SISTEMA DE CIUDADES Y TERRITORIOEN LA UNION EUROPEA

VICENTE BIELZA DE ORY

SUMARIO: - I. LA GÉNESIS DE LA RED URBANA EUROPEA: 1. El sistema

romano de ciudades y el territorio. 2. Las ciudades medievales y el territorio europeo. 3. La

organización ciudad-territorio del Nuevo Mundo. 4. Los sistemas estatales de ciudades y la

revolución industrial- IL LAS POLITICAS TERRITORIALES DE LOS ESTADOS

EUROPEOS Y EL SISTEMA DE CIUDADES EN LOS DOS PRIMEROS TERCIOSDEL SIGLO XX. - III. EL SISTEMA DE CIUDADES EN LA ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO EUROPEO. - N. BIBLIOGRAFIA.

Desarrollar y ordenar la ciudad desde la sostenibilidad, es decir, bus-

cando la calidad de vida del ciudadano actual y futuro, mediante su correcta

inserción en el marco ambiental y territorial, requiere contemplarla como

elemento de dos sistemas: el que conforman entre sí las ciudades de una

entidad territorial, en este caso la Unión Europea, y el que se genera entrecada ciudad y su área de influencia. Estos dos sistemas conocen una nuevadialéctica cuando, al integrarse ambos dentro de un territorio continental,donde desaparecen las fronteras internas y se intensifican los flujos de cone-xión socioeconómica y cultural, se produce la relación integral del territorio

y del sistema de ciudades.Ello ha dado lugar a que cuando la Unión Europea se plantea orien-

tar territorialmente sus políticas en el documento de la «EstrategiaTerritorial Europea: hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del terri-torio de la UE» (Postdam 1999) la primera directriz consista en desarro-llar «un sistema urbano policéntrico y más equilibrado, junto con elrefuerzo de la colaboración entre los espacios urbanos y rurales». Lasegunda de «fomento de estrategias integrales de transporte y comunica-ción» es para ayudar al «desarrollo policéntrico del territorio comunita-rio». Y la tercera que versa sobre «el desarrollo y protección de la natu-raleza y del patrimonio cultural, mediante una gestión inteligente», tam-bién hace alusión a las ciudades en cuanto que «este aspecto contribuyetambién al mantenimiento de la diversidad natural y cultural de las regio-

nes y ciudades de la UE»

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Precisamente esta última directriz , la más directamente vinculada a lasostenibilidad es la que marca la diferencia entre nuestro sistema de ciu-dades -el europeo - fruto de una larga y compleja historia y el nortea-mericano , más globalizado pero mucho menos rico cultural y ambiental-mente.

Por ello, si se quieren llevar a cabo dichas directrices, siguiendo la líneamarcada por Mayor Zaragoza desde la UNESCO o por el pensamiento delex presidente checo Varclaw, de hacer compatible en el mundo globalizacióneconómica con diversidad cultural , es preciso conocer bien cómo se ha ges-tado el actual sistema europeo de ciudades , todavía no totalmente cohesio-nado, en cuanto que es el -resultado de la unión de los sistemas estatalesurbanos, conformados desde los nacionalismos modernos y bajo las pautasde la era industrial. Pero no hay que olvidar que las jerarquías urbanas de laindustrialización se apoyan a su vez en la paulatina urbanización preindus-trial, de raíces medievales, que fue profundamente alterada por la revoluciónindustrial. El conocimiento del pasado urbano no sólo sirve para explicar elactual sistema con sus bondades y carencias, sino también para gestionar elurbanismo postindustrial, que al recuperar los casos históricos necesita sabercómo se articularon, en el momento en que se crearon, con el territorio cir-cundante y a qué estrategias territoriales respondieron.

Por todo ello abordaremos tres partes: la génesis histórica del sistemaurbano europeo será la primera, las políticas territoriales de los países euro-peos en relación con sus sistemas estatales de ciudades, la segunda, y laactual política conjunta de la Unión Europea, la tercera.

I. LA GÉNESIS DE LA RED URBANA EUROPEA

1. El sistema romano de ciudades y el territorio

El primer momento histórico en que existe en el espacio europeo unared de ciudades que pueda considerarse como sistema nodal del territorio esbajo el Imperio Romano, cuando subordinadas a Roma, la «urbs» por exce-lencia, las ciudades, mediante calzadas que las unían entre sí y desde las cen-turiaciones que catastraban las áreas rurales, localizaban el sur y oeste deEuropa en torno al Mare Nostrum.

Lacaze, un ordenador del territorio francés, distingue dos formas deorganizar el espacio desde la Antigüedad: la romana, similar a la egipcia, enque el territorio se ocupa y organiza de forma continua, a modo de frentepero apoyada en las ciudades, y la griega, análoga a la fenicia, que consiste

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S!IEMA DE QUDADES YTERRfORIO EN LA UNIÓN EUROPEA

en organizar a partir de una metrópoli una red de ciudades que no formanun «continuum» territorial (LACAzE,1995).

El modelo griego se apoya en una ciudad-estado, una «polis» (Atenas,

Esparta...) donde se organizan las relaciones campo -ciudad en tomo a la

acrópolis (que reúne las funciones defensiva y religiosa ) y el ágora (queacoge las funciones mercantiles y de relación).

Cuando se afirman los poderes y administraciones fuertes el primerespacio a ordenar es el urbano , inicialmente crecido de forma espontánea y

orgánica. Se aprovechan las catástrofes , las guerras para ordenarlo con arre-glo a un modelo después de las destrucciones. Así se diseñó el plano deMileto alrededor del ágora por HIPODAMOS , el inventor del urbanismo orto-

gonal , según Atu5TÓTELES . Después se organiza el resto del territorio desde

la ciudad.

De cómo debe ser el territorio ideal nos habla el gran filósofo griego en

el Cap. V de su Política (ARISTÓTELES, 2001):

«La extensión y fertilidad del territorio deben ser tales que todos los ciu-dadanos puedan vivir en el ocio sobrio de los hombres libres » (función agro-

pecuaria).

«Preciso es que el territorio ofrezca acceso difícil al enemigo y salida

fácil al ciudadano » (función defensiva).

«En cuanto a la situación de la ciudad, es conveniente que sea igual-mente buena por mar y por tierra, que ofrezca facilidad para la defensa y el

transporte .» (función comercial).

La «polis» griega al desarrollar su poderío naval y comercio marítimose convierte en «metrópolis», creando una red de ciudades-puerto en elMediterráneo, asentándose los excedentes demográficos de la metrópoli.Las colonias tienden a reproducir el trazado en damero diseñado por

HtroDAMos para Mileto y el Pireo, puerto de Atenas.

Roma desarrolló un modelo de organizar el territorio como un espacioo frente continuo y no como una red de puntos fuertes. Las ciudades-colo-nias (GRIMAL, 1971) subordinadas a Roma existen pero cumplen una papeldiferente: controlan y vigilan las poblaciones, organizan la producción agrí-cola y cuadriculan mediante las centuriaciones el espacio de manera más sis-temática, muchas veces a partir de la propia cruz, cardo-decumanus maxi-mos, que ordena el espacio urbano. Una red de calzadas une junto con lasrutas marítimas mediterráneas lo que conforma un verdadero sistema deciudades, articulador del territorio. La ordenación de los usos del suelo, queen los espacios agrícolas semiáridos viene acompañada por las técnicas y tra-

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zadas de la irrigación , está presidida por los intereses de Roma, por lo que lasolidaridad o cohesión socioterritorial hoy existente en la UE está ausente.La carta de ciudadanía romana que fueron adquiriendo las colonias al avan-zar el imperio acercaron el nivel y la calidad de vida de sus ciudadanos a losromanos. Pero es evidente que una concepción imperial del territorio pocotiene que ver con la democrática de hoy, en que la OT se entiende al mismotiempo como una política ordenadora de los usos del suelo y equilibradorasocioeconómicamente entre las partes del territorio. Aun así el mapa de lasciudades del imperio romano nos revela un territorio organizado en funciónde las ciudades-puerto desde el Asia Menor al Finisterre y de las

ciudadesunidas por las calzadas a Roma.

El deterioro de la vida urbana, la inseguridad ciudadana antes las inva-siones bárbaras invirtieron el interés de localizar la residencia en favor de lasvillas que salpicaban el mundo rural

. Las ciudades fueron abandonadas pormuchos, quedando los obispos en bastantes casos, como rectoras del mundourbano, de las «civitates».

El geógrafo L. Dudley Stamp, uno de los padres de la planificaciónterritorial británica, destacaba que el primer planeamiento

nacional en supaís fue practicado por los romanos: ciudades bien emplazadas, carreterasrectamente trazadas y bien pavimentadas... En Inglaterra todas las ciudadesimportantes de hoy, salvo las de la revolución industrial, tienen cimientosromanos (STAMP,1960).

2. Las ciudades medievales y el territorio europeo

El feudalismo desagregó el territorio euroccidental europeo organiza-do por los romanos desde las ciudades, las calzadas y las centuriaciones.

La resurrección comercial y urbana del siglo XI supondrá una paulati-na recuperación parcial de la red urbana europea mediante rutas marítimas,fluviales o terrestres, combinada con las nuevas relaciones campo-ciudad.Para ello -como ya señalara Henri Pirénne- hubo de retroceder el Islamen el margen septentrional del Mediterráneo y poderse asegurar en laEuropa cristiana unos mínimos circuitos comerciales, superadores de lasautarquías económicas (PIRÉNNE, 1979 y 1972).

La eta comunale se inicia en la Venecia del X con su expansión comer-cial a partir del Adriático. El modelo de ocupación territorial griego se repe-

tirá en esta y otras ciudades-Estado italianas (Génova, Pisa...) creando«colonias» en ciudades-puerto a las que se otorgan privilegios y diseñosurbanísticos de tipo reticular.

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Así Venecia, al convertirse en capital del Dogado, en las ciudades-puer-to colonizadas en el Adriático plasmará, con el tiempo, junto con los privile-gios otorgados , planos urbanísticos ordenados ortogonalmente, como ocu-rrió en Korgula (Croacia), la patria chica de Marco Polo, donde sobre unemplazamiento en colina se adapta, con la nueva carta de población del sigloXIII, un trazado ortogonal.

Pero mucho antes, como veremos, Jaca conocía un plano ortogonal,consecuencia del fuero y del deseo de su fundador de hacerla capital cristia-

Otro de los espacios medievales europeos donde pronto, en el siglo XI,se abre paso el movimiento urbanizador es en las ciudades-puerto que seasoman al Mar del Norte, donde se acabará configurando otra red de ciuda-des: la liga hanseática. Uniendo este espacio al anterior por el interior con-tinental, de N a S, utilizando sobre todo el curso del Rhin y más al sur el delPo, irán surgiendo como ciudades-etapa de las rutas fluviales y terrestresotros ejes urbanos. A partir de estos focos, entre el Rhin y el Loira, apoyán-dose en la civitates episcopales de raíz romana, fueron proliferando burgosextramuros, donde se asientan o circulan burgueses, que comercian en lasrutas fluviales y terrestres, para lo que buscan estatutos de libertad y fran-quicias que acabarán otorgando, en forma de fueros, los reyes del norte dela Península Ibérica, incitados por los obispos y monjes franceses, cuandoaquellos se asomen a través del Camino de Santiago, a las villas que aspirana convertir en ciudades, empezando por Jaca, donde se estructura tempra-namente un urbanismo regular, que, como su fuero, servirá de modelo paraotras.

La tendencia urbana axil , marcada por el Camino , aparece reforzada ysuperada por la ortogonal , impelida por el fuero de Jaca de 1076. Los reyesde Aragón y Navarra para asentar su poder regio sobre los señores de loscastros, atraen población burguesa que desempeñe una actividad mercantily de servicios suficiente en lo que es un incipiente reino mediante la conce-sión de fueros y privilegios (LACARRA, 1950)

Dentro de los condicionantes provocados por núcleos y caminos anterio-res la tendencia en la nueva fundación de Jaca por Sancho Ramírez a repartirel suelo en manzanas cuadradas , subordinando las edificaciones a un conjun-to jerarquizado, donde se integran parcelas alargadas , que se reparten equita-tivamente la calle, con fachadas de las mismas dimensiones , de acuerdo conuna distribución de parcelas iguales para hombres iguales (BETRÁN, 1992).

Pero a las relaciones comerciales y territoriales que se iban tejiendo eny con la ruta jacobea , Jaca añadía las que tenía ya como villa central de un

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área de influencia que se extendía por la Canal de Jaca -Berdú ln y as sierrasintrapirenaicas próximas . En ambos casos el alcance territorial era el que sepodía cubrir en una jornada A í ls en e primitivo fuero jaqués se regula elderecho a la propiedad libre e ingenua de cargas, tanto para las heredadesurbanas como para las de los alrededores . Así mismo se les da derecho a losjaqueses a compartir la extracción de leña de los bosques próximos y a pas-tar sus ganados con los lugareños de las afueras, hasta un alcance limitado aque puedan ir y volver en el día, lo que constituiría la célebre alera foral. Elalcance del de l miensp aza to en la jornada será también , más adelante, el quelimite la protección foral el día del mercado semanal para los campesinosque acudan al mismo (1).

La traza ortogonal iniciada en Jaca (1076) en función de unos fueros setransmite, junto con los mismos, por el Camino de Santiago (BETRÁN, 1999y PASSrrn,1988) y hacia el resto de la Corona de Aragón en su avance colo-nizador, influyendo tanto en la bastida (Bemard,1993) por el norte, como enlas Ordinaciones de las pueblas mallorquinas de Jaime II o en las Teorías deEximenic por el sur, a partir de los siglos XIII y XIV, dando lugar, en éstosúltimos casos, a estructuras cuadriculares en tomo a plazas centrales, que seprolongan ortogonalmente por el territorio circundante (como sucede enMosqueruela fundada en 1263) (BETRÁN, 1992 y BIELZA 2000, 2002).

El modelo regular urbano aparecerá también en la Corona de Castillay será objeto de atención por parte de Alfonso X el Sabio, pero es eviden-te que es con los reyes de la Corona de Aragón y concretamente con JaimeII de Mallorca y sus Ordinaciones de 1300, cuando se promulga una verda-dera ordenación, no sólo ortogonal, como la de las primeras ciudades de losfueros aragoneses, sino cuadricular de la ciudad y del territorio (ALOMAR,1976), como ya se planifican en la segunda mitad del siglo XIII las turolen-ses y las castellonenses: nuevos pueblos y villas centralizadores de la colo-nización territorial, trazados por un «ordenador» o stabiidor a partir de uncuadrado perfecto y demás calles rectas, de ancho doble que las habitualesanteriores (PETRA, 1300). Dichas Ordinaciones y su concreción en las pue-blas mallorquinas fueron conocidas (así como las anteriores fundacioneslevantinas, continuadoras de las turolenses) sin duda, por el monjeFrancisco ExIMENIC que desde Valencia concibió en 1384-86 una ciudadutópica, cuadrada para ser bella y ordenada, a modo de la Jerusalén celes-tial, en lo que constituye la primera teoría urbanística prerrenacentista.(EXIMENIC, 1384-1386).

(1) Es el caso del fuero de Estella estudiado por V. Bt6LZA: Tierra Estepa. Estudio geográ-fico, P Viana, Pamplona, 1972

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La ortogonalización del modelo urbano y del área de influencia comorespuesta a la foralidad y conectada al Camino de Santiago no es algo exclu-sivamente difundido en el occidente europeo , como hemos visto en el casode la Corona aragonesa, de Castilla o de la Aquitania, con la bastida, si noque la fundación de nuevas villas (ortogonales o no) para colonizar nuevastierras es un fenómeno europeo bajo medieval que alcanza desde Portugalhasta Polonia, superando las «líneas» del antiguo Imperio Romano y queluego se traslada al Nuevo Mundo, (Motous,1984).

3. La organización ciudad-territorio del Nuevo Mundo

El proceso de innovación-difusión del urbanismo regular medieval enla Corona de Aragón desde la ortogonalidad del plano fundacional de Jaca(1076) hasta la cuadrícula teorizada por ExIME Mc (1384) se traslada alNuevo Mundo a partir de la Instrucción del rey aragonés Fernando elCatólico (1513). El modelo se reformula en el foco mexicano (1523) hacia lacuadrícula jerarquizada, desde la monumental plaza mayor, bajo la influen-cia prehispánica y con un mayor impacto de la utopía católica, que se des-prende de la Jerusalén Celestial, que renacentista. Profundizando en la anti-nomia de Gottman, respecto de las organizaciones territoriales deNorteamérica e Hispanoamérica, vemos que la inspiración en el Apocalipsisde San Juan, comprobada en las primeras fundaciones urbanas regulares,como las de Tlaxcala (1528) o Puebla de los Ángeles (se aviene mejor a lacolonización hispanoamericana, iniciada a base de ciudades articuladorasdel territorio colonizado (como fue tradición en la Corona aragonesa), quela que se desprende del libro veterotestamentario de Ezequiel (inspiradorde la colonización protestante norteamericana de finales del siglo XVIII apartir del presidente Jefferson, según Corboz) en que primero se reparte elterritorio ortogonal y luego la ciudad. La contraposición ideológica secorresponde con los dos modelos de ocupar el territorio que se apuntaronen Europa desde época clásica: el griego de metrópolis-red de ciudades colo-niales se parece más al hispanoamericano. El romano de frente continuo, defrontera, se asemeja más al norteamericano (BIELZA, 2002).

4. Los sistemas estatales de ciudades y la revolución industrial

Durante la Edad Moderna, donde apenas hay nuevos episodios urba-nos, en Europa la organización territorial a partir de las ciudades sigue desa-rrollando el modelo iniciado en la Baja Edad Media, afirmando la relaciónentre la ciudad y su área de influencia rural, muchas veces apoyada en el

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mercado semanal. A medida en que se configura el Estado moderno se gene-ra un sistema estatal de ciudades, apoyado en una red de infraestructuras(ferrocarriles y carreteras) de -tendencias centralistas. -como en España oFrancia- y progresivamente fortalecido ante el exterior por un,mercadonacional, limitado por las fronteras.

La revolución industrial suscita la aparición de nuevas ciudades en lospaíses negros («ciudades negras») y el crecimiento de determinadas ciuda-des históricas por su localización, puertos o nudos ferroviarios, o por su fun-ción capitalina.

Las alteraciones en la jerarquía urbana, provocadas por los motivosanteriores se unen a los desequilibrios urbano-regionales, al pasarse de unmapa artesano-industrial, en que las actividades se localizaban de forma dis-persa y homogénea a otro industrial de actividades concentradas en deter-minados puntos. La búsqueda de las economías de aglomeración aceleradacon la revolución industrial suscita, con el tiempo, la necesidad de ordenarun territorio profundamente impactado.

II. LAS POLÍTICAS TERRITORIALES DE LOS ESTADOS EURO-PEOS Y EL SISTEMA DE CIUDADES EN LOS DOS PRIMEROSTERCIOS DEL SIGLO XX

La revolución industrial, con su aportación de tecnologías cada vez máseficaces y duras en la transformación del medio y la búsqueda de las econo-mías de escala, generó dos tipos de desórdenes territoriales: los de incompa-tibilidad física en los usos del suelo, que muchas veces dieron lugar a pro-blemas ecológicos y los desequilibrios socioeconómicos entre las partes delterritorio.

Los primeros problemas, de orden físico, como es sabido, se provocaronen las zonas de mayor concentración humana e industrial de Europa: lasmetrópolis, empezando por Londres, y las cuencas mineras. Las necesidadesdel transporte, las aspiraciones a la ciudad-jardín, la necesidad de viviendasana, desbordan el marco propiamente urbano; así, como «longa manus» delurbanismo, aparecen a principios del siglo XX normas y figuras para la pla-nificación territorial del Gran Londres (1909) y del mismo modo para elGran París y el Gran Berlín. A nivel inter y extra urbano merece destacarsetambién la creación en 1920 de la mancomunidad para la Cuenca del Rhur,tendente a ordenar territorios supramunicipales en su transporte, urbanis-mo, localización industrial y zonas verdes (HILDExsRAND, 1996). Ambasmedidas de planificación física del suelo, más allá de la ciudad, con ser res-

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puestas a los desórdenes físicos territoriales, provocados por el hecho nuevoy revolucionario de la industrialización , no suelen considerarse como elarranque de la práctica de la ordenación del territorio por el Estado con-temporáneo. Para la mayoría de los especialistas, la verdadera política de OTse produce como reacción a las consecuencias de la gran depresión de 1929en los «países negros», tanto británicos como norteamericanos . El brutalparo entre los mineros, la amenaza de conflictos sociales o socioterritorialeses lo que impulsa las llamadas políticas regionales , que buscan la redistribu-ción del empleo , de la riqueza y de la población entre los distintos territorios;dentro de la conformación - territorial del llamado Estado del bienestar,impulsada más por miedo al conflicto socioterritorial que por solidaridad.

Frente al caso aislado en USA del Valle del Tenesse (1933) es en GranBretaña donde, en el decenio de los treinta, se elabora una política territo-rial nacional, en la que apoyándose en análisis científicos del territorio seabordó una técnica administrativa con unas decisiones políticas en las que seordenaban los usos del suelo y a la vez se buscaba reequilibrar socioeconó-micamente todo el territorio del reino, desequilibrado por una industrializa-ción, que hasta ese momento se había localizado buscando exclusivamentelos máximos e inmediatos beneficios en las economías de aglomeración: ciu-dades negras y metrópolis.

En 1931 se iniciaron las primeras encuestas desde las universidades bri-tánicas para establecer el mapa del paro en los «países negros», lo que se tra-dujo en 1934 en la definición de las Depressed Areas. En 1939 la comisióncreada al efecto, presidida por BARLOW, emitió un informe que suscitó lanecesidad de un crecimiento equilibrado en el R. Unido, superador del des-equilibrio «malsano», provocado por el «laissez faire» de la primera indus-trialización que, apoyada en el carbón hasta finales del XIX, concentró acti-vidad económica y población en los «países negros» y de la segunda, quecontando con la, más ubicua, electricidad, impulsó, aún más, las concentra-ciones metropolitanas de Londres y Birminghan, durante las primeras dece-nas del siglo XX.

El consejo de los expertos a la Comisión del Gobierno fue dispersar laindustrialización de las metrópolis -objetivo más atendido por la amenazade bombas de Hitler- recuperando actividad en los países negros y en lasáreas rurales, también abandonadas. Para ello se crea otra Comisión, presi-dida por el jurista ScoTT, que elige como vicepresidente a STAMP con el finde que aborde el uso del suelo de zonas rurales (STAMP, 1960). Repartir ycompatibilizar los usos del suelo extra-urbano entre las renovadas demandasrurales, exigidas por la reagrarización, con las necesidades de la dispersiónindustrial -sobre todo a partir de 1945 con la entrada en vigor de la

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Distribution of IndustryAct- y los nuevos crecimientos urbanos impusieron,la realización de mapas integrales de los usos del suelo . Mapas en los queapoyar las actuaciones del nuevo Ministerio para el planeamiento urbano -yrural y la aplicación de la Ley de planificación urbana y rural, Town andCountry Planning Act (1947), que impuso el planeamiento obligatorio 'enetodo el país, tomando el distrito como unidad de planeamiento, yestable-ciendo la revisión quinquenal para los planes de distrito, así como para losplanes urbanos de las grandes ciudades . Por tanto en la planificación territo..rial británica se aborda conjunta y coordinadamente la relocalización indus-trial y la planificación ciudad -campo, villa-distrito.

Las políticas territoriales desde los diferentes Estados europeos des-pués de la reconstrucción postbélica , se orientaron en función de sus tradi-ciones y necesidades : bien prioritariamente a la organización física del espa-cio según un concepto rector, buscando la compatibilidad de los usos delsuelo y la mejora de la calidad ambiental, caso de los países de mayor den-sidad y más concentrada industrialización -urbanización (como PaísesBajos, que aprueba su Ley de OT en 1962 o Alemania, cuya Ley Federal deOT data de 1965) o bien a la corrección de los grandes desequilibriossocioeconómicos de carácter regional, como ocurrió en Francia y los paíseslatinos. Es el caso de «París y el desierto francés», denunciado en una obracon este título por J.P. GRAVIER en 1947, que, en buena medida suscitó en1950 el Plan National d'Aménagement dú Territoire en Francia, coincidien-do con la creación de la Cassa per el Mezogiorno para el desarrollo delmediodía italiano, muy retrasado frente al triángulo geoeconómico delnorte : Milán-Génova-TÜrín. La creación de la agencia DATAR (Delegaciónpara la ordenación del territorio y la acción regional) en 1963 para la OTfrancesa y la política de metrópolis de equilibrio, siguiendo la teoría depolos de E. PERROUX, tuvieron un claro impacto en la política de los polos,dentro de los planes españoles de desarrollo económico, 1964-75. Las con-cepciones de CHRISTALLER y, en general, los modelos sobre sistemas urba-nos encontraron una aplicación en la ordenación del territorio. Los sistemasurbanos de Francia, España e Italia perdieron macrocefalia y ganaron equi-librio, así como sus territorios.

En el caso del Reino Unido, después de la Guerra, se combinaronmejor que en otros países europeos ambos objetivos: el de la planificaciónfísica urbano-rural iniciada con la ley del «planning» del 47, repetidamentereformada con posterioridad, y la de la política regional, materializada ya en1945 con el reconocimiento de las «Development Arcas» para antiguas áreasindustriales de los países negros, a partir de la ley para la distribución de laindustria.

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La actuación más directa en el sistema de ciudades británico se produ-jo con la política de construcción de nuevas ciudades (New Town) que con-tribuyeron a descongestionar las grandes aglomeraciones urbanas y a dis-tribuir más equilibradamente el hábitat urbano y las actividades industria-les y de servicios. El balance de la planificación regional a finales de lossesenta fue criticada por los que habían sobresalido en su defensa: los labo-ristas. LEwis (2), uno de los teóricos del laborismo en 1969 reconocía unrelativo fracaso del Plan indicativo británico y en general de los'planes indi-cativos de la Europa W, para los que habría que hablar más de previsionesque de planes.

Sin embargo, con una mayor perspectiva Peter HALL en 1992 hacía unbalance más positivo, ya que al comprobar que la política regional había cre-ado empleo en áreas rurales y deprimidas adonde no habrían llegado inver-siones sin ayudas estatales, desviándolas de las grandes aglomeracionesreconocía el papel reequilibrador en el sistema urbano británico de la polí-tica territorial del modelo desarrollista.

No obstante, el modelo territorial desarrollista entró en revisión conla crisis económica del 73. Se puso en cuestión la planificación económicaindicativa, se comprobó la falta de cumplimiento de los planes económicos,urbanísticos y territoriales. Pero, sobre todo, se aceptó a fines de los seten-ta de la mano del neoliberalismo de M. THATCHER que para salir de la cri-sis habría que prescindir de las ayudas a zonas deprimidas y dejar al mer-cado la corrección de los desequilibrios. El parón en ordenación del terri-torio se extendió a países de larga tradición como Alemania. Sólo Franciamantuvo el fuego sagrado a través de sus planes económicos nacionales yla DATAR para la ordenación del Territorio, contando algo con el sistemade ciudades.

III. EL SISTEMA DE CIUDADES EN LA ORDENACIÓN DELTERRITORIO EUROPEO

En los años noventa , cuando se pasa de la Europa de los mercaderes ala Unión Europea la ordenación del territorio de los Estados que había que-dado alertagada desde la crisis del 73 es replanteada desde estrategias trans-nacionales y regionales, en que los sistemas de ciudades a escala estataldeben integrarse en un sistema europeo y a su vez desarrollar mejor susredes regionales.

(2) LEwis, «The príncipes of Economic Planing».

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El Consejo de Europa, cuando los Estados todavía no habían superadoel fracaso territorial desarrollista, promulgó una Carta Europea de O.T. en1983 en que mantenía la necesidad de una prospectiva democrática y parti_cipativa en que la ordenación territorial integrara los dos objetivos : la orde-nación física de los usos del suelo, según un principio rector y el equilibriosocioeconómicos entre los regiones.

La región es reconocida como la instancia territorial más adecuadapara la política territorial eficaz (lo que implica el conocimiento y el uso delsistema de ciudades como instrumento). Es en los años ochenta cuando losEstados europeos desarrollan de distinta forma dicha instancia. Unos, apo-yados en su tradición federal, como Alemania, Austria y Suiza. Otros, comoBélgica , caminando hacia el federalismo. Los más, desde la descentraliza-ción, como Italia que recupera el espíritu de la Constitución de 1947 oFrancia, que en 1982 instituye los Consejos Regionales o España que desdela Constitución del 78 reconoce la competencia de ordenación territorial,urbanismo y vivienda a las Comunidades Autónomas que éstas aceptan,legislando sobre aquella a partir de 1983 (Ley catalana de OT)

Los cambios políticos con la caída del muro de Berlín, económicos conla globalización, ecológicos con la proliferación de catástrofes medioam-bientales y sociales con las oleadas inmigratorias y los consiguientes proble-mas de segregación replantean la política territorial europea.

Desde 1992 la Unión Europea entra decididamente en la necesidad deestablecer unas estrategias y directrices comunes para su ordenación terri-torial, reconociendo los mismos objetivos que definió la Carta Europea de1983, pero desde la doble perspectiva aportada por la Conferencia de Río ala ordenación física del espacio («desarrollo sostenible») y por el tratado deMaastricht al equilibrio socioterritorial («cohesión social»).

Las reuniones periódicas de expertos y ministros responsables de laU.E. aportan un primer documento (SDEC) en Leipzig (1994) en que segeometriza el territorio europeo para ordenarlo mediante: una red de pun-tos, el sistema urbano policéntrico equilibrado, para diversificar y ampliar la«gran banana» que de Londres a Milán concentra excesivas ciudades yriquezas, una red de infra e infoestructuras cohesionadoras y «sostenibles» yuna red de espacios protegidos (naturales y culturales).

El documento final de la UE para la Ordenación Territorial se aprue-ba en Postdam en 1999 bajo el título: «Estrategia territorial europea. Hacia undesarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la U.E.». En este docu-mento, como en el de Leipzig, el punto de partida es el sistema de ciudadescuyos retos son los siguientes:

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Formación de nuevas redes de ciudades mediante:

• Un policentrismo equilibrado y conectado con la «gran banana».• La promoción de nuevas regiones metropolitanas mediante el

desarrollo de arcos como el mediterráneo.

• El desarrollo descentralizado de la ciudad media-pequeña conec-tándola en la jerarquía urbana tanto con la metrópoli como conun área de influencia rural.

• La promoción de «clusters» de ciudades transnacionales en labúsqueda de energías y de intercambio de experiencias.

Diversificación y promoción de la base económica urbana:

• Las viejas ciudades industriales y monofuncionales deben diversi-ficar su base económica urbana para competir económicamente.

• El papel transeuropeo de las «ciudades-puerto» es básico paraconectar el sistema europeo con el exterior.

• Incidencia de los planes estratégicos en la planificación urbanísti-ca conectando ordenación del territorio y urbanismo.

Control de los desarrollos periurbanos extensos, recuperación de laciudad compacta:

• El incremento del número de hogares a pesar del estancamientoo decrecimiento demográfico.

• El crecimiento del consumo de suelo habitable per cápita debidoal incremento del de vida ha expandido la periferia de las ciuda-des europeas hacia el modelo difuso.

• Arbitrar soluciones para contener el crecimiento difuso como lallevada a cabo por Carlos V en el siglo XVI en Países Bajos pro-hibiendo actividades no rurales fuera de la ciudad.

Las soluciones a la segregación social y problemas de vivienda.

• Los efectos de la economía globalizada empiezan a dualizar lasociedad urbana en informacional e informal.

• La segregación con la inmigración se ha incrementado.

• Es necesario adaptar el mercado de la vivienda de la ciudad euro-pea al ciclo vital de los ciudadanos como ya señaló D. STAMP enlos cuarenta y CASTELLS en los noventa (CASTELCS,1989,1997).

La mejora de la calidad de vida urbana.

• Para el bienestar ciudadano y mejora competitividad urbana.

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• Mediante la gestión inteligente de los recursos del ecosistemaurbano.

• Fomentado la recuperación de cascos históricos.- Reforzamiento de las regiones y comarcas funcionales.

• Desarrollo endógeno del mundo rural conectando con el desarro-llo exógeno producido por el sistema de ciudades.

• Reforzar pequeñas y medianas ciudades como polos del mediorural, y conexión entre sistema exógeno y endógeno.

Estos retos y medidas del y para el sistema europeo de ciudades en elestadio postindustrial y en una Europa sin fronteras se entroncan en la tradi-ción que arranca del Imperio Romano y resucita en la Baja Edad Media deordenar y organizar el territorio a partir del sistema de ciudades, cuyos ele-mentos, a su vez, hay que ordenar urbanísticamente desde planes estratégicosque integren cada ciudad óptimamente en el sistema, diversificando y promo-cionando la base económica urbana, controlando los desarrollos periurbanos,solucionando los problemas de segregación social y vivienda, mejorando lacalidad de vida urbana y reforzando las regiones y comarcas funcionales,conectando sus desarrollos endógenos con los exógenos del sistema europeo.

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VICENTE EQ;ITA DE OAY

FIGURA 2.

Figura 2. Distribución de las ciudades romanas (Según Pounds 1990, p. 56).

424

SISTEMA DE CIUDADES YTERRIWRIO EN LA UNIÓN EUROPEA

FIGURA 3.

EUROPAMEDIEVAL

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425

Figura 4 . Mosqueruela , fundada con arreglo a fuero (1263).

426

SLS(EMA DE QUDADES Y7ERRnMU0 EN LA UNIÓN EUROPEA

FIGURA 5

POBLACIÓN TOTAL DE ALGUNAS CIUDADES EUROPEASSELECCIONADAS, 1750-1990 (EN MILES). .

(Sudad 1750 1800 1850 1870 1900 1930 1960 1990Amsterdam 210 201 224 264 511 752 865 1.038Atenas 10 12 31 45 111 453 628 3.027Be~ - 25 15 26 69 267 585 1.470

Berlín 90 172 419 826 1.889 4.243 3.261 3.301Birmingham 24 74 233 344 523 1.003 1.107 1.400Bruselas 60 66 251 314 599 840 1.020 970Bucarest - 32 120 142 276 631 1.226 2.014

Copenhague 93 101 129 181 •401 771 1.262 1339Cracovia 20 24 50 50 91 221 497 744Essen - 4 9 52 119 654 730 623

Estocolmo 60 76 93 136 301 502 809 1.471Lisboa 148 180 240 - 356 594 817 1.612

Londres 675 1.117 2.685 3.890 6586 8.216 8.172 6.378Madrid 109 160 281 332 540 834 2.260 3.101

Marsella 68 111 194 313 491 610 778 1.080Milán 124 135 242 262 493 992 1.583 1.464París 576 547 1.053 1.852 2.714 2.891 2.790 8.510Praga 59 75 118 157 202 849 1.005 1.209

Varsovia 23 100 160 252 638 1.179 1.136 1.674Viena 175 247 444 834 1.675 1.874 1.628 2.044

Fuentes: Para los años 1750-1960: B.R. Mitchell (1992), International Historical Statistics:Europe 1750-1980; 3.' ed. (Stockton Press), Tabla A4, pp. 72-75; para 1990: Graham Bateman yVictoria Egand, eds. (1993), The Encyclopedia of World Geography (Nueva York: Barnes andNoble Books).

427

FIGURA 5 (CONT.)

PORCENTAJE DE POBLACIÓN URBANA EN EUROPA, 1990

Reino Unido 92

Países Bajos 89

Luxemburgo 86

Rep. Checa 75

Francia 73

Noruega 73

Rusia 73

Estonia 71

Letonia 69

Bielorrusia 68

Chipre 68Albania 37

Fuentes: H.J. de Blij y P.O. Muller, Geography: Realntg Regions, and concepts , 8.a ed.(Nueva York: John Wile & Sv ons, 1997).

País Porcentaje urbano

(Sudad del Vaticano 100

1Lrqufa 67

Polonia 62

Macedonia 58

Eslovaquia 57

Rumanía 55

Austria 54

Croacia 54

Eslovenia 50

Moldavia 47

Serbia/Montenegro 47

428

EUROPARcn 4sdóaJ.drsri3d

OCXANO

AT2,1N UCO

rM 1A M fY ~

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31U

Eanecho de

Figura 6 . Distribución de las ciudades europeas en 1815 . (Según Pounds 1990 , p. 335).

429

Liaison intersystéme de proximité

Interconexion trés afffirméeentre les systémes

Premier type : systéme urbain en zone á dominante rurale

Maillage essentiel, garant de la tenue du territoire . Affirmation de l'accessibilitéde ces aires á des systémes urbains environnant plus structurés

Systéme polynucléaire

430

SISTEMA DE QUDADES YIERRfltIUO EN IA UNIÓN EUROPEA

FIGURA 8.

ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEADESDE EL SISTEMA DE CIUDADES

Fuentes: Renard/GIP-Reclus.

Arco atlántico

3 Finisterres

--r Puertos del Atlántico

Principales relaciones

N Regiones atlánticas

• Principales aglomeraciones

• Regs. políticas inestables

Banana o corazón de Europa

431