„emigrować i wracać” migracje zarobkowe polaków po 1 maja 2004 r.*
TRANSCRIPT
1
„Emigrować i wracać”
Migracje zarobkowe Polaków po 1 maja 2004 r.*
Wrzesień 2006
Jakub Wiśniewski
Maciej Duszczyk (konsultacja merytoryczna)
Ekspertyza Instytutu Spraw Publicznych stanowi część raportu przygotowanego na zamówienie Platformy
Obywatelskiej
2
Spis treści
GŁÓWNE WNIOSKI........................................................................................................................................... 3
WSTĘP................................................................................................................................................................... 7
MIGRACJE POLAKÓW PRZED 1 MAJA 2004 ROKU................................................................................. 9
MIGRACJE POLAKÓW W OKRESIE OD MAJA 2004 DO CZERWCA 2006 ROKU............................ 10
ZASADY ZATRUDNIANIA OBYWATELI POLSKICH W KRAJACH EOG............................................................... 10 SKALA MIGRACJI – WERYFIKACJA DANYCH.................................................................................................... 13 KIERUNKI MIGRACJI – ZMIANY W OKRESIE OD MAJA 2004 DO CZERWCA 2006 ROKU (CASE STUDY DOTYCZĄCY SKANDYNAWII)............................................................................................................................ 17 PROFIL POLSKIEGO PRACOWNIKA MIGRUJĄCEGO ......................................................................................... 19 POTENCJAŁ EMIGRACYJNY POLAKÓW W UJĘCIU TERYTORIALNYM ............................................................. 21 PRACA NIELEGALNA......................................................................................................................................... 23 EMIGRACJA DO STANÓW ZJEDNOCZONYCH ................................................................................................... 24
SKUTKI MIGRACJI DLA KRAJÓW PRZYJMUJĄCYCH ........................................................................ 25
SKUTKI EKONOMICZNE .................................................................................................................................... 26 SKUTKI SPOŁECZNE.......................................................................................................................................... 29
SKUTKI MIGRACJI DLA POLSKI ................................................................................................................ 30
SKUTKI EKONOMICZNE .................................................................................................................................... 30 SKUTKI SPOŁECZNE.......................................................................................................................................... 34
PROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ ..................................................................................................................... 36
REKOMENDACJE ............................................................................................................................................ 38
BIBLIOGRAFIA................................................................................................................................................. 41
3
Główne wnioski
1. Polacy mają swobodny dostęp do rynków pracy Czech, Cypru, Estonii, Finlandii,
Grecji, Irlandii, Islandii, Litwy, Łotwy, Malty, Portugalii, Słowacji, Słowenii,
Szwecji, Węgier, Wielkiej Brytanii i Włoch. Do państw, które częściowo
zliberalizowały dostęp do swoich rynków pracy, ale gdzie – co do zasady –
zatrudnienie Polaków regulowane jest prawem krajowym należą Dania, Francja,
Holandia, Liechtenstein i Norwegia. Państwa, w których zatrudnienie Polaków
regulowane jest prawem krajowym, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym 1
maja 2004 roku to Austria, Belgia, Luksemburg, Niemcy.
2. Rozszerzenie Unii Europejskiej nie wywołało niekontrolowanych, masowych ruchów
migracyjnych w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Na
podstawie wszystkich zebranych danych i ich weryfikacji należy przyjąć, że w
państwach EOG, różnego typu legalne zatrudnienie podejmuje rocznie około 800
tysięcy obywateli polskich. Wspomniana liczba 800 tysięcy dotyczy wszystkich,
którzy podejmują, choćby incydentalnie, zatrudnienie w innym państwie
członkowskim w danym roku. Wiele osób wraca do kraju, a następnie ponownie
wyjeżdża za granicę w celach zarobkowych w kolejnych latach. Rocznie z Polski w
celach zarobkowych wyjeżdża średnio około 400 tysięcy osób więcej niż przed 1
maja 2004 roku. Sumowanie liczb pracowników migrujących z poszczególnych lat
jest o tyle nieuzasadnione, że w kolejnych latach pracę podejmują często te same
osoby. Ponieważ brak jest informacji o migracjach powrotnych i tzw. migracji
wahadłowej, dokładne określenie liczby osób, które zdecydowały się osiedlić na stałe
w innym państwie członkowskim nie jest możliwe. W ramach wspomnianej liczby
800 tysięcy osób nie uwzględniono tych, którzy poszukiwali pracy za granicą, ale jej
nie podjęli.
3. Brakuje wiarygodnych analiz dotyczących potencjału emigracyjnego poszczególnych
regionów Polski. Dostępne wyniki badań wskazują, że stosunkowo większym
potencjałem emigracyjnym charakteryzują się regiony mniej zurbanizowane. Duże
miasta Polski opuszcza stosunkowo mniejszy odsetek ludności, co wiąże się
niewątpliwie z mniejszą stopą bezrobocia i wyższym wskaźnikiem zatrudnienia w
4
dużych aglomeracjach miejskich. Istotne znaczenie mają także sieci migracyjne, co w
sposób szczególny odnosi się do niektórych regionów wiejskich i małych miast.
4. Największy wzrost migracji wystąpił w przypadku Wielkiej Brytanii i Irlandii.
Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę wielkość rynku pracy, najbardziej widoczny
jest napływ Polaków do Irlandii.
5. Nie zmienił się główny kierunek migracji zatrudnieniowych, którym nadal pozostają
Niemcy. Zatrudnienie w tym kraju ma jednak głównie charakter sezonowy (do trzech
miesięcy). Jeżeli zestawić dane dotyczące migracji Polaków w ujęciu całorocznym to
okazuje się, iż skala migracji do Wielkiej Brytanii i Niemiec jest na podobnym
poziomie.
6. Pełna liberalizacja przepływów siły roboczej jest istotnym, ale nie decydującym
powodem, dla którego Polacy podejmują decyzję o wyjeździe zarobkowym.
Potwierdza to przykład Norwegii, gdzie pomimo utrzymania restrykcji znalazło
zatrudnienie wiele więcej osób niż w Szwecji, która całkowicie zliberalizowała
dostęp do rynku pracy. Najważniejszym czynnikiem przyciągającym pracowników
jest popyt ze strony zagranicznych pracodawców.
7. Należy przyjąć, że wydłuża się średni okres zatrudnienia za granicą. Jednocześnie
nadal zatrudnienie sezonowe i okresowe przewyższa wyjazdy na stałe.
8. Niezmiernie trudno jest określić wpływ otwierania rynków pracy na skalę
zatrudnienia nielegalnego. Z jednej strony likwidacja restrykcji umożliwia legalizację
pobytu i zatrudnienia. Z drugiej – jednak może sprzyjać napływowi imigrantów,
którzy są zainteresowani nielegalnym zatrudnieniem. Utrudnione są również
możliwości ujawniania nielegalnego zatrudnienia.
9. Zarówno ekonomiczne, jak i społeczne skutki migracji obywateli polskich dla krajów
przyjmujących są w znacznej mierze korzystne. Podobnie jest w przypadku
konsekwencji emigracji dla Polski, choć w skali regionalnej mogą pojawić się
określone problemy związane z deficytem siły roboczej lub utratą spójności
społecznej.
10. Wpływ emigracji na polski rynek pracy pozostaje ograniczony. Spadek stopy
bezrobocia jest związany raczej ze zmianami demograficznymi i wzrostem inwestycji
wewnętrznych.
11. Typowy polski pracownik migrujący to w ostatnich latach osoba młoda, bezdzietna,
podejmująca zatrudnienie nie tylko w wielkich metropoliach państw EOG, ale także
5
miasteczkach oraz na wsi, stosunkowo dobrze wykształcona, wykonująca z reguły
prace nie wymagające wysokich kwalifikacji lub prace wymagające wąskich
kwalifikacji.
12. Pomimo alarmistycznych apeli w prasie nie dochodzi do masowego opuszczania
Polski przez pracowników najwyżej kwalifikowanych. Już teraz jednak można
zaobserwować lokalne niedobory spowodowane emigracją. Dotyczy to przykładowo
anestezjologów.
13. Skala nadużyć w odniesieniu do pracy Polaków w Europie pozostaje ograniczona, a
nawet należy założyć, że się zmniejsza. Faktem jest jednak, iż w większości
przypadków wykonują oni pracę, której nie chcą podejmować rodzimi pracownicy.
Jednocześnie konieczne jest wzmożenie kampanii informacyjnej dla obywateli
polskich udających się do pracy za granicę na temat swobodnego przepływu
pracowników i praw im przysługujących.
14. Należy założyć, że w przeciągu drugiego okresu obowiązywania uregulowań
przejściowych pozostałe państwa zdecydują się na otwarcie swoich rynków pracy.
Pewne restrykcje mogą zostać utrzymane przez Niemcy i Austrię.
15. W najbliższym czasie obecny model migracji zatrudnieniowych Polaków zostanie
utrzymany. Po ustabilizowaniu się liczby wyjazdów na obecnym poziomie w ciągu
najbliższych 3-5 lat tempo przyrostu wyjazdów zagranicznych Polaków będzie w
perspektywie średniookresowej osłabiać się.
16. Z punktu widzenia oceny migracji zatrudnieniowych Polaków i związanych z nią
korzyści lub kosztów kluczowa będzie skala powrotów. Emigracja będzie miała
jednoznacznie pozytywne korzyści, jeśli po okresie wyjazdów wystąpią powroty.
Dlatego też wskazane byłoby opracowanie pakietu działań skierowanych dla
„typowego” emigranta zarobkowego. Pozwoliłoby to zarówno zahamować odpływ
młodych ludzi, jak i zachęcić ich do powrotu.
17. Kluczową kwestią jest przeprowadzenie badań, które odpowiedziałyby na pytanie,
kiedy i w jakich okolicznościach osoby zatrudnione za granicą zdecydują się na
powrót.
18. Polska powinna kontynuować zmiany w doktrynie migracyjnej. W coraz większym
stopniu powinien być liberalizowany dostęp obywateli państw trzecich do polskiego
rynku pracy.
6
19. Na organy wspólnotowe powinien spaść obowiązek lepszego monitorowania
procesów migracyjnych z uwzględnieniem interesów zarówno krajów członkowskich,
jak i całej UE. Polska powinna z większą determinacją domagać się respektowania
zasad rządzących swobodnym przepływem osób na terenie Wspólnoty, zwłaszcza w
odniesieniu do systemu wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych i
koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Polska powinna zapewnić
Polakom dostateczną opiekę konsularną i kulturalną.
20. Bez względu na skalę zjawiska „drenażu mózgów” system polskiej edukacji powinien
być lepiej skorelowany z polityką zatrudnienia, a także uwzględniać średnio i
długoterminowe perspektywy rynku pracy.
7
Wstęp
Opracowanie nie stanowi wyczerpującego kompendium wiedzy na temat
współczesnych migracji zarobkowych Polaków. Dotyczy zaledwie wycinka tego szerokiego
zagadnienia, odnosząc się do przepływu siły roboczej między Polską a państwami
członkowskimi Unii Europejskiej (UE) i państwami nieczłonkowskimi należącymi do
Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) - Islandią, Norwegią i Liechtensteinem oraz
– niejako na marginesie tych rozważań – emigracji Polaków do Stanów Zjednoczonych. Jest
pewnego rodzaju zebraniem dotychczasowej wiedzy na temat procesów migracyjnych po
wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, skonfrontowanej z teorią migracji. Niestety, bez
pogłębionych badań socjologicznych nie sposób jest opisać całość tego bardzo złożonego
zjawiska zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i społecznym. Zabrakło tu również
miejsca na opisywanie wszystkich złożonych uwarunkowań zatrudnienia i życia Polaków za
granicą, zwłaszcza w kontekście długoletniego doświadczenia Polski jako kraju
emigracyjnego.
Lata 2004–2006 to okres zbyt krótki, by można było mówić o trwałym odwróceniu
dotychczasowych trendów migracyjnych oraz dostatecznie długi, by wyodrębnić procesy
zachodzące niezależnie od krótkoterminowych cykli koniunkturalnych. Na wstępie warto
postawić sobie pewne pytania, które będą stanowić główne wątki rozważań niniejszego
opracowania. Jaka jest rzeczywista skala emigracji Polaków po 1 maja 2004 roku? Czy
werbalizowane głośno w mediach zagrożenia, takie jak „drenaż mózgów” w Polsce znajdują
potwierdzenie w rzeczywistości? Jak Polacy wpływają na sytuację społeczno-gospodarczą
krajów, w których podejmują zatrudnienie? Jakie przełożenie mają migracje zarobkowe na
gospodarkę i spójność społeczną Polski? Jak można przeciwdziałać różnego rodzaju
negatywnym zjawiskom? Opracowanie próbuje w sposób syntetyczny odnieść się do
wszystkich tych zagadnień.
Co się tyczy metodologii, Autor bazował na analizie literatury przedmiotu, zwłaszcza
anglojęzycznej, a także wtórnej analizie wyników badań empirycznych, statystyk oraz
opracowań i raportów resortów odpowiedzialnych za politykę rynku pracy w niektórych
państwach członkowskich. Kompleksowy i stricte porównawczy charakter mają
ogólnoeuropejskie studia, zwłaszcza raporty Komisji Europejskiej, co miało istotne
znaczenie ze względu na jednolitość metodologii badawczej stosowanej przez Eurostat. W
8
odniesieniu do wydarzeń najnowszych pomocne były artykuły i doniesienia prasowe
(zwłaszcza takich czasopism i dzienników, jak „The Economist” i „Financial Times”). Dane
statystyczne dotyczące obywateli polskich nie we wszystkich przypadkach były dostępne,
dlatego wykorzystano także statystyki odnoszące się do grupy UE-8 – siedmiu
postkomunistycznych państw członkowskich UE i Polski. Jest to o tyle uprawnione, o ile
uwarunkowania społeczno-gospodarcze tych krajów wskazują na wiele podobieństw z
Polską. Kiedy mowa jest o państwach członkowskich, Autor ma na myśli nie tylko państwa
należące do UE, ale także państwa, które przystąpiły do Europejskiego Obszaru
Gospodarczego i tym samym będące częścią Jednolitego Rynku UE.
9
Migracje Polaków przed 1 maja 2004 roku
Na długo przed 1 maja 2004 roku państwa członkowskie Unii Europejskiej
przyjmowały wielu imigrantów z Polski i innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej. W
niniejszym opracowaniu brakuje miejsca, by pochylić się nad migracjami przesiedleńców po
II wojnie światowej, a także emigracją polityczną i ekonomiczną w latach 1956–1989. Są to
zresztą zjawiska dość dobrze zbadane1. W okresie 1989–2004 legalne migracje Polaków do
krajów UE (przed 1993 rokiem – EWG) były możliwe poprzez takie kanały, jak umowy
bilateralne Polski z Niemcami, Francją, Luksemburgiem, Hiszpanią i Belgią, ukierunkowane
zatrudnienie pracowników deficytowych specjalności, staże zawodowe (pracownicy-goście),
delegowanie pracowników w ramach umów o dzieło i kontraktowania polskich firm, a także
zatrudnienie typu au pair. Nie należy również zapominać, że pomimo restrykcji w dostępie
do rynku pracy zauważalne było również zjawisko legalnego zatrudnienia indywidualnego
bez pośrednictwa właściwych instytucji rządowych. Miało ono jednak mniejszą skalę niż
zatrudnienie realizowane na podstawie umów bilateralnych.
W końcu lat dziewięćdziesiątych XX wieku i w pierwszych latach XXI wieku
legalnie w państwach członkowskich UE pracowało około 400 tysięcy osób w skali roku
(średniorocznie około 150–160 tysięcy)2. Według przybliżonych szacunków do tego należy
dodać około 100–150 tysięcy obywateli Polski, którzy byli zatrudnieni nielegalnie, co w
sumie daje około 550 tysięcy osób pracujących w UE-15. Łatwość podróżowania po 1989
roku i zniesienie reżimów wizowych zaowocowały eksplozją zatrudnienia sezonowego. Dla
przykładu, w okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję, w budownictwie i rolnictwie w
skali roku w państwach UE-15 było zatrudnionych około 250–280 tysięcy robotników
sezonowych z Polski3.
W Wielkiej Brytanii w latach 2003–2005 liczba imigrantów z postkomunistycznych
państw członkowskich uległa podwojeniu. Warto zwrócić uwagę, że dwie trzecie
1 Por.: A. Sakson: Migracje w XX wieku, tekst dostępny na stronie internetowej, http://72.14.221.104/search?q=cache:r9lnqYAA7h0J:jazon.hist.uj.edu.pl/zjazd/materialy/sakson.pdf+Sakson+Migracje+w+XX+wieku&hl=pl&gl=pl&ct=clnk&cd=1, 30 sierpnia 2006; J.E. Zamojski: Migracje po II wojnie światowej, w: J. E. Zamojski (pod red.), Migracje i społeczeństwo, t 3, IH PAN, Warszawa 1999; J. Burszta, J. Serwański (red.): Migracje–Europa–Polska, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2003. 2 M. Boni: Wpływ wejścia do Unii Europejskiej na sytuację na rynku pracy, [w:] Polska w Unii Europejskiej – doświadczenia pierwszego roku członkostwa, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s.182.
3 Ibidem, s. 182.
10
imigrantów z tych krajów przyjechała przed latem 2004 roku4. Podejmowali oni jednak
najczęściej zatrudnienie nielegalne. Przed polską akcesją, w Wielkiej Brytanii istniała dość
liczna społeczność polska (około 60 tysięcy osób). Naturalne jest zatem, że kiedy pojawiła
się możliwość legalizacji pobytu w tym kraju, sporo osób z niej skorzystało. Można zatem
wyciągnąć wniosek, że duża liczba obywateli polskich w tym kraju nie do końca jest
związana z samym rozszerzeniem (tzw. garb migracyjny). Lawinowy wzrost liczby
imigrantów w pierwszych miesiącach po otwarciu brytyjskiego rynku pracy był raczej
związany z legalizacją pobytu niż napływem „nowych” imigrantów.
Według danych Komisji Europejskiej zatrudnienie w ujęciu sektorowym obywateli
nowych państw członkowskich UE (w tym Polaków) po 1 maja 2004 roku nie różni się w
sposób znaczący od sytuacji, która miała miejsce przed akcesją. Z pewnością przed 1 maja
2004 roku nieco inny był jednak profil wiekowy polskich pracowników migrujących. I tak
na przykład dopiero po 1 maja 2004 roku w grupie imigrantów we Włoszech zaczęli
dominować ludzie młodzi (65,7 procent to osoby w wieku 19–40 lat) i stosunkowo dobrze
wykształceni – na poziomie średnim lub wyższym (odpowiednio 14 i 51 procent polskich
imigrantów)5. Profil polskiego emigranta został omówiony w sposób szczegółowy w dalszej
części niniejszego opracowania.
Migracje Polaków w okresie od maja 2004 do czerwca 2006 roku
Zasady zatrudniania obywateli polskich w krajach EOG
Zasady przepływu pracowników pomiędzy starymi państwami członkowskimi (UE-
15) a nowymi państwami członkowskimi (UE-10) określa Traktat Akcesyjny. W przypadku
UE-8 (bez Malty i Cypru) zostały wprowadzone uregulowania przejściowe ujęte w formułę
modelu 2+3+2. Na bazie wspomnianego modelu do 1 maja 2004 roku państwa Piętnastki
podejmowały suwerenną decyzję względem liberalizacji lub utrzymania barier na swoich
rynkach pracy. W rezultacie restrykcje na rynkach pracy „starej” UE zostały utrzymane, z
wyłączeniem Irlandii, Szwecji i Wielkiej Brytanii. Te kraje uznały okres przejściowy za
niepotrzebny, wprowadzając w stosunkach bilateralnych swobodny przepływ pracowników.
Jednakże Wielka Brytania i Irlandia postawiły wymóg rejestracji oraz wyłączyły obywateli
nowych państw członkowskich z niektórych elementów systemu zabezpieczenia
4 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market, Department of Work and Pensions, London 2006. 5 „Biuletyn Migracyjny” Ośrodka Badań nad Migracjami (dalej „Biuletyn Migracyjny”) nr 8 z sierpnia 2006 roku.
11
społecznego. Na marginesie można dodać, że decyzja rządu brytyjskiego była po trosze
podyktowana względami politycznymi – w okresie, kiedy temperatura dyskusji nad
przyszłością Europy była największa, Brytyjczykom zależało na budowaniu trwałych
sojuszy politycznych w ramach poszerzonej UE.
Po dwóch latach stosowania okresu przejściowego – zgodnie z postanowieniami
Traktatu Akcesyjnego – państwa członkowskie UE podejmowały decyzję, czy przedłużyć
restrykcje. Przepływ pracowników między UE-15 a UE-8 był także przedmiotem obrad
Rady, dla której Komisja Europejska przygotowała raport dotyczący funkcjonowania
uregulowań przejściowych6. W kwietniu 2006 roku Finlandia, Grecja Hiszpania, Portugalia,
Islandia i – kilka miesięcy później – Włochy zapowiedziały liberalizację przepływów siły
roboczej, dołączając tym samym do grupy państw, w których Polacy nie muszą starać się o
pozwolenie na pracę. Pozostałe państwa członkowskie EOG, oprócz Niemiec, Belgii,
Luksemburga i Austrii, zdecydowały się na wprowadzenie znaczących ułatwień, które
opierają się jednak na różnych modelach.
Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym po pięciu latach od przystąpienia do Unii
Europejskiej (1 maja 2009 roku) Polska – co do zasady – zostanie objęta swobodnym
przepływem pracowników. W uzasadnionych przypadkach (poważne zakłócenia na rynku
pracy lub nieuchronne ryzyko wystąpienia takich zagrożeń) państwa członkowskie UE-15
będą mogły przedłużyć – po przedstawieniu analiz potwierdzających ich zastrzeżenia –
stosowanie uregulowań przejściowych.
W ramach modelu 2+3+2 uzgodniono kilka dodatkowych kwestii. Po pierwsze,
Polska może wprowadzić symetryczne rozwiązanie pod adresem obywateli państw
stosujących ograniczenia w zatrudnianiu obywateli polskich. Rząd polski skorzystał z tego
prawa po 1 maja 2004 roku. Po drugie, wprowadzono zasadę preference communautaire
(pierwszeństwo wspólnotowe). Bez względu na obowiązywanie uregulowań przejściowych
po adresem obywateli polskich dzisiejsze państwa członkowskie nie mogą gorzej traktować
Polaków niż obywateli państw trzecich (np. Rosjan czy Amerykanów). Po trzecie,
ograniczenia w swobodnym przepływie osób nie mogą być bardziej restrykcyjne, niż
przewiduje to stan prawny w dniu przystąpienia przez Polskę do Unii Europejskiej. W latach
2004–2006 było to istotne, zwłaszcza w aspekcie korzystnych dla Polski obowiązujących
umów bilateralnych z Niemcami, Francją, Hiszpanią i Belgią o wymianie pracowników.
6 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie z funkcjonowania ustaleń przejściowych określonych w Traktacie o przystąpieniu z 2003 r. (w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r.), Komisja Europejska, Bruksela 2006.
12
Ponadto obywatele polscy i ich rodziny legalnie zatrudnieni w którymś z krajów
członkowskich uzyskują sukcesywnie pełne prawa do dostępu do rynku pracy w miarę stażu
pracy. Na koniec wreszcie, okres przejściowy nie dotyczy samozatrudnienia.
Podsumowując, gdy mowa jest o przepływach siły roboczej, obecnie państwa
członkowskie UE i państwa nie należące do UE, ale będące członkami Europejskiego
Obszaru Gospodarczego można podzielić na trzy podstawowe grupy:
– państwa, w których Polacy mogą podejmować zatrudnienie na zasadach określonych w
prawie wspólnotowym w zakresie swobodnego przepływu pracowników: Czechy, Cypr,
Estonia, Finlandia, Grecja, Irlandia (z niewielkimi ograniczeniami dotyczącymi praw
socjalnych), Islandia, Litwa, Łotwa, Malta, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Szwecja,
Węgry, Wielka Brytania (z niewielkimi ograniczeniami dotyczącymi praw socjalnych),
Włochy (od 30 lipca 2006 roku);
– państwa, które częściowo zliberalizowały dostęp do swoich rynków pracy, ale gdzie – co
do zasady – zatrudnienie Polaków regulowane jest prawem krajowym: Dania, Francja,
Holandia (rozważa pełną liberalizację od 1 stycznia 2007 roku), Liechtenstein,
Norwegia;
– państwa, w których zatrudnienie Polaków regulowane jest prawem krajowym, zgodnie
ze stanem prawnym obowiązującym 1 maja 2004 roku: Austria, Belgia, Luksemburg,
Niemcy.
Na marginesie warto wspomnieć o wyjazdach Polaków związanych ze świadczeniem
usług przez polskich przedsiębiorców w krajach UE-15. Swoboda świadczenia usług nie jest
objęta uregulowaniami okresu przejściowego z jednym wyjątkiem. W Traktacie Akcesyjnym
Austria i Niemcy zarezerwowały sobie prawo do utrzymania maksymalnie przez siedem lat
przepisów krajowych (tak długo, jak będą stosowane ograniczenia w swobodnym
przepływie pracowników) w ramach świadczenia usług przez obywateli Polski w zakresie
wybranych branż (budownictwo i branże pokrewne, prace porządkowe w Austrii i
Niemczech; w Austrii oprócz wymienionych wyżej także usługi opiekuńcze oraz ochrona
mienia i ludzi). Mimo różnorakich obostrzeń prawnych i administracyjnych polskie firmy
dobrze się odnajdują na Jednolitym Rynku, zwłaszcza w takich branżach, jak usługi
meblarskie i wykończenie wnętrz, podwykonawstwo budowlane i przetwórstwo spożywcze,
co znajduje również odzwierciedlenie w skali migracji pracowników delegowanych.
W dniu akcesji do UE Polska została włączona do wspólnotowego systemu
wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych oraz objęta koordynacją systemów
13
zabezpieczenia społecznego. Od tej pory obywatelom polskim zatrudnionym legalnie na
terytorium UE przysługują w tym zakresie takie same prawa, jak obywatelom innych państw
członkowskich. Funkcjonowanie systemu wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych
opiera się przede wszystkim na fundamentalnym zakazie dyskryminacji ze względu na
obywatelstwo, nakładającym na właściwe władze państw członkowskich Wspólnoty
obowiązek stosowania takich samych wymagań zarówno wobec osób będących obywatelami
innych państw członkowskich, przemieszczających się w celu wykonywania zawodu, jak i
wobec osób będących ich obywatelami. Zasada niedyskryminacji na tle narodowościowym
odnosi się zatem w szczególności do kwestii wydawania zezwoleń wymaganych do
prowadzenia praktyki zawodowej, jak również rejestracji i członkostwa w organizacjach
oraz instytucjach zawodowych.
Skala migracji – weryfikacja danych
Precyzyjne ustalenie skali zmian w zakresie migracji, jakie wystąpiły po 1 maja 2004
roku nie jest możliwe. Do określenia szacunków mogą posłużyć jedynie dane dotyczące
samych przemieszczeń w celu wykonywania zatrudnienia (rejestracja pracowników w
systemach państw przyjmujących), analizy dotyczące długości pozostawania poza Polską
oraz dotychczasowe doświadczenia zweryfikowane przez teorię migracji. Poniżej
przedstawiono wszystkie dostępne informacje dotyczące skali migracji. Wiarygodnym
źródłem są tutaj cykliczne raporty monitorujące, przygotowywane przez Ministerstwo Pracy
i Polityki Społecznej (MPiPS). Pokazują one jednak tylko skalę przemieszczeń i nie
weryfikują liczb na podstawie niezależnych badań ankietowych dotyczących chociażby
długości pobytu. Najbliższy raport MPiPS zostanie opublikowany w połowie października
2006 roku.
Analizując dostępne informacje można stwierdzić, że najwięcej wiadomo o Polakach
w Wielkiej Brytanii i Irlandii, stąd migracja na Wyspy jest swoistym papierkiem
lakmusowym, pozwalającym ekstrapolować pewne trendy na całą poakcesyjną emigrację
Polaków. Krajem, który – proporcjonalnie do ogółu ludności miejscowej – przyjął
największą liczbę imigrantów z UE-8 jest Irlandia. W Irlandii w okresie od maja 2004 do
lutego 2006 roku obywatelom polskim wydano blisko 105 tysięcy numerów PPS, co jest
warunkiem uzyskania legalnego zatrudnienia w tym kraju7. Polacy stanowią około 57
7 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii oraz obywateli państw EOG w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, 24 kwietnia 2006 roku, s. 9.
14
procent liczby osób z nowych państw członkowskich i 24 procent liczby wszystkich
obywateli UE, którym wydano numery PPS.
Prognozy rządu brytyjskiego dotyczące spodziewanych przepływów migracyjnych ze
Wschodu (zapowiadano napływ około 13 tysięcy pracowników rocznie do końca dekady)
okazały się chybione. 22 sierpnia 2006 roku opublikowano dane, według których od maja
2004 do czerwca 2006 roku w brytyjskim systemie Workers Registration Scheme
zarejestrowało się 427 tysięcy osób z nowych państw członkowskich (z czego 264 tysiące
Polaków)8. Jeśli dodać do tej liczby osoby pracujące w Wielkiej Brytanii na zasadzie
samozatrudnienia, to w sumie legalnie podjęło pracę w tym kraju około 600 tysięcy osób9.
W żadnym wypadku jednak nie oznacza to, że ponad 260 tysięcy Polaków na stałe przebywa
w Wielkiej Brytanii. System brytyjski rejestruje jedynie fakt podjęcia pierwszej pracy.
Jednocześnie brak jest informacji o migracjach powrotnych i tzw. migracji wahadłowej. Do
tego dochodzi jeszcze opisywany w literaturze przedmiotu fakt nierejestrowania się pewnej
grupy Polaków (szacunki mówią o 30 procent ogółu zatrudnionych Polaków w Wielkiej
Brytanii). Zbierając wszystkie dostępne dane można stwierdzić, iż w zależności od pory roku
na terytorium Wielkiej Brytanii przebywa i podejmuje legalne zatrudnienie pomiędzy 100 a
150 tysięcy obywateli polskich. Nie ma możliwości oszacowania, jak wielka jest skala
zatrudnienia nielegalnego, które jednak ma raczej charakter dorobkowy.
Pomimo utrzymania restrykcji w dostępie do zatrudnienia, najwięcej Polaków
zatrudnionych jest w Niemczech. Według danych polskiego Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej w 2004 roku wydano Polakom 411 tysięcy pozwoleń na pracę, a w 2005 roku –
322 tysięcy10. Jest to efekt obowiązującej między Polską a RFN umowy bilateralnej o
wymianie pracowników. Duża liczba Polaków pracujących corocznie w tym kraju jest
świadectwem dobrej opinii, jaką wyrobili sobie obywatele polscy wśród niemieckich
pracodawców. Ogromna większość zgłaszanych przez nich ofert zatrudnienia ma bowiem
charakter imienny i jest skierowana do konkretnych osób11. Dużo polskich pracowników
sezonowych znajduje zatrudnienie w rolnictwie12. Praca Polaków w Niemczech ma
zdecydowanie charakter sezonowy i okres podejmowania zatrudnienia rzadko kiedy 8J. Cienski: Public’s fears obscure migration’s impact, „Financial Times” z 29 sierpnia 2006 roku. 9 “The Economist”: Exodus of Polish workers leaves vacuum for others, 26 sierpnia 2006 roku. 10 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 10. 11 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku. 12 Warto w tym miejscu dodać, że w grudniu 2005 roku rząd Angeli Merkel podjął kroki zmierzające do ograniczenia zatrudnienia pracowników z Europy Środkowo-Wschodniej. Na wniosek ministra pracy Franza Münteferinga weszło w życie prawo zobowiązujące niemieckich rolników do tego, aby 20 procent zatrudnianych przez nich sezonowo przy pracach
15
przekracza dwa miesiące. Po tym okresie osoby te powracają do kraju. Skalę stałego
zatrudnienia w Niemczech szacuje się na około 50–80 tysięcy osób.
Zatrudnienie w pozostałych krajach EOG kształtuje się następująco:
We Francji w 2005 roku zatrudnienie znalazło blisko 10 tysięcy obywateli polskich,
w ogromnej większości pracowników sezonowych. Było to zaledwie kilkaset osób więcej
niż w roku poprzednim. Według danych MPiPS Polacy stanowili około 6,48 procent
pracowników zagranicznych w tym kraju13. Dane dotyczące Polaków zatrudnionych w
Szwecji, Danii, Norwegii, Finlandii i Islandii pochodzą z Komisji do spraw Rynku Pracy
Skandynawskiej Rady Ministrów. Od maja 2004 do grudnia 2005 roku w Norwegii łącznie
legalnie pracowało dłużej niż trzy miesiące 8 tysięcy obywateli polskich, w Danii – 1,7
tysięcy, w Finlandii – 0,18 tysięcy, w Islandii – 1,02 tysięcy14. Dane dotyczące Finlandii są o
tyle nieścisłe, że w powyższych statystykach nie uwzględniono osób zatrudnionych w
najbardziej deficytowych sektorach, w których nie było obowiązku starania się o tzw.
aprobatę (oblicza się, że jest ich kilkaset)15. O specyfice skandynawskiego rynku pracy
traktuje szerzej jeden z kolejnych podrozdziałów niniejszego opracowania. W marcu 2006
roku w Szwecji pozwolenie na pobyt miało ponad 4 tysiące obywateli polskich, przy czym
należy pamiętać, że wiele osób podejmuje w tym kraju prace sezonowe, nie przekraczające
czasowo trzech miesięcy, których statystyki nie odnotowują.
Według danych holenderskiego Ministerstwa Spraw Socjalnych i Zatrudnienia w
pierwszym półroczu 2006 roku Polacy uzyskali prawie 20 tysięcy pozwoleń na pracę16.
Niektóre włoskie źródła mówią o liczbie 50 tysięcy przybyszów z Polski we Włoszech17.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych Włoch cytuje dane, według których liczba Polaków
przebywających na terytorium tego kraju w grudniu 2005 roku wyniosła 72 tysiące osób, a
wliczając w to osoby nieletnie – około 100 tysięcy osób18. Polacy stanowią około 5 procent
zarejestrowanych we Włoszech cudzoziemców i są siódmą pod względem liczebności grupą
obcokrajowców.
W Hiszpanii Polacy w 2004 roku otrzymali 14,5 tysiąca pozwoleń na pracę, podczas
gdy w 2005 roku obywatelom polskim wydano 11,6 tysięcy tzw. work permits. 31 grudnia polowych robotników stanowili Niemcy. Od tej pory pula miejsc pracy dla pracowników cudzoziemskich została zmniejszona do 30 tysięcy. „Biuletyn Migracyjny” nr 12 z grudnia 2005 roku. 13 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 7. 14 Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 15 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 7. 16 Dane uzyskane nieoficjalnie w ramach konsultacji z pracownikami Ambasady Królestwa Niderlandów. 17 J. Alesina: Wschód jest kopalnią imigrantów, „Il Sole 24 Ore” z 18 sierpnia 2006 roku.
16
2005 roku w Hiszpanii było zatrudnionych prawie 35 tysięcy obywateli polskich19. W
Austrii w 2005 roku pozwolenia na pracę otrzymało prawie 20 tysięcy obywateli polskich,
co stanowiło około 17-procentowy wzrost w stosunku do analogicznego okresu w 2004
roku20. W Czechach 31 grudnia 2005 roku było zatrudnionych niespełna 13 tysięcy Polaków
(rok wcześniej było ich około 9 tysięcy)21. Polacy byli trzecią co do wielkości grupą
zatrudnionych w Czechach obcokrajowców, po Słowakach i Ukraińcach. Na Słowacji w
końcu września 2005 roku było zatrudnionych około 600 obywateli polskich, co stanowiło
ponad sześciokrotny przyrost w stosunku do roku poprzedniego22. Na Cyprze w
październiku 2005 roku było zatrudnionych 2,2 tysięcy Polaków i, co znamienne, stanowili
oni aż 21 procent wszystkich pracowników migrujących z UE23. W greckim systemie
ubezpieczeń społecznych figurowało w marcu 2005 roku ponad 3 tysiące Polaków24. W
Belgii w 2005 roku obywatelom polskim wydano blisko 3,5 tysiąca pozwoleń na pracę,
głównie pracownikom sezonowym w sektorze rolnym25. Na Malcie 30 sierpnia 2005 roku
było zatrudnionych zaledwie 30 osób, w Luksemburgu – 4 osoby, w Liechtensteinie – 20–25
osób. Co się zaś tyczy republik bałtyckich, w Estonii pracowało 45 osób, na Łotwie – 4
osoby, na Litwie – z braku danych szacuje się liczbę pracowników polskich na kilkadziesiąt
osób. Na Węgrzech 30 czerwca 2005 roku było zatrudnionych około 500 osób26. Dokonując
zestawienia wszystkich dostępnych danych, po ich zweryfikowaniu w oparciu o szacunki
skali zatrudnienia sezonowego oraz teorii migracji w zakresie migracji powrotnych, można
stwierdzić z dużym prawdopodobieństwem, że we wszystkich państwach członkowskich UE
rocznie pracę podejmuje około 800 tysięcy obywateli polskich. Liczba ta obejmuje
wszystkie osoby, które w ciągu jednego roku (2005) podjęły jakąkolwiek legalną pracę, czyli
są to osoby, które zarówno pracowały cały rok, jak i takie, które pracowały tylko
incydentalnie.
Przydatność powyższych wybiórczych danych statystycznych jest ograniczona.
Ponieważ pochodzą one z różnych źródeł, trudno założyć, że metodologia była we
wszystkich przypadkach jednakowa, nie mówiąc już o tym, że statystyki dotyczą różnych
18 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku. 19 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 8. 20 Ibidem, s. 6. 21 Ibidem, s. 7. 22 Ibidem, s. 11. 23 Ibidem, s. 7. 24 Ibidem, s. 8. 25 Ibidem, s. 6. 26 Ibidem, s. 12.
17
okresów. Liczba wydanych pozwoleń na pracę w danym roku nie pokrywa się bowiem z
liczbą Polaków zatrudnionych średniorocznie w poszczególnych państwach. Dla potrzeb
niniejszego opracowania ważne jest, aby zdefiniować najważniejsze kierunki migracji
Polaków (Niemcy, Wielka Brytania, Irlandia, Włochy, Holandia, Hiszpania, Austria,
Norwegia, Szwecja, Francja), a także wyciągnąć kilka wniosków. Po pierwsze, Niemcy i
Austria, choć są to państwa o najbardziej restrykcyjnej polityce wobec imigracji zarobkowej
z krajów UE-8, stanowią ważny (w przypadku Niemiec główny) punkt docelowy polskich
pracowników migrujących. Nie należy zapominać, że w Niemczech obywatele polscy mogą
legalnie wykonywać pracę sezonową przez cztery miesiące w roku (we Francji przez sześć, a
w Hiszpanii przed 1 maja 2006 roku – dziewięć miesięcy). Po drugie, pełna liberalizacja
przepływów siły roboczej jest istotnym, ale nie decydującym powodem, dla którego Polacy
podejmują decyzję o wyjeździe zarobkowym. Istotne czynniki to bliskie położenie
geograficzne (Niemcy, Austria, Czechy), dogodne szlaki komunikacyjne (Wielka Brytania,
Niemcy, Holandia), dobra sytuacja na rynku pracy w kraju przyjmującym (Norwegia,
Irlandia, Austria), aktywne poszukiwanie pracowników w Polsce przez władze lub
pracodawców z kraju przyjmującego (Islandia, Norwegia), czy wreszcie istnienie prężnych
skupisk polonii (Wielka Brytania, Francja).
Podsumowując, rozszerzenie UE nie wywołało masowych ruchów migracyjnych,
także w przypadku krajów, które zliberalizowały dostęp do swoich rynków pracy.
Skonstatowała to jednoznacznie Komisja Europejska w raporcie sprawozdawczym z
funkcjonowania ustaleń przejściowych, zapisanych w Traktacie Akcesyjnym27. Potwierdzają
to niezależne instytucje badawcze, takie jak European Citizen Action Service28.
Kierunki migracji – zmiany w okresie od maja 2004 do czerwca 2006 roku (case
study dotyczący Skandynawii)
W okresie minionych dwóch lat pewnej modyfikacji uległy główne kanały migracji
Polaków. Nie oznacza to jednak, iż doszło do odwrócenia trendów czy też zasadniczych
zmian. Niezaprzeczalny jest wzrost skali migracji do Wielkiej Brytanii i Irlandii. Udział tych
państw zwiększył się w porównaniu z ubiegłymi latami (zwłaszcza w przypadku Irlandii).
Porównując wielkość rynków pracy poszczególnych państw członkowskich oraz skalę
emigracji należy stwierdzić, iż największy napływ ma miejsce właśnie w przypadku Irlandii 27 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 16.
18
i Islandii, z tym że w tym drugim przypadku migracja ta ma raczej charakter sterowany. Nie
zmienił się natomiast główny kierunek migracji zatrudnieniowych, którym nadal pozostają
Niemcy. Jeżeli jednak zestawić dane dotyczące migracji Polaków do Wielkiej Brytanii i
Irlandii w ujęciu całorocznym (liczba pracowników sezonowych do trzech miesięcy oraz
pracujących w przez dłuższy okres), to okaże się, że największy wpływ migracji na
poszczególne rynki pracy dotyczy Irlandii.
Bardzo ciekawym przykładem w analizie zjawisk migracyjnych po 1 maja 2004 roku
jest Skandynawia. Warto przypomnieć, że Szwecja była jedynym krajem skandynawskim,
który 1 maja 2004 roku otworzył swój rynek pracy dla obywateli z nowych państw
członkowskich. Norwegia i reszta krajów skandynawskich poszły drogą kontroli
przepływów, wierząc, że restrykcyjne podejście może iść w parze z selektywną liberalizacją
w sektorach, w których popyt na siłę roboczą jest największy. Jednocześnie Dania i
Norwegia w latach 2004–2006 miały zdecydowanie bardziej liberalną politykę imigracyjną
niż Finlandia i Islandia. Uległo to zmianie 1 maja 2006 roku, kiedy dwa wspomniane kraje
dołączyły do Szwecji oraz innych krajów, które otworzyły swoje rynki pracy.
W sumie, w okresie od maja 2004 do grudnia 2005 roku w całej Skandynawii
przyznano 34 tysiące nowych pozwoleń na pracę, nie licząc ponownie wydanych pozwoleń,
których liczba wyniosła 19 tysięcy i które dotyczyły w ogromnej większości Norwegii29.
Tymczasem większość obywateli UE-8 w okresie od maja 2004 do grudnia 2005 roku
znalazła zatrudnienie w Norwegii (prawie 58 tysięcy osób), co stanowiło ponad 75 procent
wszystkich przypadków podjęcia pracy w regionie. Reszta krajów w regionie przyjęła
znacznie mniej pracowników z postkomunistycznych krajów członkowskich: Szwecja –
blisko 9 tysięcy, Dania - 7 tysięcy, Islandia – 5 tysięcy, Finlandia – 4 tysiące30. Największy
(w liczbach bezwzględnych) przyrost imigrantów odnotowano w Norwegii. Jeśli chodzi o
przyrost procentowy na pierwszym miejscu uplasowała się Islandia (200-procentowy
wzrost) i Dania (100-procentowy), a także Norwegia (40-procentowy).
W tym miejscu należy jednak poczynić jedno zastrzeżenie. W Norwegii ponad 60
procent wyżej cytowanej liczby pozwoleń na pracę dotyczy przypadków zatrudnienia
krótszego niż trzy miesiące. W Szwecji natomiast zatrudnienie poniżej trzech miesięcy nie
28 K. Chow: Who’s afraid of enlargement?, European Citizen Action Service, 2 września 2006 roku, zob. strona internetowa http://www.ecas.org/file_uploads/1177.pdf. 29 W zestawieniu uwzględniono Szwecję, choć pracownicy z krajów UE-8 w sensie formalnym po 1 maja 2004 roku zostali zwolnieni z obowiązku starania się o pozwolenie na pracę. 30 J.E. Dølvik, L.Eldring: Status report January 2006: The impact of EU enlargement on labour mobility to the Nordic countries, Semi-annual memo from a Working Group under the Labour Market Committee of the Nordic Council of Ministers, February 2006, s. 2.
19
jest w ogóle rejestrowane w oficjalnych statystykach. Jeśli zatem porównać jedynie
pozwolenia na pracę wydane po raz pierwszy i dotyczące przypadków ponad
trzymiesięcznego zatrudnienia, różnice między Norwegią i Szwecją nie będą tak znaczące.
Wówczas statystyki dla poszczególnych krajów przedstawiać się będą następująco:
Norwegia – 14 tysięcy osób, Szwecja – 6 tysięcy, Dania – 4 tysiące, Finlandia – 3 tysiące,
Islandia – 2 tysiące31. Polacy stanowią największy odsetek w grupie UE-8, zwłaszcza w
Islandii, Szwecji i Norwegii. Istnieją jednak wyjątki od tej prawidłowości. I tak w Finlandii
dominują Estończycy, podczas gdy w Danii Polacy i Bałtowie mają stosunkowo wyrównaną
reprezentację.
W przypadku Norwegii dominuje imigracja krótkookresowa i sezonowa, chociaż
biorąc pod uwagę istotną liczbę podań o przedłużenie pobytu, widać, że nabiera ona cech
imigracji stałej. Badania pokazują, że po okresie wstępnym, w którym imigranci adaptują się
do nowych warunków, następuje łączenie rodzin, z reguły pozostawionych w kraju
pochodzenia. Obywatele UE-8 w Skandynawii najczęściej zatrudnieni są w rolnictwie,
ogrodnictwie i leśnictwie, czyli w sektorach zdominowanych przez prace sezonowe. W
coraz większym stopniu jednak są oni zatrudniani także w przemyśle (zwłaszcza
spożywczym) i usługach (hotelarstwo, usługi socjalne, sprzątanie).
Powyższe dane pokazują, że pomimo restrykcji najbardziej pożądanym kierunkiem
migracji jest Norwegia. Oznacza to, że restrykcje, choć stanowią barierę, nie są decydujące
w zakresie skali migracji. O wiele większe znaczenie ma tutaj popyt ze strony pracodawców,
sytuacja na rynku pracy oraz dotychczasowe sieci migracyjne. Ponadto dynamika imigracji
jest w dużej mierze samonapędzającym się mechanizmem. Społeczności imigrantów w
krajach przyjmujących przyciągają kolejnych pracowników, o czym świadczy duża liczba
odnowionych pozwoleń na pracę w Norwegii.
Profil polskiego pracownika migrującego
Profil polskiego pracownika migrującego stosunkowo najłatwiej ustalić, posługując
się danymi dotyczącymi Wielkiej Brytanii. Patrząc na zatrudnienie imigrantów w ujęciu
sektorowym można powiedzieć, że pracownicy z nowych państw członkowskich znaleźli
pracę głównie w usługach, zwłaszcza hotelarstwie i gastronomii (niespełna 30 procent),
przemyśle (28 procent) i rolnictwie (10 procent)32. W Holandii natomiast najbardziej
popularnymi zawodami były ogrodnik, rzeźnik, rolnik i żeglarz żeglugi śródlądowej. W 31 Ibidem, s. 3.
20
Austrii zatrudnieni legalnie Polacy pracują w sektorze budowlanym, rolnictwie, hotelarstwie
i gastronomii, służbie zdrowia oraz opiece socjalnej33.
Wiadomo, że w pierwszych miesiącach członkostwa Polski w UE do Wielkiej
Brytanii wyjeżdżały głównie osoby w wieku 18–34 lata (83 procent, w ogromnej większości
podróżujące bez innych osób na utrzymaniu)34. W dużej części przypadków Polacy swoje
zatrudnienie traktowali jako okres tymczasowy, potrzebny do zdobycia pożądanych
kwalifikacji zawodowych i doświadczenia, zwłaszcza językowego. Według niektórych
szacunków wydłuża się średni okres zatrudnienia za granicą35. Jednocześnie nadal
zatrudnienie sezonowe i okresowe jest popularniejsze niż wyjazdy na stałe. Imigracja do
Wielkiej Brytanii rozłożyła się w sposób równomierny, choć zdecydowanie
najpopularniejszym miejscem docelowym była aglomeracja Londynu i Region Wschodniej
Anglii36. Więcej osób wyjechało do Szkocji niż Walii.
Dane dotyczące Włoch zawierają ciekawe informacje na temat motywów emigracji. I
tak 66 procent badanych Polaków deklarowało jako główny powód przyjazdu do tego kraju
podjęcie zatrudnienia u włoskich pracodawców. 23,8 procent ankietowanych osiedliło się we
Włoszech w ramach łączenia rodzin. Inne powody to prowadzenie własnej działalności (3,2
procent), motywy religijne (3 procent) i studia (1,5 procent)37.
Charakterystykę siły roboczej z nowych krajów członkowskich przedstawiła także
Komisja Europejska w swoim raporcie z lutego 2006 roku38. W raporcie zaznaczono, że
biorąc pod uwagę ograniczoność danych, szeroki stopień agregacji i małą wartość liczb
trudno jest przedstawić wiarygodny i odpowiadający rzeczywistości obraz migrującej siły
roboczej z nowych państw członkowskich. Pracownicy migrujący mają nieco inne
kwalifikacje związane z nabytym wykształceniem w porównaniu do populacji krajów
Piętnastki. Znacznie więcej jest osób z wykształceniem średnim (57 procent w odróżnieniu
do 46 procent w kraju przyjmującym). Pracownicy krajowi w państwach przyjmujących
zatrudniają się chętniej w sektorze usług, w sektorze administracji publicznej, edukacji i
zdrowia (32 procent w pierwszym kwartale 2005 roku). Tymczasem pracownicy z nowych
krajów członkowskich pracują głównie w sektorze budownictwa (15 procent obywateli
32 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit. 33 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2005 roku. 34 M. Boni: op. cit., s. 186. 35 A. Garapich, S. Drinkwater: Poles apart. EU enlargement and the labour market. Outcomes of immigrants in the UE, University of Surrey, London 2006. 36 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit. 37 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku. 38 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 14.
21
nowych państw członkowskich w odróżnieniu od 8 procent obywateli danego kraju).
Komisja Europejska próbowała w swojej analizie odpowiedzieć na pytanie, czy pracownicy
z UE-10 (KE uwzględniła Cypr i Maltę) zastępują pracowników zatrudnionych w krajach
przyjmujących, czy też pełnią rolę uzupełniającą. W konkluzji stwierdzono, że napływ
pracowników nie spowodował wyparcia krajowej siły roboczej.
Uogólniając powyższe dane można powiedzieć, że typowy polski pracownik
migrujący to w ostatnich latach osoba młoda, zmierzająca zarówno do dużych miast, jak i
miasteczek oraz wsi, bezdzietna, stosunkowo dobrze wykształcona, wykonująca z reguły
prace nie wymagające wysokich kwalifikacji (robotnik rolny, pomoc domowa, kelner,
robotnik budowlany, kucharz) lub prace wymagające wąskich kwalifikacji (np. chirurg klatki
piersiowej, glazurnik, masażysta). Jednocześnie należy unikać pochopnych wniosków i
doszukiwać się zbyt daleko idących analogii. Każdy kraj docelowy ma swoją specyfikę. I tak
na przykład cechą charakterystyczną polskiej emigracji do Włoch jest bardzo wysoki
współczynnik kobiet (75 procent, dochodzący na Południu kraju do 90 procent), co
przekłada się na dominujący charakter wykonywanej pracy zarobkowej (opieka domowa)39.
Potencjał emigracyjny Polaków w ujęciu terytorialnym
Istnieją dwa typy badań próbujących zdefiniować potencjału emigracyjny
poszczególnych regionów Polski. Pierwsza grupa analiz bazuje na modelach
ekonometrycznych, posiłkujących się zagregowanymi danymi, które są następnie
analizowane w oparciu o teorię migracji. W takim ujęciu najważniejszymi czynnikami
warunkującymi potencjał emigracyjny są różnice dochodowe miedzy regionem pochodzenia a
regionem w kraju przyjmującym, a także różnice w stopie bezrobocia i poziomie życia.
Ważną rolę odgrywają także czynniki pozaekonomiczne - istnienie sieci migracyjnych w
regionie docelowym, uwarunkowania językowe i kulturowe oraz odległość geograficzna.
Według badań przeprowadzonych w 1997 roku przez Heinza Fassmana i Christine
Hintermann, geografów na Uniwersytecie Wiedeńskim największym potencjałem
migracyjnym w Polsce charakteryzowały się województwa częstochowskie, gdańskie i
siedleckie i – w dalszej kolejności – bydgoskie, konińskie, krakowskie, lubelskie i
szczecińskie40.
39 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku. 40 P. Kaczmarczyk: Future Westward Outflow from Candidate Countries – the Case of Poland, [w:] A. Górny, P. Ruspini (eds), Migration in the New Europe; East-West Revisited, Macmillan 2004, s. 88.
22
W przypadku Polski potencjał emigracyjny w skali poszczególnych powiatów był
badany w sposób szczegółowy jedynie w odniesieniu do Niemiec i to tylko w odniesieniu do
migracji sezonowych w latach 1998-2000. Na bazie zgromadzonych danych nie
zaobserwowano prostej korelacji miedzy stopą bezrobocia w danym powiecie a stopą migracji
sezonowych (liczba pracowników sezonowych z danego powiatu w relacji do liczby osób
aktywnych zawodowo). Największy współczynnik wyjazdów cechował powiaty stosunkowo
nisko zurbanizowane – np. biłgorajski, buski, koniński, lubański, świdnicki. Współczynnik
dla dużych miast (za wyjątkiem Wrocławia) – Gdańska, Łodzi, Warszawy był średnio
trzykrotnie niższy41 Badania potwierdziły także istotną rolę sieci migracyjnych, gdzie powiaty
cechujące się bliźniaczymi wskaźnikami społeczno-gospodarczymi wysyłały drastycznie
odmienne liczby pracowników sezonowych do Niemiec. Agregacja danych na szczeblu
województw pokazała jednoznacznie, że najwięcej pracowników migruje z dolnośląskiego
(prawie 17 procent), wielkopolskiego (prawie 11 procent), lubelskiego (7 procent) i
świętokrzyskiego (7 procent)42. Do powyższych danych należy podchodzić z dużą
ostrożnością - byłoby błędem przenosić wyniki powyższych badań na procesy zachodzące po
1 maja 2004 roku w odniesieniu do wszystkich rodzajów migracji zarobkowych Polaków i
wszystkich państw EOG.
Inne podejście analityczne natomiast opiera się na badaniach opinii osób planujących
wyjazd za granicę i konfrontowaniu tych informacji z miejscem zamieszkania w Polsce. Są to
badania szczególnie często zamawiane przez media. I tak według badań firmy SMG/KRC
przeprowadzonych we wrześniu 2006 roku chęć wyjazdu deklarują przede wszystkim
mieszkańcy małych miast, którzy nie widzą dla siebie przyszłości w swoich rodzinnych
miejscowościach43. Należy jednak pamiętać, że tego typu estymacje są obarczone dużym
ryzykiem błędu, zwłaszcza ze względu na mało reprezentatywną próbę (w tym przypadku
było to 2000 osób mieszkających tylko w miastach).
Podsumowując, można zaryzykować stwierdzenie, że stosunkowo większym
potencjałem emigracyjnym charakteryzują się regiony mniej zurbanizowane. Duże miasta
Polski opuszcza stosunkowo mniejszy odsetek ludności, co wiąże się niewątpliwie z mniejszą
stopą bezrobocia i wyższym wskaźnikiem zatrudnienia w dużych aglomeracjach miejskich.
Wpływ sieci migracyjnych na liczbę wyjazdów z danego regionu jest bardzo duży, a zatem
41 P. Kaczmarczyk: Popytowe uwarunkowania migracji zarobkowych – przypadek migracji sezonowych, [w:] P. Kaczmarczyk, W. Łukawski, Polscy pracownicy na rynku Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 35-39. 42 Ibidem, s. 39. 43 D. Pawłowska, M. Grudzień: Młodzi nie muszą emigrować, „Dziennik”, 13 września 2006 roku.
23
obiektywne wskaźniki społeczno-gospodarcze nie determinują skali wyjazdów z danego
regionu.
Praca nielegalna
Decyzja o liberalizacji przepływów siły roboczej ma charakter polityczny,
uzależniony od różnych, często pozaekonomicznych argumentów. Stąd też racjonalna
dyskusja o konsekwencjach zniesienia pozwoleń na pracę dla obywateli UE-8 jest często
bardzo trudna. Niemcy i Francja argumentują, że duża liczba imigrantów nielegalnych (także
z krajów UE-8) przemawia za utrzymaniem obowiązujących restrykcji w celu zapobieżenia
napływowi dalszych imigrantów. Tymczasem wielu ekonomistów i socjologów wskazuje, że
bariery na rynku pracy sprawiają, że siła robocza z państw wysyłających pracowników nie
przestaje napływać i jest – mimo obostrzeń – i tak obecna na rynkach pracy krajów
przyjmujących, tyle że w szarej strefie ich gospodarek.
Jak zostało powiedziane, rozszerzenie przyczyniło się do ujawnienia części
nielegalnej pracy zarobkowej wykonywanej przez obywateli UE-8. Rezultaty były
niewątpliwie korzystne zarówno dla krajów przyjmujących (większe przychody budżetowe z
tytułu podatków, lepsza sytuacja finansowa instytucji ubezpieczenia społecznego z powodu
napływających składek), jak i samych pracowników (podwyższenie standardów i
polepszenie warunków pracy, zwiększona spójność społeczna dzięki zmniejszeniu ryzyka
marginalizacji pracowników migrujących)44.
Praca nielegalna Polaków w krajach UE ma dwojaki charakter. Z jednej strony,
ogromna większość obywateli polskich podejmuje zatrudnienie „na czarno” z własnego
wyboru, korzystając z nieformalnych kanałów migracyjnych wypracowanych przez
dziesiątki lat. Dotyczy to zwłaszcza takich krajów, jak Niemcy i Austria, gdzie tradycje
imigracji zarobkowych są bardzo długie, a jednocześnie są to kraje bliskie Polakom
kulturowo i geograficznie. W ramach tej grupy sytuują się także ci nielegalni imigranci,
którzy z powodu nieznajomości języka lub procedur w kraju przyjmującym nie dopełnili
obowiązków rejestracji i legalizacji swojego pobytu.
Osobny i, należy podkreślić, marginalny charakter mają przypadki nierejestrowanego
zatrudnienia Polaków w obozach pracy. Tego typu sytuacjom sprzyja brak znajomości
języka kraju przyjmującego, naiwne zaufanie pokładane w pośrednikach pracy i zła sytuacja
materialna. Co pewien czas w europejskich mediach pojawią się informacje o przestępczej
24
działalności mafijnej określonych grup organizujących przerzut i niewolniczą pracę
obywateli polskich. Szajki przestępców zazwyczaj żądają „odpracowania” długu
zaciągniętego przez pracownika w ramach rekrutacji i transportu na miejsce pracy. Działania
przestępców są tak pomyślane, aby spłata zadłużenia graniczyła z niemożliwością, stąd
rozliczne opłaty manipulacyjne, odsetki, koszty wyżywienia, mieszkania i opieki medycznej.
W styczniu 2005 roku opisywano przypadek zatrudnienia Polaków w fabryce w Exeter.
Proceder polegał na zastraszaniu i terroryzowaniu pracowników. Brakuje, choćby
szacunkowych, danych mówiących o skali tego zjawiska wśród obywateli polskich.
Dodatkowym elementem nielegalnej migracji, wymagającym zbadania jest wpływ
możliwości legalizacji zatrudnienia na jej skalę. W sytuacji, kiedy brak jest powszechnej
możliwości podejmowania legalnego zatrudnienia wielu potencjalnych pracodawców
noszących się z zamiarem zatrudnienia pracowników nielegalnie nie czyni tego z obawy, że
zostaną za to ukarani. Istnieje bowiem domniemanie nielegalności zatrudnienia i
ewentualnego donosu do odpowiednich służb. W przypadku zniesienia ograniczeń to
zagrożenie zdecydowanie maleje. Osoby, które zatrudniają nielegalnie pracowników-
cudzoziemców nie są o to podejrzewane, ponieważ domniemanie nielegalności jest
zastępowane domniemaniem legalności. Bez pogłębionych badań jakościowych nie sposób
jednak jednoznacznie stwierdzić, na ile możliwość legalizacji wpłynęła na zmniejszenie
zatrudnienia nielegalnego wśród Polaków, którzy przebywali np. w Wielkiej Brytanii przed
1 maja 2004 roku, a na ile przyczyniła się do wzrostu „nowej” migracji nielegalnej.
Emigracja do Stanów Zjednoczonych
W ostatnich latach możliwości legalnej emigracji do Stanów Zjednoczonych były dla
obywateli polskich bardzo ograniczone. Jednym z jej kanałów jest tzw. Loteria Wizowa,
uruchomiony w 1994 roku program rządu amerykańskiego, który pozwala rocznie 50
tysiącom pracowników z całego świata na uzyskanie wiz stałego pobytu. Brać udział w
loterii może każdy, kto legitymuje się co najmniej średnim wykształceniem lub –
alternatywnie – odpowiednim doświadczeniem zawodowym, uzyskanym w ciągu ostatnich
pięciu lat w wyznaczonych przez władze amerykańskie zawodach. Warunkiem uczestnictwa
danego kraju w programie jest niski poziom imigracji do Stanów Zjednoczonych innymi
drogami – legalnymi i nielegalnymi. W latach 1998–2001 oraz w 2006 roku Polacy zostali
44 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 13.
25
wykluczeni z loterii, głównie ze względu na rosnącą liczbę osiedleń Polaków w Stanach
Zjednoczonych na podstawie wiz pracowniczych i rodzinnych.
Nie bez znaczenia był także wysoki odsetek osób, które wjechały na terytorium USA
jako turyści, a następnie podjęły zatrudnienie w szarej strefie gospodarki. W latach, kiedy
Polacy brali udział w loterii liczba uzyskiwanych w ten sposób wiz oscylowała między 2 631
w 2002 roku a 3 851 w 1995 roku. W 2005 roku Polacy otrzymali w loterii (nie licząc
Ukrainy) najwięcej wiz, plasując się na ósmym miejscu na świecie45.
Jednym z kanałów legalnej emigracji do Stanów Zjednoczonych jest łączenie rodzin i
związki małżeńskie z obywatelami USA. Brakuje wyczerpujących danych statystycznych
opisujących to zjawisko. Wiadomo jednak, że w 2004 roku obywatele polscy zawarli 153
związki małżeńskie z obywatelami Stanów Zjednoczonych, co stanowiło zaledwie około 0,4
procent wszystkich małżeństw zawieranych z cudzoziemcami46.
Dobra kondycja gospodarki amerykańskiej i niska stopa bezrobocia, wysoki stopień
mobilności społeczeństwa amerykańskiego, jego otwarty na przybyszów charakter, a także
obecność dużych skupisk Polaków z wcześniejszych fal migracyjnych były jednakże silnym
magnesem dla obywateli Polski. Jednocześnie od 2004 roku emigracja do Stanów
Zjednoczonych wyraźnie spada, co jest związane z wejściem Polski do Unii Europejskiej47.
Ponieważ osoby decydujące się na wyjazd są dziś zazwyczaj młodsze i lepiej wykształcone,
ważnym aspektem wyboru kraju docelowego jest możliwość legalizacji pobytu, która w
przypadku krajów Unii Europejskiej jest znacznie bardziej realna niż w USA. Osoby młode,
które decydują się pozostać w USA po okresie sezonowego zatrudnienia w ramach
studenckich programów, w rodzaju Camp America, rzadko mają szanse na wyjście z „szarej”
strefy gospodarki amerykańskiej.
Dokonując prostych porównań można stwierdzić, że Stany Zjednoczone tracą na
swojej atrakcyjności jako kraj emigracji dorobkowej. Pozostają jednak znaczącym krajem
docelowym dla osób, które mają rozbudowane sieci migracyjne z lat poprzednich.
Skutki migracji dla krajów przyjmujących
45 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku. 46 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2005 roku. 47 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.
26
Skutki ekonomiczne
W debacie na temat wpływu migracji na sytuację ekonomiczną państw
przyjmujących zasadniczo przyjmuje się dwie optyki. Z jednej strony bada się wpływ
makroekonomiczny, przejawiający się we wzroście gospodarczym, wahaniach inflacji,
wpływie na poziom bezrobocia oraz stabilności gospodarczej i konkurencyjności
gospodarki. Z drugiej strony analizie poddawane są efekty mikroekonomiczne, takie jak:
wpływ na likwidację/pojawianie się luk na rynku pracy, wahania w zakresie wynagrodzeń
pracowników rodzimych, konkurencyjność poszczególnych branż, czy też zmiany w
zakresie wydatków społecznych.
Według danych zawartych w raporcie renomowanego instytutu Centre for European
Reform, rozszerzenie z 2004 roku wywrze pozytywny, choć umiarkowany, wpływ na tempo
rozwoju gospodarczego Wielkiej Brytanii w latach 2005–201048. Według przybliżonych
szacunków Produkt Krajowy Brutto w omawianym okresie będzie wyższy o 0,4 procent w
stosunku do wariantu, w którym rozszerzenie nie miałoby miejsca. Oczywiście, szacunki te
dotyczą nie tylko migracji, ale także wymiany handlowej. Te skromne, wydawałoby się,
korzyści skrywają istotne impulsy dynamizujące gospodarkę brytyjską w odniesieniu do
poszczególnych sektorów czy regionów. Dla przykładu, według sondażu przeprowadzonego
przez firmę Paragon Morgages więcej niż połowa ankietowanych właścicieli wynajmujących
mieszkania w Wielkiej Brytanii pozytywnie odczuła zwiększony popyt ze strony obywateli
UE-849.
Jak podaje brytyjski Departament Pracy i Emerytur, nie odnotowano bezpośredniej
korelacji między wzrostem liczby imigrantów na brytyjskim rynku pracy a wskaźnikiem
bezrobocia, także w odniesieniu do grupy pracowników nisko kwalifikowanych50.
Przepływowi pracowników towarzyszy rosnąca wymiana handlowa – 24-procentowy wzrost
eksportu do Wielkiej Brytanii w stosunku do 2004 roku oraz 6-procentowy wzrost importu
do Polski stanowią konkrety, które pozwalają na pokazanie potencjału, jaki niesie ze sobą
integracja europejska i znoszenie barier.
Można zatem wywnioskować, że liberalizacja rynków pracy oddziaływała
pozytywnie na gospodarkę krajów przyjmujących. Ponadto, jak dowodzi Komisja
Europejska, duża mobilność pracowników z nowych państw członkowskich ma pozytywne
skutki dla rynków pracy państw przyjmujących, ponieważ prowadzi ona do wypełnienia 48 K. Barysch: Enlargement two years on: economic success or political failure?, Centre for European Reform, London-Copenhagen, April 2006, s. 12. 49 „Biuletyn Migracyjny” nr 2 z lutego 2006 roku.
27
braków w sile roboczej w określonych dziedzinach. Dla przykładu, imigranci stanowią
połowę z ponad 2 tysięcy dentystów zatrudnionych w brytyjskiej służbie zdrowia w ciągu
ostatniego roku (z czego 25 procent to obywatele polscy)51. Dodatkowo w sektorze
budownictwa oraz w sektorze usług domowych i cateringowych powstają nowe miejsca
pracy. W przyszłości należy oczekiwać, że w krajach UE-15 powstawać będą w dużej skali
nowe przedsiębiorstwa, zakładane przez obywateli UE-852. Co ważne, stopa zatrudnienia
obywateli z nowych państw członkowskich w UE-15 jest podobna do stopy zatrudnienia
pracowników krajowych (a nawet wyższa w Irlandii, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii).
Dla państw bogatszych imigracja stanowi źródło taniej siły roboczej, której nie trzeba
kształcić, szkolić, motywować do pracy. Praca imigrantów jest opłacalna dla krajowych
budżetów – wpływy z tytułu zatrudnienia imigrantów są wyższe niż potencjalne wydatki.
Badania w USA pokazały, że zwiększenie liczby imigrantów o 10 procent przekłada się na
0,13-procentowy wzrost PKB53. Imigranci, w porównaniu z obywatelami danego państwa, są
bardziej przedsiębiorczy i społecznie mobilni.
Mimo niewątpliwych korzyści płynących z migracji dla krajów przyjmujących w
okresie 2004–2006 można było zaobserwować dostosowania na lokalnych rynkach pracy,
które mogły mieć negatywne konsekwencje dla określonych grup społecznych. I tak, biorąc
pod uwagę, że 75 procent obywateli nowych państw członkowskich otrzymuje
wynagrodzenie na bazie najniższych stawek godzinowych (4,50–6 funtów), ich wpływ na
ograniczanie apetytów płacowych dla 25 procent brytyjskiej siły roboczej zarabiającej mniej
niż 6 funtów na godzinę jest niezaprzeczalny. Brytyjski tygodnik „The Economist” podaje
przykład Southampton, gdzie płace pracowników budowlanych w ostatnim czasie spadły o
połowę54. Ma to określone konsekwencje dla systemu zabezpieczenia społecznego i
wskaźników wykluczenia społecznego. Rysuje się ryzyko pogłębienia zjawiska ubóstwa w
zatrudnieniu (working poor) w brytyjskich gospodarstwach domowych. Status społeczny i
ekonomiczny osób zagrożonych wykluczeniem społecznym (niepełnosprawnych, niektórych
mniejszości etnicznych) w określonych sytuacjach ulega obniżeniu. Dodatkowo polityka
rynku pracy musi stawić czoła tzw. pułapce bezrobocia, czyli sytuacji, gdy podjęcie
zatrudnienia przez osobę bezrobotną może oznaczać spadek dochodów w gospodarstwie
50 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit. 51 They come over here and fix our teeth: foreign workers help to ease dentist crisis, “The Independent” z 24 sierpnia 2006 roku. 52 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 16. 53 „Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 54 Second Thoughts, „The Economist” z 26 sierpnia 2006 roku.
28
domowym. Dlatego też korzyści w skali makroekonomicznej mogą w niektórych
przypadkach oznaczać problemy w skali mikro.
Jak zostało powiedziane, imigranci z nowych państw członkowskich – co do zasady
– więcej wpłacają do publicznej kasy, niż z niej otrzymują w postaci świadczeń i usług w
systemie zabezpieczenia społecznego. Jak pokazują dane dotyczące wniosków o świadczenia
w zaopatrzeniowym systemie zabezpieczenia społecznego w Wielkiej Brytanii tylko około 6
tysięcy osób ubiegało się o zasiłek pomocy społecznej i zasiłek dla bezrobotnych między
majem 2004 a czerwcem 2006 roku, z czego tylko blisko 800 zostało dopuszczonych do
procedury aplikacyjnej55. W skali regionalnej i lokalnej trudno jednak nie zauważyć, że
niektóre instytucje (np. urzędy pracy i szkoły podstawowe) wzięły na siebie dodatkowe
obowiązki, takie jak obsługa administracyjna i merytoryczna społeczności imigrantów.
Mimo, że przepływy migracyjne w obrębie UE były w latach 2004–2006
umiarkowane, państwa członkowskie niechętnie otwierały swoje systemy zabezpieczenia
społecznego dla obywateli innych państw członkowskich. Dotyczyło to zwłaszcza państw
stosujących model Beveridge’a, gdzie dostęp do świadczeń i usług państwa opiekuńczego
jest oparty na zasadzie obywatelstwa socjalnego, a zatem Wielkiej Brytanii i Szwecji.
Zwłaszcza kraje o rozbudowanym systemie świadczeń, takie jak Szwecja obawiały się
niekorzystnego bilansu płatności związanych z funkcjonowaniem koordynacji systemów
zabezpieczenia społecznego. W związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej ośmiu
państw postkomunistycznych w maju 2004 roku, w niektórych państwach członkowskich
pojawiły się tendencje do zmiany niektórych świadczeń opartych na modelu Beveridge’a na
model Bismarcka. System, gdzie świadczenia pozostają w ścisłym związku z
odprowadzanymi wcześniej składkami na ubezpieczenie społeczne wydaje się bowiem mniej
podatny na „wyłudzanie” nienależnych świadczeń. Przykładem może być Dania, która
rozważała w 2003 roku wprowadzenie do systemu ubezpieczeń społecznych ograniczeń,
które mogłyby obejmować prawo do zasiłku chorobowego, zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku
macierzystego i zasiłku opiekuńczego.
Biorąc pod uwagę fakt, że różnicowanie statusu prawnego obywateli własnego kraju
i obywateli innych państw członkowskich UE w kontekście uprawnień do świadczeń
ubezpieczenia społecznego jest niemożliwe (wyjąwszy ograniczenia czasowe związane z
obowiązywaniem reżimu okresu przejściowego), państwa członkowskie w perspektywie
średnio- i długoterminowej mogą przeciwdziałać „turystyce socjalnej” jedynie poprzez
55 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit.
29
ograniczenie niektórych hojnych świadczeń dla wszystkich świadczeniobiorców. Działając
w perspektywie krótkoterminowej, aby zapobiec wspomnianej „turystyce socjalnej”, Irlandia
czasowo (w ramach reżimu okresu przejściowego) zaostrzyła jednak warunki dostępu do
świadczeń socjalnych dla obywateli z ośmiu postkomunistycznych państw członkowskich.
Cechą charakterystyczną niektórych unijnych rynków pracy jest przywiązanie do
porozumień zbiorowych. Dla przykładu, w Szwecji do niedawna układy zbiorowe z
reprezentacjami pracowniczymi opierały się na zasadzie, że postanowienia układu dotyczą
jedynie członków związków zawodowych. Powyższy model stosunków przemysłowych był
jednak niezgodny z uregulowaniami UE, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników
delegowanych. W szwedzkim prawie pracy zagranicznym pracownikom delegowanym nie
przysługiwały prawa zapisane w porozumieniach zbiorowych, chyba, że byli oni stroną
owych układów. Nowelizacja była istotna z punktu widzenia praw pracowniczych Polaków
zatrudnionych w tym kraju. Szwedzkie związki zawodowe naciskały bowiem na
wprowadzenie zapisów zapobiegających „dumpingowi socjalnemu” z nowo przyjętych
państw członkowskich. Nawiasem mówiąc, warunkiem zgody szwedzkich organizacji
pracowniczych na otwarcie szwedzkiego rynku pracy 1 maja 2004 roku były właśnie
powyższe regulacje stanowiące, że obywatele z nowych państw członkowskich nie będą
mogli otrzymywać wynagrodzeń niższych niż minimalne stawki określone w układach
zbiorowych.
Skutki społeczne
Mówiąc o skutkach migracji dla państw przyjmujących, warto na wstępie odnieść się
do problemu demografii. Od 1997 roku, kiedy ludność dzisiejszych krajów UE osiągnęła
swoją szczytową liczbę, Europejczyków zaczęło ubywać. Unia potrzebować będzie w
następnych dziesięcioleciach dopływu 3 milionów imigrantów rocznie (obecnie do UE
przyjeżdża średniorocznie około 1,5 miliona osób, wliczając w to migrantów nielegalnych),
tylko po to, by zachować równowagę systemów finansów publicznych w państwach
członkowskich. Imigranci z nowych krajów członkowskich są zazwyczaj młodsi i zdrowsi,
dzięki czemu łagodzą narastające problemy demograficzne, związane ze starzeniem się
społeczeństw w krajach Piętnastki. Dla przykładu, na skutek liberalizacji przepływu siły
roboczej z UE-8 po 1 maja 2004 roku odsetek ludności w wieku produkcyjnym rośnie w
Wielkiej Brytanii najszybciej od 20 lat56.
56 Second thoughts, „The Economist” z 26 sierpnia 2006 roku.
30
Ogólnie rzecz ujmując, imigranci z krajów UE-8 integrują się szybko w
społeczeństwach krajów przyjmujących. Należy jednak nadmienić, że część Polaków
przyjeżdżających do krajów Piętnastki pada ofiarą przestępstw i oszustw, co ma swoje
przełożenie na problemy prostytucji, przymusowej pracy, bezdomności (szczególnie
jaskrawo widocznej w centrum Londynu, w okolicy dworca Victoria). Są to jednakże –
biorąc pod uwagę skalę migracji – przypadki mające charakter incydentalny.
Napływ imigrantów do krajów Piętnastki ma także swój wydźwięk polityczny.
Imigranci to łatwo rozpoznawalny cel ataków dla mediów i polityków – grupa często
zmarginalizowana, która nie może się bronić. Ów mechanizm łatwo było dostrzec na
przykładzie nieletniego obywatela polskiego, podejrzanego o dokonanie zabójstwa na
dworcu kolejowym w Brukseli, które miało miejsce na początku 2006 roku.
Mówiąc o wpływie emigracji na kraje przyjmujące nie sposób nie odnieść się do
zagadnienia statusu materialnego i społecznego Polaków w tych krajach. W kontekście praw
zapisanych w acquis communautaire warto odnotować działalność polskiego oddziału
Solvitu, który w 2005 roku interweniował w urzędach i władzach państw przyjmujących w
imieniu obywateli polskich 51 razy57. Porady prawne i wsparcie merytoryczne Solvitu mogą
w przyszłości nabrać znacznie większego znaczenia wraz ze wzrostem świadomości prawnej
obywateli polskich pracujących i mieszkających za granicą. Wzrost ten jest zresztą coraz
bardziej zauważalny. W 2005 roku europejskie media obiegły migawki strajkujących
polskich pracowników w różnych krajach europejskich. Przypadki łamania praw
pracowniczych w hipermarketach Tesco w Irlandii czy firmach organizujących przeprawy
promowe do Norwegii spotykały się ze zdecydowanymi protestami, a czasem – jak w
przypadku robotników rolnych w Holandii i stoczniowców we Francji – wiązały się z
wejściem na drogę sądową58.
Skutki migracji dla Polski
Skutki ekonomiczne
Niesłychanie trudno jest określić wpływ ruchów migracyjnych na stopę bezrobocia w
Polsce, która w lipcu osiągnęła rekordowo niską w czasie ostatnich pięciu lat wartość – 15,7
procent. Liczba osób bezrobotnych zależy bowiem od szeregu czynników, takich jak ogólna
57 „Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 58 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku.
31
koniunktura gospodarcza, proces restrukturyzacji przedsiębiorstw, stopa inwestycji
zagranicznych, zachowania zasobów pracy, czy jakość kapitału ludzkiego59. Chociaż
migracje niewątpliwie przyczyniły się do złagodzenia napięć na rynku pracy, to jednak inne
czynniki mają większe znaczenie dla spadku bezrobocia. Potwierdzają to dane Głównego
Urzędu Statystycznego z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności. W ostatnim roku
liczba pracujących wzrosła o prawie 500 tysięcy osób, co przyczyniło się do wzrostu stopy
zatrudnienia i spadku stopy bezrobocia60. W przypadku, gdyby za spadek bezrobocia
odpowiedzialne były wyjazdy za granicę, wskaźnik zatrudnienia nie byłby tak wyraźny, jak
ma to miejsce obecnie.
O wzmożonym zainteresowaniu zatrudnieniem za granicą wskazuje choćby rosnąca
liczba pozapublicznych agencji pośrednictwa pracy, z których usług w ostatnim okresie
korzystało około 10 procent wszystkich pracowników migrujących z Polski61. Z drugiej
jednak strony, pewne problemy strukturalne polskiego rynku pracy, takie jak niski wskaźnik
mobilności regionalnej i zawodowej polskiej siły roboczej mogą się pogłębić. Współczynnik
mobilności terytorialnej w Polsce wynosi 0,08 procent, podczas gdy średnia dla krajów
OECD to 0,16 procent62. W sytuacji, kiedy najbardziej przedsiębiorcze jednostki decydują
się podjąć zatrudnienie za granicą, niedopasowania w popycie i podaży na lokalnych i
regionalnych rynkach pracy wzrastają, o czym świadczą dane polskich urzędów pracy.
Istotnym, choć często pomijanym efektem wzmożonych ruchów migracyjnych są
rosnące transfery finansowe pieniędzy do kraju, odnotowywane przez Narodowy Bank
Polski jako tzw. prywatne transfery bieżące. Przekazy do Polski stanowiły w 2005 roku
około 3 procent wszystkich transferów na świecie i były one wyższe o 60 procent w ujęciu
kwartalnym w stosunku do 2004 roku. W trzecim kwartale 2005 roku ogólna suma wyniosła
prawie 2 miliardy USD63. Przekazy pieniężne z zagranicy są drugim po inwestycjach
zagranicznych źródłem zewnętrznego finansowania krajów rozwijających się na świecie.
Polska jest w grupie 10 państw – największych beneficjentów wspomnianych transferów.
Średnio w latach 1993–2003 płynęło do kraju z tego tytułu około 1 miliarda USD rocznie64.
Pracownicy migrujący zapewniają dochód krewnym, których pozostawili w kraju
pochodzenia.
59 M. Boni, op. cit., s. 172–173. 60 Aktywność Ekonomiczna Ludności Polski, I kwartał 2006, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2006. 61 M. Boni: op. cit., s. 183. 62 High unemployment in Poland – not only a labour market problem, Ecfin Country Focus, European Commission, Directorate General for Economic and Financial Affairs, Volume III, Issue 6, June 15, 2006, s. 5. 63 „Biuletyn Migracyjny” nr 2 z lutego 2006 roku. 64 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.
32
Warto wspomnieć o innym zjawisku, którego skala jeszcze nie jest do końca znana,
związanym ze wzrostem należności, jakie Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest
uiszczać za usługi medyczne świadczone obywatelom polskim w placówkach ochrony
zdrowia w innych krajach członkowskich. Refundacja dotyczy osób ubezpieczonych w
polskim systemie służby zdrowia, a zatem głównie turystów i pracowników zatrudnionych
nielegalnie na terytorium UE. Według Polskiej Agencji Prasowej niektóre kwoty opiewają
na sumy od kilkudziesięciu do ponad dwustu tysięcy złotych, przy czym w jednym
przypadku kwota refundacji wynosiła 63 tysiące euro65.
Osobne pytanie dotyczy zjawiska „drenażu” mózgów w określonych branżach i
profesjach. Samo pojęcie w odniesieniu do krajów UE-8 budzi kontrowersje, ponieważ
pierwotnie zostało ono stworzone do opisania zjawiska emigracji z krajów biednego
Południa do państw bogatej Północy. Posiada ono jednoznacznie negatywne konotacje,
podczas gdy rzeczywistość jest znacznie bardziej złożona. Bardziej trafne wydają się takie
pojęcia, jak „wymiana mózgów” czy też „cyrkulacja mózgów”66.
Brakuje rzetelnych analiz w tej materii, pozwalających oddać skalę całego zjawiska.
Narodowy Spis Powszechny w 2002 roku pokazał niezbicie, że struktura migrantów według
wykształcenia jest znacznie korzystniejsza niż w przypadku ludności mieszkającej w
Polsce67. Jeśli rzeczywiście mobilność zagraniczna obywateli polskich ma intensywnie
selektywny charakter, braki w niektórych zawodach wydają się nieuniknione. Według
minister Anny Kalaty powyższe zjawisko jest wyolbrzymiane przez polityków i niektóre
związki zawodowe, o czym świadczyć może 4,5 tysiąca informatyków i 100 tysięcy
pracowników sektora budowlanego zarejestrowanych w urzędach pracy jako bezrobotni68.
W tym kontekście warto przyjrzeć się danym dotyczącym wyjazdów polskiego
„białego personelu” w sposób nieco bardziej szczegółowy. Zgodnie z danymi Ministerstwa
Zdrowia (na koniec czerwca 2006 roku) około 4,3 procent polskich lekarzy było
zainteresowanych podjęciem pracy za granicą i odebrało niezbędne do tego zaświadczenia.
Jednocześnie skala migracji rozkłada się nierównomiernie, jeżeli chodzi o poszczególne
specjalizacje. I tak największe zainteresowanie migracją prezentują: anestezjolodzy (625
osób – 15,6 procent wszystkich aktywnych zawodowo), chirurdzy klatki piersiowej (28 osób
65 „Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 66 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku.
67 Ibidem. 68 A. Kalata: Wywiad dla „Sygnałów Dnia” Programu 1 Polskiego Radia z 27 lipca 2006 roku, http://www.samoobrona.org.pl/pages/08.Wywiady/04sygnaly/index.php?document=/0096.html
33
– 12,8 procent), chirurdzy plastyczni (21 osób –14,7 procent), chirurdzy naczyniowi (19
osób – 8,2 procent) oraz ortopedzi (168 osób – 7,4 procent)69.
Wnioski z analizy procesów migracyjnych polskich lekarzy dowodzą, że, po
pierwsze, emigracja przedstawicieli zawodów medycznych jest zjawiskiem zauważalnym,
choć nie masowym. Po drugie, biorąc pod uwagę fakt, że dotyczy ona jednych specjalności
znacznie bardziej niż innych i odpływ pracowników nie jest problemem równie
intensywnym w przekroju terytorialnym, w niektórych regionach w określonych dziedzinach
medycznych deficyt pracowników jest w percepcji społecznej bardzo dotkliwy. Po trzecie,
emigracja przedstawicieli zawodów medycznych będzie rosnąć lub maleć w zależności od
dwóch czynników: sytuacji w polskiej służbie zdrowia, a zwłaszcza wysokości wynagrodzeń
i warunków pracy oraz intensywności aktywnej polityki rekrutacji obywateli polskich przez
kraje przyjmujące.
Deficyt pracowników w takich branżach, jak przetwórstwo spożywcze, przemysł
stoczniowy usługi remontowe i budownictwo zaczyna jednak być odczuwalny dla wielu
pracodawców, o czym świadczą rosnące płace. Potwierdzają to też badania Polskiej
Konfederacji Pracodawców Prywatnych, wskazujące na braki kadrowe dotykające 43
procent polskich firm oraz badania przeprowadzone w Urzędzie Komitetu Integracji
Europejskiej70. Brakuje także robotników rolnych do sezonowych zbiorów owoców i
warzyw.
W świetle obecnych faktów dotyczących migracji polskich wysoko kwalifikowanych
pracowników alarmistyczne komentarze i prognozy nie są uzasadnione. Odpływ wysokiej
klasy fachowców za granicę nie jest zjawiskiem nowym w polskiej historii. W latach
osiemdziesiątych ubiegłego wieku liczba wyjeżdżających z kraju osób z wyższym
wykształceniem była średniorocznie równa 25 procent rocznika absolwentów wszystkich
szkół wyższych i wynosiła 15 tysięcy osób71. Bardziej niepokojące wydaje się zjawisko
określane mianem deprecjacji kwalifikacji, czyli sytuacje, kiedy wysoko kwalifikowany
pracownik podejmuje za granicą zatrudnienie, które nie wymaga jego kwalifikacji ani
dotychczasowego doświadczenia zawodowego. Jego bezpośrednią konsekwencją jest tzw.
marnotrawstwo mózgów (brain waste), kiedy to Polacy, z reguły dobrze wykształceni,
wykonują prace znacznie poniżej swoich kwalifikacji.
69 Powyższe dane pochodzą z materiałów dystrybuowanych podczas konferencji, która odbyła się 11 lipca 2006 roku w Ministerstwie Zdrowia. Konferencja dotyczyła realizacji Programu monitorowania migracji personelu medycznego. 70 J. Cienski: Public’s fears obscure migration’s impact, “Financial Times” z 29 sierpnia 2006 roku; Badanie postaw przedsiębiorców – styczeń 2005, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005. 71 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku.
34
Jeśli powtórzy się scenariusz z okresu poprzednich rozszerzeń Europejskiej
Wspólnoty Gospodarczej i przypadków Irlandii, Grecji, Hiszpanii oraz Portugalii, duża
część dzisiejszych emigrantów z Polski wróci do kraju, przywożąc ze sobą doświadczenie i
kontakty oraz kapitał inwestycyjny. Zachęty do powrotu wobec obywateli Polski
mieszkających w Wielkiej Brytanii zwerbalizowały ostatnio władze Wrocławia, miasta
przyciągającego stosunkowo dużo inwestycji zagranicznych72. Dla przykładu, według badań
dublińskiego Instytutu Badań Społecznych i Ekonomicznych z końca lat dziewięćdziesiątych
ubiegłego wieku, osoba, która przez część kariery zawodowej była zatrudniona poza
granicami Irlandii, po powrocie zarabiała średnio 15 procent więcej niż ktoś, kto nigdy nie
opuszczał swojego kraju i miał podobne kwalifikacje.
Skutki społeczne
Biorąc pod uwagę strukturalny charakter naszego 16-procentowego bezrobocia i
nadwyżkę kilkuset tysięcy ludzi w rolnictwie, dla wielu Polaków emigracja zarobkowa jest i
pozostanie realną perspektywą na odmianę swojego losu. Należy jednak podkreślić, że
tragiczne historie dziewcząt porywanych do domów publicznych w Europie Zachodniej i
upokorzonych rodaków na farmach-obozach pracy to – wbrew temu, co twierdzą autorzy
„Biuletynu Migracyjnego” wydawanego na Uniwersytecie Warszawskim – wynaturzenie, a
nie reguła73. Pojawiają się jednak głosy mówiące o kryzysie instytucji rodziny w regionach,
gdzie wiele osób wyjeżdża za granicę podejmować zatrudnienie, czy to na stałe czy
sezonowo. Narastające kłopoty wychowawcze młodego pokolenia (alkoholizm, przemoc,
narkomania, prostytucja nieletnich) mogą po trosze wypływać z niedostatecznej opieki
rodzicielskiej ze strony osób, które podejmują zatrudnienie poza granicami kraju.
Powyższych problemów nie należy jednak wyolbrzymiać. Wzrost liczby dogodnych
połączeń komunikacyjnych między krajem a resztą Europy, spadek cen za międzynarodowe
rozmowy telefoniczne, nowe kanały komunikacji, takie jak Internet mogą po części
niwelować problemy wynikające z rozłąki.
Mimo ostrzeżeń werbalizowanych w mediach przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy
(czy też obecnie przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej) oraz Ministerstwo Spraw
Zagranicznych wielu Polaków padło ofiarą nieuczciwych prywatnych agencji pośrednictwa
pracy. Niektóre z nich nie posiadały wymaganego certyfikatu wydanego przez resort
właściwy w sprawach zatrudnienia. Agencje nie zawierały także wymaganych w prawie 72 J. Cienski: Public’s fears obscure migration’s impact, “Financial Times” z 29 sierpnia 2006 roku.
35
umów z osobami kierowanymi za granicę oraz z zagranicznymi pracodawcami, do których
wysyłały pracowników z Polski. Dla wielu osób przepisy znowelizowanej ustawy o
promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie 1 listopada 2005 roku
były i pozostają nieznane. Chodzi zwłaszcza o zasadę mówiącą, że pośrednicy do pracy za
granicą nie mogą pobierać opłat za znalezienie zatrudnienia, a jedynie za faktycznie
poniesione koszty związane z rekrutacją. W latach 2004–2005 liczby brzmiały
alarmistycznie. Średnio w ciągu roku kontrole przeprowadzano wśród około 150 podmiotów
prowadzących pośrednictwo pracy w Polsce, przy czym blisko połowa działała nielegalnie74.
W kwietniu 2006 roku Polacy zatrudnieni w Wielkiej Brytanii zmobilizowali się w
ramach spontanicznej akcji obywatelskiej, organizując akcję protestacyjną przeciwko
obowiązywaniu przepisów umowy bilateralnej między Wielką Brytanią a Polską, regulującej
kwestie obowiązków podatkowych obywateli polskich względem polskiego fiskusa. Zgodnie
z powyższą umową zarobki Polaków w Wielkiej Brytanii wchodzą do wspólnej podstawy
opodatkowania z dochodami w Polsce i są rozliczane według polskich progów podatkowych.
Biorąc pod uwagę wyższe koszty uzyskania dochodu w Wielkiej Brytanii, jest to
rozwiązanie niesprawiedliwe i krzywdzące. W akcję protestacyjną zaangażowały się polskie
media w Wielkiej Brytanii, polskie portale internetowe, a za ich pośrednictwem media w
Polsce, niektóre partie polityczne, a sprawą zajęli się Minister Finansów i Rzecznik Praw
Obywatelskich. Efekty wspomnianej akcji obywatelskiej były różnorakie. Po pierwsze,
Ministerstwo Finansów podjęło kroki zmierzające do renegocjacji kontrowersyjnej umowy z
Wielką Brytanią, co oznacza, że od nowego roku podatkowego Polacy mieszkający za
granicą nie będą już dyskryminowani w prawie podatkowym w stosunku do Polaków
pracujących w kraju.
Po drugie, zaistniały konflikt między polską administracją a pracownikami
migrującymi pokazał wyraźnie, że niesprawiedliwe traktowanie Polaków za granicą może
doprowadzić do znacznego rozluźnienia więzów z krajem. Mówiąc dosadnie: im mniej
racjonalności jest w interpretowaniu prawa przez organy podatkowe, tym mniejsze
prawdopodobieństwo, że młodzi ludzie pracujący za granicą będą chcieli kiedykolwiek
wrócić do kraju. W pierwszej fazie protestów wzrosła w biurach poradnictwa imigracyjnego
w Wielkiej Brytanii liczba podań o rezydenturę, co stanowi pierwszy etap na drodze do
uzyskania obywatelstwa brytyjskiego. Klimat wypowiedzi internautów wskazywał też, że
wiele osób rozważa wyprzedaż aktywów w Polsce i transfer majątku poza kraj, tak aby 73 Por. „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.
36
„centrum interesu życiowego” (miejsce, gdzie obywatel płaci podatek) nie znajdowało się w
Polsce.
Na koniec wreszcie, bezprecedensowa w swojej skali akcja obywatelska Polaków w
Wielkiej Brytanii przyspieszyła proces integracji wewnętrznej społeczności polskiej na
Wyspach. W ostatnim czasie przykładów mobilizacji Polaków w imię społeczności jest
więcej – wystarczy wspomnieć o zbiórkach pieniędzy na dożywianie dzieci w biednych
regionach Polski lub wsparcie dla ofiar nieszczęśliwych wypadków czy pomoc polskim
bezdomnym na ulicach Londynu. Polskie media w krajach Europy Zachodniej przeżywają
okres rozkwitu. Dla przykładu, w Wielkiej Brytanii obok tradycyjnych „Dziennika
Polskiego” i „Dziennika Żołnierza” funkcjonują także „Goniec Polski”, „Cooltura” i „Polish
Express”. We Włoszech ukazuje się miesięcznik „Nowy Świat”. W Irlandii natomiast
dziennik „Irish Herald” raz w tygodniu zamieszcza wkładkę w języku polskim.
Jedną z nieuniknionych konsekwencji emigracji jest utrata potencjału
demograficznego populacji kraju wysyłającego. Brakuje dziś wiarygodnych danych, które
pozwoliłyby na sformułowanie wiarygodnej prognozy dotyczącej skutków emigracji i jej
wpływu na spójność społeczną w kraju. Wiadomo jednak, że w miejsce wyjeżdżających
obywateli Polski w coraz większym stopniu zaczyna się przyjmować imigrantów.
Prognozy na przyszłość
Oblicza się, że nawet milion ludzi może opuścić Polskę, zanim imigracja zacznie
przeważać nad emigracją75. W ciągu najbliższych 3-5 lat wskaźnik emigracji (zwłaszcza
sezonowej) pozostanie wysoki, co wiąże się nadwyżką około 0,5-1 miliona osób
mieszkających na wsi, których nie są w stanie wchłonąć lokalne i regionalne rynki pracy.
Natomiast w perspektywie średnio- i długookresowej tempo przyrostu wyjazdów
zagranicznych Polaków, biorąc pod uwagę ograniczony potencjał migracyjny, będzie spadać.
Wielkość wspomnianego potencjału jest zmienna i zależy od wielu czynników, zarówno
skuteczności polityki społeczno-gospodarczej państwa (klimat dla przedsiębiorczości w kraju,
systemy szkoleń zawodowych), jak i tych, które są niezależne od działań władz krajowych
(struktura demograficzna ludności Polski, koniunktura światowa). Badania przeprowadzone w
74 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2005 roku. 75 M. Okólski: Czeka nas milion emigrantów, wywiad, „Gazeta Wyborcza” z 11 maja 2006 roku.
37
końcu lat 90., wykazały, że w latach 1998-2010 ubytek pracowników netto będzie oscylować
między 30 a 70 tysięcy osób rocznie76.
Obecnie nadmiar siły roboczej zatrudnionej w nisko wydajnych, przestarzałych
sektorach gospodarki napędza zjawisko emigracji. Wyjazdy przyczyniają się jednak do
osłabienia napięć na krajowym i regionalnych rynkach pracy, co sprawia, że reformy polityki
zatrudnienia („uelastycznienie” norm prawa pracy, ekspansja aktywnych instrumentów
polityki rynku pracy) są łatwiejsze do przeprowadzenia. Ich efektem będzie lepsze kojarzenie
popytu i podaży na rynku pracy i – w konsekwencji – ograniczenie działania czynnika
„wypychającego” pracowników migrujących i zmniejszenie liczby wyjazdów. O
prognozowanym zmniejszeniu emigracji z Polski w perspektywie 5-10 lat świadczą także
analizy porównawcze polegające na kalibracji danych dotyczących migracji z Hiszpanii,
Grecji i Portugalii w latach 1983-199577.
Nie przewiduje się, aby struktura popytu na pracę Polaków uległa większym
zmianom. Dominować będzie nadal zatrudnienie sezonowe. Mogą za to ulec kierunki
wyjazdów zarobkowych, biorąc pod uwagę, że więcej państw otworzyło swoje rynki pracy.
Odnosząc się do zjawiska drenażu mózgów warto jeszcze raz podkreślić, że emigracja
przedstawicieli zawodów medycznych będzie rosnąć lub maleć w zależności od dwóch
czynników: sytuacji w polskiej służbie zdrowia, a zwłaszcza wysokości wynagrodzeń i
warunków pracy oraz intensywności aktywnej polityki rekrutacji obywateli polskich przez
kraje przyjmujące. Zjawisko to wymaga monitorowania, także w odniesieniu do innych grup
zawodowych.
Znamienne jest, że, kiedy UE poszerzy się w styczniu 2007 roku o Bułgarię i
Rumunię, Wielka Brytania nie zdecyduje się prawdopodobnie otworzyć swojego rynku
pracy, jak to miało miejsce z Polską i innymi krajami regionu w 2004 roku. Zgadzają się co
do tego wszystkie główne siły polityczne, a także – co szczególnie uderzające – pracodawcy,
w tym Brytyjskie Izby Handlowe. Opór zamknięciu rynku pracy stawiają tylko drobni
przedsiębiorcy. Klimat polityczny jest zdecydowanie mniej sprzyjający liberalizacji
przepływów siły roboczej niż w 2004 roku.
Imigracja do Polski będzie niewątpliwie rosnąć, zwłaszcza w odniesieniu do osób,
które wykonują deficytowe zawody. W latach osiemdziesiątych XX wieku istniała
prawidłowość, że kraj zmieniał się z emigracyjnego na imigracyjny, kiedy średni dochód w 76 W Orłowski, L. Zienkowski: Skala potencjalnych migracji z Polski po przystąpieniu do Unii Europejskiej: próba prognozy, [w:] P. Korcelli: Przemiany w zakresie migracji ludności jako konsekwencja przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Biuletyn KPZK 184, 1998.
38
tym państwie przekraczał 4 tysiące dolarów na głowę78. Polska, która w przeliczeniu na
dzisiejsze światowe relacje dochodowe, osiągnie niebawem ten próg, będzie w coraz
większym stopniu przyjmować imigrantów. 30 sierpnia 2006 roku Anna Kalata, Minister
Pracy i Polityki Społecznej, podpisała rozporządzenie w sprawie wykonywania pracy przez
cudzoziemców, bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Wspomniany akt prawny
stanowi, że zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę będą między innymi
obywatele Ukrainy, Rosji, Białorusi i Niemiec, zatrudnieni legalnie przez polskiego
pracodawcę do prac rolniczych, jednak nie dłużej, niż na trzy miesiące w ciągu pół roku.
Ważnym kanałem legalnego zatrudnienia będzie także praca cudzoziemców spoza UE/EOG
(m.in. Ukraińców), czasowo delegowanych przez pracodawcę do wykonania danej usługi.
Bacznej uwagi, zwłaszcza po stronie decydentów w Ministerstwie Zdrowia,
wymagać będzie dynamika wzrostu refundacji za usługi medyczne świadczone obywatelom
polskim w innych krajach członkowskich, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 16 maja 2006 roku w sprawie Yvonne Watts.
Rekomendacje
Na podstawie dotychczasowych rozważań, bazując na dostępnych danych
statystycznych i analizach społeczno-ekonomicznych konsekwencji dla krajów wysyłających
i przyjmujących pracowników migrujących, można sformułować kilka zaleceń dla
podmiotów decydujących o prawnych uregulowaniach przepływów siły roboczej i mających
wpływ na jakość zasobów pracy.
Ekspertyzy zrealizowane po maju 2004 roku pokazały niezbicie, że pracownicy
cudzoziemscy z UE-8 – jeszcze raz warto to podkreślić – nie przyczynili się do wzrostu
bezrobocia na krajowych rynkach pracy UE-1579. Utrzymywanie dalszych ograniczeń na
rynkach pracy UE-15 dla obywateli UE-8 jest nieracjonalne i kontrproduktywne, stąd
liberalizacja przepływów siły roboczej jest ze wszech miar pożądana. W Komunikacie
Komisji Europejskiej stwierdzono, że „rezultatem ustaleń tymczasowych może być
opóźnienie dostosowania rynków pracy, niosące ryzyko utworzenia stałych
„uprzywilejowanych” kierunków migracyjnych”80.
77 Ibidem. 78Irresistible Attraction, „The Economist” z 31 października 2002 roku. 79 K. Chow: op. cit. 80 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 17.
39
Biorąc pod uwagę kontekst społeczno-polityczny towarzyszący debacie dotyczącej
swobody przepływu pracowników w Europie, nie należy się spodziewać, że takie państwa
jak Austria czy Niemcy zdecydują się otworzyć swoje rynki pracy wcześniej niż będą do
tego zmuszone postanowieniami Traktatu Akcesyjnego. Jako realistyczny scenariusz można
traktować utrzymanie przez większość państw UE 25 uregulowań przejściowych w 2007
roku, kiedy Bułgaria i Rumunia staną się członkami UE. W związku z powyższym
konstruktywna debata powinna skupić się na poszukiwaniu akceptowalnych politycznie
rozwiązań. W tym kontekście należy wspomnieć o propozycji brukselskiego instytutu
badawczego Breugel, który argumentuje za wprowadzeniem (w prawie krajowym państwa
przyjmującego) minimalnego wynagrodzenia dla obywateli państw objętych
uregulowaniami przejściowymi, zatrudnionych w państwach utrzymujących czasowo bariery
na rynku pracy81.
Jest to rozwiązanie elastyczne, ponieważ pozwala ono na imigrację pracowników
wysoko kwalifikowanych, których wynagrodzenia są z reguły wyższe niż średnia krajowa w
państwie przyjmującym i których gospodarki krajów przyjmujących bardzo potrzebują.
Jednocześnie łatwiej jest kontrolować przepływy siły roboczej i reagować stosownie do
zmieniających się warunków na rynku pracy poprzez modyfikację wysokości wspomnianego
wynagrodzenia minimalnego. Dla przykładu, Niemcy mogłyby wprowadzić płacę minimalną
dla obywateli nowych państw członkowskich na poziomie około 30 tysięcy euro rocznie. Ta
wysokość mogłaby być równocześnie nieco niższa dla młodych pracowników (np. 24
tysięcy euro). W rezultacie Niemcy byłyby chronione przed niekontrolowanym napływem
niewykwalifikowanej siły roboczej, podczas gdy duża i istotna część siły roboczej mogłaby
swobodnie migrować. Jednocześnie wszystkie te „specjalne” instrumenty musiałyby być
zniesione w sytuacji rezygnacji z okresu przejściowego lub też rozciągnięte na wszystkich –
zarówno pracowników migrujących, jak i rodzimych.
Na organy wspólnotowe powinien spaść obowiązek lepszego monitorowania
procesów migracyjnych z uwzględnieniem interesów zarówno krajów członkowskich, jak i
całej UE. Polska powinna z większą determinacją domagać się respektowania zasad
rządzących swobodnym przepływem osób na terenie Wspólnoty, zwłaszcza w odniesieniu
do systemu wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych i koordynacji systemów
zabezpieczenia społecznego.
81 J. von Weizsäcker: Welcome to Europe, „Breugel Policy Brief“ z 3 kwietnia 2006 roku, s. 7.
40
Jak zostało powiedziane, nie ma wątpliwości, że istotna część dzisiejszych
emigrantów z Polski wróci do kraju, przywożąc ze sobą doświadczenie i kontakty oraz
kapitał inwestycyjny. Należy zapewnić Polakom dostateczną opiekę konsularną i kulturalną.
Władze powinny także podjąć kroki, aby – w ramach odpowiednich porozumień
międzynarodowych – usprawnić istniejące systemy transferu środków finansowych, tak aby
wzmocnić impuls rozwojowy, który niosą ze sobą środki dla rodzin i bliskich.
Bez względu na skalę zjawiska „drenażu mózgów” system polskiej edukacji
powinien być lepiej skorelowany z polityką zatrudnienia, a także uwzględniać średnio i
długoterminowe perspektywy rynku pracy. Drugi istotny środek zapobiegawczy powinien
polegać na położeniu fundamentów pod roztropną, długofalową politykę imigracyjną
naszego kraju. Zahamowanie odpływu pracowników środkami administracyjnymi jest
niemożliwe i niewskazane. Nie można powstrzymać w żaden sposób pracodawcy, jeżeli
chce zatrudniać odpowiedniego dla swojej firmy fachowca. Głównym czynnikiem
hamującym odpływ pracowników, a także przyciągającym pracowników zagranicznych,
będzie sytuacja gospodarcza w Polsce, która przełoży się na rynek pracy.
Wskazane byłoby również opracowanie pakietu działań dla osób spełniających profil
typowego emigranta, tak aby stworzyć alternatywę dla wyjazdu za granicę. Jednocześnie na
podstawie badań ankietowych należy zbadać warunki, na jakich Polacy decydowaliby się
wracać do kraju.
Z zamieszczonych powyżej rozważań płyną także wnioski bardziej ogólniejszej
natury, dotyczące polityki imigracyjnej państw. W sytuacji, kiedy Polska wkrótce stanie
przed niełatwym zadaniem opracowania spójnej koncepcji polityki migracyjnej warto wziąć
kilka argumentów pod uwagę. Nieprzypadkowo państwa mające najbardziej liberalne
nastawienie wobec imigrantów radzą sobie najlepiej gospodarczo. Drugim składnikiem
recepty na sukces jest zderegulowany i elastyczny rynek pracy. W dobie
umiędzynarodowienia procesów gospodarczych działania zmierzające do zatrzymania
przepływów siły roboczej są skazane na niepowodzenie82.
Migracjami można jedynie sterować, i to w ograniczonym zakresie. Postawa
defensywna niektórych rządów i zamknięty charakter gospodarki są oznaką słabości i
świadczą o braku gotowości przeprowadzenia koniecznych zmian na krajowych rynkach
pracy. Badania przeprowadzone na Uniwersytecie Oksfordzkim wskazują jednoznacznie, że
gdyby znieść wszystkie limity ograniczające swobodny przepływ pracowników, migracje ze
82 J. Wiśniewski: Planeta wędrowców, „Tygodnik Powszechny” z 21 sierpnia 2006 roku.
41
Wschodu na Zachód nie dotknęłyby więcej niż 5 procent ludności całej UE83. Gdy ten czy
inny kraj rozwinięty decyduje się zamknąć swój rynek pracy dla cudzoziemców, lokalna siła
robocza – wolna od konkurencji ze strony imigrantów - może donośniej werbalizować swoje
żądania płacowe. Restrykcyjna polityka imigracyjna rzadko jest skuteczna, a niemal zawsze
pociąga za sobą określone negatywne zjawiska. Dla przykładu, im większe są bariery na
granicy, tym bardziej zdeterminowani będą imigranci, żeby zostać, nawet jako pracownicy
nielegalni, na zawsze w kraju przyjmującym, co prowadzi do powstania całych „podklas”
społecznych. Ponadto bariery na rynku pracy dla obcokrajowców w określonych
przypadkach stymulują zjawisko delokalizacji. Konkurencyjność przedsiębiorstw na
globalnym rynku zależy także od kosztów środków produkcji, a zwłaszcza pracy. W takim
ujęciu nie dziwi fakt, że przedsiębiorstwa, w desperackim akcie pogoni za utraconą
konkurencyjnością, przenoszą produkcję do państw, gdzie siła robocza jest tańsza.
Bibliografia
1. Alesina J.: Wschód jest kopalnią imigrantów, “Il Sole 24 Ore” z 18 sierpnia 2006 roku.
2. Aktywność Ekonomiczna Ludności, I kwartał 2006, Główny Urząd Statystyczny,
Warszawa 2006.
3. Badanie postaw przedsiębiorców, styczeń 2005 roku, Urząd Komitetu Integracji
Europejskiej, Warszawa 2005.
4. Barysch K.: Enlargement two years on: economic success or political failure?, Centre for
European Reform, London-Copenhagen, April 2006.
5. “Biuletyn Migracyjny” Ośrodka Badań nad Migracjami (dalej “Biuletyn Migracyjny”) nr
8 z sierpnia 2005 roku.
6. “Biuletyn Migracyjny” nr 12 z grudnia 2005 roku.
7. “Biuletyn Migracyjny” nr 2 z lutego 2006 roku.
8. “Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku.
9. “Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.
10. M. Boni: Wpływ wejścia do Unii Europejskiej na sytuację na rynku pracy, w: Polska
w Unii Europejskiej – doświadczenia pierwszego roku członkostwa, Urząd Komitetu
Integracji Europejskiej, Warszawa 2005.
83 J. Alesina, op. cit.
42
11. Burszta J., Serwański J. (red.): Migracje–Europa–Polska, Wydawnictwo Poznańskie,
Poznań 2003.
12. Chow K.: Who’s afraid of enlargement?, European Citizen Action Service, 2
września 2006, tekst dostępny na stronie internetowej
http://www.ecas.org/file_uploads/1177.pdf
13. Cienski J.: Exodus of Polish workers leaves vacuum for others, “Financial Times” z
29 sierpnia 2006 roku.
14. Cienski J.: Public’s fears obscure migration’s impact, “Financial Times” z 29 sierpnia
2006 roku.
15. Dølvik J.E., Eldring L.: Status report January 2006: The impact of EU enlargement
on labour mobility to the Nordic countries, Semi-annual memo from a Working Group
under the Labour Market Committee of the Nordic Council of Ministers, February
2006.
16. Duszczyk M.: Dość paniki migracyjnej, “Gazeta Wyborcza” z 23 sierpnia 2006 roku.
17. Garapich A., Drinkwater S.: Poles apart. EU enlargement and the labour market.
Outcomes of immigrants in the UE, University of Surrey, London 2006.
18. Golemo K., Kowalska-Angelelli K., Pittau F., Ricci A. (pod red.): Polonia. Nuovo
pase di frontiera. Da migranti a comunitari, Roma 2006.
19. High unemployment in Poland – not only a labour market problem, Ecfin Country
Focus, European Commission, Directorate General for Economic and Financial
Affairs, Volume III, Issue 6, June 15, 2006.
20. Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach
Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii oraz obywateli państw EOG
w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, 24 kwietnia 2006
roku.
21. Irresistible Attraction, “The Economist” z 31 października 2002 roku.
22. Kalata A., Wywiad dla “Sygnałów Dnia”, Programu 1 Polskiego Radia z 27 lipca
2006 roku
http://www.samoobrona.org.pl/pages/08.Wywiady/04sygnaly/index.php?document=/0096.h
tml
23. Kalata A., Wystąpienie podczas debaty sejmowej, 23 sierpnia 2006.
http://www.mpips.gov.pl/userfiles/File/MinKalata/kalata%20sejm%2023.08.06..pdf
43
24. Kaczmarczyk P.: Future Westward Outflow from Candidate Countries – the Case of
Poland, [w:] A. Górny, P. Ruspini (eds), Migration in the New Europe; East-West
Revisited, Macmillan 2004.
25. Kaczmarczyk P.: Popytowe uwarunkowania migracji zarobkowych – przypadek
migracji sezonowych, [w:] P. Kaczmarczyk, W. Łukawski, Polscy pracownicy na
rynku Unii Europejskiej, Warszawa 2004.
26. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie z funkcjonowania
ustaleń przejściowych określonych w Traktacie o przystąpieniu z 2003 r. (w okresie
od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r.), Komisja Europejska, Bruksela
2006.
27. Labour Migration Patterns in Europe: Recent Trends, Future Challenges, Directorate
General Economic and Financial Affairs, European Commission, Brussels 2006.
28. Liczba Polaków pracujących w krajach Unii Europejskiej: progi i bariery,
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, tekst dostępny na stronie internetowej
www.euroinfo.org.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=840&Itemid=3
3 - 77k - 30 , 1 września 2006 roku.
29. Okólski M.: Czeka nas milion emigrantów, wywiad, “Gazeta Wyborcza” z 11 maja
2006 roku.
30. Okólski M., Kaczmarczyk P.: Migracje specjalistów wysokiej klasy w kontekście
członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej,
Warszawa 2006.
31. Orłowski W., Zienkowski L.: Skala potencjalnych migracji z Polski po przystąpieniu
do UE: próba prognozy [w:] Korcelli P.: Przemiany w zakresie migracji ludności jako
konsekwencja przystąpienia Polski do Unii Eurropejskiej, Biuletyn KPZK 184, 1998.
32. Pawłowska D., Grudzień M.: Młodzi nie muszą emigrować, 13 września 2006.
33. Sakson A.: Migracje w XX wieku, tekst dostępny na stronie internetowej,
http://72.14.221.104/search?q=cache:r9lnqYAA7h0J:jazon.hist.uj.edu.pl/zjazd/materialy/sa
kson.pdf+Sakson+Migracje+w+XX+wieku&hl=pl&gl=pl&ct=clnk&cd=1, 30
sierpnia 2006.
34. Second Thoughts, “The Economist” z 26 sierpnia 2006 roku.
35. The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK
labour market, Department of Work and Pensions, London 2006.
44
36. They come over here and fix our teeth: foreign workers help to ease dentist crisis,
“The Independent” z 24 sierpnia 2006 roku.
37. Weizsäcker J. Von: Welcome to Europe, “Breugel Policy Brief” 3 kwietnia 2006
roku.
38. Wiśniewski J.: Ewolucja szwedzkiego i brytyjskiego modelu polityki społecznej w
latach 1993–2003, Aspra, Warszawa 2005.
39. Wiśniewski J.: Planeta wędrowców, “Tygodnik Powszechny” z 21 sierpnia 2006
roku.
40. Zamojski J.E.: Migracje po II wojnie światowej, w: Zamojski J.E. (pod red.),
Migracje i społeczeństwo, t. 3, IH PAN, Warszawa 1999.