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DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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Elementos para una gestión adecuada del Suelo de Conservación del Distrito Federal

Documento de trabajo

Ciudad de México, enero de 2006 Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del D.F.

Subprocuraduría de Ordenamiento Territorial

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Índice

INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................................3 1. DIAGNÓSTICO.................................................................................................................................................3

IMPORTANCIA AMBIENTAL Y NATURAL .................................................................................................................4 ACTIVIDADES Y USOS DEL SUELO........................................................................................................................5 PROCESOS QUE AFECTAN EL SUELO DE CONSERVACIÓN..................................................................................8

2. DIMENSIONES INSTITUCIONALES DE GESTIÓN Y OPERACIÓN ...................................................13 MARCO JURÍDICO APLICABLE.............................................................................................................................13

Regulación en materia de desarrollo urbano ..........................................................................................14 Regulación en materia ambiental .............................................................................................................16 Regulación de competencia federal .........................................................................................................19

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA APLICABLES ........................................................................................................20 Actualización de los programas de desarrollo urbano en 2005 ...........................................................22

PROBLEMAS DE INSTRUMENTACIÓN..................................................................................................................24 PROBLEMAS DE REGULACIÓN............................................................................................................................26

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.............................................................................................26 ÁREAS PRIORITARIAS PARA ATENCIÓN..............................................................................................................28 RECOMENDACIONES..........................................................................................................................................30

1. Consideraciones básicas.......................................................................................................................30 2. Estrategia de actuación en asentamientos humanos .......................................................................31 3. Criterios a incluir en los programas de desarrollo urbano ................................................................32

REFERENCIAS...................................................................................................................................................37

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Introducción Atendiendo a la importancia que tiene el suelo de conservación del Distrito Federal para mantener un equilibrio ecológico en la entidad, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal (PAOT), elabora el presente trabajo a efecto de incidir desde la perspectiva de la aplicación de la ley y dentro del ámbito de atribuciones de tal institución, y reforzar las acciones de gobierno en la protección del citado espacio. En el presente documento se presenta un breve diagnóstico del suelo de conservación y se mencionan las dimensiones institucionales, de gestión y operación, además incluye un apartado de valoración y conclusiones. El diagnóstico refiere las características del suelo de conservación y su importancia, así como las principales actividades que se desarrollan en el mismo y los procesos más significativos que han propiciado su afectación. Asimismo, en el capítulo de dimensiones institucionales, de gestión y operación, se citan los principales aspectos, tanto de la legislación ambiental y urbana, como de la gestión administrativa, que requieren fortalecerse para reforzar la regulación y las medidas institucionales de protección del suelo de conservación. Finalmente, en la valoración y conclusiones se plantean propuestas concretas que, desde la perspectiva de la PAOT, se requieren implementar para la consecución del objetivo referido en el párrafo que antecede, a partir de acciones específicas orientadas a corregir las deficiencias del marco jurídico e institucional del suelo de conservación del Distrito Federal.

1. Diagnóstico El término de suelo de conservación es una categoría establecida en la legislación urbana y se refiere a las zonas en las que se establecen fuertes restricciones en el uso del suelo, desde la perspectiva de la planeación del crecimiento de la Ciudad, las características naturales que posee se traducen en ecosistemas importantes para la subsistencia no solo de la Ciudad de México, sino para toda la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) y en general para la cuenca. No obstante lo anterior, esta zona ha sido un factor importante para el crecimiento de la mancha urbana de la Ciudad de México, por lo que se encuentra sujeta a grandes presiones aún cuando la presente administración en el Distrito Federal, a través de la emisión del Bando No. 2, haya impulsado la construcción de conjuntos habitacionales en predios subutilizados en las delegaciones centrales, con el objetivo de revertir el proceso de despoblamiento que enfrentan, conjuntamente con la restricción de construir vivienda en las delegaciones del sur y el poniente del Distrito Federal. Dentro de este contexto, el suelo de conservación comprende el área rural que se localiza en su mayoría al sur y surponiente del Distrito Federal, e incluye al sur y al poniente, la Sierra del Chichinautzin, la Sierra de las Cruces y la Sierra del Ajusco; al oriente el Cerro de la Estrella y la Sierra de Santa Catarina, así como a las planicies lacustres de Xochimilco, Tláhuac y Chalco; y al norte, la Sierra de Guadalupe y el Cerro del Tepeyac. En total abarca una superficie de 88,442 ha, las que representan el 59% de la superficie que abarca el Distrito Federal, distribuyéndose territorialmente en 9 delegaciones políticas.

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Tabla 1. Distribución del Suelo de Conservación por Delegación, 2002 Delegación Superficie de suelo

de conservación (ha.) Distribución del suelo de conservación (%)

Tlalpan 26,042 29.4 Milpa Alta 28,464 32.2 Xochimilco 10,548 11.9 Cuajimalpa 6,593 7.5 Tláhuac 6,405 7.2 M. Contreras 5,199 5.9 Álvaro Obregón 2,735 3.1 Gustavo A. Madero 1,238 1.4 Iztapalapa 1,218 1.4 Total 88,442 100.0

Fuente: INEGI, Estadísticas del Medio Ambiente del Distrito Federal y Zona Metropolitana 2002

Importancia ambiental y natural Desde una perspectiva ecológica, el suelo de conservación alberga ecosistemas naturales con más de 1,800 especies de flora y fauna silvestres; cerca del 2% de la riqueza biológica mundial y el 11% de la riqueza biológica nacional [Corenader, s/f]. Dentro de este contexto el Distrito Federal ocupa el vigésimo tercer lugar en número de especies endémicas de vertebrados en Mesoamérica y el vigésimo cuarto en endémicas estatales, es decir que 47 especies tienen una distribución restringida [INEGI, 2005]. Aunado a ello, en el suelo de conservación se desarrollan procesos naturales, a través de los cuales se proporcionan diversos bienes y servicios estratégicos ambientales1, tanto al Distrito Federal como a su Zona Metropolitana, los cuales se consideran son imprescindibles para su sustentabilidad, es decir implican la sobrevivencia y el nivel de la calidad de vida de sus habitantes y se refieren principalmente a: Regulación del clima a través de la captura de dióxido de carbono (CO2), gas que contribuye al

calentamiento del planeta (régimen de lluvias, temperatura, humedad).

Suministro de agua, a partir de la conservación de los ciclos hidrológicos, debido a que el suelo de conservación provee el 57% del agua que consume la ciudad, aportando un caudal de más de 19 m3/s2.

Disminución de la contaminación atmosférica a partir de la retención de partículas suspendidas, contrarrestando los índices de contaminación que presenta la Ciudad de México, generados principalmente por las actividades industriales y por el parque vehicular que circula a diario por ella [Corenader, s/f].

Conservación de la diversidad biológica.

1 La Ley Ambiental del Distrito Federal, define a los bienes y servicios estratégicos, como “aquellos derivados de los ecosistemas o sus elementos, cuyos valores o beneficios son económicos, ecológicos o socioculturales y que inciden directamente en la protección y mejoramiento del medio ambiente, propiciando una mejor calidad de vida de los habitantes y que justifican la necesidad de desarrollar acciones para promover la preservación, recuperación y uso racional de aquellos elementos relevantes para la generación de estos servicios en beneficio de las generaciones presentes y futuras”. 2 Presentación elaborada por la Coordinación Institucional para la Atención del Suelo de Conservación, SMA-Corenader, s/f.

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Posibilidades de recreación y valor escénico que aportan los ecosistemas forestales, al poder desarrollarse actividades ecoturísticas3 susceptibles de realizarse en forma sustentable en el suelo de conservación.

Actividades y usos del suelo Por lo que respecta a los usos del suelo que se desarrollan en el suelo de conservación, es importante resaltar que en su mayoría está ocupado por bosques y superficies agrícolas, y en menor medida por pastizales, matorrales y usos urbanos, los que corresponden a 36 poblados rurales4, que ancestralmente se han ubicado en esta parte del Distrito Federal, tal como se muestra en la tabla siguiente. Es importante destacar que los grupos sociales integrantes de estas comunidades han influido de manera importante en los procesos existentes sobre el suelo de conservación, imprimiendo características específicas tanto a las interrelaciones campo-ciudad como al desarrollo de las actividades agropecuarias y sociales, y por tanto en el cambio de usos de suelo que actualmente se llevan a cabo en él.

Tabla 2. Uso de suelo y vegetación del suelo de conservación Uso Superficie (ha.) Porcentaje

Agrícola 28,599 32.3 Pastizal 10,937 12.4 Coníferas y latifoliadas 38,252 43.3 Matorral 500 0.6 Urbano 10,154 11.4 Total 88,442 100%

Fuente: Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, 2000. Asimismo, es importante resaltar que en el suelo de conservación, existen 10 Áreas Naturales Protegidas, cuya superficie abarca el 9.3% de la superficie del mismo, este régimen impacta directamente sobre el ejercicio del derecho de la propiedad (privada, ejidal, comunal o pública) imponiendo formas obligatorias para ejercer los atributos que corresponden a cada uno de los derechos de los propietarios. Estas áreas son administradas por el Gobierno del Distrito Federal, sin embargo sus programas de trabajo deberían de ser elaborados tanto por éste como por el Gobierno Federal, así como las correspondientes autorizaciones, dependiendo del decreto de su creación. Al

3 Parques en los que se puede convivir con la naturaleza y disfrutar de espacios abiertos, entre los que se pueden citar: los parques Ecoturístico Ejido San Nicolás Totolapan, Corredor Ecoturístico “Los Dinamos”, en la comunidad La Magdalena Atlitic, el Ecoturístico, Comunidad San Bernabé Ocotepec situado en la prolongación de la avenida Ojo de Agua, todos en la Delegación Magdalena Contreras, Ecológico Xochimilco, Nacional del Desierto de Los Leones de la Delegación Cuajimalpa y Ajusco en la Delegación Tlalpan 4El Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal 2003, establece los siguientes poblados rurales por delegación: Cuajimalpa (San Pablo Chimalpa, San Mateo Tlaltenango, San Lorenzo Acopilco y Santa Rosa Xochiac), Álvaro Obregón (San Bartolo Ameyalco), Tlalpan (San Andrés Totoltepec, San Miguel Xicalco, Magdalena Petlacalco, San Miguel Ajusco, Santo Tomás Ajusco, San Miguel Topilejo y Parrés el Guarda), Xochimilco (San Lucas Xochimanca, San Mateo Xalpa, San Andrés Ahuayucan, San Lorenzo Atemoaya, Santa Cecilia Tepetlapa y San Francisco Tlalnepantla), Tláhuac (Santa Catarina Yecahuitzotl, San Juan Ixtayopan, San Andrés Mixquic y San Nicolás Tetelco), Milpa Alta (San Pedro Actopan, San Francisco Tecoxpa, San Juan Tepenáhuac, San Jerónimo Miacatlan, San Antonio Tecomitl, San Agustín Ohtenco, Villa Milpa Alta, San Lorenzo Tlacoyucan, Santa Ana Tlacotenco, San Pablo Oztotepec, San Salvador Cuauhtenco y San Bartolo Xicomulco) y Magdalena Contreras (San Nicolás Totolapan). Los programas de desarrollo urbano de 1987-1988 y 1996 refieren diferentes poblados rurales, aún cuando mantienen un total de 36 poblados rurales.

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respecto cabe señalar que no se cuenta con dichos programas de manejo, situación que ha permitido que este tipo de áreas sean invadidas por usos habitacionales principalmente.

Tabla 3. Áreas Naturales Protegidas

Nombre Delegación Categoría Fecha de decreto Desierto de los Leones Cuajimalpa de Morelos

Álvaro Obregón Parque Nacional 27-nov-1917

Insurgente Miguel Hidalgo y Costilla

Cuajimalpa de Morelos Parque Nacional 18-sep-1936

El Tepeyac Gustavo A. Madero Parque Nacional 18-feb-1937 Cerro de la Estrella Iztapalapa Parque Nacional y Zona Sujeta

a Conservación Ecológica Zona Ecológica y Cultural

24-ago-1938 30-may-1991 2-nov-2005

Lomas de Padierna Magdalena Contreras Parque Nacional 08-sep-1938 Cumbres del Ajusco Tlalpan Parque Nacional 23-sep-1936 Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco

Xochimilco Zona Sujeta a Conservación Ecológica

11-dic-1987 11-may-1992

Sierra de Guadalupe Gustavo A. Madero Zona Sujeta a Conservación Ecológica

29-may-1990

Sierra de Santa Catarina Iztapalapa Tláhuac

Zona Sujeta a Conservación Ecológica

03-nov-1994

Parque Ecológico de la Ciudad de México

Tlalpan Zona Sujeta a Conservación Ecológica

28-jun-1989

Fuente: Elaboración propia. Si bien desde un punto de vista ambiental, el suelo de conservación representa un factor determinante para la subsistencia de la Ciudad de México, desde un enfoque social, constituye el territorio sobre el cual se desarrollan diversos procesos rurales así como una interdependencia con la ciudad y con sus procesos sociales, económicos y culturales. Históricamente la expansión urbana del Distrito Federal se ha dado a través de la incorporación de tierras ejidales, comunales y de pequeña propiedad a usos urbanos, esta expansión urbana se enfrentó a un proceso agrario que se llevaba a cabo casi de forma paralela, generando una competencia entre el proceso urbano y el agrario por el suelo, lo que implicó la participación de diversos agentes sociales (ejidatarios, colonos, fraccionadores clandestinos, capital inmobiliario entre otros), los cuales han impuesto características muy específicas a cada uno de estos procesos. En el Distrito Federal se constituyeron originalmente 90 núcleos agrarios con una superficie de 51,356 ha. y 23,057 ejidatarios, de los cuales para el año 2002 persistían 64 y una superficie de 33,856 ha. bajo un régimen de propiedad social, en las delegaciones que cuentan con suelo de conservación, al respecto cabe aclarar que el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática [INEGI, 2005] informa de una superficie de 26,028.72 ha. Asimismo, aún permanecen 16 comunidades agrarias de las cuales el 85% se dedican a actividades agrícolas. Dentro de este contexto es importante señalar que relacionado con la propiedad social se encuentran los posesionarios5 quiénes detentan propiedades en ejidos existentes [INEGI, 2004]. En la delegación de Milpa Alta se concentra la mayor parte de los ejidatarios (42.6%), lo cual coincide con el hecho de que el total de la superficie de la Delegación está clasificada como suelo de

5 Posesionarios son las personas que tienen en posesión tierras ejidales y que no han sido reconocidos como ejidatarios. Pueden adquirir la titularidad de los derechos sobre la parcela por el reconocimiento de la Asamblea.

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conservación. Por su parte, la propiedad privada cubre una superficie de 9,069 ha (10.2%), con 9,876 propietarios y sólo el 0.16% de este total tiene predios mayores a 5 ha. [PNUMA, 2003]. Esta disminución se debió inicialmente a la expropiación de las áreas ejidales por causa de utilidad pública (situación que permitió el acceso al suelo urbano a los sectores sociales de más bajos ingresos) y posteriormente a la circulación mercantil de las mismas. Dentro de este contexto han jugado un papel determinante las condiciones bajo las cuales se han desarrollo las actividades agrícolas en la zona rural del Distrito Federal, ya que la falta de apoyo tanto económico como tecnológico generó la descapitalización, la improductividad e ineficiencia económica de los núcleos ejidales, persistiendo por tanto una agricultura de subsistencia conservando muchas de las prácticas agrícolas tradicionales, derivadas de la preservación de usos y costumbres prehispánicos, lo que convirtió a estas áreas en abastecedoras de mano de obra barata al emigrar los ejidatarios a emplearse en actividades terciarias y/o marginales en la zona urbana y/o alquilando su trabajo con empresas agrícolas. Un reflejo de lo anterior es que para el año 2003, el 99% de las áreas dedicadas a la agricultura eran de temporal, y cubrían una superficie de 24,674 ha [INEGI, 2003] cuyos cultivos más significativos de acuerdo con su participación en el valor de la producción eran fríjol, maíz en grano, chile verde y papa, el cual ascendió a 1,081,623 miles de pesos. Este tipo de cultivos no requieren necesariamente condiciones óptimas para su producción. Asimismo, de acuerdo con las cifras reportadas por el INEGI, en 8 años el volumen de la producción agrícola (fríjol, maíz en grano y chile verde) ha disminuido en alrededor del 26%, a diferencia del cultivo de papa que aumentó en aproximadamente un 400%, mismo que se ubica principalmente en la Delegación Tlalpan, sin llegar a representar un valor importante dentro de la producción agrícola del Distrito Federal. Lo anterior se encuentra en estrecha relación al tipo y capacidad agrícola que presenta el suelo de conservación para el desarrollo de actividades agrícolas, que de acuerdo con el manual USDA-Chapingo6 las superficies de suelos con alta capacidad son escasas, distribuyéndose principalmente en las delegaciones de Xochimilco y Tláhuac. Respecto a la población económicamente activa (PEA) ocupada en este tipo de actividades, para el año 2004 ascendía a 20,600 personas, las que representan el 0.6% del total de la PEA ocupada por actividad económica en el Distrito Federal, reflejando la mínima participación de las actividades primarias [INEGI, 2003]. Aún cuando la producción agropecuaria ha dejado de garantizar la reproducción de los pequeños productores rurales, estos no han abandonado necesariamente el uso y cultivo de la tierra. Muchas de las unidades de producción campesina están pasando por un proceso de diversificación ocupacional en el que se identifican diferentes actividades ligadas al autoconsumo, a la compraventa de productos, a la migración temporal, al jornalerismo, etc. Estos elementos han transformado el patrón de actividades campesinas así como la organización del trabajo en las unidades domésticas, pasando a un segundo término las actividades agropecuarias, pero mantienen el vínculo con la tierra como un elemento fundamental para la reproducción campesina, sobre todo en las zonas que no tienen la presión urbana directa [Cruz, 2001]. Por otra parte, para el año 2000, las delegaciones que cuentan con suelo de conservación albergaban a una población de 5,412,612 habitantes, concentrados en su mayoría en las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero; en tanto que las delegaciones de Milpa Alta (4.32%), 6 Este modelo fue desarrollado por el Colegio de Posgraduados de la Universidad Autónoma Chapingo, en el que se clasifica al suelo con base a sus características físicas.

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Tláhuac (3.92%), Cuajimalpa y Xochimilco (3.16%) [INEGI, 2000a], presentaron las tasas de crecimiento de población más elevadas. En este sentido es importante remarcar que el ritmo de crecimiento poblacional más alto en la última década, tiene lugar en las delegaciones que presentan el mayor porcentaje de suelo de conservación (entre 80 y 100% de la superficie total que comprende cada Delegación), a excepción de Tlalpan, delegaciones que en conjunto poseen el 88% del total del suelo de conservación y casi el 50% de los núcleos agrarios existentes, así como la mayor pérdida de la cobertura forestal (Milpa Alta 6.7%; Cuajimalpa 12,2 %; Xochimilco 23.2 % y Tlalpan 4%) [INEGI, 2002] lo que demuestra que el proceso de crecimiento de la mancha urbana se encuentra en estrecha relación con la disponibilidad del suelo de conservación. Respecto a la explotación forestal, es importante mencionar que a través del decreto presidencial publicado el 12 marzo de 1947, se estableció una veda de explotación forestal a los bosques del Distrito Federal, limitando el aprovechamiento de este recurso a las concesiones otorgadas a la empresa papelera Loreto y Peña Pobre. Asimismo el 19 de mayo de ese año, también mediante decreto presidencial, se constituye la Unidad Industrial de Explotación Forestal de las Fábricas Loreto y Peña Pobre, mediante el cual se concesionaron los bosques del sur del Valle de México, y que incluía a la Delegación Cuajimalpa, Milpa Alta, Contreras, Tlalpan y Álvaro Obregón, y 82 mil hectáreas, 50 mil de ellas arboladas hasta 1986. Actualmente dicha veda forestal continua vigente. A pesar de ello, para el año 2003, INEGI reportó la producción de 35,975 metros cúbicos rollo de los cuales 33,875 se refieren a la producción de oyamel, con un valor de 18,606 miles de pesos.

Procesos que afectan el Suelo de Conservación El suelo de conservación es un espacio que se encuentra estrechamente interrelacionado con la ciudad, en el que se interrelacionan procesos naturales, económicos y sociales. Como se mencionó anteriormente en este espacio convergen distintos actores sociales y económicos, generando condiciones muy específicas que están posibilitando los cambios de uso de suelo y por tanto la pérdida de superficies importantes con recursos naturales vitales para la Ciudad de México y su zona metropolitana. A continuación se intenta hacer una descripción de los procesos que se llevan a cabo en esta parte del Distrito Federal, los cuales se están generando conjuntamente con los que se desarrollan en la Ciudad. Sin duda, uno de los procesos fundamentales que ha afectado de manera importante al suelo de conservación, es la urbanización de la Ciudad de México, que se ha realizado en forma acelerada, y por demás desordenada. Se estima que en los últimos 60 años el avance de la zona urbana se ha dado en razón de cerca de una hectárea por día, de acuerdo al Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal vigente (PGDUDF). Esta urbanización está determinada, entre otros factores, por la escasez de suelo accesible para vivienda de interés social, y por el alto costo que significa acceder a la renta o compra de una vivienda7, además de que la presencia de vialidades regionales (autopistas a Cuernavaca y Toluca)

7 Lo anterior se ejemplifica por el costo que significa ocupar una vivienda en la zonas que en el año 2000 enfrentaban procesos de despoblamiento, colonias Portales, Nápoles, Narvarte, Del Valle, Condesa, Juárez, Roma, Escandón y San Miguel Chapultepec, entre otras, donde el metro cuadrado de construcción asciende a un valor de $14,000 pesos. Plusvalía 2005, Metroscubicos.com, No. 56, febrero 2005.

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que conectan al suelo de conservación con destinos urbanos, turísticos e industriales generan una presión directa e indirecta para su urbanización. Dentro de este contexto la presencia de infraestructura y de asentamientos humanos, así como la promoción inmobiliaria, han contribuido a que la urbanización se desplace hacia zonas rurales, lo cual se traduce en el cambio continuo de usos del suelo. Dicha expansión urbana demanda una serie de servicios que provienen en gran medida del suelo de conservación del Distrito Federal, lo que se traduce, en procesos cíclicos constantes que conllevan impactos negativos a los recursos naturales, como son: Sobreexplotación de los mantos acuíferos y alteración del ciclo hidrológico de la cuenca, que a su

vez ocasiona la pérdida de humedad en la capa arable necesaria para los procesos productivos. En este sentido, se estima que por cada metro cuadrado que se pavimenta se dejan de captar 1,600 litros de agua (equivalente a 1.6 m3) anualmente [Martínez, s/f].

Cambios de usos del suelo forestal a agrícola y habitacional.

Afectación a la cubierta vegetal, compactación del suelo, la contaminación de suelos, primordialmente por la incorporación de aguas residuales y sustancias químicas, contaminación que constituye un riego sanitario.

Deforestación y modificación de microclimas que propician la erosión de los suelos, y los escurrimientos violentos que reducen la fertilidad del suelo.

Pérdida de zonas con vegetación natural y biodiversidad.

Pérdida de superficie de las Áreas Naturales Protegidas (ANP). En la década de los 80 se reportaba ya la pérdida de 79.8% del ÁNP de El Tepeyac, 83% de Molino de Belén, 84.4 de Fuentes Brotantes y 92.7% de Cerro de la Estrella [Schteingart y Salazar, 2005].

Disminución de especies de fauna y flora.

Contaminación por la acumulación de residuos sólidos por la disposición inadecuada de los mismos.

Conformación de zonas de riesgo, formación de taludes y desgajamientos. Estos se presentan al realizar la remoción del suelo para preparar el terreno para la construcción de viviendas, ya que se provoca una modificación topográfica del terreno ocasionando la formación de taludes inestables, que en temporada de lluvias puede ocasionar el desprendimientos de rocas y suelo de los taludes, deslaves de tierra y procesos de erosión, con el consecuente riesgo a la vida y bienes de los ocupantes de estas zonas, además de la afectación a los escurrimientos naturales, y azolve de materiales en las corrientes de agua.

Condiciones que incrementan la vulnerabilidad de la Ciudad de México, por riesgos geológicos e hidrometeorológicos, tales como el hundimiento de la ciudad, colapsos y agrietamientos de suelos, deslaves e inundaciones.

Todos estos impactos negativos, están íntimamente relacionados, con la deforestación y la pérdida de cubierta vegetal, que alteran el ciclo del agua, dado que el agua de lluvia debe ser frenada en su caída por la copa de los árboles, convirtiéndose en agua de rocío que se condensa en las hojas y llega a los cuerpos de agua, de igual manera, para su paulatina infiltración al subsuelo hasta los mantos freáticos y su escurrimiento hacia arroyos, ríos y lagos; sin embargo, se disminuye la retención de agua de lluvia, por lo que decrece la capacidad de infiltración de agua al subsuelo y el agua escurre violentamente sobre la superficie.

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Asimismo, la afectación de la cubierta vegetal, la compactación del suelo y su contaminación, inhiben la infiltración del agua y generan la modificación de los microclimas, ya que al remover el dosel formado por los árboles, desaparecen las capas de aire aislantes debajo de ellos, incrementándose el rango de temperaturas en la superficie, debido al calentamiento directo del suelo durante el día y el enfriamiento rápido durante la noche, lo que ha provocado la pérdida de fauna y flora; recursos que en algún momento incidieron en la definición de la conformación del suelo de conservación.

Aunado a lo anterior, y teniendo en cuenta que no se han institucionalizado sistemas de información que generen índices de afectación del suelo de conservación del Distrito Federal, a continuación se presentan algunos datos que ilustran en forma general los distintos procesos de afectación del suelo de conservación del Distrito Federal.

El Distrito Federal actualmente presenta un acelerado crecimiento demográfico en las delegaciones que cuentan con suelo de conservación; Milpa Alta y Tláhuac entre 1990 y 2000, registraron un crecimiento habitacional anual de 5.8% y 6% respectivamente, superando al conjunto de municipios conurbados que fue de 4.5% [INEGI, 2000b], lo que ha repercutido en la ocupación de áreas con recursos naturales, y por tanto la disminución de la superficie considerada como suelo de conservación.

Asimismo, la falta de certeza jurídica en la tenencia de la tierra es uno de los factores que aunado al crecimiento demográfico genera especulación y alienta la ocupación irregular del suelo de conservación del Distrito Federal, ante la ausencia de protección jurídica sólida de la propiedad. La necesidad de suelo para vivienda encuentra una salida fácil en la situación de debilidad que priva en la propiedad rural, ya que la renta agropecuaria está por debajo de la renta urbana; además, sobre todo en el suelo de conservación del Distrito Federal, existen conflictos agrarios, dando lugar a una serie de problemas interrelacionados de carácter económico, ambiental, social y urbano. En este sentido, a partir de la dinámica de crecimiento, se ha calculado que a la fecha, la tasa de ocupación urbana ha crecido a un ritmo de aproximadamente de 300 ha. por año, estimando que entre 1992 y 2002 la mancha urbana en suelo de conservación creció en 4,796 hectáreas8.

Por otra parte, la Dirección General de la Comisión de Recursos Naturales y Desarrollo Rural del Gobierno del Distrito Federal (Corenader) para el año 2002, identificó en el suelo de conservación 890 asentamientos humanos irregulares, de los cuales, 86 se regularizaron a través de programas parciales de desarrollo urbano, y 804 conservaban su condición de irregular, concentrando aproximadamente a 59,074 familias, ubicadas principalmente en las delegaciones de Xochimilco, Tlalpan y Cuajimalpa (Corenader, s/f).

Tabla 4. Asentamientos irregulares en suelo de conservación por Delegación, 2002

Nota: Es importante aclarar que el total de la sumatoria del total del No. de familias y la superficie por delegación no están correctas, siendo los resultados correctos 54,720 y 2,730 respectivamente. Fuente: Corenader, 2002.

8 Presentación del Estudio Interno elaborado por SEDUVI y Corenader, s/f.

Delegación Regulares* Familias Irregulares Familias Total Familias Superficie A. Obregón 1 29 27 3,258 28 3,287 75 Cuajimalpa 0 0 76 4,639 76 4,639 343 G. A. Madero 10 2,185 24 6,037 34 8,222 93 Iztapalapa 47 5,186 92 383 139 5,569 123 M. Contreras 4 1,095 13 2,098 17 3,193 215 Milpa Alta 10 679 117 4,261 127 4,940 369 Tláhuac 0 0 81 4,968 81 4,968 261 Tlalpan 3 1,550 176 5,320 179 6,870 585 Xochimilco 11 1,533 198 11,499 209 13,032 666 Total 86 12,257 804 42,463 890 59,074 8,240

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* Se refiere a los asentamientos regularizados a través de los Programas Parciales de Desarrollo Urbano. En este orden, es importante señalar que hay delegaciones con un alto número de asentamientos irregulares, los cuales se ha regularizado en materia de uso del suelo a través de Zonas Especiales de Desarrollo Controlado (ZEDEC) y Programas Parciales de Desarrollo Urbano, o el cambio de zonificación en los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano (a través de la zonificación de Rescate Ecológico, RE el cual permite usos de vivienda) como en los casos de Iztapalapa, Gustavo A. Madero, Tlalpan, Xochimilco, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Cuajimalpa y Tláhuac. La ocupación del suelo de conservación del Distrito Federal a través de asentamientos humanos irregulares, no es exclusiva de un sector socioeconómico en particular, ya que se lleva a cabo por personas tanto de nivel socioeconómico alto, medio y bajo; y resalta el hecho de que, un número considerable de estos asentamientos son inducidos al parecer por grupos organizados con una importante experiencia en la invasión y la compra y lotificación ilegal de terrenos del suelo de conservación. Al respecto se puede citar la construcción de viviendas dirigidas a estratos socioeconómicos relativamente altos, en el poblado de San Miguel Topilejo, Delegación Tlalpan o en el paraje Colexco en San Mateo Xalpa, delegación Xochimilco. En contraposición se encuentran diversos asentamientos en el paraje de Cruz Blanca, delegación Cuajimalpa de Morelos, y en las zonas conocidas como Sayula y La Cañada, de la comunidad Magdalena Contreras en la Delegación Magdalena Contreras, entre otros. La ocupación ilegal se genera con motivo de diversas causas, tanto sociales, como económicas y jurídicas, de entre las cuales podemos destacar los bajos ingresos que se obtienen a través de las actividades agropecuarias, la insuficiencia de oferta institucional de vivienda accesible en zonas urbanas de la Ciudad de México, la dificultad en el acceso a mercados de suelo legales, la incertidumbre jurídica en la tenencia de la tierra por parte de los propietarios o en su caso comuneros o ejidatarios, y la falta de aplicación efectiva de la ley, en la mayoría de los casos. Otro de los procesos que afectan el suelo de conservación es el económico, el cual repercute directamente en el nivel de vida de la población que se ubica en el suelo de conservación, en este sentido cabe señalar la presencia de pequeños productores cuya producción se desarrolla a través de prácticas tradicionales en superficies de temporal, dirigida principalmente al autoconsumo, por lo que en términos de valor de la producción sus ingresos no representan ingresos significativos para la población ocupada en este tipo de actividades ni constituyen una participación importante en el PIB y PEA del Distrito Federal, por el contrario se ven obligados a complementar su economía familiar insertándose en otros procesos productivos, ya que la mayoría de los miembros de la familia se incorporan a un trabajo asalariado, como en las actividades terciarias o finalmente vendiendo sus tierras al mejor postor [PNUMA, 2003], por lo que las actividades agrícolas pasan a un segundo plano. Asimismo ante la baja productividad del suelo9, se ha generado el abandono productivo de la tierra y con ello el desmonte de las zonas forestales, lo que implica la expansión de la frontera agrícola en detrimento del área forestal, por lo cual, las tierras quedan abandonadas y provocan que la población económicamente activa en el sector primario, se inserte en otros sectores de la economía, situación

9 La DGCORENADER señala que la utilidad aparente de una hectárea de cultivo, en el mejor de los casos (frutales) asciende a $28,050 pesos anuales, mientras que el precio de venta por hectárea en el caso más bajo del suelo urbanizado es de $2´500,000.

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que favorece la posibilidad de comercializar la tierra para el avance de la urbanización [PNUMA, 2003]. Lo anterior se refleja con el incremento de 158.9 ha. de superficie agrícolas, con un incremento anual de 26.5 ha., en tanto que las superficies con usos forestales están disminuyendo a razón de 400 ha por año.10 El desarrollo de las actividades tanto urbanas como rurales en el suelo de conservación genera erosión, como la hídrica y la salinización de los suelos. Esta situación se presenta principalmente en las laderas de los volcanes, sobre las laderas de las cañadas, así como en las faldas del volcán Ajusco y la Sierra de Santa Catarina; la superficie erosionada perturbada de la entidad se ha calculado en 12,779 ha, cifra que ubica al Distrito Federal en el lugar 32 a nivel nacional. Estos terrenos han perdido calidad en el recurso forestal debido a procesos de perturbación y fragmentación, atribuidos a la disminución de biomasa y la pérdida del potencial productivo del área, así como a la alteración del suelo, flora, fauna y otros recursos naturales. Como ejemplo de lo anterior, se ha estimado que en el período comprendido entre 1970 y 1997, se presentó una disminución del área forestal y agrícola, la vegetación forestal se perdió a razón de 239 ha por año, en tanto que la agricultura disminuyó en 173 ha por año. En contraste el área urbana creció a un ritmo de 289 ha. al año con una tasa de crecimiento promedio de 6.1% [INEGI, 2000b]. Finalmente, es propicio señalar que otro de los procesos que afecta el suelo de conservación es la disposición inadecuada de residuos sólidos dentro de los que encuentran los derivados de la industria de la construcción, ya que su generación se encuentra estrechamente ligada con las zonas urbanas y con los cambios de usos del suelo. De acuerdo con INEGI para el año 2002, en el Distrito Federal se generaron 1.39 kg. diarios por persona, es decir un total de 12,000 toneladas diarias aproximadamente, parte de los cuales ante la falta de sitios para su disposición final y de la tecnología adecuada para su manejo, se disponen en el suelo de conservación conformando tiraderos clandestinos que contaminan tanto el suelo como los mantos acuíferos, además de representar un riesgo sanitario para la población asentada en su cercanía. Al respecto, es importante señalar que si bien no se tiene una cuantificación precisa de los volúmenes de residuos que son depositados en estas áreas, también es cierto que de acuerdo al Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 1° de octubre de 2004, 0.35% del total de los residuos, es decir 42 toneladas diarias, son residuos de la construcción, gran parte de los cuales son dispuestos ilegalmente en el suelo de conservación, el cual cumple una función muy específica en la construcción de viviendas, ya que es utilizado para rellenar y nivelar el terreno. Se tienen identificados 170 tiros de cascajo en las Delegaciones de Xochimilco, Tláhuac, Álvaro Obregón y Cuajimalpa, de acuerdo con el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal vigente. En conclusión, la organización del territorio que comprende el Distrito Federal es un reflejo de la interrelación que guardan las áreas urbanas con las rurales, es decir con el suelo de conservación, en el que se están desarrollando nuevos esquemas de participación tanto económica como social en el Distrito Federal, razón por la cual es necesario definir políticas sectoriales interrelacionadas que permitan la definición de instrumentos tendientes por una parte a conservar las características y riqueza natural que posee el suelo de conservación, y por la otra apoyar el desarrollo de actividades agropecuarias dirigidas a la población campesina, que les permita elevar su nivel de vida y mantener sus vínculos con la tierra y con sus comunidades. 10 El Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal señala que se pierden 240 ha anualmente, en tanto que la SEMARNAT establece que son 500 ha.

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2. Dimensiones institucionales de gestión y operación La compleja realidad del suelo de conservación del Distrito Federal ha obligado a generar instrumentos de regulación, de control y de fomento que permitan a las instituciones públicas hacer frente a los procesos que afectan y amenazan los suelos con una gran importancia ambiental para la Ciudad de México. Sin embargo, el proceso de planeación en la Ciudad, derivado de la particular situación jurídica del Distrito Federal, no obstante los cambios legales a partir de las reformas de 1993 y 1996 que establecieron una concurrencia de facultades similares a los de los Estados de la Federación, ha implicado que el denominado suelo de conservación fuese objeto de regulaciones y programas de alcance limitado y generalmente vinculados con sectores públicos distintos, con poca coordinación entre ellos, como en el caso de las obras públicas, la regulación en materia de usos del suelo o la protección al medio ambiente. Este apartado pretender revisar el marco jurídico e institucional que regula el suelo de conservación desde las perspectivas urbana y ambiental, plantear el alcance de los instrumentos existentes para su gestión, así como los problemas existentes para la aplicación efectiva de la ley, así como para llevar a cabo lo establecido por los programas de desarrollo urbano, ordenamiento ecológico y protección ambiental.

Marco jurídico aplicable El suelo de conservación del Distrito Federal se definió a través de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal (GODF) el 29 de enero de 1996, la cual está vigente en este momento, que en su artículo 30 dispone que el territorio del Distrito Federal se clasificará en suelo urbano y suelo de conservación, comprendiendo este último el suelo “que lo amerite por su ubicación, extensión, vulnerabilidad y calidad; el que tenga impacto en el medio ambiente y en el ordenamiento territorial; los promontorios, los cerros, las zonas de recarga natural de acuífero; las colinas, elevaciones y depresiones orográficas que constituyan elementos naturales del territorio de la ciudad y aquel cuyo subsuelo se haya visto afectado por fenómenos naturales o por explotaciones o aprovechamientos de cualquier género, que representen peligros permanentes o accidentales para el establecimiento de los asentamientos humanos. Así mismo, comprende el suelo destinado a la producción agropecuaria, piscícola, forestal, agroindustrial y turística y los poblados rurales”. La línea del suelo de conservación fue establecida en 1982, a través de la actualización del Plan General de Desarrollo Urbano de 1980, la cual definió la zonificación primaria en términos de lo establecido en la primera Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 7 de enero de 1976, revisada en 1987 a través de la Declaratoria de línea limítrofe entre el área de desarrollo urbano y el área de conservación ecológica, publicada en el mismo Diario Oficial de fecha 16 de julio de ese año, y ratificada esta última en la GODF el 5 de octubre de 1992. Cabe señalar al respecto, que la Ley de Desarrollo del Distrito Federal de 1976 dispuso a través de su artículo 48, una clasificación del suelo que incluía los espacios dedicados a la conservación. Sin embargo, a través de una reforma publicada en el DOF con fecha 28 de diciembre de 1981, se transforma esta clasificación y se definen las áreas de conservación ecológica como “constituidas por

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los elementos naturales que cumplen una función de preservación del medio ambiente”. Esta clasificación se mantuvo hasta la nueva Ley de 1996 vigente, la cual se incluyó en el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y los 16 Programas Parciales publicados en la DOF el 16 de julio de 1987, hasta que en la Ley vigente se definió como suelo de conservación. La regulación existente para el suelo de conservación se encuentra tanto en la legislación federal como en la local, y esas disposiciones tienen por objeto general orientar el ordenamiento territorial, así como el aprovechamiento racional y sustentable de los recursos naturales; asimismo, en ambos rubros existen instituciones de gobierno encargadas de la aplicación y vigilancia de dicha legislación. Asimismo, cabe señalar que el 29 de enero de 2004 fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal un nuevo Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, así como reformas a la Ley Ambiental del Distrito Federal, Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, su Reglamento, y a diversos ordenamientos jurídicos relacionados. Asimismo, el 26 de marzo de 2004 se publicaron reformas al Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, el 6 de octubre de 2004 las nuevas normas técnicas complementarias del Reglamento de Construcciones citado y el 8 de abril de 2005 las Normas Generales de Ordenación, relacionado todo con la iniciativa del Gobierno del Distrito Federal, para el mejoramiento del marco regulatorio para la construcción de inmuebles. Los instrumentos existentes en materia de participación ciudadana y acceso a la información, son los contenidos en la Ley de Participación Ciudadana, la Ley de Planeación del Distrito Federal, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, entre otros. Respecto a la presentación de denuncias en materia ambiental y del ordenamiento territorial, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial es la responsable de atenderlas, lo cual no impide el derecho de todo ciudadano a solicitar la visita de verificación o de inspección a las autoridades responsables.

Regulación en materia de desarrollo urbano Las normas jurídicas existentes en materia urbana se derivan de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y están vinculadas con la regulación de usos, destinos y reservas del suelo, a través de su clasificación y zonificación, el acceso a la vivienda y la planeación del funcionamiento de los servicios públicos, infraestructura y equipamiento, y la protección del paisaje y el patrimonio arqueológico, histórico, artístico y cultural de la Ciudad. La Ley referida, su Reglamento y el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal establecen normas e instrumentos que regulan la intensidad, ocupación y formas de aprovechamiento del suelo y el espacio de la Ciudad de México, incluyendo el suelo de conservación. La observancia de estos instrumentos técnico-jurídicos, es obligatoria para todas las personas físicas o morales, públicas o privadas y al uso y aprovechamiento de los bienes inmuebles ubicados en el Distrito Federal. En este sentido, el ejercicio del derecho de propiedad está sujeto a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen los programas de desarrollo urbano. Por otra parte, para el control del proceso de desarrollo urbano, la citada Ley establece diversos instrumentos, entre los cuales destacan la zonificación y los certificados emitidos por el Registro de los Planes y Programas, licencias o autorizaciones para quiénes pretendan llevar a cabo una obra, instalación o aprovechamiento urbano, público o privado, así como el estudio de impacto urbano cuando se refieran a obras que dada su magnitud tengan un impacto importante.

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De acuerdo a las reformas publicadas el 29 de enero de 2004, para ejecutar obras en predios de propiedad pública o privada en el suelo de conservación, es necesaria la emisión de la Licencia de construcción especial para edificaciones en suelo de conservación por parte de la Delegación correspondiente, en los términos establecidos por el artículo 58 fracción I del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal. Para tramitar dicha licencia se debe acompañar a la solicitud respectiva los siguientes documentos: comprobantes de pago de derechos, constancia de alineamiento y número oficial vigente, certificado de uso del suelo de acuerdo a la fracción I inciso c) de dicho artículo, proyecto de captación de agua pluvial y tratamiento de aguas residuales autorizados por la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, proyecto arquitectónico y estructural de la obra en planos a escala, memoria descriptiva, memoria de cálculo, libro de bitácora de obra foliado y responsiva del Director Responsable de Obra del proyecto de la obra, así como la autorización en materia de impacto ambiental respectiva. Asimismo, el artículo 88 de la misma Ley, dispone que el Registro de los Planes y Programas de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda podrá expedir certificaciones de zonificación para uso específico, certificaciones de zonificación para usos de suelo permitidos, certificaciones de acreditación de uso de suelo por derechos adquiridos y, a partir de las reformas del 29 de enero de 2004, certificados únicos de zonificación de uso de suelo específico y factibilidades. Además, para las cuatro delegaciones centrales se creó un Sistema de Información Geográfica (SIG), a través del cual es posible obtener la información para cada predio, de la regulación que le aplica en materia de usos del suelo, intensidad de construcción y protección patrimonial. La Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Distrito Federal planea incorporar progresivamente las 16 delegaciones a este sistema de información. En este sentido, los programas de desarrollo urbano establecen la zonificación secundaria con base en la delimitación de las áreas de actuación definidas en el artículo 31 de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, en las cuales podrán establecerse polígonos de actuación, que podrán ser las siguientes: Áreas de rescate: Aquellas cuyas condiciones naturales han sido alteradas por la presencia de

usos inconvenientes o por el manejo indebido de recursos naturales y que requieren de acciones para restablecer en lo posible su situación original. Las obras que se realicen en dichas áreas se condicionarán a que se lleven a cabo acciones para restablecer el equilibrio ecológico. Los programas establecerán los coeficientes máximos de ocupación y utilización del suelo para las mismas;

Áreas de preservación: las extensiones naturales que no presentan alteraciones graves y que requieren medidas para el control del uso del suelo y para desarrollar en ellos actividades que sean compatibles con la función de preservación. Sólo podrán realizarse en estas áreas, obras para instrumentar la preservación, compatibles con los objetivos señalados a las mismas, previo dictamen de la Secretaría, así como de la Secretaría del Medio Ambiente. La legislación ambiental aplicable regulará adicionalmente dichas áreas; y

Áreas de producción rural y agroindustrial: las destinadas a la producción agropecuaria, piscícola, turística forestal y agroindustrial. La ley de la materia determinará las concurrencias y las características de dicha producción. Estas áreas podrán ser emisoras para transferencias de potencialidades de desarrollo, en beneficio de las mismas, en los términos que definan los programas y el artículo 51 de la citada Ley.

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Asimismo, de acuerdo al artículo 32 fracción III de la Ley de Desarrollo Urbano referida, la zonificación determinará los usos permitidos y prohibidos, así como los destinos y reservas de suelo para las diversas zonas, determinadas en los programas de desarrollo urbano, las cuales podrán ser para suelo de conservación: Rescate Ecológico (RE), Producción Rural-Agroindustrial (PRA), Preservación Ecológica (PE), entre otras; y para Poblados Rurales: Habitacional Rural de Baja Densidad (HRB), Habitacional Rural (HR), Habitacional Rural con Comercio y Servicios (HRC), Equipamiento Rural (ER), entre otras. Por otro lado, los programas de desarrollo urbano podrán establecer normas de ordenación que regulen la intensidad, la ocupación y formas de aprovechamiento del suelo de conservación, el paisaje, vivienda, barrancas, captación de aguas pluviales y descarga de aguas residuales, patrimonio cultural urbano, entre otros. El Programa General de Desarrollo Urbano establecerá Normas Generales de Ordenación de observancia obligatoria en todo el Distrito Federal, y cada uno de los programas delegacionales y parciales de desarrollo urbano dispondrá en su caso, normas particulares aplicables a sus respectivos polígonos de actuación. Cabe señalar que la Norma General de Ordenación N° 20 vigente, establece disposiciones para las instalaciones relacionadas con los usos permitidos por los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano en zonificaciones de Preservación Ecológica (PE), de Rescate Ecológico (RE) y de Producción Rural Agroindustrial (PRA), que sean necesarias para desarrollar las actividades generales y específicas autorizadas por el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal (PGOEDF). Finalmente, la autoridad responsable de vigilar el cumplimiento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, sus Reglamentos y Programas, es la Delegación respectiva, a través de su Dirección General Jurídica y de Gobierno, así como la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda para algunas materias vinculadas con anuncios e impacto urbano. Para ello podrá imponer como medidas de seguridad (suspensión de trabajos y servicios; clausura y demolición de obras y construcciones; desocupación o desalojo de inmuebles; retiro de instalaciones; y prohibición de actos de utilización) y sanciones (rescisión de convenios, suspensión de trabajos; clausura de obras; demolición de construcciones; intervención administrativa de las empresas; pérdida de los estímulos otorgados; revocación de permisos y licencias; multas; y arresto administrativo) las establecidas en dicha Ley y en el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal.

Regulación en materia ambiental Por lo que hace a obras y actividades específicas en el suelo de conservación del Distrito Federal, se regulan indistintamente en diversos rubros o materias en materia ambiental, como lo son el aprovechamiento de recursos forestales y vida silvestre, zona federal y bienes nacionales, a nivel federal; y poda, derribo y trasplante de árboles, y ordenamiento ecológico del territorio, entre otros a nivel local; además de que en ambos ámbitos se consideran instrumentos adicionales como el régimen de Áreas Naturales Protegidas y el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, así como la sanción por delitos ambientales. En el caso de las materias dentro del ámbito de competencia del Distrito Federal, los ordenamientos jurídicos aplicables son la Ley Ambiental del Distrito Federal, su Reglamento, el Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal, el Programa General de

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Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, los decretos de Áreas Naturales Protegidas y en su caso, los programas de manejo respectivos, así como el Nuevo Código Penal para el Distrito Federal. Dentro de las cuales se encuentran las siguientes: Ordenamiento ecológico. Relacionado con la regulación de los usos del suelo, el Programa

General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 1° de agosto de 2000, introduce una zonificación a través de la cual define y regula los usos del suelo en el suelo de conservación. Los artículos 9° de la Ley Ambiental y 56 Ter del Reglamento Interior de la Administración Pública, ambas del Distrito Federal, le otorga a la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, a través de la Dirección General de la Comisión de Recursos Naturales y Desarrollo Rural, la atribución de formular, ejecutar y vigilar este Programa. En el PGOEDF se establece la zonificación del suelo de conservación en ocho zonas homogéneas, denominadas unidades ambientales, cuyas características están relacionadas con, la capacidad de cada localidad para sostener actividades productivas; con la recarga del acuífero y con la conservación de la biodiversidad, de acuerdo a la siguiente tabla:

Tabla 5. Zonificación del PGOEDF Unidades de gestión ambiental Superficie (ha.)

Forestal de Conservación 32,155.5 Forestal de Conservación Especial 3,210.6 Forestal de Protección 6,985.5 Forestal de Protección Especial 2,006.1 Agroforestal 6,141.8 Agroforestal Especial 5,084.3 Agroecológica 14,056.2 Agroecológica Especial 3,114.4 Áreas Naturales Protegidas, Poblados Rurales, Programas Parciales y Equipamientos Rurales.

15,687.5

Total 88,442

De acuerdo al citado Programa, dichas unidades ambientales resultan de la combinación de las siguientes capas de información: grupos de aptitud, balance hídrico y conectividad del paisaje. Adicionalmente, se señalan dentro de la zonificación normativa las Áreas Naturales Protegidas, cuya regulación específica en cuanto a los usos y destinos del suelo se define en el programa de manejo correspondiente.

Evaluación del Impacto Ambiental. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 46 fracciones II,

III y VII de la Ley Ambiental del Distrito Federal y 6° incisos B) y C) fracción I del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, las obras y actividades que se establezcan en el programa de ordenamiento ecológico del territorio, y que pretendan realizarse en suelos de conservación, áreas naturales protegidas de competencia del Distrito Federal, requieren autorización previa de impacto ambiental. En el caso de obras que se pretendan desarrollar en áreas naturales protegidas, se requerirá de una manifestación de impacto ambiental en su modalidad específica.

Para obtener autorización en materia de impacto ambiental, los interesados deben presentar ante la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal una manifestación de impacto ambiental, que deberá contener lo dispuesto en el artículo 47 de la citada Ley, y en caso de que la persona

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que construya una obra nueva sin contar previamente con la autorización de impacto ambiental respectiva o que contando con ésta incumpla los requisitos y condiciones establecidos en la misma o en dicha Ley, estará obligada a reparar los daños ecológicos que con tal motivo hubiere causado a los recursos naturales o al ambiente, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones respectivas. El artículo 211 de la citada Ley, dispone las medidas de seguridad que se deberán imponer en el caso de existir riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro grave a los ecosistemas o a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones peligrosas para la salud, para los ecosistemas o sus componentes, operación indebida de programas de cómputo y equipos, o se realicen obras o actividades sin contar con la autorización de impacto ambiental o riesgo debiendo sujetarse a la obtención previa de ésta. Asimismo, el artículo 213 del ordenamiento que se comenta, establece las sanciones a infracciones a la Ley Ambiental del Distrito Federal, sus Reglamentos y las normas ambientales del Distrito Federal, entre los cuales se contempla la clausura temporal o definitiva, parcial o total, y la revocación de permisos y licencias otorgadas, así como la reparación del daño ambiental. Dichas sanciones son aplicables en general a las infracciones a la Ley referida.

Poda y derribo de árboles. De acuerdo a los artículos 89, 89 Bis y 118 de la Ley Ambiental del

Distrito Federal, para realizar la poda, derribo o trasplante de árboles se requiere de autorización previa de la Delegación respectiva, limitándose esta autorización en suelo de conservación y áreas naturales protegidas, a medidas fitosanitarias o de prevención de incendios, o en su caso, cuando se requiera para la salvaguarda de la integridad de las personas o sus bienes, sustentando dicha autorización en un dictamen técnico que avale la factibilidad del derribo, poda o trasplante de árboles. Asimismo, el artículo 119 de dicho ordenamiento, establece que las personas que realicen el derribo de árboles deberán llevar a cabo la restitución correspondiente mediante la compensación física o económica, en términos de lo que establece la Norma Ambiental para el Distrito Federal NADF-001-RNAT-2002. Por otro lado, el Nuevo Código Penal para el Distrito Federal dispone a través de su artículo 345 Bis, que se le impondrán de tres meses a cinco años de prisión y de 500 a 2,000 días multa, al que ilícitamente derribe, tale u ocasione la muerte de uno o más árboles.

Protección de los recursos naturales. El artículo 85 de la Ley Ambiental del Distrito Federal

establece criterios los siguientes criterios para la protección, restauración, preservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, los recursos naturales y el suelo de conservación, que deberán ser tomados en cuenta:

I. En los programas y actividades de restauración, reforestación o forestación, en su caso, así

como de aprovechamiento de la vida silvestre, se protegerán especialmente las especies nativas y aquellas que no se encuentren en riesgo de acuerdo a la normatividad aplicable;

II. Para evitar el deterioro de la biodiversidad, no se permitirá el uso de especies que no sean nativas del lugar;

III. En la restauración o rehabilitación de las áreas naturales protegidas, o en la protección de barrancas, no podrán ser alteradas en forma definitiva los cauces naturales y escurrimientos temporales o permanentes;

IV. Durante el desarrollo de obras o actividades de cualquier tipo, se evitará la pérdida o erosión del suelo y el deterioro de la calidad del agua;

V. En los sitios a proteger, se procurará el rescate del conocimiento tradicional, con relación al uso y manejo de los recursos naturales, y

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VI. Se promoverá la participación de vecinos, comunidades, pueblos indígenas y población en general, en los programas y acciones para el establecimiento, cuidado y vigilancia de las áreas naturales protegidas.

Asimismo, los artículos 343 al 345 del Nuevo Código Penal para el Distrito Federal, tipifica como delitos la ocupación o invasión, el cambio del uso del suelo ilícito, la disposición ilegal de residuos de la industria de la construcción, la extracción ilícita de suelo o cubierta vegetal y el incendio ilícito de un área natural protegida de competencia del Distrito Federal o el suelo de conservación de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables.

Áreas Naturales Protegidas. En el artículo 5º de la Ley Ambiental del Distrito Federal se definen a

las áreas naturales protegidas como “los espacios físicos naturales en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por actividades antropogénicas, o que quieren ser preservadas y restauradas, por su estructura y función para la recarga del acuífero y la preservación de la biodiversidad. Son áreas que por sus características ecogeográficas, contenido de especies, bienes y servicios ambientales y culturales que proporcionan a la población, hacen imprescindible su preservación”. Los artículos 93 Bis 1 y 95 de dicho ordenamiento jurídico disponen que, con el fin de establecer las actividades permitidas en cada área natural protegida, mismas que podrán ser de protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable y controlado de recursos naturales, investigación, educación ambiental, recreación y ecoturismo, se expedirá un programa de manejo, que contendrá entre otros aspectos, las líneas de acción, criterios, lineamientos y en su caso, actividades específicas a las cuales se sujetará la administración y manejo de las mismas, además de la regulación de los usos de suelo, del manejo de recursos naturales y de la realización de actividades en el área y en sus distintas zonas. Adicionalmente, se establece que en tanto se expide el programa de manejo correspondiente, la Secretaría del Medio Ambiente emitirá mediante acuerdo administrativo las normas y criterios que deben observarse para la realización de cualquier actividad dentro dicha ANP.

Regulación de competencia federal La normatividad federal existente regula el aprovechamiento racional y sustentable de recursos forestales, de vida silvestre y del agua, así como de la zona federal de cuerpos de agua de jurisdicción federal, materias aplicables al suelo de conservación del Distrito Federal a través de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley de Aguas Nacionales, primordialmente, de acuerdo a lo siguiente:

Tabla 6. Autoridades federales competentes en materia ambiental Autoridad

responsable Materia Aspectos verificables Disposiciones aplicables

Profepa Evaluación de impacto ambiental de competencia federal.

Obras y actividades que requieren de autorización de impacto ambiental de la SEMARNAT.

LGEEPA y su Reglamento en la materia.

Profepa ANP de competencia federal.

Sistema de ANP de competencia federal

LGEEPA, decretos y programas de manejo

Profepa Recursos forestales Aprovechamientos, cambios de uso de suelo e incendios, en terrenos

Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y su

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forestales o de aptitud preferentemente forestal.

Reglamento.

Profepa Vida silvestre Aprovechamientos y daños en la vida silvestre.

Ley General de Vida Silvestre.

CNA Bienes nacionales Explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales y bienes a ellas asociados (cauce, riberas o zonas federales contiguas a los cauces y vasos o depósitos de propiedad nacional).

Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento.

Instrumentos de política aplicables Los instrumentos que establecen lineamientos de política pública respecto a la dinámica demográfica y de vivienda, así como la correcta gestión del espacio urbano en la Ciudad de México, están contenidas en diversos instrumentos, como son el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (POZMVM), el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF), el Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU) y los Programas Delegacionales y Parciales de Desarrollo Urbano, el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal (PGOEDF) y el Programa de Protección Ambiental del Distrito Federal (PPA), entre otros. De acuerdo al escenario tendencial contenido en el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, de no tomar medidas al respecto, las siete delegaciones con mayor parte de suelo de conservación (Álvaro Obregón, Cuajimalpa, Magdalena Contreras, Tláhuac, Tlalpan, Xochimilco y Milpa Alta) aumentarían su población de 2,411,423 en el año 2000 a 3,171,992 en 2025, ocupándose cerca de 8,560 hectáreas del suelo de conservación del Distrito Federal. Frente a ese escenario, todos los programas retoman la postura planteada en el PGDDF, respecto a “establecer una política habitacional que promueva la reorientación del crecimiento urbano y la preservación de las zonas de reserva ecológica, (…) reducir el despoblamiento y aprovechar los espacios que cuentan con las condiciones necesarias de infraestructura (…) ampliar el acceso al suelo para la edificación por parte de los sectores de escasos recursos y el adecuado ordenamiento territorial, sin poner en riesgo el suelo de conservación”. Esta línea programática es congruente con lo dispuesto por la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, la cual en su artículo 3º fracción I establece que en las determinaciones y acciones de los órganos de gobierno del Distrito Federal y los programas de desarrollo que se formulen, se propiciará el arraigo de la población y fomentarán la incorporación de nuevos pobladores en las delegaciones Cuauhtémoc, Venustiano Carranza, Miguel Hidalgo y Benito Juárez. Asimismo, esta política es coherente con el Bando N° 2, emitido por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el 7 de diciembre de 2000, a través del cual se establece que se “se restringirá el crecimiento de la mancha urbana hacia las Delegaciones Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco (…) y la construcción de unidades habitacionales y desarrollos comerciales que demanden un gran consumo de agua e infraestructura urbana”, y se promoverá el crecimiento poblacional hacia las cuatro delegaciones centrales, “para aprovechar la infraestructura y servicios que actualmente se encuentran sub-utilizados”.

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Al respecto el PGDUDF vigente establece como prioridad “revertir el crecimiento expansivo de la ciudad, proponiendo en su lugar un desarrollo intensivo”, a fin de proteger el suelo con alto valor ecológico. Bajo el escenario propuesto, las siete delegaciones del sur y el poniente dejarían de recibir 499,724 habitantes en 2025, al pasar de 2,411,423 en 2000 a 2,672,268 en 2025, comparado con escenario tendencial planteado, con 3,171,425 habitantes en ese mismo año.

Tabla 7. Población, escenario tendencial y programático 2000 - 2025 Escenario tendencial Escenario programático Diferencia 2000 2010 2025 2010 2025 2025 Álvaro Obregón 687,020 707,594 731,841 716,631 727,334 -4,507 Cuajimalpa 151,222 186,082 227,166 169,999 174,246 -52,920 M. Contreras 222,050 242,777 267,401 237,282 241,368 -26,033 Tláhuac 302,790 400,665 516,938 351,094 358,093 -158,845 Tlalpan 581,781 641,189 711,764 623,174 634,092 -77,672 Xochimilco 369,787 446,555 537,755 411,308 419,138 -118,617 Milpa Alta 96,773 134,563 179,127 114,401 117,997 -61,130 Sub total 2,411,423 2,759,425 3,171,992 2,623,889 2,672,268 -499,724

Ciudad central 1,692,179 1,534,748 1,359,730 1,768,266 1,836,474 476,744

Distrito Federal 8,605,239 8,831,853 9,111,886 9,080,141 9,253,071 141,185 Fuente: PGDUDF vigente.

Para concretar la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal establece los programas de desarrollo urbano, entre ellos el General, 16 delegacionales y los parciales que se requieran, los cuales en conjunto constituyen el instrumento rector de la planeación en esta materia y es el sustento territorial para la planeación económica y social para el Distrito Federal. Del mismo modo, el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal (PGOEDF), como instrumento de la Ley Ambiental del Distrito Federal, tiene como objetivo ser el programa rector de cualquier programa, proyecto o actividad que se pretenda desarrollar en el área rural del Distrito Federal denominado suelo de conservación. Los programas de desarrollo urbano, así como el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, son instrumentos tanto de regulación como de planeación del ordenamiento territorial, por lo cual cumplen dos funciones distintas de control del uso del suelo y de definición de acciones estratégicas precisas, buscando cumplir con el objetivo estratégico de dichos programas. Al respecto, el PGDUDF dispone que “las tradicionales acciones correctivas permanentes en materia de regularización de la tenencia de la tierra, serán sustituidas gradualmente por una política de planeación territorial que desaliente la formación de los asentamientos irregulares, generando oferta legal de suelo servido mediante el programa de reservas territoriales, a costos accesibles para la población de escasos recursos”, para lo cual se proponen instrumentos de regulación y de fomento urbano relacionados con los áreas y polígonos de actuación, normas de ordenación, y otros instrumentos establecidos en el mismo. En este sentido, se tiene registro, para el lapso entre 2000 y 2004, de licencias y manifestaciones de construcción para obra nueva de aproximadamente 29,027 viviendas en las cuatro Delegaciones centrales, lo cual, si se toman 3.5 habitantes promedio por vivienda, implicaría la llegada de más de 100,000 personas [PAOT, 2005b], lo cual puede ser un indicador de que la política de redensificación de los espacios urbanos consolidados tenga cierto éxito. Sin embargo, habrá que llevar a cabo un análisis del comportamiento demográfico de las delegaciones con suelo de conservación en ese mismo lapso.

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Por otro lado, el PGOEDF establece como objetivos garantizar la permanencia de los recursos naturales que generan bienes y servicios ambientales, de los cuales depende la subsistencia de la población del Distrito Federal; ordenar las actividades de producción, conservación y restauración en la zona rural del Distrito Federal y evitar el cambio de uso del suelo; conservar y proteger los ecosistemas, la biodiversidad, los recursos naturales y el uso cultural de los mismos; fomentar el desarrollo de instrumentos económicos que retribuyan a los núcleos agrarios, por los beneficios ambientales que proporcionan sus tierras al Distrito Federal y posibilitan el desarrollo cultural y sustentable de los mismos. Aunado a lo anterior, el Programa de Protección Ambiental del Distrito Federal establece como objetivo estratégico central para la atención del suelo de conservación, utilizar y fortalecer el PGOEDF, a través de tres lineamientos: desarrollo y aplicación de normas ambientales; desarrollo y operación de sistemas de apoyo a la planeación de políticas ambientales; y establecer medidas de ordenamiento territorial. Finalmente, el Programa para Mejorar la Calidad del Aire para la ZMVM 2002-2010 (PROAIRE) define como estrategia para la reducción de emisiones, la preservación y restauración de los recursos naturales y la prevención de la expansión de la mancha urbana. El Programa explica que el deterioro de las áreas con vocación forestal y la expansión de la mancha urbana tienen un fuerte impacto sobre la calidad del aire al generarse problemas de erosión, por lo que mitigar estos procesos deriva en un mejoramiento de la calidad del aire.

Actualización de los programas de desarrollo urbano en 2005 Cabe señalar asimismo, que a partir de 2003 se inició el proceso de actualización y modificación de los programas delegacionales de desarrollo urbano, habiéndose aprobado hasta la fecha los correspondientes a Xochimilco, Magdalena Contreras, Venustiano Carranza y Benito Juárez. De estos cuatro, el caso más interesante vinculado con suelo de conservación es el de Xochimilco, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 6 de mayo de 2005. De acuerdo al diagnóstico manifestado, en el año 2004 existían 300 asentamientos irregulares reconocidos y 291 pequeños núcleos dispersos; en los primeros habitan 133,523 personas (aproximadamente 25,898 familias); en los segundos, una población aproximada de 4,035. El total de la población de los primeros representan el 46.56% de la población total de la Delegación, y el 2.15 los segundos; por lo que uno de cada tres habitantes de Xochimilco viven en un asentamiento irregular. En cuanto a la distribución de los asentamientos irregulares por zonas en el suelo de conservación el 63.2% de éstos se encuentran en la zona de la montaña (6% en el perímetro de Pueblos Rurales); otro 25% se encuentran dentro del polígono del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Sur (PPDUZS); el 11.6% de asentamientos se ubica en la zona de chinampas y dentro del perímetro del Área Natural Protegida (Donde 2.5% se encuentran en áreas con valor ambiental). Cabe resaltar que la mayor parte de los asentamientos irregulares se localizan en la zona de la montaña (algunos incluidos en los polígonos de aplicación de los Programas Parciales), en sitios considerados de alto riesgo por avenidas en pico de tormenta, deslaves por reblandecimiento del terreno, desprendimientos de rocas de laderas hacia zonas habitadas, riesgos propiciados por las fuertes pendientes en vialidades, riesgos a la salud por la falta de servicios de drenaje y agua potable. Así mismo, afectan intensamente la cantidad y calidad de la recarga acuífera que es básica para la Delegación y la ciudad. Entre los asentamientos humanos con mayores riesgos se encuentran los

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pueblos de Santa Cruz Acalpixca, Santa María Nativitas, San Mateo Xalpa, San Gregorio Atlapulco, Santa Cruz Xochitepec y Santiago Tepalcatlalpan, San Lucas Xochimanca y Santiago Tulyehualco. Al respecto, la estrategia definida relacionada con esta importante problemática, plantea dos políticas de atención para los asentamientos humanos irregulares: la regulación Especial y los asentamientos sujetos a Estudio Específico: De Regulación Especial. Esta política se implementará a través de la definición de tres

zonificaciones normativas para los asentamientos irregulares ubicados en Suelo de Conservación, los cuales son Habitacional Rural (HRC, HR, HRB), con normas particulares referentes a lineamientos de compatibilidad con el entorno natural, así como de control del crecimiento urbano y que requiere la realización del estudio de impacto urbano y ambiental. El Programa establece que “los propietarios de los predios considerados en la aplicación de la presente norma, para la obtención del uso del suelo y previo a ello, deberán formalizar con la Delegación, tanto de forma comunal como individual por vivienda, el compromiso para ejecutar las acciones y obras que resulten de la realización de un estudio de impacto urbano y ambiental, por cada asentamiento identificado en el plano de Zonificación y Normas de Ordenación de este Programa Delegacional, que incluya la mitigación de los impactos negativos que éstos ocasionan al ambiente en el Suelo de Conservación.”

Sujetos a Estudio Específico. Este instrumento se propone para los asentamientos humanos

irregulares con zonificación HRB-PRA y PRA-HRB que reúnan las siguientes características:

o El presentar algún nivel de riesgo o vulnerabilidad física, geográfica, urbana o ambiental. o Su consolidación requiere del reordenamiento urbano integral y regulación especifica, por los

niveles de dispersión que presenta. o El emplazamiento represente un gran impacto ambiental en términos de alteraciones a la

biodiversidad, cambio de uso del suelo forestal y afectación a las zonas de recarga de acuíferos.

o Los impactos urbanos que esté generando o pueda generar al considerarse como inductor de nuevas ocupaciones irregulares o de invasión de áreas de valor ambiental y barrancas.

El Programa establece dos zonificaciones híbridas, que de hecho permiten el uso de vivienda: o Habitacional Rural de Baja Densidad con Producción Rural y Agroindustrial (HRB+PRA).

Zonas rurales en las que predomina el uso habitacional y en su entorno se desarrollan actividades rurales, las que deberán ser conservadas e impulsadas, con objeto de evitar ser invadidas por el uso habitacional. Esta zonificación quedará condicionada a la realización de un estudio específico y posteriormente al estudio de impacto urbano y ambiental que determine las acciones de mitigación, de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente.

o Producción Rural y Agroindustrial con Habitacional Rural de muy Baja Densidad (PRA+HRB).

Zonas rurales en donde su actividad predominante se ve impactada por el uso habitacional Esta zonificación quedará condicionada a la realización de un estudio específico y posteriormente al estudio de impacto urbano y ambiental que determine las acciones de mitigación, de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente.

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El Programa Delegacional establece que “con base en lo dispuesto en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y su Reglamento, los Estudios Específicos se analizarán y dictaminarán interinstitucionalmente. A través del análisis del estudio específico de los asentamientos irregulares se podrá definir la posibilidad de consolidar total o parcialmente el asentamiento, o bien dictaminar la improcedencia de su consolidación. La evaluación y dictaminación definitiva estará a cargo de una Comisión Dictaminadora, integrada y dirigida por la Secretaría del Medio Ambiente y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda quienes podrán convocar a otras dependencias con atribuciones en materia de obras, vialidad, transporte y protección civil”. De acuerdo al citado Programa, los objetivos que se persiguen son los siguientes: establecer una zona de amortiguamiento para la contención del crecimiento de la mancha urbana sobre el suelo de conservación; recuperar y conservar la calidad de los espacios impactados negativamente por asentamientos irregulares; evitar el impacto ambiental de los asentamientos irregulares; reordenar los asentamientos actuales para su control y manejo; y fortalecer la coordinación entre las instancias de gobierno facultadas para el cuidado y vigilancia de las áreas de conservación.

Problemas de instrumentación De acuerdo al análisis de los programas de política en materia ambiental y de ordenamiento territorial relacionado con la protección del suelo de conservación, se desprende que existe una gran asimetría entre la capacidad de instrumentar políticas derivadas del Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal así como de los programas delegacionales y parciales correspondientes, y el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal. El enfoque claramente más estratégico del primero contrasta con la vocación regulatoria del segundo. Una importante consecuencia está vinculada con la rigidez del PGOEDF, que no parece reflejar la complejidad social de los pueblos rurales, las colonias populares y los asentamientos irregulares, sino que sólo considera como las variables naturales y ambientales para definir las normas de uso del suelo y las áreas de atención prioritarias. Lo anterior ha impedido una concurrencia entre las autoridades ambientales y las responsables en materia de desarrollo urbano para establecer políticas sólidas vinculadas sobre todo con el control de los asentamientos irregulares y la construcción ilegal, y la protección del suelo forestal y las barrancas de actividades de contaminación y cambio de uso del suelo, los cuales eventualmente reciben presiones urbanas fuertes. En general la aplicación de la normatividad ambiental tiende a ser restrictiva (por ejemplo en materia de impacto ambiental en suelo de conservación, donde cualquier obra requiere autorización de la Secretaría del Medio Ambiente, previa manifestación del particular), lo cual sumado a la poca aplicación de la ley, genera una sistemática violación a la normatividad en materia de usos del suelo. Además de lo referido, no existe en todos los casos la actualización del personal adscrito a las instituciones involucradas en la atención de ilícitos en el suelo de conservación, en cuanto a los alcances e interpretación de la legislación aplicable, como es primordialmente lo relativo a las obras y actividades que se realizan en zonas federales o bienes del dominio público del Distrito Federal, en las que independientemente de su naturaleza se deben respetar las disposiciones jurídicas que regulan lo concerniente al uso de suelo, construcciones e impacto ambiental, entre otras, situación que se refleja en la diversidad de criterios institucionales en la aplicación de la legislación ambiental y urbana.

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Lo anterior, se traduce en una dispersión de recursos e insuficiente capacidad de las instituciones para atender la problemática de referencia, que a su vez conlleva a la ineficacia de las acciones de gobierno para erradicar o en su caso controlar, la afectación del suelo de conservación. Un asunto recurrente que ilustra lo mencionado, es el relativo a los procesos de ocupación del suelo de conservación por asentamientos humanos irregulares, ante los cuales no existe uniformidad en los criterios institucionales respecto a las alternativas de acción que se prevén en la legislación para su atención, ni prácticas institucionales que permitan disuadir o en su caso contrarrestar tales hechos. En efecto, en reiteradas ocasiones se argumenta por parte de las autoridades competentes para la atención de ilícitos en suelo de conservación, la falta de competencia jurídica o de regulación específica, así como de recursos, que les permitan la atención de hechos específicos, de entre lo cual, resalta la ausencia de prácticas de las autoridades delegacionales para verificar el uso del suelo contemplado en los programas de desarrollo urbano. Por otra parte, en la mayoría de los casos en que existe coincidencia entre las autoridades competentes para la atención de asentamientos humanos irregulares en suelo de conservación, respecto a las acciones legales procedentes al respecto, adicionalmente se consideran y analizan diversos aspectos antes de ejecutar una medida cautelar o una sanción que conlleve a detener o contrarrestar el ilícito, como son las formalidades del procedimiento legal respectivo, los requerimientos humanos y materiales, el apoyo de fuerza pública en su caso y los impactos sociales, entre otros. En este sentido, en todos los casos de afectación del suelo de conservación investigados por esta Procuraduría, la PAOT procura que sus acciones estén orientadas a detener las obras y actividades ilegales, así como a restaurar los daños ambientales generados y a sancionar ejemplarmente a los responsables, con el propósito de que se cumpla la normatividad aplicable. Atendiendo a lo expuesto, durante la gestión de los asuntos que le competen, la PAOT ha detectado la insuficiencia, y en algunos casos incluso la ausencia, de los actos de autoridad que se requieren para evitar y en su caso contrarrestar las obras y actividades ilícitas que afectan el suelo de conservación del Distrito Federal, lo cual, se suscita a consecuencia de diversos factores, de entre los cuales podemos referir los siguientes: Insuficiencias e inconsistencias en el marco jurídico aplicable Deficiente aplicación de la legislación ambiental y urbana Retraso excesivo en la ejecución de las acciones legales procedentes por obras y actividades

ilegales en suelo de conservación. Ineficacia de los actos de autoridad, para detener las obras y actividades ilegales que se llevan a

cabo en el suelo de conservación Incapacidad institucional Insuficiente coordinación institucional

Finalmente, a pesar de que es claro que el ejercicio del derecho de propiedad está sujeto a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen los programas de desarrollo urbano, en virtud de que es de interés público la protección del suelo de conservación, esta Procuraduría ha constatado la poca claridad que existe por parte tanto de los propios funcionarios públicos adscritos a las dependencias facultadas para la vigilancia administrativa de la ley, para establecer procedimientos de verificación en materia estrictamente de uso del suelo. En estos casos, generalmente por parte de los servidores públicos de las Delegaciones, es recurrente la postura de defender el derecho del o de los propietarios de llevar a cabo actividades ilegales, con base en que acreditan la propiedad.

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Problemas de regulación Tal como se explicó en el apartado anterior, existe una regulación a nivel local, que por un lado se considera en la legislación urbana y por otro en la ambiental, concretándose en los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico; sin embargo, no existe uniformidad en tales disposiciones respecto a la zonificación y a los usos de suelo permisibles en cada una de las áreas de actuación del suelo de conservación. A pesar de que por ejemplo el Programa de Protección Ambiental vigente propone “incorporar la zonificación y los lineamientos del PGOEDF a otros instrumentos de planeación regional y urbana como los Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamientos Territoriales a escala local y metropolitana”, las metodologías existentes para elaborar la zonificación son absolutamente distintas: los programas de desarrollo urbano responden a una construcción histórica de los usos del suelo, así como de la realidad y las presiones sociales, mientras que el PGOEDF considera solamente para la constitución de las unidades ambientales, zonas homogéneas cuyas características se relacionan exclusivamente a la capacidad de cada localidad para sostener actividades productivas, recargar el acuífero y conservar la biodiversidad. De esta manera, se ha propiciado una regulación excesiva del suelo de conservación, pero a la vez insuficiente, ya que en ningún ordenamiento se regulan en forma integral y precisa las distintas obras y actividades que ocasionan afectaciones al mismo, además en algunos casos se ha reformado la legislación sustantiva sin que a la fecha se haya actualizado la legislación reglamentaria. Asimismo, existen diversas autoridades tanto federales como locales con competencia para actuar ante ilícitos en suelo de conservación, situación que ha dado lugar a la falta de precisión en la definición de responsabilidades institucionales para atender de manera integral la problemática que representan dichos ilícitos, lo cual en se agudiza ante la falta de actualización de los ordenamientos jurídicos que regulan la estructura interna de las dependencias y entidades de gobierno, así como la distribución de competencias entre sus áreas o unidades administrativas. Cabe señalar al respecto que si bien la utilización de programas parciales de desarrollo urbano o zonas especiales de desarrollo controlado (ZEDEC) no han sido utilizados como mecanismos de regularización de usos del suelo, es interesante considerar el caso de la revisión del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano de Xochimilco, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 6 de mayo de 2005 regulariza en los hechos gran parte de los asentamientos, a pesar de estar sujetos a estudio, toda vez que de acuerdo al pobre nivel de aplicación de la ley existente, no parece tener los gobiernos delegacionales la capacidad de negociación suficiente para evaluar adecuadamente y en su caso retirar asentamientos que no cumplan con los requerimientos para la regularización.

3. Conclusiones y Recomendaciones Atendiendo a las características del suelo de conservación, así como a las actividades productivas que se desarrollan en el mismo y los servicios ambientales que aporta a la Ciudad de México y su zona metropolitana, es necesario visualizarlo de manera integral e interrelacionado con el desarrollo

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urbano, considerando en todo caso que es indispensable su conservación para sostener la dinámica social del Distrito Federal, así como para preservar la cultura de los pueblos originarios de esa parte del Distrito Federal. No obstante la importancia que tiene el suelo de conservación del Distrito Federal en los términos referidos, la insuficiente capacidad de las instituciones, la falta de coordinación entre las instancias responsables de su protección, así como su regulación excesiva y deficiente, son las causas principales que impiden la ejecución de actos de autoridad efectivos y oportunos ante el desarrollo de obras y actividades ilícitas que afectan los recursos naturales y generan usos de suelo incompatibles con la vocación natural de los predios. En este contexto, para reforzar las acciones de gobierno en la protección del suelo de conservación, desde la perspectiva de la aplicación efectiva de la ley y en el ámbito de competencia del Distrito Federal, se considera necesario inducir diversos cambios en la legislación ambiental y del ordenamiento territorial de dicha entidad, así como en las prácticas de actuación de las autoridades administrativas involucradas en el tema. Las modificaciones a la legislación que son prioritarias y que se requieren a corto plazo, son las siguientes: Armonizar la legislación ambiental y urbana, en específico los Programas de Desarrollo Urbano y

el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, en cuanto a la zonificación y usos de suelo permitidos en el suelo de conservación.

Precisar y redefinir, en su caso, la distribución de competencias, atendiendo a los requerimientos sociales y capacidades institucionales.

Reforzar los procedimientos de verificación contemplados en la legislación urbana Por lo que hace a la gestión administrativa, se considera importante llevar a cabo de manera prioritaria en la protección del suelo de conservación, las siguientes acciones: Actualizar la información de asentamientos humanos irregulares y de tiros clandestinos de

materiales de construcción en suelo de conservación, así como uniformar los criterios institucionales en la definición y manejo de tal información.

Establecer indicadores de afectación y de recuperación del suelo de conservación. Definir y formalizar criterios uniformes de identificación y atención de ilícitos en suelo de

conservación, primordialmente de asentamientos irregulares y depósito de materiales de construcción.

Implementar un sistema de monitoreo permanente y de detección oportuna de ilícitos. Incrementar la vigilancia comunitaria del suelo de conservación y la cobertura territorial en ese

rubro. Desarrollar mecanismos de reacción inmediata ante la detección de ilícitos. Simplificar y agilizar las prácticas de actuación en lo referente a procedimientos administrativos, a

fin de ejecutar oportunamente actos de autoridad. Institucionalizar los criterios para la atención de asentamientos humanos irregulares en suelo de

conservación, elaborados coordinadamente entre la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal y la PAOT, en el seno del Consejo para el Desarrollo Sustentable del Suelo de Conservación, Zonas Rurales y Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal.

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En resumen, es factible sostener que a partir de la fecha en que se detecta una construcción irregular en suelo de conservación, se inicia una serie de trámites y de gestiones que se han convertido en “prácticas de actuación” por parte de las autoridades, que en su mayoría retrasan la aplicación efectiva de la ley con la consecuente ocupación y afectación del suelo de conservación que ello conlleva. En este sentido, el PGDUDF señala que el promedio de recuperación administrativa y control de los asentamientos irregulares en el periodo comprendido entre el 2000 y 2003 fue de 133.3 ha por año, lo cual aparentemente es algo satisfactorio considerando que la cobertura urbana crece de acuerdo al PGOEDF un promedio de 289 ha/año. Sin embargo, la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal informó que a través de la Comisión de Crecimiento Cero recuperó en 2004 por la vía legal apenas 5 mil 156 metros cuadrados (equivalente a 0.52 ha.) de Suelo de Conservación, a través del desmantelamiento de 17 instalaciones irregulares en seis predios, además de haber aplicado 97 clausuras en 19 terrenos y colocado 42 “retenes” de inspección11. La información anterior demuestra que la ocupación de suelo de conservación por uso habitacional es superior a la recuperación administrativa de las áreas invadidas, por parte de la autoridad competente y por tanto es necesario reforzar las acciones de gobierno en la protección del suelo de conservación, desde la perspectiva de la aplicación efectiva de la ley y en el ámbito de competencia del Distrito Federal. Por último, es pertinente señalar que en la medida en que se avance en la implementación de las acciones de gobierno que se requieren para erradicar, o en su caso, minimizar las principales causas, que han impedido la aplicación efectiva de la ley, se establecerán las condiciones propicias para la protección del suelo de conservación del Distrito Federal, así como para el desarrollo sustentable, tanto de los pueblos y comunidades originarios de tal zona como del resto de la Ciudad de México.

Áreas prioritarias para atención La aplicación efectiva de la normatividad es una premisa básica para la implementación de políticas de mejora urbana que puedan impactar positivamente en la calidad de vida de los habitantes de la Ciudad de México. En ese sentido, existe una gran responsabilidad para los encargados de la vigilancia de la ley en las Delegaciones con suelo de conservación, toda vez que es estratégica para la cuenca la protección del suelo con alto valor ecológico. Asimismo, cabe señalar que si bien se ha avanzado en el Distrito Federal, en un marco jurídico adecuado, así como en una estructura institucional que permita su aplicación y vigilancia, también es cierto que la regulación en materia ambiental y de desarrollo urbano, así como la distribución de competencias entre las dependencias y los órganos político administrativos de la Administración Pública del Distrito Federal, todavía tiene serios problemas vinculados con procedimientos administrativos llevados a cabo incorrectamente, y problemas de regulación que impiden el ejercicio efectivo del derecho al medio ambiente por parte de los ciudadanos, como son los siguientes: Inadecuada aplicación de la normatividad. La inadecuada aplicación y vigilancia de las normas en

materia de uso del suelo, construcciones y medio ambiente en suelo de conservación ha generado una alta percepción de impunidad y ha ido erosionando la legitimidad de las normas de

11 Boletín No. 1211, 26 de diciembre de 2004.

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uso del suelo, superponiendo en todo momento el derecho de propiedad al interés público vinculado con la protección del suelo de conservación.

Falta de mecanismos efectivos de participación ciudadana y acceso a la información. Derivada de

la restricción al acceso a la información acerca de las consecuencias de los procedimientos de la Administración Pública, en el Distrito Federal persiste una falta de ejercicio ciudadano en torno a los derechos ambientales y urbanos. Los procedimientos de consulta para la modificación de los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano en el año 2004 y 2005 han sido un ejemplo de ello, ya que la información es en general difícil de acceder, obligando a los vecinos interesados, a plantear una dinámica de presión a las autoridades, a fin de negociar ventajas particulares en la versión final del instrumento, lo cual redunda en un alto costo social y ambiental a mediano y largo plazos.

Escasa coordinación interinstitucional. Derivado de la particular organización administrativa en el

Distrito Federal, así como la falta de aplicación de instrumentos de coordinación previstos en muchos instrumentos de política ambiental y urbana, las distintas autoridades involucradas en la gestión pública han tenido dificultades en establecer acciones coordinadas, tanto vinculadas con la definición y ejecución de acciones, como con el control y la vigilancia de los programas de desarrollo urbano y las normas vinculadas con construcciones. La experiencia de la Comisión de Crecimiento Cero ha sido prometedora, aunque los resultados distan de ser los esperados.

Baja capacidad institucional. Existe un evidente déficit de recursos humanos de calidad en las

instituciones públicas responsables de la aplicación de la ley en el suelo de conservación. Ello ha redundado directamente en una poco efectiva vigilancia de la normatividad y de la aplicación y cumplimiento de los programas de desarrollo urbano por parte de las delegaciones políticas. Los procedimientos de verificación y sanción han reflejado problemas estructurales que es necesario enfrentar a través de la formación de servidores públicos con una alta calificación para estas tareas.

Desarrollo urbano desarticulado. Actualmente, si bien los programas de desarrollo urbano

contemplan acciones estratégicas concretas, únicamente funcionan como instrumentos normativos de los usos del suelo, prescindiendo de su papel de vinculante del desarrollo urbano con otras materias como vialidad, transporte, agua y áreas verdes, elementos clave en el funcionamiento de la Ciudad. Lo anterior, ha generado que las políticas de planeación no se implementen correctamente, haciendo ineficaz la acción pública, ante la imposibilidad de coordinar las inversiones y acciones de los distintos actores públicos. Asimismo, existe una desvinculación entre la gestión en materia ambiental y de desarrollo urbano, tanto en su regulación, como en los instrumentos de control que contemplan. Los instrumentos de planeación, así como los mecanismos de asignación y gasto de recursos presupuestales y los programas operativos de las dependencias, están totalmente desvinculados, dificultándose la acción conjunta en materias que impactan en la calidad de vida de los habitantes de la Ciudad, como lo son los usos del suelo, la vialidad y el transporte, las áreas verdes, el desarrollo económico y la prevención y control de la contaminación ambiental.

Regulación inadecuada. En materia de desarrollo urbano y medio ambiente, el limitado desarrollo

de las normas que son necesarias para regular estas materias y la inexistencia de mecanismos apropiados para su aplicación, han provocado una crisis creciente de los instrumentos de planeación, que obliga en principio, a replantear las estrategias de gestión urbana, sobre todo respecto a participación social y a desarrollo de proyectos y acciones estratégicas.

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A fin de garantizar el derecho de los habitantes de la Ciudad, a un entorno urbano sustentable y adecuado, se debe fomentar la calidad de vida integral en el Distrito Federal. El derecho a un medio ambiente adecuado en la Ciudad, se traduce en el acceso equitativo al espacio urbano, equipamiento e infraestructura adecuados, por parte de todos los ciudadanos, pero también al respeto a los servicios ambientales que aportan los recursos comunes que representan el suelo de conservación. Las autoridades responsables de la planeación, la instrumentación y la vigilancia del desarrollo urbano en el Distrito Federal, tienen la responsabilidad de avanzar en la definición de mecanismos eficientes de gestión pública, que permitan cumplir con los objetivos de desarrollo urbano sustentable, y que al mismo tiempo garanticen de manera efectiva los derechos de los habitantes de la Ciudad. Esta Procuraduría considera imprescindible la definición y ejecución de políticas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico que deriven en una mejor calidad de vida para todos los ciudadanos, así como el establecimiento de un marco normativo adecuado que permita el acceso efectivo a la justicia ambiental en la Ciudad de México.

Recomendaciones Se proponen los siguientes criterios para el control de la mancha urbana en el suelo de conservación del Distrito Federal:

1. Consideraciones básicas La definición de criterios para la contención de la mancha urbana en el suelo de conservación del Distrito Federal, así como la determinación de su alcance, instrumentación y evaluación, debe darse a partir de lo dispuesto en las Leyes de Desarrollo Urbano y Ambiental, ambas del Distrito Federal, así como en el recientemente aprobado Programa General de Desarrollo Urbano para la propia entidad federativa. La definición de los criterios señalados debe basarse, en primer lugar, en la regulación del ordenamiento territorial prevista en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (LDUDF). En efecto, en el apartado respectivo de la Ley, se establece la clasificación del suelo en la entidad (urbano y de conservación), las áreas de actuación, los usos del suelo y la zonificación respectiva. Cabe destacar que, de acuerdo con las previsiones de la LDUDF, las normas de ordenación pueden jugar un papel importante en el control de las actividades que se desarrollen en el suelo de conservación, en cualquiera de las áreas de actuación que resulten aplicables (rescate ecológico, preservación ecológica o producción rural y agroindustrial) o en los poblados rurales, los cuales también forman parte del suelo de conservación del Distrito Federal. En segundo lugar, los criterios referidos deben considerar las disposiciones de la legislación ambiental en materia de ordenamiento ecológico del territorio, incluyendo el contenido del Programa General de Ordenamiento Ecológico del Territorio del Distrito Federal. Desafortunadamente, la falta de congruencia y armonización entre esos instrumentos y la normatividad urbana vigente en el DF, no permiten fortalecer las consideraciones ambientales de los programas de desarrollo urbano. En tercer lugar, debe tomarse en cuenta el recientemente aprobado Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (Gaceta Oficial del DF del 31 de diciembre del 2003). De ese instrumento

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debe destacarse el hecho de que en él se establece que en el caso del suelo de conservación se aplicarán las políticas de conservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales previstos en el PGOEDF. Desafortunadamente, como ya se comentó, no existe la posibilidad de armonizar el contenido del PGOEDF con el de los programas de desarrollo urbano, en virtud de que las disposiciones legales de las que derivan, no son compatibles. Sin embargo, por la manera tan general en como se regula el ordenamiento territorial en el Programa General de Desarrollo Urbano, los programas delegacionales pueden incluir reglamentaciones mucho más detalladas para las distintas áreas y predios que constituyen el suelo de conservación. Finalmente, del PGDUDF debemos considerar lo siguiente: • No se detallan regulaciones para los poblados rurales; • No se establecen criterios específicos para la emisión de normas de ordenación en suelo de

conservación, ni para llevar a cabo acciones de regularización de asentamientos humanos en él. • No se prevé una política de constitución y desarrollo de reservas territoriales que considere la

consolidación de áreas urbanas existentes en suelo de conservación.

2. Estrategia de actuación en asentamientos humanos Para definir las estrategias a seguir en la atención de la problemática urbana y ambiental en los asentamientos humanos localizados en suelo de conservación, debe considerarse que bajo ninguna circunstancia podrán ser regularizados éstos, en los siguientes: Criterios ambientales

1. Zonas núcleo y de amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas. 2. Zonas de recarga de mantos acuíferos. 3. Áreas en las que se desarrollen especies de vida silvestre consideradas en riesgo. 4. Zonas con un valor patrimonial importante (por ejemplo, la zona chinampera en Xochimilco y

Tláhuac, considerada Patrimonio Cultural de la Humanidad). 5. Áreas con una gran importancia para los ecosistemas de la región. 6. Zonas dentro de zonificación secundaria de Preservación Ecológica (PE) de acuerdo al

Programa Delegacional de Desarrollo Urbano respectivo, así como Forestal de Conservación, Forestal de Conservación Especial, Forestal de Protección y Forestal de Protección Especial de acuerdo al PGOE.

7. Áreas en las que sea viable el restablecimiento de las condiciones naturales. Criterios urbanos

1. Zonas de riesgo. 2. Factibilidad y costos económicos de la introducción de servicios públicos, así como el impacto

ambiental de la infraestructura y equipamiento que conlleva la dotación de estos. 3. Zonas con bajo grado de consolidación (antigüedad, tipo de vivienda, densidad demográfica,

densidad de construcción). 4. Cuando el costo económico de la recuperación de la zona sea menor al costo que implica la

dotación de servicios y la introducción de infraestructura.

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Asimismo, tratándose de propuestas tendientes a regularizar asentamientos humanos irregulares en suelo de conservación, éstas deberán referir con claridad las consideraciones que se tienen para ello y justificar la factibilidad y viabilidad de los asentamientos. Además de lo anterior, es indispensable que se establezcan al respecto criterios precisos y claros que deban observar todas las Delegaciones en la elaboración de sus propuestas, a fin de evitar apreciaciones particulares e inducir acciones homogéneas.

3. Criterios a incluir en los programas de desarrollo urbano De acuerdo con la estructura actual de los programas delegacionales de desarrollo urbano, a continuación se señalan textos y aspectos que podrían ser incluidos en dichos instrumentos de planeación. a) Introducción.- La zona que abarca el suelo de conservación es fundamental en el equilibrio climático y ecológico del Valle de México. Además de la importancia ambiental de su cubierta forestal en el ciclo hidrológico de la cuenca, que incluye la protección de la erosión del suelo y la recarga del acuífero, en él se desarrollan parte importante de las actividades de la población de las zonas rurales del Distrito Federal. En detrimento de los servicios ambientales que proporciona, el suelo de conservación ha sido afectado por el rápido crecimiento de la zona urbana del Distrito Federal. Ante esta grave realidad, las políticas de ordenamiento territorial han tendido a concebir espacios de actuación distintos entre el suelo urbano y el no urbano. Esta divergencia implicó en un principio la diferenciación entre el suelo entendido como urbano por un lado y rural por otro. Más tarde, con el desarrollo de instrumentos jurídicos, se separaron las esferas urbana y rural, zonificando y asignando políticas específicas para cada ámbito. Sin embargo, la dinámica de crecimiento de la zona urbana continúa extendiéndose sobre superficies importantes del suelo de conservación, lo cual pone en peligro las características físicas y biológicas que lo caracterizan. La existencia de asentamientos humanos irregulares en el suelo de conservación, propicia que en estas zonas se realicen sin un control adecuado de las instancias ambientales competentes, diversas obras y actividades para su sostenimiento, por lo que estas áreas se ven sujetas a diferentes procesos de degradación, como la contaminación por emisiones de gases que afectan la condición del arbolado, la presencia de desechos sólidos, de fauna nociva, la pérdida de la cubierta vegetal a causa de incendios provocados y la expansión de las áreas urbanas. Dentro de este contexto, es importante señalar que una de las causas del desarrollo de asentamientos irregulares sobre el suelo de conservación es la falta de opciones de vivienda y de reservas territoriales para ello, en donde su regularización implica por una parte, altos costos para la introducción de los servicios urbanos básicos y por la otra, impactos irreversibles al suelo de conservación, mismos que condicionan el nivel de vida de la población que habita el Distrito Federal. Los elementos que permiten determinar la ilegalidad en la ocupación del suelo son los ordenamientos jurídicos en la materia (Ley de Desarrollo Urbano y Ley Ambiental del Distrito Federal, entre otros), mismos que a su vez incluyen instrumentos técnicos, como son los Programas de Desarrollo Urbano General, Delegacionales y Parciales, además del Programa General de Ordenamiento Ecológico.

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En este contexto, es necesario que se reconsideren los criterios que deberán de integrarse y desarrollarse en los programas de desarrollo urbano, con la finalidad de que las instituciones competentes, cuenten con los elementos necesarios que les permitan por una parte contener y revertir los impactos ambientales negativos propiciados por el desarrollo de los asentamientos irregulares existentes, y por la otra evitar la ocupación de nuevas áreas dentro del suelo de conservación. b) Objetivos.-

• Revertir las tendencias de crecimiento de la mancha urbana en suelo de conservación. • Impulsar medidas alternativas para compensar los impactos ambientales negativos que han

propiciado los asentamientos irregulares en suelo de conservación. • Evitar la realización de obras y actividades que afecten el suelo de conservación. • Erradicar o en su caso controlar los asentamientos irregulares existentes en el suelo de

conservación. c) Marco General.- El suelo de conservación se regula desde dos grandes rubros que forman parte del sistema de planeación del desarrollo del Distrito Federal, que son: el desarrollo urbano y el ordenamiento ecológico del territorio. Es importante resaltar, que a través de los programas de desarrollo urbano y del ordenamiento ecológico del territorio se regula el ejercicio del derecho de propiedad, a partir de la zonificación del suelo establecida en cada uno de ellos. Dentro de la legislación aplicable al suelo de conservación sobresalen; la Ley Ambiental del Distrito Federal (LADF), el Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo (RIAR), la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (LDUDF), el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (PGDUDF) y los Programas de Desarrollo Urbano Delegacionales y Parciales, el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, así como el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal (PGOEDF), ordenamientos que establecen los usos, intensidades, normas y condiciones bajo las cuales se deberán desarrollar todas las obras y actividades que se pretendan realizar dentro del suelo de conservación. Es importante resaltar que el PGOEDF es un instrumento que forma parte de la política ambiental, convirtiéndose en el eje rector para el desarrollo e implementación de todas las actividades y obras que se proyecten en el suelo de conservación, orientando el desarrollo de las actividades productivas hacía las zonas con potencial para ello, así como la conservación y manejo de los recursos naturales con que cuenta. d) Criterios a incluir en el capítulo de acciones estratégicas e instrumentos de ejecución. Prevención:

o Difusión masiva sobre la importancia del suelo de conservación.

- Difundir que es el suelo de conservación, la importancia que tiene para la sustentabilidad de la Ciudad de México, y su ubicación y delimitación.

- Divulgar las implicaciones jurídicas de realizar obras o actividades ilícitas en suelo de conservación.

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o Señalización de las zonas comprendidas en suelo de conservación.

- Colocar anuncios que indiquen los límites del suelo de conservación, así como las restricciones del uso del suelo.

o Acceso a la información pública.

- Establecer sistemas públicos de información sobre los usos de suelo permitidos y prohibidos en el suelo de conservación, así como de los índices de afectación del mismo.

o Monitoreo permanente accesible al público y compartido entre instituciones.

- Vigilar permanentemente el suelo de conservación, por parte de todas las instancias involucradas, a fin de identificar las obras o actividades ilícitas que se desarrollen en el mismo, e intercambiar dicha información.

o Establecimiento de barreras naturales o artificiales.

- Delimitar el suelo de conservación mediante barreras físicas que permitan contener el crecimiento de la mancha urbana. Estas barreras podrán ser naturales o artificiales, las que cumplirán una función de preservación de las características del suelo de conservación, a través de la contención de la expansión urbana.

o Incremento del grado de protección del suelo de conservación.

- Integrar propuestas para incorporar mayor superficie de terreno del suelo de conservación como Área Natural Protegida ó de Valor Ambiental, conforme a lo dispuesto en la Ley Ambiental del Distrito Federal.

Densificación del suelo urbano y de los poblados rurales:

o Crear un inventario de predios baldíos y subutilizados, así como implementar

programas de ocupación de los mismos.

- Identificar los predios baldíos y subutilizados existentes en el área urbana, a efecto de contar con superficie de suelo apto para el desarrollo de acciones de vivienda hacía el interior de la zona urbana, lo cual puede disminuir la presión sobre el suelo de conservación.

o Incrementar el Coeficiente de Utilización del Suelo (CUS) en zonas con condiciones

adecuadas.

- Elevar la densidad de construcción, a través de la modificación de los niveles de construcción, de la superficie mínima de vivienda y del área mínima libre de construcción, en aquellas áreas en donde sea factible la dotación de servicios.

o Transferencia de potencialidades de desarrollo.

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- Promover, facilitar y operar la transferencia de potencialidades como instrumento de desarrollo urbano, que permitirá la densificación de áreas en donde el mercado inmobiliario puede desarrollar conjuntos habitacionales.

o Diseñar e instrumentar programas de vivienda de interés social.

- Desarrollar programas de mejoramiento, ampliación y dotación de vivienda dirigidos a la población de escasos recursos.

- Fomentar la construcción de la vivienda plurifamiliar. Control de los asentamientos humanos irregulares:

o Instrumentación de acciones para la aplicación efectiva de los mecanismos de

control.

- Institucionalizar iniciativas de coordinación cooperativa entre las instancias de gobierno.

- Coordinar grupo especializado de inspección y vigilancia.

- Implementar dispositivos de acción emergente.

- Instrumentar programas para agilizar la imposición de medidas cautelares y sanciones, así como de seguimiento y control de su ejecución.

- Desarrollar mecanismos que permitan la coordinación interinstitucional, para la definición de acciones concertadas y coordinadas entre las instancias involucradas, que permitan controlar el desarrollo de asentamientos irregulares en el suelo de conservación.

o Promoción de la participación ciudadana en la vigilancia del suelo de conservación.

- Integrar Comités de Vigilancia Participativa

- Concertar acciones con los interesados en la protección del suelo de conservación.

o Instrumentación de acciones alternativas.

- Reconocer y aplicar mecanismos persuasivos que sean alternativos a los coercitivos para la solución de conflictos.

- Reubicar asentamientos irregulares. Condicionantes para la regularización de asentamientos humanos irregulares:

o Incorporar como una condición necesaria e indispensable para poder regularizar

asentamientos irregulares en suelo de conservación, medidas de restauración, mitigación y/o compensación.

o Establecer costos reales para los responsables de los asentamientos irregulares en

los casos en los que se pretenda regularizar.

- Eliminar subsidios.

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- Reforzar el régimen de contribuciones. e) Normas de ordenación.

1. En ningún caso se podrán realizar cambios de uso del suelo en zonas dentro de zonificación secundaria de Preservación Ecológica de acuerdo al Programa Delegacional de Desarrollo Urbano respectivo, así como Forestal de Conservación, Forestal de Conservación Especial, Forestal de Protección y Forestal de Protección Especial de acuerdo al PGOE.

2. En la realización de obras o actividades en suelo de conservación, con excepción de poblados rurales, en los que aplicaran las disposiciones específicas que se establezcan al respecto, se deberá evitar el manejo de materiales no biodegradables.

3. Barreras para impedir el establecimiento de asentamientos irregulares. a. Artificiales b. Naturales

4. Consideración de técnicas y materiales compatibles para la conservación de los recursos naturales en la construcción de viviendas y en la dotación de infraestructura en Poblados rurales.

5. Establecimiento de normas técnicas para la realización de obras y actividades recreativas y turísticas en suelo de conservación, a fin de conservar sus características naturales.

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