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Revista de Políticas Públicas

ISSN: 0104-8740

[email protected]

Universidade Federal do Maranhão

Brasil

Baráibar Ribeiro, Ximena

EVITANDO EL RIESGO DE LA COMPLACENCIA: aportes y límites de los Programas de

Transferencias Condicionadas a partir del caso uruguayo

Revista de Políticas Públicas, octubre, 2012, pp. 219-229

Universidade Federal do Maranhão

São Luís, Maranhão, Brasil

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EVITANDO EL RIESGO DE LA COMPLACENCIA: aportes y limites de los Programas deTransferencias Condicionadas a partir del caso uruguayo

Ximena Baráibar RibeiroUniversidad de la República (UdelaR)

EVITANDO EL RIESGO DE LA COMPLACENCIA: aportes y límites de los Programas de TransferenciasCondicionadas a partir del caso uruguayoResumen: El artículo destaca que desde los años 90, y enmarcados en los programas de lucha contra lapobreza, los países latinoamericanos han desarrollado Programas de Transferencias Condicionadas. Muestraque entre los años 2005 y 2007 el Uruguay implementa el Ingreso Ciudadano dentro del Plan de Atención a laEmergencia Social. Presenta sus principales características, aportes y limitaciones y señala la necesidad deanalizar estos programas en el marco de la provisión social del bienestar. Concluye que el IC ha permitido lamejora de las condiciones de vida de poblaciones que no disponen de otras rentas, pero ha tenido baja incidenciaen la reducción de la pobreza y la desigualdad.Palabras·claves: Programa de transferencia de renta, pobreza, protección social, Uruguay.

AVOIDING THE RISK Of COMPLACENCE: subsidies and Iimits of Programs for Conditional Cash Transferfrom the Uruguayan case.Abstract: Since the nineties, Latin American countries have been developing conditional cash transfer programs.Uruguay included the Citizen Income Program (Programa de Ingreso Ciudadano) in its Social Emergency Planin 2005. This article discusses its main features, contributions and Iimitations and states the need for furtheranalysis within the social welfare framework. The Citizen Income Program has allowed for the improvement ofIife conditions for populations with no other income, but had a low impact on reducing povertyand inequality.Key words: Money transfer program, poverty, social protection, Uruguay.

Recebido em: 09.11.2010. Aprovado em: 16.06.2011.

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Ximena Baráibar Ribeiro

1 INTRODUCCiÓN

Desde mediados de los años 90 yen el marcode los programas de lucha contra la pobreza, lacasi totalidad de los países de América Latinahan desarrollado Programas de TransferenciasCondicionadas (PTC). Se trata de programasaltamente focalizados en los sectores máspobres, que condicionan la recepción de latransferencia monetaria al cumplimiento deciertos compromisos de parte de los beneficiarios(generalmente la asistencia al sistema educativoy los servicios de salud). Apuntan a reducir elimpacto de la escasez de ingresos en el plazoinmediato y también la pobreza en el largo plazo,a partir de acrecentar el capital humano. (PAZ,2010, p. 64). Por su parte, estos programas tienena las mujeres como contraparte fundamental, yasea en la versión comunitaria que las convoca areunirse yorganizarse, o en la versión asistencial,en tanto son ellas las receptoras de latransferencia. (SERRANO, 2005).

Si bien surgen como respuesta a la crisisexistente en el continente latinoamericano en ladécada de los 80, se han instalado como parte delas políticas sociales que los Estados desarrollan.Aunque la importancia de estos programas en elgasto público social es pequeña, en comparacióncon otros sectores de la política social, suimportancia radica en ser epicentro de una nuevageneración de política social que se articula demaneras diversas con las políticas preexistentes,teniendo por tanto, un fuerte valor simbólico.

El Uruguay, al asumir por primera vez elgobiemo nacional una fuerza política de izquierda,entre los años 2005 y2007 desarrolla un programade transferencia de ingresos: el Ingreso Ciudadano(IC), en el marco del Plan de Atención a laEmergencia Social (PANES).

Presentar las características fundamentalesdel IC, debatiendo sus límites y posibilidades,constituye uno de los objetivos de este trabajo.Asimismo se propone introducir algunoselementos que -trascendiendo la experienciauruguaya-, aporten a una reflexión más generalsobre los PTC. Es necesaria una mirada quecombine el análisis de los propios programas,junto con el afuera de los mismos, de manerade evitar el encandilamiento y la complacencia.

Después de esta introducción, este trabajocontiene cuatro partes. En la primera secontextualiza el Ingreso Ciudadano, en el marcode los PTC desarrollados en el continentelatinoamericano y de las características delEstado social uruguayo. En la segunda partese caracteriza el IC y su población beneficiaria

y en el apartado siguiente se discuten susaportes y limitaciones. En la última parte de estetrabajo, a partir de la experiencia uruguaya, seseñalan algunas conclusiones de caráctergeneral sobre los programas señalados.

2 CONTEXTUALlZACION HISTÓRICA DELINGRESO CIUDADANO

A fines del siglo pasado, diversos países deAmérica Latina han comenzado a desarrollar PTC,que combinan objetivos de alivio inmediato de lapobreza, con otros de largo plazo (la reducción dela pobreza futura, a través del aumento del capitalhumano de las familias). Señalan Draibe y Riesco(2009, p. 25-28) que estos programas constituyenuna innovación en los sistemas de protección sociallatinoamericanos por expresar una preferencia porla transferencia monetaria en una región que aunque no exclusivamente- tradicionalmente haoptado por la oferta de servicios. También por exigircontrapartidas por parte de los beneficiarios,concentradas en general en la asistencia escolar ya los servicios de salud. Hay innovación tambiénen la pretendida vinculación entre un programaasistencial focalizado y los programas universalescomo los de educación y salud. Teóricamente, losPTC pretenden fortalecerlos, a través del incentivoal acceso y su más intensa utilización por parte degrupos de la población que, de otra manera,tendrían dificultades para ejercer sus derechossociales.

Draibe y Riesco (2009, p. 28) analizan lasprincipales características de los PTC y entreellas destacan que las transferencias operancomo subsidio a la demanda, con el objetivode cambiar los comportamientos individuales,estabilizar el consumo familiar e incentivar elacceso de los niños y adolescentes a losservicios sociales básicos. Luego, el programatiene por foco la familia y no cada uno de susmiembros individualmente, y la entrega delbeneficio se hace preferencialmente a la mujer.Finalmente, su clientela está constituida porfamilias en extrema pobreza, sobre todofamilias con hijos en edad escolar. Lafocalización estricta, la intersectorialidad de lasintervenciones, la eficacia operacional y lapráctica de evaluar los resultados constituiríanotras tantas características de los PTC.

2.1 Uruguay en el contexto latinoamericano

En el concierto latinoamericano, es posiblecaracterizar al Uruguay por dos aspectosrelacionados. Por una parte, por presentar una

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incidencia menos aguda de la pobreza y tenerlos niveles de desigualdad menos pronunciados.Por otra parte, se caracteriza por encontrarsedentro de los países con sistemas de protecciónsocial de más larga data.

Señala Barba (2009, p. 332) que no todoslos países de América Latina lograron construirsistemas de bienestar. Estos ensamblesinstitucionales, que terminaron por edificarsedurante la fase de Industrialización porSustitución de Importaciones, fueron precarioso prácticamente inexistentes en algunos países,mientras que fueron muy significativos en otros,de donde surgen tres regímenes de bienestar:los universalistas, los duales y los excluyentes.

Es dentro de los regímenes universalistas queBarba (2009, p. 338-340) ubica al Uruguay'. Estosregímenes se caracterizan comparativamente porcontar con Estados muy activos en materia social,que impulsaron una expansión gradual yuniversalizante de los derechos sociales yarticularon los sistemas de protección social conel mercado laboral formal y las organizacionesde clase obrera. Estos países se distinguíanhistóricamente por ejercer los mayores nivelesde gasto social a escala regional, por una menorheterogeneidad cultural y por una mayorcobertura del seguro social y de los sistemaseducativos y de salud. Esto hizo que este conjuntode países exhibieran los mejores indicadores enmateria de esperanza de vida al nacer, mortalidadinfantil, analfabetismo e índices relativos de vida.

Esta tradición de intervención del Estadouruguayo, se expresa -entre otros aspectos- enel sistema de transferencia de ingresos. La mayorparte de las prestaciones fueron creadas en elmarco de la consolidación de la seguridad socialy las políticas laborales. Las primeras jubilacionesy pensiones contributivas datan de principios delsiglo XX. Hacia 1950 el sistema se expandió,ofreciendo cobertura a un amplio espectro detrabajadores. El sistema se complementa con laspensiones por vejez e invalidez, sujetas averificación de medios y creadas en las primerasdécadas del siglo XX con el objetivo de protegera algunos sectores sociales de la pobreza. Setrata de transferencias no contributivasdestinadas a personas que tienen escasosrecursos, de 70 años de edad o más, o sondiscapacitadas. (BARÁIBAR, 2009).

A lo anterior, se suma el seguro por desempleoy el sistema de asignaciones familiares creadoen 1943, destinado a niños hasta los 14 años deedad, con posibilidad de extenderse a los 16 añossi el menor continuaba estudiando. Este régimen

sufrió diversas modificaciones. Desde 1995, sefijaron umbrales de ingresos para las personas acargo de los niños y entre 1999 y 2004 se cambiala naturaleza del beneficio, desligándolo delrequisito contributivo. Así, esta prestación seextendió a todos los hogares con niños a cargoe ingresos de cualquier naturaleza inferiores atres salarios mínimos nacionales. El monto derecursos destinado a esta prestación continuósiendo escaso en relación con las restantesprestaciones del sistema de seguridad social,debido al bajo valor unitario de la transferencia.(ARIM; CRUCES; VIGORITO, 2009, p. 15-19).

Como fuera señalado, Uruguay ha sido ubicadohistóricamente entre los países menos desigualesy pobres del continente latinoamericano. Luegode descender la pobreza y la indigencia en laprimera mitad de los años '90, estas comienzan aaumentar, agudizándose esta situación con la crisiseconómica del año 2002, en que los niveles depobreza se incrementaron significativamente,alcanzando a poco más de un tercio de la poblacióndel país (24.3% en 2002 y 32% en 2004)".

En cuanto al mercado de trabajo, en la primeramitad de la década del 90, el desempleo seubicaba por debajo del 10%, comenzando aascender en 1995 y llegando a su punto máximoen el 2002 y 2003 (17%). A partir de 2007comienza a descender, volviendo a ubicarse pordebajo del 10%. Por otro lado, en el año 2008, el40% de los trabajadores de todo el país tienenempleos que presentan problemas de calidad3,

circunstancia que mejora en el año 2009, aunquealgo más del 30% de los ocupados continúanpresentando empleos con problemas de calidad.(INSTITUTO CUESTA DUARTE, 2010).

Los procesos señalados se expresan en losgrados de desigualdad social. Desde la segundamitad de la década de los 90 se constata unaleve tendencia concentradora en la distribucióndel ingreso, que tendió a agudizarse en elperíodo de crisis económica. El índice de Ginipasó de 0,412 en 1991 a 0,453 en el 2004. Estatendencia concentradora comienza a revertirsea partir del año 2008, alcanzando en el 2010 elvalor del 0,421. (INSTITUTO NACIONAL DEESTADISTICA, 2011).

Como puede observarse, los programas detransferencia de ingresos se han organizado entorno al mercado de trabajo formal, excluyendoa los grupos más vulnerables. El aumento deldesempleo y la pobreza y la persistencia de lainformalidad laboral señalan que este enfoqueresulta insuficiente para proteger a todos losuruguayos de los diferentes riesgos sociales.

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3 CARACTERIZACiÓN DEL INGRESOCIUDADANO

Las consideraciones precedentes, llevaron alFrente Amplio que asume por primera vez elgobierno en 2005, a generar cambios en laingeniería institucional y en las políticasimplementadas para enfrentar la pobreza y laexclusión social. En lo que hace al ordeninstitucional, se registran dos innovaciones, porun lado la creación del Ministerio de DesarrolloSocial (MIDES) con el objetivo de coordinar laspolíticas sociales hasta entonces dispersas y,por otro, la instauración del Gabinete Social ydel Consejo Nacional de Políticas Sociales,organismo que aglutina ministerios einstituciones públicas del campo social. (MIRZA;LORENZELLI; BANGO, 2010).

Por otro lado, se ponen en marcha diversosprogramas y planes que empezaron a revertir latendencia de empobrecimiento, dentro de las quese destacan el Plan de Atención a la EmergenciaSocial (PANES). Este es desarrollado entre losaños 2005 y 2007, en respuesta a la situación deemergencia social generada por la crisiseconómica del 2002, expresada en el crecimientodel desempleo, la pobreza y la indigencia. ElPANES proporciona asistencia a través detransferencias monetaria y alimentarias, las quese articulan con una finalidad de más largo plazo,procurando la reinserción de los hogares, a travésde intervenciones de capacitación, educación,alfabetización, junto a experiencias de participaciónsocial y laboral. Se trata de brindar a losbeneficiarios instrumentos para que sean capacesen el mediano plazo de salir permanentementede la pobreza y exclusión social. (AMARANTE;BURDIN; VIGORITO, 2007, p. 2). Señalan Mirza,Lorenzelli e Bango (2010, p. 63) que estaestrategia seguida por el PANES se sustenta enque si bien la indigencia se define estrictamenteen función de la carencia de ingresos, es claroque a esta situación se asocian otros factorescomo la ausencia de capital social y cultural quecolocan a estas personas en situación de extremavulnerabilidad.

Para el logro de las finalidades señaladas, elPANES desarrolló diversas intervenciones, de lascuales, la de mayor impacto y relevancia es elIngreso Ciudadan04 y puerta de ingreso a lasotras prestaciones. Se trata de una transferenciamonetaria mensual, de aproximadamente U$ 56independientemente del número de integrantesdel hogar. En el año 2006 esta cifra representabael 45% del valor de la línea de pobreza. Latransferencia era condicional a que el hogar

cumpliera con los requisitos de asistencia escolarde los niños y adolescentes hasta 14 años y a larealización de controles de salud para niños yembarazadas y fue cobrado en las dependenciasde un banco público con agencias en todo el país.Estas condicionalidades no fueron monitoreadasrigurosamente, debido a dificultades decoordinación interinstitucional. La prestacióncubrió el período entre la fecha de inscripción enel PANES (independientemente de la fecha deaprobación) y la finalización del mismo.(AMARANTE; BURDIN; VIGORITO, 2007, p. 3).A esto se sumó la TarjetaAlimentaria, que estuvodestinada a aquellos hogares beneficiarios delplan con miembros menores de 18 años oembarazadas. A diferencia del IC, este beneficioes proporcional al número de integrantes delhogar. En el caso de un beneficiario, el montocorrespondía aproximadamente a U$ 12 y en elcaso máximo de cuatro beneficiarios, el montoascendía a U$ 31 aproximadamente. (ARIM;CRUCES; VIGORITO, 2009, p. 20-21;AMARANTE; VIGORITO, 2010, p. 418).

La población objetivo del PANES estuvoconstituida por el primer quintil de personas bajola línea de pobreza (8% de las personas en2005). Esta población objetivo abarca a latotalidad de personas en situación de indigencia.(AMARANTE; ARIM; VIGORITO, 2005, p. 2).Mientras se anunciaba el programa, más de200.000 hogares solicitaron los beneficios y, deellos, más de 80.000 fueron aceptados,duplicando el cálculo inicial.

Los hogares se inscribieron en el programallenando un formulario entregado en el MIDESque incluía una autodeclaración del ingreso yuna enumeración de los miembros residentesdel hogar y el número de cédula de identidad.Una siguiente visita de parte del MIDES recogióinformación sobre las características del hogar.Así, entre los hogares que no superaban los$1.3005 per capita de ingreso mensual declarado(exceptuándose las asignaciones familiares,prestaciones por invalidez y vejez) o de acuerdoa los registros del Banco de Previsión Social(BPS), los hogares beneficiarios fueron elegidosen base a un puntaje determinado comocombinación de un conjunto de característicasde los integrantes del hogar y de la vivienda yde acuerdo al acceso a un conjunto de bienes yservicios (Indice de Carencias Críticas6). Esteindicador permite aproximar el nivel de bienestarmediante variables que sean de difícilmanipulación por parte del postulante y que noestén tan sujetas a variaciones cíclicas como elingreso. Ingresaron en el programa aquellos



hogares cuyo puntaje supera un umbral quevaría por región (Montevideo, Interior Urbano yáreas rurales)? (AMARANTE; VIGORITO, 2010,p.419).

De acuerdo con Arim, Cruces e Vigorito(2009, p. 16), consideradas globalmente, lastransferencias de ingresos representan entre un9 y un 10% del PIS, con un claro predominio delas jubilaciones y pensiones, que dan cuenta del90% de este gasto. Dentro de éstas, el IngresoCiudadano representa entre el 0.1 y 0.4% delPIS en los años de implementación.

El PANES alcanzó a 84.000 hogares, de loscuales 74.500 hogares (338.000 personas),cobraban el Ingreso Ciudadano. Este proveyóun suplemento de ingreso a cerca del 9% delos hogares del país, incluyendo a más de lamitad de los hogares en indigencia. (ARIM;CRUCES; VIGORITO, 2009, p. 20). Presentaun sesgo marcado hacia el interior del país, dadoque el 75% de los beneficiarios está localizadofuera de Montevideo. (AMARANTE; SURDIN;VIGORITO, 2007, p. 6-8).

Cumplidos los dos años de ejecución delPANES, el gobierno diseñó un Plan de Equidad(PE) que comenzó a implementarse en enero de2008. Abarca a los beneficiarios del PANES, perosu población objetivo es considerablemente másamplia. Integra diversos componentes y amplíalas políticas de transferencias de ingresos a partirde modificar los dispositivos existentes.Reformula el sistema de asignaciones otorgandouna transferencia de ingresos a los hogares conmenores de 18 años que asisten al sistemaeducativo y realizan los controles médicos ypresentan condiciones de vulnerabilidad social,las cuales son evaluadas mediante un sistemade puntaje que combina un conjunto decaracterísticas del hogar. En este nuevo régimen,se amplía el monto de la prestación y se utilizauna escala de equivalencia. La prestación esescalonada con el objetivo de incentivar laasistencia a la enseñanza media. Por otro lado,define un subsidio a la vejez, para la poblaciónde 65 a 69 años en condiciones de privación. Aesto se suma una transferencia de alimentos,cuyo monto es ampliado y está destinada al1 0%de los hogares con menores a cargo. (ARIM;CRUCES; VIGORITO, 2009, p. 21-22).

4 APORTES Y LIMITES DEL INGRESOCIUDADANO

El IC permitió la cobertura de sectores depoblación antes parcial o totalmente excluidosde las políticas sociales. Arim, Cruces e Vigorito

(2009, p. 25-26,35) entienden que si bien elalcance del sistema de protección social enUruguay era relativamente alto en el contextolatinoamericano, antes de la introducción de lasreformas se observaban vacíos en la cobertura.Aproximadamente un 20% de los hogarespertenecientes a los tres primeros deciles nopercibían transferencias. El PANES redujo estacifra a la mitad yel PE incorporó un conjunto detransferencias de origen no contributivo y decarácter permanente cuya finalidad es funcionarcomo sostén de recursos para los hogares demenores ingresos. El cambio en el régimen deasignaciones familiares, la instauración de latransferencia para los adultos de 65 a 69 añosy la consolidación de la Tarjeta Alimentariallevaron la cobertura de la red pública deprotección a niveles cercanos al 95%. Deacuerdo a los autores, la falta de coberturaafecta al 5% de los hogares que se ubican enlos primeros dos deciles, fundamentalmente loshogares con adultos jóvenes con problemas dedesempleo persistente o alta informalidad y queno tienen menores a su cargo.

Un segundo aspecto destacado en distintasevaluaciones realizadas sobre el IC, refiere aque el mismo tuvo una adecuada focalización.Señalan Amarante, Surdin e Vigorito (2007) queel 78.3% de los beneficiarios del PANES seubican en el primer quintil de ingresos y 17.4%en el segundo. De esta manera, el 96% de losbeneficios estarían localizados en el 40% de lapoblación de menores ingresos. En el año 2006,el 53.4% de los hogares indigentes y el 23.3%de los hogares pobres recibieron el IC, lo quepone de manifiesto que la población atendidapor el plan se acercó a su población objetivo.Con respecto a la cobertura, se destaca que unporcentaje de la población objetivo no fueincluida en el plan, lo que obedece, en parte, aerrores de focalización yen parte a que dichoshogares no solicitaron su inclusión en el plan, loque podría indicar una debilidad en la estrategiade implementación de la intervención.(AMARANTE; VIGORITO, 2010, p. 422)8.

Junto a la cobertura, es necesario valorar lacalidad de las prestaciones, esto es, en quemedida las mismas son suficientes o no paramejorar la calidad de vida de los beneficiarios.Las evaluaciones indican que la prestación incidiósignificativamente en la indigencia y si latransferencia no hubiese existido en 2006 suincidencia hubiera sido un 30% mayor. Sinembargo, debido a la alta focalización delprograma yal monto mensual de la transferencia,



su efecto sobre el alivio de la pobreza fue muyescaso (1,4%). (AMARANTE; VIGORITO, 2010,p. 425). Tampoco se observan impactos en loque hace a la desigualdad, la que se reducemínimamente. El índice de Gini antes de lasreformas es de 0,47 y baja a 0,46 con el PANESy se mantiene en el inicio del Plan de Equidad.(ARIM; CRUCES; VIGORITO, 2009, p. 29-30).

Otra forma de analizar los resultados de lastransferencias monetarias, es a través de laparticipación de estas prestaciones en el ingresode los hogares más pobres. Los ingresoslaborales en el primer decil de la distribución,cayeron entre 1991 y 2007 a menos de 40%siendo su participación al inicio del período decasi 60%. En contraste, aumentaron lastransferencias contributivas y no contributivasque en 1991 apenas superaban el 10% a másdel 40%. De esto surge que las transferenciasestán siendo decisivas en la composición delingreso de los hogares más pobres. (MOREIRA;DELSONO, 2010, p. 108).

Señalan Vigorito y Amarante (2010, p.426)que la evaluación de impacto del PANES abarcódimensiones tradicionalmente presentes en laliteratura sobre evaluación de políticas(comportamiento laboral, asistencia escolar,bienes durables) y otras dimensiones relevantesdesde el punto de vista de la autonomía de laspersonas (participación, derechos, decisionesintrahogar, salud, opiniones, entre otras) y quela intervención diseñada pretendía afectar.

En materia de asistencia a centros educativosy trabajo infantil, las estimaciones realizadasseñalan que el PANES no parece haber tenidoefectos significativos en la asistencia a centroseducativos. Tampoco se registran efectos enmateria de trabajo infantil y adolescente fueradel hogar. Los impactos del PANES en materiade salud de sus beneficiarios radicaron en unaumento de los controles de salud de los niñosmenores de 5 años y en el incremento de loscontroles dentales realizados por las mujeresadultas, aunque no es posible saber en quémedida se trata de cambios transitorios opermanentes. (AMARANTE; VIGORITO, 2010,427).

El PANES no generó efectos no deseados enrelación a la participación laboral. Señalan Mirza,Lorenzelli e Sango (2010, p. 76, 99) que en elcaso uruguayo, el descenso de la tasa dedesempleo entre el 2005 y 2009 (pasando de casi14% al 7%), también se expresó en los segmentospoblacionales de menores ingresos yen situaciónde pobreza. La tasa de desocupación del primer

quintil de ingresos, acompañó la tendencia dereducción de la tasa media. Esto permite afirmarque el PANES no provocó una "huida" del mercadode trabajo. De acuerdo a los autores, lastransferencias monetarias operan como uncomplemento al ingreso familiar, más o menospermanente y a resguardo de las oscilaciones delmercado de empleo. Sirven para cubrir mínimosindispensables para sobrevivir y en ningún casoparecieran obturar la voluntad de obtener mejoresingresos por la vía del trabajo, sea este formal oinformal.

Señalan Amarante y Vigorito (2010, p. 427),que en la primera encuesta de seguimiento, seencontró que el PANES no alteró las condicioneshabitacionales estructurales de los hogares, nise registraron efectos positivos en la acumulaciónde electrodomésticos y otros bienes durables. Sinembargo, en la segunda encuesta se detectó unefecto positivo sobre las condiciones de lavivienda, lo que de acuerdo a las autoras, podríarelacionarse con la temporalidad de los pagosdellC.

Además de dos encuestas específicas paralos beneficiarios del PANES, fueron tambiénencuestados postulantes no beneficiarios. Deesto surge, que no se detectaron diferencias entreel conocimiento de derechos de los participantesdel PANES y el grupo de control. Tampoco sedetectaron efectos significativos sobre la situaciónactual y futura del hogar entre los participantesdel PANES y el resto, y la apreciación sobre lasituación del país no difiere entre ambos grupos.Sin embargo, se detecta un mayor optimismoentre los hogares participantes del PANES acercadel futuro del país, así como una mayoraprobación de la gestión del gobierno en relaciónal anterior. (AMARANTE; VIGORITO, 2010, p.427).

En suma, el PANES no cumplió otros objetivosmás ambiciosos que se había propuesto,destacándose una brecha entre la magnitud delos objetivos del PANES, su carácter temporarioy los dispositivos desplegados. Se preguntan lasautoras si aún con un funcionamiento óptimo delprograma es posible alcanzar objetivos deinclusión social en un lapso de tres años, conuna población objetivo en condiciones deprivación extrema. (AMARANTE; VIGORITO,2010, p. 429).

A diferencia de la enorme mayoría de losPTC, el IC culminó una vez finalizado el plazooriginalmente definido lo que se sustentó en quela atención a la emergencia social debería darpaso al desarrollo de una red de protección



social, que se articulara con la reforma a laspoi íticas estructurales que desde 2005comenzaron a diseñarse e implementarse.(MIRZA; LORENZELLI; BANGO, 2010, p. 71,80). El PANES fue la base para la expansióndel sistema de protección social tradicional. Enlugar de extender los beneficios y lasprestaciones diferenciadas para quienes nocontaban con capacidad contributiva creandosistemas asistenciales paralelos, se propició unaexpansión de la cobertura de la protección socialde base contributiva mediante la incorporaciónde los grupos tradicionalmente excluidos. (ARIM;CRUCES; VIGORITO, 2009, p. 5, 36). De estamanera, el PANES y el nuevo sistema deAsignaciones Familiares han implicado unaredefinición del sistema de transferencias, y másen general, del sistema de protección social conla incorporación de las transferenciascondicionadas como parte de la estructura dela protección y no solo como un instrumentocoyuntural de la arquitectura social.

5 CONCLUSIONES

En este apartado final interesa plantearalgunas consideraciones surgidas a partir delanálisis del IC pero que lo trascienden, referidasa las características de los PTC y a los debatespolíticos que los mismos instalan, de manera deevitar el encandilamiento y la complacencia.

En primer lugar, es necesario destacar lacontribución de las transferencias de renta paralas personas beneficiarias. Constituyenposibilidades de mejora de las condiciones devida de poblaciones que no disponen de otrasrentas. Dada la inestabilidad de los ingresoslaborales, las transferencias se convierten en laúnica protección segura para la familia. Loshogares cuentan con estos recursos, que sonpocos, pero -al menos, estables. (BARÁIBAR,2009). Dicho esto, resulta importante analizar lastensiones instaladas a partir de estos programasy colocar las evaluaciones de los mismos dentrodel contexto más general en que se ubican,visualizando las posibilidades y limitaciones paraalcanzar los objetivos planteados.

Un aspecto destacado, refiere a losmecanismos de focalización utilizados por los PTC.De acuerdo a Amarante yVigorito (2010), se tratade mecanismos relativamente novedosos que hanutilizado las características de los hogares paraaproximarse a un índice de bienestar del hogar,con el objetivo de evitar los problemas desubdeclaración inherentes a las declaraciones de

ingresos. En muchos casos, los mecanismos deselección incluyen una etapa a nivel geográfico yotra a nivel de hogares y su utilización ha sidoresaltada como una de las fortalezas de las nuevasintervenciones que resultan más eficientes en laidentificación de la población objetivo. Tambiénseñalan las autoras que la aplicación de estosmecanismos implica requerimientos técnicos yadministrativos y que ha sido criticada por susefectos de estigmatización sobre la poblaciónobjetivo.

Los PTC se ubican dentro de las estrategiasde superación de la pobreza y si bien hansignificado un aumento del ingreso de los hogaresbeneficiarios, sus resultados han sido pocosignificativos en términos de la incidencia en lapobreza y la desigualdad de ingresos, dado queson altamente focal izados y las transferencias sonbajas. (DRAIBE; RIESCO, 2009, 53). Señala laComisión Económica para América Latina e oCaribe - CEPAL (2009) que el impacto de lastransferencias sobre los indicadores de pobreza,se ha hecho sentir en particular en la brecha de lapobreza (distancia entre el ingreso per cápita yelcosto de la canasta de satisfacción de lasnecesidades básicas) y severidad de la pobreza(desigualdad entre los pobres). Las transferenciaslogran acercar a los más pobres a la línea depobreza, pero no necesariamente superarla. Porotro lado, se está ante programas que aún cuandodeclaren orientarse a superar la pobreza, nocubren a la totalidad de la población pobre deAmérica Latina. En 2009, alrededor de 190millones de personas vivían en la pobreza, de ellaslos PTC beneficiaban a 101 millones. Esto significaque hay margen para ampliar estos programas yllegara más familias que no logran por sus propiosmedios satisfacer sus necesidades básicas.

Los PTC emplean la asistencia material comoincentivo para que las familias pobres utilicen laoferta pública de servicios, fomentando eldesarrollo de capacidades. De acuerdo a Draibey Riesco (2009, p. 25, 33-36, 53), es en ladimensión del aumento del capital humanodonde los resultados de los PTC se muestranen la mejor de las hipótesis, difusos. Estosprogramas registran resultados positivos tansolo en lo que se refiere a la matrícula yasistencia a la escuela y asistencia regular alos servicios de salud. Más aún, tales resultadosapenas son significativos para los países ygrupos de personas que previamente utilizabanescasamente estos servicios sociales básicos.No se observan impactos en los logroseducativos. En el caso de los que presentaban



tasas altas de utilización, poce efecto tuvo elPTC. Con pocas excepciones, no se registraronimpactos de mejora de la salud de la población,del nivel nutricional de los niños o del progresoy aprendizaje escelar. Para los autores, estosresultados desafían los supuestos de los PTC,en particular el referido a la reducciónintergeneracional de la pobreza a través de laacumulación de capital humano.

Como otra de sus características básicas, losPTC fomentan la corresponsabilidad de lasfamilias beneficiarias y dentro de éstas, de lasmujeres, apuntando a maximizar el impacto delas intervenciones en el capital humano y aafianzar su autonomía al interiordel grupo familiar.Existen evaluaciones que indican que las madreshan incrementado su autoestima y cenfianza yque la participación en los programas hacontribuido a romper el aislamiento y hafavorecido la censtitución de redes sociales deapoyo. A su vez, los PTC han sido criticadosporque tenderían a reproducir el papel domésticeque habitualmente se les ha asignado y que lavisión de género, solamente es incorporadadesde un rol instrumental. (VILLATORO, 2007).

Otro de los aspectos característices de losPTC, refiere a la utilización del condicionamiento.La cerresponsabilidad no se limita a que lasfamilias cumplan cen las cendiciones planteadaspor los programas, sino también a que losbeneficiarios sean los protagonistas de lasacciones que les permitan mejorar suscendiciones de vida y egresar de los programasasistenciales. Se ha señalado que la utilizacióndel condicionamiento, -entre otros aspectos-,podría ser censiderada necesaria en términos deganar apoyo de otros sectores sociales paraprogramas anti - pobreza. Las cendiciones sejustificarían en vistas a que los pobres asumanla responsabilidad de sus vidas y se desprendande la dependencia del estado paternalista.(VILLATORO, 2007). Vale preguntarse si estasexigencias no terminan por reforzar larepresentación de la pobreza cemo el resultadode la falta de esfuerzo o de la irresponsabilidadpersonal, aislada de la dinámica social de la queson parte y que explica sus cendiciones de vida.Señalan Mirza, Lorenzelli e Sango (2010, p. 83)que el debate en torno al cumplimiento de lascentrapartidas, no remite tan solo a los aspectosinstrumentales, también refiere a la dimensiónética por cuanto se trata de poner en cuestión lapertinencia o legitimidad de la obligatoriedad delas cendicionalidades para recibir determinadastransferencias monetarias. Las centrapartidas

obligatorias suponen atribuirles a las familias,negligencia, desidia o falta de interés en laeducación y salud de sus hijos o hijas.

Otro elemento a analizar refiere al egreso delos PTC. Señala Villatoro (2007) que existeambigüedad en los límites de permanencia delos programas, presentándose una tensión quese deriva de la propia dualidad de propósitos delos PTC. Un mecanismo de egreso basado enla superación de la pobreza tiende a generarproblemas para la acumulación de capitalhumano en el largo plazo. A su vez, se señalaque un mecanismo de egreso una vez que lasfamilias superan cierto umbral de ingresos sinlímites de tiempo, corre el riesgo de creaciónde dependencia. Dada la inestabilidad de losingresos laborales, las familias podrían preferirno elevar la renta cen un empleo incierto, paradespués perder las transferencias.

La discusión sobre los criterios de egreso seencuentra atravesada por distintos discursosque dan sentido a la política social y que debenser debatidos. Señala Villatoro (2007) que paraalgunas perspectivas, la transferencia de rentadebería ser concebida como un derechociudadano y su centinuidad tendría que sergarantizada porque respondería a una exigenciaética que cumple con los principios de laprotección de los derechos humanos. Asimismoconstituiría un paso en la afirmación de unestado de bienestar social. Otros autores hanindicado que los programas corren el riesgo decrear incentivos perversos centra el empleo, loque indica la preocupación por la dependenciaque se puede generar entre las familias.

Para finalizar, interesa señalar otros aspectosque celoca la evaluación de los PTC. Estos hanllegado a constituirse en los principalesinstrumentos de reducción de la pobreza en unabuena parte de los países de América Latina. Sinembargo, la evidencia indica que si el objetivo esavanzar a sociedades sustantivamente menospobres y desiguales, el foco tiene que estarpuesto fundamentalmente en el afuera de estosprogramas.

De acuerdo con Paz (2010), las cuestionesde cómo se reparten los frutos del crecimientoson tan importantes para atacar la pobreza,cemo las estrategias para hacerlo. Es necesariala consideración de los determinantes de lapobreza y la desigualdad. El ingreso primariode los hogares, obtenido a partir de laparticipación en el mercado de trabajo y de lapropiedad de diversos activos, es la fuenteprincipal de las grandes inequidades que registra



la región y que la sitúan como la más desigualdel mundo. La excesiva concentración de lapropiedad, el insuficiente funcionamiento de losmercados de trabajo y su segmentaciónproducen y reproducen la desigual estructurade oportunidades. Los avances de los últimosaños en materia de crecimiento económico yparticipación más activa del Estado en el áreasocial no han modificado sustancialmente lascaracterísticas de funcionamiento del mercadode trabajo ni sus grandes desigualdades.(COMISiÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICALATINA E O CARIBE, 2009). En sociedadesdonde el empleo precario e informal absorbemás de la mitad de la población ocupada, estosproblemas no pueden quedar fuera de ladiscusión de la pobreza y de los programasorientados a actuar sobre ella. ¿A qué tipo deempleos se espera que arriben los niños yjóvenes destinatarios de los PTC?

Asimismo conviene recordar que ladesigualdad no disminuyó en la región durantela puesta en marcha y ejecución de losProgramas de Transferencia Condicionada(PAZ, 2010) yque es recién en los últimos años,que la mayoría de los países ha presentado unaincipiente tendencia hacia una menorconcentración del ingreso. (COMISiÓNECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA E OCARIBE,2010).

Junto a esto - y en función de las distintasrealidades nacionales-, resulta imprescindibleprofundizar los debates sobre los servicios públicos,cuya asistencia se exige como contrapartida parael cobro de la transferencia. En algunos países losproblemas de cobertura son relevantes, pero noasí en otros. Señala Paz (201 O), que cuando existenproblemas de oferta en los servicios de educacióny salud, los PTC pueden constituirse en un castigoa los más pobres: si no hay oferta de servicios, nose hace el programa en el área, lo que implica quelos pobres no cuentan con servicios públicos (unaobligación del Estado) y no tienen acceso alprograma por no cumplir con las condicionalidades.Además, si el aumento de la demanda por estosservicios no va de la mano del aumento de la oferta,puede comprometerse la calidad global de laatención. Para alcanzar los objetivos planteadospor los PTC, es necesario ocuparse del tipo deservicios que reciben los que están dentro de lasestructuras educativas, sanitarias y nutricionales,con el fin de avanzar a sociedades más igualitarias.

Dentro de esto, merece particular destaquela educación. Señala la CEPAL (2010) que laregión no ha logrado transformar el sistema

educativo en un mecanismo potente deigualación de oportunidades. Las condicionessocioeconómicas de los hogares, junto con laeducación formal alcanzada por los jefes y jefasde hogar, resultan determinantes de lasdiferencias en los resultados del aprendizaje yla progresión en el sistema educativo, lo quemuestra que el sistema educativo no logracumplir con disociar los logros de los niños yjóvenes de las condiciones diferenciales con quellegan a dicho sistema. A ello se suma el accesoa servicios de enseñanza de menor calidadrelativa, lo que refuerza la desigualdad de lastrayectorias de aprendizaje. La segmentaciónno se da solo en los años de escolaridad, sinotambién en los aprendizajes efectivos. Muy pocoaporta a la ruptura de la transmisiónintergeneracional de la pobreza el que el niñoasista a la parte inferior de un sistema educativosegmentado. (PAZ, 2010). Y esta disparidad enel desarrollo de capacidades, no solo serelaciona con los logros educativos, sino tambiéncon los mercados laborales que constituyenfábricas de segmentación en niveles deproductividad, acceso al bienestar y a derechossociales. (COMISiÓN ECONÓMICA PARAAMÉRICA LATINA E O CARIBE, 2010).

De acuerdo con Mirza, Lorenzelli e Bango(2010, p. 100) la expansión en cantidad y calidadde servicios de educación y salud de accesouniversal, se transforma en un gran desafío. Delo contrario podría avanzarse hacia un modelocorporativo estamental o un universalismolimitado coexistiendo con programas queatiendan las capas más vulnerables desdecriterios de focalización ponderada, lo que nocontribuye a consolidar democracias incluyentes.

Señalan Draibe y Riesco (2009) que si losPTC han venido para quedarse, entonces quedaavanzar para que se integren en los sistemasgenerales de protección social. Estos programasno pueden ser concebidos como sustitutivo deotros programas sociales, sino como la "puertade entrada" al sistema general de protecciónsocial. En éste, ocuparían un lugar propio ydeterminado, pero ni el central ni el único, en laestrategia de superación de la pobreza.

Es preciso evitar dos riesgos posibles desurgir a partir de estos programas. Por una parte,el riesgo del encandilamiento y la complacencia.Estos programas algo han mejorado lascondiciones de vida de la población beneficiaria,pero esta población continúa siendo pobre y lassociedades continúan siendo muy desiguales.En este sentido, la valoración de los programas



tiene que ser hecha analizando la realidad departida, pero fundamentalmente la situación quecada sociedad aspira construir. Si el objetivo esalgo más que volver menos pobres a los muypobres, es necesaria una mirada que trasciendaexclusivamente a los pobres y a las políticasfocal izadas. De lo contrario, puede darse elsegundo de los riesgos y es el de "fetichizar"estos programas, de derivar de los mismos lasuperación de la pobreza y creer que no alcanzarestos objetivos se explica por problemas alinterior de la propia política. Los límites y lasdificultades en continuar avanzando en lareducción de la pobreza y la desigualdad seubican fuera de los programas queexpresamente declaran su pretensión desuperarlas.

Es necesario mirar los regímenes de bienestaren los que los PTC se inscriben, analizar lasmodalidades de presencia del Estado, lasconfiguraciones familiares y el funcionamiento delmercado de trabajo y las modificaciones yacciones que es preciso realizar en estas esferas.En este sentido, se comparte con Barba Solano(2009), quien señala que los estados de la regióndeben retomar el camino hacia la universalizaciónde la protección social, vinculada con derechosciudadanos, que favorezcan la reducción de ladesigualdad social imperante.

REFERENCIAS

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228R. PoI, Públ, I Sao Luis MA INúmero Especial Ip, 219 230 I Outubro de 2012

Universidad de la República· UdelaRAv. 18 de Julio 1968, Montevideo, Uruguay

Este es el valor a marzo de 2005, siendo ajustadocuatrimestralmente en base a la evolución delIndice de Precios al Consumo (IPC).

Las contradicciones derivadas de las políticasfocalizadas y en particular de los PTC, fueronseñaladas en Baráibar (2009).

Rutas de Salida, Trabajo por Uruguay, AsistenciaAlimentaria, Intervención en el Hábitat,Intervenciones en educación y Salud Pública yPlan de apoyo a los sin techo, constituyen el restode intervenciones que forman parte del PANES.

Aquí se considera la precariedad, entendida comoel no registro en la seguridad social yel subempleo,entendido como el trabajar menos horas de lasque se está dispuesto a hacerlo en caso de quese trabaje menos horas que lo consideradonormal. (INSTITUTO CUESTA DUARTE, 2009).

Algunos de los elementos evaluados fueron: elnúmero de integrantes del hogar, la existencia demenores de 5 años y de adolescentes entre 12 y17 años, promedio de años de educación de losadultos. También fue considerado: el acceso o noa servicio sanitario, el hacinamiento, la calidad enque se ocupa la vivienda. (AMARANTE; BURDIN;VIGORITO, 2007).

Están también aquí incluidos: Chile, Argentina yCosta Rica.

Esta situación comienza a revertirse en el año2005, continuando su tendencia descendente(INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA,2011 ).

7 Adicionalmente, cuando el programa se lanzó enmayo de 2005, se eligieron zonas carenciadas yen las mismas se realizó un relevamientocomplementando el formulario de inscripción y devisita. Este procedimiento abarcó 12.000 hogares.(AMARANTE; BURDIN; VIGORITO, 2007, p. 5).

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América Latina: luces y sombras. In: SEMINARIO la República (UdelaR)INTERNACIONAL, 2007, Brasília. Evolución y E-mail: [email protected]íos de los programas de transferenciascondicionadas. Brasília: Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe; Instituto de PesquisaEconómica Aplicada, 2007. Disponibleen:<www.eclac.cl>.Acceso en: 1 jan. 2009.

NOTAS

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Ximena Baráibar RibeiroAsistente SocialDoctoranda en Trabajo Social pela Universidad de laRepública (UdelaR)Profesora del Departamento de Trabajo Social de laFacultad de Ciencias Sociales de la Universidad de

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redalyc.evitando el riesgo de la complacencia: aportes y ... · latinoamericano y de las...

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