encrucijadas y perspectivas de la descentralizacion …

ENCRUCIJADAS

Y PERSPECTIVAS

DE LA DESCENTRALIZACION

EN EL ECUADOR

ENCRUCIJADAS Y PERSPECTIVAS


EN EL ECUADOR

Lautaro Ojeda Segovia

EdicionesABYA -YALA

1998

ENCRUCIJADAS Y PERSPECTIVAS DE LA DESCENTRALIZACION EN EL ECUADORLautaro Ojeda Segovia

1a Edición1998 Ediciones Abya-Yala

Av. 12 de Octubre 14-30 y WilsonCasilla 17-12-719Télf: 562-633/506-217/506-251Fax: (593 2) 506255Quito, EcuadorE-mail: [email protected]ágina electrónica: http://www.abyayala.org

Autoedición: Abya-Yala EditingQuito, Ecuador

ISBN: 9978-04-448-5

Impresión Digital: DocutechU.P.S. / XEROXQuito-Ecuador

Impreso en Quito-Ecuador, 1998

“No hay inocencia cuando se afirmaque descentralizar puede servir a va-rios dioses, regímenes, autoritarios oa la democracia en maduración”Miguel Morales

INDICE

Prólogo

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

Capítulo IEL CENTRALISMO Y LA DESCENTRALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51. Reaparición de la tendencia descentralizadora . . . . . . . .72. Diversas concepciones sobre la descentralización . . . . . .93. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124. Condiciones políticas y sociales

de la descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135. Características fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156. La normatividad vigente sobre descentralización . . . . .17

6.1. Características de los proyectos de leysobre descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176.2. Aspectos fundamentales respecto dela normatividadad vigente sobre descentralización . . .196.3. Comentarios respecto de la Ley Especialde Descentralización del Estado y Participación Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216.4. Propuestas sobre descentralización presentadasa la Asamblea Nacional Constituyente . . . . . . . . . . . . .236.5. Propuesta de la Junta Cívica y de las Cámarasde la Producción de Guayaquil . . . . . . . . . . . . . . . . . . .256.6. Las reformas de la descentralización en laNueva Carta Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

7. Resistencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

Capítulo IIPROBLEMAS FUNDAMENTALES DELA DESCENTRALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .551. Reducción de la descentralización de la mayoría

de los gobiernos locales a la transferencia de recursoseconómicos del Gobierno Central . . . . . . . . . . . . . . . .55

2. Transferencia de nuevas atribuciones yresponsabilidades de los municipios y consejos provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

3. Probable disminución del esfuerzo fiscalde los gobiernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

4. Prioridades de inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .645. Restricción o eliminación de los informes sobre

presupuesto del organismo planificador y del organismo regulador de la contrataciónde los organismos seccionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

6. Participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .687. Los Gobiernos seccionales como

“Gobiernos locales” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .728. Formación para la modernización y

descentralización de los gobiernos locales . . . . . . . . . .739. Capacidad de los gobiernos seccionales para asumir

nuevas responsabilidades y recursos . . . . . . . . . . . . . . .7410.Desinstitucionalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80

Capítulo IIICONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . .831. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .832. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .913. Acciones inmediatas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100

Epílogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103

Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107

PROLOGO

El tema de la descentralización, es de importancia enla medida en que los ciudadanos se han vuelto conscientesde la crisis, desprestigio y, quizás, agotamiento del Estadocentralista y de que éste debe acercarse todo lo posible, através de los gobiernos intermedios y locales, a los ciudada-nos.

El Estado como la organización política de la socie-dad, es un conjunto de capacidades al servicio del bien co-mún y es la instancia que permite a la sociedad que su vidacivil y pública sea impulsada con principios, normas y cri-terios de institucionalidad.

En este sentido, la descentralización no es una cate-goría formal y estática, sino un proceso político y social quebusca fortalecer la democracia participativa a través de latransferencia de poder y recursos a los gobiernos interme-dios y locales (por ejemplo, un consejo provincial, un mu-nicipio o una junta parroquial), respetando los ámbitos decompetencia. Permite también que la relación de los gober-nantes y los gobernados sea más amplia, directa y fluida.

Es objetivo del proceso de descentralización transfe-rir el poder económico, administrativo y de gestión del Go-bierno central a las entidades de Régimen Seccional Autó-nomo. Para cumplir ese objetivo, la Nueva Carta Políticaprevé que el Gobierno central diseñe un plan anual de des-centralización. La coordinación y ejecución de este plan,debe ser el horizonte de los organismos seccionales autó-nomos a fin de construir el Estado descentralizado.

“Encrucijadas y Perspectivas de la Descentralizaciónen el Ecuador”, de Lautaro Ojeda Segovia, busca cubrir elvacío que existe en el ámbito del debate nacional, con unanálisi claro, preciso y concreto respecto de los límites y al-cances de la descentralización en el quehacer político, eco-nómico, social y cultural de la administración estatal espe-cialmente desde la gestión de los goberinos intermedios ylocales, partiendo de la propia complejidad que refleja ladescentralización y que por tanto merece la participaciónde los actores sociales involucrados, sobre la base de la con-sulta y la concertación; y no llevarla adelante de manerahomogénea perdiendo la visión de la propia heterogenei-dad que presenta la realidad nacional ecuatoriana, y que serefleja de manera clara en la Constitución Política de la Re-pública, como lo precisa Ojeda.

Los análisis que Lautaro Ojeda nos entrega, tienenque ver así mismo con la definición sobre el centralismo ysu repercusión en el desarrollo del país; precisa además, losprincipales argumentos en favor de la descentralización.

La trayectoria de aplicación del proceso descentrali-zador antes, durante y después de la Asamblea NacionalConstituyente, merece para el autor como lo mereció paralos Asambleístas, resaltar la activa participación del Con-sorcio de Consejos Porvinciales del Ecuador -CONCOPE-en la defensa del gobierno intermedio, de la institucionali-dad de los consejos provinciales y de su presencia en la es-tructura orgánica del Estado; más aún cuando interesesprovenientes de sectores políticos y económicos centradosen la llamada “Junta Cívica y de la Cámara de la Produc-ción de Guayaquil”, tuvieron la intención de eliminar a losconsejos provinciales, coadyuvando a la desestabilización e

ingobernabilidad de la organización estatal; realidad queprovocó las reacciones propias no solo de los prefectos, em-pleados, trabajadores de los consejos provinciales, sino detoda la comunidad a la cual estos organismos han venidosirviendo desde 1830.

De aplicarse la propuesta emitida por la Junta Cívicay de las Cámaras de la Producción de Guayaquil, las conse-cuencias hubieran sido nefastas para el proceso de gober-nabilidad y desarrollo del país.

No contentos con la frustrada gestión ante la Asam-blea Nacional Constituyente y so pretexto de dar paso a la“descentralización”, avivando el corporativismo nocivo, losrepresentantes de la Junta Cívica conformaron, con el avaldel gobierno del Presidente Interino, Dr. Fabián AlarcónRivera, COPEFEN y CORPECUADOR, incentivando loque Ojeda denomina la “Desinstitucionalización”, mismaque se expresa al mostrar a la institución como incapaz dedar respuestas eficientes a los problemas de la comunidad:“el derrumbe o deterioro de las instituciones, especialmen-te públicas, no se produce en forma espontánea o “natural”,sino que está detrás de sí un conjunto de factores e intere-ses que en forma explícita o implícita inciden en la pérdidade poder, de responsabilidad y de credibilidad en las insti-tuciones de índole público, todo ello en miras a asumir ta-les responsabilidades”, realidad que por supuesto provocadesequilibrios en la gestión administrativa pública y hastaprivada.

Por otro lado, cabe destacar que el autor precisa 11reformas en la Nueva Carta Constitucional, que son clavespara comprender la complejidad de la descentralización, a

saber: los cambios en la división político territorial: incor-poración de circunscripciones territoriales y regímenes es-peciales; introducción del principio “todo es descentraliza-ble, salvo excepciones”; obligación y transferencia de recur-sos y atribuciones; introducción o fortalecimiento de me-canismos de participación ciudadana tales como la iniciati-va popular en la presentación de proyectos de ley y recono-cimiento del derecho de los movimientos sociales a ejercerdicha iniciativa; prohibición de realizar asignaciones dis-crecionales; nueva estructura de los consejos provinciales;restricción de la labor de los consejos provinciales a lasáreas rurales; transferencia a los municipios de la planifica-ción, organización y regulación del tránsito y transporte te-rrestre; planificación descentralizada; nuevas atribucionesa las gobernaciones y; cambio de régimen político asdmi-nistrativo de las tenencias políticas y de juntas parroquia-les.

El aporte que realiza Lautaro Ojeda para el análisis dela realidad ecuatoriana en el proceso de descentralizaciónestatal, se constituye en la base-propuesta para que los go-biernos seccionales se constituyan en los ejes dinamizado-res de la descentralización, y es ésta la razón por la cual elCONCOPE auspicia la publicación “Encrucijadas y Pers-pectivas de la Descentralización en el Ecuador”, dando ini-cio a la producción, para el debate, de temas de trascenden-cia nacional e internacional que se encuentran vinculadosen el ámbito del desarrollo del país.

Ing. Montgómery Sánchez Reyes

PRESIDENTE DEL CONCOPE

INTRODUCCION

La descentralización es un proceso generalizado quesurge como una de las respuestas a las limitaciones, incapa-cidades y corruptelas, reales o supuestas, que se estima exis-ten en el plano nacional.

Jorge Maldonado (1994:126) sintetiza las implicacio-nes y efectos del proceso de descentralización en nuestrospaíses latinoamericanos. Este proceso, precisa, está obligan-do a profundos cambios políticos y administrativos pero,ante todo, a un cambio de mentalidad, y agrega:

La progresiva autonomía decisional de las regiones,provincias y en especial de los municipios, supone la de-cisión a asumir responsablemente las realidades localesy a buscar en forma creativa las mejores estrategias desolución. Este nuevo estado de cosas, significa una nue-va concepción respecto de cómo se entiende y cómo seutiliza el poder, significa también la adopción de nue-vos estilos de ejercer la autoridad; pero sobretodo signi-fica un rol absolutamente clave de la participación eneste proceso. La diferencia entre el éxito y el fracaso deeste ámbito está dada por la efectiva capacidad o inca-pacidad de lograr o no el involucramiento de la comu-nidad en las tareas propias... La sentencia es clara: nohay desarrollo local sin participación, es decir sin la po-sibilidad de la gente de tomar decisiones e implementarlas políticas consecuentes.

Estas inquietudes sintetizan buena parte de las en-crucijadas y desafíos de la descentralización que se preten-

2 Lautaro Ojeda Segovia

de abordar en este trabajo, en particular respecto a la rela-ción poder y participación.

Una de las concepciones más generalizadas respectode la descentralización es aquella que plantea que su finali-dad esencial es la reorganización y redistribución del poderpolítico e institucional de la sociedad en el marco de unaapertura hacia la participación democrática de la ciudada-nía y de liberación económica, tanto en naciones de siste-ma unitario como de sistema federal (Carlos Blanco,1996:152).

Las experiencias existentes en América Latina presen-tan un espectro de grandes diferencias, énfasis y modelosque muestra, entre otros aspectos, que la transferencia derecursos económicos sin el correspondiente traspaso deresponsabilidades y atribuciones (manejables por los entesdescentralizados) y sin el esfuerzo tributario local, afectaprofundamente la autonomía del gobierno local, por unaparte y, por otra, a la gobernabilidad del gobierno central.Y también que si la descentralización se unidimensionaliza,esto es, se limita a ejecutar un solo enfoque disciplinario,jurídico, administrativo, económico o político, en lugar dedesarrollarse como un proceso, se reduce a un simple actoadministrativo o legal, lo que implica dejar de lado uno delos elementos fundamentales del mismo cual es su carácterintegral. Estas experiencias muestran además que, la parti-cipación ciudadana es una condición fundamental para lalegitimidad y sustentabilidad del proceso. Y que sin la for-mación y capacitación de los actores sociales en la adminis-tración del proceso, éste puede frustrarse e incluso fracasar.

Encrucijadas y perspectivas de la descentralización en el Ecuador 3

Muestra, además, la inexistencia de modelos únicos ypor lo tanto la importancia de construir desde la heteroge-neidad local, propuestas y soluciones que respondan a lasnecesidades, expectativas y perspectivas que conjuguen lolocal con lo nacional.

Los cambios normativos que en el ámbito de la des-centralización se han producido en el Ecuador en los últi-mos años y en particular los introducidos por la NuevaCarta Política, constituyen desafíos profundos que deberáenfrentar el país en los próximos años pues implican latransferencia, cada vez mayor, de competencias y atribucio-nes a los organismos locales; lo que exige que éstos deberánreadecuar sus organizaciones para que puedan elevar sueficiencia y convertirse en verdaderos gobiernos locales querespondan, en lo posible, a las demandas comunitarias. Deallí que la credibilidad social en su gestión dependerá del ti-po y grado de soluciones que ofrezcan a los problemas quela comunidad plantea (IULA-AME, 1994:13).

Preocupaciones como las anteriores llevaron a cons-truir este texto alrededor de tres grandes ejes: un marcoconceptual y normativo general de la descentralización; losproblemas fundamentales de la descentralización y un con-junto de conclusiones y recomendaciones generales y par-ticulares.

El primer capítulo incursiona en el centralismo y ladescentralización en el Ecuador, en sus diversas concepcio-nes, objetivos, condiciones políticas y sociales, la normati-vidad vigente y las probables resistencias al proceso de des-centralización.


El segundo capítulo gira alrededor de los principalesproblemas de la descentralización en el Ecuador y en espe-cial de los relativos a la transferencia de recursos y atribu-ciones, a la planificación local y a la participación social.

Por último, se sintetizan un conjunto de conclusio-nes, recomendaciones y acciones inmediatas.

Capítulo IEL CENTRALISMO

Y LA DESCENTRALIZACIONEN EL ECUADOR

Desde la Independencia, la vida política de los ecua-torianos ha girado alrededor del centralismo y de los loca-lismos. Estos últimos entendidos como el poder político delas comunidades en el contexto de la invasión del gobiernocentral.

La formación del Estado ecuatoriano muestra que elrégimen presidencial y el régimen edilicio nacen juntos co-mo expresiones del poder central y del poder descentraliza-do local. Estos poderes, a lo largo de su desarrollo históri-co, estuvieron en permanentes desencuentros y conflictosen los que siempre, o casi siempre, llevó las de perder el po-der local (Leonardo Espinosa, 1996).

Muestra así mismo que el centralismo se expresó através de una organización estructural y funcional pirami-dal caracterizada por la acumulación de poder en el centroy en los más altos niveles.

Enseña que la centralización a más de tener sentido,fue incluso necesaria para lograr la integración de localida-des y regiones y, en particular, para adecuar la estructuraeconómica y política a los requerimientos del desarrollonacional.


La misma historia enseña, como lo precisa Raúl Gan-gotena (1995:143) que:

los gobiernos locales, especialmente los municipios, sevaciaron de funciones públicas por dos vías: la de la ab-sorción por parte del gobierno central y la de la propiarenuncia al ejercicio local de las mismas, la abdicación.Los gobiernos locales perdieron, tanto la decisión ajenacomo propia, al ejercicio de las funciones que les danrazón de ser. El Gobierno Central distribuyó las funcio-nes entre los ministerios, los institutos, las empresas ylas unidades ejecutoras.

La absorción de funciones de los gobiernos locales enfavor del gobierno central, o su renuncia, puede ser inter-pretada bajo diversas razones o pretextos: necesidad deconformar el Estado nacional, combate a los caciquismos omicro oligarquías locales, ineficiencia e incapacidad de ad-ministración o sostenimiento de determinados serviciospor parte de las entidades locales, modernización del Esta-do, planificación centralizada, intereses de grupos de podercentral, apetitos de la burocracia central.

Cualesquiera que fuesen las razones de la renuncia oabsorción de atribuciones y responsabilidades, sus efectosse manifiestan, en definitiva, en el menoscabo del poder lo-cal, en la reducción de la autonomía en las decisiones loca-les y quizá, hasta en la pérdida de legitimidad.

La tendencia centralizadora, se mantuvo incólumehasta los años ‘60. A fines de esta década se comienza a re-conocer que el centralismo era disfuncional para las metasprevistas al comprobar que: la brecha entre ricos y pobres


se profundizaba; el número de personas en pobreza absolu-ta aumentaba; que la autonomía local sin recursos econó-micos era tan solo un discurso; la dependencia del gobier-no central alcanzaba tal magnitud que las autoridades loca-les se habían convertido en simples tramitadores o gestoresde recursos; en suma, que de continuar la tendencia centra-lizadora, el desarrollo local sería cada vez más débil puestoque los gobiernos locales dependerían en forma crecientede los recursos y de la voluntad del centro.

En este punto es pertinente aclarar que al hablar delcentralismo, no me refiero solamente al que se ejerce desdela capital de la república o desde Guayaquil, sino que éste sehalla presente a lo largo y ancho del país al punto que no esaventurado hablar de la existencia de una verdadera cultu-ra centralista que se manifiesta en lo cotidiano del ejerciciodel poder local. No de otra manera se explica la concentra-ción en capitales de provincia y en las cabeceras cantonalesde los recursos económicos transferidos por el gobiernocentral. Este hecho es posible constatarlo a través del análi-sis de la distribución interna de los presupuestos cantona-les y, en particular del tipo, magnitud y volumen de proyec-tos y obras que los municipios realizan en las parroquiasrurales.

1. Reaparición de la tendencia descentralizadora

La concentración de funciones, recursos y poder ex-plican, en buena medida, las reacciones descentralizadoras,pero a la vez la actitud centralizadora y paternalista parti-cularmente notable en funcionarios ubicados en los nivelesmedios de organismos del Estado central, y la actitud de-pendiente, sumisa y conformista de la mayoría de líderes


que administran el desarrollo local (Antonio Osorio,1995:89).

El fenómeno centralista explicaría la notable unani-midad de la opinión pública sobre la creencia de que tal sis-tema es sinónimo de poder autoritario y excluyente y porotra parte, la idea de que el sistema descentralizado es sinó-nimo de poder democrático, atenuado, compartido y con-sensual.

Numerosos son las causas y motivos por los que rea-parece en la escena política la tendencia descentralizadora.De manera ilustrativa revisemos los argumentos más reite-rados:

- crisis, desprestigio y, quizá, agotamiento del estado cen-tralista, oligárquico, lejano a las necesidades y aspira-ciones locales; fenómeno que demanda el replantea-miento de la estructura política, administrativa y finan-ciera del Estado;

- pérdida paulatina de capacidad económica, política yadministrativa del gobierno central y por lo tanto au-mento de presión y conflictividad con los gobiernos lo-cales;

- mayor complejidad de las responsabilidades y atribu-ciones del gobierno central, generado no solo por el au-mento de servicios, demandas y expectativas de la po-blación, sino por la expansión de sus actividades;

- demanda de una mayor autonomía de los niveles loca-les y en especial del incremento de la transferencia de


recursos públicos para el desarrollo local, provincial yregional, que propenda a una distribución equitativade la inversión y del gasto;

- desilusión por los resultados y el papel de la planifica-ción central, incapaz de ofrecer soluciones a los proble-mas económicos y sociales locales; y,

- aumento de las demandas por ampliar la participacióny por tanto la democracia participativa en el aparatoestatal y local.

Los argumentos y reflexiones anotados explican, enparte, la reaparición en el debate político y legislativo deltema de la descentralización, concebido, por la gran mayo-ría de entidades subnacionales, como la transferencia de re-cursos económicos, antes que como un proceso integral dereestructura del Estado, caracterizado por la transferenciade poder, recursos económicos, atribuciones y responsabi-lidades.

2. Diversas concepciones sobre la descentralización

Bajo la denominación de descentralización, destacaCoraggio (1991:150), se cobijan las más diversas posicionesideológicas y políticas. Ideologías de derecha, izquierda ycentro se refieren a la descentralización como una reformanecesaria y fundamental, claro está con finalidades y obje-tivos distintos. Unos la conciben como un mecanismo fun-cional a los proyectos de privatización del Estado o comoun instrumento de traspaso de la gestión de los serviciosestatales a los usuarios locales, dentro de una perspectivadesestatizante. Otros, como una herramienta política de re-


forma del Estado, potencialmente democratizadora puestoque posibilitaría la transferencia de competencias y recur-sos desde un poder central a los gobiernos locales.

También hay quienes ven a la descentralización comoun mecanismo de traslado de conflictos y de déficits, dedescargo de problemas, de traslado de servicios no atracti-vos a los inversionistas centrales, de alivio de parte de lacarga política del gobierno central a los gobiernos locales; ocomo una estrategia para disminuir la influencia del Esta-do en la economía, reduciendo su tamaño y peso, con la in-tensión de debilitar y fragmentar su poder; como la posibi-lidad de reducir las capacidades de control y regulación delEstado y por tanto ratificar el carácter funcional de sus pro-yectos de privatización o desestatización de sus funciones yresponsabilidades.

Finalmente, desde la perspectiva de la competencia yla competividad económica, no faltan aquellos que consi-deran que no se puede ser competitivo con estructuras dedecisión centralizadas porque ellas carecen de la velocidady flexibilidad que exigen la dinámica del comercio y delcambio técnico. Por tanto la descentralización apareceríacomo un requisito de competividad y como requisito deuna democracia que “apuesta” a la sociedad civil como pro-tagonista del proceso de cambio y modernización social.

La multiplicidad de concepciones permite entenderlos diversos usos del término descentralización, empleadocomo una respuesta a la insurgencia en Colombia; comoun mecanismo férreo de control popular descentralizandocompetencias y funciones como ocurrió en el conocido ca-so de Chile durante el período de la dictadura militar; co-


mo una instancia de privatización del Estado en los EstadosUnidos; o como un escapismo de los compromisos del Es-tado ante crecientes demandas sociales locales en México.

Dentro del espectro ideológico destacado, la utiliza-ción de posiciones ideológicas extremas puede conducir aconsensos falsos o inconsistentes precisamente por su pro-funda dosis de ambigüedad.

Frente a la ambigüedad señalada es necesario precisarel contenido y alcance del término. En este sentido, cabedestacar, en primer lugar, el carácter procesual y político dela descentralización así como la transferencia de funciones,recursos, competencias y responsabilidades de la adminis-tración central hacia las administraciones locales.

Se trata además de un instrumento político de refor-ma del Estado que contiene potencialidades democratiza-dores al posibilitar la trasferencia de competencias y recur-sos desde un poder central -sumamente fuerte en casi todoslos países- hasta los niveles locales. Pero dicha transferenciano garantiza por sí misma una mayor democratizaciónpuesto que para que ésta sea efectiva se requiere además dela transferencia de atribuciones, del traslado y asignaciónde recursos presupuestarios y de mecanismos financieros,así como de la capacitación técnica-administrativa de losentes ejecutores y de los agentes políticos locales y de laapertura a la mayor participación orgánica de esos entes lo-cales y comunales en las decisiones que les competen (Mi-guel Morales, 1990:16).

En síntesis, la descentralización tiene que ver con unproceso multidimensional con fundamentos históricos, so-


ciales, económicos, productivos en el que intervienen di-mensiones culturales, costumbres, formas de vida, concep-ciones jurídicas, instituciones, intereses y actores de los másdiversos.

En el proceso de descentralización cabe distinguir, almenos, tres dimensiones: la descentralización política (en-tendida básicamente como transferencia del poder centrala lo local); la descentralización económica (que propone laautonomía económica de las delegaciones del poder centralen el nivel local); y la desconcentración en el nivel intragu-bernamental, como traslado de funciones y recursos, espe-cialmente de tipo administrativo.

3. Objetivos

Sabemos que los objetivos permiten orientar el desa-rrollo de cualquier proceso de análisis o de ejecución deuna acción o proyecto.

Dada la profunda heterogeneidad de la realidad lati-noamericana y por cierto, ecuatoriana, es probablementeambicioso intentar resumir y sistematizar los objetivos quelos países protagonistas de los procesos de descentraliza-ción han definido como guías o pautas fundamentales deorientación. A pesar de advertir esta dificultad, es posibledelimitar y sintetizar, desde la bibliografía y las experienciaslatinoamericanas conocidas, los objetivos iniciales que hanservido y pueden servir de base para formular otros másviables, en la medida que se confronten con los procesosconcretos. En esta perspectiva se propone cinco objetivosmacro de la descentralización:


- buscar la equidad y solidaridad nacional a través de laredistribución de la inversión y del gasto en todo el te-rritorio;

- democratizar el aparato estatal a través de la amplia-ción de los espacios de participación en el ámbito lo-cal;

- lograr una mayor eficacia en los servicios públicos enrelación con el costo de su gestión y la calidad para losusuarios;

- fortalecer la autonomía local; y,

- participar en la construcción de una nueva economíaproductiva.

4. Condiciones políticas y sociales de la descentralización

Es evidente que no es posible concebir a la descentra-lización sin la voluntad y decisión política de los gobernan-tes para cambiar la estructura misma del Estado.

Dicha voluntad debe trascender el discurso y expre-sarse en el centro neurálgico de dicho proceso, esto es, en eleconómico, a través de la transferencia de recursos del go-bierno central a los entes descentralizados así como de ladotación de la capacidad tributaria de recaudación de re-cursos para enfrentar los requerimientos, las demandas,proyectos y acciones del gobierno descentralizado.

La descentralización debe, además, hallarse indisolu-blemente ligada a la profundización de los espacios demo-cráticos de participación ciudadana. Debe enmarcarse den-


tro de una dimensión integral y dinámica que se exprese enel traspaso de poder y recursos a las instancias locales y re-gionales.

En el marco de las condiciones señaladas, es impor-tante conocer el papel que desempeñan los diversos actoressociales y políticos en el movimiento desentralizador. Esevidente que no es lo mismo si el Estado es su agente cen-tral que si la descentralización es el resultado de la consul-ta y la concertación, de modo tal que sea en y alrededor deun proceso democrático en el que se definan las condicio-nes, tiempos, ritmos y funciones deseadas y posibles de eje-cutarlas por los entes beneficiarios de la descentralización.

En el caso que el Estado fuese el promotor del proce-so, existe el peligro de caer en el vicio legalista o “decretis-ta” y por tanto fruto del voluntarismo político centralista,no democrático, expresado en decretos “simplificadores” o“racionalizadores” de la estructura administrativa central.En el segundo caso, la consulta y la concertación legitima-rían no solo la construcción democrática del proceso sinoque garantizaría su puesta en práctica.

Es importante tener presente, además, que la descen-tralización no se desarrolla en un marco de situacionesideales, ni menos en un vacío institucional y político, sinodentro de una trama político-institucional específica, conintereses, tradiciones, costumbres específicas; condicionesque deben ser tomadas en cuenta. Es por ello que un pro-ceso descentralizador debe ser construido a partir de lascondiciones sociales, culturales y políticas reales y no idea-les.


5. Características fundamentales

Dos caminos se presentan ante la necesidad de dispo-ner de un punto de partida conceptual respecto de la des-centralización: proponer un concepto que sea el resultadode la generalización de las propiedades, caracteres y cone-xiones que presentan tales procesos o identificar las carac-terísticas esenciales de la descentralización. Puesto que co-mo se vio existe una multiplicidad de concepciones quehan dado lugar a diversas comprensiones y usos del térmi-no descentralización, he optado por extraer de los concep-tos y experiencias recogidas sobre descentralización, unconjunto de características que en mi criterio identifican alproceso.

Gradual. La descentralización no opera por decreto,ni se ejecuta de la noche a la mañana, sino que presuponeuna transición, ajustes paulatinos y la instalación de nuevascapacidades.

Secuencial. Es decir que debe desarrollarse como unproceso cíclico y progresivo en la transferencia de atribu-ciones, responsabilidades y recursos. Debe asegurar que elritmo de transferencias de recursos no supere al de los gas-tos. Esta secuencia deberá respetar además los ritmos ytiempos de cada localidad para desarrollar su capacidad deabsorción para utilizar en forma eficaz nuevos recursos ymanejar nuevas responsabilidades.

Prudente. Nada podría atentar más contra los objeti-vos de la descentralización que avanzar de modo irreflexi-vo, inaugurar instrumentos poco probados, o reducirlo


simplemente a un problema de transferencia de recursoseconómicos.

Flexible. Es decir, concebida y construida como unproceso que recupere lo específico y heterogéneo de loscomponentes locales, dentro de una perspectiva nacional.Que reconozca lo heterogéneo pero también lo específicode la vida económica, política y cultural local y por lo tan-to que su aplicación tenga en cuenta la decisión política lo-cal de asumir nuevas responsabilidades, así como las capa-cidades de gestión actual y potencial del organismo recep-tor de las transferencias.

Abierta, a la mayor participación de los ciudadanos yde las organizaciones locales y comunales en las decisionesque les afecta y compete.

Consensual, entre quienes transfieren las competen-cias y los receptores, así como entre los distintos actoresque integran lo local. En otros términos, que no sea frutodel voluntarismo político centralista expresado en decretos“simplificadores” o “racionalizadores” de la estructura ad-ministrativa central, sino del resultado de la consulta y con-certación de modo tal que se definan las condiciones, tiem-pos, ritmos y funciones desarrolladas y posibles de ser eje-cutadas por los entes beneficiarios de la descentralización.

Las características destacadas explican por qué elproceso de descentralización no puede ser homogéneo ouniforme para todos los entes descentralizados puesto quese origina y asienta en realidades heterogéneas, situaciónque debe ser tomada en cuenta por la normatividad respec-tiva; por ello se debe tratar de vencer la legislación unifor-


mizante, reconociendo la diversidad, más no la exclusivi-dad dentro de la unidad existente1.

No se puede perder de vista que el proceso de descen-tralización puede frustrarse si se vuelve mandatorio paratodos los municipios, en el sentido que todos reciban fun-ciones y rentas en forma indiscriminada. Ese error se ha co-metido en aquellos países que han puesto en vigencia leyesrígidas, aspecto que ha contribuido al debilitamiento delproceso (R. Gangotena, 1994:289).

6. La normatividad vigente sobre descentralización

6.1. Características de los proyectos de ley sobre descentraliza-ción

Durante los últimos cinco años han proliferado ante-proyectos y proyectos de ley sobre descentralización. Estaspropuestas han sido patrocinadas por partidos políticos,parlamentarios y agencias gubernamentales.

Con el propósito de analizar las orientaciones que ta-les proyectos han tenido, he procedido a identificar sus ca-racterísticas constantes y a clasificarlas, en lugar de exponery criticar a cada uno de ellas. La lectura transversal de estosproyectos permiten extraer las siguientes características:

- ausencia de propuestas respecto de la organización yniveles del Estado y por lo tanto mantenimiento de laestructura política y administrativa;

- elaborados con poca o ninguna concertación regionalo partidaria (BID, 1996:20);


- ausencia de acuerdos respecto de los objetivos, alcan-ces de la descentralización y papel que deben desempe-ñar los diversos niveles de gobierno;

- transferencia de atribuciones y responsabilidades suje-ta a la voluntad de las partes, es decir, que no existeobligatoriedad de transferencia, sino que dicha trans-ferencia se define a través de convenios con cada entedescentralizado;

- reducción de la descentralización al traspaso de fondosdel gobierno central a los gobiernos seccionales y dis-crecionalidad en el manejo de tales asignaciones;

- irracionalidad y arbitrariedad en las propuestas de dis-tribución de porcentajes del Fondo de Descentraliza-ción. Ningún proyecto presentó la fundamentación delos porcentajes; así por ejemplo, hay quienes propusie-ron que la totalidad del Fondo se distribuya en trespartes: la primera, en partes iguales para todos los can-tones (del 10% al 40%), la segunda de acuerdo a las ne-cesidades básicas insatisfechas (50% al 30%) y la terce-ra por número de habitantes del cantón (40% al 30%);

- transferencia indiscriminada de atribuciones, respon-sabilidades y servicios a los gobiernos locales y por tan-to prescindencia de la heterogeneidad existente en lasprovincias y cantones del país;

- prescindencia del tema de la tributación local y de larecaudación de impuestos, tasas y contribuciones es-peciales de los gobiernos seccionales;


- inclusión de la participación ciudadana de manera for-malista y poco operativa;

- municipalistas, proyectos en los que el nivel interme-dio, llámense región o provincia, desempeñan un pa-pel secundario; y,

- mantenimiento de competencias concurrentes entrelos municipios y consejos provinciales.

Uno de los méritos que se debe destacar de los nume-rosos proyectos y anteproyectos de Ley de descentraliza-ción consiste en que lograron de alguna manera:

colocar el tema de la descentralización entre los de ma-yor visibilidad dentro de la agenda política de los go-biernos y de las campañas electorales. También hancontribuido a la divulgación y análisis de los tópicos re-levantes de la descentralización (BID, idem: 27).

Finalmente, coincidimos con el BID (idem: 28-29) enel sentido de que estos proyectos han trascendido el ámbi-to gubernamental y han motivado la participación de di-versos sectores privados y de las organizaciones de la socie-dad civil en el debate político.

6.2. Aspectos fundamentales respecto de la normatividadadvigente sobre descentralización

Existe actualmente una amplia legislación relaciona-da con las políticas de descentralización, desconcentración,privatización y concesiones. En dicha legislación se desta-can en orden de antigüedad las Leyes de: Régimen Munici-pal, Desarrollo Seccional y de Reformas a las Leyes de Ré-


gimen Municipal por la que se crean el Fondo de Desarro-llo Seccional (FODESEC) y el Fondo de Inversiones Muni-cipales, FIM, (1990); Régimen para el Distrito Metropolita-no de Quito (1993); Modernización del Estado, Privatiza-ciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de laIniciativa Privada (1993) y los Reglamentos: Substitutivodel Reglamento General de la Ley de Modernización (1994)y Orgánico Funcional del Consejo Nacional de Moderniza-ción, CONAM (1994); el Estatuto Jurídico Administrativode la Función Ejecutiva (1994); La Ley de creación del Fon-do de Solidaridad (1995); la Constitución Política de la Re-pública del Ecuador Reformada (Codificada en 1996); laLey Especial de Distribución del 15% del Presupuesto delGobierno Central para los Gobiernos Seccionales (1997); elReglamento de Aplicación de la Ley Especial de Distribu-ción del 15% del Presupuesto del Gobierno Central paralos Gobiernos Secciónales (1997); la Ley Especial de Des-centralización del Estado y Participación Social (1997); y laConstitución Política de la República del Ecuador formula-da por la Asamblea Nacional Constituyente (1998).

Frente a un espectro tan amplio de normas referentesa la descentralización y desconcentración, según las perso-nas entrevistadas en el estudio del BID sobre descentraliza-ción: “la legislación actual es suficiente para descentralizary lo único que falta es la voluntad y el compromiso políti-co para hacerlo” (idem:17). Opinión, según mi punto devista, exagerado, puesto que dicha legislación no contem-plaba reformas sustanciales en la estructura orgánica delEstado, particularmente en lo relativo a las funciones y atri-buciones del Gobierno Central, los organismos regionales,provinciales, municipales y parroquiales.


6.3. Comentarios respecto de la Ley Especial de Descentrali-zación del Estado y Participación Social

La Constitución reformada en 1996 en el art. 149, le-tra c) introdujo la disposición relativa a la transferencia del15% del Presupuesto del Gobierno Central en beneficio delos organismos seccionales para planes de inversión, dispo-sición que sin duda constituye un paso fundamental para eldesarrollo del proceso de descentralización en el Ecuador.

Para la ejecución de la norma constitucional fue ne-cesario dictar una ley que se denominó de Ley de Distribu-ción del 15% así como el Reglamento que permita su pues-ta en práctica. Finalmente, luego de haberse presentado va-rios proyectos de ley de Descentralización (14 proyectos opropuestas), en septiembre de 1995 el Congreso aprobó laLey Especial de Descentralización del Estado y de Partici-pación Social. Dicha Ley fue fruto de largas y contradicto-rias negociaciones de la Comisión de Gestión Pública delCongreso con grupos de presión como la Unión de Educa-dores, UNE, Sindicatos de la Salud, representantes de orga-nismos regionales, etc.. Las numerosas concesiones que laComisión realizó, convirtió al proyecto final en una ley ti-bia y contradictoria, que no cambia los aspectos funda-mentales de la estructura del Estado.

Puesto que la Ley de Descentralización se halla vigen-te y deberá ser reformada en razón de las disposiciones quesobre el particular establece la Nueva Carta Política, siste-matizo a continuación las observaciones que se han formu-lado sobre esta Ley:


1. Contradicción existente entre los artículos 9 y 10con el 12, puesto que los dos primeros tratan de la transfe-rencia definitiva de determinadas funciones y atribucionesa los municipios y consejos provinciales, mientras que elart. 12 dispone que para que la transferencia se ejecute sedeberán suscribir convenios; es decir que la transferenciade responsabilidades y atribuciones radica, en definitiva, enla voluntad de las partes, lo que a la postre neutraliza o con-diciona la descentralización a dicha voluntad.

2. No altera el conjunto de niveles del Estado: nacio-nal, provincial y cantonal. “No asume el tema del gobiernointermedio, ni plantea nada sobre las gobernaciones, man-tiene las corporaciones de desarrollo regional y devalúa alos consejos provinciales al dejarlos en una situación peorque la actual” (F. Carrión, 1998:17).

3. Respecto de la participación ciudadana, el mismoCarrión (idem) considera que ésta es “demasiado reduccio-nista ya que no contempla la intensión de ampliar y forta-lecer el conjunto de la democracia local: la participación, larepresentación y la legitimidad”. Cuestiona que las organi-zaciones barriales sean el núcleo base de la participaciónpopular. Al respecto pregunta ¿cómo se enfrenta este temaen la mayoría de los municipios pequeños? (de los 210 mu-nicipios existentes, alrededor del 72% pueden ser conside-rados rurales).

4. En este mismo tema se precisa una cuarta observa-ción todavía más controversial no solo desde la perspectivaconceptual sino de la capacidad de ejecución de la partici-pación, asunto que se define en el tipo de atribuciones quela ley otorga a cada una de las tres formas de participación


contempladas en la Ley: Comités Barriales, FederacionesBarriales y Juntas Parroquiales. Estas atribuciones son deíndole informativa, evaluativa, de vigilancia y, en el mejorde los casos, coparticipativa. Ninguna de ellas tiene carác-ter decisorio y peor aun obligatorio, lo que significa que laparticipación se limita a una instancia formal, de consultay de información y por lo tanto no decisoria. En estas con-diciones se cuestiona la naturaleza misma de la participa-ción (F. Carrión, idem:18).

6.4. Propuestas sobre descentralización presentadas a laAsamblea Nacional Constituyente

Con el propósito de sistematizar y facilitar la com-prensión de los planteamientos presentados a la AsambleaNacional respecto de la descentralización, considero útiltratar el tema en dos ámbitos: el que se refiere a la estruc-tura político administrativa del Estado y el de financia-miento y autonomía financiera.

Respecto del primer ámbito me limitaré a mencionarel contenido de las propuestas y su origen, en cambio medetendré en el segundo ámbito para analizar la propuestade la Junta Cívica y de las Cámaras de la Producción deGuayaquil por considerar que se trata de una propuesta pe-ligrosa, por centralista o bicentralista.

6.4.1. Propuestas referidas a la estructura político ad-ministrativa del Estado

- El Programa de Apoyo al Sistema de Gobernabilidad De-mocrática planteó la reorganización del Estado en cuatroniveles: departamentos, provincias, cantones y parro-


quias. En el nivel departamental se crearía cuatro depar-tamentos: Norte, con la cabecera de Ibarra; Sur, con la ca-becera Cuenca; Este, con la capital Ambato y Oeste, conla capital Manta-Portoviejo. Precisa además que habrá unRégimen Especial compuesto por los distritos metropoli-tanos de Quito y Guayaquil y por la Reserva Natural deGalápagos. Cada uno de los niveles, denominados gené-ricamente Organismos subnacionales (OS) podrá tenersituaciones de excepción que atenderán al principio deflexibilidad, surgida de la diversidad étnica: comunas ocabildos en el nivel que corresponda, natural, por ejem-plo Galápagos o especial: zonas metropolitanas de Quitoy Guayaquil (F. Carrión y G. Chiriboga, 1998:233).

- La CONAIE propuso la creación de territorios de las na-cionalidades indígenas y de territorios de las comarcasnegras2.

- La Junta Cívica de Guayaquil sugirió la desaparición delos consejos provinciales y la absorción de sus funcionespor los concejos cantonales3.

- El Consorcio de Consejos Provinciales, CONCOPE,planteó la desaparición de los Organismos Regionales deDesarrollo y que su gestión sea trasladada a los consejosprovinciales. Propuso también que las prefecturas se ha-gan cargo de lo rural y los municipios de lo urbano4.

- Varios actores sociales sugirieron acabar con la dualidadexistente entre las gobernaciones y prefecturas, eligiendouna autoridad provincial por voto popular, autoridadque tendría un gabinete.


- La Comisión Quinta de la Asamblea, planteó original-mente reducir los consejos provinciales a entidades pla-nificadoras, fiscalizadoras y no ejecutoras.

- Fortalecer el papel del alcalde y que los concejales inte-gren la Asamblea Cantonal, regulados por una ley deCompetencia, que impida la interferencia de funciones.

6.5. Propuesta de la Junta Cívica y de las Cámaras de la Pro-ducción de Guayaquil

Por el carácter bicentralista, el gran despliegue y apo-yo que los medios de comunicación dieron a la propuestapresentada por la Junta Cívica y de las Cámaras de la Pro-ducción de Guayaquil a la Asamblea Nacional Constituyen-te, y particularmente por la incidencia que hubiese tenidoen el financiamiento de la descentralización, es necesariodetener la atención en su contenido y alcance.

En “nombre de las provincias de la Costa y del Aus-tro” las Cámaras de la Producción de Guayaquil, propusie-ron que los municipios participen en forma directa del im-puesto a la renta, del valor agregado (IVA), de los consumosespeciales (ICE), del 15% de la recaudación aduanera y del30 % de los recursos que ingresen al país por créditos inter-nacionales de cooperación.

Propuso que la totalidad de los impuestos (señala-dos) generados en sus respectivos cantones sean recauda-dos por los municipios y que el 60% de la recaudación que-de en los municipios mientras que el 40% se destine al Go-bierno Central a depositarse en las sucursales del BancoCentral y del Banco Nacional de Fomento. Del monto rete-


nido por las municipalidades, el 10% se entregaría a los or-ganismos representantes del Ejecutivo en los respectivoscantones y el 50% restante sería administrado por cadamunicipio para los proyectos y obras que considere conve-niente.

La distribución de los recursos correspondientes a losmunicipios y a los órganos locales se realizaría a través demecanismos automáticos e independientes de la acción ovoluntad de ninguna autoridad o funcionario.

Es notable y notoria la similitud del proyecto de des-centralización presentado por la Junta Cívica con el pro-puesto por el Partido Social Cristiano durante la Presiden-cia del arquitecto Sixto Durán Ballén (1994), proyecto quefue aprobado por el Congreso y objetado totalmente por elEjecutivo.

Para analizarlo, es preciso recordar que, según el Pre-supuesto del Estado liquidado en 1996, el 40% de los ingre-sos del mismo está constituido por el IVA (19%), el ICE(3%), el impuesto a la renta (10%) y los recargos arancela-rios (7%). El 47% está formado por los ingresos petrolerosy el 13% restante por transferencias, financiamientos y uti-lidades.

Respecto del impuesto a la renta, el 47% de las recau-daciones proviene de la provincia de Pichincha y un 40%de la provincia del Guayas. Hay que aclarar que en Pichin-cha tributan artificialmente empresas como las petroleras,bancos internacionales e industrias “obligadas” a instalarseen Quito. El impuesto a los cigarrillos, que paga todo elpaís, se contabiliza artificialmente en Quito.


En cuanto al IVA de origen interno, según el Ministe-rio de Finanzas un 66% de las recaudaciones se efectúa enPichincha y un 27% en Guayas. El Impuesto al ConsumoEspecial, ICE, de origen interno, tiene una recaudación del50% en Pichincha y de un 34% en Guayas.

Al parecer, esta propuesta no tuvo en cuenta las con-secuencias que tendría en los partícipes del impuesto a larenta (27%), tales como las universidades y escuelas poli-técnicas (10%), las universidades particulares (1%), el Fon-do de Desarrollo Seccional (FODESEC) (10%). En el IVA el7% corresponde al Fondo Permanente de Desarrollo Uni-versitario y Politécnico; y en los impuestos arancelarios un3% a la Junta de Recursos Hidráulicos de Jipijapa y un0,53% para el FODESEC.

Tampoco tuvo presente a los otros partícipes del im-puesto a la renta, como la Comisión de Tránsito del Gua-yas, el Centro de Rehabilitación de Manabí y el Fondo deSalvamento del Patrimonio Cultural, que reciben el 6% delo que se recauda en cada jurisdicción. En suma, según elanálisis del Centro de Estudios y Análisis de la Cámara deComercio de Quito, CEA, esta propuesta le resta más del21% de recursos al Estado pero mantiene intactas todas susobligaciones y compromisos.

Posibles consecuencias de su aplicación

Si se hubiese adoptado el criterio de la Junta Cívicapara la distribución de las recaudaciones, resultaría que en-tre 85% y 90% de las rentas del Estado deberían invertirseen las provincias de Pichincha y Guayas, mientras que lasdemás quedarían al margen de cualquier posibilidad de fi-


nanciamiento por su escasa capacidad financiera y de auto-gestión.

Con la fórmula propuesta por la Junta Cívica, segúnel CEA (1998, N.268:3):

A Pichincha le correspondería el 45,69% de las recau-daciones de impuestos, es decir, más de dos billones desucres. Guayas recibiría el 35%, esto es, 1,7 billones desucres, Azuay 217 mil millones; Manabí, 174 mil millo-nes, Tungurahua 96 mil millones. Los Ríos, 66 mil mi-llones, el Oro 63 mil millones y las demás provinciascantidades muy pequeñas, inferiores a los 50 mil millo-nes y algunas sumas irrisorias como Pastaza con apenas6 mil millones.

Coincidimos con los criterios del Centro de Estudiosy Análisis respecto de la propuesta de la Junta Cívica y delas Cámaras de la Producción del Litoral, en el sentido desu total inconveniencia para los municipios y para el país,“porque Guayas y Pichincha absorberían el 81% frente a unapoblación del 45%. Lo anterior se debe, indiscutiblemente, ala gran concentración económica que se da en Quito y Gua-yaquil ya que las empresas públicas tienen allí sus principalescentros de operación y en cuando a las empresas privadas allíse concentran las matrices y por lo mismo la sede en la quetributan el impuesto a la renta, el Impuesto al Valor Agrega-do, IVA y hacia donde se realizan las importaciones del paísen mayor grado” (idem: 3).

Se debe enfatizar que la propuesta de la Junta Cívicaen ningún momento menciona la posible transferencia defunciones y responsabilidades a los Municipios, lo cual sig-


nifica que el gobierno nacional continuaría con las mismasatribuciones, a pesar de la significativa disminución de supresupuesto.

Esta propuesta “recomienda transferir alrededor de4.95 billones de sucres del Presupuesto del Estado a los Muni-cipios, equivalente al 21% del valor total del Presupuesto y a1.107 millones de dólares. Es decir, al gobierno nacional se lerestan recursos y se le mantienen intactas todas sus obligacio-nes y compromisos, además de causar serios problemas en laCaja Fiscal le hubiera impedido atender todas las responsabi-lidades y obligaciones que de acuerdo a la propuesta perma-necían en el Gobierno Central, intactas” (Cámara de Comer-cio de Quito, Información Económica, Boletín N.03, marzode 1998).

La aprobación y aplicación de este proyecto, ademásde atentar contra la unidad nacional y en cierta forma crearen cada provincia “un reducto independiente”, hubieraprofundizado la inequidad y la pobreza de las regiones y lo-calidades menos desarrolladas, su incidencia en el déficitpresupuestario hubiera podido ser verdaderamente deses-tabilizante.

Finalmente, en un contexto tan importante de trans-ferencia de recursos, habría que preguntar ¿de dónde hu-bieran salido los fondos para pagar la deuda externa, laeducación, la salud, la seguridad interna y externa, entreotros gastos fundamentales? En este sentido el ex Presiden-te de la Junta Monetaria, Francisco Swett, opina que paraque esta propuesta tenga factibilidad económica “sería me-nester entregar la ejecución de la totalidad de los progra-


mas de educación, salud, agricultura y obras públicas a lasprovincias y a los municipios” (Expreso, 22-03-98:12).

Como es obvio, los defensores de la propuesta reivin-dican no sólo su trascendencia sino su origen político: elPartido Social Cristiano; en este sentido, Miguel Hernán-dez considera que se trata de la mejor propuesta sobre el te-ma de la autonomía, “pues había una mixtura de dureza yequilibrio”, a pesar de ello reconoce que “el concepto en símismo puede llegar a asustar, pues la primera reacción quesurge cuando se escucha el concepto de autonomía provin-cial es que el Ecuador no es un Estado Federal, es uno solo,y que por consiguiente no puede haber provincias autóno-mas. Sin embargo –continua- es importante tener en claroque el alcance de las instituciones sociales, políticas y jurí-dicas no se dimensiona por cómo se denominen sino porsu contenido” (1998:211).

6.6. Las reformas de la descentralización en la Nueva CartaPolítica

La nueva Constitución es, como lo precisa AugustoBarrera (1998:43), “al mismo tiempo expresión y resultadodel juego de conflicto que el país ha vivido durante los últimosquince años, detrás de cada artículo constitucional anidandebates intensos, pugnas, intereses y conflictos”.

En el ámbito del debate sobre la descentralización,éste no contó con actores claros, especialmente con actoreslocales, ni propuestas globales y estructuradas sino que laspropuestas expresaron posiciones particulares de quienesveían afectados sus intereses o que aspiraban a colocar susdemandas específicas en la Constitución. De todas mane-


ras, los partidos mayoritarios en la Asamblea introdujeronun conjunto de principios y cambios cuya aplicación po-dría abrir nuevas perspectivas y posibilidades en la búsque-da de fortalecimiento de la democracia local, en la cobertu-ra y calidad de los servicios fundamentales que requiereparticularmente la población más desprotegida, en la ges-tión y planificación de sus recursos.

Los cambios más significativos se refieren, entreotros, a la organización territorial, a los recursos e ingresos,a la planificación, a la participación social y política y a al-gunos derechos y garantías relacionadas con la descentrali-zación.

A continuación expongo las reformas, en mi criterio,las más relevantes que la Nueva Constitución introduce enrelación con la descentralización.

6.6.1. Cambios en la división político territorial: in-corporación de circunscripciones territoriales y regí-menes especiales

La nueva Constitución altera la división político ad-ministrativa del Ecuador al incorporar en esa división otronivel, el de las circunscripciones territoriales indígenas yafroecuatorianas (art. 224).

El movimiento indígena desde inicios de esta décadaha venido planteando el reconocimiento constitucional dela plurinacionalidad, parcialmente logrado en la Constitu-ción reformada en 1996 que introdujo en su primer artícu-lo cambios en esa dirección al incorporar dentro de las ca-


racterísticas que definen al Estado ecuatoriano sin carácterpluricultural y multiétnico.

Otro logro en ese sentido es la ratificación del Con-greso Nacional del Convenio 169. Este instrumento fuefundamental para la negociación de un conjunto de dere-chos que fueron reconocidos por la Asamblea Nacional(Cap. 5. De los derechos colectivos. De los pueblos indíge-nas y negros o afroecuatorianos, arts. 83-85). Con relaciónal reconocimiento de las circunscripciones territoriales in-dígenas y afroecuatorianas, se pueden destacar los siguien-tes derechos (art.84):

- Conservar la propiedad de las tierras comunitariasque serán inalienables, imprescriptibles, inembarga-bles e indivisibles salvo el derecho del Estado de de-claratoria de utilidad pública;

- Mantener la posesión ancestral de las tierras comuni-tarias y obtener su adjudicación gratuita, conforme ala ley;

- Participar en el uso, usufructo, administración y con-servación de los recursos naturales renovables que sehallen en sus tierras;

- Ser consultados sobre planes y programas referidos aprospección y explotación de recursos no renovablesque se hallen en sus tierras y puedan afectarlos am-biental o culturalmente, participar en los beneficiosque esos proyectos reporten en cuanto sea posible, yrecibir indemnizaciones por los perjuicios socio-am-bientales que les causen.


- A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras.

Es, entonces, en este marco normativo que la Asam-blea incorpora dentro de la división político territorial, alas circunscripciones territoriales indígenas y afroecuato-rianas. En concordancia con esta norma la ley que la regu-le deberá tener en cuenta no solo los derechos señalados si-no las implicaciones que pueda tener tales circunscripcio-nes en la distribución de recursos, en la planificación, endefinitiva en la descentralización.

La Nueva Carta Política dispone además que “podránestablecerse regímenes especiales de administración terri-torial por consideraciones demográficas y ambientales...”(art. 238). Es así mismo importante pensar en las implica-ciones que esta disposición podría tener en el ámbito admi-nistrativo, político, de distribución de recursos, etc.

Barrera (1998:50) considera que estas disposicionesconstituyen un cambio muy significativo puesto que pue-den jugar un papel de importancia en la afirmación de su-jetos sociales locales y en el reconocimiento y la legitima-ción de la pluralidad en la conciencia social.

6.6.2. Introducción del principio “todo es descentra-lizable, salvo excepciones”

La Nueva Carta Política sustituye el principio actual-mente vigente respecto de que solo se puede descentralizaraquello que explícitamente determine la ley, por aquel quedispone que las competencias del gobierno central podrándescentralizarse a excepción de aquellas consideradas comoesenciales, propias del gobierno central y por lo tanto inde-


legables como son: la defensa y la seguridad nacionales, ladirección de la política exterior y las relaciones internacio-nales, la política económica y tributaria del Estado, la ges-tión de endeudamiento externo y otras que la Constitucióny convenios internacionales expresamente excluyan (art.226).

6.6.3. Obligación de transferencia de recursos y deatribuciones

No podrá haber transferencia de competencias sintransferencia de recursos equivalentes, ni transferenciade recursos sin la de competencias (art. 226, inc. 2do.).

Este principio muestra al menos dos facetas de la re-lación entre la transferencia de recursos y la transferenciade atribuciones.

La primera faceta, parecería no presentar ningunanovedad e incluso podría pensarse que se trata de una pre-cisión innecesaria pues parecería obvio que no cabríatransferir competencias sin que éstas no se hallen respalda-das de los recursos que le permitan ejercerlas por la entidadresponsable de hacerlo.

La experiencia latinoamericana muestra la pertinen-cia y necesidad de esta disposición puesto que no es raroencontrar gobiernos que con diversas razones o pretextos,encuentran como solución o salida a sus problemas de in-capacidad, déficit y de conflictos internos, el traslado otransferencia a los gobiernos locales de determinados servi-cios públicos, especialmente de aquellos que no son de in-terés lucrativo del sector privado. Dicha transferencia bus-


ca realizarla al menor costo económico, es decir, con la me-nor asignación de recursos presupuestarios. De esta mane-ra se quitaría un “bulto de encima” y trasladaría la conflic-tividad a los organismos descentralizados.

La otra faceta del principio referente a la no transfe-rencia de recursos sin la transferencia de competencias, esla que más preocupa a algunos gobiernos locales. Las razo-nes y pretextos que se arguyen en su contra van desde la re-sistencia o rechazo de las autoridades locales a la imposi-ción del gobierno central de transferir recursos con la obli-gación de asumir determinadas responsabilidades, pasandopor la reivindicación de la autonomía en el gasto, hasta lajustificación de no estar preparados o en condiciones paraasumirlas.

Las dos consultas que la Asociación de Municipalida-des del Ecuador realizó en varios municipios sobre el temade la descentralización5, mostró que la mayoría de las auto-ridades conciben la descentralización como la transferenciade recursos, más no de responsabilidades y atribuciones, loque significa que el gobierno central deba mantener intac-tas sus obligaciones de servicio, con menos recursos presu-puestarios pero que a la vez acarrea o agrava la gobernabi-lidad del país.

6.6.4. Introducción o fortalecimiento de mecanismosde participación ciudadana

La nueva Constitución introduce un conjunto demecanismos de participación ciudadana principalmente através de la consulta local, la revocatoria del mandato, el


control social, la rendición de cuentas, el voto programáti-co y la iniciativa popular en la presentación de leyes.

6.6.4.1. Consulta popular local, cuyos resultados seránde cumplimiento obligatorio: Uno de los mecanismos demo-cráticos más reivindicados por las organizaciones sociales ypolíticas es el de la consulta popular respecto de asuntosque requieren no sólo de la opinión de los ciudadanos sinode su decisión. La Constitución anterior en los artículos 57,58 y 59 establecía la consulta popular, la misma que teníacarácter nacional y podía ser convocada por el Presidentede la República. No existía, por lo tanto, la consulta popu-lar en el ámbito local.

La Nueva Carta Política incorpora la consulta popu-lar en el nivel local, la misma que podrá ser convocada porlos organismos seccionales y los ciudadanos (que represen-te por lo menos el veinte por ciento del número de empa-dronados en la correspondiente circunscripción) y cuyosresultados serán publicados en el Registro Oficial y tendránpor tanto carácter obligatorio (Arts. 103 al 108).

6.6.4.2. Revocatoria del mandato: En la Consulta Po-pular realizada el 25 de mayo de 1997 el pueblo ecuatoria-no reivindicó su derecho a revocar el mandato político queotorga a quienes elige en comicios. En cumplimiento de lavoluntad popular dicha revocatoria fue incorporada en lasreformas constitucionales de la anterior Constitución en elart. 51.

La Constitución vigente dedica una sección con cin-co artículos (109 a 113) en los que establece las causales:corrupción e incumplimiento injustificado del Plan de Tra-


bajo y los procedimientos fundamentales para el ejerciciode la revocatoria del mandato.

Al parecer, la introducción -poco ortodoxa- de pro-cedimientos en la Constitución para la ejecución de estederecho, probablemente se debe a los excesos y maniobraspolíticas ocurridas en países en los que existe este derechocomo Colombia y Bolivia.

Es importante destacar que si bien las Leyes de Régi-men Municipal y Provincial establecen un conjunto de cau-sales para la declaratoria de destitución o vacancia del car-go de alcalde y de prefecto (art. 47 de la Ley de RégimenMunicipal), ésta atribución podía ser ejercida solamentepor los concejales o consejeros, según el caso, lo que en lapráctica llevó a que las destituciones sean excepcionalespuesto que buena parte de ellas se hallan estrechamente li-gadas a la hegemonía política de los partidos mayoritarioso a caciques locales.

Otra de las posibles razones de la aplicación excep-cional de las disposiciones sobre la declaratoria de vacanciao de destitución, es la existencia de una cultura de confabu-lación política o de colusión entre los que deberían ser des-tituidos y los que deberían tomar esa decisión.

La ciudadanía de acuerdo a la constitución anteriorno tenía ninguna atribución de plantear y peor aún resol-ver la destitución. Esta limitación es eliminada por la nue-va Constitución al reconocer el derecho de los ciudadanosa resolver la revocatoria a través de un acto electoral, cuyosresultados tienen carácter obligatorio.


6.6.4.3. Control social y rendición de cuentas: Se incor-pora en la Carta Política algunos mecanismos democráti-cos de control ciudadano, inexistentes en la legislaciónecuatoriana y particularmente respecto de la gestión delgobierno local como son el control social y la rendición decuentas de las entidades del régimen seccional autónomo(art. 228).

Parecería de elemental lógica que las dignidades ele-gidas para ejercer un cargo público, con responsabilidadesde uso y manejo de fondos públicos den cuenta periódica-mente de ellos, lógica poco o nada frecuente en la vida delos gobiernos locales; al contrario, no es raro encontrar queel presupuesto edilicio es un asunto mantenido en reservao en secreto, situación favorable para el mal uso o en todocaso para un manejo sincrético que impide la participaciónciudadana en la priorización y destino del presupuesto lo-cal.

6.6.4.4. El voto programático: Probablemente, uno delos mecanismos de participación ciudadana más importan-tes que consagra la Constitución es la condición que se exi-ge al candidato a alcalde, prefecto o diputado de presentarsu plan de trabajo como un requisito para inscribir su can-didatura.

Textualmente el art. 109 dispone:

Los ciudadanos tendrán derecho a resolver la revocato-ria del mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y di-putados de su elección, por actos de corrupción o in-cumplimiento injustificado de su plan de trabajo. Cadauno de los candidatos a alcalde, prefecto o diputado, al


inscribir su candidatura presentará su plan de trabajoante el correspondiente tribunal electoral.

Con esta disposición el legislador aspira a que el can-didato además de someter los lineamientos básicos de suprograma de gobierno o de gestión a la opinión pública,deba orientar su acción al cumplimiento de dicho progra-ma a hacer realidad, en términos de programas y proyectosde acción que fue su compromiso frente al electorado.

La práctica política referente a la relación entre pro-puestas de campaña y cumplimiento de las mismas, mues-tra su reiterado incumplimiento, pero a la vez, la imposibi-lidad de que el electorado pueda pedirle cuentas y peor aúnretirarle su confianza e incluso revocar su mandato.

En efecto, inútil hubiese sido si el legislador exija lainscripción del plan de trabajo, sino le acompañaría a su in-cumplimiento una sanción.

Con esta disposición el elector dispondría de mejoresalternativas programáticas, probablemente más objetivas yviables, para su opción electoral, pero además podría dejarde lado aquel inveterado comportamiento que se expresa-ba en un verdadero “acto de fe” en las virtudes personalesdel candidato a quien le entregaba un verdadero “cheque enblanco”; dicha confianza generalmente ha sido defraudada,minando de esta forma al sistema democrático y contribu-yendo a la desconfianza y pérdida de legitimidad del meca-nismo electoral.


Este mecanismo de control democrático, según el ca-tedrático colombiano Alejandro Vargas (1994:44) serviría alos electores para:

1. “Escoger no simplemente al candidato más simpáticoy con mejores slogans de campaña, sino a aquel quepresente mejores alternativas de solución a los pro-blemas de sus regiones o localidades;

2. Establecer una relación de co-responsabilidad entremandante y mandatario;

3. Realizar un control social sobre la gestión de su go-bernante regional o local;

4. Establecer límites a la acción política y administrati-va del mandatario;

5. Iniciar acciones de revocatoria de mandato, con sus-tento real más allá de las tentaciones por liquidarpleitos pueblerinos, a aquellos alcaldes –o prefectos-que en su gestión administrativa no estén cumplien-do con lo que se comprometieron en el momento dela elección”.

Además de lo señalado, el voto programático serviríacomo un mecanismo que forza al establecimiento de prio-ridades de acción para la futura acción de los elegidos, aúnantes de ser electos, lo cual contribuiría a eliminar la fre-cuente improvisación de los candidatos en la presentaciónde las propuestas de campaña y elaborar líneas prioritariasacordes con las necesidades básicas de la población y facti-bles de ser puestas en práctica. En otros términos el voto


programático obliga a que el candidato y luego autoridadmaterialice de la mejor forma su plan y lo explicite en lospresupuestos respectivos (idem: 44).

Evidentemente, el voto programático no puede servisto como la panacea para todos los males políticos pues-to que el cumplimiento del Plan de Trabajo depende no so-lo de la voluntad del ejecutivo, sino de un conjunto de fac-tores externos e internos relacionados con un conjunto devariables macroeconómicas así como de colaboración o derechazo e incluso de boicot del cuerpo edilicio o de funcio-narios a la gestión municipal o provincial, factores que po-dría volver inviable la propuesta de trabajo.

Dicha situación establece una responsabilidad limita-da a tales condicionamientos, a la vez que podría ser unaexcusa (real o supuesta) para justificar eventuales incum-plimientos de los programas de gobierno.

6.6.4.5. Iniciativa popular en la presentación de proyec-tos de ley y reconocimiento del derecho de los movimientos so-ciales a ejercer dicha iniciativa: El art. 146 de la Constituciónreconoce el derecho de los ciudadanos a “ejercer la iniciati-va para presentar proyectos de ley, así como a los movi-mientos sociales de carácter nacional”.

Este reconocimiento busca devolver la confianza yrespeto a la capacidad de los ciudadanos para elaborar ypresentar proyectos de ley directamente al legislador. Des-graciadamente la intermediación de los partidos políticos yde los congresistas no refleja ni recoge auténticamente lasnecesidades y aspiraciones de los electores, razón por lacual el legislador acogió el pedido de los movimientos so-


ciales para que ejerza su participación al más alto nivel dedecisión y de esta forma establecer su presencia activa y di-recta en la formulación de leyes.

6.6.5. Ampliación de los criterios de asignación y dis-tribución de recursos

Mientras que en la Ley de Descentralización los cri-terios de asignación de recursos se reducen a tres: un por-centaje (10%) en partes iguales a todos los cantones, otropor necesidades básicas insatisfechas (50%) y finalmente el40% por el número de habitantes del cantón o provincia, laNueva Constitución elimina el primer criterio, mantienelos otros dos y agrega tres más: la capacidad contributiva,los logros en el mejoramiento de los niveles de vida y la efi-ciencia administrativa (art. 223, inc. 2do). Los criterios dedistribución agregados constituyen, sin duda, un serio de-safío a la capacidad de gestión de los gobiernos seccionalesa la vez que un estímulo para la obtención de mayores re-cursos.

6.6.6. Prohibición de realizar asignaciones discrecio-nales

El art. 232 numeral 4to. de la Constitución “prohibetoda asignación discrecional, salvo casos de catástrofe”.

Uno de los problemas más controvertidos de la ad-ministración financiera de los recursos que los gobiernoslocales reciben del centro, se refiere al manejo de las deno-minadas partidas extra presupuestarias, las que según Jai-me Carrera (1998:149) han sido “en los últimos 18 añosuna inmensa caja abierta causante de la pobreza en el país”.


Criterio en mi opinión exagerado, pero que sin duda con-tribuye al déficit fiscal.

Las denuncias presentadas a la Comisión Anti-co-rrupción6 respecto de la utilización de partidas extrapresu-puestarias, en especial la denuncia del ex diputado Lluco,revela que entre el 1 de marzo y el 31 de diciembre de 1997,el Gobierno entregó 478.724 millones de sucres en partidasextrapresupuestarias, de los cuales 279.581 fueron utiliza-dos para cumplir la Ley del 15% para gobiernos secciona-les. En tanto que 199.143 millones fueron utilizados en for-ma discrecional, por solicitud de diputados de distintasprovincias o gobiernos seccionales. Para 1998, según elmismo denunciante, la situación se empeoró porque del 1de enero al 18 de mayo se utilizaron 570.964 millones desucres en partidas extras, de ese dinero 148.650 millonesfueron adjudicados dentro de la ley y 422.314 millones fue-ron utilizados por pedido de diputados y autoridades loca-les (El Universo, 25-06-98:1)

Recientemente la Comisión de Control Cívico de laCorrupción denunció que entre enero de 1997 y julio de1998, el Ministro de Finanzas autorizó la emisión de parti-das extrapresupuestarias por un total de USD 618 millones,de los cuales USD 323 se desembolsaron. Que en dicho pe-ríodo ese mismo ministerio “emitió las resoluciones de en-trega de dinero sobre la base de pedidos de municipios, di-putados u oficios administrativos del propio Ministerio yque en algunos casos ni siquiera existe ese tipo de docu-mentos” (El Comercio, 09-10-98, A2)

El alcance y veracidad de las denuncias expuestas, sibien son objeto de análisis y fiscalización ex post por la


Contraloría General de la Nación y de la Comisión de Con-trol Cívico de la Corrupción, ratifican la necesidad de pro-hibir este tipo de asignaciones, además de contribuir a ladisciplina de la caja fiscal y al manejo transparente y equi-tativo del presupuesto destinado a los organismos seccio-nales.

6.6.7. Nueva estructura de los consejos provinciales

Otro de los cambios importantes se refiere a la con-formación de los consejos provinciales, actualmente inte-grados en su totalidad por elección popular. En adelante és-tos se conformarán en forma mixta, esto es, la mitad másuno elegidos por votación popular y los restantes designa-dos de conformidad con la ley por los concejos municipa-les de la provincia (art. 233); estas designaciones deberánhacerse en favor de personas “de cantones diferentes a losque pertenezcan los consejeros designados por votaciónpopular”.

Con esta innovación se pretende lograr una mayorequidad en la representación de la integración del consejoprovincial puesto que la experiencia muestra que la mayo-ría de los consejeros residen en las capitales de provincia,puesto que éstas, generalmente, concentran la mayor partede la población electoral, consecuentemente sus miembrosno suelen representar todos los cantones, pero tampocosuelen tener una visión provincial. El origen normalmenteurbano de los consejeros puede incidir en la búsqueda deobras en la ciudad en la que viven y de la que espera el res-paldo electoral. Con esta reforma, el prefecto contará conun equipo asesor y decisor conformado por representantesde varios cantones de la respectiva provincia. Esta presen-


cia facilitaría la coordinación de los proyectos intercanto-nales, a fin de que las prefecturas puedan recuperar el pres-tigio perdido.

6.6.8. Restricción de la labor del consejo provincial alas áreas rurales

Uno de los reiterados problemas existentes entre losmunicipios y los consejos provinciales consiste en la super-posición de funciones y acciones en un mismo espacio te-rritorial, especialmente en las áreas urbanas. Motivos de ca-rácter básicamente político (electoral-clientelar) explicanla realización de pequeñas y aisladas obras emprendidaspor algunos organismos provinciales, generalmente desar-ticuladas de la planificación y prioridades municipales.

Probablemente éste fue uno de los argumentos quellevó a la Asamblea Nacional a limitar la acción de los con-sejos provinciales a la ejecución de obras exclusivamente enáreas rurales (art. 233, inc. 3ro).

Aparentemente, esta resolución es sencilla pero en elfondo encierra problemas de delimitación entre lo que seentiende por lo rural y por lo urbano, especialmente en losmunicipios pequeños, además, pregunta Barrera (1998: 52)si esta disposición implicaría que los municipios pierdansus competencias en las áreas rurales de sus respectivoscantones.


6.6.9. Transferencia a los municipios de la planifica-ción, organización y regulación del tránsito y trans-porte terrestre

La Ley de Régimen para el Distrito Metropolitano deQuito publicada en diciembre de 1993, es sin duda un pa-so importante en el proceso de descentralización ecuatoria-no. En efecto, según el art. 2do, se transfiere al Municipiode Quito la planificación, regulación y coordinación de to-do lo relacionado con el transporte público y privado den-tro de su jurisdicción para lo cual expedirá, con competen-cia exclusiva, las normas que sean necesarias. Destaca quelas decisiones del Municipio deben enmarcarse en las polí-ticas nacionales que determine, de acuerdo con sus atribu-ciones, el Consejo Nacional de Tránsito.

Por su parte la Nueva Carta Política dispone en el art.234 inc. 3ro que:

El Concejo Municipal podrá planificar, organizar y re-gular el tránsito y transporte terrestre, en forma direc-ta, por concesión, autorización u otras formas de con-tratación administrativa, de acuerdo con las necesida-des de la comunidad.

Como se puede observar, esta disposición es muyamplia puesto que no limita dicha atribución al manejo oadministración directa del transporte por parte del Muni-cipio sino que abre la posibilidad de que éste servicio seaconcesionado o manejado bajo otras formas de contrata-ción administrativa, todo ello de acuerdo con las condicio-nes, capacidad, voluntad y necesidad de cada gobierno lo-cal.


Sabemos, por otra parte, que el tránsito no formaparte de la misión de la Policía Nacional; ésta función ha si-do y es desempeñada en forma subsidiaria a la capacidadde ejercerla por parte de los gobiernos seccionales. Ejem-plos cercanos como el de Quito y no muy lejanos como losde Curitiva en Brasil o Santiago en Chile, son clara demos-traciones de manejo eficiente y transparente del transportepúblico por parte de las respectivas municipalidades.

En estas condiciones considero que es necesario de-sarrollar iniciativas que tengan en cuenta las posibilidadesde emprender acciones conjuntas con la empresa privada,o de buscar los mecanismos más idóneos para que este ser-vicio constituya una responsabilidad del gobierno local sinque ello signifique necesariamente que deba manejarlo enforma directa.

Cabe destacar en este punto la propuesta del Minis-terio de Gobierno de transferir el Consejo Nacional deTránsito y Transporte Terrestre al Ministerio de Obras Pú-blicas y Transporte, principalmente para que se encarguedel control de carreteras, a fin de evitar una duplicación defunciones con los concejos municipales.

6.6.10. Nuevas atribuciones de las gobernaciones ycambio de régimen político administrativo de las te-nencias políticas y de las juntas parroquiales

El único artículo de la Constitución Política relativoal Régimen Seccional Dependiente dispone que “en las pro-vincias habrá un Gobernador, representante del Presidente dela República, que coordinará y controlará las políticas del go-bierno nacional y dirigirá las actividades de funcionarios y


representantes de la función Ejecutiva en cada provincia”(art. 227).

Sobre el mismo asunto, el artículo 151 de la Consti-tución reformada disponía que “el Gobernador es el repre-sentante del Presidente de la República, para el manteni-miento del orden público y la ejecución de las políticas gene-rales de la administración central. Debiendo además coordi-nar las actividades de los órganos administrativos dependien-tes del Ejecutivo en cada provincia y representar a los diferen-tes ministerios que no cuenten con delegación especial”.

Como se observa, la Nueva Carta Política asigna dosnuevas funciones al Gobernador: la de controlar las políti-cas de gobierno y dirigir las actividades de los funcionariosde la Función Ejecutiva.

Además de las innovaciones anotadas hay que desta-car el cambio que genera la Constitución respecto de las te-nencias políticas. Anteriormente estas unidades políticoadministrativas dependían del Ejecutivo; hoy, de acuerdo alart. 228, forman parte del régimen seccional autónomo, locual busca una vinculación estrecha con la ciudadanía, evi-tar la politización de los nombramientos de los tenientespolíticos y ante todo fortalecer la representatividad popu-lar, puesto que las juntas parroquiales se constituirían porelección popular (art.135). Esta disposición no podrá apli-carse sino cuando se reformen la ley de elecciones y las le-yes de Régimen Seccional o se cree una ley de Régimen Pa-rroquial que determine las funciones de este organismo.Mientras esto no ocurra, de acuerdo a la trigésima cuartaDisposición Transitoria de la Constitución, las tenencias


políticas continuarán funcionando con funciones prorro-gadas.

La Ministra de Gobierno, Policía y Municipalidades,Econ. Ana Lucía Armijos en los inicios de su gestión hizopúblico el proyecto de modernización de esa Cartera de Es-tado. Propuesta que en lo relativo a las gobernaciones plan-tea una nueva misión. Dicha propuesta la divide en tres ni-veles: uno, de ámbito nacional, en el que propone la con-formación de un Consejo Nacional de Gobernadores quese reuniría cada tres meses para poder evaluar los resulta-dos y planificar el trabajo futuro entre todas las institucio-nes estatales de cada provincia. En cuanto al nivel provin-cial plantea que el Gobernador deba reunirse una vez almes con todos los representantes del Ejecutivo para coordi-nar y controlar las acciones y finalmente el que los gober-nadores cumplan una labor de descentralización de las en-tidades autónomas (El Telégrafo, 13-09-98, 9A).

Es evidente que las reformas anotadas exigen que lasleyes que las vuelvan operativas, recojan no sólo el espíritude la Constitución, sino que precisen el alcance de las nue-vas atribuciones de control y dirección que en adelanteejercerá el Gobernador. Deben, determinar los límites detales atribuciones, en particular respecto de las entidadesdel régimen seccional autónomo y especialmente respectodel proceso de descentralización.

6.6.11. Planificación descentralizada

La Ley de Descentralización prácticamente eliminó laintervención del Consejo Nacional de Planificación en to-do lo que tiene que ver con la formulación, programación


y evaluación de proyectos, planes y demás actividades de lasentidades del régimen seccional autónomo (arts.16 y 24).

La Nueva Constitución reivindica, en cierta forma, elpapel de la planificación central y de la planificación des-centralizada al disponer que “el Sistema Nacional de Plani-ficación establecerá los objetivos nacionales permanentes enmateria económica y social, fijará metas de desarrollo a cor-to, mediano y largo plazo, que deberán alcanzarse en formadescentralizada, y orientará la inversión con carácter obliga-torio para el sector público, referencial para el sector privado”(art.254).

El artículo 255 precisa además que el Sistema Nacio-nal de Planificación contará con la “participación de los or-ganismos seccionales autónomos y de las organizacionessociales que determine la ley”. Esta participación en el Sis-tema de planificación confirma la vocación descentraliza-dora de esta Constitución y abre posibilidades de la parti-cipación directa de las entidades del régimen seccional au-tónomo y de las organizaciones sociales, quienes puedenademás proponer la inclusión de sus propuestas y proyec-tos en la planificación y por tanto en el presupuesto corres-pondiente

Por otra parte es notorio el énfasis que la Carta Fun-damental da a los sistemas descentralizados cuando se re-fiere a los sectores sociales: salud (“El Estado organizará unsistema nacional de salud ... que funcionará de manera des-centralizada, desconcentrada y participativa”; art. 45); ni-ñez y adolescencia (“El Estado organizará un sistema na-cional descentralizado de protección integral para la niñezy la adolescencia...”; art. 52); educación (“El sistema nacio-


nal de educación incluirá programas de enseñanza confor-mes a la diversidad del país. Incorporará en su gestión es-trategias de descentralización y desconcentración adminis-trativas, financieras y pedagógicas ...”; art.68); seguridadsocial (“Su organización y gestión se regirán por los crite-rios de eficiencia, descentralización y desconcentración”;art. 58, inc. 2do).

Dispone además que el Estado formulará en formadescentralizada y participativa planes y programas obliga-torios para la inversión pública y referenciales para la pri-vada (art. 244, num.1). Señala finalmente que el organismotécnico que estará a cargo de la planificación dependerá dela Presidencia de la República y contará con la participa-ción de los gobiernos seccionales autónomos y de las orga-nizaciones sociales que determine la ley (art. 255).

7. Resistencias

La descentralización es un proceso que marcha acontramano de la tendencia histórica dominante en laconstitución del Estado en América Latina y del Ecuador.Por ello, generalmente el centralismo cuenta con el apoyode quienes se benefician de sus políticas, especialmente lossindicatos y burocracias sindicalizadas que suelen oponer-se a la descentralización. Para ellos es mucho más conve-niente negociar salarios o contratos colectivos con el nivelcentral que con los pobres gobiernos seccionales, especial-mente en sectores como el educativo y de salud.

Pero las resistencias no suelen provenir solamente delos sindicatos o fuerzas políticas que se benefician directa-


mente del centralismo, sino que según el BID (idem:70)también:

las diversas fuerzas sociales y políticas actuales no tie-nen ningún interés en asumir una descentralización in-tegral, rápida y que le deje al municipio su autonomíapara asumir la responsabilidad por el bienestar y desa-rrollo de la localidad. Solo los municipios con mayortradición, mayor capacidad económica y administrati-va, y con suficiente apoyo ciudadano consideran quetienen condiciones para asumir nuevas funciones ycompetencias (idem:70).

Es altamente probable que la descentralización gene-re resistencias de órganos y agentes del gobierno centralque no confían en la capacidad de gestión de los entes re-gionales y locales, o que temen que el proceso caiga en ma-nos de los intermediarios clientelistas.

La práctica del proyecto descentralizador ha debidoenfrentar múltiples obstáculos y resistencias: políticas, co-mo la cultura clientelar, pérdida del poder político y econó-mico para ciertos grupos de poder local e incluso la posibi-lidad de surgimiento de un contrapoder; la reacción de sec-tores burocráticos y sindicales, quienes lo han visto comouna amenaza para la estabilidad laboral o la cohesión gre-mial; técnicas, al desarrollarse en estructuras instituciona-les precarias de reducida capacidad y experiencia técnica,especialmente respecto de los nuevos sectores de servicios;y, socioculturales, en razón de los bajos niveles de organi-zación y autonomía ciudadana y escasa iniciativa popularpara la democratización de la gestión local (Ojeda:1995:85).


Pero, el gran obstáculo que debe superar la descen-tralización es la resistencia al cambio. En tal sentido FabioVelásquez (en Alfredo Rodríguez, 1996: 57) plantea que:

La dificultad –de la descentralización- proviene del he-cho de ser un obstáculo cultural y no meramente admi-nistrativo. Levantarlo significa introducir otra formade ver el servicio público, la política y las relaciones Es-tado-sociedad. Por ello se engañan aquellos que creenque la descentralización se produce por decreto. La nor-ma es un requisito necesario, pero no suficiente. Ello notiene la virtud de generar, por sí misma cambios socia-les. Estos se producen cuando las personas y las institu-ciones logran modificar la definición de su misión entérminos estratégicos al tenor que inspira la norma.

Es muy probable que los actores políticos tradiciona-les locales se resistan, puesto que normalmente su poder seapoya en las estructuras del Estado central (ministerios,Congreso) y por lo tanto podrían ver en la descentraliza-ción la posibilidad de que se desplomen las bases de su acu-mulación política. Podrían así mismo entender la descen-tralización como un mecanismo de aproximación entre elgobierno local y la población, lo que facilita la aparición enel escenario político municipal de nuevos actores con uncierto potencial político (idem, 1996: 57).

La renuencia de los administradores centrales atransferir funciones a agencias locales puede así mismoconstituir un obstáculo para la implementación de políti-cas de descentralización.


Funcionarios municipales pueden interpretar las me-didas descentralizadoras y de apertura democrática comouna amenaza al desempeño rutinario, a su estilo de gestiónpública, ineficiencia, autoritarismo, venalidad, monopoliode las decisiones, etc..

Es también previsible esperar la resistencia de actoressociales cuya identidad y movilización tuvieron constante-mente como referentes, bien sea el gobierno central, bienlas redes clientelares. Es probable que algunos dirigentessindicales o corporativos sientan que la descentralizaciónpodría fragmentar su unidad corporativa, dispersar lospuntos de conflicto, multiplicar los interlocutores y volvermás compleja y difícil la reivindicación de los intereses cor-porativos.

Capítulo IIPROBLEMAS FUNDAMENTALES


En el capítulo anterior se intentó desagregar la com-plejidad e integralidad del proceso descentralizador; en es-te capítulo se realizará lo contrario, esto es, agregar, sinteti-zar los principales problemas que deben enfrentar y resol-ver el Gobierno Central y los gobiernos locales.

Con este esfuerzo se busca contribuir a una mejor to-ma de decisiones que las autoridades locales y la ciudada-nía adopten en relación con la inversión de los nuevos re-cursos y con la asunción de las nuevas responsabilidades yfunciones por parte de los gobiernos locales en el futuro in-mediato y mediato.

1. Reducción de la descentralización de la mayoríade los gobiernos locales a la transferencia de recursos eco-nómicos del Gobierno Central

La Constitución Política, reformada en 1996, dispo-nía en el art. 149 letra c que:

Para hacer efectiva la autonomía económica, sin per-juicio de otros recursos que se asignen a los gobiernosseccionales autónomos, destínase el quince por cientodel Presupuesto del Gobierno Central en beneficio delos consejos provinciales y municipios del país; y serádistribuido conforme con la Ley, sobre la base de planesde inversión tanto provinciales como municipales.


Por su parte la Ley de Distribución del 15% regula ladistribución, manejo, transferencia y control de la asigna-ción constitucional. Esta Ley creó el Fondo de Descentrali-zación conforme al cual se distribuye el 70% del 15% paralos municipios y el 30% para los consejos provinciales. Es-tablece así mismo las fórmulas de distribución del Fondopara Municipios y Consejos Provinciales. En el primer ca-so dispone que el 10% del Fondo sea distribuido en partesiguales; el 40% en proporción a la población del cantón, enrelación con la población total del país; y, el 50% restanteen proporción a la población con necesidades básicas insa-tisfechas que residen en el cantón, en relación con la pobla-ción con necesidades básicas insatisfechas en todo el país.

Finalmente, la primera disposición transitoria de laLey del 15%, introduce el criterio de gradualidad en latransferencia del 15% en el sentido de iniciar la entrega apartir del 1 de junio de 1997, con el equivalente al 3% delPresupuesto del Gobierno Central, excepto los ingresosprovenientes de créditos internos y externos; el 7% desdeenero de 1998; el 11% a partir de enero de 1999; y, el 15%desde enero del año 2000.

Es necesario precisar en este momento que la dispo-sición y en particular la Ley de Distribución del 15%, se ex-pidió sin ningún financiamiento, siendo actualmente unade las causas que contribuyen a la crisis fiscal y podría agra-varse en el futuro de no contar con fuentes de financia-miento.

La deuda del Gobierno Central con los organismosseccionales por la aplicación del la Ley del FODESEC (gas-tos de operación y de inversión), Leyes Especiales, asigna-


ciones comprometidas por diversos conceptos como jubi-laciones o renuncias voluntarias y en especial por la aplica-ción de la disposición constitucional del 15%, suman va-rios centenares de miles de millones. Este hecho ha sidomotivo, probablemente del 90 por ciento de los paros yhuelgas de estos organismos, pero a la vez de la rémora enla obra municipal y provincial. En razón de la grave crisisfiscal actual, calificada como una de las más graves de lasúltimas décadas (déficit de alrededor del 7% del PIB), hallevado al gobierno nacional a que los municipios resignentres meses de asignaciones como “un aporte al sacrificado ycívico para aliviar la bancarrota fiscal no cubierta con lasdrásticas medidas económicas últimas” (El Expreso, 14-10-98:8). Obviamente, los municipios se niegan a ello y plan-tean más bien el pago diferido de esos valores o con el pa-go parcial con la maquinaria que el gobierno esta negocian-do por un monto de 200 millones de dólares7.

La aplicación de esta Ley significó un aumento signi-ficativo de las asignaciones del Gobierno Central a los go-biernos seccionales; en efecto en 1997 asignó doscientosochenta y seis mil millones de sucres para los municipios yciento veinticinco mil millones de sucres para los consejosprovinciales.

Según Jaime Carrera (1998: 232) este aumento signi-ficó para 1997, que el 77% del conjunto de ingresos de losgobiernos seccionales se financie con transferencias del go-bierno central, pero a la vez que la presión política que ejer-cen los gobiernos seccionales para obtener rentas sea unade las causas permanentes de déficit fiscal.


Para 1998 el Presupuesto del Gobierno central inclu-yó por concepto del 7%, 900 mil millones de sucres: 630mil millones para los municipios y 270 mil millones paralos consejos provinciales. Además el Gobierno comprome-tió adicionalmente para 1998, una partida cercana a los 500mil millones de sucres para que los organismos seccionalesrenueven su equipo caminero y emitió un bono por USD25millones (alrededor de 117.000 millones de sucres) extra.

Según las nuevas disposiciones constitucionales, lasasignaciones establecidas en la Constitución anterior debe-rán modificarse al tenor de lo que dispone el art. 232, núm.:“asignaciones a los organismos del régimen seccional autó-nomo no podrán ser inferiores al quince por ciento de losingresos corrientes totales del presupuesto del gobiernocentral”.

Esta disposición cambia la cantidad de los recursosque de acuerdo con la Constitución anterior (art. 149, letrac) y con la Ley de Distribución del 15% puesto que ésta ex-ceptuaba del 15% los ingresos provenientes de créditos in-ternos y externos. Dicha excepción significó para 1997 ladisminución de aproximadamente el 40% del Presupuestodel Gobierno Central. Por otra parte dispone la graduali-dad en la entrega de dichos recursos. En cambio, la normaconstitucional vigente señala que la fuente del 15% son losingresos corrientes totales, que significan alrededor del75% del presupuesto del gobierno central; además eliminala gradualidad, lo que quiere decir que los organismos sec-cionales, a partir del próximo año, deberán recibir el cienpor cien del 15%.


Con el propósito de ilustrar este cambio, utilizaremosel cálculo de la Asociación de Municipalidades del Ecuadoren el caso de que se hubiese aplicado la legislación anteriory la actual. Según la Asociación, los municipios deberíanrecibir en el año 1999 alrededor de 1.250.000.000.000 su-cres. En cambio, de acuerdo a la nueva Carta Política reci-birán aproximadamente 2.250.000.000.000, es decir un bi-llón de sucres (1.000.000.000.000 de sucres) más.

No hay que olvidar que se deben agregar a los recur-sos señalados los que por la Ley del FODESEC y por LeyesEspeciales reciben los organismos seccionales. Debe asímismo tenerse en cuenta las asignaciones extra presupues-tarias 8 que sí bien la Constitución vigente las prohibe (art.232, inc. 2do.), es probable que continúen entregándose através de algún subterfugio legal.

Como se puede observar el aumento de transferen-cias del gobierno central a los organismos seccionales esmuy importante, lo que no quiere decir que sean suficien-tes para satisfacer las ingentes necesidades, especialmentede los cantones más pobres. Empero los gobiernos seccio-nales deban enfrentar un desafío importante, esto es, el deinvertir los nuevos recursos en forma planificada y, en lasnuevas áreas que la Ley de Descentralización les asigna; to-do ello en forma transparente, participativa y eficiente.

Con el propósito de tener en cuenta la dimensión ycomplejidad del aumento de transferencias de recursos alos gobiernos locales, considero útil tener presente la expe-riencia colombiana en razón de la vecindad y similitud cul-tural; con tal motivo recogemos algunas de las sospechas einquietudes que sobre el tema formulan analistas como Pe-


dro Santana Rodríguez (1996:24). Se sospecha, dice el au-tor, “que las transferencias con destino a los departamentosy municipios son demasiadas, lo que ha llevado al debilita-miento del Estado central”. Quienes sostienen este plantea-miento, agregó que el déficit fiscal del nivel nacional del Es-tado se explicaría por el volumen de recursos transferidos alas entidades territoriales.

Se sospecha que los recursos transferidos han ocasio-nados dos males que es preciso superar: que este gasto nose realiza debidamente y la profundización de la pereza fis-cal, esto es, que los municipios se han recostado en lastransferencias sin realizar esfuerzos propios que lleven alfortalecimiento de áreas municipales y aún departamenta-les.

Plantea por otra parte que:

el desbordamiento en el gasto público central no se de-be tanto a las transferencias y al crecimiento de los re-cursos municipales y departamentales sino a que el Es-tado central siga manteniendo la misma o mayor es-tructura burocrática que no fue eliminada al tiempoque se producían las reformas descentralistas. Un recor-te significativo en los gastos burocráticos no afectaría lapresencia y la eficacia del Estado central, antes, por elcontrario, lo volvería más ágil y eficiente, si a la par delrecorte se profesionaliza aún más el empleo público na-cional. Los gastos del aparato central del Estado han ve-nido creciendo cuando disminuyen sus recursos(Idem:20).


Los resultados de la evaluación del proceso de des-centralización en Colombia permite advertir algunos de losposibles problemas que deberá enfrentar el gobierno cen-tral para cumplir con la disposición constitucional y los go-biernos seccionales para invertir en forma eficiente, equita-tiva y transparente los nuevos recursos que le serán asigna-dos en los próximos años.

2. Transferencia de nuevas atribuciones y responsabilida-des de los municipios y consejos provinciales

Los arts. 9 y 10 de la Ley de Descentralización se re-fieren a las transferencias de atribuciones y responsabilida-des del gobierno central a los organismos seccionales. Dis-pone que dicha transferencia se concretará a través de con-venios con los municipios que así lo deseen, los que podránhacerse cargo de la planificación, coordinación y evalua-ción de programas de salud, nutrición, seguridad alimenta-ria; de la construcción y equipamiento de establecimientoseducativos; de la planificación y administración de progra-mas de vivienda; y, por su parte los consejos provincialespodrían asumir responsabilidades tales como la construc-ción y administración de caminos vecinales, programas dedesarrollo rural integral, canales de riego, etc..

En mi criterio, la posibilidad de que los gobiernosseccionales asuman las atribuciones y responsabilidades es-tablecidas en la Ley de Descentralización parecen ser remo-tas o, en todo caso, poco probable puesto que, en la mayo-ría de ellos existe temor, desconocimiento, desconfianza y,por que no decirlo, comodidad, al no querer complicar laadministración y la gestión municipal, a pesar de los nue-vos y significativos recursos que han comenzado a ser


transferidos del Gobierno central y que irán en aumentocomo se ha destacado anteriormente.

3. Probable disminución del esfuerzo fiscal de los gobier-nos locales

La mayoría de los procesos de descentralización enAmérica Latina muestran que la transferencia de recursosdel gobierno central a los gobiernos subnacionales puedeprofundizar relaciones “perversas” en el sentido que, mien-tras mayor es la transferencia de recursos económicos, ma-yor es la desmotivación en la generación y recaudación derecursos locales. Ello tiene claras consecuencias en la pérdi-da de autonomía.

La experiencia de tributación local muestra un redu-cido esfuerzo de la mayoría de los organismos secciónalespara lograr rentas propias, especialmente de los consejosprovinciales. Realidad que respalda el fundado temor quelas nuevas asignaciones produzcan un efecto contrario enla recaudación de tributos locales, esto es, su disminución.

La experiencia más cercana de descentralización, lacolombiana, entrega algunas lecciones en el campo de la re-lación entre aumento de transferencias de recursos y dismi-nución del esfuerzo fiscal de los gobiernos locales que bienvale la pena tenerlas presente. En efecto, las evaluacionessobre el proceso de descentralización realizadas en Colom-bia con motivo de cumplirse 10 años de su ejecución mues-tran que:

Siempre es más fácil recurrir al gobierno central enbúsqueda de fondos que enfrentar a los votantes locales


enfurecidos por el incremento de los impuestos locales(Banco Mundial citado por Pedro Santana, 1996: 27).

Frente a la transferencia de recursos nuevos y signifi-cativos, la respuesta es generalmente de disminución del es-fuerzo por recaudar los tributos locales.

Si tenemos en cuenta esta lección y agregamos a ellalas condiciones de crisis económica e incluso los efectos deun acontecimiento tan devastador como fue el producidopor el Fenómeno de El Niño, no es aventurado pensar en elcomportamiento de las autoridades locales similar al expe-rimentado en Colombia, esto es, de no realizar mayores es-fuerzos por recaudar los tributos locales pendientes sino, alcontrario, disminuir la recaudación evitándose, en esta for-ma conflictos políticos y el desgaste que ocasiona el cobroen la comunidad.

El efecto negativo más importante que se suponeproduce las transferencias automáticas es la reducción delesfuerzo fiscal de los gobiernos locales. El argumento esmuy sencillo ante la presencia de un flujo continuo de re-cursos que llega a los municipios, sin ningún esfuerzo porsu parte, el comportamiento más probable es que los go-bernantes locales prefieran disminuir la recaudación de susrecursos propios.

Es además comprensible que el contribuyente no es-té dispuesto a incrementar su tributación cuando su entor-no económico se encuentra en recesión o cuando no estásatisfecho con los servicios públicos


Las constataciones señaladas han llevado a formularel supuesto de la relación necesaria, de causa a efecto, entrelas nuevas y automáticas transferencias a los gobiernos lo-cales y la reducción de su esfuerzo fiscal.

4. Prioridades de inversión

Al definir las prioridades de inversión local se puedenidentificar tres alternativas: rechazo abierto a la planifica-ción, lo que podría resumirse en la frase “todo es priorita-rio”; la segunda, que expresada en términos figurados, sepuede resumir en la frase las prioridades surgirán en el ca-mino o “al andar”, y una tercera que plantearía que las prio-ridades se definen en un proceso de planificación partici-pativa.

En época de crisis y más aun de emergencia econó-mica y social causada por el Fenómeno de El Niño, lasobras de “reconstrucción” de la infraestructura de apoyo ala producción y de la infraestructura social, es sin duda unaprimera prioridad.

Una segunda, sugiere la misma ley de Distribucióndel 15% al decir que con “tales recursos deberá priorizarsebásicamente la terminación de obras inconclusas”.

Y una tercera se enmarca en el ámbito de la planifica-ción participativa y se refiere a la definición de “Inversionesde áreas duras y áreas blandas” (R. Kaztman y P Gersten-feld, 1990) de largo y de corto plazo. Puesto que se trata deun tema relativamente nuevo, pero fundamental para en-tender la lógica de la priorización de las inversiones, me de-tendré en él.


La dimensión y complejidad de determinados pro-gramas y metas sociales exige tiempos largos para su reali-zación y por lo tanto requieren del apoyo económico y po-lítico de varios gobiernos, tal es el caso de ámbitos como laeducación básica (acceso efectivo), la salud (modificaciónde las prácticas sanitarias), nutrición y de alimentación.

Existen, por el contrario, programas y proyectos queson de inmediata ejecución, que no requieren de largos ycomplejos trámites administrativos para su contratación,es decir de obras que demandan montos pequeños y tiem-pos cortos, capaces de alcanzar el respaldo inmediato de lapoblación y lograr el apoyo de organismos nacionales e in-ternacionales, pero que ante todo tienen una clara inciden-cia política; dicho en forma enfática: son de inmediata ren-tabilidad política.

La práctica política muestra que la visión de largoplazo no forma parte de la cultura política nacional ni lo-cal, por lo que los proyectos y obras que demanden plazosque excedan a los que le corresponde a la autoridad de tur-no, no forman parte de la Agenda Política local de las auto-ridades, puesto que normalmente las autoridades busca larentabilidad política inmediata para el mejoramiento de suimagen. Si a esto se agrega el inveterado comportamientopolítico de rechazo de las obras y acciones de la administra-ción anterior, se explica por qué los proyectos y obras tie-nen un carácter inmediatista y en “áreas blandas”.

En base del razonamiento expuesto se puede concluirseñalando que las “áreas duras”, es decir, aquellos progra-mas o proyectos que demandan tiempos y recursos am-plios, tienen poca probabilidad de ser priorizados, no así las


pequeñas obras que demandan tiempos cortos para su rea-lización y que puedan ser inauguradas dentro del períodopolítico de las autoridades de turno beneficiando normal-mente y directamente a la clientela política local actual opotencial.

5. Restricción o eliminación de los informes sobre presu-puesto del organismo planificador y del organismo regu-lador de la contratación de los organismos seccionales

El art. 16 de la Ley de Descentralización dispone que:

En ningún caso el CONADE ni organismos alguno delmismo emitirá, informe, calificaciones, restricciones oaprobaciones respecto de los proyectos, planes y demásactividades de las entidades del régimen seccional autó-nomo. Igual prohibición regirá respecto de las entidadesdel sector público, así como para las organizaciones em-presariales, laborales, sociales, universidades y escuelaspolitécnicas.

Las críticas formuladas por la mayoría de los gobier-nos seccionales respecto del papel del CONADE sobre lastareas relacionadas con los organismos seccionales, espe-cialmente la relativa a los presupuestos, llevó al extremo deeliminar su relación con ellos antes que redefinir sus atri-buciones y responsabilidades. En estas condiciones cabepreguntar: ¿la mayoría de los gobiernos seccionales se ha-llan preparados o disponen de los recursos técnicos paraelaborar sus planes y proyectos en forma consistente ycoordinada con los planes nacionales? Preocupan ademáslos criterios para priorizar los servicios y obras y su articu-lación con las inversiones y gastos de los otros organismos


del régimen seccional autónomo y dependiente, así comolas condiciones de elaboración de los proyectos de inver-sión. Y finalmente, la articulación de los proyectos y accio-nes nacionales con las provinciales, regionales y cantonales.

De acuerdo al Reglamento N. 00008 de 30 de octubrede 1997 la SENDA dispuso su autoexclusión en la selección,valoración y evaluación de los recursos humanos de las en-tidades del régimen seccional autónomo. En efecto dichoReglamento prescribe que:

La Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativono emitirá resolución, informe o dictamen alguno refe-rente a selección y evaluación del desempeño, registrode nombramientos, creación, clasificación, reclasifica-ción, valoración o revaloración de puestos, gastos de re-presentación o cualquier otras remuneración de losfuncionarios, empleados o trabajadores de los Gobier-nos Seccionales Autónomos, a partir de la vigencia delpresente Acuerdo (art. 1).

En forma similar a las críticas que los gobiernos sec-cionales expresaron del CONADE, lo hicieron de la SENDAcalificada de intervencionista, burocrática y autoritaria.Probablemente, estas acusaciones junto con la disposiciónrelativa a la prohibición de no intervención de cualquierentidad pública en sus asuntos, explican este Acuerdo.

En el mes de septiembre de 1998, el Gobierno delPresidente Mahuad suprimió esta dependencia estatal, porlo que habrá que esperar la decisión del Gobierno respectodel organismo que tendrá a cargo las atribuciones que laSENDA tenía respecto de los organismos seccionales.


En relación con la planificación nacional, como sevio en las reformas que introdujo la Nueva Carta Políticarespecto a la descentralización, se reivindica el papel de laplanificación central y de la planificación descentralizada aldisponer la creación del Sistema Nacional de Planificacióny la participación en la planificación nacional de los gobier-nos seccionales autónomos y de las organizaciones socialesque determine la ley (art. 255).

6. Participación ciudadana

Puesto que el término participación es utilizado condiversos significados, es conveniente esforzarse por precisarel contenido y alcance que se utilizará en adelante.

El diccionario de la Real Academia Española defineparticipar como “tener uno parte de alguna cosa o tocarlealgo de ella”.

El uso corriente del término amplía este concepto alseñalar que participación implica “ser” parte de algo, lo quele da al acto de participar una intencionalidad expresada enla voluntad de las personas de una comunidad que poseenun proyecto y que al proponerse un destino determinado,promueven y realizan una tarea aceptada colectivamente.

La participación posee una característica especial queal realizarse en una persona, o sea, al darse ella misma “en”la participación, también se involucra con otros en un pro-yecto común.

En el ámbito social, Jorge Maldonado (1994:123)precisa aún más este término:


hay un elemento que es definitivamente lo que determi-na si hay o no participación y si se trata del involucra-miento en las decisiones de un proyecto. Es decir, si unindividuo está o se siente parte de un proyecto, pero notiene injerencia en las decisiones que determinan elrumbo de ese proyecto, entonces estará participando enalguna medida, pero la plenitud de la participación seda cuando hay decisión, cuando su opinión es parte delas opciones globales del proyecto y entonces podemosdecir que esa persona está participando realmente.

En términos todavía más concretos, podríamos decirque participar implica la posibilidad de los sujetos socialesde tomar parte en la preparación de decisiones, en otras pa-labras contiene la posibilidad y capacidad de intervenir enforma directa en todo el proceso de decisión y en la ejecu-ción de los asuntos que se relacionan con sus intereses.

En la perspectiva señalada se puede afirmar que laparticipación que no incide en las decisiones puede redu-cirse a una función pre-política en la que los sujetos socia-les se conviertan en instrumentos de legitimación de las de-cisiones tomadas por aquellos que tienen el poder de ha-cerlo.

Si se analiza el papel que la participación ciudadanadesempeña en el proceso de descentralización, podríamosdecir que si ésta no se halla vinculada con el proceso deidentificación y selección de prioridades, con la vigilancia ofiscalización de las decisiones, no debería denominarse tal,sino simulacro de participación, puesto que, como sea pre-cisado anteriormente, el fin de la participación es otorgar al


participante un papel efectivo en el proceso que culmina enla toma de decisiones.

En la dirección anotada es fundamental destacar, porejemplo, el papel que pueden jugar los comités de vigilan-cia - o como quiera llamárselo- en el control, seguimientoy evaluación de los compromisos, ofertas y acuerdos logra-dos con las autoridades locales con una organización o unacomunidad.

Planteamos además que para que la participaciónciudadana pueda alcanzar sus objetivos es menester que secumplan al menos tres condiciones básicas:

a) Que se entienda como un proceso de carácter políti-co y social y no como un hecho aislado; por lo tanto,no debería comprenderse como el producto de unaacción puntual o de una técnica o de un conjunto deprocedimientos o dispositivos administrativos;

b) Que disponga en forma permanente y oportuna deun flujo adecuado de informaciones desde el centrodel poder hacia todos los miembros de la sociedad.Sin información difícilmente puede desarrollarse laconciencia crítica sobre los acontecimientos ni tam-poco proyectos de cambio; y,

c) Que se enmarque en un contexto global que le permi-ta determinar el alcance y relación que guardan susdemandas e intereses inmediatos con las necesidadesglobales de su localidad, región e incluso el país.


Para el caso ecuatoriano, Fernando Carrión opinaque la participación ciudadana no es muy bien vista por lasautoridades municipales, así como el fortalecimiento de lademocracia local; en este sentido afirma:

En general las autoridades municipales no demandanmás competencias, pero tampoco quieren saber nadadel fortalecimiento de la democracia local. La partici-pación popular y el mejoramiento de la representaciónsocial no les interesa en absoluto, porque significa rom-per las bases sociales sobre las cuales descansa su poder.La participación popular es aceptada sobre la base desu no institucionalización y, además bajo un esquemade cooptación que garantice y reproduzca su clientela(1998: 82).

Como se ha podido observar, es necesario, por unaparte, un mejor conocimiento de la práctica de participa-ción de la ciudadanía en las decisiones de los gobiernos lo-cales, lo que implica además de investigar, diseñar modelosde articulación entre los gobiernos locales y las organiza-ciones de base. Exige, así mismo replantear la relación en-tre los organismos centrales de planificación, oficinas mi-nisteriales vinculadas a la ejecución de políticas y progra-mas, los municipios y las comunidades, caso contrario, losrecursos provenientes del centro pueden quedar atascadosen los organismos ejecutantes, sin que éstos lleguen a la co-munidad para que ésta los pueda optimizar mediante laparticipación social.

En suma, la participación ciudadana parece ser unode los problemas más controversiales y complejos que losgobiernos locales deben enfrentar.


7. Los Gobiernos Seccionales como “Gobiernos locales”

En el lenguaje modernizador, se ha vuelto comúnsustituir a los gobiernos seccionales como gobiernos loca-les. El contenido y alcance de estos dos términos, al parecer,no acaban de ser precisados o en todo caso sus sentidos sonmúltiples. En estas condiciones, si se pretende redefinir almunicipio como un gobierno local, es necesario, precisarlos componentes básicos que deberá comprender este nue-vo concepto.

En primer lugar, conviene aclarar que el gobierno lo-cal se realiza a través de múltiples instituciones de distintoorigen, por ello no se puede reducir el municipio al poderlocal, puesto que hay varios poderes locales; por cierto quenormalmente el municipio juega el papel protagonizo (F.Carrión, 1997:166 - 169).

Dentro del concepto de gobierno local, es fundamen-tal incorporar los aspectos económico productivo, especial-mente los relativos al fomento y a la promoción de activi-dades productivas, el aprovechamiento de los recursos na-turales renovables y no renovables, particularmente en mo-mentos en los que la depredación e incluso exterminio detales recursos constituye una de las principales amenazaspara el futuro inmediato y mediato de la población ecuato-riana, políticas y servicios sociales locales; el ordenamientoterritorial; el medio ambiente, la participación ciudadana yla información para la modernización y descentralización.

La realidad municipal muestra que la mayoría de lasresponsabilidades mencionadas no son parte del funciona-miento actual municipal, debido a lo cual su inclusión de-


berá ser gradual y adaptada a las condiciones específicas dela localidad que decida emprender estas nuevas funciones.

8. Formación para la modernización y descentralizaciónde los gobiernos locales

Es un hecho incontrovertible que, el orden nacional,no existen políticas sistemáticas que contribuyan a la for-mación de recursos humanos para los gobiernos secciona-les.

No existen, tampoco programas de formación de re-cursos humanos que han sido elaborados concertadamen-te con los protagonistas de la vida municipal que contribu-yan a la formación y al desarrollo de funcionarios y traba-jadores de los gobiernos locales con capacidad política ytécnica para orientar de mejor manera la elaboración y eje-cución de los programas y planes de desarrollo local.

Se debe reconocer que la Asociación de Municipali-dades Ecuatorianas, el Banco del Estado, el Instituto de Ca-pacitación Municipal del Distrito Metropolitano de Quito(ICAM), entre otros organismos, han desarrollado serios ysostenidos programas de capacitación de recursos huma-nos municipales e incluso en algún caso en el ámbito de laformación profesional (postgrados), pero ninguno de ellosforma parte de un programa nacional de formación y capa-citación de recursos humanos dirigido a los gobiernos lo-cales.

En tales condiciones es fundamental emprender pro-gramas que vayan más allá del adiestramiento en aspectospuntuales y sectoriales de la administración y gestión mu-


nicipal. La complejidad, magnitud e importancia de la pro-blemática local, provincial y regional exige que se desarro-llen cursos de postgrado en los que se reflexione, en formaglobal y específica acerca los problemas, soluciones y lec-ciones que en el ámbito de la descentralización arrojan ex-periencias latinoamericanas y ecuatorianas. Además es im-prescindible fomentar el debate teórico y operativo respec-to de los contenidos, alcances y posibilidades de la moder-nización y descentralización. Estos temas no han sido obje-to de mayor preocupación académica y peor aún políticaen el país.

9. Capacidad de los gobiernos seccionales para asumirnuevas responsabilidades y recursos

Es frecuente que se establezca una dicotomía entre laadministración pública y la privada; la primera destinada asatisfacer las necesidades de bienes y servicios de los clien-tes, mientras que la segunda buscaría asegurar las necesida-des de los ciudadanos.

Esta diferencia, plantea Alvaro Sáenz (1994:18), exigeanalizar el significado de los términos “cliente” y “merca-do”. El debate actual entre lo privado y lo público exige pro-fundizar y precisar la diferencia entre estos conceptos En elpresente caso me limitaré al tema de la capacidad de admi-nistración.

Si, por capacidad entendemos la disposición paracomprender y administrar los proyectos y acciones en biende la comunidad, podríamos decir que los gobiernos sec-cionales deberán preparar o disponer al menos de dos con-diciones básicas: recursos humanos calificados para desa-


rrollar programas de formación y capacitación de funcio-narios que enfaticen en habilidades y destrezas para mejo-rar la capacidad de elaboración y desarrollo de proyectos deinversión, pero también para el manejo de los servicios; yde una estructura institucional técnico-administrativa ade-cuada para atender a las demandas actuales y nuevas res-ponsabilidades que deberán asumir los organismos seccio-nales en el futuro inmediato y mediato.

Con el propósito de mostrar uno de los aspectos quedemanda el desafío de la modernización y de asunción denuevas responsabilidades y recursos económicos por partede los gobiernos seccionales, en términos eficientes, ágiles ytransparentes. Veamos lo que esto implica en el ámbito dela tecnología de la información.

Sin duda, el pionero en la utilización de tecnologíasde la información es el Municipio de Quito. Desde la déca-da de los ‘80 comenzó a utilizar sistemas informáticas paracatastros, contabilidad, control de bienes muebles, así co-mo para el control del personal.

En la actual década se han incorporado a la tecnolo-gía computarizada algunos municipios como los de Pasta-za, Cuenca, Ambato, Guayaqui y consejos provinciales co-mo Pichincha, Guayas y Azuay.

Aunque los gobiernos seccionales están asumiendo latecnología, destaca el periódico especializado en tecnolo-gías de información COMPUTERWORLD (1998:131),existen graves dificultades, especialmente en los cabildospequeños por escasez de recursos, desconocimiento del uso


de los paquetes informáticos de hardware y software y delmanejo de computadoras.

Debemos destacar que existe en la mayoría de los go-biernos seciconales, la conciencia de la importancia de in-corporar tecnología de información en su gestión, lo queles permitirá modernizar y mejorar la recaudación de lostributos, optimizar la gestión financiera y administrativa engeneral. En este sentido el encargado del departamento desistemas del Municipio de Pastaza apunta que los munici-pios de la Amazonía están “ tratando de ser autosuficientesen cuanto a recursos propios. Por ello el proyecto primor-dial de este Cabildo es contar con el catastro bien elabora-do que permita conocer los bienes que posee el Municipioy a partir de ello permitir una recuperación ágil de impues-tos de la carta vencida, ya que actualmente las rentas del go-bierno no alcanzan”. Y respecto de la recuperación de losrecursos utilizados, agrega “son valores recuperables porconcepto de pago de catastro urbano, en 450 millones desucres; para 1999 se pretende subir a 600 millones y para el2000, 750 millones, es decir lo que genera cada fase del pro-yecto va asumiendo y cubriendo los gastos de cada fase”

En igual forma los municipios de Ambato y Cuencahan desarrollado programas de recaudaciones del prediourbano, contribución especial de mejoras, consumo deenergía, plusvalía, registro de alcabalas, etc..

Los costos de informatización de los gobiernos sec-cionales dependiendo de su magnitud y complejidad sonaltos pero ya sea con recursos propios o con el apoyo, asis-tencia técnica de organismos internacionales como laAgencia Interamericana de Desarrollo (AID), la Sociedad


Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), Proyecto Mostay de organismos nacionales como el BEDE, la AME, CON-COPE están logrando incorporar sistemas modernos de in-formación.

Los problemas que el próximo milenio generará el“síntoma del 2000” en los sistemas ha puesto en alerta a al-gunos municipios como el de Quito, el que de acuerdo a unproyecto cuyo costo se aproxima a los 2 millones de dóla-res - absorbidos completamente por el cabildo quiteño-concluirá en enero de 1999, permitirá depurar y cambiar decódigo a cada programa.

10. Desinstitucionalización

Una de las características del deterioro del aparato es-tatal y en general del sector público es el hecho que sus ins-tituciones comienzan a perder sus atribuciones, responsa-bilidades, recursos, en definitiva, autoridad y confianza enla población.

Este proceso podría ser calificado como de desintitu-cionalización de los núcleos básicos de la organización so-cial comunes a todas las sociedades y que se encargan de losproblemas fundamentales de la vida social.

La desintitucionalización se manifiesta cuando la au-toridad se muestra o se la quiere mostrar como incapaz deresponder eficientemente a los problemas de las comunida-des, cuando la sociedad no cree ni confía en sus institucio-nes públicas e incluso privadas. En suma, cuando las insti-tuciones han perdido credibilidad y por tanto, se consideraque no poseen ya legitimidad; por ello tienen que ser susti-


tuidas por aquellas consideradas eficientes, capaces de ofre-cer respuestas a las necesidades de la sociedad en forma efi-ciente y transparente.

Visto desde otra perspectiva, el derrumbe o deteriorode las instituciones, especialmente públicas, no se produceen forma espontánea o “natural” sino que detrás de si exis-te un conjunto de factores e intereses que en forma explíci-ta o implícita inciden en la pérdida de poder, de responsabi-lidades y de credibilidad en las instituciones de índole pú-blico, todo ello en miras a asumir tales responsabilidades.

Dos ejemplos de desistitucionalización se destacanen el Gobierno del Presidente Interino Fabián Alarcón, lacreación del COPEFEN (organismo que según versionesoficiales fue creado por pedido y presión de los préstamoscon el BID, BM y la CAF) y de la Corporación CORPE-CUADOR.

Por la magnitud e importancia de esta última Corpo-ración me detendré en ella. Se trata de una entidad autóno-ma, de derecho público y patrimonio propio, con capaci-dad para adquirir derechos y contraer obligaciones, domi-ciliada en Guayaquil y con Unidades Ejecutoras en algunasprovincias.

De acuerdo a la ley de creación de CORPECUADOR,esta nueva entidad obtendrá sus ingresos de los préstamosinternacionales que otorguen otros países u organismosmultilaterales de crédito; del 25% de la renta líquida obte-nida por el Fondo de Solidaridad provenientes de la inver-sión financiera; del 10% de la participación que le corres-ponde al Estado en el incremento de las exportaciones pe-


troleras; del 7% del valor total de la exportación de bana-no; y, las donaciones que podrán ser deducibles anualmen-te hasta el 10% del Impuesto a la Renta.

Entre los argumentos que pretendieron justificar sucreación son evidentes las acusaciones o constataciones deineficiencia y corrupción atribuidas en general a los orga-nismos seccionales, la incapacidad de los organismos sec-cionales para generar proyectos y emprender obras de la di-mensión como las que se requiere, el centralismo que obs-taculiza la agilidad, transparencia y creatividad necesariaspara la reconstrucción de las zonas afectadas por el fenó-meno de El Niño y finalmente el pedido o exigencia de losorganismos de cooperación y de financiamiento externo,para que sus proyectos sean ejecutados por unidades ejecu-toras, porque desconfían de la estructura burocrática tradi-cional.

Entre los argumentos relativos a los posibles efectosdesistitucionalizantes de clara repercusión en los organis-mos seccionales, se destacan:

- El irrespeto y desconocimiento de la voluntad ciuda-dana expresada en las urnas y recogida en la nueva le-gislación y Constitución que buscan fortalecer a losgobiernos seccionales, la probable sobreposición deeste organismo a organismos de representación po-pular; es decir que se impone la delegación a la repre-sentación democrática, lo cual atenta además contrala autonomía de los municipios y consejos provincia-les;


- Otorgamiento de funciones que por ley son propiasde los Consejos Provinciales y Concejos Municipalesa las Unidades Ejecutoras, con lo cual se violaría laConstitución y las disposiciones de la Ley de Descen-tralización que fija el traspaso de responsabilidadesdel poder central a los entes del régimen seccionalautónomo;

- La Corporación, en lugar de descentralizar atribucio-nes y responsabilidades, incrementaría el centralismode Guayaquil, lo que podría incentivar las disputascon las otras entidades que consideran han sido afec-tadas por el Fenómeno de El Niño, o en todo casocrea expectativas para que se creen organismos simi-lares, como de hecho ha comenzado a suceder.

En definitiva, es posible deducir de este ejemplo quela tendencia a prescindir o sustituir a las instituciones pú-blicas por otras en las que el control de los grupos de inte-rés privado es un factor de desinstitucionalizacíon puestoque atenta al esfuerzo de institucionalización del país yfragmentaría aún más la institucionalidad, ya de por sí de-bilitada.

Conclusión

Los problemas destacados en este capítulo son ape-nas una muestra de la complejidad y profundidad del pro-ceso descentralizador, pero ante todo de la necesidad de en-frentarlos desde diversas perspectivas: legal, técnica, políti-ca, social y cultural.


En estas condiciones se trata de activar la creatividad,la participación ciudadana, la solidaridad, la técnica paracomenzar desde ya los cambios y adecuaciones que exige elproceso; por ello considero necesario plantear un conjuntode conclusiones y recomendaciones que contribuyan a lapriorización de los problemas y a definir las posibles alter-nativas de solución, en tiempos y ritmos diversos, acordes alas condiciones y circunstancias de cada gobierno local.

Capítulo IIICONCLUSIONES

Y RECOMENDACIONES

Este capítulo no se remite solamente a los asuntostratados en los dos anteriores -como sería lógico esperar-sino que va más allá, en el sentido de recoger algunas lec-ciones, conclusiones y recomendaciones que sobre la des-centralización se proponen en países vecinos en donde sedesarrollan procesos sostenidos de descentralización. Porello, algunos de los temas que se exponen a continuaciónconstituyen apenas una síntesis de los problemas o asuntosque deben ser profundizados posteriormente, pero que,por la importancia adquirida en el debate sobre los efectosde la descentralización, deben ser tomados en cuenta a pe-sar de que algunos de esos temas no han sido objeto de de-bate en el ámbito nacional.

1. Conclusiones

Descentralizar no implica desintegrar al Estado

La descentralización busca volver más democrático,integrado y eficiente al Estado a través de la distribución es-pacial y económica de los recursos y, de esta forma, atenderlas necesidades locales. Desde la perspectiva del fortaleci-miento de la democracia significa también recuperar la feen este sistema y abrir canales institucionales para que lasociedad participe activamente en la toma de decisionespúblicas. Por ello que la descentralización no puede ser en-tendida como un proyecto de fraccionamiento, de profun-dización de los localismos, o regionalismos, sino, al contra-


rio, como un proceso de integración de la diversidad en launidad del Estado.

En la medida en que los gobiernos locales se fortalez-can, sin perder de vista el papel e importancia del Estadonacional, la justicia distributiva, la equidad, la autonomía yla democracia serán a su vez fortalecidas. Por ello que ladescentralización debe ser entendida en el marco de unproyecto nacional de cambio social y político. De lo contra-rio, se puede caer en el error de reducir la descentralizacióna ideologías “municipalistas” o “regionalistas” que prego-nan que el municipio o la región son las vías de solución detodos los problemas del país.

Entender la descentralización en un marco nacionalsignifica definir los límites de la descentralización, delimi-tar transparentemente su alcance y articularla como pro-puesta política más global que piense al país, como una to-talidad y no como un agregado de pequeñas unidades.

Sin el apoyo y la voluntad política de los principalesactores del proceso de descentralización ésta no tendrá fu-turo.

La experiencia enseña que el desarrollo del procesode descentralización no es fácil, sin contratiempos, es cos-tosa en su inicio, gradual, compleja y conflictiva, puestoque afecta a intereses de grupos nacionales y locales, porello que no es posible sostenerla sin el permanente apoyo yla voluntad política de los grupos de poder nacional y local,lo que permitirá procesar democráticamente las reaccionesen contra y transferir en forma oportuna y completa los re-


cursos que por ley corresponden a los entes descentraliza-dos.

Todo esto exige una gran dosis de paciencia, toleran-cia y convencimiento que sin la participación ciudadanaconstante y efectiva no es posible mantener el proceso y elcontrol democrático o de la ejecución de las decisiones.

La transición de un país centralizado a uno descen-tralizado demanda costos fiscales altos.

Durante la etapa de transición del Estado centraliza-do hacia el descentralizado, los costos fiscales que ocasionael proceso de descentralización son generalmente altos; es-ta situación puede justificar el retorno a posiciones centra-lizadoras. Pero a pesar estos riesgos, las posibles gananciasen eficiencia -en el largo plazo- justifican asumir inicial-mente tales costos.

La transferencia de atribuciones sin recursos puede ser dema-gógica

En aquellos casos en que los gobiernos centralestransfirieron amplios poderes a los gobiernos locales, peroles negaron los recursos y el personal necesario, el procesode descentralización y la autonomía local en lugar de forta-lecerse se han debilitado e incluso se han vuelto más depen-dientes financieramente de los gobiernos centrales. Si a ellose suma la falta de autorización para recaudar suficientesimpuestos o tasas, la incapacidad de recaudar los impues-tos autorizados o, simplemente, el cálculo político que en-seña que el cobro de tributos y peor aún su aumento no es


rentable políticamente el proceso de descentralización pue-de volverse regresivo.

La transferencia de recursos económicos sin la capacidad téc-nico administrativa puede fortalecer el clientelismo, la impro-visación y la ineficiencia

El traslado de un volumen alto de recursos económi-cos a los gobiernos locales constituye una condición funda-mental para que los gobiernos locales puedan asumir nue-vas funciones y responsabilidades. Pero si dicho traslado noestá acompañado de la capacidad técnico administrativa,de planificación, de transparencia en el uso de los recursos,de la participación ciudadana que vigile y contribuya almejor uso de los recursos; y, finalmente, de un proceso derendición de cuentas de las autoridades respecto del mane-jo de tales recursos; dicho traslado puede fortalecer el clien-telismo, la corrupción y la irracionalidad en la administra-ción local.

Generalmente el aumento de transferencias de recur-sos nacionales a los gobiernos locales ha coincidido con ladisminución del esfuerzo fiscal local.

Dicho de otra manera, el aumento de transferenciade recursos económicos no ha significado un incentivo pa-ra el mejoramiento de la tributación local, al contrario, fre-cuentemente ha contribuido a consolidar la cultura antiimpositiva del no-pago y del no-cobro. Esta situación sepodría agravar si no existen incentivos para que los gobier-nos locales incrementen sus propios recursos aun si las ju-risdicciones respectivas poseen considerable potencial parahacerlo.


Parece que es más fácil recurrir al gobierno central enbúsqueda de fondos que enfrentar a los votantes locales en-furecidos por el incremento de la tributación local.

Incluso en los casos en los que se han desarrollado es-fuerzos por aumentar los tributos municipales o por recau-darlos, es evidente que hay rezagos y pereza fiscal en el co-bro de determinados tributos.

En síntesis, es probable que la transferencia de recur-sos y responsabilidades en lugar de que logre una mayorautonomía de los gobiernos locales los vuelva más depen-dientes de los recursos provenientes del gobierno central.

Predominio del autoritarismo local

En los gobiernos locales predomina un autoritarismolocal, reflejo de la tradición del país, prueba de ello es, porejemplo, la forma cómo se elabora la proforma presupues-taria y se asignan los recursos.

Por otra parte la carencia de una cultura de negocia-ción y concertación limita la capacidad de formular, im-plantar y ejecutar políticas que perduren y que logren darfrutos en el largo plazo (BID, idem: 67).

La participación de la ciudadanía en la identificación,priorización y ejecución normalmente está ausente en lagestión local y cuando existe se constituye en un acto for-mal puesto que no se dispone de mecanismos legales quepermitan vigilar su cumplimiento.

En este sentido, es importante destacar la incorpora-ción en la Nueva Carta Política de mecanismos como la


consulta local, el voto programático, la rendición de cuen-tas y la revocatoria del mandato, la puesta en práctica de es-tas posibilidades constitucionales, podrían generar cam-bios importantes en la cultura autoritaria.

La creación de estructuras descentralizadas no garanti-za por sí sola su desarrollo.

Cada vez es más evidente que la simple creación deestructuras descentralizadas no garantiza su efectividad ysu capacidad de generar crecimiento económico, por lo quese puede afirmar que la creación legal de tales estructurasno basta por si sola puesto que se requiere, paralelamente,la entrega oportuna y completa de los recursos económicosasí como el desarrollo de mecanismos de fortalecimientode participación ciudadana en el proceso.

Descentralizar es contrario a homogeneizar las entidades be-neficiarias

La heterogeneidad económica- productiva, étnica, decultura política, así como las diferencias en la capacidad degestión, son verdaderamente profundas. Las municipalida-des y prefecturas más consolidadas y democráticas, econó-micamente dinámicas, con redes sociales fuertemente en-raizadas y con experiencia administrativa son también lasque construyen con mayor autonomía su futuro y garanti-zan una mejor calidad de vida a la ciudadanía. Lamentable-mente éstas son muy pocas (BID, idem:69).

El proceso de descentralización debe partir por reco-nocer y aceptar las diferencias económicas, sociales, cultu-rales, institucionales y de recursos productivos de cada lo-


calidad; así como los comportamientos y ritmos de los di-versos segmentos territoriales. Por ello que las propuestas yrespuestas a la descentralización deben ser construidas cony desde los grupos sociales heterogéneos. Optar por la des-centralización significa además abordar de modo diferenteel pasado y el presente de cada localidad, pero a la vez pro-poner un proyecto de futuro confiable y viable para el país.

La capacitación de autoridades, funcionarios y actores localeses una condición fundamental para el buen desarrollo de ladescentralización

La capacitación de las autoridades, funcionarios y ac-tores locales de la descentralización debe dar prioridad a te-mas como la inversión de los nuevos recursos y la asunciónde nuevas responsabilidades. Dicha capacitación no debeser un requisito para iniciar el proceso de descentraliza-ción, pero sí durante su ejecución; de lo contrario podríadeformar el proceso, e incluso facilitar la reproducción enel nivel local, de los esquemas y defectos de la administra-ción central.

La descentralización y la desconcentración son complementa-rias

Se debe comprender que el proceso descentralizadorcontiene elementos de desconcentración administrativaimportantes y necesarios para el logro de la descentraliza-ción política y que descentralización y desconcentración noson procesos contradictorios, sino complementarios.


La descentralización exige tiempos largos

La descentralización demanda tiempos largos para surealización profunda e integral, por ello que no puede con-cebirse y peor aun reducirse a un momento o pasaje decambios en la legislación o en la administración del Estado,sino como uno de los instrumentos fundamentales de la re-forma del Estado.

Los resultados positivos de la descentralización confirman suimportancia y necesidad

A pesar de las limitaciones y problemas que se hanproducido en la puesta en práctica de la descentralizaciónexisten resultados positivos relacionados con la participa-ción de la población en la gestión y prestación de servicios,con el acceso de las personas que viven en regiones ruralesa los recursos del gobierno central y el aumento de la capa-cidad administrativa y técnica de la burocracia local y delos líderes políticos para mejorar y ampliar los servicios.

La descentralización no es la panacea

La descentralización no es una panacea para curar losmales económicos y sociales de los pobres y de la sociedaden general; tampoco es el único mecanismo para cambiarpor sí sola las relaciones políticas y sociales que han obsta-culizado la participación ciudadana en el desarrollo y ad-ministración de los recursos locales y de los provenientesdel gobierno central.


Inexistencia de modelos universales

Actualmente la modelística económica y social, hacaído en desprestigio, particularmente aquellos modelosque pretendían ser paradigmáticos. En estas condicionesno es posible sostener la existencia de modelos universalestransferibles a cualquier país o región.

Tampoco se puede hablar de experiencias exitosas ofracasadas fuera del espectro ideológico político en que sedesarrolla el proceso de descentralización.

Estas reflexiones permiten rechazar posiciones mi-méticas que pretenden traspasar en forma acrítica modelosy experiencias a nuestro país. Este rechazo no implica caeren la búsqueda obsesiva de originalidad, bajo el supuestode ser una país tan especial, tan diverso de los otros, que noadmite enriquecerse con las experiencias de otros países,especialmente de aquellos que poseen condiciones históri-co culturales semejantes.

2. Recomendaciones

La globalización de lo local obliga a repensar y redefinir con-ceptos y significados de la descentralización

Al parecer la tendencia globalizadora sujeta en formaprogresiva no sólo a la economía y a la política nacional si-no incluso a la local, de allí que se vuelve imprescindible re-pensar y actualizar conceptos macro como: soberanía, na-ción, autonomía pero también campo-ciudad, rural-urba-no. En esta nueva totalidad hay que pensar el significado ysentido que tendrían en el proceso de descentralización


conceptos como “gobierno local”, “mancomunidad”, “go-biernos intermedios”, “región y microregión”.

Necesidad de definir los límites y alcances de la descentraliza-ción

Si se quiere avanzar en la descentralización se debenreconocer las serias restricciones y problemas por los queatraviesan los organismos subnacionales y definir mecanis-mos para transformarlos en instancias reales de desarrolloregional, provincial o local. Para lograr esto último se re-quieren varias condiciones esenciales, la más importante esdefinir los límites de la descentralización, esto es, los lími-tes de la transferencia de funciones desde el nivel centralhasta el regional, provincial y local. Es necesario así mismodotar de capacidad gerencial y técnica a estos organismos,lo cual supone inaugurar formas de capacitación y detransferencia de naturaleza más eficientes y ambiciosas quelas que se han llevado hasta el momento.

Descentralización en todos los niveles de la estructura admi-nistrativa y social

La descentralización no puede reducirse a la transfe-rencia de atribuciones, responsabilidades y recursos del go-bierno central a los gobiernos seccionales; si en realidad ladescentralización persigue como objetivo la construcciónde un gobierno local democrático, éste debe a su vez cederpoder y recursos a las entidades menores, a las organizacio-nes sociales y a los ciudadanos.

Esta posibilidad obliga a iniciar, desde hoy, un cam-bio en la mentalidad paternalista y de centralismo provin-


cial o cantonal que considera que el proceso de descentra-lización termina en la provincia o en el cantón. La prácticade manejo del poder local, expresado principalmente en elmanejo del presupuesto, es una clara demostración delcentralismo provincial o cantonal.

Descentralización, gradualidad y paciencia

Puesto que el proceso de descentralización se carac-teriza por ser gradual y de largo plazo requiere de una grandosis de paciencia, de tolerancia y de convencimiento quesin la participación ciudadana constante y efectiva y sin elapoyo y voluntad política permanente, difícilmente seráposible mantener un proceso de transferencia y de controldel manejo de las decisiones verdaderamente democrático.

Relación de los Gobiernos locales con la política social

Los gobiernos locales se hallan directamente relacio-nados con la vida cotidiana de las personas y de los grupossociales, con sus posibilidades reales y potenciales de desa-rrollo e integración personal y comunitaria; por ello, resul-ta razonable atribuirle a estos organismos la responsabili-dad en primera instancia de vitales funciones de interés in-mediato o de primera necesidad para la comunidad.

Es verdad que constitucionalmente el Estado es el úl-timo responsable de la prestación de los servicios relacio-nados con las necesidades básicas, pero ello no significa queel municipio deba “lavarse las manos” y eludir responsabi-lidades, sino que deberá buscar los recursos y medios paradesempeñar un papel significativo en el acceso de la pobla-ción a servicios tales como: saneamiento ambiental, medi-


cina preventiva, disminución de la mortalidad y la morbi-mortalidad especialmente en las áreas rurales y urbanomarginales, promoción de la educación sanitaria, apoyo ala conformación de redes sociales en base de las institucio-nes y programas públicos y privados.

Sabemos así mismo que en el nivel local la calidad devida no es percibida como la sumatoria simple de indica-dores sociales y económicos que, de manera aislada, seña-len el grado de satisfacción de necesidades de educación ode salud o de vivienda y otros, por ello que las localidadesy más aún en las pequeñas, la usual segmentación entre po-lítica económica y política social, resulta por completo ab-surda, por ello que es necesario que el municipio asuma, almenos aquellos aspectos del desarrollo social local que es-tén a su alcance.

Fortalecer la capacidad de gestión del sector público regionaly local

Hablar de gestión significar hablar del manejo de re-cursos, de toda índole (técnicos, administrativos, económi-cos, humanos, políticos, jurídicos, etc.) y por tanto de la ca-pacidad que tienen los gobernantes y las burocracias loca-les de manejarlos. Puesto que generalmente la capacidad degestión tiende a ser baja, es necesario fortalecer aspectoscomo la capacitación y la asesoría, y temas como la planifi-cación, el manejo de recursos, la generación y manejo deproyectos, la organización administrativa y la participa-ción.


Iniciar en forma inmediata acciones que preparen el caminopara invertir los nuevos recursos y para asumir las nuevas res-ponsabilidades

Como se ha mostrado en este trabajo, los organismosseccionales dispondrán en adelante de recursos económi-cos importantes, ello demanda la iniciación inmediata deacciones que preparen el camino para invertirlos de la me-jor manera. No cabe duda que la eficiente utilización de ta-les recursos contribuirá a la legitimación progresiva delproceso de descentralización y de transferencia de recursosdel Gobierno Central a los Gobiernos Seccionales, de locontrario, el proceso, paradójicamente, puede contribuir aldebilitamiento o pérdida de su autonomía y por tanto alaumento de la dependencia respecto del Gobierno Central.

La descentralización exige redefinir los roles de los gobiernoscentral y locales

Es urgente que se inicie un proceso de redefinición delos roles tradicionales que vienen desempeñando estos or-ganismos como prestadores, administradores y proveedo-res de servicios y convertirse paulatinamente en un efecti-vo gobierno local que promueva el desarrollo. Este nuevopapel presupone incorporar temas mucho más globales ycomplejos como determinados aspectos de la economía lo-cal, la promoción del empleo, el desarrollo de actividadesproductivas no tradicionales, la promoción de la organiza-ción comunitaria, la institucionalización de la participa-ción en todas las fases de la gestión de los gobiernos seccio-nales.


La descentralización debe legitimarse en la consulta y concer-tación de los actores involucrados en el proceso.

Para que la descentralización no sea fruto del volun-tarismo político centralista expresado en decretos “simpli-ficadores” o “racionalizadores” de la estructura administra-tiva central, debe ser resultado de la consulta y la concerta-ción de modo tal que sea en y alrededor de un proceso de-mocrático en el que se definan las condiciones, tiempos,ritmos y funciones deseadas y posibles de ejecutarlas porlos entes beneficiarios de la descentralización.

La descentralización no se produce en un vacío institucionaly político

Ténganse en cuenta que la descentralización no seproduce en un marco de situaciones ideales, ni menos enun vacío institucional y político, sino dentro de una tramapolítico-institucional específica, con intereses, tradiciones,costumbres especificas que deben ser tomadas en cuenta,de allí la necesidad de construir socialmente el proyecto olos proyectos descentralizadores.

Importa optimizar el uso de los recursos financierosasignados exógenamente con la movilización de recursos“no convencionales” propios de la comunidad, tales como:creatividad popular, tecnologías simples, conocimiento delas condiciones locales, voluntad participativa, capacidadcolectiva de gestión, etc..

Se deben constituir sistemas permanentes de consul-ta municipio-comunidad para la asignación de recursos einversiones municipales.


La política cultural y de comunicaciones debe ser uno de losejes del nuevo gobierno local

El fortalecimiento de la cultura local, el rescate de susparticularidades y de sus múltiples formas de expresiónsimbólica, son considerados actualmente por los especialis-tas en desarrollo regional como condiciones indispensablepara consolidar la identidad regional. Esta identidad apelaa ciertas condiciones compartidas colectivamente que tie-nen que ver con: el paisaje, tradiciones, formas de organi-zación social, mitos y expresiones vinculadas al lenguaje, ala escritura, a la música, a la danza y a otras formas de ex-presión colectiva.

Construcción de una cultura democrática

En el proceso de democratización de la sociedad, esnecesario combatir la cultura autoritaria presente en todoslos ámbitos del acontecer social y por cierto entre munici-pio y comunidad, en la distribución del ingreso y de la ca-ja fiscal local, en la discriminación sexual y étnica.

Estamos conscientes que el combate a la cultura coer-citiva no es simple, puesto que sus raíces son muy profun-das y sus manifestaciones frecuentes, cotidianas a la vez quehistóricas a más de aparecer como “naturales”, por ello es-tán presentes en la casa, en la escuela, en el trabajo, en to-das las relaciones de poder.

Correlativamente, si lo que se desea es la consolida-ción de la democracia social y política, la base más sólidasobre la cual pueden sustentarse es la democracia de la co-tidianidad.


Necesidad de construir políticas públicas sobre descentraliza-ción

Uno de los temas centrales que debe resolver el pro-ceso de descentralización es el diseño de políticas que loacompañan. El Gobierno nacional debe iniciar, en formainmediata, el proceso de construcción de políticas queorienten la ejecución de la descentralización. En esa pers-pectiva habría que tener en cuenta que:

La descentralización es un instrumento político deReforma del Estado que contiene potencialidades demo-cratizadoras al posibilitar la transferencia de competenciasy recursos desde el poder central hacia los niveles locales.

Dicha transferencia no garantiza por sí misma unamayor democratización, puesto que para esta sea efectiva serequiere además, de la transferencia de poder, el traslado yla asignación de recursos presupuestarios y de mecanismosfinancieros, así como de la capacitación técnica adminis-trativa de los entes ejecutores y de los agentes políticos lo-cales y de una apertura a la mayor participación orgánicade esos entes locales y comunales en las decisiones que lescompeten.

El proceso de descentralización no puede ser similarpara todos los entes descentralizados, pues partiendo deuna realidad heterogénea como la nuestra, no es factible re-gularla mediante el mismo instrumento jurídico. Es nece-sario, entonces, combatir la legislación uniformista recono-ciendo la diversidad, más no la exclusividad, dentro de launidad existente. Por ello que el uniformismo es casi tanperjudicial como el centralismo resultando fundamental


que las políticas de descentralización consagren el princi-pio de la diversidad de los regímenes descentralizados.

El proceso de descentralización puede frustrarse si sevuelve mandatorio para todos los municipios en forma in-discriminada. Ese error se ha cometido en muchos paísesque han puesto en vigencia leyes rígidas que generalmentehan producido el fracaso de la descentralización.

El fortalecimiento y dinamización del sistema políti-co constituye una de las tareas esenciales del proceso dedescentralización, proceso que debe fundamentarse en unaconcepción democrática y de participación plena y no soloen la representación formal, por ello es fundamental rede-finir los roles y funciones tanto del gobierno central comode los gobiernos locales.

El gobierno central debe asumir la representaciónpolítica del Estado unitario y nacional como proyecto his-tórico, tanto a nivel interno, como en el contexto interna-cional. Su acción debe orientarse a compatibilizar y articu-lar el cumplimiento de las funciones políticas, económicas,sociales, ideológicas y culturales que el Estado ha asumidoy las que -en virtud de las políticas descentralizadoras y deReforma- proyectan como parte de su quehacer entre lasinstancias centrales-nacionales con la institucionalidad re-gional, provincial y local. Igualmente, le corresponde pro-mover y consolidar la voluntad y decisión políticas detransferir poder, responsabilidades y funciones para mejo-rar la capacidad y el proyecto de gobierno.

La normatividad sobre descentralización debe for-mularse en función de realidades heterogéneas social, eco-


nómico y culturales de las diversas regiones y localidades.Heterogeneidad que la Ley de Régimen Municipal desco-noce.

Es fundamental fortalecer y dinamizar el sistema po-lítico sobre la base de una concepción democrática, de par-ticipación plena y no sólo formalmente representativa y elde carácter local sobre la base de un real traspaso de poderen sus diversos niveles como contraparte necesaria, prota-gónica y mediatizadora del proceso descentralizador. Deallí la importancia de redefinir los roles y funciones de lasentidades que pertenecen tanto al Régimen Seccional De-pendiente como al Autónomo en torno a la coordinación,planificación, consecución de recursos, inversión, adminis-tración, ejecución, prestación de servicios y evaluación delas acciones para el desarrollo.

3. Acciones inmediatas

En forma paralela a la adopción de políticas genera-les de descentralización, considero que es perfectamenteposible iniciar un conjunto de acciones inmediatas quecontribuyan al desarrollo sostenido del proceso de descen-tralización. Veamos algunos ejemplos.

En la perspectiva de la generación y de potenciar losingresos propios, es urgente emprender actividades talescomo la revisión de catastros y de impuestos prediales, ac-tualizar pliegos tarifarios, formular sistemas de recauda-ción y disminución de la evasión fiscal, elaborar sistemas decontabilidad y presupuesto plurianuales con objetivos delargo plazo.


Con los municipios que manifestaren la voluntad deiniciar procesos de descentralización, podría ser de granutilidad realizar consultas y estudios operativos con los quese logre obtener consensos fundamentales entre los princi-pales actores sociales, respecto de los servicios que podríanhacerse cargo, de las condiciones mínimas, prioridades yritmos de dicho proceso.

Podría ser igualmente útil para el desarrollo del pro-ceso, la ejecución de un programa mínimo de transferen-cias de servicios en aquellos organismos seccionales quemostraren a la vez que interés y decisión, la capacidad mí-nima para emprenderlos.

Es indispensable profundizar el análisis sobre el rolde los actores sociales en el proceso de descentralización,particularmente de los grupos dominantes locales, puestoque su apoyo, resistencia u oposición al proceso puede sig-nificar su éxito o fracaso.

El conocimiento de las condiciones tales como el es-tado de las instalaciones, equipamiento, personal existentey necesario, del presupuesto de gasto corriente y de inver-sión, de las proyecciones de crecimiento poblacional, po-drían ser transferidos determinados servicios, aseguraríanmejor forma la toma de decisiones y el mejor desarrollo delproceso.

Dada la profunda diversidad existente en el ámbitolocal es necesario establecer tipos o categorías de munici-pios y de provincias que permita una actuación diferencia-da del Estado con respecto a la diversidad que reflejan losgobiernos locales en el país.


En este sentido, es necesario y urgente utilizar el tra-bajo sobre jerarquización y tipología de los cantones delEcuador (1998) realizado por Proyecto de Modernizacióndel Estado (CONAM-MOSTA). Este estudio se inscribe enun esfuerzo para apoyar el proceso de descentralización delEstado, mediante la transferencia de recursos presupuesta-rios y competencias a los gobiernos locales.

Es perfectamente legítimo -en determinadas condi-ciones políticas y económicas y quizá recomendable desa-rrollar programas piloto de descentralización en localida-des o regiones que ofrezcan condiciones favorables quepermitan la inmediata aplicación del proceso de descentra-lización.

Es hora de iniciar un proceso de transformación delos gobiernos seccionales en verdaderos gobiernos locales,entendidos éstos como agentes de desarrollo y no sólo co-mo prestadores de servicios.

Los problemas de la propiedad, tenencia y manejo dela tierra, así como de la vivienda deberían ser objetos de laspolíticas municipales, lo cual no implica necesariamenteque las éstas deban asumir la construcción de nuevas uni-dades de vivienda, pero no lo excluye.

Los gobiernos locales deberían asumir como su com-petencia un conjunto de previsiones y acciones relaciona-das con las condiciones de vivienda y de habitabilidad, porejemplo, la de normar las condiciones de las viviendas al-quiladas para sectores de bajos ingresos y, quizá medios; elimpulso de programas de mejoramiento habitacional, la


participación en programas de habilitación de vivienda po-pular.

En el ámbito de la cultura, los gobiernos locales de-berían desarrollar políticas y programas que tengan encuenta no solo las especifidades culturales locales sino tam-bién las nacionales. Política que implica necesariamenteuna capacitación específica para que los funcionarios loca-les incorporen este aspecto en la realidad de sus lógicas decomportamiento.

Epílogo

Los problemas destacados en este documento sonapenas una muestra de la complejidad y profundidad delproceso descentralizador, pero ante todo de la necesidad deenfrentarlos desde diversas perspectivas: legal, técnica, po-lítica, social y cultural.

No se debe olvidar que cuando al hablar de descen-tralización nos referimos a un proceso complejo, necesarioy urgente, a partir del cual el Estado busca acercar sus res-puestas a la ciudadanía; por tanto, este proceso no puedeser esquivado y peor aún frustrado ya que constituye unode los principales mecanismos de democratización y dedistribución de poder y de recursos.

No es posible permanecer en posiciones negativasque no admiten ninguna posibilidad de transferencia deatribuciones y responsabilidades del gobierno central a losorganismos seccionales, con el pretexto de que el Estado esel único responsable de atender las necesidades socialesfundamentales de toda la sociedad.


Es imprescindible desarrollar un debate amplio yparticipativo de la descentralización, porque se requiere deuna comprensión diferente de los tradicionales y centralis-tas roles del Estado que debe: regular los procesos de desa-rrollo pero no manejar el desarrollo; establecer los marcospolítico-conceptuales y las condiciones jurídico-regulato-rias, pero no ejecutar los programas y proyectos; ser excep-cional la ocasión en que el Estado central asuma la funciónde ejecución de obras y esto, solamente, cuando ningúnotro sector lo pueda asumir, sin que ello signifique perjui-cio económico o social de los estratos sociales más bajos.

Es urgente promover e incentivar la cultura del con-senso y de la participación de los grupos y actores socialesy políticos locales en las políticas y planes comunales, asícomo insertar en el proceso de planificación democráticauna fase donde se compatibilicen y concierten las propues-tas nacionales con las demandas locales y regionales.

En suma, es fundamental activar la creatividad, laparticipación ciudadana, la solidaridad, la técnica para co-menzar desde ya los cambios y adecuaciones que exige elproceso de descentralización. Aspiro y espero que al con-cluir estas reflexiones y recomendaciones desarrolladas enesta oportunidad a la priorización de los problemas y a de-finir las posibles alternativas de solución, en tiempos y rit-mos diversos, acordes a las condiciones y circunstancias decada gobierno local.

NOTAS

1 Por razones como las que señaladas, Fernando Carrión y Jorg-WernweHass plantean que “El uniformismo es casi tan perjudicial como el cen-tralismo, por lo que las propuestas consagran el principio de la diversi-dad de los regímenes descentralizados”, 1995:3.

2 Proyecto de Constitución de la República del Ecuador preparado porlas nacionalidades indígenas, sectores campesinos y organizaciones so-ciales del país, reunidos en el Asamblea Nacional Constituyente delPueblo (art. 214: “El territorio del Ecuador es indivisible. Para la plani-ficación del desarrollo, la mejor prestación de los servicios públicos, ladescentralización administrativa y la desconcentración política, se esta-blecen provincias, territorios de las nacionalidades indígenas, territo-rios de las comarcas negras...”.

3 Planteamiento de la Junta Cívica y las Cámaras de la Producción deGuayaquil.

4 Propuesta entregada a la Asamblea Nacional por el Consorcio de Con-sejos Provinciales, CONCOPE.

5 Los resultados de estas consultas fueron entregados a los participantesde la XX Asamblea de la AME, realizada en la ciudad de Machala en di-ciembre de 1996 como un Resumen Ejecutivo: “Qué y cómo descentra-lizar los servicios básicos”, fueron además publicados en la Rev. PoderMunicipal N.33 enero/junio, Publicación Trimestral de la Asociaciónde Municipalidades Ecuatorianas, “Opiniones sobre la transferencia deatribuciones y servicios a los Gobiernos Seccionales”, Quito, 1997.

6 Entidad de naturaleza especial, creada bajo la potestad del Presidentede la República mediante Decreto Ejecutivo, publicado en el RegistroOficial N.19 del 10 de marzo de 1997 y ampliado el plazo de vigenciahasta el 10 de agosto de 1998. Esta comisión fue institucionalizada alser reconocida su existencia jurídica en la Carta Política del Estado porla Asamblea Nacional Constituyente con el nombre de Comisión deControl Cívico de la Corrupción (arts. 220 y 221).

7 Esta situación podría ser aún más grave si es cierta la afirmación del Al-calde de Azogues de que “casi el 90% de los municipios del país vivenexclusivamente del dinero que reciben del Ministerio de Finanzas” (El


Expreso, 14-10-98:8). Este dato confirmaría a la vez la enorme depen-dencia financiera de los gobiernos seccionales del gobierno central y sureducido, por no decir ínfimo, aporte local a las finanzzas de estos or-ganismos.

8 Asignaciones que para el año 1998, según el Ministerio de Finanzas, as-cendieron a más de 630 mil millones de sucres; y, finalmente el pago dedeudas de los municipios por el gobierno central que para el mismoaño 1997 significó 314 mil millones de sucres.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

ASOCIACION DE MUNICIPALIDADES ECUATORIANAS, AME1996 Resumen Ejecutivo “Qué y cómo descentralizar los ser-

vicios básicos”, Quito, AME.

BARRERA, Augusto1998 “Descentralización, Participación y Planificación en la

Nueva Constitución”, en La Nueva Constitución. Escena-rios, Actores, Derechos, 5 CIUDAD, Quito.

BIRF, CONAM-MOSTA1998 El Desarrollo Social en los cantones del Ecuador: Jerar-

quización y Tipología, Proyecto de Modernización delEstado, BIRF-3822-Ec. (Versión preliminar), Quito, ma-yo.

BLANCO, Carlos1996 “La descentralización: un proceso de transformación in-

tegral”, en PNUD, Gobernabilidad y Desarrollo Democrá-tico en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, BID,1996 Perspectivas de la descentralización política, administrati-

va y fiscal en Ecuador, Serie Estudios Económicos y So-ciales, Washington.

CÁMARA DE COMERCIO DE QUITO1998 Información Económica, Boletín N.03, Quito, marzo.

CENTRO DE ESTUDIOS Y ANÁLISIS, CEACÁMARA DE COMERCIO DE QUITO,

1998 Boletín N.268. Quito, abril.

CARRIÓN, Fernando, WERNER HASS, Jörg1995 “La descentralización en América Latina”, en ¿Descentra-

lizar en América Latina?, PGU, UNCHS, PNUD, BM,GTZ, Serie Gestión Urbana, Quito.


CARRIÓN, Fernando1997 “Descentralización y Gobernabilidad”, en ALAP, AEPP,

Globalización, Finanzas y Gestión Pública, Ministerio deFinanzas, Quito.

1998 “Descentralización: Entre lo global y lo local”, en Rev.Ecuador Debate, N.44, CAAP, Quito, agosto.

1998 “La Descentralización desde el gobierno intermedio”, enPropuestas de Reformas Constitucionales, CONCOPE,Quito.

CARRIÓN, Fernando, CHIRIBOGA, Galo1997 “Descentralización y Participación Social”, en Los gran-

des temas de la Reforma Constitucional, Propuesta elabo-rada dentro del Programa de Apoyo al Sistema de Gober-nabilidad, Colección Reforma Política, Gobierno delEcuador, BID, Abya-Yala, Quito, diciembre.

CARRERA, Jaime1998 Hacia el equilibrio fiscal para reducir la pobreza, Facultad

de Economía, PUCE, Abya-Yala, Quito.

COMPUTERWORLD1998 N.11, año 01, 07 al 20-09, Quito.

CONSORCIO DE CONSEJOS PROVINCIALES DEL ECUADOR,CONCOPE

1998 Propuesta entregada a la Asamblea Nacional por la Cor-poración de Consejos Provinciales, CONCOPE, Quito.

CORAGGIO, José Luis1991 Ciudades sin rumbo, Ciudad, Quito.

ECUADOR República del Ecuador1998 Constitución Política de la República del Ecuador, Asam-

blea Nacional Constituyente, Edit. El Conejo, Quito.1996 Constitución Política de la República del Ecuador, Refor-

mada, Quito.1992 Ley de Régimen Municipal, Ediciones Jurídicas, Quito.


1997 Ley Especial de Descentralización del Estado y Participa-ción Social, Registro Oficial N.169, 8 de octubre.

1997 Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuestodel Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales,Registro Oficial N.27, 20 de marzo.

1997 Reglamento de Aplicación de la Ley Especial de Distri-bución del 15% del Presupuesto del Gobierno Centralpara los Gobiernos Seccionales, Registro Oficial N.183,29 de octubre.

ESPINOSA, Leonardo1996 “Descentralización Gubernamental, Desarrollo Local y

Pluriregional”, en ILDIS, Democracia, desarrollo y descen-tralización, Maestría en Desarrollo Andino Regional,Cuenca.

HERNÁNDEZ TERÁN, Miguel1998 “Descentralización: antes y después de la Asamblea Na-

cional Constituyente”, en Programa de Apoyo al Sistemade Gobernabilidad Democrática, Agenda para la Transi-ción, Colección Reforma Política 5, Gobierno del Ecua-dor, Banco Interamericano de Desarrollo, Abya - Yala,Quito.

IULA-CERCADEL, AME, GTZ1994 Planificación Local Participativa. Marco General. Serie

Planificación 1, Quito.

ILPES1992 La Descentralización: el eslabón perdido de la cadena

transformación productiva con equidad y sustentabilidad,Cuadernos del ILPES N.36, CEPAL-ILPES, Santiago deChile.

FORERO, Clemente y otros1997 Descentralización y Participación Ciudadana, Universi-

dad Nacional de Colombia, Edit. Tercer Mundo, Santa Féde Bogotá, diciembre.


GANGOTENA RIBADENEIRA, Raúl1994 “El gobierno Municipal de Quito 1988-1992: un caso de

descentralización práctico”, en Descentralización y Go-biernos Municipales, CORDES, Banco del Estado, Quito.

1995 “El proceso de descentralización en el Ecuador”, en ¿Des-centralizar en América Latina?, PGU, UNCHS, PNUD,BM, GTZ, Serie Gestión Urbana, Quito.

JUNTA CÍVICA Y CÁMARAS DE LA PRODUCCIÓNDE GUAYAQUIL

1998 Propuesta de Reforma Constitucional, Guayaquil.

KAZTMAN, Rubén y GERSTENFELD, Pascual1990 “Áreas duras y áreas blandas en el desarrollo social”, en

Revista CEPAL N.41, Santiago de Chile, agosto.

MALDONADO, Jorge1994 “La Participación local como elemento fundamental de

una cultura solidaria”, en Cultura de la Solidaridad. Rea-lidad y Utopía, Instituto de Estudios Humanísticos, San-tiago de Chile.

MORALES, Miguel, (editor)1990 La descentralización: mito o potencial, Fundación Frei-

drich Ebert, Escuela de Planificación y Promoción So-cial, Costa Rica.

MORENO OSPINA, Carlos1996 “Transferencias y Autonomía Municipal, El desencuen-

tro de las políticas de descentralización”, en Rev. Foro,N.29, Santa Fé de Bogotá.

OJEDA SEGOVIA, Lautaro1993 El Descrédito de lo Social. Las políticas sociales en el Ecua-

dor, Centro de Estudios para el Desarrollo Social, CDS,Quito.

1994 Modernización ¿para quienes?, CDS, Quito.


1995 Experiencias de Descentralización en América Latina, Se-rie Descentralización, Documento de Apoyo 1, AME,GTZ, Quito.

1997 “Opiniones ciudadanas sobre la transferencia de atribu-ciones y servicios a los gobiernos seccionales”, en RevistaPoder Municipal, N.33, Quito, enero/junio.

1998 “Los seis “cuellos de botella” de la descentralización en elEcuado”r, Rev. Gestión N.46, Quito, abril.

1988 “Descentralización: propuestas peligrosas”, Rev. GestiónN.47, Quito, abril.

1998 “Descentralización, Los bemoles de tener más dinero”,Rev. Gestión N.48, Quito, mayo.

1998 “Descentralización, Ley tibia y contradictoria”, Rev. Ges-tión N.50, Quito, agosto.

OSORIO, Antonio M1995 Diagnóstico positivo sobre los procesos de descentralización

y desarrollo local en el Ecuador, Cuadernos de EconomíaN.5, INCAE, Quito, abril.

REPÚBLICA DEL ECUADOR1998 Proyecto de Constitución de la República del Ecuador

preparado por las nacionalidades indígenas, sectorescampesino y organizaciones sociales del país, reunidosen el Asamblea Nacional Constituyente del Pueblo, Qui-to.

RESTREPO, Darío1990 “Descentralización, Democracia y Estado Autoritario”,

en Miguel Morales, (editor), La descentralización: mito opotencial, Fundación Freidrich Ebert, Escuela de Planifi-cación y Promoción Social, Costa Rica.

RODRÍGUEZ, Alfredo1996 “La descentralización en América latina. Los pro y los

contra”, en Rev. Foro, 10 años de Descentralización, San-tafé de Bogotá, mayo.


SÁENZ, Alvaro1994 “Administración Pública” en Léxico Político Ecuatoriano,

ILDIS, Quito.

SANTANA RODRÍGUEZ, Pedro1996 “Legitimidad política y descentralización” en Rev. Foro,

N.29, Santa Fe de Bogotá.

SENDA1997 Reglamento 00008 de 30 de octubre.

VARGAS VELÁZQUEZ, Alejandro1994 Participación Social, Planeación y Desarrollo Regional,

Universidad Nacional de Colombia, 2da. Edición, SantaFé de Bogotá.

VELÁSQUEZ E, Fabio1996 “Los horizontes de la descentralización en Colombia”, en

Revista Foro, 10 años de Descentralización, N.29, Santa-fé de Bogotá, mayo.

WORLD BANK, Colombia1996 Descentralizing revenues and the provision of services: a

review of recent experience, Washington, 1989, citadopor Pedro Santana Rodríguez, Legitimidad política y des-centralización.

encrucijadas y perspectivas de la descentralizacion …

Documents