，推动城市更新、产业升级和功能提升。在符合规划的前提下，原

国有土地使用权人可通过自主、联合、转让等多种方式对其使用的国

有建设用地进行改造开发，原划拨土地使用权改造开发需办理有偿用

地手续的，可依法采取协议方式。鼓励低效用地成片改造开发，允许

市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发集约利用。

二、加大历史遗留损毁土地的复垦力度

工矿废弃地复垦以改善当地生态环境为主要目的。在调查评价损

毁土地复垦潜力的基础上，综合考虑土地损毁的类型、程度和复垦的

可行性等因素，以提高生态环境，拓展建设用地空间为目的，立足农

业优先、改善生态环境和鼓励多用途使用，按照宜林则林、宜牧则牧、

宜水则水、宜耕则耕的原则开展土地复垦，改善当地生态环境。通过

土地复垦，增加有效耕地面积，保障粮食安全。工矿废弃地复垦与增

减挂钩相结合还可以利用结余指标增加建设用地供给，提高土地节约

集约利用水平，拓展城市用地空间。

规划期间，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序，组织实

施土地复垦重大工程。加大政府对土地复垦的资金投入，吸引社会投

资进行复垦，鼓励土地权利人自行复垦。复垦为耕地的，要加强后期

30

管护，保证耕地质量。

三、及时复垦生产建设活动损毁土地

按照“谁损毁、谁复垦”的原则，坚持土地复垦和生产建设相结合，

编制土地复垦方案，在生产工艺、建设方案中落实土地复垦各项要求。

确定的复垦任务纳入生产建设计划和投资概算，土地复垦费用列入生

产成本或者建设项目总投资。加强位于基本农田保护区内新损毁土地

的复垦管理。加强生产建设用地节约集约利用管理，减少损毁面积，

降低损毁程度。

完善土地复垦质量控制。开展土地复垦适宜性评价，按照因地制

宜、经济可行、综合利用、农业优先的原则，合理确定复垦土地的用

途。注重生态环境保护，做到土地复垦与生态恢复、景观建设与社会

经济可持续发展相结合，复垦后景观与当地自然环境相协调。加强土

地复垦先进技术的推广应用，全面提升土地复垦水平。

第四节 落实绿色发展理念，加强生态保护和修复建设

十八大报告基于人民福祉和民族未来的长远大计，明确提出要

“大力推进生态文明建设”。十九大报告中指出，要“加快生态文明体

制改革，建设美丽中国”。这将“建设美丽中国”提升到人类命运共同

体理念的高度，将建设生态文明提升为“千年大计”。作为对低效利用、

不合理利用和未利用土地进行治理以及对生产建设破坏和自然灾害

损毁土地进行恢复利用的土地利用活动，土地整治涉及生产方式和生

活方式变革，符合节约资源和保护环境国策，本质上服从并服务于生

态文明建设。本轮规划围绕“美丽长春”、“生态宜居”的建设目标，加

强土地整治研究、夯实基础，在促进区域经济效益和社会效益的同时，

努力推进生态文明建设。

31

一、实施区域化因地制宜的整治方案

依照土地利用的结构相似性，自然和生态条件，长春市内划分为

四个土地整治分区。针对各区域存在的问题，因地制宜地选择土地整

治方案，实施差别化治理，体现不同的生态建设方向。

东部低山丘陵生态农业区生态问题主要为农村居民点双重用地

现象突出，农田产出效益有待提高，自然灾害威胁严重。生态建设方

向为加强农田基础设施建设，保障新增质量，维持生态系统多样性，

涵养水土，防治自然灾害，发展特色生态旅游产业。

中部起伏台地现代农业区集中表现的生态问题为耕地占补平衡

压力大，农村居民点分散，不利于土地利用效率提高。对应的生态建

设方向为农田提质改造，适当补充耕地，发展现代化生态农业，推进

城乡建设用地增减挂钩工作，整合分散的农村集体建设用地，降低人

均建设用地面积。同时防治农村生活、生产垃圾对水体、土壤的污染。

中部城镇及产业聚集区现阶段生态环境问题的集中点是老城区

土地利用集约度低、城镇和工业“三废”排放量大，环境污染日趋严重。

对应的生态建设方向为通过“三旧”改造途径优化老城土地利用格局

和生活环境，对旧矿区损毁的土地进行复垦，消除原工矿用地对周边

人居环境的潜在不良影响。以农田生态工程建设为主，建设人工农牧

林生态复合系统；在城区内增加绿地面积，治理居住环境污染；在城

区外围种植城市生态防护林，保护好净月区域内亚洲最大的人工森

林；充分发挥黑土地带的农业优势，发展都市农业，建设城市交通、

环境、农副产品加工业城乡协调的人工土地生态经济系统。

西部平原农牧区集中表现的生态问题为土地“三化”严重。对应的

生态建设方向加强林、草、田景观生态保护，改善生态环境条件，防

治土地“三化”；完善堤岸防护林、沟谷防蚀林、水土保持林和防风固

32

沙林的建设，充分发挥湿地、河流廊道、泡沼的调蓄洪水和防风、防

蚀作用；根据水上生境与水下生境的差异，选择耐盐碱、抗逆性强的

植物品种，治理盐碱地和恢复湿地景观，以发挥湿地调蓄洪水、吸纳

污染物、净化水质的功能。

二、加强多尺度土地整治生态景观建设

景观生态建设属于景观生态学的实践应用范畴，是实现区域可持

续发展的有效途径。土地整治通过生物及工程措施改变了土地利用空

间结构和土地覆被状况，对景观多样性、空间格局产生影响。“斑块

——廊道——基质”是景观结构的基本模式。当前，长春对土地整治

生态景观建设仍不够充分，土地整治在增加地区耕地数量，产生经济、

社会效益的同时，也可能影响乃至破坏生态景观，集中体现在自然形

成的零散景观上。

长春市一级土地整治中主要落实中尺度生态景观建设。体现为保

留包含有重要生境的大规模连续或连接区域，围绕绿色宜居森林城市

建设，持续推进农田防护林更新改造、村屯绿化美化、大黑山余脉水

土保持工程和西北部沟壑治理等工程，降低景观的破碎度，形成生态

绿色走廊。加大中小河流治理工程建设，通过河流、防护林等生态廊

道的连接，强化廊道的生态服务功能，进一步提升我市生态环境建设。

市级规划中强化对各县（区）土地整治项目的指导。各县（区）

在项目区和田快上展开小尺度生态景观建设，集中体现土地精细化管

理，重点是在提高土地综合生产力的同时，加强景观生态服务功能，

提高物质和能量流动的效率。

三、尊重乡土文化，挖掘潜在生态资源

受城镇化进程影响，当前长春市居民点仍保留有相对完整的乡村

景观，尤其在九台区和双阳区少数民族聚居乡镇，村落景观带有民族

33

特色和传统农耕文化色彩，是潜在的生态旅游资源。从这一角度出发，

长春土地整治中的生态建设要求最大限度地利用原生地貌，使用乡土

植被，保持相对完整的生态系统，设计出利于生产生活、巧构于乡土

景观的格局，使得整治出的“斑块”、“廊道”与乡土景观的“斑块”、廊

道”和“基质”相协调，有机整合乡村民俗与生态资源，推动乡村旅游

业的发展。并将公众参与贯穿于土地整治的全过程，使项目区居民成

为土地整治的真正受益者，参与生态环境建设的积极性得到提升。

34

第五章 整治重点区域与重点项目

第一节 土地整治重点区域

在调查评价的基础上，结合区域土地整治方向和生态环境建设，

将土地整治潜力较大、集中连片的区域进行集中投入、重点整治，确

定土地整治重点区域。

一、农用地整治重点区

在对全市农用地整治潜力调查与分析的基础上，将整治潜力较大

的地区划为农用地整治重点区域。区域内土地整治遵循耕地增加、用

地节约、布局优化、要素集聚的原则，以高标准农田建设为抓手，增

加有效耕地面积，提高耕地质量等级，优化农用地布局与结构。采取

工程和生物等措施改良土壤，保护黑土地，改善农业生产条件和生态

环境，提高抵御自然灾害能力。

专栏五 农用地整治重点区域

东部低山丘陵生态农业区 主要涉及九台区沐石河镇、城子街镇、其塔木镇、上河湾镇、土们

岭街道、波泥河街道、胡家回族乡、莽卡满族乡

中部起伏台地现代农业区

主要涉及农安县哈拉海镇、小城子乡、黄鱼圈乡、新农乡、青山乡、

农安镇、华家镇、开安镇，德惠市郭家镇、同太乡、大房身镇、岔

路口镇、朱城子镇、万宝镇、五台乡九台区纪家街道、苇子沟街道、

九郊街道、兴隆街道

中部城镇及产业聚集区 主要涉及九台区龙嘉街道和卡伦湖街道、农安县合隆镇、德惠市米

沙子镇

西部平原农牧区 主要涉及农安县伏龙泉镇、烧锅镇、巴吉垒镇、龙王乡、三岗乡

二、城乡建设用地整治重点区

在城乡建设用地整治潜力调查与评价的基础上，确定全市城乡建

设用地整治重点区。区域内土地整治按照“田园村镇、生态社区”的理

念，加强镇村规划和设计，注重城市总体规划和镇村规划在基础设施、

产业、人居、生态等方面的衔接协调，分类推进全市城镇低效用地再

35

开发和农村建设用地整治，加快城乡一体化建设。

专栏六 城乡建设用地整治重点区域

东部低山丘陵生态农业区 主要涉及双阳区山河街道、齐家镇和太平镇，九台区营城街道

中部起伏台地现代农业区 主要涉及德惠市布海镇、松花江镇、天台镇、岔路口镇、大房身镇、

万宝镇和朝阳乡

中部城镇及产业聚集区 主要涉及双阳区奢岭街道和双营子乡、宽城区兰家镇、二道区英俊

镇、劝农山镇、绿园区合心镇、城西镇

三、土地复垦重点区

在对全市土地复垦潜力调查与分析的基础上，将整治潜力较大的

复垦区划为土地复垦重点区域。区域内土地整治立足统筹规划、因地

制宜、经济可行、综合利用的原则，合理安排复垦土地的利用方向、

规模和时序，全面推进生产建设活动损毁土地和自然灾害损毁土地的

复垦。

专栏七 土地复垦重点区域

东部低山丘陵生态农业区 主要包括山河街道、太平镇、鹿乡镇

中部起伏台地现代农业区

主要涉及榆树市城郊街道、弓棚镇、向阳镇、育民乡、太安乡，德

惠市夏家店镇、达家沟镇、菜园子镇、大青咀镇、郭家镇、朱城子

镇、边岗乡、同台乡、五台乡

中部城镇及产业聚集区 主要涉及农安县的合隆镇和德惠市的万宝镇、米沙子镇

西部平原农牧区 主要涉及农安县的三盛玉镇、永安乡、巴吉垒镇、伏龙泉镇和烧锅

镇

第二节土地整治重点项目

一、高标准农田建设项目

规划期间围绕粮食安全，统筹各部门力量，整合省、市、县三级

财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面财政涉农资

金，积极推动土地整治，采取土地平整工程、灌溉与排水工程、田间

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道路工程、农田防护与生态环境保持工程等工程措施，集中建设旱涝

保收高标准农田，提高基础设施配套程度，改善农业机械化、规模化

生产条件，增强抵御自然灾害能力，改善生态景观，提高粮食生产保

障能力。高标准农田建设项目由农业综合开发、土地整治和田间工程

等项目组成。其中农业综合开发项目和田间工程建设高标准农田

15.03 万公顷，土地整治项目建设高标准农田 6.29 万公顷，完成约束

性高标准农田建设任务 21.32 万公顷。同时积极争取水利、农业等相

关涉农配套资金，结合农业水利设施建设、大型灌区续建配套工程、

节水改造工程再建高标准农田 14.31 万公顷，争取完成预期性高标准

农田建设任务 35.63 万公顷。

二、农用地整治重点项目

围绕提高耕地质量、提高粮食产能为重点，以补改结合项目为主

题开展农用地整治。规划期间整治农用地规模 78205 公顷，新增耕地

1953 公顷 。

大力推进提质改造项目，严格农田整治工程标准，推进土地平整

工程，合理确定田块规模，改善农业机械作业条件。完善田间道路系

统，优化田间道、生产路布局，提高道路的荷载标准和通达度。推进

农田林网工程建设，完善农田防护林体系，稳步提高农田抗灾减灾能

力。规划期间提质改造耕地面积 10720 公顷。

积极实施旱改水工程，选择水源有保障地区，在保护生态环境前

提下，加强农田基础设施建设，完善小型农田水利设施，加强田间灌

溉与排水工程建设，完善排灌沟渠网络，优化配置水资源，将部分旱

田改造成优质水田。规划期间实施旱改水耕地面积 1672 公顷。

三、农村建设用地整治重点项目

农村建设用地整治的主要任务是以落实城乡建设用地增减挂钩

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为重点，优化城乡用地结构，缩减农村建设用地，为地方经济和城镇

建设争取发展空间；统筹城乡发展和改善农村面貌，改善农业生产条

件和农村生活条件，提高农业质量，增加农村收入，有利于农村社会

的稳定和安全。规划期间结合精准扶贫、乡村振兴与特色小镇建设，

拟整治农村建设用地规模 13463公顷，可减少建设用地规模 776公顷，

新增耕地面积 446 公顷。其中城乡建设用地增减挂钩项目整治农村建

设用地规模为 11152 公顷，可新增耕地 28 公顷。

四、土地复垦重点项目

土地复垦的主要任务是按照综合利用、改善生态环境的目标，加

快推进历史遗留损毁土地、自然灾毁土地、生产建设活动新损毁土地

复垦，恢复土地可利用状态，增加有效耕地面积，注重生态环境保护。

规划期间拟安排复垦土地规模 901 公顷，补充耕地面积 650 公顷。

38

第六章 投资分析与效益评价

第一节 投资分析

在充分考虑自然地理条件、经济社会发展水平以及区域土地使用

情况的前提下，各类整治工程应遵循整治模式基本一致和集中连片的

原则，保障资金投入合理有序。

一、高标准农田项目投资分析

规划期间，高标准农田建设项目由农业综合开发、土地整治和田

间工程等组成。综合考虑工程设施建设与耕地质量提升同步推进的要

求、不同地区投入状况差异以及高标准农田建设难度加大、成本上升

等多种因素，高标准建设投资标准按照国家相关部委确定的标准执

行。规划期间完成预期性高标准农田建设任务 356300 公顷共需资金

80.16 亿元，其中农业综合开发项目和田间工程建设高标准农田 29.33

万公顷，约需投资 66.00 亿元；国土部门土地整治项目建设高准农田

6.29 万公顷，约需投资为 14.16 亿元。

积极争取中央新增建设用地土地有偿使用费、农业综合开发资

金、现代农业生产发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金、

大型灌区续建配套接节水改造投资、新增千亿斤粮食规划投资、农田

水利建设资金，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、统筹安排”

原则整合各项涉农资金投入高标准农田建设，不断拓宽高标准农田建

设资金来源。按照相关部委规划，目前已列入各级财政计划预算的资

金为 47.97 亿元，可满足规划期内高标准农田建设约束性任务指标。

同时发挥农民专业合作社、农业企业等经营主体和各类社会资金投

入，力争完成规划期内高标准农田建设预期性任务指标。

二、其他土地整治资金需求与供给

综合考虑不同地区投入状况差异、不同类型项目建设内容差异，

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由各县市根据规划期内的土地整治任务和拟安排项目，按照《土地开

发整理项目预算定额》规定的费用标准，参考本地区已实施土地整治

项目的预算执行情况计取，汇总至长春市。据统计其他类型土地整治

资金需求约为 24.19 亿元，其中农用地整治投资总额为 8.48 亿元；土

地复垦投资总额为 0.77 亿元；农村建设用地整治投资总额为 14.94 亿

元。

规划期内农用地整治项目资金主要来源于新增建设用地土地有

偿使用费和耕地开垦费。农村建设用地整治资金主要来源于扶贫专项

资金、土地出让金用于农业开发部分以及挂钩指标市场可筹集到的农

村集体建设用地整治资金。土地复垦资金来源主要为土地复垦义务

人，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，申请工矿废弃地复垦

专项资金和国家低息贷款开展土地复垦，或者按照“谁投资、谁受益”

原则，吸引社会投资。各县市根据本辖区内各类资金筹措情况汇总至

长春市，规划期内预期可用于土地整治资金约为 24.30 亿元，可满足

项目建设的需求。

第二节 土地整治效益分析

一、经济效益

规划期内，通过土地整治可增加有效耕地面积，提高粮食产能，

增加农民收入。到 2020 年，全市建设高标准农田面积 21.32 万公顷，

增加有效耕地面积 3500 公顷，提高粮食产能 6.33 万吨，预计农业收

益可增加 1.20 亿元。

二、社会效益

规划期内，通过土地整治可有效改善农业生产条件，促进现代农

业发展，切实提高保障国家粮食安全基础性作用。通过农村建设用地

整治，可改变农村建设用地分散布局，提高土地节约集约利用水平；

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通过居住区规划、重建和居民点搬迁，彻底改善当地居民的居住环境。

通过城乡建设用地增减挂钩结余指标跨县区调剂机制，建设搭建城乡

要素流动平台，将获得的收益支持乡村振兴战略的实施，提升农村发

展活力。

三、环境效益

规划期内，土地整治项目的实施有利于提高土地覆盖和土地利用

方式，改善局地景观格局，促进土壤改良，加强土壤水肥管理，提高

耕地肥力；同时通过实施山水林田湖草全域综合整治，突出绿色国土

建设理念，进一步加强生态环境修复治理，可改善农村地区生态环境，

改变积贫、积弱、环境差的农村面貌，美化村容村貌，实现区域总体

环境保护，提高土地生态服务功能，筑牢生态安全屏障。

41

第七章 环境影响评价

依据《市（地）级土地整治规划编制规程》有关规定，并按照《省

级土地利用总体规划环境影响评价技术指引》 （国土资发〔2005〕

277 号）、《规划环境影响评价技术导则（试行）》 HJ/T130-2003）的

相关要求，开展长春市土地整治规划环境影响评价。

随着工作的不断推进，土地整治正发生深刻变化。在整治目的上，

由单纯的补充耕地向生态环境建设，建设性保护耕地与推进社会主义

新农村建设和城乡统筹发展相结合转变。本规划针对土地整治的生态

环境影响，从生态环境现状与土地整治带来的生态环境影响两大方面

内容展开说明，后者包括有利影响、不利影响与预防措施。

第一节 生态环境现状

生态环境是指影响人类生存与发展的水环境、土壤环境、大气环

境、生物环境等环境要素的总称，是关系到经济和社会可持续发展的

复合系统。

大气环境方面，大气污染防治力度不断加大，空气环境质量有所

改善，2015 年长春市空气环境中二氧化硫（SO2）、一氧化碳（CO）

和臭氧（O3）年均值分别为 36g/m3、1.8mg/m

3 和 151g/m3，符合《环

境空气质量标准》（GB3095-2012）中二级标准的要求。但部分指标

仍超过《环境空气质量标准》（GB3095-2012）中年平均二级标准的

要求，二氧化氮（NO2）、细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）

年均值分别为 45g/m3、66g/m

3、和 107g/m3，分别超标 0.13 倍、

0.89 倍和 0.53 倍。

水环境方面，综合整治深入推进，主要河流水质污染状况有所缓

解，但部分河段污染进一步加重。其中，第二松花江长春段水质相对

较好，未受到污染，水质状况为良好；伊通河的水质状况有所改善，

42

但仍然为重度污染。在伊通河汇入前，饮马河水质已经受到一定程度

的污染；伊通河汇入后，饮马河水质的污染状况进一步加重，水质状

况为重度污染。双阳河水质受到沿岸废污水的污染，水质状况为重度

污染。市区新立城水库和石头口门水库两个地表饮用水水源各项监测

指标均符合标准要求。

土壤环境方面，黑土生态环境日益恶化，黑土地保障粮食安全能

力下降。黑土利用中存在的主要问题是耕作层变薄，土壤有机质与肥

力下降，土壤理化形状与结构恶化、土壤微生物多样性下降、土壤次

生盐渍化现象日趋严重等。“十二五期间”，吉林省和长春市通过全面

推广测土配方施肥技术、开展机械深松和秸秆富集深还、耕作层表土

剥离和利用等措施，多措并举，加强黑土区耕地质量建设，统筹部署，

大力推进黑土区环境质量，黑土退化问题有所缓解。

生物环境方面，在当地地貌、气候、土壤的综合特性影响下，形

成林草结合的生态系统。长春林地面积低于全省和全国的平均水平，

其中防护林面积大，经济林面积小；幼龄林面积大，成熟林面积小；

东部山地丘陵区森林资源比较丰富，西部台地平原区比较贫乏。草地

资源主要分布在长春西北部，其次是松花江河漫滩及其支流卡岔河，

拉林河河谷低地。此外，荒山荒丘也有零星分布。

第二节 规划对生态环境的影响

一、对生态环境的影响

1、提升农田生态系统服务功能

通过农用地提质改造，针对长春黑土退化的问题，加快中低产田

改造，提高耕地综合生产力，建设高标准农田，大幅度增加高等级耕

地的比重。通过农村建设用地整治、土地复垦，适当补充耕地，缓解

城镇建设用地快速扩张占用耕地的压力。两者均对黑土保护、粮食安

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全保障，提升农田生态系统服务功能具有重要意义。

2、改善水土资源状况

通过土地整治，采取工程措施与生物措施相结合的综合治理措施

开展沟壑治理。在沟头、沟岸、沟底、沟坡不同部位采取不同治理措

施，可增加地表覆盖，减少冲刷，控制水土流失。通过秸秆还田、机

械化深松、增施有机肥、应用“垄向区田”技术优化耕作制度，改善黑

土区耕作层变薄，土壤有机质与肥力下降，土壤理化形状与结构恶化、

土壤微生物多样性下降、土壤次生盐渍化现象，对长春市黑土区起到

一定的生态保护作用。

3、重构乡村生态景观

土地整治除增大连片耕地规模，构建乡村农田生态景观外，也对

水、路、林、村进行综合改造，从系统整体上重构整治区生态景观。

如将生态防护林与农田的结合，改造整治区的绿色植被系统，既保证

农业的食物生产、改善局部气候等生态服务功能，也增强局部景观的

多样性，带来生物的多样性。

4、改善生态脆弱区环境质量，构建宜居城镇

当前长春市北部城区为城镇功能提升区，现阶段生态环境问题的

集中点是老城区旧工厂密布，城镇和工业“三废”排放量大，部分乡镇

仍存留有大规模矿区受损土地，这些因素均是城镇生活环境的潜在威

胁。通过“三旧”改造、土地复垦等工作，显著改善原生态敏感区的环

境质量。同时在整治中推进城镇绿地系统建设，增加市区公共绿地面

积，全面打造宜居城镇。

二、规划实施中应注意的问题

1、开展土地整治项目前，做好项目选址论证，确保项目不涉及

自然保护区、水源保护地等生态红线确定的范围。对规划确定的重点

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项目实施可能产生的影响做科学评估，做好事前控制工作。

2、保留农田原生生境，加强生物多样性保护。借鉴德国、荷兰

等发达国家的土地整治经验，在实践中，尽可能恢复沟、渠、塘生态

系统功能，构建与自然水系相协调的灌排系统；保留和恢复农田中的

灌草等原生生境，保持生境的连通性，维持农田生物多样性。

3、提高土地利用多功能性，维护区域生态环境可持续性。遵循

景观生态学提出的“斑块、廊道、基质”景观结构理论，把握景观空间

格局与生态过程的相互作用，综合考虑同一片土地的多种功能，对农

田、道路、沟渠、防护林、涵洞等人工和生态基础设施进行合理布局

和建设，使土地综合整治成为建设区域生态景观格局的重要措施。

45

第八章 规划实施保障措施

第一节 建立健全土地整治机制

一、健全土地整治项目管理机制

完善土地整治项目管理办法，实行对土地整治项目的全过程管

理。项目实施前期，建立由国土、水利、环保、农业、林业成立的专

家组，按照“以水定地”原则，加强对项目可行性论证，确保项目建设

对当地的社会、经济和环境均产生良好效益。项目实施过程中，严格

执行项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制、公告和审计制等

制度，确保土地整治活动依法依规开展。完善土地整治资金管理办法，

加强各类土地整治资金收缴使用管理，确保资金按时到位、合理使用、

有效监管。建立健全土地整治监管体系，实行专项检查与日常督察相

结合，确保土地整治规范开展，提高项目工程质量。

二、拓宽土地整治资金来源

改变严重依赖省级土地整治专项资金这种较单一的资金投入的

现状，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、统筹安排”原则整合各

项涉农资金投入土地整治，积极改善融资环境，筹划和搭建融资平台。

按照“谁投资、谁受益”的原则，建立政府引导、市场运作、社会参与

的投资机制，扩大融资渠道，统筹整合使用财政涉农资金，鼓励社会

资金支持土地整治。以市场化运作、权利共享与责任共担为指导，积

极推广使用 PPP 模式支持土地整治工程和项目建设，为土地整治规

划实施提供资金保障措施。

三、加强临时用地管理机制

加强对交通、水利等重大工程临时用地管理力度。在临时用地审

批前，强化项目选址论证，严禁在耕地上、特别是基本农田中设置取

弃土场，避免对耕地产生难以修复的破坏。同时编制科学合理的土地

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复垦方案，对损毁的土地及时进行修复，保护生态环境。

四、建立耕作层剥离表土网上交易平台

对建设项目占用的耕地全面实行耕作层表土剥离制度。根据各地

土地整治的实际情况，在全市合理布设表土堆放点，对剥离的表土统

一存放。同时建立表土网上交易平台，促进表土的合理利用和土地整

治项目建设。

第二节 加强规划监督管理

一、加强规划实施监管

依托国土资源监管系统，建设土地整治规划数据库，将土地整治

规划成果数据及时入库进行信息化管理，为规划有效实施提供依据。

土地整治项目立项审批必须依据土地整治规划，各类土地整治活动必

须符合土地整治规划。

按照《国土资源部办公厅关于做好高标准农田建设上图入库数据

核实的通知》、《国土资源部 国家发改委 财政部 水利部 农业部 关

于切实做好高标准基本农田建设统一上图入库工作的通知》、《国土资

源部关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》

等文件要求，充分运用遥感监测、土地变更调查、耕地质量等别评定

成果等，依托农村土地整治监测监管系统平台，采取内业核实与外业

调查相结合的方式，按照县级初审、市级审核、省级复核的程序，逐

级把关，严格核定新增耕地，将建成的高标准农田统一上图入库，实

行统一监管考核。

二、完善规划实施评价制度

实行规划实施定期评估制度，对土地整治规划确定的目标任务落

实情况进行考核评价，确保规划有效实施。按照“指标全面，标准统

一”的原则，规划实施中期和末期开展规划实施评价，针对任务完成

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情况、建设质量、建设成效、规划实施管理、社会影响和利益相关方

面等选取评价指标，建立规划实施评价指标体系，掌握全市及各区土

地整治工作成效，发现不足和问题，并提出切实可行的应对措施。

三、加强土地整治建后管护

由政府牵头，建立一套切实可行的管护制度，明确管护主体、管

护任务和目标，建立健全土地整治项目建后日常管护制度，明确乡镇

政府、村民委员会、村民小组和农户的责、权、利，从各自职责出发，

制定管护措施并落在实处。建立激励机制，对工程管护好的单位和农

户，视其成效给予奖励，调动各方积极性切实做好管护工作。严禁土

地整治项目内耕地抛荒、撂荒现象，确保经整治耕地高效可持续利用。

第三节 强化土地整治信息化建设

充分应用“3S”技术，建立土地整治数据库和土地整治规划信息管

理系统，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行。满足“一张

图”的要求，为了全面推进长春市土地整治规划管理信息化工作，实

现规划数据的信息共享，提高规划管理的效率与水平，需充分运用信

息技术将二调成果、耕地后备资源调查成果与土地利用总体规划数据

库相衔接，基于“二调”和“耕地后备资源”中的土地整治潜力评价、适

宜性评价、宜耕后备土地资源，掌握市辖区内具有整治前景的土地资

源的数量、质量、权属、空间分布、变化趋势及有关社会经济信息。

加强土地整治规划实施统一管理信息平台的建设，将各类土地整

治项目纳入统一管理，通过覆盖市、县、镇三级国土资源部门的网络

化传输渠道、管理系统和信息报备系统，实时掌握、汇总分析全市土

地整治相关信息和开展绩效评估，实现与批、供、用、补、查的信息

联动，充分利用“3S”技术建立快速反应体系，实现“以图管地”，提高

规划实施原管理水平。

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第四节 建立完善的公众参与机制

土地整治涉及社会的方方面面，其利益主体也是多样化：农民、

集体、用地企业、地方政府等多个利益群体，群体之间、同一群体内

部、个体之间的利益协调，都直接影响着土地整治工作的开展，只有

实现多个利益主体的“共赢”，才能充分调动全体的积极性，确保整治

工作的顺利进行。公众应在四个方面参与监督：一是土地整治立项阶

段，明确项目名称、性质和规模等；二是土地整治项目实施阶段，应

让公众明确资金使用、项目进展等情况；三是项目验收阶段，应让公

众明确土地整治效果；四是在土地整治后期运行阶段，应让公众明确

各项设施维护的具体内容、后续效益。让公众参与土地整治规划实施

的全过程，特别要发挥农民对工程质量的监督作用，加强对规划实施

的监督检查。

49

附 表

表 1 土地利用现状表（2015 年）

一级类 面积

（公顷）

比例

（%） 二级类

面积 比例 一级类

面积

（公顷）

比例

（%） 二级类

面积

（公顷）

比例

（%） （公顷） （%）

耕地 1446454 70.24

水田 181187 8.80

园地 1405 0.07

果园 1390 0.07

水浇地 4794 0.23 茶园 0 0.00

旱地 1260473 61.21 其它园地 15 0.00

林地 169502 8.23

有林地 145846 7.08

草地 14877 0.72

天然牧草地 9 0.00

灌木林地 1860 0.09 人工牧草地 0 0.00

其他林地 21796 1.06 其他草地 14868 0.72

城镇

村及

工矿

用地

227496 11.05

城市 57204 2.78

交通

运输

用地

65095 3.16

铁路用地 3254 0.16

建制镇 15733 0.76 公路用地 10886 0.53

村庄 145624 7.07 农村道路 50370 2.45

采矿用地 6716 0.33 机场用地 346 0.02

风景名胜及特殊用地 2219 0.11 港口码头用地 0 0.00

水域及

水利设

施用地

102051 4.96

河流水面 29517 1.43 管道运输用地 239 0.01

湖泊水面 8845 0.43

其它

土地 32473 1.58

设施农用地 3401 0.17

水库水面 21625 1.05 田坎 379 0.02

坑塘水面 11566 0.56 盐碱地 24615 1.20

沿海滩涂 0 0.00 沼泽地 2139 0.10

内陆滩涂 10911 0.53 沙地 1440 0.07

沟渠 12822 0.62 裸地 499 0.02

水工建筑用地 6765 0.33 合计 2059353 100

冰川及永久积雪 0 0.00

50

表 2 长春市“十三五”土地整治规划控制指标表

单位：公顷

指标类型 2016-2020 年 指标属性

高标准农

田建设

确保建设规模 213200

约束性 其中：

土地整治建设高标 62933

农综发和田间工程建设高标 150267

预期建设规模 356300

预期性 其中：

土地整治建设高标 62933

农综发和田间工程建设高标 293367

土地整治

补充耕地

总规模 3500 约束性

其中： 农用地整治补充耕地 2404 预期性

农村建设用地整治补充耕地 446 预期性

土地复垦补充耕地 650 预期性

城乡建设

用地增减

挂钩

总规模 11300 预期性

其中： 拆旧区规模 5800 预期性

建新区规模 5500 预期性

51

表 3 长春市“十三五”高标准农田建设规模分解表

行政区域 约束性 预期性

其中：国土部门 其中：国土部门

长春市 213200 62933 356300 62933

双阳区 10163 3000 10482 3000

农安县 33878 10000 93172 10000

九台区 98244 29000 101324 29000

榆树市 62107 18333 142238 18333

德惠市 8808 2600 9084 2600

表 4 长春市“十三五”补充耕地指标分解表

单位:公顷

行政区域 农用地整治补充 农村建设用地整治补充 复垦补充 补充耕地合计

长春市 2404 446 650 3500

双阳区 20 160 162 342

农安县 954 258 278 1490

九台区 260 0 0 260

榆树市 772 28 110 910

德惠市 398 0 100 498

表 5 长春市“十三五”城乡建设用地增减挂钩项目指标表

单位：公顷

行政区域 拆旧区规模 建新区规模 项目总规模

长春市 5800 5500 11300

双阳区 2072 2062 4134

农安县 600 540 1140

九台区 58 58 116

榆树市 850 630 1480

德惠市 2220 2210 4430

52

表 6 长春市土地整治潜力汇总表

单位：公顷

县、市

（区）

农用地整治 农村建设用地整治 土地复垦 宜耕后备土地资源开发

整治

规模

可补充

耕地面积

整治

规模

可减少建设

用地面积

可补充

耕地面积

复垦

规模

可补充

耕地面积

开发

规模

可补充耕

地面积

市辖区 2911 29 14331 2527 1186 179 72 0 0

双阳区 10227 624 12090 3627 1451 889 532 2 2

农安县 283183 1647 27279 4554 2277 345 278 11846 6425

九台区 5325 234 8204 3282 1313 42 33 0 0

榆树市 392249 1027 15077 6146 2458 667 423 6 4

德惠市 268114 1147 11779 6660 2664 1286 767 11 7

长春市合计 962009 4708 88759 26795 11349 3408 2105 11865 6437

53

表 7 土地整治分区表

分区名称

行政区域 东部低山丘陵生态农业区 中部起伏台地现代农业区 中部城镇及产业集聚区 西部平原农牧区

市辖区 - - 全境 -

双阳区 山河街道、太平镇、齐家镇 - 云山街道、平湖街道、奢岭街道、

鹿乡镇、双营子乡

九台区

九台街道、营城街道、沐石河

镇、城子街镇、其塔木镇、上

河湾镇、土们岭镇、波泥河镇、

胡家回族乡、莽卡满族乡

九郊街道、纪家街道、苇子沟

镇、兴隆镇

西营城街道、龙嘉街道、卡伦湖

街道、东湖街道

榆树市 - 全境 -

德惠市 -

建设街道、胜利街道、惠发街

道、夏家店街道、布海镇、达

家沟镇、菜园子镇、松花江镇、

大青咀镇、郭家镇、天台镇、

岔路口镇、大房身镇、米沙子

镇、朱城子镇、万宝镇、边岗

乡、同太乡、朝阳乡、五台乡

米沙子镇

农安县

农安镇、哈拉海镇、靠山镇、

开安镇、高家店镇、华家镇、

前岗乡、万顺乡、杨树林乡、

青山乡、黄鱼圈乡、新农乡、

万金塔乡、小城子乡

合隆镇

伏龙泉镇、烧锅镇、三盛玉

镇、巴吉垒镇、龙王乡、三

岗乡、永安乡

54

表 8 土地整治重点项目表——高标准农田建设项目

单位：公顷、万元

项目编号 所在县

（区） 项目名称 项目区位置

建设高标准

农田规模 投资规模 建设期限 资金来源

GB-JT-001 九台区 九台区 2016 年高标准农田建设项目 龙嘉街道、纪家街道 4600 10350 2016 年 省财政

GB-JT-002 九台区 九台区 2017 年高标准农田建设项目 兴隆街道、纪家街道、沐石河镇、

其塔木镇 8400 18900 2017 年 省财政

GB-JT-003 九台区 九台区 2018 年高标准农田建设项目 苇子沟街道、波泥河街道、其塔

木镇、土们岭街道 6667 15000 2018 年 省财政

GB-JT-004 九台区 九台区 2019 年高标准农田建设项目 营城街道、九郊街道、卡伦湖街

道、上河湾镇、胡家回族乡 9333 21000 2019 年 省财政

GB-SY-001 双阳区 双阳区 2016 年度高标准农田建设项目 奢岭街道 500 1125 2016 年 省财政

GB-SY-002 双阳区 双阳区 2017 年度高标准农田建设项目 山河街道 1000 2250 2017 年 省财政

GB-SY-003 双阳区 双阳区 2018 年度高标准农田建设项目 平湖街道、太平镇 1000 2250 2018 年 省财政

GB-SY-004 双阳区 双阳区 2019 年度高标准农田建设项目 山河街道 500 1125 2019 年 省财政

GB-NA-001 农安县 农安县 2016年高标准农田建设项目 开安镇、哈拉海镇 2667 6001 2016 年 省财政

GB-NA-002 农安县 农安县 2017-2018 年高标准农田建设

项目

巴吉垒镇、龙王乡、烧锅镇、三

岗乡、伏龙泉镇 7333 16499 2017-2019 年 省财政

GB-DH-001 德惠市 德惠市 2016年高标准农田建设项目 朱城子镇 1171 2635 2016 年 省财政

55

项目编号 所在县

（区） 项目名称 项目区位置

建设高标准

农田规模 投资规模 建设期限 资金来源

GB-DH-002 德惠市 德惠市 2017-2019 年高标准农田建设

项目 岔路口镇 1429 3215 2017-2019 年 省财政

GB-YS-001 榆树市 榆树市 2016 年高标准农田建设项目 恩育乡、泗河镇、黑林镇、保寿

镇、青山乡 11333 25500 2016 年 省财政

GB-YS-002 榆树市 榆树市 2017 年高标准农田建设项目 新庄镇 2333 5250 2017 年 省财政

GB-YS-003 榆树市 榆树市 2018 年高标准农田建设项目 新庄镇 2000 4500 2018 年 省财政

GB-YS-004 榆树市 榆树市 2019 年高标准农田建设项目 环城乡 2667 6000 2019 年 省财政

56

表 9 土地整治重点项目表——农用地整治项目（含补改结合项目）

单位：公顷、万元 所在县

（区） 项目名称 项目区位置 项目规模

新增耕地/

菜田面积 投资规模 建设期限

高新区 高新区富强村土地整治项目 高新区富强村 210.82

485 2018-2020

九台区 九台区莽卡满族乡改善农业生产条件

项目 莽卡乡 746.83

296 2016-2020

九台区 九台区旱改水土地整治项目 九郊街道、纪家街道、其塔镇、上河湾镇、莽

卡满族乡 1200.00

6300 2016-2020

九台区 九台区耕地提质改造项目 纪家街道、兴隆街道、上河湾镇、波泥河街道、

龙嘉镇 4000.00

6000 2016-2020

九台区 九台区 2017年补改结合土地整治项目 793.00

1841 2018 年

九台区 九台区湖镇鑫正新菜田建设项目 东湖街道 7.00 7.00 449 2016-2020

双阳区 双阳区农用地整治项目 山河街道、太平镇、平湖街道、齐家镇 4381 32.92 658 2016-2020

双阳区 双阳区补改结合土地整治项目 山河街道、太平镇 1981

5572 2018 年

德惠市 德惠市 2017年补改结合土地整治项目 郭家镇、万宝镇、 2885.16

4888 2017 年

德惠市 德惠市岔路口镇提质改造项目 岔路口镇 1572.00

3537 2018 年

德惠市 德惠市岔路口镇旱改水项目 岔路口镇 314.72

708 2018 年

德惠市 德惠五台乡浮家村改善农业生产条件

项目 五台乡

12.00

2018 年

57

所在县

（区） 项目名称 项目区位置 项目规模

新增耕地/

菜田面积 投资规模 建设期限

德惠市 德惠市农用地整治项目

郭家镇、夏家店街道办事处、岔路口镇、松花

江镇、天台镇、同台乡、朝阳乡、菜园子镇、

合隆镇、大青咀镇、达家沟镇

25006.00 356.00 3751 2018-2020

榆树市 榆树市农用地整治项目

八号镇、太安乡、先锋乡、五棵树镇、刘家镇、

闵家镇、秀水镇、大坡镇、保寿镇、黑林镇、

土桥镇、新立镇、大岭镇、新庄镇、向阳镇、

泗河镇、恩育乡、城发乡

12700.63 941.34 1268 2016-2020

榆树市 榆树市补改结合土地整治项目 八号镇 707.00

1593 2018 年

农安县 农安县旱改水项目 新农乡 157.64 54.38 248 2018 年

农安县 农安县农用地整治项目 靠山镇、开安镇、小城子乡、哈拉海镇、农安

镇、合隆镇、华家镇、黄鱼圈乡 21542.65 556.81 37838 2018-2019

58

表 10 土地整治重点项目表——农村建设用地整治项目（含城乡建设用地增减挂钩项目）

单位：公顷、万元

所在县

（区） 项目名称 项目区位置

项目规

模

新增耕

地面积 投资规模 建设期限

九台区 营城街道城乡建设用地增减挂钩项目 营城街道 58.12 0 5159 2016-2020

双阳区 双阳区农村建设用地整治项目 奢岭街道、太平镇、齐家镇、双营子回

族乡 1194.76 362.75 28074 2016-2020

双阳区 双阳区城乡建设用地增减挂钩项目

云山街道、平湖街道、奢岭街道、山河

街道、鹿乡镇、太平镇、齐家镇、双营

子回族乡

4317.83 0 101460 2016-2020

德惠市 德惠市城乡建设用地增减挂钩

边岗乡、布海镇、菜园子镇、岔路口镇、

朝阳乡、达家沟镇、大房身镇、大青咀

镇、郭家镇、松花江镇、天台镇、同太

乡、万宝镇、五台乡、朱城子镇

6581.42 0 10000 2016-2020

榆树市 榆树市延和乡新农村建设（增减挂钩）项

目 延和乡 35.90 27.90 18000 2016-2020

农安县 农安县农村建设用地整治项目 杨树林乡、开安镇、龙王乡、哈拉海镇、 674.61 230.84 4382 2016-2020

农安县 农安县城乡建设用地增减挂钩项目 农安镇、新农乡、三岗镇和青山乡 600 0 221404 2017-2020

59

表 11 土地整治重点项目表——土地复垦项目

单位：公顷、万元

所在县（区） 项目名称 项目区位置 项目规模 新增耕地面积 投资规模 建设期限

双阳区 长春市双阳区工矿废弃地复垦项目 双阳区各乡镇 271.03 162.63 2710 2016-2020 年

德惠市 德惠市工矿废弃地复垦项目 德惠市各乡镇 127.14 15.75 1536 2018-2020 年

榆树市 榆树市工矿废弃地复垦项目 榆树市各乡镇 157.77 110 2200 2018-2020 年

农安县 农安镇工矿废弃地复垦项目 农安县各乡镇 345.43 277.64 1260 2018-2020 年