REVISTA DEl COLEGIO NACIONAL DE ABOGADOS DE PANAMA

EN ESTE NUMERO LA COLABORACION DE:

Arturo Hoyos Osear Seville

Cesar Quintero Pedro Barsallo

Luis Carlos Reyes Abel Augusto Zamorano

Jerónimo Emilio Mejía Edward Zulay ROdríguez Lú

Juan E. Lombardi T. Simón A. Tejeira Q.

Carlos E. Muños Pope

SEPTIEMBRE ~ 1994 I ENERO 19953

DERECHO ADMINISTRATIVO

ACOTACIONES ALCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

EN PANAM

DR. CE~AR QUINTEROProfesor dio lkr"cho Consrirucioiial d" la \. I1lv"rSldad (k l'aliamCl

Ex-Magistrado de la Cmr" Supr"l1.l dc Justicia v ckl lriolll1.il Ek('lm,i1

Al pronunciar Belisario Porras, cn 1912, su discurso de toma de posesión de la Presidencia de la República, manitesto, por vcz primera en laii,imá, la conveniem:ia de instituir la Jurisdiu:IÓn contencioso---admll1str,H1V,1

Sin embargo, transcurrieron muchos anos ,uites dc quc diiha Junsdiù~ionfuera establecida en este país

La Constitución de 1904, la pnmera de nuestra llamada era republH.:an.i,ignoró por completo la jurisdicción admll1strativ,l. La oniisión parecc habersido deliberada, si se tiene en cuenta que dicha Carta hindamental SlgliÓ elntodelo de la colombiana de 1886, que precisamente habia admitido la Jurisdicción contencioso-administrativa..

Como es sabido, fue la de 1941, nucstra segunda (onsnruClon republicana, la que instÍluyó en Panamá la JurisdicciÓn que nos () upa La establcCloen su Título XV denominado Instituciones de Garantía Dicho Titulo constìtuClonal, además de contener la jurisdicciÓn contencioso admimstratlva,instituyó, también por primera vez en Panamá, la guarda ck la integridad dela ConstItucIón y el amparo de derechos constitucionaks

Dos años después de promulgada la Carta del 41, fue dictada la Ley 135de 1943, aún vigente, que desarrollÓ la jurisdicción contenCloso--,ldmll1stranva. Esta comenzó, pues, a regir en Panamá, a partir dd mencionado ario

l. Antecedentes colombianos

La adopción del contencioso-administrativo en Panania se baso, ametodo, en el sistema colombiano. Pero ha diferido de su modelo en cuanto ala mayor extensión que nuestras Constituciones han dedicado a dicha Juris-dicción y en que ésta no ha sido conferida a un ConsC)() de Estado Asítenemos que el precepto de la Constitución de 1886 que ,:ren en Colombiael contencioso-admll1strativo, se Iintitó a adscribir su JunsdicClon a una Sec-ción del Consejo de Estado y remitió a la Ley ordinaria la regulaciÓn de todaslas características y particularidades de la retèrida instituClon JurisdicClonal.

La Constitución colombiana de 1991 ha mantenido la mlSIlJ modalidad. Elartículo 237 de dicha Carta, se circunscribe a asignar al Consqo de Estado,entre otras atribuciones, la de: "Desempeñar las funciones de trbunal supre

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mo de lo contencioso-administrativo, conforme a las reglas que señale laley".

El Consejo de Estado es una tradicional instituciÓn colombiana, que hatenido altos y bajos. Fue creado en 1828 por Bolívar, pero sólo como cuerpoconsultivo. Luego fue formalmente establecido por la Constitución colom-biana de 1830 y reorganizado por la de 1832. Desde entonces funcionó,como auxiliar de la Administración Pública, hasta 1843, en que la Constitu-ción de ese año lo suprimió. La Constitución de 1886 lo restableció y leadscribió por primera vez, como ya indiqué, el ejercicio de la jurisdicciónadministrativa, en el caso de que la Lev estableciera esta iurisdicción. En1904 fue dictada una Ley en este sentido. Pero prácticamente no rigió, yaque la reforma constitucional de 1905 eliminó el Consejo de Estado. Estefue definitivamente restablecido mediante reforma constitucional de 1914,año en que también entró en vigencia la' Ley 130 de 19 I3 que estructuró elcontencioso-administrativo. De modo que esta jurisdicciÓn ha funcionadoen Colombia desde 1914 (1).2. La institución en Panamá del contencioso administrativo.

Vista a grandes rasgos la forma brevísima en que ha sido establecida cons-titucionalmente en Colombia la justicia administrativa yel carácter del Con-sejo al cual está encomendada, cabe advertir que nuestra Constitución de1941 dedicó tres artículos a la jurisdicción administrativa y asignó su conoci-miento a un tribunal especiaL. En desarrollo de dichos preceptos, la Ley 135de 1943 creó y organizó el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo,

desvinculado del ramo judicial y dedicado exclusivamente a ejercer la aludidajurisdicción.

Los referidos artículos de la Constitución de 1941, no obstante su ten-dencia a ser explícitos, adolecieron de sustanciales limitaciones e insuficien-cias.

El doctor José Dolores Moscote, en obra que escribió a raíz de lapromulgación de aquella Carta, hizo específicas críticas a las disposiciones dela misma que instituyeron la jurisdicción administrativa. El distinguido juris-ta señaló, sobre el particular, como defectos de técnica jundica, la omisión,en dichas disposiciones, de la acción popular, ya que sólo la persona afectadapor un acto administrativo podía demandar su ilegalidad. Criticó, asimismo,el precepto según el cual el Tribunal de lo Conrencioso-Administrativo de-bía limitarse a "revocar" o confirmar el acto demandado. A este respectoindicó que es la anulación, y no la revocación, lo procedente por la vía juris-diccionaL. Advirtió, además una importante cuestión de fondo, al observarque el propio artículo de la Constitución por el cual se limitaba la competen-cia del Tribunal a "revocar" o confirmar el acto, contradictoriamente le per-mitía también reformarlo, con lo cual daba asidero al contencioso de plena

i.. Cf. TASCON, Tulio Enrique, Derecho contenciosoadministrativo colombiano, 4a. ed.,

Edit_ Minerva, Bogotá, 1954, p. 16 ss.

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jurisdicción que, por otra parte, excluía. Finalmente objetó el precepto deaquella Carta según el cual correspondería a la jurisdicción judicial la aprecia.ción de las responsabilidades que hubiera al declarar el Tribunal administrati-vo la ilegalidad de un acto demandado (2),

A las indicadas críticas he de agregar la de que según los referidos pre-ceptos de la Constitución del 41, sólo podían ser demandados ante la nuevajurisdicciÓn los actos administrativos emanados de autoridades administrati-vos.. Esta limltación excluía del control de la legalidad los actos administrati-vos efectuados por autoridades no administrativas.. Ello, SIl duda, afectaba elprincipio de legalidad y la plenitud del régimen de derecho..

Las aludidas limitaciones y deficiencias constitucionales, nieron corregi'

das por la Constitución de 1946. Esta no tuvo el carácter innovador de su

inmediata antecesora, pero si el mérito de depurar las instiuciones creadaspor aquélla,

3. Las rectificaciones de la Constluclón de 1946.La Carta del 46 dedicÓ su Título xiv exclusivamente a la Jurisdicción

Con tencioso-Administrativo.En los artículos contenidos en dicho Título fueron establecidos los prin

ClplOS cardinales de la jurisdicción contencioso-administrativa panamena.Dichos principios, con las excepciones que adelante veremos, siguen vigentesy pueden resumirse de la siguiente manera:

a) La jurisdicción i.ontencioso-administrativa fue ambiida privativamentea un Tribunal especial, independiente de los Órganos Cjei.utivo y JudiciaL.

b) Dicho Tribunal estaba formado por tres Magistrados, nombrados,

uno cada dos anos, para un período de seis.c) Los referidos Magistrados eran nombrados mediante ,icuerdo unáni-

me del Consejo de Gabinete, con sujeción a la aprobaClon de la AsambleaNacionaL.

d) La jurisdicclÓn contenCloso-administrativa tenia por objeto revisarlos actos admimstrativos emitidos por todas las autoridades publicas, El precepto, en afãn abari.ador, detallaba la formula que he sinteiizado En i.onse-cuenCla, hablaba de '"ai.tos, resoluciones, órdenes o disposiciones", y se retería, asimismo, a todos los fi.inClonarios y corporaciones naClon.iles, prOVIlCia.les, municipales y a las entidades públicas autónomas o seiiiautonomas,

e) Establecía que podrían demandar la revisión las personas afectadas porel acto; '"y, e\1 ejercicio de la acción popular, cualquier persona natural ojurídica, nacional o extranjera"... Veamos, pues, como en un solo preceptoestablecía los llamados contwciosos de nulidad y de plena Jurisdicción, perosin utilizar .estas controvertidas y un tanto inexactas denominaciones.

2. CfMOSCOTE, j D El derecho constiucional panameño, Edii Sur and Hnald, Pana-má, 1943, p. 472 ss

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f) Disponía textnalmente que el Tribunal ejercería su competencia "yaanulando los actos acusados de ilegalidad, ya restableciendo e! derecho parti.cular violado o estatuyendo disposiciones nuevas en reemplazo de las impug-nadas, ya pronunciándose prejudicÙlmente acerca de! sentido y alcance deun acto administrativo o de su valor legal". Puede apreciarse que este lacóni-co precepto constitucional reafirmÚ los clásicos contenciosos llamados deanulaciÓn o nulidad y de plena jurisdicciÚn; y que, con respecto a este últi.mo, la u.impeteiicia del Tribunal no se limitÓ a restahlecer el derecho parti-cular violado, \a que podía estatuir disposiciones administrativas en lugar delas demandadas. Asimismo, este precepto estableciÚ el llamado contenciosode interpretaciÓn y el dc apreciaciÓn de validez de actos administrativos.

Estos breves comentarios demuestran que la ConstituciÓn de 1946 adoptóla jurisdicciÓn coniencioso-administrativa en toda su amplitud.

El mismo ¡ino en que entrÓ a regir la mencionada ConstituciÓn fue dic-tada la Ley 33 de 1946, mediante la cual fue refi)rmada la Ley 135 de 1943,orgánica de la JurisdicciÓn Contencioso-Administrativa.

Li Ley 33 de 1946 fue, sin duda, de vital importancia, toda vez queadecuÚ lajusticÜ ,idministrativa a la ConstituciÓn de ese ano. De ahí que susdisposiciones fueran oportunas y acertadas. Sin embargo, incurriÚ en unerror (brma'- En vez de ahsorber e integrar en un solo texto todos los pre-ceptos de la Ley 135 de l 943, se limitÓ a reformar o sustituir 58 artículos delos 118 contenidos en aquella Ley. De esta manera siguió rigiendo dicha Leycon los restantes artículos no reformados o derogados. De a hí que quedarany estén vigentes dos Leyes orgánicas de lo Contencioso-Administrativo. Estacircunstancia, como es ohvio, dificulta las respectivas consultas y citas. Lascìialada anomalía se ha agravado con la inserción en el nuevo CÚdigo Judi-cial de una serie de disposiciones concernientes a la jurisdicciÓn contencioso-administrativa, las cuales no han debido, ni deben, estar incluidas en dichoCódigo.

Por todo ello, la legislaciÓn contencioso-administrativa en Panamá apa-rece desperdigada y carente de sistematizaciÓn y armonía.4. La reforma constitucional de 1956.

En i 956 fueron introducidas amplías y trascendentes rd()rmas a la Cons-tituciÓn de 1946. Mediante una de ellas fue nada menos que eliminado el

Tríbunal de lo Contencios(:)-Administrativo y su jurisdicción fue atribuida auna Sala de la Corte Suprema de Justicia: la llamada Sala Tercera o de loContencioS()-AdmInistrativo, Nunca he podido saberlos motivos reales quedetefliinaron la extinciÓn del rderido TribunaL. Este había estado funcio-

nando efìcientemente desde su instalaciÓn en 1943. Es cierto que en sus

Últimos aiios de existencia le fue adscrito el contencioso electoral. Por tanto,le sobrevino el desprestigio que en Panamá ha padecido y padecerá cualquierinstituciÓn o persona que deba decidir litigios electorales. Pero sucede queese mismo año, y en virtud de las mismas reformas de i 956, fue creado el

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Tribunal ElectoraL. Sobre este recayo desde entonces la desai.editada misiónde resolver las impugnaciones y demandas políticas. Liberado, pues, el Tri-bunal de lo ContenCloso-Administrativo de la enoJosa tUIl(101l que lo habíadeteriorado, no podía ser ésta la causa determinante de su desaparicion. Porel contrario, era el momento oportuno de renovar, en todo caso, su personaly de revitalizar su especializada función JurisdiccionaL. Por eso, S1l duda,afirma eludo. Eduardo Morgan que: "Un análisis somero de los motivosalegados para llevar a cabo la incorporación del Tribunal de lo ComenCloso-Administrativo a la Corte Suprema, demuestra que no rienen una base sóli-da" (3).

Estuve entre quienes criicaron la decapitación de dicho Tribunal. Lomas significativo es que la referida reforma constitucional no cambió en losustancial las disposiciones reguladoras de la jurisdicción comenCloso-adml.l1strativa. Estas permanecieron, y han seguido permaneciendo, practicamente1Itactas. Por eso, en artÍCulo que ese mismo año publique en el Anuario deDerecho de la Universidad de Panamá manifesté, entre otras (osas, las si-guientes:

"Es cierto que al 1Icorporar a la Corte el Tribunal Administrativo sehan mantenido todas sus tÌJnuones y competencias El preceptoconstiucional que creÓ laiurisdicciÓn administrativa no ha sidomodificado en lo sustanciaL. Así, la actual Sala de lo Contenuoso-administrativo sigue teniendo la misma competencia y la iiisma JUrisdicciÓn de que estaba investido el anterior Tribunal Puede, pues,alegarse que materialmente la Jurisdicción contenCloso-admll1Srrati va ha quedado lIcólume, no obstante su formal transmutaciÓn.Sin embargo, la anexión a la Corte del reterido 'fribunal entraña lAinconveniente vrobabilidad de Que éste se iudii.alice" \ 4)Cuando expresé, hace 38 años, en el citado artículo mi temor de que la

Jurisdicción adminisrrariva se iudicializara al ser injertada en la Corte Suprema, aludía al carácter especial que debe tener el proceso ,idminisrrarivo y digrave trastorno que sufre cuando se le aplican procedimiemos civiles seguidos por los tribunales judiciales.

La naturaleza y brevedad de esta disertación no me permiten detallar lasdiferencias sustanciales que deben existir entre el proceso civil v el ddmll1s-trativo. Me limitaré, por ello, a reiterar que el proceso ad1l1nistrativo debeser más dinámico, menos fèmnalista y de tramitación mucho mas rápida vsimplificada que el proceso civiL Este ha sido y sigue siendo lento, i.mplicado y formalista, a pesar de todas las prédicas doctrinarias en favor de su sim

3 MORGAN, Eduardo, Los n:i:ursos i:meni:ioso-administrativo~ de iiulidad y ik pknaiurisdicciÓn en el derecho panameño, 2'. ed, Panamá, 1982, p 60,

4, QLlINTERO, César. "Las reformas constinicionaks de 1956", Anuano de Derecho,Universidad de Panamá, NO 2,1956, p. 271 ss

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plificaciÓn y celeridad; e, incluso, de las disposiciones puramente programáticasque a este respecto suelen insertarse en cÓdigos y aÚn en Constituciones.

Lo cierto es que las inquietudes que hace tantos aiios expresé acerca deuna probable defÓrmaciÓn dd proceso administrativo, resultaron fundadas.Por diversos factores la justicia administrativa, al ser absorbida por la jurisdic-ciimjudicial, comenzÓ a h,lCerse lenta, formalista y pasiva.

He hablado de "diversos t;ictores" y con ello quiero advenir que la deca-dencia experimentada durante largo tiempo por nuestra jurisdicción admi-nistrativa no se ha debido, necesariamente, a su formal adscripción al OrganoJudiciaL. Otros sucesos e ingredientes ocasionaron, como es sabido, en elÚltimo cuarto de siglo, no sólo el decaimiento de la referida jurisdicción, sinode la justicia pananielia en general.

Con respecto a la incorporaciÓn del Tribunal de lo Contencioso-Admi-nistrativo a la Corte Suprema de Justicia, algunos distinguidos autores seña-lan aspectos, tanto negatlvos, como positivos. El doctor Olmedo SanjurtratÓ este punto en excelente conferencia que dictó en el Colegio de Aboga-dos el pasado abriL, con motivo de las Jornadas de Derecho PÚblico quedicho Colegio celebró precisamente para conmemorar el cincuentenario dela Ley de lo Contencioso- Administrativo. En cuanto a los aspectos negati-vos, el doctor Sanjur criticÓ la grave merma del principio de especialización,causada principalmente entonces por el funcionamiento de las llamadas SalasRotativas ad hoc, mediante las cuales, en cada negocio, la Sala permanente seintegraba con dos Magistrados adicionales procedentes de las otras Salas.ObjetÓ, asimismo que, debido a la anotada circunstancia, "se manejaban cri-terios propios de otras disciplinas juridicas, no siempre acordes con la cues-tiÚn contencioso-administrativa". Lamentó, entre otras cosas, que el con-tencioso de interpretación administrativa fuera substraido de la Sala Tercera y

atribuido al Pleno de la Corte_ Finalmente censurÓ la adscripciÓn a la Sala delo Contencioso-.Administrativo de los recursos de casaciÚn laboral, con locual, en su opiniÓn, se recargaron indebidamente los negocios que debíaatender dicha Sala, "con la consiguiente demora de todos los procesos queésta atendía".

En cuanto a los aspectos positivos del Acto Constitucional que incorpo-ró el Tribunal Administrativo a la Corte Suprema, el citado autor señala queelevó la jerarquía del antiguo Fiscal de lo Comencioso-Administrativo; queregulÓ mejor las atribuciones de la nueva Sala con respecto al recurso deplena jurisdicciÚn; que precisÓ debidamente los contenciosos de interpreta-ciÓn y de apreciación de validez; que restringió a las personas residentes enPanamá el ejercicio de la acctÓn de nulidad; y que excluyó la demanda deinconstitucionalidad contra las decisiones de la Sala Tercera (5).

2. Cf. SANrUR, Olmedo. "Análisis crítico de lajurisdicción contencioso administrativa enPanamá", Memoria dI, las Jornadas de Derecho Público en Conmemoración delCincuentenario dI, la Lev de lo Contencioso-Administrativo, Colegio Nacional de Abo.gados, Panamá, 1993, p 140.ss.

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Comparto algunos de los aludidos aspectos positivos indicados por eldoctor Sanjur. Pero, para mí, la única ventaja práctica que obtuvo la Jurisdic-ción administrativa al ser adscrita a la Corte Suprema, es que, dadas nuestrasanomalías políticas, subió de categoría y mejoró su imagen Esto se debió,como ya indiqué, a que al serie asignado el contencioso electoral al TribunalAdministrativo, éste fue víctima de las más inconcebibles manipulaciones,presiones y diatribas.

Personalmente considero que, aún encuadrada la )ulIsdicnon adminis-trativa dentro del ramo judicial, ha podido y puede desarrollarse en formaauténtIca y positiva. Pero, para ello es necesario que se vigoricen sus especia-

les características procesales. Desde luego, el fortalecimiento de las aludidascaracterístIcas propias y la especialización de los juzgadores son más factiblesSi la JustIcia administrativa se confia a un tribunal especial e independiente.Pero dada nuestra realidad jurídica, es improcedente por ahora pensar en larestauración del liquidado Tribunal Administrativo. Por tanto, como anteshe sostenido, los remedios deben buscarse dentro de la estructura Jurisdic-cional existente (6).

Es JUsto hacer constar que desde 1990 la Sala de lo Contencioso Admi-nistrativo de la Corte Suprema ha demostrado un alto grado de eficiencia ysuperación. Ello se debe, en gran parte, a la capacidad, dedicación yespecia-lizacÌón de los Magistrados que actualmente integran dicha Sala Pero estasuperación entrafia un exhaustivo y sostenido esfuerzo de esos Magistrados.Pues, además de su específica función contencioso-admll1strativo, tienenadscrita, como hemos visto, la casación laboral; y, como miembros que sondel Pleno de la Corte, también les corresponden los cada vez más numerososcasos de inconstitucionalidad, amparo y habeas corpus. Esta extraordinaria yrecargada varedad de atribuciones no es, desde luego, recomendable ni con-veniente. Algunos sugieren, por ello, la creación de un Tribunal Supremo deTrabajo, así como de una Corte ConstitucionaL. Creo que, por ahora, lasituación podría aliviarse aumentando el número de Magistrados de las Salasde la Corte Suprema y del respectivo personal auxiliar y de apoyo.

5. Ulteriores cambios constitucionales v leiiislativos.El golpe de Estado del 11 de octubre de 1968 dio al traste con la COI1S

titución de 1946 e implantó un régimen miltar que imperÓ hasta el 20 dediciembre de 1989. Durante la vigencia de dicho régiiien fue dictada laConstitución de 1972, la cual fue reformada en 1978. En 1983, medianteconsenso nacional, se elaboró y estableció una nueva Carta rundamental,radicalmente opuesta a la del 72. La Carta de 1983 fue una vuelta a la de1946, la cual actualizó y superó; y es la que rige en el país, aunque bajO el

2. Cf. Prólogo que en 1980 escribí a la obra del doctor José A. CARRSCO mulada f&imoortante la iUrlsdicción contencioso adminístrativa en Panamá, Imprenta Nacional,Panamá, p 7.

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absurdo nombre de "Constitución Política de la República de Panamá de1972. reformada por los Actos Reformatorios de 1978 y Dor el Acto Consti-tuciona� de 1983".

En lo que concierne a la jurisdicción en examen, es preciso indicar que nila autocrática Carta de 1972 ni la democrática de 1983, introdujeron cam-bios sustanciales al Contencioso-Administrativo. Este se mantuvo y se man~tiene tal como fue reestructurado por la reforma constitucional de 1956.A~imismo han seguido vigentes las Leyes 135 de 1943 y 33 de 1946, conalgunas curiosas modificaciones impropiamente insertadas en el nuevo Códi-go JudiciaL. Puede decirse que estas modificaciones legislativas y un acertadocambio de nombre del antiguo Fiscal de lo Contencioso Administrativo in-troducido en la ConstituciÓn de 1972, son las únicas variaciones formales delContencioso-Administrativo desde 1956.

En el siguiente punto, dedicado al Procurador de la Administración, exa-minaré e! cambio nominal efectuado por la Carta del 72 y las disposicionesdel Código Judicial concernientes a dicho funcionario. Ahora paso a ocupar-me, en términos generales, de las atribuciones que dicho Código asigna a laSala Tercera o de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema deJusticia.

Es conveniente recordar que el vigente CÓdigo Judicial fue aprobadopor la Ley 29 de 1984 y reformado por la Ley 18 de 1986, después de dieci-siete años de dilatada labor de una ComisiÓn designada en 1969 por el gene~ral Omar Torrijos. Dicho CÓdigo sustituyó el de 1916 y entrÓ a regir el 1 \1de abril de 1987.

Cuando se elaboraba el CÓdigo indagué por qué se le continuaba dandoel viejo nombre de CÓdigo Judicial y no se le llamaba CÓdigo Procesal. Seme dijo que esta denominación no sería apropiada, ya que dicho Código secircunscribía a formular las normas procesales correspondientes al DerechoCivil y al Derecho Penal que son las dos ramas jurídicas que tradicionalmentecompeten a la jurisdicciÓn judiciaL. Consideré justa y satisfactoria la explica-ciÓn. De ahí que en el susodicho CÓdigo no aparecen, ni deben aparecer, lasnormas procesales de! Derecho Laboral, del Marítimo y del Electoral. Sinembargo, e! aludido CÓdigo, en su artículo 98, optÓ por sub rogar el artículo13 de la ley 33 de 1946 en cuanto al objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa y a las funciones de la Sala que la ejerce. Lo cierto es que se

limitó principalmente a reproducir los numerales del citado artículo 13 de laLey 33 de 1946 modificando en algunos casos la redacción. Agregó, sinembargo, dos numerales. Uno mediante e! cual atribuye a la Sala Tercera elconocimiento de los recursos de casación laboral, "hasta tanto se instituya laCorte de Casación Laboral"; y otro en que le asignó e! ejercicio de "todas lasdemás atribuciones que e! Código de Trabajo atribuye a la Corte de CasaciónLaboral". Posteriormente la Ley 19 de 1991 adicionÓ al artículo 98 de!Código Judicial un numeral, por el que se atribuye a la Sala Contencioso-

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Administrativa el conocimiento "del proceso de proteccion de los derechoshumanos". .

Significativamente, el artículo 90 del Código Judicial dlspOlH: que: "LasLeyes 135 de 1943, 33 de 1946 y 39 de 1954, se aplicarán por la Sala Terceraen cuanto no contradigan lo dispuesto en este CÓdigo",

Semejante precepto, general e incondicionado, es un síntoma adicionalde la tendencía, consciente o inconsciente, de someter la JurisdicciÓn admi-nistrativa a la judiciaL. Obsérvese que el legislador no tuvo siquiera el cuidado de precisar que las tres mencionadas leyes especializadas de lo contenClo-so-administrativo se aplicarían en cuanto no contradijeran lo dispuesto por el

Código Judicial en materia contencioso-administrativa, silo que literalmen-te extendió la supeditación de dichas Leyes a todas las disposiciones de eseCódigo.

He de reiterar que lo que he llamado judicialización del proceso admi-nistrativo, no se produce necesariamente porque la jurisdicción administrati-va se inserte formalmente en el Organo JudiciaL. Dicha Jurisdicción puedeperlcctamente hallarse dentro de este Organo y no judicializarse, si mantienesus propias características procesales y las desarrolla y acrecienta sin desnatu-ralizar su auténtica especialidad. Tampoco se judicializa la jurisdicciÓn admi-Ilstrativa si se le adicionan ciertos recursos o procedimientos previamenteestablecidos en el Derecho Civil o en el Penal, como el recurso de casaciÓn,por ejemplo. Lo esencial a este respecto es que la casaCIón o cualquier otrorecurso o procedimiento sea de carácter administrativo De ahí que si consi-dero impropia la adscripción a la Sala Tercera de la casauÓn laboral, es porque ésta versa sobre materia ajena al proceso administrativo, pero no porquesea casación.

A este respec(o, lo ideal sería que en nuestro país pudiera haber otrostribunales y Juzgados administrativos, y que sus decisiones fueran apelables ocasables, según el caso, ante la Sala Tercera de la Corte Suprema,

Finalmente deseo precisar que, cuando a falta de otro término, hablo dejudicialización del contencioso-administrativo, me refiero específicamente ala supeditación de éste a los principios y normas del procedimiento civiL. Ellono significa que tenga prevención alguna contra dicho procedimiento. Porel contrario, creo que el Derecho Procesal Civil es el más depurado y consolidado de todos los derechos procesales. Pero sus rigurosas normas, concebi-das para el más antiguo derecho sustantivo, no son las ade¡;uadas para regularel proceso mediante el cual ha de aplicarse el Derecho Administrativo. Estarama jurídica, como es sabido, fue especialmente creada en hancia, por vía

JurisdicclOnal, durante el pasado siglo y el presente. El carácter proteico,abarcador y creciente de este Derecho no ha permitido que en hanCla ni enlos demás países sea codificado. Advierto que en Panamá existe desde el siglopasado un llamado Código Administrativo. Pero no contiene en absoluto lasnormas fundamentales de este Derecho. Se trata, más bien, de un CÓdigo depolicía.

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En cambio, la correlativa disciplina procesal del Derecho Administrativosustantivo, es decir, el llamado Contencioso-Administrativo, sí ha sido -ydebe ser- objeto de sistematización y de codificación. Pero ésta no debetener e! carácter pétreo y detallista de otros códigos procesales, como e! Civilo el Penal, por ejemplo.

6. El Procurador de la Administración.

La Ley 135 de 1943, al establecer la jurisdicción contencioso-adminis-trativa, creó el cargo de Fiscal del Tribunal de lo Contencioso-Administrati-vo. La Ley 33 de 1946 introdujo algunas modificaciones con respecto adicho funcionario. SegÚn esta última Ley, e! referido Fiscal estaba desvinculadode! Procurador General de la Nación y del Ministerio Público en generaL Suprincipal función era la de emitir concepto en los procesos que se ventilaranen el aludido tribunaL También se le atribuía la representación de los intere-ses nacionales y municipales en los procesos contencioso-administrativos.

La reforma constitucional de 1956 se limitó a este respecto a cambiar e!nombre de Fiscal de lo Contencioso-Administrativo por el de ProcuradorAuxiliar. Esta denominación resultó ser de lo más impropia.. Pues este altofuncionario no había dependido antes, ni tenía por qué depender, del Procu-rador General de la Nación. Sin embargo, según la susodicha reforma cons-titucional, quedó como "auxiliar" del Procurador GeneraL Desde el co-mienzo critiqué tan anómala denominación. En escritos y obras que publi~qué sugerí que el nombre apropiado debía ser el de Procurador Administra-tivo, o mejor, el de Procurador de la Administración. La ConstituciÓn de1972 acogió la denominación sugerida anteriormente por mí, sin que yointerviniera en ello, toda vez que no participé en forma alguna en la elabora-ción de dicha Carta Fundamental.

La Constitución mencionada mantuvo formalmente, sin embargo, alProcurador de la Administración dentro del Ministerio PÚblico. Asimismo,dicha Carta conservó lahinción que la reforma de 1956 atribuyó al entoncesllamado Procurador Auxiliar, de emitir concepto, en forma alternada con elProcurador General, en las demandas de inconstitucionalidad. Esta modali-dad ha sido mantenida por la vigente ConstituciÓn de 1983.

El CÓdigo Judicial, en su artículo 348, se ocupa de detallar las atribucio-nes del Procurador de la Administración. A~Í, ha establecido que dicho Pro-curador debe "intervenir, en interés de la Ley, en los procesos contencioso-administrativos de nulidad, de protección de los derechos humanos, de inter-pretación y de apreciación de validez"... En cambio, según el siguiente nu-meral del mismo artículo, dicho funcionario debe necesariamente defenderel acto "en los procesos contencioso-administrativQs que se originen en de-mandas de plena jurisdicciÓn"... En otro numeral dispone que el Procuradorde la Administración debe sustituir al de la Nación cuando "no existan o sehayan agotado los suplentes de éste". Por último, en numeral que le fue

adicionado en 1991, dicho artículo atribuye al Procurador de la Administra-

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ción la fum:lón de: "Instruir las sumarias a que dieren lugar las denuncias y

acusaciones presentadas contra el Procurador General de la ~ación por deli~tos o tàl tas "

El mas ligero examen de las anotadas funciones, demuestra lapromiscuidad juridica de unas y la impropiedad técníca de otras.. A~i vemosque uno de los reteridos numerales convierte al Procurador de la Administra-ción en tercer suplente del Procurador General de la Nacion, ,tI paso queotro numeral lo constituye en funClonano de instrucciÓn en casos de acusa-ciones o denuncias contra el propio Procurador del cual figura como sustituto..

Por otra parte, el mencionado Código delimita rígidamente, con criteriotípicamente civilista, las funciones propias y auténticas del Procurador de laAdmll1stración. Así tenemos que en los procesos de ilegalidad y en otros, leprescribe que actué en interés de la Ley; mientras que en las demandas deplena jurisdicción, le exige que actué en detensa del acto demandado, a pesarde lo arbitrario e ilegal que éste pueda ser.

Cabe agregar sobre el particular que todas nuestras Constituciones hantenido la prudencia de no imponer denominaciones generalizadas, pero con-trovertidas, en materia contencioso-administrativa. También nuestras Leyesespecializadas en la materia han sido cuidadosas a este respecto. Así, hanevitado, por ejemplo, hablar de acción de plena jurisdicción En su lugar,han preferido describirla diciendo" "La acción encaminada a obtener unareparacióin por lesión de derechos subjetivos", o simplemente, la acción pararestablecer derechos subjetivos. En cambio, el Código Judicial, con la intre-pidez de quien desconoce el derecho sustantivo de una especialidad procesal,no ha vacilado en hablar de acción de plena jurisdicción y de acción de nuli-dad; y, lo que es más grave, en imponer al Procurador de la Administracióncondiciones inconvenientemente restrctivas en cuanto a su necesaria inter-vención con respecto a dichas acciones.

En lo que concierne a la figura del Procurador de la Admll1stración,sugiero los siguientes cambios sustanciales:

a) El Procurador de la Administración no debe formar parte del Ministe.rio Público, ni ejercer, por tanto, ninguna de las funciones fiscalizadoras,

instructoras y acusatorias, atribuidas a los agentes de dicho Ministerio.b) La misión esencial del Procurador de la Administración debe ser la de

detender la integridad de la Ley y de las actuaciones ~ de la Administra-ción Pública

c) En consecuencia, el Procurador de la Administración debe intervenir,siempre en interés de la Ley, en todos los procesos contencioso-administrati-vos, así como en las consultas de interpretación y de apreciación de validez deactos administrativos, que se surtan en la Sala Tercera de la Corte Supremade Justicia.

d) El Procurador no debe emitir concepto en las demandas o consultasde lIconstitucionalidad. Esta debe ser función exclusiva del Procurador Ge-neral de la Nación.

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e) El Procurador de la Administración podría ejercer en Panamá algunasde las fì.inciones que en otros países se atribuyen al Ombudsman.

f) El Procurador de la Administración debe contar con un personal auxi-liar más numeroso y mejor remunerado; y debe, asimismo, tener iniciativapresupuestaria, al igual que el Presidente de la Corte Suprema y el Procura-dor General de la NaciÓn.

7. Denominación y concepto de lo çontencioso-administrativoAlgunos autores españoles e hispanoamericanos han objetado el nombre

y el propio concepto de contencioso-administrativo. La denominación y lainstitución, como es sabido, son de procedencia francesa; y, al menos el nom-bre, se ajusta más a la lengua gala que a la nuestra.

En Panamá, por ejemplo, el común de las gentes no le encuentra sentidoal término "contencioso". Presienten algunos que quizás se trate de unsíndrome pernicioso o de alguna otra patología administrativa. A un profe-sor de Sociología le oí exclamar "que es eso de contencioso" y un historiadorme preguntó como se decía contencioso-administrativo en inglés. En dichoidioma -le contesté- no se dice ni se puede decir "contencioso-administrati-vo". En los países anglosajones no existe en absoluto dicha institución. Enellos predomina exclusivamente el sistema judiciaL.

Ante un auditorio de juristas, como este al que tengo e! honor de dirigir-me, huelga recordar que contencioso significa simplemente litigioso. Estecalificativo se aplica en particular a los asuntos sometidos al fallo de los tribu-nales en forma de litigio, a diferencia de las controversias gubernativas o delos procesos no controvertibles, llamados usualmente de jurisdicción volun-taria. Por tanto, hay también contencioso civil, penal, comercial, laboral,marítimo, ete. Entonces, pregunta la gente, por qué el término "contencio-so" sólo se usa con respecto al Derecho Administrativo. A este interrogantese ha de contestar diciendo que ello se debe sencilamente a una modalidadde la lengua rrancesa.

El distinguido administratista y procesaísta español, Jesús González Pérez,ha sostenido que en nue:;tro idioma no debe hablarse de contencioso-admi-nistrativo, sino de proceso administrativo.

La sugerida locución es intachable desde e! punto de vista del DerechoProcesal, ya que, según éste, el proceso sólo adviene cuando un negociojurídico entra en la esfera jurisdiccionaL. Mas su admisión entraña el peligrode que la jurisdicción administrativa se "procesalice". Pido disculpas por elempleo de este disonante neologismo. Pero lo utilizo para significar que si elcontencioso-administrativo se llega a concebir sólo como proceso, podríaimponerse la tendencia de substraerlo de! Derecho Administrativo sustantivoy de los administra ti vistas, para convertirlo en patrimonio exclusivo de losprocesalistas, incluso de los que desconocen la rama jurídica sustantiva cuyaaplicación debe regular el derecho procesal administrativo.

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Como es harto sabido toda rama sustantiva del Derecho necesita su co-rrespondiente espcClalldad procesal. Pero ésta requiere el conocimiento atondo de aquclla. El derecho procesal, como lo reconocen sus propios especialistas, es ull derecho instrumental. No puede, pues, haber Ull derechoprocesal puro e independiente, aplicable por igual a diversas ramas Jurídicas

sustan ti vas.

Personalmente aprecio muchas de las innovaciones terminológicas de losneoprocesalistas y las estimo acertadas. Pero, por otra parte, es preciso ad.,vertir que algunas de ellas están creando lamentables confusiones. Asi tenemos que tradicionalmente se han denominado leyes o normas sustantivas lasque crean derechos y obligaciones; mientras que las que establecen el proce-dimiento necesario para la aplicación de aquéllas, se han conocido siemprecomo leyes o normas adjetivas. Por otra parte, se han llamado leyes tormaleslas expedidas por el parlamento u órgano legislativo; y leyes materiales osustanciales las de carácter general, independientemente de la autoridad uórgano del cual emanen. Pues bien, los neoprocesalistas consideran degra-dante que las normas de su especialidad sean llamadas adjetivas. En conse-cuencia, tienden a desconocer y trastocar las ya establecidas denominaciones.De esta manera, han optado por llamar leyes sustanciales, materiales o detondo a las sustantivas; y leyes formales o procesales a las adjetivas. Las Iimi.taciones de la presente disertación me impiden exponer las inconsistencias einconvenientes de esta insurgente terminología. Sólo advierto que los espe-cialistas en derecho procesal, tan dinámicos y creadores, como sin duda loson, debieran rectificar estas erróneas innovaciones. A su vez, los cuItores delas ramas sustantivas del Derecho, deben defender y mantener la más correc-ta terminología.

Hecha esta inevitable digresión concluyo en que no es impropio mante-ner la denominación y el concepto de contencioso-admiiistratlvo, debido asu universalidad y a su tradicional arraigo. Estimo, no obstante, que podríanusarse en su lugar las expresiones jurisdicción administrativa y Justicia admi-nistrativa.

8. Modalidades de la iurisdicción administrativa panameña.Como he indicado, las Constituciones panamenas, a partr de 1941, han

establecido la jurisdicción contencioso-administrativa con bastante ampli-tud. Asimismo, las leyes orgánicas sobre la materia han complementado, conespímu flexible y previsor, esta especial jurisdicción. A su vez, la Jurispruden-cia, especialmente en los últimos anos, ha contribuido a ensanchar el ámbitoy el sentido de la justicia administrativa.

La Ley establece los motivos de ilegalidad que comprenden: a) la infrac-ción literal de los preceptos legales; b) la falta de competencia de la autoridadque haya dictado el acto administrativo; c) eL. quebrantamiento de las forma.lidades legales; d) la desviación de poder.

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El doctor José Antonio Carrasco, en interesante conferencia que dictóen abril pasado en el Colegio de Abogados, observa cierta limitación porparte de nuestras leyes en cuanto al ejercicio de acciones contencioso-admi-nistrativas. Propugna, en consecuencia, por la adopción de un "bloque de lalegalidad" que permita invocar, no sólo la ley, sino también la doctrina, lajurisprudencia y los principios del Derecho Administrativo, como fundamen-to para el ejercicio de las aludidas acciones (7).

Esta sugerencia del doctor Carrasco evoca, sin duda, la doctrina del "blo-que de constitucionalidad" adoptada por la Corte Suprema en virtud de ini-ciativa del Magistrado Arturo Hoyos, quien la ha expuesto elocuentamenteen artículos, folletos y obras.

En cuanto al retèrido interés del doctor Carrasco, estimo que ya la SalaTercera de la Corte, por vía jurisprudencial, está implícitamente establecien-do el aludido bloque de legalidad. Así se advierte en obras recientemente

publicadas por los Magistrados Hoyos y Molino. Por ejemplo, dicha SaladeclarÓ la ilegalidad de una resolución del Consejo Administrativo de laUniversidad de Panamá porque contravenía jurisprudencia en materia cons-titucional sentada precisamente por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.

En cuanto al llamado contencioso de nulidad, que prefiero denominarde anulaciÓn, la Constitución y la Ley establecen la acción pública, la cual esimprescriptible.

El denominado contencioso de plena jurisdicción, que en realidad es derestablecimiento de derechos subjetivos, sólo puede ser ejercido, por el afec-tado, dentro de los dos meses siguientes a la ejecución o notificación delrespectivo acto. En Colombia actualmente este término es de cuatro meses.Sería conveniente estudiar. la posibilidad de ampliarlo en Panamá.

El Ledo. Morgan, el doctor Carrasco, el Magistrado Hoyos y el Magis-trado Molino, se han esmerado en establecer las diferencias entre la accióncontencioso-administrativa de nulidad y la de plena jurisdicción. Especial-mente el Magistrado Molino en obra recientemente publicada ha enumeradocuidadosamente las diferencias existentes entre las dos mencionadas accionesadministrativas.

Debo indicar, sin embargo, que es preciso superar algunas de estas rígi-das diferencias entre las dos aludidas acciones. En mi concepto no deberíahaber ciertas difèrencias tajantes entre ellas. Pues, el objeto fundamental deambas es la anulación del acto ilegal y el imperio de la justicia. Así, en Franciase están erradicando algunas de estas distinciones tradicionales y en la nuevaLey española de lo Contencioso-Administrativo, no se establecen. Creo queen Panamá sí es conveniente mantener algunas diferencias entre las aludidasacciones, pero modificadas. Por ejemplo, no veo por qué la demanda de

7. Cf CARRSCO, José A. "Comentarios sobre la jurisprudencia administrativa y judicialen Panamá', Memoria de Jornadas de Derecho Público..., 1993, p. 88 ss.

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anulación sólo ha de proponerse contra actos adminlstrallH" gciinaks, v 1.1de restablecimiento de derechos subjetivos, sólo contra a,(, tus ,id 11I1111Str .\Uvosindividuales..

Durante mucho tiempo la Sala Tercera sostuvo que solo, ,ibi.! i.i suspensión preventiva de un acto administrativo en las demandas ,,1t ~iltlia iurisdi(ción. Segun el Magistrado Hoyos esta práctica fue Ilaiiiciiida por la SalaTercera desde 1965 hasta 1991, año en que la actual Sala de lo ( unl.l1leIOSO-Admimstrativo restableció "la pertinencia de esta medid" l ,LL telai ('11 los procesos de nulidad".."" (8).

igualmente, durante muchos años sostuvo la menCloli.\t!. ..ala q lIC soloen las demandas de plena jurisdicción podía ella dictar dlsposlCloncs ti \ reemplazo de las impugnadas. Luego algunos Magistradus l'pUSlt rol! 1,1 tesisopuesta, esto es, que sólo en las demandas de nulidad protedían las ,\1 udidasdisposiciones en reemplazo de las demandas.. Actualmente. tOlllO lo ,\1101.,1 elMagistrado Molino en la ya aludida obra, tanto en una t 0111\' C 11 la otr.i t:hiscde demanda, la Sala Tercera puede dictar disposiciones eió IlTllplaLo de lasdemandas (9).

Estos ejemplos indican el carácter evolutivo, tlexibk \ progieslvo de lajurisdicción contencioso-administrativa y la función vital que, ,011 rcspei tú Jella, ejerce la jurisprudencia.. Con todo, es necesario elaborar uiia IlLlCVa i:independiente Ley Orgánica sobre esta matena. COIl la p,i1abra lIdependiente significo que no sea embutida en el Código Judicial Dicha Ltv debeactualizar la justicia administrativa, pero sin someterla a IÓrliulas 1i1i1i1(losaS

y rígidas. De esta manera dejará abierta la vía para la an,lull kniiid.i de Idjurisprudencia y de la doctrina.

Panamá, 28 de enero de 1994.

8, Cf HOYOS, Anuro, La iurisdicción comencioso-,administrativa C"Y"ll,lIiia LldS"clo. pro:.seme v futuro, Panamá, 1993, p.. 10.

9, Cf MOLINO MOLA, Edgardo.. LeiislaciÚn comencioso-acliililislrauv,l.iiLU"lizada \comentada.. Edii Econo-Prim, Panamá, 1993, p.. 81 ss.

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