el multilateralismo y su caballo de troya

Comercio Internacional

El Multilateralismo y su Caballo de Troya

Alonso Pablo Ferrando

Tomo II

iei Instituto de Estrategia Internacional

2012

© EL MULTILATERALISMO Y SU CABALLO DE TROYA ALONSO PABLO FERRANDO Tomo II 1ra. Edición Buenos Aires, Marzo de 2012 AUSPICIA: CAMARA DE EXPORTADORES DE LA REPUBLICA ARGENTINA –CERA- I.S.B.N.: OC 978-987-98422-8-7 I.S.B.N.: 978-987-98422-7-0 Queda hecho el depósito que previene la Ley 11.723 IMPRESO EN LA REPUBLICA ARGENTINA

iei Instituto de Estrategia Internacional

En 1989 la CERA fundó como entidad semiautónoma, el Instituto de Estrategia Internacional -IEI-, como un espacio de reflexión. En el mismo se respeta una amplia libertad académica y además de desarrollos propios, cuenta con la contribución de investigadores con una perspectiva diversa e independiente. Algunos de los trabajos publicados se pueden consultar en www.cera.org.ar, Instituto de Estrategia –Selección de Publicaciones-. Las opiniones que se encuentran expresadas en las publicaciones son las de los autores y no reflejan necesariamente las del IEI ni las de la CERA.


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El Multilateralismo y su Caballo de Troya Por Alonso Pablo Ferrando Doctor en Economía de la Universidad de Barcelona, España. Master en Economía de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina. Director de Proyectos del Instituto de Estrategia Internacional (IEI) de la Cámara de Exportadores de la República Argentina.

INDICE TOMO II

Capítulos págs.

Capítulo 5 201‐259 La Política Comercial de Estados Unidos Capítulo 6 261‐379 La Unión Europea. Su proceso de integración y las diferentes ampliaciones que experimentó. Las negociaciones con Argentina por la quinta y sexta ampliación en el marco del artículo XXIV:6 del GATT ‘94 Capítulo 7 381‐387 Conclusiones Finales Bibliografía Tomo II 389‐404 Indice Analítico 405‐411


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Capítulo 5 La Política Comercial de Estados Unidos

5.1. Introducción En el Capítulo 1 de este trabajo se dijo que resultaba relevante examinar el comportamiento de las dos principales potencias comerciales: Estado Unidos por un lado y las Comunidades Europeas por otro, a los efectos de analizar las influencias sobre el GATT así como en la elaboración e implementación de las normas multilaterales relacionadas con los acuerdos regionales discriminatorios, como ha sido su artículo XXIV. Cabe preguntarse: ¿por qué consideraremos estas dos potencias? Porque al momento en que se escribieron las reglas y normas multilaterales ‐también regionales (artículo XXIV del GATT)‐, tanto Estados Unidos como Europa (en ese momento representada por Inglaterra con sus Preferencias Imperiales y en menor medida por Francia) eran las potencias indiscutibles del momento. Sin duda, las potencias comerciales desearon para sí cierto margen de maniobra y discrecionalidad, el cual fue plasmado en el artículo XXIV del GATT. En este capítulo nos focalizaremos en las políticas y accionar de Estados Unidos. Se presupone que desde sus inicios, el sistema de normas multilaterales ha adoptado el modelo de leyes y prácticas de las potencias comerciales, en particular el de Estados Unidos. Se corroborará que sus normas y políticas influenciaron de manera significativa en la redacción y armado de las disciplinas del GATT, especialmente en aquellas relacionadas con los acuerdos regionales preferenciales y uniones aduaneras, permitiendo primero y propiciando posteriormente que estos esquemas preferenciales, enmarcados en el artículo XXIV del GATT y a los cuales hemos denominados “caballo de Troya” del multilateralismo, se incorporen y consoliden dentro ‐o de manera paralela‐ del Sistema Multilateral de Comercio. En este sentido, mediante un análisis cualitativo de su legislación y del examen de algunas de las principales decisiones comerciales y de estrategia geopolítica, obtendremos una visión mas acabada acerca de cómo Estados Unidos, a lo largo del tiempo, ha mantenido y profundizado su capacidad de arbitraje y superávit de poder en el comercio internacional, influyendo de manera sustancial en las normas y disciplinas que regulan el comercio multilateral. Pero al analizar estas políticas y decisiones comerciales estadounidenses a lo largo del tiempo (desde casi la I Guerra Mundial hasta la actualidad) se observaron contradicciones importantes y fuertes contrapuntos internos, que fueron moviendo el péndulo desde un desinterés y asilamiento internacional a una activa participación en favor del multilateralismo, para luego volcarse al regionalismo como política geoestratégica. Estos cambios de posicionamiento, sumado a la existencia de un doble discurso: “libre comercio para el resto de los países pero prácticas proteccionistas sectoriales hacia el interior”, minaron la confianza del resto de países en el liderazgo de los Estados Unidos, por lo menos en el plano de las negociaciones comerciales internacionales. Sin embargo, esto no evito que su intervención en el armando de las disciplinas internacionales y en las tendencias de los esquemas comerciales mermara a lo largo del tiempo. Su rol de relevancia lo ha seguido manteniendo y en muchas oportunidades se ha otorgado para sí, el derecho discrecional y unilateral de evaluar y juzgar las políticas comerciales de otros países que potencialmente podían dañar su mercado interno.


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Ya un analista político norteamericano advirtió con gran lucidez que “la esencia de la política exterior es el manejo de las contradicciones”, constatando que la “noción de contradicción constituye el elemento clave faltante en la cultura política norteamericana”1. Estas contradicciones, en definitiva, reflejan intereses u objetivos disímiles pero no carentes, cada uno de ellos, de una cierta lógica. Esta claro que este país se permite poder tomar estas actitudes en función de su poderío económico. En el capítulo 1 dijimos que en la naturaleza del GATT, el poder de retaliación representa un elemento clave para mantener y profundizar la capacidad de arbitraje y superávit de poder. También dijimos que este poder de retaliación es proporcional al tamaño de cada economía y su representatividad en el comercio mundial. Para el caso de Estados Unidos, más allá que su propio peso específico y su participación en el comercio mundial le otorguen un alto poder de retaliación y de negociación, asumimos la hipótesis que su objetivo es optimizar esta mayor autonomía en las negociaciones comerciales internacionales. Este supuesto resulta relevante para contrastar la hipótesis de trabajo planteada en el capítulo 1. Para tal fin es que se analizarán determinadas medidas y políticas de Estados Unidos, focalizándonos en su política comercial así como en los mecanismos internos de consensos que permiten su formulación. Este estudio se realizará mediante la utilización de fuentes indirectas, especialmente de autores que previamente hayan trabajado estos temas. Con estos objetivo propuestos, en el apartado 5.2., analizaremos la política comercial de Estados Unidos previa a la firma del GATT y a la Carta de la Habana, y cómo el poder hegemónico de su economía incidió en la planificación, elaboración y armado de estos dos elementos fundamentales de la historia y evolución del comercio internacional, siendo el sistema comercial multilateral no discriminatorio el objetivo prioritario de su política exterior y el tratamiento NMF la norma a imponer. Sin embargo, por consideraciones equivocadas permitió algunas excepciones al principio de Nación Más Favorecida, facilitando de esta manera la incursión de nuestro caballo de Troya dentro del multilateralismo. Posteriormente, en el apartado 5.3., se estudiará la intervención de Estados Unidos en el nuevo orden internacional luego de firmado y consolidado el GATT de 1947 y una vez frustrada la Carta de la Habana y la OIC. Se presentan aquí la estrategia y las medidas de política aplicadas por Estados Unidos a los efectos de fortalecer a Europa y forjar una alianza occidental contra el avance del comunismo. Una estrategia que seguía basándose en el multilateralismo y el libre comercio de puertas afuera pero con ribetes proteccionistas de puertas adentro. Un proteccionismo derivado de fuertes presiones internas, tanto de los propios sectores protegidos como de algunas fracciones del Congreso estadounidense. En este apartado se busca reflejar el fuerte apoyo, aunque condicionado, de Estados Unidos a un bloque comercial fuertemente discriminatorio como la Comunidad Económica Europea, privilegiando sus objetivos de seguridad global a pesar de ser el principal defensor de las virtudes del multilateralismo. Seguidamente, el apartado 5.4. muestra el cambio en la estrategia comercial de los Estados Unidos a partir de la década de los años ‘80, desde un enfoque predominantemente basado en

1 Rapoport. 1984, pág. 623, citando a Thomas L. Hughes: “Carter and the Management of Contradictions”, Foreign Policy, Nº 31, (1978).


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las reglas GATT con fuerte vocación por el laissez‐faire a un enfoque más de acuerdos bilaterales con mayor proteccionismo interno. Se exponen también las razones del cambio en el enfoque estratégico de Estados Unidos, de lo geopolítico a lo geo‐económico. El objetivo de este apartado es demostrar que si bien luego de la II Guerra Mundial, la impericia de su política había permitido que se incorpore el caballo de Troya al sistema multilateral de comercio, con su cambio de estrategia estaba fomentando de manera directa que este caballo creciera exponencialmente, impulsando al resto de países a subirse a él. El apartado 5.5., refleja la profundización de ese cambio de estrategia mediante un acrecentamiento de la controversia en el patrón de comportamiento de la política comercial estadounidense y, por lo tanto, en sus objetivos. Al respecto se analiza la Ley de Comercio de 2002 y su Trade Promotion Autohority (TPA) como su Trade Adjusment Assitance (TAA). En especial lo que se pretende reflejar en este apartado es cómo la última Ley de Comercio aprobada en Estados Unidos vuelve a insistir en que la expansión del comercio, traducido en lograr un mayor acceso a mercados, se vuelve “vital” para su seguridad nacional y los acuerdos comerciales vuelven a tener los propósitos geopolíticos que tuvieron para este país durante la Guerra Fría. En vista de esta constante disputa entre los intereses domésticos y los intereses de la política comercial estadounidense y de cara a las perspectivas futuras de dicha política, se consideró oportuno incluir el apartado 5.6., en el cual se describe y analiza el patrón de comportamiento interno de la formulación de la política comercial de los Estados Unidos. Finalmente, dado que el contexto mundial ha cambiado sustancialmente desde la Ronda Uruguay de 1994, describiremos este nuevo escenario basado en los nuevos desafíos que se le presentan a los Estados Unidos así como sus posibles implicancias. El apartado 5.7. presenta las conclusiones del capítulo.


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5.2. La Política Comercial de los Estados Unidos antes del GATT de 1947 Los años 30 revelaron el nuevo peso de Estados Unidos en la economía mundial. En 1929, cerca del 45% de la producción mundial de manufacturas se concentraba en los Estados Unidos; sus exportaciones representaban el 20% de las exportaciones mundiales. Sin embargo, esa participación tan significativa en el comercio mundial no constituía una parte importante del ingreso norteamericano ya que sólo representaba el 6% de su PBN, reflejando una clara autosuficiencia, más aun que la de la propia Gran Bretaña. Las exportaciones británicas de antes de la Segunda Guerra constituían el 16% de las exportaciones mundiales, pero representaban el 20% del PBN británico. Por el lado de las importaciones ocurría lo mismo. Aunque las importaciones estadounidenses constituían el 12,5% de las importaciones totales mundiales, en virtud del tamaño y de la cantidad y variedad de los recursos naturales de la economía norteamericana, su participación en el funcionamiento de la misma era marginal (Kenwood y Lougheed. 1983, 298 ‐ 299). A pesar de este potencial económico, nada hacia pensar, en la historia del período previo a la Segunda Guerra Mundial, el rol que tendría Estados Unidos en la planificación y armado del sistema económico internacional de la posguerra. La tradición dominante en este aspecto de la política norteamericana había sido el aislacionismo económico así como el nacionalismo económico. Desde antes de mediados de los años 30, Estados Unidos demostraba poca atención a los problemas económicos internacionales. Las características principales de su política exterior fue la del retraimiento generalizado, adoptando aranceles proteccionistas muy altos; insistiendo en el repago de las deudas de la Primera Guerra Mundial; y subordinando la política exterior a su política interna (Gardner. 1956, pág. 1). Este desinterés en los asuntos internacionales, que contrastó con su política posterior a la Segunda Guerra, puede explicarse por varios factores, entre ellos a su propia tradición. Estados Unidos, tuvo tradicionalmente una política errática, poco clara y con tendencia al aislacionismo (ejemplo de ello fue su rechazo a ser parte de la Liga de las Naciones luego de la Primera Guerra Mundial). Otro factor fue la situación natural de su economía, con un gran territorio y variados recursos, potencialmente autosuficiente en casi todas las ramas de la producción y necesitando importar bajos volúmenes de insumos del exterior. Un tercer elemento fue la devoción de una considerable cantidad de pensadores estadounidenses en la filosofía del laissez‐faire. Aunque resulte paradójico, al creer fervientemente en el libre mercado, con una casi absoluta ausencia del gobierno nacional en la determinación de los precios y donde las ventajas comparativas actuaran en la asignación eficiente de los recursos mundiales, cualquier intervención o participación activa del Estado en los asuntos internacionales sería rechazado por estos grupos de intelectuales. Por último, un cuarto factor estaría relacionado con la propia estructura constitucional y política de Estados Unidos. Cualquier país tan extenso y con una población tan amplia y heterogénea encontraría difícil tener una consistente e integrada política económica exterior. A su natural dificultad se le agregó su sistema político que tendió a subordinar el interés nacional al interés local y, por lo tanto, los temas internacionales a los temas domésticos. Sin embargo, este aislacionismo‐nacionalismo económico y comercial de los Estados Unidos en las décadas previas a la Segunda Guerra, contrasta con la política financiera llevada a cabo luego de la Primera Guerra mundial ante la hiperinflación alemana. A diferencia de la agenda


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comercial, la agenda financiera estadounidense ocupó un rol importante en el intento de estabilizar el marco alemán y restablecer la economía europea luego de esta primera gran guerra. Ejemplo de ello fueron el Plan Hughes (iniciado en diciembre de 1922) que consistió en el otorgamiento de credenciales de crédito a Alemania2; el Plan Dawes de abril de 1924, que reducía sustancialmente la carga tributaria destinada a reparaciones por parte de Alemania; y finalmente el Plan Young, de junio de 1929, que redujo nuevamente los saldos pendientes de reparaciones y los refinancio a 59 años (Llach. 1987, págs. 1 a 26). Esta visión “cooperativista” del sector financiero norteamericano estaba fuertemente apuntalada por su sector privado, el cual, una vez otorgadas las credenciales de crédito, concedió préstamos anticipados en el contexto de los planes mencionados (Schuldt y Acosta. 1995, pág. 192). Llach (1987), hace mención a artículos de prensa que expresaban el pensamiento de los financistas de Estados Unidos, que coincidían en que la “salvación definitiva de Europa tendría que provenir financieramente de los Estados Unidos” y que la política del gobierno de este país seguiría eventualmente al dólar y cuando el ahorro norteamericano hubiera fluido a Europa en empréstitos, terminaría la “política de aislamiento” y el elector norteamericano presionaría al Ejecutivo y al Congreso para cooperar con Europa (Ibíd. pág. 13). Esta voluntad “aperturista” financiera chocaba con una visión más mercantilista en lo comercial. La política arancelaria de los Estados Unidos nos brinda el fiel reflejo de este contraste. En el período entre guerras, éste país mantuvo una política arancelaria de altas tasas, reduciéndolas a casi la mitad durante la guerra. Hasta 1934, con excepción del período entre 1890 y 1909, los aranceles de Estados Unidos no eran negociables. El porcentaje de sus aranceles eran fijados por el Congreso y no podían ser modificadas mediante negociaciones internacionales. Aun en dicho período de excepción comentado, cuando era el Presidente de Estados Unidos quien tenía la potestad para concluir acuerdos comerciales, su autoridad era muy limitada. Bajo la Ley Arancelaria McKinley (McKinley Tariff Act) de 1890 se autorizaba al Presidente a negociar concesiones con otros países a cambio del tratamiento de libre arancel en ciertos productos sin la necesidad de la aprobación del Congreso. En 1897, bajo la Ley Arancelaria Dingley (Dingley Tariff Act), se autorizaba al Presidente a negociar concesiones a cambio de la aplicación de tasas mínimas específicas sobre unos pocos productos, también sin la aprobación del Congreso. Además, en este período, se autorizó por primera vez al Presidente a negociar acuerdos de reducciones arancelarias recíprocas a una escala limitada, aunque dichos acuerdos requerían la aprobación de ambas Cámaras del Congreso. Varios de estos acuerdos fueron negociados pero ninguno recibió la aprobación del Senado. Todas las medidas de reciprocidad de las leyes previas fueron finalmente derogadas por la Ley Arancelaria (Tariff Act) de 1909.

2 El día en que finalmente el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Charles E. Hughes, entregara finalmente las credenciales de crédito (30 de noviembre de 1923) a Alemania, expresó: “Deseamos ver a Alemania unida y próspera, decidida a vivir en paz, a hacer las reparaciones dentro de los límites de su poder… Esto explica nuestros recientes esfuerzos y no cabe duda de que deseamos ayudar a Europa en toda forma práctica”. Pocos días más tarde, el propio presidente de Estados Unidos, J. C. Coolidge, en su primer mensaje al Congreso, afirmaba que su país no deseaba asumir una actitud opresiva como acreedor y que había un interés directo en la restauración económica de Europa (Llach. 1987, pág. 16).


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Desde ese año hasta 1934, la firme política de Estados Unidos fue la de no negociar sus aranceles internacionalmente. Esta política implicó un obstáculo importante a cualquier movimiento mundial de reducir aranceles. Como se observó en el capítulo 3 (apartado 3.2.1.1.), en 1930, Estados Unidos con la presidencia republicana de Hoover promulgó, en respuesta a la Gran Depresión y la crisis internacional, la famosa Ley Smooth Hawley. Esta Ley establecía que los aranceles sobre algunos productos importados se incrementasen a un nivel superior del 53% en promedio (ver Tabla 5.2.1.). Se aumentó la protección otorgada al mercado nacional de 900 artículos. La Ley Smooth Hawley provocó fuertes rechazos de la comunidad internacional y fue el detonante para que veinticinco socios comerciales de Estados Unidos aplicaran represalias comerciales y cambiarias.

Tabla 5.2.1. Historia de los aranceles de Estados Unidos

Ley y fecha Arancel

Promedio* (%) Ley McKinley, 1890 48.4 Ley Wilson, 1894 41.3 Ley Dingley, 1897 46.5 Ley Payne‐Aldrich, 1909 40.8 Ley Underwood, 1913 27.0 Ley Fordney‐McCumber, 1922 38.5 Ley Smoot‐Hawley, 1930 53.0 1930 – 1939 43.6 1940 – 1949 24.1 1950 – 1959 12.0 1960 – 1969 11.8 1970 – 1979 7.4 1980 – 1989 5.3 1990 – 1999 5.2 2000 – 2006 3.5 * Cociente de aranceles cobrados sobre importaciones gravables a valor FOB. Fuente: Robert Carbaugh (2004) en base a U.S. Census Bureau.

El comercio internacional entro en un espiral descendente. A fines de 1932, el volumen del comercio de manufacturas había bajado un 40% (Lewis, 1949, pág 50). A los dos años de promulgada la ley, las exportaciones de Estados Unidos se habían reducido cerca de dos terceras partes (Carbaugh. 2004, pág. 189). Como se puede observar en la Tabla 5.2.1., la historia arancelaria de los Estados Unidos refleja profundas oscilaciones, especialmente hasta principios de los años 30 donde encontramos el punto máximo del proteccionismo estadounidense luego que fuera promulgada la Ley Smooth Hawley. A partir de entonces su tendencia indica un claro descenso. En 1932, Roosevelt derrota a Hoover y deroga la Ley Smoot‐Hawley3. El nuevo gobierno demócrata, de la mano de su Secretario de Estado Cordell Hull, aprueba la Ley de Acuerdos 3 Actualmente, las importaciones procedentes de Cuba y de la República Popular Democrática de Corea están sujetas al arancel de "tipo legal", que es el tipo impuesto por la Ley Arancelaria Smoot‐Hawley de 1930, en su forma enmendada (Examen de las Políticas Comerciales de Estados Unidos. Informe de la Secretaría OMC. Doc. WT/TPR/S/200/Rev.1 del 12 de agosto de 2008, pág. 36).


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Comerciales Recíprocos (Reciprocal Trade Agreements Act ‐ RTAA) de 1934, mediante la cual se amplió la autoridad del Presidente para realizar acuerdos comerciales y negociar aranceles hasta un cierto nivel preacordado. Con la adopción de esta ley, Estados Unidos se introduce por primera vez en una época de negociaciones arancelaras bilaterales de manera efectiva. Bajo la RTAA, el Congreso autorizaba al Presidente a implementar los nuevos aranceles sin necesidad de una legislación adicional. La RTAA fue importante por varias razones. Primero, porque el órgano legislativo expresamente delegaba en el Presidente la autoridad para negociar los temas comerciales, disminuyendo, de esa manera las fuertes presiones proteccionistas internas del propio Congreso. En segundo lugar, porque la Ley Smoot‐Hawley fue la última legislación general arancelaria aprobada por el Congreso. Finalmente, si bien el Congreso delego muy importantes autoridades, de ninguna manera delego toda la autoridad comercial. Dicha potestad fue sometida a un examen periódico (Destler. 2005, págs. 14 y 15. Pastor. 1980, págs. 79 y 80). Sin embargo, la ley tenía algunos defectos como instrumento de mayor liberalización comercial, ya que fue esencialmente diseñada para incrementar las exportaciones estadounidenses, pero no para incrementar sus importaciones. En el preámbulo de la ley, como primer propósito, se determinó “expandir los mercados externos de los productos de Estados Unidos” (Gardner. 1956, pág. 21). Esta ley permitió que antes de la Segunda Guerra Mundial, se firmaran 21 acuerdos comerciales recíprocos. Un rasgo importante del programa de acuerdos comerciales impuesto por Estados Unidos fue el desarrollo de las llamadas “cláusulas generales”, las cuales tenían tres propósitos principales: salvaguardar el valor de las concesiones arancelarias incluidas en el acuerdo; dar algún beneficio a los productos sobre los que no se negoció alguna concesión arancelaria; y en general, fomentar sus principios fundamentales de política comercial. Algunos ejemplos de este tipo de cláusulas generales que Estados Unidos incorporo en el acuerdo firmado con México en diciembre de 1942 fueron: las prohibiciones a las restricciones cuantitativas sobre los productos sujetos a concesiones arancelarias; la formulación precisa del principio incondicional de trato NMF en temas aduaneros; la excepción del trato NMF al tráfico fronterizo y las uniones aduaneras; una cláusula de escape ante el posible perjuicio a los productores de productos particulares sujetos a concesiones; etc. Esta política o programa de acuerdos comerciales llevada a cabo por Estados Unidos serviría de base en las negociaciones del GATT y se incorporaría en muchos de los artículos de la Carta de la Habana. Sin embargo, no fueron réplicas de las cláusulas de Estados Unidos, sino que fueron reelaboradas (como fue el caso de la “escape clause”, donde se fortaleció el elemento de consulta) y profundizadas (como por ejemplo en el caso de las restricciones cuantitativas que también reflejaron la visión de otros países con participación significativa en el comercio). La nueva Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos, sin embargo limitaba la autoridad del presidente en las negociaciones arancelarias con otros países respecto a que los aranceles no pudiesen ser incrementados o reducidos más que un 50% de su tasa original y que ningún producto pudiera ser transferido de la lista de productos con aranceles a la lista de productos libre de aranceles. Lo más positivo de la ley fue que incorporó el principio incondicional del


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trato NMF. La vigencia de esta ley se extendió por tres años en 1937 y en 1940; en 1943 por dos años y en 1945 nuevamente por tres años más. Sin embargo, dicha ley no fue redactada sobre los principios del libre comercio ni referenciada a la doctrina clásica de las ventajas comparativas. Lo que la ley en definitiva buscó fue “expandir los mercados externos de los Estados Unidos”. No hubo ninguna mención específica respecto de los intereses de los consumidores, a pesar de que el tema fue discutido en ambas Cámaras del Congreso y en debates públicos (Brown. 1950, pág. 16 y 17). Bajo estas condiciones y autoridad, el gobierno de Estados Unidos negoció el GATT del ’47. Sin ellas, este país no habría podido tener el suficiente poder de negociación como para concluir exitosamente las negociaciones de este Acuerdo General (Ibíd.). 5.2.1. La hegemonía estadounidense y el nuevo orden mundial A estas condiciones internas hay que sumarle la posición de liderazgo que fue adquiriendo Estados Unidos durante la guerra y que consolidó al finalizarla. Al entrar en la Segunda Guerra Mundial, su producción experimentó un salto cuantitativo extraordinario, impulsada principalmente por su industria bélica. Las cifras que se presentan en las siguientes dos tablas reflejan esta situación, comparándose además con las de sus aliados y adversarios.

Tabla 5.2.2. Producción Armamentística de las Potencias (1940 – 1943)

Miles de Millones de u$s de 1944 Potencias 1940 1941 1943 Estados Unidos (1.5) 4.5 37.5 URSS (5.0) 8.5 13.9 Gran Bretaña 3.5 6.5 11.1 Total Aliados 3.5 19.5 62.5

Alemania 6.0 6.0 13.8 Japón (1.0) 2.0 4.5 Italia 0.75 1.0 ‐ Total Eje 6.75 9.0 18.3 Fuente: Kennedy P. (1989), pág. 355

Tabla 5.2.3.

Producción de Aviones de las Potencias Mundiales (1939 – 1945) Potencias 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945

Estados Unidos 5.856 12.804 26.277 47.836 85.898 96.318 49.761 URSS 10.382 10.565 15.735 25.436 34.900 40.300 20.900 Gran Bretaña y Commonwealth

8.190 16.149 22694 28247 30963 31.036 14.145

Total Aliados 24.178 39.518 64.706 101.519 151.761 167.654 84.806

Alemania 8.295 10.247 11.776 15.409 24.807 39.807 7.540 Japón 4.467 4.768 5.088 8.861 16.693 28.180 11.066 Italia 1.800 1.800 2.400 2.400 1.600 ‐ ‐ Total Eje 14.562 16.815 19.264 26.670 43.100 67.987 18.606 Fuente: Kennedy P. (1989), pág. 354

El poderío económico y tecnológico de Estado Unidos al final de la guerra era abrumador. El desarrollo de su programa atómico fue prueba de ello. A pesar de tener la capacidad para una


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invasión masiva a las islas del pacífico incluida Japón, la acción de arrojar las bombas atómicas fue justificada por razones de índole interna y externa. Por un lado tenían que justificar los grandes gastos del proyecto atómico y evitar la pérdida de más soldados aliados. Por el lado externo, se debía mostrar al mundo el poderío y la capacidad bélica, económica y tecnológica de Estados Unidos, especialmente a su nuevo contrincante de posguerra, la Unión Soviética. En 1945 no existían dudas acerca del enorme poder de los Estados Unidos. Su fuerza militar había sido decisiva para dar fin a la guerra. Las dos bombas atómicas arrojadas sobre Japón confirmaban su superioridad tecnológica y militar. Durante la guerra, la economía norteamericana creció hasta el punto que representaba el 50% del producto interno bruto mundial, poseía el 80% de las reservas mundiales de oro, producía la mitad de las manufacturas del mundo y su moneda, el dólar, se convirtió en la moneda de referencia del sistema monetario y comercial internacional (Morison, S.E. et al. 1987). Sin embargo, la planificación del nuevo orden monetario (FMI/Banco Mundial) y comercial (OIC/GATT) internacional que surgiera en la posguerra fue gestada a principios de la década de los 40 por el Reino Unido y los Estados Unidos. En Estados Unidos, tres organismos principales se ocuparon de la planificación de política para el período de posguerra. El primero fue el Departamento de Estado cuyo Secretario era Cordell Hull. El segundo fue el Departamento del Tesoro con Henry Morgenthau Jr. como Secretario y Harry Dexter White como Subsecretario. Por último, el Consejo Económico de Guerra a cargo del Vicepresidente de los Estados Unidos, Henry A. Wallace. El carácter independiente de estos tres organismos y sus diferentes visiones, hizo que a pesar de proclamar al multilateralismo como “el” objetivo general, no pusieran el mismo énfasis en los diversos mecanismos de promover tal objetivo. Cordell Hull, por ejemplo, estaba interesado en regular el uso de las barreras al comercio; Harry White, por su parte, aunque compartiendo esta preocupación respecto a las restricciones comerciales, puso más énfasis en la importancia de la expansión económica; mientras que el Vicepresidente Wallace hacía hincapié en la elaboración de un programa de obras públicas internacionales, verbigracia la construcción de una carretera desde América del Sur hasta Alaska. Sin embargo, estas tres agencias de la administración estadounidense, a pesar de tener sus diferencias, estuvieron profundamente influenciados por las lecciones aprendidas en el fracasado proceso de paz posterior a la Primera Guerra Mundial. El objetivo fue entonces tratar de evitar los errores cometidos en dicho proceso. Entre ellos cabe destacar la falta de preparación y confusión de la delegación norteamericana en Paris (durante la Conferencia de Paz de París de 1919, donde se firmo el Tratado de Versalles), el error estratégico de no haber ingresado a la Liga de las Naciones en 1920 y finalmente no haber previsto ni reconocido a tiempo que el inadecuado manejo de los temas económicos posteriores a esa primera guerra fue la razón principal del fracaso del acuerdo de paz alcanzado (Gardner. 1956, pág. 4). Con estas lecciones como antecedentes, las principales características de la política exterior estadounidense de cara al período de posguerra fueron: 1) asumir que la planificación de


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posguerra debía llevarse a cabo por adelantado y de manera rigurosa; 2) que la política exterior de los Estados Unidos debería basarse en la membresía y participación de un sistema internacional organizado; y 3) que alcanzar y mantener la paz de forma duradera requeriría de la adopción de políticas adecuadas en el campo económico. Uno de los primeros pasos de la implementación de esta nueva política norteamericana se pueden apreciar en la Ley de Préstamos y Arriendos, de marzo de 1941, la cual permitía el financiamiento de las exportaciones de municiones, armamento, alimentos y todo tipo de bienes a los países aliados, con preferencia a Gran Bretaña. Esta ley significó la incorporación estadounidense al conflicto bélico en apoyo de Gran Bretaña (Calvo Hornero. 2001, pág 143). En agosto de 1941, ambos países firmaron lo que se denominó la Carta Atlántica4, y en febrero de 1942 el Acuerdo de Ayuda Mutua5. Los británicos aceptaron el principio de no discriminación a cambio de la promesa de Estados Unidos de conceder ayuda financiera en términos favorables y de respetar la prioridad que concedían los británicos al pleno empleo. John M. Keynes, por el lado británico, y Harry D. White, por el lado estadounidense intentaron conciliar estos objetivos (Eichengreen. 1996, pág. 135). Los negociadores y planificadores estadounidenses creían fervientemente en el poder del comercio internacional para resolver la situación posterior a la guerra. Cordell Hull, secretario de Estado de Roosevelt por once años (1933–1944), convirtió la política de lograr un sistema comercial multilateral abierto en una prioridad para Estados Unidos. En su opinión, el establecimiento de extensos vínculos comerciales aumentaría la interdependencia de la economía francesa y alemana, suprimiría los conflictos políticos y diplomáticos. El comercio impulsaría la recuperación y facilitaría a Europa los ingresos en moneda fuerte necesarios para importar materias primas y bienes de capital. Una vez restablecido un sistema comercial multilateral abierto, Europa podría resolver gracias a las exportaciones el problema de escasez de dólares y de la reconstrucción de la posguerra. La política librecambista de la administración Roosevelt era apoyada por su sector privado industrial, que consideraba a los mercados de exportación vitales para la prosperidad en la posguerra y al sistema británico de preferencias imperiales como un obstáculo para su acceso al mercado6. Como se dijo, la industria bélica había prosperado, especialmente en el sur de Estados Unidos y a lo largo de la costa del Pacífico; el crecimiento de las fábricas de aviones y municiones en dichas zonas hicieron que más Estados respaldaran la política de libre comercio. En el Congreso era mayor el entusiasmo por el empuje del Acuerdo de Bretton Woods al

4 La Carta Atlántica fue un compromiso firmado el 14 de agosto de 1941, entre el Presidente de Estados Unidos, Franklin D. Roosevelt y el Primer Ministro británico Winston Churchill. Esta Carta no era otra cosa que una declaración de intenciones y de principios globales, aunque denotaba la tendencia hacia la cooperación y la liberalización del comercio. En sus artículos VI y V se estableció que se expandiría el comercio y se actuaría cooperativamente. 5 En el artículo VII de la Mutual Aid Agreement (firmada el 23 de febrero de 1942) se estableció que se fortalecería el comercio, se eliminaría el tratamiento discriminatorio en el comercio internacional y se reducirían los aranceles u otras barreras comerciales (quid pro quo, no unilateralmente). Este artículo se incluyó luego en acuerdos con otros 13 gobiernos. 6 El entonces Secretario de Estado, Cordell Hull, en respuesta a los reclamos de los exportadores estadounidenses, describiría las Preferencias Imperiales como “el mayor perjuicio, en sentido comercial, que se le ha inflingido a este país desde que he entrado a la vida pública” (Gardner. 1956, pág 19).


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comercio que por sus abstrusas disposiciones monetarias. Si en Convenio Constitutivo del FMI no se hubiese puesto énfasis en lo primero, difícilmente el Congreso hubiera aceptado ratificarlo (Eichengreen. 1996, pág. 140). Para Estados Unidos, el restablecimiento del comercio multilateral y abierto sería el elemento clave que fortaleciera el sistema de Bretton Woods. Todo el acuerdo estaba orientado a alcanzar este objetivo. Para Scammell (1975), los americanos concedían una gran importancia a las disposiciones para el restablecimiento del comercio multilateral, creyendo que ésa era la principal razón de ser del Fondo, igual de importante que sus funciones de estabilización (Scammell. 1975, pág. 115). 5.2.2. Entre la Carta de la Habana y el GATT Como vimos, el nuevo orden mundial que se gestó luego de la guerra tuvo a los Estados Unidos como la fuerza hegemónica mundial, por lo menos del hemisferio occidental. En el plano del comercio internacional, tanto el GATT como la Carta de La Habana fueron también productos de la iniciativa y liderazgo de los Estados Unidos. Si bien la Carta de La Habana y por lo tanto la OIC fracasaron, el GATT recogió gran parte de lo ya acordado en la primera7. En el año 1948, Estados Unidos representaba, el 41 por ciento del producto mundial8. En los años posteriores a la II Guerra, Washington poseía el 60 por ciento del total de reservas en oro del mundo9. La participación de los 23 países firmantes del GATT en la economía mundial era de un 58 por ciento, donde Estados Unidos representaba casi el 50 por ciento de esa participación10. Fue en este contexto de hegemonía total de Estados Unidos cuando se firmo el GATT de 1947. Quizás, la pretensión histórica que tuvo Inglaterra durante casi todo el siglo XIX de instalar el librecambismo como norma absoluta del comercio internacional –ya sea mediante la celebración de tratados o la prédica constante‐, podría ser considerada como el antecedente de la Carta de La Habana. A esto, el historiador mexicano Jesús Reyes Heroles diría: “ello no es así, dado que La Carta de la Habana obedece en especial a la acción de los Estados Unidos, y este país, con anterioridad a intentos concretos emprendidos por él, se había opuesto a la implantación del librecambio internacional” (Heroles. 1948, pág. 41). La política y las ideas librecambistas del gobierno de Truman se plasmaron en diciembre de 1945 en una propuesta para la Expansión del Comercio Mundial y del Empleo publicada por el Departamento de Estado norteamericano. Esta propuesta fue suscripta por Gran Bretaña y en ella se recomendaba a los países aliados, la celebración de una conferencia, cuyo objetivo central sería el de establecer un marco institucional que impulsase el comercio y el empleo en los países (Calvo Hornero. 2001, pág. 143). 7 En el capítulo 4 (apartado 4.2.1.) se mencionó que autores del período, como Brown W. Adams Jr., afirmaron que ocurrió lo inverso. 8 Según artículo de Robert Pape llamado “End of Empire” de la revista The National Interest, número 99, Jan‐Feb. 2009, pág. 28, tomado a su vez de Stephen Van Evera: “Why Europe Matters, Why the Third World Doesn’t”, Journal of Strategic Studies, Vol. 13, Nro. 2 (June 1990). 9 Paul Kennedy (1987): “The rise and fall of the great powers”. Vintage Books Edition, pág. 358. 10 Según datos del FMI en: The Conference Board and Groningen Growth and Development Centre. Total Economy Database, January 2009. Disponible online: http://www.conference‐board.org/economics/. Datos de PBI en millones de U$S de 1990 – convertidos a PPP por Geary Khamis.


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El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas fue el encargado de convocar, a propuesta de Estados Unidos, la Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo. A tal efecto se creó un comité, en febrero de 1946, al que se le encargó la redacción de un proyecto de Carta para ser discutido en dicha Conferencia. Luego de varios debates, el Comité Preparatorio de la Conferencia de N. U., en su primera sesión en Londres, presenta en octubre y noviembre de 1946, un proyecto denominado Proyecto de Londres. El proyecto se caracterizaba por tomar como base de discusión el borrador presentado por Estados Unidos, denominado “Carta Sugerida” (Suggested Charter). Este borrador norteamericano preveía la constitución de una Organización Internacional del Comercio (OIC) que se encargaría de la aplicación de las prescripciones o normas contenidas en él. El documento en cuestión parece haber sido hecho atendiendo exclusivamente los intereses de los Estados Unidos, y su carácter esquemático permite percatarse de ello fácilmente: conseguir la división internacional del trabajo a través de un comercio internacional enteramente libre y de creer que con ellos se aseguren niveles máximos de empleo. Igualmente, las interpretaciones poco rigurosas del librecambismo contenidas en algunas materias para salvaguardar intereses específicos estadounidenses eran claramente perceptibles (Heroles. 1948, pág. 47). En enero y febrero de 1947 se desarrolló una reunión preliminar en Nueva York, y en el mes de abril de ese mismo año, en Ginebra, tuvo lugar la segunda sesión del Comité Preparatorio11. Esta Suggested Charter estableció cuatro reglas básicas de política comercial que los miembros de la futura OIC deberían observar. Estas fueron: 1) acordar un tratamiento NMF general para el comercio con otros miembros sujeto a una excepción a favor de las preferencias de larga data; 2) no incrementar estas preferencias permitidas; 3) negociar con otros miembros la reducción de aranceles y la eliminación de las preferencias permitidas; y 4) no aplicar restricciones cuantitativas en las exportaciones o importaciones a excepción de condiciones especificadas en la Carta. Si bien los debates sobre estos principios generales propuestos por Estados Unidos fueron largos y controvertidos, lográndose, por parte de algunos países en desarrollo y desarrollados, algunos pequeños cambios y excepciones, en lo esencial se mantuvo la propuesta estadounidense, aceptando, éste último, aquellas excepciones que también le eran favorables (Brown. 1950, págs. 70‐77). La discusión sobre acuerdos regionales y uniones aduaneras se dio en el marco de la segunda regla básica. En la propuesta de Estados Unidos se previó la formación de uniones aduaneras siempre y cuando no implicasen un incremento de los derechos arancelarios contra el resto del mundo, sin contemplar cualquier paso intermedio, como los esquemas preferenciales más primarios tales como las áreas de libre comercio. Sin embargo, de las discusiones del Comité quedo claro que las uniones aduaneras no se podían formar “de la noche a la mañana” y que debería tenerse en cuenta casos intermedios. Por su parte, también quedó claro que la fuerza principal detrás del deseo de muchos países (sobre todo los países en vías de desarrollo) de 11 Cabe aclarar que en esa segunda sesión del Comité también se establecieron las bases del Acuerdo General de Comercio y Tarifas (GATT), cuyo protocolo fue firmado en una nueva sesión en Ginebra celebrada el 30 de octubre de 1947.


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crear nuevas preferencias no era el de crear una unión aduanera sino el de crear acuerdos preferenciales regionales distintos a las uniones aduaneras (Ibídem). Chile presionó mucho para una excepción general al trato NMF que permitiese a los países latinoamericanos continuar concediendo ventajas particulares a sus vecinos regionales. Brasil adoptó la posición de que la reciprocidad era más importante que la no discriminación y reclamó una excepción basada en cuestiones geográficas, políticas y étnicas. El Líbano hablo en representación de la Liga Árabe presionando para que las preferencias regionales permitiesen a los países Árabes coordinar sus políticas económicas. Concretamente, el Líbano propuso que se pudiesen establecer áreas de libre comercio. Como resultado de estas presiones, en Londres (1946), se permitió, por un lado, nuevas preferencias con la condición de que ellas fueran aprobadas por los dos tercios de los votos de los miembros de la Organización (OIC) y, por otro lado, la continuación de las preferencias existentes al 1 de julio de 194612. En reuniones posteriores (Ginebra, 1947) se esgrimieron dos argumentos a favor de esta excepción de nuevas preferencias para países en desarrollo vecinos. Un argumento económico, basado en que más allá de que no se contemplara la existencia de bloques económicos, la excepción no limitaría el comercio entre otros países sino que aseguraba un desarrollo industrial más acelerado por el mayor acceso a mercados ampliados. El otro argumento, relacionado más con la “justicia”, se basó en que la Carta de la OIC no debería tener un tratamiento igualitario en los temas aduaneros, ya que un tratamiento igualitario favorecería sólo a las grandes economías. La cláusula NMF, como estaba redactada, constituía una discriminación contra las economías pequeñas y subdesarrolladas, favoreciendo sólo a los que ya tenían o eran parte del sistema preferencial. Así solo se estaba reconociendo el status quo. Estados Unidos (apoyado por Gran Bretaña) encontraron estos argumentos poco convincentes, justificando sus posiciones originales y, en definitiva, el borrador de la Carta sobre el que se negoció, expresando, entre otras cosas que:

Las excepciones propuestas en el borrador de la Carta no eran precisas y permitían la interpretación unilateral de los beneficiarios.

Ser un país vecino no era suficiente razón para acuerdos preferenciales. Era mejor tener un sistema arancelario que reconozca el status quo que ninguno. Era inconsistente promover y crear nuevas preferencias al tiempo que las negociaciones ya

estaban en progreso hacia la eliminación de las viejas preferencias. Esos acuerdos regionales preferenciales no debían ser permitidos de forma que sustituyan

los extensos programas de reconstrucción que implicaba la reducción de aranceles y preferencias sino para facilitar el renacimiento del comercio multilateral. Como se mencionara en el cap 4 (aparatado 4.4.), EE.UU. marcó una fuerte distinción entre los acuerdos preferenciales y las uniones aduaneras, oponiéndose a las primeras y aceptando las

12 Las nuevas preferencias regionales eran deseadas por Dinamarca, Checoslovaquia, Haití, Chile, Líbano, India, Turquía, Siria, Ecuador, Irak, Argentina, Egipto, Birmania (actualmente Myanmar), El Salvador y Venezuela (Brown. 1950, pág. 155). En el capítulo 4 (apartado 4.4.), ya adelantamos que a pesar de las intenciones de EE.UU. de eliminar las Preferencias Imperiales impuestas por Inglaterra, estas lograron mantenerse y ser incorporadas al GATT (artículo I, párrafo 2.a), Anexo A) como “preferencias vigentes”. En la Carta de La Habana, estas preferencias fueron previstas en el artículo 16, párrafo 2.a), Anexo A.


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últimas. Su negociador, Clair Wilcox, así lo consideraba: “una unión aduanera crea una zona comercial más amplia, elimina obstáculos para la competencia, permite una asignación más eficiente de los recursos y de este modo facilita el incremento de la producción y el aumento del nivel de vida. En cambio, los sistemas preferenciales mantienen los obstáculos internos, dificultan las economías en la producción y limitan el crecimiento de los ingresos y la demanda. Su finalidad es conferir un privilegio a los productores existentes dentro del sistema e imponer una desventaja a los competidores externos. Las uniones aduaneras conducen a la expansión del comercio sobre la base del multilateralismo y la no discriminación, lo que no hacen los sistemas preferenciales” (Wilcox. 1949, págs. 70 y 71). A pesar de sus esfuerzos en la negociación de la Carta de La Habana para que se incluyeran cláusulas que redujesen y/o eliminasen las preferencias existentes, a criterio de Allen (1960), lo único que pudo lograr EE.UU. fue que no se establecieran nuevas preferencias ni que se incrementaran las existentes (Allen. 1960, pág. 61, nota 2). Sin embargo, permitió la existencia de zonas de libre comercio, plasmadas en el artículo 44 de la Carta (antecedente del artículo XXIV del GATT). Así, a pesar de la resistencia inicial de Estados Unidos de no incorporar nuevas preferencias, la presión de los países en desarrollo logro que se incorporasen finalmente las áreas de libre comercio, tanto en el marco de la Carta como en el GATT, mediante las cuales los países intervinientes tendrían casi un libre comercio completo entre ellos, pero no fijarían un único arancel común respecto a terceros países (Brown. 1950, pág. 155 y 156). Esta propuesta fue calurosamente respaldada por Francia, ya que este país deseaba implementar este tipo de acuerdos en Europa (Ibíd.). Finalmente, Estados Unidos acordó esta excepción general. Para Brown (1950), hubo dos razones principales y de índole económica para que Estados Unidos acordara. Primero, si se establecieran efectivamente las áreas de libre comercio, el principal obstáculo de las reales uniones aduaneras ya habría estado resuelto, se hubiera dado el primer paso. Segundo, una vez que fuesen establecidas, habría fuertes presiones económicas empujando a los países participantes a ir más allá y convertir la zona de libre comercio en una unión aduanera (Ibíd.). Se ha afirmado previamente que el articulo XXIV pudo interpretarse, desde el punto de vista de la política estadounidense, como un instrumento que colaboró con la consolidación de la paz en la región13, al darle el marco “jurídico” a una futura integración europea entre países antes en conflicto. Sin embargo, al permitir nuevos sistemas preferenciales mediante la figura de zonas de libre comercio se estaba concretando el miedo expresado por Wilcox respecto al permitir estos esquemas: “Sin embargo, dicha excepción puede ser peligrosa. El camino hacia la completa eliminación de las barreras internas puede detenerse justo antes de alcanzar la meta. Y, si eso ocurre, el sistema preferencial sobrevivirá. Si este resultado es evitable, la excepción deberá ser enmarcada de tal manera que asegure su uso apropiado” (Wilcox. 1949, pág. 71). Al permitir EE.UU., uno de sus más fervientes retractores, los esquemas preferenciales, estaba propiciando la entrada de nuestro caballo de Troya en el sistema multilateral de comercio. Un párrafo aparte debe destinarse al sector agrícola. Un sector clave que ha presentados dificultades y complicaciones en términos de política comercial exterior ha sido históricamente el sector agrícola. En términos generales desde un principio, Estados Unidos miraba con cierta

13 Ver capítulo 4, apartado 4.4.


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simpatía el tratamiento especial, que en algunos casos, los productos agrícolas recibían en el comercio internacional, apoyando fuertemente este tratamiento diferenciado en otros casos. Su posición en el ámbito multilateral estuvo condicionada por su propia experiencia y sus medidas de apoyo sectorial. Estados Unidos no fue ajeno a fuertes conflictos internos en esta materia. El principal de ellos residía en que para muchos la protección del sector agrícola era una condición necesaria para el crecimiento. Condición que colisionaba con la idea de buscar una mayor cooperación internacional para reducir las barreras comerciales. Este conflicto interno entre el deseo de darle un trato diferente al comercio de productos agrícolas y su política general librecambista de comercio exterior, debilitó el poder de negociación de Estados Unidos en las negociaciones de Ginebra previas a La Habana. Una vez allí, la delegación estadounidense no pudo oponerse, o no quiso, al deseo de otros países de incorporar excepciones especiales que tuviesen en cuenta sus propios programas económicos nacionales (Brown. 1950, pág. 27). La justificación dada en las negociaciones de la Carta o del GATT para mantener la excepción a los productos agrícolas respecto de la prohibición general de mantener restricciones cuantitativas, fue que tal excepción no era una protección específica a los productos agrícolas, sino una salvaguarda contra las importaciones que pudiesen afectar las restricciones impuestas a la producción doméstica o a los programas para disponer de excedentes. Sin embargo, las cuotas existentes tuvieron un carácter realmente proteccionista y los intereses detrás de ellas fueron continuamente hostiles a cualquier sugerencia de modificación o eliminación en los acuerdos internacionales firmados por Estados Unidos. Internamente, existía una clara dificultad en reconciliar la política comercial de tono liberal con los programas agrícolas relacionados a las ayudas de los precios. Un buen ejemplo de esto puede verse en el manejo de los excedentes agrícolas del Plan Marshall. Fue la política de la ECA (Economic Cooperation Administration) ‐agencia encargada de administrar el Plan Marshall‐, la que bloqueó la participación de varios países latinoamericanos como oferentes de productos agrícolas para la Europa de post guerra. El propio Congreso estadounidense se pronunció, en repetidas oportunidades, en contra de la compra de trigo argentino bajo el pretexto de sus altos precios. La ECA impidió además la compra de algodón paraguayo y de productos agrícolas peruanos. En abril de 1948, el secretario de agricultura norteamericano reclamaba un incremento en el Plan Marshall para colocar excedentes agrícolas (uno de los objetivos del Plan), mientras que el lobby agrario conseguía incluir una cláusula prohibiendo las compras fuera de los Estados Unidos mientras todavía quedaran excedentes (Rapoport. 1984, págs. 623 y 624, citando a Seymour Harris: “The European Recovery Program”, Cambridge, Mass, 1948). Autores como Bhagirath Lal Das (2004), consideran directamente que al formular las propuestas iniciales del GATT, tanto Estados Unidos como Europa occidental, consideraron deseable y de manera conciente que las disciplinas en el sector agrícola fueran más laxas que las del sector industrial. Era claro, afirma este autor, que el principio de libre comercio, no era bienvenido en el sector agrícola (Bhagirath Lal Das. 2004, pág. 37). No sólo que la propia divergencia interna de Estados Unidos tuvo su efecto negativo en términos de oponerse a normas que exceptuaban las disciplinas negociadas multilateralmente,


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sino que además varias de las políticas agrícolas restrictivas y distorsivas que implementó internamente Estados Unidos, se reflejaron luego en el GATT y en la frustrada Carta de la Habana14. Un ejemplo que testifica lo mencionado, es el discurso de Carl C. Farrington, Presidente del Comité de Política de Precios y Producción del Departamento de Agricultura, durante el Comité de Agricultura del Senado en marzo de 1948:

“Sabemos el gran esfuerzo que nuestro gobierno ha dedicado a desmantelar las barreras al comercio en todo el mundo. También sabemos que la política de apoyo a los precios de los commodities agrícolas aquí en Estados Unidos implica cierto grado de protección mediante aranceles u otras barreras comerciales. Sin ellas, los productores extranjeros podrían inundar nuestro mercado, con nuestro gobierno comprando la producción doméstica. Además, se dificulta exportar productos agrícolas sin subsidios a la exportación. Estas barreras comerciales están en conflicto –aunque no de manera totalmente irreconciliable– con nuestra repetida declaración de política nacional que busca, mediante la cooperación internacional, la reducción de las barreras comerciales. Mientras este conflicto exista, la mejor esperanza de reconciliación sin incrementar la carga sobre los contribuyentes estadounidenses se encuentra en la posibilidad de que esos acuerdos internacionales puedan ser negociados para commodities individuales. Tales acuerdos podrían reconocer los problemas especiales de esos commodities y, en efecto, dejarlos fuera de las consideraciones generales de las prácticas del comercio internacional por la duración del acuerdo. En este sentido, ellos podrían preservar el principio de la colaboración económica internacional sin sacrificar los intereses agrícolas.”15

Este claro posicionamiento estadounidense respecto al tratamiento diferenciado a favor del sector agrícola imposibilito cualquier reparo en relación a la Política Agrícola Común europea, política que como veremos en el capítulo 6, trajo grandes problemas y efectos comerciales negativos a los terceros países en las negociaciones por artículo XXIV derivadas de las sucesivas ampliaciones que experimentó el bloque europeo. Otro tema que merece destacarse y que fue sumamente controvertido resultó ser la eliminación de las restricciones cuantitativas. Su debate fue intenso y las posiciones al respecto sumamente controvertidas. Países como China, India, el Líbano y Nueva Zelanda expresaron sus argumentos a favor de las restricciones cuantitativas como una forma legítima de protección, mientras Estados Unidos siguió afirmando que este tipo de barreras era la forma más restrictiva de regular el comercio por su efecto inherentemente discriminatorio. 14 La Ley de Ajuste Agrario (Agricultural Adjustment Act) de 1933 tuvo dos enmiendas que fueron adoptadas en 1935 y que se incorporaron en la negociación del GATT y de la Carta de la Habana. La primera fue la posibilidad de limitar las importaciones de cualquier commodity siempre que el volumen importado interfiriese con algún programa agrícola de ajuste. La segunda enmienda autorizaba al Secretario de Agricultura a gastar hasta el 30% de los derechos de aduana percibidos por el país para fortalecer las exportaciones de productos agrícolas o, en su defecto, para cubrir las eventuales pérdidas incurridas en dicha exportación. Este tipo de políticas se reflejaron luego tanto en el GATT como en la Carta de la Habana. Ejemplo de ello han sido las excepciones agrícolas a la prohibición general contra las restricciones cuantitativas (Brown. 1950, pág. 25). 15 Citado en William Adams Brown, Jr. (1950), pág. 27.


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Una vez más prevaleció la posición de Estados Unidos y se mantuvo la idea básica del borrador de la Carta de una eliminación general de las restricciones cuantitativas, flexibilizándose levemente en relación a las excepciones ya previstas, que eran las transitorias para facilitar la distribución de algunos bienes en los primeros años de posguerra y algunas permanentes por problemas de balanza de pagos o para proteger al sector agrícola. Todas estas negociaciones concluyeron con la Conferencia de La Habana, llevada a cabo entre el 21 de noviembre de 1947 y el 24 de marzo de 1948. Participaron 57 países que firmaron la Carta de la Habana, que preveía la creación de la Organización Internacional de Comercio (OIC). La Carta recogía bajo sus 106 artículos toda la filosofía de libre cambio que había sido impulsada por Estados Unidos y que se había consolidado en los años anteriores. Sin embargo y paradójicamente, luego de varios años de negociaciones, fue el propio Estados Unidos ‐fuente y origen del borrador sobre el que se discutió la Carta‐, quien finalmente no la ratifica. Por temor a su rechazo, dado la mayoría republicana en el Congreso opuesta a la política librecambista de su administración, el presidente Truman no la presenta; trasladando todo el esfuerzo negociador estadounidense hacia la concreción del Acuerdo General (GATT). Aunque la OIC nunca llegó a crearse, un grupo de 23 países impulsados nuevamente por Estados Unidos, acordaron seguir adelante con las negociaciones de reducciones arancelarias previstas en la Carta. A este Acuerdo se lo denomino Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT en inglés) y fue firmado el 30 de octubre de 1947, entrando en vigor el 1 de enero de 194816.

16 Para evitar el rechazo a su ratificación se arbitró una fórmula. Se dividió al GATT en tres partes. La Parte I y III eran obligatorias (referidas a la cláusula NMF y a la consolidación de los derechos arancelarios) y a la Parta II se la consideró de aplicación provisional en la medida que sus disposiciones no entrasen en conflicto con la normativa interna de cada parte contratante.


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5.3. La Política Comercial de los Estados Unidos después del GATT de 1947 Después de la segunda Guerra Mundial, con el establecimiento del nuevo sistema multilateral de comercio y de pagos, el comercio internacional creció rápidamente. Entre 1948 y 1960, el volumen de las exportaciones mundiales se incrementaron un 6% por año; entre 1960 y 1973, esta tasa promedio de crecimiento anual alcanzo el 9%. En este período el crecimiento del comercio aventajó el crecimiento de la producción mundial (Kenwood y Lougheed. 1983, pág. 299). Sin embargo, la participación del producto nacional bruto de Estados Unidos en el producto mundial se redujo un 20% entre 1948 y 1961, mientras que la Unión Soviética incrementó dicha participación en un 167% (ver tabla 5.3.1.).

Tabla 5.3.1. Participación en la Producción Mundial de las 2 Potencias hegemónicas

después de la II Guerra

Potencias 1948 1961 ∆∇ 1948‐1961 Estados Unidos 41% 33% ‐ 20% Unión Soviética 6% 16% + 167% Fuente: Van Evera, Stephen. (1990)

Como se dijo, el GATT recogió gran parte de los objetivos y las normas de la Carta de La Habana, debido principalmente a que ambos se negociaron en forma casi simultánea17. En la propia ciudad de La Habana, donde se realizó la Conferencia de La Habana para concluir la Carta se realizó la primera enmienda al Acuerdo General. El Acta Final de esta Conferencia se firmó el 24 de marzo de 1948 donde se ratificaron todas las normas negociadas y se creaba la Organización Internacional de Comercio (OIC), encargada de llevar a la práctica tales normas. La citada Acta Final, conocida con el nombre de Carta de La Habana finalmente no fue ratificada. Salvo Liberia y Australia, que la ratificaron en 1950, todos los demás países esperaron a que lo hiciera Estados Unidos, el cual, siendo el que desempeñara la parte más activa en la redacción de la Carta, no la refrendó. Su Congreso presentó reparos a la Carta en cuanto se consideró que sus cláusulas de resguardo y las excepciones a la no discriminación la constituían de hecho en un instrumento que no favorecería la liberalización comercial. En realidad, los esfuerzos por liberalizar el comercio se vieron frustrados sobre todo por un problema de coordinación, por la necesidad de que los países europeos actuaran simultáneamente. Los países sólo podían importar más si exportaban más, pero esto sólo era posible si también liberalizaban otros. La OIC fue pensada para romper con este nudo gordiano coordinando la reducción simultánea de los aranceles así como la eliminación de las restricciones cuantitativas. Por lo tanto, el hecho de que Estados Unidos no haya ratificado la Carta de La Habana fue un duro golpe. El acuerdo, plasmado en la Carta, se vio sometido a las presiones de los proteccionistas que se oponían a su impulso liberal y de los perfeccionistas que

17 Esta idea se basa en el hecho de que la Carta comenzó a negociarse y redactarse con anterioridad al GATT. Sin embargo, como se dijo previamente, Brown (1950) afirma que aunque el GATT fue negociado en Ginebra en 1947 en conjunto con el borrador de la Carta, todas sus disposiciones eran de hecho apropiadas para su inclusión en un acuerdo comercial ordinario y habrían sido incluidas incluso si no habría existido la Carta. Por lo tanto, dice Brown, resulta más correcto afirmar que el borrador de Carta elaborado en Ginebra contiene artículos del Acuerdo General (GATT) que decir que el GATT contiene artículos de la Carta (Brown. 1950, pág. 239).


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criticaban la multitud de excepciones al libre comercio concedidas a los países que trataban de establecer el pleno empleo, acelerar su desarrollo económico o estabilizar los precios de las exportaciones de sus materias primas. Entre estos dos fuegos, la administración del Presidente Truman se negó a volver a presentar la carta al Congreso en 1950 (Eichengreen. 1996, pág. 143). El vice‐presidente de la delegación estadounidense en la Conferencia de La Habana, Clair Wilcox, expresó el descontento que tenían los estadounidenses con el resultado de la Carta al manifestar que “unas ochocientas enmiendas fueron presentadas, de las cuales unas doscientas habrían destruido los fundamentos de la iniciativa. Casi cada compromiso específico del documento era deficiente. Las propuestas fueron hechas con muchas posibilidades de escape….Hubo tentativas de confinar la nueva organización del comercio a puras funciones consultivas” (Wilcox. 1949, pág. 47 y 48). La Carta alcanzada también experimentó críticas por parte de los países en desarrollo. Esta visión puede encontrarse en las ideas de Heroles (1948), quien manifestara: “En la Carta de La Habana se encuentran las mismas contradicciones, con la doctrina central que la sustente –el librecambismo‐,…, contradicciones que, al contrario de lo que frecuentemente se dice en círculos norteamericanos, existen en su mayor parte no para fomentar el desarrollo de los países atrasados, sino para salvaguardar intereses concretos que no se avienen con el librecambismo de los altamente desarrollados” (Heroles. 1948, pág. 140). A pesar de las negociaciones simultáneas entre la Carta y el GATT, éste último se ratifico antes de la “supuesta” ratificación de la Carta. Originalmente se consideró al GATT como el primero de varios acuerdos que habrían de negociarse bajo los auspicios de la OIC. Al ponerse en claro que la Carta de La Habana no sería ratificada por los Estados Unidos, el Acuerdo General se convirtió en la base regulatoria del comercio internacional desde 1948 hasta 1995 cuando formalmente nace la OMC (Tussie. 1988, pág. 23). Después de haber concluido la negociación del GATT, en junio de 1948, Estados Unidos modificó radicalmente la ley vigente mediante la Ley de Acuerdos Comerciales Ampliada (Trade Agreements Extension Act) de 1948. En ella, se alteraba el procedimiento interno para negociar tarifas, prohibiendo que la Comisión de Aranceles (Tariff Commission) tomara parte de las negociaciones con los acuerdos comerciales. Esta Comisión debía, en cambio, realizar una investigación independiente, incluyendo audiencias públicas, mediante la cual indicaba al Presidente los límites de las reducciones arancelarias en cada producto para evitar perjudicar la industria doméstica así como los incrementos que deberían ser necesarios para prevenir el perjuicio (Brown. 1950, pág. 19). Los demás países conocían este procedimiento, el cual se tradujo en un punto de aprehensión ya que temían que esto guiara la posición de Estados Unidos. Esto, junto al hecho de que no se le daba estatus legislativo permanente a la Ley de Acuerdos Comerciales, hizo que disminuyera la fuerza del liderazgo estadounidense en las negociaciones por reducciones arancelarias. Según Brown (1950), no fue un accidente que el GATT estipulara que cualquier Parte Contratante pudiese retirarse después del primero de enero de 1951, es decir, tres años después de su entrada en vigor provisional. Esta posibilidad de retirarse junto a la


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incorporación de la cláusula de escape arancelaria18 (tariff escape clause), tanto en el GATT como en la Carta de la Habana, fueron el resultado directo de las normas y procedimientos estadounidenses vigentes enmarcados en su programa de acuerdos comerciales (Brown. 1950, pág. 20). Pero el establecimiento de un marco normativo que regulase el comercio internacional de mercancías no fue de por sí suficiente para reactivar las economías desvastadas por la guerra. Fue necesario entonces una herramienta mucho más contundente como lo fue el Plan Marshall. 5.3.1. El Plan Marshall La situación productiva y económica en que se encontraba Europa después de la segunda guerra mundial era realmente crítica. En el escenario de posguerra, el principal motivo de preocupación de Estados Unidos era la amenaza que significaba la Unión Soviética. Debido a ello el primer objetivo de la política norteamericana fue la contención de la expansión socialista. Para Eichengreen (1996), la OIC también fue víctima, en cierto sentido, de la guerra fría. Una vez que estalló el conflicto con los soviéticos, las negociaciones para la creación de un organización internacional que regulara el comercio dejó el centro de la escena y la prioridad pasó a ser el Programa de Recuperación Europea (ERP en su sigla en inglés), más conocido como Plan Marshall (cuyo segundo proyecto de ley sobre asignaciones estaba siendo examinado por el Congreso en 1950), y la OTAN (Eichengreen. 1996, pág. 143, nota 17). Mientras que se llevaban a cabo las negociaciones del GATT y de la Carta en la Segunda Sesión del Comité Preparatorio de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo realizada en Ginebra, el Secretario de Estado, George C. Marshall, presentaba su famoso discurso en la Universidad de Harvard (el 5 junio de 1947) donde proponía la ayuda económica de los Estados Unidos a cualquier nación europea, incluso aquellas que estuviesen estrechamente vinculadas con la URSS. En este discurso, el Secretario fijo los pasos para llevar a cabo el Plan Marshall. En una parte de su discurso, Marshall afirma que: “La verdad de la cuestión es que las necesidades de Europa para los próximos tres o cuatro años en alimentos y otros productos esenciales procedentes del exterior, principalmente de América, son tan superiores a su

18 Walter Goode en "Dictionary of Trade Policy Terms" (2003), señala que una cláusula de escape es "una medida frecuentemente incluida en los acuerdos de comercio, que permite a una parte suspender sus obligaciones cuando las importaciones amenacen causar o causen serio daño a la producción doméstica de bienes (o servicios) similares". El origen de la generalización del uso de este tipo de cláusulas está en la US Executive Order 9832 de febrero de 1947, que tornó obligatorio para los negociadores comerciales americanos la inclusión en todos los acuerdos comerciales de una cláusula similar a la del acuerdo de comercio entre los Estados Unidos y México de diciembre de 1942. A partir de esa norma se incorporó la cláusula en el GATT de 1947, en su artículo VI con el nombre de salvaguardias (ver entre otros, I.M. Destler, "American Trade Politics", 2005 y John H. Jackson, "The World Trading System", 1997).


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presente capacidad de pago, que tienen que recibir una ayuda adicional sustancial o enfrentarse con un deterioro económico, social y político de un carácter muy grave…”19. Como bien manifestaba Marshall, existían posibilidades que sin una ayuda americana adicional a gran escala, una crisis económica se desarrollara en Europa, que acentuara los nacionalismos económicos existentes, produciendo agitaciones sociales, y consolidando los movimientos políticos extremos en muchos de sus países. Tal crisis podría hacer que se volviesen a implementar estrictos controles sobre el comercio y sobre las paridades monetarias. La dirección de la política económica europea, en tales circunstancias, se volvería cada vez más incompatible con los objetives de política económica internacional de los Estados Unidos. Bajo tales circunstancias la aceptación y la aplicación efectiva de un acuerdo internacional de comercio diseñado para promover el regreso al comercio multilateral no discriminatorio habrían sido, si no imposible, extremadamente difícil. Un amplio programa de reconstrucción y recuperación era por lo tanto esencial para crear las condiciones bajo las cuales el progreso se podría hacer a lo largo de esa línea de acción. La Europa de posguerra tenía enormes demandas insatisfechas de alimentos, bienes de capital y otros bienes producidos por Estados Unidos y sólo una capacidad limitada para producir bienes para la exportación. Su déficit comercial consolidado con el resto del mundo aumentó a 5.800 millones de dólares en 1946 y a 7.500 millones en 1947 (Eichengreen. 1996, pág. 139). En el celebre discurso del Secretario George Marshall, se destaca la necesidad de que la petición de ayuda provenga de los países europeos, es decir, eran éstos los que debían evaluar sus necesidades y organizarse para solicitar la ayuda que Estados Unidos estaba dispuesto a dar. Marshall decía: “La iniciativa, pienso yo, tiene que venir de Europa... El programa debería ser un programa combinado, aceptado por un buen número de naciones europeas, si no por todas”20. La respuesta por parte de los países europeos no se hizo esperar, convocando una reunión en París el 27 de junio de 1947. Al mes siguiente, también en París crean el Comité Europeo de Cooperación Económica (CECE), encargado de elaborar un informe sobre las demandas que desde Europa se podrían hacer a Estados Unidos. (Pereira. 1997, pág. 38). En septiembre de 1947 se presentó “el Informe de París” en el cual se afirmaba que los países participantes estaban “decididos a suprimir cuanto antes las restricciones anormales que actualmente obstaculizan su comercio mutuo, esperando obtener, entre ellos mismos como con el resto del mundo, un sistema de comercio multilateral balanceado basados en los principios que han dirigido a aquellos que elaboraron el Borrador de la Carta para la OIC”21. Esta promesa volcada en el informe estaría reflejando, de manera inequívoca, la esencia de dos de los principios básicos de la Carta de la Habana: la eliminación de las restricciones cuantitativas y la reducción arancelaria mundial sobre una base multilateral. También se estaría infiriendo la posibilidad de crear una gran área de libre comercio en Europa como resultado de la eliminación de las barreras al comercio (Brown. 1950, pág. 307).

19 Discurso de George C. Marshall, Universidad de Harvard, 6 de Junio de 1947. Ver http://www.oecd.org/document/10/0,3746,en_2649_201185_1876938_1_1_1_1,00.html. 20 Ibid. 21 U.S. Department of State, Committee of European Economic Cooperation, General Report. Publicación 2930, Vol. 1, Series Europeas 28 (1947), pág. 31.


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Para Brown, de diversas maneras, los principios de la Carta se introdujeron en el Plan Marshall y no resultaría exagerado afirmar que las expectativas y esperanzas de la primera hayan querido trasladarse a dicho Plan, cuyo objetivo fue lograr la auto‐sustentación europea, tanto de sus países de manera independiente como del continente en forma global (Ibíd. pág. 310). Como tercer elemento, no podemos dejar de mencionar al GATT como parte de las políticas tendientes a conducir al mundo de la posguerra fuera del laberinto del proteccionismo, del bilateralismo y del nacionalismo económico. Finalmente, el 3 de abril de 1948, el Congreso estadounidense aprueba la Foreign Asístanse Act, más conocido como Programa de Recuperación Europea (ERP), o Plan Marshall. Para gestionar y administrar dicho Programa, Estados Unidos propició la fórmula de cooperación entre los propios países europeos. Así, el 16 de abril de 1948, los dieciséis países europeos22 que integraban el CECE, además de la parte occidental de Alemania, junto con Estados Unidos y Canadá, pusieron en marcha la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE)23 (Martín de la Guardia y Pérez Sánchez. 2002, pág. 271). Cabe destacar que tanto la Carta como el Plan Marshall fueron negociados independientemente pero al mismo tiempo. El Acta Final de la Conferencia de La Habana esta fechada el 24 de marzo de 1948, mientras que la Foreign Asístanse Act fue firmada por el Presidente de Estados Unidos el 3 de abril de ese año. Mientras que Brown (1950, pág. 311) considera que cada uno de ellas representó un esfuerzo sin precedentes de la cooperación internacional y sus aspiraciones de largo plazo convergieron hacia los mismos objetivos, Allen (1960, pág. 93) considera que el Plan Marshall produjo un desvío de la política comercial internacional de EE.UU. Mientras aun apoyaba firmemente la doctrina del multilateralismo, paralelamente y concretamente estaba apoyaba fuertemente la integración económica de Europa. A diferencia de las ayudas anteriores, el Plan Marshall adoptó la forma de donaciones (90%) más que de créditos (10%). El monto de ayuda fue de unos 13.000 millones de dólares, la cual representaba más de seis veces la obligación máxima de Estados Unidos prevista en el Convenio Constitutivo del FMI. A pesar que inicialmente la ayuda del Plan Marshall aligeró la carga que pesaba sobre los receptores europeos y confiando que esos 13.000 millones serían suficientes para financiar los déficit en dólares en que incurrirían los receptores a medida que llevaran a cabo su reconstrucción, no se tuvo en cuenta la recesión que experimentó la economía estadounidense en 1948‐49. Esta situación redujo la demanda de bienes europeos en Estados Unidos, generando un incremento en al escasez de dólares. Lo que ese país dio con una mano, se lo

22 Estos países fueron: República Federal de Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Gran Bretaña, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Suecia, Suiza y Turquía. 23 La OECE, a criterio de Jean Lecerf (1973), fue “la más grande y eficaz escuela de cooperación europea”. Sin embargo, para los futuros fundadores de la Europa unida, la OECE era un primer escalón que debía superarse ampliamente, y el esfuerzo cooperador sólo se podría consolidar si los países europeos eran capaces de avanzar en el camino de la integración e incluso de la federación (Lecerf. 1973, pág. 27).


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llevaba con la otra. Así, la recesión fue lo que impulso inmediatamente las devaluaciones de 194924 (Horsefield. 1969, págs. 238 y 239). Sin embargo, se buscó contrarrestar la situación mediante reducciones arancelarias coordinadas. Es aquí donde el GATT tuvo un efecto muy positivo. Su principal contribución en la solución de los problemas económicos de Europa se basó en las reducciones arancelarias que propulso. Como las cuotas fueron reducidas o eliminadas, los aranceles recuperaron su importancia en la competitividad de los países europeos, especialmente en el comercio intra europeo. Además, esta mejora fue apuntalada por la consolidación y reducción de los aranceles de miles de productos estadounidenses exportados por Europa, siendo de fundamental importancia en el Programa de Recuperación, una importancia que fue incrementada por las devaluaciones antes mencionadas de los países europeos25. Las devaluaciones surtieron el efecto deseado. Las reservas británicas dejaron de disminuir inmediatamente y se triplicaron en dos años. Otros países también mejoraron su posición. Los franceses levantaron sus restricciones cambiarias. Por su parte, el superávit de cuenta corriente de Estados Unidos disminuyó más de la mitad entre el primer semestre de 1949 y el primero de 1950. Sin embargo, la devaluación de casi todas las monedas no fue el único factor que contribuyó a ello; la recesión estadounidense terminó a fines de 1949. En septiembre de 1950, la OECE establece la Unión Europea de Pagos (UEP) con el fin de evitar los graves problemas monetarios que tenía Europa Occidental. Así, se estableció un sistema de compensaciones o canje para el movimiento de los balances o saldos del comercio internacional, entre los países europeos miembros, con miras a estimular el comercio multilateral y desalentar el bilateralismo que caracterizaba las relaciones económicas entre estos países26. Hacia 1950 la guerra fría estaba en marcha. Estalla la guerra de Corea y la Unión Soviética se había negado a asumir las obligaciones de los miembros del FMI, lo que llevó a Estados Unidos a mostrarse más dispuesto a tolerar alguna discriminación en el comercio si de esa forma se facilitaba la recuperación y el crecimiento económico de Europa occidental (Eichengreen. 1996, pág. 153). Paralelamente, el poder hegemónico de los Estados Unidos en el hemisferio occidental y la situación de bipolaridad a nivel mundial comienza a modificarse hacia una distribución multipolar a partir de los años 60, consolidándose en las décadas posteriores. La siguiente tabla 5.3.1.1., así lo refleja.

24 Las únicas monedas que no se devaluaron fueron el dólar estadounidense, el franco suizo, el yen japonés y las de algunos países de Latinoamérica y de Europa oriental. 25 El promedio arancelario de Estados Unidos antes de la primera ronda del GATT en Ginebra (1947) era de 48.2% ad valorem. De las negociaciones en Ginebra (1947) y Annecy (1949), este promedio se redujo a 25.4% ad valorem. A pesar de este descenso sustantivo de la tasa promedio de protección, muchos productos manufactureros y de importancia para Europa mantuvieron sus aranceles, sino en un nivel prohibitivo a niveles altamente restrictivos. 26 Las operaciones de la UEP suponían la compensación periódica de los superávit y déficit bilaterales de cada parte contratante; el superávit o déficit residual neto era saldado por la UEP, por medio de facilidades automáticas de crédito. El Gobierno de los Estados Unidos contribuyó con un capital inicial de 300 millones de dólares (reducido después a 270 millones); las cuotas de los países miembros se fijaron en un 15% de la cifra global de sus pagos en 1949.


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Tabla 5.3.1.1. Participación en el Producto Bruto Mundial, 1960‐1980

Países/Regiones 1960 1970 1980 Estados Unidos 25,9% 23,0% 21,5% CEE 26,0% 24,7% 22,5% Unión Soviética 12,5% 12,4% 11,4% Japón 4,5% 7,7% 9,0% China 3,1% 3,4% 4,5% Otros Países Desarrollados 10,1% 10,3% 9,7% Países en Desarrollado 11,1% 12,3% 14,8% Fuente: Kennedy P. (1989), pág. 436.

5.3.2. La Guerra Fría, los intereses domésticos y las Rondas del GATT Durante el período de la guerra fría –que se ubica desde principios de los años ’50 a finales de los ’80 (en 1989 cae el Muro de Berlín y dos años más tarde, en 1991, se desintegra finalmente la URSS)–, Estados Unidos mantuvo un enfoque coherente con el sistema comercial fundado en su interés en la promoción del multilateralismo, asegurando que sus socios comerciales crecieran económicamente para reforzar la alianza occidental contra el avance soviético. EE.UU. actuó como jefe militar de dicha alianza occidental, fue su banquero central y proveyó el mayor impulso para la liberalización del comercio internacional. Como resultado, los años cincuenta y sesenta se caracterizaron por un crecimiento económico y un desarrollo sin precedentes. En particular, el sistema global de seguridad, bajo cuyo paraguas se encontraba el sistema de comercio internacional, dio la influencia necesaria al Ejecutivo de los EE.UU. por sobre los grupos proteccionistas domésticos27, para priorizar las políticas implementadas por la guerra fría, donde una de las expresiones de dichas políticas fue el fomento del libre comercio como una de las respuesta a la expansión del comunismo (Aggarwal y Lin, 2000, pág. 12). Sin embargo, en su discurso ante el Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, del 24 de marzo de 1958, el Subsecretario de Asuntos Económicos, Douglas Dillon, justifica el pedido del Presidente de extender por 5 años la legislación de acuerdos comerciales recíprocos28 para negociar una reducción efectiva del arancel externo común de la CEE, con el objeto de consolidar dicho bloque en respuesta a la expansión del comunismo internacional29. Dillon afirmaba: “Se dice a menudo que el programa de acuerdos comerciales es un símbolo de la cooperación comercial internacional entre los países del mundo libre. Pero es mucho más que eso. Se trata de una herramienta mediante la cual un gran número de los países más importantes del mundo libre, que no pertenecen al bloque comunista, han logrado grandes 27 Cabe recordar, como manifestara Eichengreen (1996, pág. 143), que la OIC había sido saboteada por los extremos del arco político de los Estados Unidos. Por su parte, Aggarwal y Lin (2000, pág. 13), afirman que la coalición de proteccionistas y defensores del libre comercio en Estado Unidos, consideraron, cada uno de ellos, a la OIC como un compromiso excesivo. 28 Esta extensión fue la onceava oportunidad en que el Congreso extendía al Presidente la autoridad para negociar reducciones arancelarias recíprocas con otros países desde la promulgación original de la Ley en 1934. Finalmente, en vez de 5 años de extensión como solicitara Douglas Dillon, el Congreso autorizó una extensión de 4 años, desde el 1 de julio de 1958 al 30 de junio de 1962, para reducir aranceles de EE.UU. en no más del 20 por ciento. 29 En este discurso, Dillon presenta varias cifras que muestran la expansión del bloque soviético en el mundo. Entre ellas expone que para fines de 1953, el bloque tenía acuerdos comerciales y de pagos con 49 países en desarrollo, mientras que para finales de 1957 este número había ascendido a 147 (Department of State Bulletin. 1958, Vol. XXXVIII, Nº 981, pág. 627).


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progresos en la reducción de sus barreras comerciales. Cuando el mundo libre es amenazado como nunca antes por un peligro económico, político y militar como es el comunismo internacional, es esencial que este proceso de apertura de los canales de comercio que vincula a las economías del mundo libre no se detenga” (Department of State Bulletin. 1958, Vol. XXXVIII, Nº 981, pág. 628). Muchos autores denominan a este período como la “época dorada” de la liberalización comercial, ya que hubo una drástica reducción de las barreras fronterizas liderada por los Estados Unidos. Sin embargo, a pesar de ser un período marcado por una coherencia importante, debe señalarse que desde la década de 1950 existieron excepciones al multilateralismo y al compromiso con el libre comercio. De hecho, reclamos “sectoriales” surgieron en el comercio de textiles y petróleo a mediados del decenio de 1950. Las restricciones voluntarias a la exportación (VER’s en inglés) temporarias en los textiles y en las prendas de vestir evolucionaron hacia un proteccionismo cada vez mayor, el cual se reflejó en el Acuerdo Multifibras (AMF) que regulo el comercio del sector durante un período de más de 20 años (desde 1974 hasta 1994) 30. Para el presidente Kennedy (1961–1963), la protección a los textiles y a las prendas de vestir significó simplemente el precio necesario que se debió pagar para lograr el objetivo más amplio, que finalmente fue la Ronda Kennedy del GATT (1964–1967), (Aggarwal y Lin. 2000, pág. 14). La protección a este sector surgió principalmente como consecuencia de la presión de los lobbies estadounidenses. Allí, las medidas en este sentido se plasmaron en el “Short Term Cotton Textile Agreement”, aprobado en 1961, y que al año siguiente fue sustituido por el “Long Term Arrangement Regarding International Trade in Textiles”. Posteriormente esta legislación fue expandida, para un grupo de países, al mencionado Acuerdo Multifibras del GATT (Schmidt y Gutiérrez. 2005, pág. 23). Para Kitamura (1990, pág. 52), el AMF surgió de los acuerdos de control de comercio de textiles de algodón firmados en 1961 y 1962 (Kitamura. 1990, pág. 52). A pesar de que puertas afuera, Estados Unidos siguió bregando por el libre comercio y la concreción de negociaciones multilaterales multiproductos, su Poder Ejecutivo siguió enfrentando presiones proteccionistas de industrias específicas, y varias veces se vio obligado a tenerlas en cuenta. Poco después de concluir la Ronda Kennedy, la industria siderúrgica norteamericana logró asegurar restricciones de exportación voluntarias (VER’s) para limitar las importaciones de acero desde Japón y la CEE en 1969. Estas VER’s fueron retiradas en 1974, pero desde entonces varios acuerdos que limitaron las importaciones de acero fueron 30 Desde 1974 hasta el final de la Ronda Uruguay el comercio de textiles se rigió por el Acuerdo Multifibras (AMF), que sirvió de marco a acuerdos bilaterales o medidas unilaterales de establecimiento de contingentes por los que se limitaban las importaciones de países en los que el rápido aumento de esas importaciones representaba un grave perjuicio para las ramas de producción nacionales. La característica más destacada eran los contingentes, que estaban en conflicto con la preferencia general del GATT por los aranceles aduaneros en vez de las restricciones cuantitativas. Había también excepciones del principio del GATT de igualdad de trato para todos los interlocutores comerciales, ya que se especificaban las cantidades que el país importador aceptaría de los distintos países exportadores. A partir de 1995, el Acuerdo Multifibras quedó sustituido por el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV), de la OMC.


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repetidamente impuestos y vueltos a dejar de lado. En el sector calzado, los llamados acuerdos de comercialización ordenada (orderly marketing agreements, OMA’s) fueron negociados e implementados con Taiwán y Corea del Sur en 197731. En 1981 se los dejó caer y no fueron re‐instalados. Del mismo modo, estos OMA’s restringieron televisores desde Japón, Corea y Taiwán32 entre 1977 y 1979, para luego ser eliminados de 1980 a 1982. En el sector de automóviles, el presidente Reagan (1981–1989) negoció VER’s con Japón en 1981, pero en 1985, estas también fueron dejadas de lado (Aggarwal. 2006, pág 36). La cuestión más importante a tener en cuenta cuando se analizan las implicancias de las disposiciones sectoriales específicas, es el propósito de éstas. En el caso de los acuerdos sectoriales sobre textiles y prendas de vestir, el presidente Kennedy eliminó la competencia para una industria que se veía a sí misma perdedora frente al libre comercio internacional. Paradójicamente, con esta “desviación” del multilateralismo y esta compensación a un sector opositor importante, Kennedy pudo consolidar la coalición en favor del libre comercio (Aggarwal. 2006, pág 36). Pero el tema de los acuerdos bilaterales sectoriales no fue el único “desvío” que la política comercial de Estados Unidos se dio el lujo de tener pari passu su discurso en favor del multilateralismo. Una segunda desviación clave respecto del proceso multilateral fue el desarrollo de los acuerdos regionales. El más significativo de ellos ‐la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que se convirtió posteriormente en la Comunidad Económica Europea (CEE) y en la actual UE‐ fue respaldado por los Estados Unidos, principalmente para consolidar sus objetivos de seguridad global. De hecho, cuando la CECA fue criticada por algunos países por su incompatibilidad con el artículo XXIV del GATT, Estados Unidos apoyó firmemente la CECA así como el waiver para este acuerdo en el GATT33.

31 Desde los años ‘70 las restricciones voluntarias a la exportación son uno de los más importantes obstáculos no arancelarios al comercio. A diferencia de las cuotas, este tipo de restricciones comerciales son “voluntarias”, en el sentido de que el país exportador puede eliminarlas o modificarlas de forma unilateral y son esencialmente reguladas en la frontera del país exportador. El Comité de la OCDE distingue tres tipos de restricciones voluntarias a la exportación, según el grado de participación de los gobiernos de los países importadores y exportadores en el acuerdo:

a) Acuerdos directos entre Gobiernos: los Gobiernos conciertan el volumen de exportaciones a restringir. Son los acuerdos de comercialización ordenada (orderly marketing agreements, OMA’s) y no son realmente “voluntarios”, ya que no pueden ser modificados de forma unilateral por el país exportador;

b) Convenios patrocinados por el gobierno entre empresas exportadoras para reducir las exportaciones por debajo de un determinado nivel. Son los acuerdos de restricción voluntaria a las exportaciones (voluntary export restraint agreement, VER’s); y

c) acuerdos o convenios entre empresas exportadoras para limitar las exportaciones sin participación del gobierno. (Calvo Hornero. 2003, págs. 121 y 122). 32 A mediados de 1977, EE.UU. negoció acuerdos de comercialización ordenada (orderly marketing agreements, OMAs), con dos de los exportadores de crecimiento más rápido en el sector del calzado: Corea del Sur y Taiwan. Las OMAs son acuerdos voluntarios bilaterales para restringir las importaciones (para más detalle ver Morke, Morris y Tarr, David G.: “Import Protection: Weighing the Scales Effects of Restrictions on United States Imports: Five Case Studies and Theory”, Chapter Three. Bureau of Economics, Federal Trade Commission, June 1980. 33 Los artículos 1, 4 y 6 de la CECA definen sus propósitos y naturaleza jurídica. Se expresa que las ventajas y beneficios que las partes acordaren sólo serán aprovechadas por ellas, y no repercutirán a terceros, desconociendo con ello el principio fundamental del GATT de la nación más favorecida. Por esta razón fue que se le tuvo que negociar un waiver de los previstos para casos no contemplados ‐artículo XXV, inciso 5, del GATT‐, lo que no sin dificultad se logro. En el artículo XXV, se regula el poder de las partes contratantes para autorizar a un


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Respecto al proyecto del mercado común europeo, la política exterior de Estados Unidos en este período fue clara. Así lo manifiesta su Departamento de Estado, en uno de sus boletines de la época (enero de 1957) al expresar que “la actitud de Estados Unidos con respecto a la propuesta de un mercado común en Europa Occidental esta determinada por dos políticas tradicionales del Gobierno de EE.UU.: nuestro apoyo constante hacia el fortalecimiento político y económico y una mayor cohesión de Europa Occidental dentro de una comunidad Atlántica en expansión y nuestra devoción de larga data en avanzar hacia una mayor liberalización multilateral del comercio no discriminatorio y convertibilidad de las monedas. Es a la luz de estos dos objetivos complementarios que EE.UU. da la bienvenida a las iniciativas de un mercado común y de un área de libre comercio34 en Europa Occidental” (Department of State Bulletin. 1957, Vol. XXXVI, Nº 919, pág. 182). No obstante, el Congreso de EE.UU. tenía algunos reparos. Las pocas cuestiones que se plantearon en cuanto a la conveniencia de la política de integración estuvieron relacionadas a si la Unión Europea de Pagos propuesta podría implicar una posible discriminación contra el resto del mundo en relación a los objetivos del GATT y el FMI35. La actitud estadounidense de completa y absoluto apoyo a toda integración económica se volvió de mayor cautela cuando surgió la CEE. En la visión estadounidense, estas organizaciones podrían violar los principios multilaterales personificados en el GATT y en el FMI. Incluso antes de que el Tratado de Roma hubiera sido firmado, EE.UU. hizo constar mediante una declaración política cuidadosamente preparada, las condiciones bajo las cuales la nueva comunidad recibiría su apoyo. Esta declaración, realizada en diciembre de 1958, por el Subsecretario de Asuntos Económicos, C. Douglas Dillon, dice lo siguiente:

“La política de los Estados Unidos ha sido la de alentar acuerdos para lograr la integración económica entre dos o más países, ya que se cree que tales acuerdos, si son correctamente diseñados, puede conducir a mayores oportunidades de manera competitiva, a una mayor productividad y un más alto nivel de comercio, tanto dentro del área de la que se trate así como con otros países, incluido el nuestro. En pocas palabras, hemos alentado las medidas de integración hacia el futuro, que creen comercio naturalmente, mientras que al mismo tiempo nos oponemos a acuerdos más limitados que podrían servir para desviar y restringir el comercio. Así, hemos apoyado el Mercado Común Europeo y la propuesta de Zona de Libre Comercio Europea, mientras se asegure que los intereses de los terceros

país miembro excepciones al cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el GATT. El único criterio establecido para poder conceder una excepción es el de poder dar una respuesta a situaciones no previstas en el Acuerdo. Para ello se requiere la conformidad de una mayoría de los países miembros del GATT (dos tercios de los votos emitidos y más de la mitad de los miembros). Las situaciones no previstas y que han dado lugar a excepciones han sido muy variadas, desde los acuerdos regionales que no cumplían con lo estipulado en el párrafo anterior (como fue el caso de la CECA), a la excepción en las restricciones cuantitativas al comercio agrícola de Estados Unidos. En el caso de la CECA, los fines para los cuales fue creada fueron los argumentos esgrimidos para obtener la excepción. 34 Se incorporó el tema de la zona de libre comercio por la intención de Inglaterra de formar un esquema de este tipo con los seis países que formarían un mercado común (Department of State Bulletin. 1957, Vol. XXXVI, Nº 919, pág. 182). 35 Allen (1960, pág. 94), que cita a Patterson y Behrman: “Survey of United States International Finance”, (1950, pág. 239).


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países, incluidos aquellos de Latinoamérica, son adecuadamente protegidos” (Department of State Bulletin, Vol. XXXIX, Nº 1015, pág. 921).

A pesar de ello, EE.UU. se abstuvo de iniciar negociaciones de acuerdos comerciales regionales, persistiendo con su enfoque multilateral multiproducto36 (Aggarwal. 2007, pág 12). Esta “abstención” se vio reflejada en el rechazo del gobierno estadounidense de forjar un área de libre comercio con el continente europeo. Efectivamente, en los inicios de los años 60 la opción de crear un área de libre comercio (no‐regional) fue analizada por Estados Unidos. Economistas, políticos e intelectuales, tanto de Estados Unidos como de Gran Bretaña, propusieron la creación de un NAFTA –entendiéndose a esta sigla como la North Atlantic Free Trade Área (y no como el North American), uniendo los EE.UU. con el bloque europeo, en plena formación en esos años. Movidos por la expectativa de que las conversaciones bilaterales podrían acelerar la liberalización comercial entre estas dos grandes potencias, algunos autores influyentes apoyaron la iniciativa (Prazeres. 2008, pág. 212). Sin embargo, varios líderes norteamericanos eran cautelosos respecto de los argumentos económicos de la creación de un NAFTA, puesto que, en principio no tenían el ánimo como para renunciar al multilateralismo y al GATT. Tanto el Secretario de Estado, John Foster Dulles, como el Secretaria del Tesoro, Douglas Dillon, habían apoyado la creación de la Comunidad Europea en el plano político. En 1950, la Cámara de Representantes de los Estados Unidos enmendó la Ley de Cooperación Económica para incluir entre sus objetivos la "unificación económica de Europa" como parte del esfuerzo necesario para restaurar la prosperidad en Europa occidental y así consolidarla contra la amenaza soviética. Sin embargo, Dulles y Dillon se opusieron a una amplia zona de libre comercio a nivel europeo diferente de la CE de seis miembros (Bhagwati. 1993, pág. 158). En esta línea de pensamiento se refiere Allen (1960), cuando afirma que los Estados Unidos, que durante mucho tiempo había apoyado la idea de una integración económica de Europa Occidental, empezaba a considerar que dicha integración produciría un conflicto entre las dos políticas tradicionales y de larga data, y que a criterio de Allen eran opuestas y no complementarias, como afirmara el Departamento de Estado estadounidense (Allen. 1960, pág. 5). Los intereses norteamericanos seguían privilegiando el multilateralismo y la no discriminación del GATT. Por lo tanto, cualquier área de libre comercio que se centrara solamente en el libre comercio, como el NAFTA Atlántico había sido pensada, era considerada inaceptable por la administración estadounidense, ya que a pesar de su objetivo final de liberalización comercial a nivel global, habría implicado preferencias y discriminación desde un principio. Así, la iniciativa NAFTA de los años ’60 fue finalmente rechazada por el gobierno de los EE.UU. (Ibíd.). Ya a finales de los años ’60, unos años antes del colapso de las paridades fijas (colapso de Bretton Woods) y de la crisis del petróleo, se profundizan las políticas de protección sectorial: la industria siderúrgica ya había obtenido protección garantizada. Tendencia que se acelera en los ’70 y los ’80 con los acuerdos de participación del mercado en sectores tales como electrónica, automóviles y semiconductores. Este contexto de creciente proteccionismo sectorial sumado al

36 Aunque como se dijera, con ocasionales desviaciones sobre la base de negociaciones sectoriales.


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impacto de la crisis del petróleo, hicieron peligrar la Ronda Tokio del GATT (1973‐79). Aun con un gran esfuerzo y encabezada por EE.UU., esta Ronda condujo a un record de 99 países que acordaron una reducción arancelaria que implicó un valor del comercio de más de US$ 300 billones y una reducción de aranceles industriales en promedio del 7% al 4,7%. Pero a comienzos de los ’80, inmediatamente después de la Ronda Tokio, las perspectivas del sistema de comercio parecían nuevamente desalentadoras, se percibían cambios en el enfoque tradicional. En particular, el interés europeo parecía desviarse hacia la profundización de la integración regional. En 1982, el esfuerzo por comenzar una nueva ronda resultó un fracaso, la mayoría de los países criticó a los EE.UU. por intentar incluir los servicios y otros nuevos temas en la agenda. Con problemas en el GATT, en 1984, después de la fallida reunión ministerial del GATT de 1982, la Ley de Aranceles y Comercio de Estados Unidos autorizó a su administración a negociar activamente acuerdos bilaterales de libre comercio. Poco después, los Estados Unidos negociaba la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (1983), el acuerdo de la libre comercio con Israel (1985), tuvo acercamientos con el ASEAN y llevó a cabo discusiones sectoriales con Canadá en 1984 (que terminaron en fracaso). Pero la dirección fue clara entonces: Estados Unidos estaba cambiando su estrategia y se encontraba dispuesto a modificar su política e ideología lejos del multilateralismo puro (Aggarwal. 2006, pág 37).


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5.4. Los cambios en la estrategia comercial de los Estados Unidos a partir de la década de los ’80: del multilateralismo al regionalismo y el dilema norteamericano entre el libre comercio y el proteccionismo Hasta los años ’80, el enfoque predominante en la política comercial estadounidense, aunque con algunos desvíos, fue claramente el del GATT basado en el multilateralismo multiproducto. Formalmente, los Estados Unidos apoyaron la versión pura del libre comercio. Sin embargo, al mismo tiempo, su propia práctica se ha alejado bastante de los supuestos del liberalismo económico que teóricamente profesaron, situación que ha sido más marcada de los años ’80 en adelante. Para Kuttner (1996), dada la vocación norteamericana por el laissez‐faire, toda política doméstica que se aleja de dicha ideología ha sido pobremente planteada, con falta de objetivos industriales de largo plazo y, generalmente, no ha ayudado ni al sistema comercial ni al propio interés norteamericano (Kuttner. 1996, pág. 4). Para este autor, el fin de la Guerra Fría no sólo significó el fin de la preeminencia soviética en el Este, sino también de la dominación de Estados Unidos en occidente. Tanto Japón como la Comunidad Europea incrementaron sus influencias en el sistema comercial con políticas que no comulgaban demasiado con el clásico estilo liberal norteamericano. Estados Unidos debió adaptarse y revisar su concepción de seguridad nacional de carácter geopolítico para enfatizar en los aspectos geo‐económicos (Kuttner. 1991, págs. 7 y 8). A partir de los años ’80, Estados Unidos inició (profundizó) una política contraria respecto de algunos de los principios básicos del GATT. Entre las principales, como se mencionó, cabe destacar la utilización de acuerdos bilaterales y de barreras no arancelarias. Paralelamente, grupos industriales, sindicatos y algunos representantes del Congreso incrementaron la presión por protección de ciertos sectores de su economía nacional (como el siderúrgico o la agroindustria). Basándose en la sección 301 de la Ley de comercio de 1974, amenazó con tomar represalias contra lo que consideraba prácticas comerciales desleales de otras naciones a menos de obtener ciertas compensaciones. Mediante este mecanismo de presión de carácter netamente mercantilista, obtuvo un acceso más libre a las convocatorias de ofertas para grandes proyectos de construcción en Japón tras amenazar con aplicar la sección 301 (Curzon y Curzon Price. 1990, págs. 9 y 10). Ver cuadro 5.4.1. Cuadro 5.4.1. La Enmienda Gephardt: Super Section 301 En abril de 1987, la Cámara de Representantes de Estados Unidos aprobó la Trade and International Economic Policy Reform Act of 1987, conocida como la “Omnibus Trade Bill”. Sin embargo, antes de su aprobación, el representante por Missouri, el demócrata Richard A. Gephardt, propuso una enmienda a esta Ley con la intención de “solicitar que el representante comercial de Estados Unidos entable


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negociaciones con los países que tengan superávit comerciales excesivos y sin fundamentos con Estados Unidos, y que estipule medidas punitivas contra esos países en caso que fracasen las negociaciones” 37. La enmienda pretendía ubicar a los países con superávit comerciales “excesivos y sin fundamentos” con Estados Unidos en una lista, para que el United States Trade Representative (USTR) analizara las prácticas comerciales de cada uno de ellos. Se establecía una fórmula denominada Cálculo del Comercio Nacional (National Trade Estimate), que mostraba las barreras externas al comercio norteamericano y sus costos. Sobre esta base, el USTR investigaría a los países con patrones consistentes con prácticas comerciales injustas. Si dichas prácticas se consideraban no razonables e injustificadas, se iniciaban una ronda de negociaciones de seis meses con cada uno de estos países. Si las negociaciones tenían éxito no se aplicaba ninguna acción, aunque cada año se volverían a examinar las políticas comerciales del país en cuestión. En caso contrario, de no llegarse a un acuerdo el gobierno de los Estados Unidos podría tomar represalias, sobre la base de un dólar por un dólar, contra el valor de las prácticas comerciales “desleales” del otro país. Si el país no cesaba con dichas prácticas y mantuviera el gran superávit con los Estados Unidos, se le aplicaría el requisito de reducción del superávit bilateral en un 10% al año, durante cuatro años. En circunstancias excepcionales, el presidente podría reducir o levantar este requisito, como por ejemplo si ese país tuviera un problema de deuda o si a Estados Unidos no le conviniera exigir ese requisito. La Cámara aprobó la enmienda con una votación cerrada de 218 contra 214, y luego entró en vigor en una forma levemente atenuada mediante la provisión “Súper 301” en la Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 (Ley general de comercio y competitividad de 1988). A pesar de que la “Super 301” expiró en 1997, algunos miembros del poder legislativo estadounidense discutieron la posibilidad de que esta legislación sea parte permanente de la ley comercial (Fitzgerald, Sara: “A New Vision for U.S. Trade Policy”. 2002). Un sector en el que se profundizó la intervención fue el de los textiles. El comercio de este tipo de productos experimentó una fuerte erosión de la filosofía del GATT. La presión de Estados Unidos fue decisiva para ampliar el AMF en el verano de 1991 durante otros 17 meses, con gran disgusto de las partes contratantes del GATT, que esperaban su revocación (Kein y Pustay. 1991, pág. 73). Sin duda, en este período, la hegemonía económica de Estados Unidos disminuyó en términos relativos, puesto que se incrementó el número de naciones que se beneficiaron con el rápido crecimiento de la economía mundial después de la Segunda Guerra. Este rápido crecimiento implico el surgimiento de nuevas y eficiente empresas extranjeras para competir con las de los Estados Unidos, lo que trajo aparejado que el sector privado norteamericano también perdiera entusiasmo en insistir en la reducción de las barreras arancelaras mediante las negociaciones del GATT. Otro elemento claramente político que dificulto que muchos legisladores estadounidenses le asignaran prioridad a la liberalización del comercio fue la “democratización” de la política de su Congreso iniciada a principios de la década de 1970. Los cambios en el funcionamiento y en la

37 En Appleyard y Field (1997), pág. 24.


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estructura del Congreso redujeron la capacidad de los partidos para mantener entre los parlamentarios una disciplina rigurosa. Simultáneamente a las dificultades de los partidos para elaborar y aplicar programas políticos coherentes, los parlamentarios tuvieron una mayor libertad para seguir estrategias más independientes o sectoriales. Cada uno de ellos se ha convertido en una especia de “contratistas independientes”, que representa a pequeños grupos de interés con objetivos muy concretos, y con frecuencia estrechos y cortoplacistas (Keim y Baysinger. 1988, pág. 163). La política de liberalización y eliminación de barreras comerciales, ha sido una política difícil de mantener en el Congreso de Estados Unidos desde fines de los ’70 en adelante, especialmente en los últimos años de existencia del GATT hasta el nacimiento de la OMC. ¿Por qué ha ocurrido esto? Por la sencilla razón de que liberalizar la política comercial beneficia a los consumidores a expensas de productores concretos, que normalmente deben afrontar una mayor competencia. Los beneficios de la reducción de los aranceles se distribuye entre un grupo atomizado y desorganizado y con frecuencia desinformado. Por su parte, los costos se concentran en un grupo pequeño, generalmente bien organizado y políticamente activo. Al producirse esa “democratización” de la política norteamericana en desmedro de los partidos políticos y a favor de los políticos y candidatos de manera individual, éstos tienen más difícil la defensa de las políticas que suponen costos para los bien organizados grupos de productores, a menos que cuenten con una amplia sensibilización y apoyo por parte de los consumidores‐votantes desorganizados. Sólo en estos casos, el poder político de los fabricantes puede verse superado. Esto pudo haber ocurrido durante las primeras décadas de existencia del GATT, donde el sector privado industrial podía comprender algunas de las consecuencias adversas de los aranceles, con lo cual apoyaron el proceso de reducción de éstos alcanzado en éste período. Sin embargo, esta certeza pierde fuerza cuando se introducen a la mesa de la negociación las barreras no arancelarias, cuyos efectos son más indirectos y, por ello, más difíciles de identificar y comprender para los consumidores. Si bien este tema se introdujo en la Ronda Tokio (1973–1979), su tratamiento fue incompleto e insuficiente, por lo que en la Ronda Uruguay (1986–1994) se elaborarían normas más precisas para intentar evitar tales prácticas. A pesar de que finalmente la Ronda Uruguay se puso en marcha en 1986, Estados Unidos mantuvo el discurso de usar otras alternativas al GATT, poniendo, de esta manera, una mayor presión a los otros países sobre las negociaciones que se estaban llevando a cabo. Esta señal fue clara. El Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, James Baker, advirtió en 1988:

Esperamos que la liberalización del comercio ocurra en la Ronda Uruguay. Si esto no ocurre, estamos dispuestos a explorar un enfoque de liberalización de club del mercado, por medio de acuerdos minilaterales o mediante una serie de acuerdos bilaterales. Aunque nosotros estemos comprometidos con un sistema de comercio liberal multilateral, un régimen bilateral o minilateral también podría ayudar a mover el mundo hacia un sistema más abierto38.

38 Toronto Star, 6 de enero de 1988 , en “The political economy of a Free Trade Area of the Asia Pacific: A US perspectiva” por V. K. Aggarwal (2006) .


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Un alto nivel de conflicto continuo amenazaba la conclusión de la Ronda Uruguay. En parte, esto estaba reflejando el cambiante equilibrio de poder entre los principales actores del sistema, la disolución del consenso liberal y la inclusión de diversos intereses así como la falta de voluntad de los Estados Unidos de seguir siendo el prestamista y el mercado de última instancia. La era del “détente”39 y la posterior finalización de la Guerra Fría debilitaron aún más el argumento de “seguridad” para continuar con la cooperación económica y las concesiones económicas basadas en una amplia negociación comercial. Después de varios retrasos respecto de la fecha de conclusión original de 1990, la Ronda Uruguay llegó a una conclusión en 1994. Pero Estados Unidos ya no estaba únicamente comprometido con el camino multilateral. Sobre una base multiproducto, EE.UU. firma su primer acuerdo bilateral con Israel en 1985, y unos años antes (1983), como se dijo, había elaborado un acuerdo preferencial para los países del Caribe. Pero estas desviaciones del multilateralismo de menor importancia fueron reemplazadas por el muy importante acuerdo de libre comercio con Canadá40 alcanzado en 1987 (Canada–United States Free Trade Agreement –CUSFTA–, que fuera firmado en 1988 y que entro en vigor el 1º de enero de 1989). Muchas de las secciones del CUSFTA, que tenía como objetivo eliminar las barreras al comercio de bienes y servicios entre las partes, eran transcripciones literales de las disposiciones del GATT, con lo que se contribuía a que los riesgos de divergencia con la norma multilateral se minimizasen. Su primer artículo, el 101, afirma que ambos gobiernos establecen el acuerdo de libre comercio de manera “consistente” con el artículo XXIV del GATT. Sin embargo, en el segundo párrafo de su artículo 104, expresaba de manera clara que en caso de divergencias entre el CUSFTA y otros acuerdos (como el GATT), el primero sería el que prevalecería41. Esta disposición, como era de suponer, provocó reacciones negativas entre las partes contratantes del GATT en el marco de su proceso de validación con las normas del Acuerdo General (Prazeres. 2008, pág. 187). Para tal fin, un Grupo de Trabajo del GATT fue creado a los efectos de analizar la compatibilidad del CUSFTA con el artículo XXIV. En el informe de este Grupo de Trabajo, adoptado el 12 de noviembre de 1991, a pesar de ser, de manera general, positivo en relación al CUSFTA, evidenció que varios miembros del Grupo tenían resistencias en relación al acuerdo preferencial. Temas como reglas de origen y agricultura motivaron las preocupaciones de las partes, pero en especial, la disposición de su artículo 104, mediante el cual el CUSFTA prevalecería por sobre el GATT en caso de divergencia, origino los principales cuestionamientos hacia Estados Unidos y Canadá. Finalmente, el Grupo de Trabajo no dio ninguna recomendación

39 Détente es un término francés que significa "aflojamiento" o "aligeramiento". En muchos textos históricos se traduce por "distensión". El término fue utilizado en política internacional desde principios de 1970. Comúnmente es aplicado a cualquier situación internacional en la cual determinadas naciones previamente hostiles pero no involucradas en una guerra manifiesta, aminoran tensiones a través de la diplomacia y de medidas que construyan la confianza. Sin embargo, el término se usa principalmente para referirse a la reducción de la tensión entre la Unión Soviética y los Estados Unidos en el proceso de deshielo de la Guerra Fría. 40 La literatura al respecto entiende que el cambio en el comportamiento estadounidense es marcada especialmente a partir del acuerdo con Canadá, ya que las relaciones de Estados Unidos con Israel tienen una dinámica propia, que trasciende sobradamente las cuestiones comerciales. 41 Específicamente afima que: “In the event of any inconsistency between the provisions of this Agreement and such other agreements, the provisions of this Agreement shall prevail to the extent of the inconsistency, except as otherwise provided in this Agreement” (artículo 104, párrafo 2. del CUSFTA).


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específica respecto a si el CUSFTA era o no compatible con el Acuerdo General, sino que se limitó a reportar las discusiones de las demás partes del GATT42 (Abbott. 1995, pág. 40). En el año de entrada en vigor del CUSFTA (1989), Estados Unidos participó activamente en la creación de la APEC (Foro de Cooperación Económica del Asia‐Pacífico). En junio de 1990, el presidente Bush padre (1989–1993) lanza la Iniciativa para las Américas, proyecto estratégico de Estados Unidos pensado en pleno momento de cambio de la situación mundial ante la debacle del comunismo y la ruptura de la bipolaridad. Si bien la Iniciativa fracasa, entre otras razones, por el escaso contenido específico y por la ausencia de directrices que hicieran efectiva la política general, fue el antecedente inmediato del proyecto ALCA de 1994. En 1990, simultáneamente se iniciaron las negociaciones con México, que llevó al acuerdo del TLC (NAFTA) de 1993. El NAFTA fue firmado por Bush padre pero sometido al Congreso estadounidense por el presidente Clinton (1993–2001) luego de la victoria electoral de 1992. Recibido con alguna resistencia en el Congreso, el NAFTA fue sujeto a muchos debates, aunque finalmente, la Cámara de Representantes lo aprobó por 234 votos favorables contra 200 en contra, mientras que en el Senado la votación resultó favorable por 61 a 38 votos. Para esta aprobación fue fundamental la incorporación al acuerdo original de dos instrumentos impulsados por el gobierno de Clinton, que fueron los acuerdos sobre cooperación tanto en temas ambientales como laborales, que le permitió al Ejecutivo defender internamente el acuerdo como un instrumento para promover la competitividad estadounidense en relación a Japón y la Unión Europea. El acuerdo original firmado por la administración Bush (padre), más los dos instrumentos negociados por la gestión Clinton, fueron presentados al Congreso estadounidense para su aprobación (o rechazo) mediante la Autoridad de Promoción de Comercio o TPA (Trade Promotion Authority) por sus siglas en inglés, también conocida como fast‐track, en 1993. Paralelamente, en el plano multilateral, Estados Unidos argumentaba, con alguna habilidad, que la aprobación por parte del Congreso estadounidense del NAFTA señalaría a las demás partes del GATT, que el Parlamento de los Estados Unidos estaba preparado para aprobar los resultados de la Ronda Uruguay. Al mismo tiempo, la aprobación del NAFTA estimularía la concreción de las negociaciones multilaterales en la medida que existía la posibilidad de acentuar la regionalización del comercio mundial si las tratativas multilaterales fracasaban (Abbott. 1995, Cap. 1). Nuevamente, la contradicción norteamericana entre el discurso de libre comercio y las prácticas proteccionistas sectoriales volvió a la luz cuando se debatió, en ese país en 1994, la ratificación del acuerdo alcanzado en la Ronda Uruguay del GATT respecto a la creación de la OMC y por consiguiente la membresía norteamericana a dicho organismo internacional. Los opositores a ser parte de la OMC, provenientes del Congreso, ciertas elites políticas, los medios y la academia, introdujeron el temor a la pérdida de la soberanía norteamericana en 42 Ver también capítulo 4, apartado 4.9.1., donde se transcribe la conclusión del Presidente del Grupo de Trabajo establecido para determinar la compatibilidad del CUSFTA con el artículo XXIV del GATT. Para mayor detalle ver Doc. GATT L/6927 del 31 de octubre de 1991. Informe del Grupo de Trabajo.


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manos de una entidad supranacional. Aquellos objetaban principalmente, que la aceptación de la jurisdicción de la OMC en disputas comerciales podía sentar precedentes sobre las normativas de las cortes norteamericanas en esta materia. Es decir, ponían en tela de juicio la soberanía de dicho país respecto de la nueva entidad supranacional creada (Smith Pussetto. 2003, pág. 273). Según Allen Pigman (1999), el empleo del concepto de soberanía en el debate sobre la incorporación norteamericana a la OMC representaba una nueva manifestación del temor norteamericano de largo plazo respecto de la pérdida de la misma en el contexto del nuevo sistema internacional (Allen Pigman. 1999, pág. 194). En el mismo año en que nace la OMC (1994), Estados Unidos inicia negociaciones para la creación de un Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), pero que posteriormente, al igual que la Iniciativa para las Américas, fracasaría. Sin embargo, Estados Unidos ya había abierto una caja de Pandora de carácter regional y sectorial, que podría denominarse una estrategia “oportunista” de política comercial. Para algunos autores, como Aggarwal y Lin, esta política fue originada desde la frustración y no como parte del diseño de una gran política mucho más global (Aggarwal y Lin. 2000, pág 17). Kuttner (1996, pág. 6), lo expresa claramente al decir que “la devoción norteamericana por el laissez‐faire implica que cualquier alejamiento [de su política respecto] del libre comercio, [fenómeno] que ocurre de manera intermitente es sobrellevado con culpa y sin un propósito estratégico, y es visto por las autoridades norteamericanas como concesiones infortunadas a políticas domésticas más que iniciativas económicas de desarrollo”43. En este período, Estados Unidos, además de replantearse (conciente o inconcientemente) el orden de prioridades desde un multilateralismo multiproducto hacia un régimen de acuerdos sectoriales y marcado regionalismo, dentro de este último esquema cambia también sus razones y objetivos, pasando de iniciativas de tipo geopolíticas como el acuerdo con Israel o la Iniciativa de la Cuenca del Caribe hacia nuevos esquemas de comercio basados en cuestiones geo‐económicas como fue el NAFTA o la frustrada integración económica hemisférica (ALCA) (Barry. 2007, pág. 3). Ante este cambio de política de la principal economía mundial cabe entonces preguntarse: ¿Cómo repercutió este cambio de política en el resto de países?, ¿cómo reaccionaron? Coincidentemente con la entrada en vigor del CUSFTA, el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas y el inicio de negociaciones con México ‐que luego conducirían al NAFTA‐, a fines de los años ‘80 y principios de los ‘90, se originaba, desde la creación del GATT en 1947, una nueva ola de acuerdos comerciales regionales44 (World Bank. 2000, pág. 2) 43 Kuttner, R. (1996): “Managed Trade and Economic Sovereignty”. En R., Blecker (Ed.), U.S. Trade Policy and Global Growth, Chapter 1. Nueva York: M.E. Sharpe. 44 La anterior, luego del GATT, se había gestado entre los años ’60 y ’70, principalmente impulsada por los países en desarrollo y su política de sustitución de importaciones (Sur‐Sur). En general, los acuerdos regionales de integración de dicho período fueron muy proteccionistas e intervencionistas en el sentido de tratar de determinar, de forma administrada, qué industrias impulsar y donde se deberían ubicar (Schiff y Winters, 2003 pág. 4). La segunda ola de regionalismo fue, por lo menos en apariencia, más abierta hacia el exterior y más comprometida a reforzar y no tanto a controlar, el comercio internacional (World Bank. 2000, pág. 2). A esta ola se la llamo “nuevo regionalismo” o “regionalismo abierto” como vimos en el apartado 3.7.3. del capítulo 3.


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En la tabla 5.4.1., que se presenta a continuación se puede observar el salto cuantitativo en el número de acuerdos comerciales regionales (ACR) notificados al GATT que hubo en el período mencionado.

Tabla 5.4.1. ACR de bienes notificados al GATT/OMC (por fecha de entrada en vigor y por tipo de países

Período Desarrollado‐Desarrollado

Desarrollado‐en Desarrollo

Desarrollado‐en Transición

En Desarrollo‐en Desarrollo

En Desarrollo‐en Transición

En Transición‐en Transición

Total

1958‐1964 2 0 0 1 0 0 3 1965‐1969 0 0 0 1 0 0 1 1970‐1974 5 1 0 2 0 0 8 1975‐1979 0 3 0 1 0 0 4 1980‐1984 2 1 0 2 0 0 5 1985‐1989 1 1 0 2 0 0 4 1990‐1994 3 3 4 5 1 5 21 1995‐1999 3 7 0 4 2 16 32 Nota: las economías desarrolladas incluyen Canadá, EE.UU., UE, EFTA, Japón, Australia y Nueva Zelanda. Las economías en transición incluyen la antigua Unión Soviética, Europa Central y Oriental, los Estados Bálticos y los Balcanes. Los restantes países fueron clasificados como en desarrollo. Fuente: OMC Discussion Paper Nº 8 (2005), by Jo‐Ann Crawford and Roberto V. Fiorentino, pág. 7

Con fuente OMC45, en la siguiente gráfica se pueden observar claramente las dos olas de acuerdos regionales luego del GATT de 1947. Allí se muestran todos los ACR notificados tanto al GATT como a la OMC (1948–2009), tanto en bienes como en servicios, por año de entrada en vigor, incluyendo los acuerdos inactivos.

Una numerosa cantidad de trabajos incorporan como una de las principales causas de este incremento del regionalismo de fines de los ‘80 y principios de los ’90, al cambio de la política estadounidense en favor de los bloques comerciales46 (Schiff y Winters, 2003 pág. 6; Bhagwati, 45 Ver http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/regfac_s.htm 46 Otras causas de la proliferación de los ACR, sobre las cuales existe cierta coincidencia entre los autores, fueron: la incertidumbre respecto a un eventual fracaso de la Ronda Uruguay del GATT (1986‐1994) y la continua expansión en la red de acuerdos comerciales regionales de Europa, ya sea hacia los países de Europa Central y Oriental, como hacia los Balcanes y el Mediterráneo.


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1996 pág. 29; Panagariya, 1996 pág. 494; Bergsten, 1996 págs. 3 y 4; Crawford y Florentino. 2005, pág 6). Según Bhagwati (1996), “la principal fuerza motora del regionalismo de hoy es la conversión de Estados Unidos, que hasta la fecha se había abstenido del artículo XXIV” (Bhagwati. 1996, pág. 29). Otros autores, como por ejemplo Richard E. Baldwin (1993, 1997), consideran que el hecho del cambio de posición de EE.UU. no es una de las causas del creciente regionalismo de esa época al afirmar que dicha explicación no es consistente con los hechos (Baldwin. 1997, pág. 866). El autor presenta una lectura alternativa a las causas del regionalismo, basada en su teoría de “efecto dominó”47. La idea subyacente de esta teoría es que quienes no pertenecen a algún acuerdo existente querrán formar parte de él o, en su defecto, intentarán establecer sus propios acuerdos comerciales regionales. Sin embargo, el autor no deja de reconocer que las negociaciones que dieron origen al NAFTA tuvieron fuerte ascendencia en el proceso de creciente regionalización de principios de los ‘90, al afirmar que: “el renacimiento del regionalismo fue causado por la idiosincrasia de los eventos que se fueron multiplicando a lo largo del tiempo a través de un efecto dominó. En particular, el anuncio del acuerdo de libre comercio entre EE.UU. y México creo fuerzas poderosas de inclusión que llevaron al NAFTA y a una secuencia de pedidos de membresía. Como estas solicitudes fueron aplazadas, se generó una serie de acuerdos bilaterales y plurilaterales superpuestos en toda América” (Baldwin. 1997, pág. 884). Por lo tanto, el mismo Baldwin esta reconociendo un efecto indirecto de Estados Unidos en el proceso de regionalización del continente americano. Así como durante las negociaciones del artículo XXIV del GATT de 1947, dijimos que Estados Unidos había permitido la entrada del caballo de Troya al Sistema Multilateral de Comercio, con su cambio de actitud en favor de los bloques regionales, estaba claramente propiciando los sistemas preferenciales y la discriminación implícita en ellos.

47 Que se analizó en el apartado 3.6.1. del capítulo 3.


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5.5. La profundización de la dicotomía: la Ley de Comercio de 2002 y la Autoridad de Promoción de Comercio La Ley de Comercio de 2002 (Trade Act of 2002), que incluye la Autoridad de Promoción de Comercio (o TPA) y otra legislación comercial48, fue aprobada por la Cámara de Representantes de los Estados Unidos el 27 de julio de 2002 y por el Senado el 1 de agosto de ese mismo año. Finalmente, el entonces presidente Bush (hijo), la firmó a los pocos días después, el 6 de agosto de 2002. Esta Ley le otorgó al Poder Ejecutivo, la autoridad para negociar en el campo comercial hasta el 1 de junio de 2005, con la posibilidad de una extensión de dos años49, poniendo fin a un período de ocho años sin autoridad de negociación comercial para el Presidente de los Estados Unidos. El motivo principal de que se hayan necesitado ocho años para obtener una nueva concesión de la autoridad de negociación fue que el ejecutivo y el legislativo no pudieron llegar a un acuerdo en torno a los objetivos de la política comercial de Estados Unidos. Las delicadas áreas de los derechos laborales y el medio ambiente resultaron ser especialmente difíciles y dividieron profundamente a demócratas y republicanos. La Ley Comercial de 2002 estableció los objetivos estadounidenses en éstas y otras áreas, pero no zanjó necesariamente la controversia, básicamente por el patrón de comportamiento de la propia política comercial estadounidense (SELA. 2002, Nº 65). Uno de los principales elementos de esta Ley es la TPA (Trade Promotion Authority), que como se dijo, es el instrumento mediante el cual, el Congreso de los Estados Unidos le otorga al Presidente la autorización para negociar y firmar acuerdos comerciales, que luego serán aprobados (o rechazados) por el Congreso sin que éste pueda realizar enmiendas en dicho tratado o acuerdo. La necesidad de esta delegación de poder o autorización para con el poder ejecutivo, radica fundamentalmente en el sistema constitucional de los Estados Unidos, en donde no es tan clara la distinción de atribuciones entre uno y otro poder en materia de acuerdos comerciales internacionales. En EE.UU., el Congreso tiene la atribución de regular el comercio con otras naciones e imponer aranceles, cargas e imposiciones, mientras que al Presidente le corresponde conducir las relaciones internacionales (Berkovics y Cobb. 2002, pág. 1). 5.5.1. Antecedentes de la TPA La Constitución de los Estados Unidos le asigna autoridad expresa sobre el comercio exterior al Congreso. El Artículo I, sección 8, le da al Congreso el poder de “regular el comercio con naciones extranjeras…” y para “…aplicar y cobrar aranceles, derechos, impuestos…”. Por otro lado, la Constitución no asigna responsabilidades específicas en relación al comercio para el Presidente (Destler. 2005, pág. 14). Sin embargo, bajo el Artículo II, es el Presidente quien tiene 48 Renueva y enmienda dos programas de exención arancelaria que ya habían expirado, como son la Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA, por sus siglas en inglés), y el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), al cual restablece pero a una escala mayor. 49 La aprobación por otros dos años sería automática a menos que el Congreso votase en ambas cámaras por su rechazo.


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la autoridad exclusiva para negociar tratados y acuerdos internacionales y ejercer una amplia autoridad sobre el accionar de los asuntos exteriores de la nación. Ambos, tanto las autoridades del poder legislativo como del ejecutivo participan en el desarrollo y ejecución de la política comercial y de acuerdos comerciales de Estados Unidos. Bajo la TPA, los acuerdos de libre comercio recíprocos y los acuerdos multilaterales sobre barreras no arancelarias son tratados como “acuerdos del congreso y del ejecutivo” (congressional‐executive agreements), los cuales requieren la aprobación de ambas Cámaras del Congreso. Esta aprobación expresa el consenso del Congreso de Estados Unidos por cumplir los compromisos acordados bajo las normas internacionales. Esta tipología de acuerdo se diferencia del “acuerdo del ejecutivo” (executive agreement) que sólo requiere la acción presidencial, y de los “tratados” (treaty), que requieren los dos tercios de los votos del Senado (Shapiro. 2006, pág. 22). La TPA es el producto de muchos años de debate, cooperación y compromiso entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. En sus cimientos yacen los respectivos poderes constituciones concedidos al Congreso y al Presidente, así como el hecho práctico de que cierta flexibilidad en la cooperación es necesaria si Estados Unidos pretende negociar acuerdos comerciales creíbles. A pesar que la primera TPA, como es conocida actualmente, se otorgó en 1974, el origen de esta facultad se remonta a la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos (RTAA) de 1934, su extensión en el tiempo permitió la concreción del GATT. Esta autorización del Congreso para con el Presidente no fue nuevamente aprobada sino hasta la Ronda Tokio en la década de los ’70. Sin embargo, cabe mencionar lo sucedido en la Ronda anterior, la Kennedy (1964–1967) y en los años previos. En 1962, bajo la Ley de Expansión Comercial de ese año (Trade Expansion Act), el Congreso, por un lado, concedió al Presidente la autoridad por cinco años para reducir o eliminar aranceles y, por otro, amplió su papel en el proceso al exigirle al Presidente que enviara para su revisión en el Congreso una copia de cada acuerdo concluido y una declaración presidencial explicando porqué dicho acuerdo había sido firmado. Además, permitió al Presidente negociar la Ronda Kennedy. Junto con un número de acuerdos de reducción arancelaria, en esta Ronda se alcanzaron dos acuerdos relacionados a barreras no arancelarias –el Acuerdo Antidumping y el Acuerdo sobre Valoración Aduanera– que fueron más allá de la reducción de los aranceles ya que disciplinaron aspectos no arancelarios. Como la adhesión por parte de Estados Unidos a estos acuerdos implicó cambios en las leyes y regulaciones más allá de las modificaciones arancelarias, muchos en el Congreso concluyeron que el Presidente se había extralimitado en su atribución ya que la autorización con la que contaba se refería únicamente a los acuerdos arancelarios. En función a ello el Congreso decide aprobar un articulado que estableció que todas aquellas disposiciones del Acuerdo Antidumping y del de Valoración Aduanera negociados en la Ronda Kennedy contrarias a la legislación doméstica vigente de los Estados Unidos serían inaplicables (Berkovics y Cobb. 2002, pág. 2 y 3). En 1966, el Congreso aprobó una resolución contraria a los “compromisos no arancelarios” hechos por la Administración Johnson que no habían sido aprobados por el Congreso. Nuevamente, la incoordinación entre intereses domésticos e intereses de política exterior volvió a socavar la credibilidad de Estados Unidos en materia de acuerdos internacionales y


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negociaciones comerciales, poniendo de manifiesto la vulnerabilidad de los acuerdos que se pudiesen alcanzar con este país. Después que expirara la autoridad para modificar aranceles dada por la Trade Expansion Act de 1962, el Poder Ejecutivo buscó una nueva autoridad para negociar la Ronda Tokio del GATT que comenzara en 1973, lo cual alcanzó mediante la Ley de Comercio (Trade Act) de 1974. Como antes, la ley le otorgó al Presidente la autoridad para negociar e implementar la reducción y eliminación de aranceles, así como acuerdos relacionados con temas no arancelarios. Sin embargo, esta última atribución la supeditó a la aprobación del Congreso. Volvió a ponerse en duda la voluntad de Estados Unidos para negociar acuerdos. Como sería indicado en un reporte del Comité de Finanzas del Senado que acompañó la Ley de Comercio de 1974, en el cual se reconocía que los socios comerciales de Estados Unidos habían expresado una falta de voluntad para negociar sin tener la garantía que el Congreso consideraría los acuerdos dentro de un marco de tiempo definido50. Como solución, el Congreso acordó que cada Cámara suspendiese sus procedimientos ordinarios legislativos y diera a los acuerdos comerciales un tratamiento acelerado, lo cual fue conocido como “fast track”. Los comités relevantes tendrían un período limitado para considerar y debatir la implementación del proyecto de acuerdo, sin posibilidad de enmiendas. A cambio, el Congreso le requirió al Ejecutivo que consultara con estos comités durante las negociaciones y que notificara al Congreso 90 días antes de la firma de un acuerdo. La nueva ley propuso la acreditación de 10 miembros del Congreso como asesores de la delegación negociadora de los Estados Unidos, mientras que la Ley de Comercio de 1962 había provisto 5 asesores. Así, con la autoridad de negociación y el fast track prevista por la Ley de Comercio de 1974, los Estados Unidos participaron de la Ronda Tokio, que finalizó en 1979. En ese año, se aprueba una nueva Ley de Acuerdos Comerciales, que extendió por ocho años, hasta el primero de enero de 1988, la autoridad presidencial para realizar acuerdos sobre temas no comerciales no haciendo ningún cambio respecto de la autoridad original. La ley no extendió la autoridad presidencial para modificar aranceles (Hornbeck y Cooper. 2009, pág. 5). En 1984, se aprueba una nueva legislación, la Ley de Comercio y Aranceles de 1984, para hacer posible la negociación e implementación de acuerdos de libre comercio bilaterales en que ambas partes reduzcan o eliminen sus aranceles y traten las barreras no arancelarias. Con esta nueva ley el Congreso estaba teniendo en cuenta los acuerdos de libre comercio con Israel y con Canadá. La Ley Omnibus de Comercio y Competitividad de 1988 (Omnibus Trade and Competitiveness Act – OTCA), extendió la autoridad presidencial para iniciar acuerdos comerciales así como el proceso de fast track hasta el primero de Junio de 199351. Bajo la OTCA, el Congreso pasó la

50 Govt. Print Off., 1974, pág. 107. Congreso de los Estados Unidos. Comité de Finanzas del Senado. Reforma de la Ley de Comercio de 1974. Reporte H.R. 10710, 26 de Noviembre de 1974. 51 Este último lo extendió hasta el primero de Junio de 1991, dando la posibilidad al Presidente de solicitar su extensión hasta Junio de 1993, siempre y cuando tal extensión no sea desaprobada por alguno de los dos órganos legislativos.


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legislación de implementación del NAFTA en 1993. También era el objetivo que se aprobara la Ronda Uruguay que se había iniciado en 1986, pero la misma no pudo finalizar para el período de vigencia de la OTCA. Es por ello que el Congreso, bajo la presidencia de Bill Clinton, aprobó una ley (H. R. 1876) mediante la cual se extendía la autoridad presidencial hasta el 16 de Abril de 1994, fecha en la que se firmó y concluyó la Ronda Uruguay. Los votos de esta extensión reflejaron un fuerte apoyo legislativo para extender la autoridad, tanto en la Cámara de Representantes (295 a favor, 126 en contra) como en el Senado (76 a favor, 16 en contra) (Hornbeck y Cooper. 2009, pág. 6). Después de la expiración del fast track en Abril de 1994, el Congreso no volvió a aprobar ninguna nueva autoridad hasta la Ley de Comercio de 2002. Durante los 8 años de la Administración Clinton no estuvo disponible esta autoridad, quien a pesar a intentar que se extendiera no tuvo éxito52. Sin embargo, cabe aclarar que además del proceso expeditivo de la TPA, existen otras formas de llevar a cabo la consideración de un proyecto de acuerdo comercial que no se encuentran explícitamente definidas en la TPA, pero que en la práctica han sido integradas dentro del proceso de aprobación del Congreso de los acuerdos comerciales. Uno de ellas han sido los “Acuerdos Complementarios” (Side Agreements) o “Cartas Complementarias” (Side Letters), que surgen cuando el Congreso ha insistido en adiciones o clarificaciones respecto del acuerdo principal, siendo el ejemplo más notable de Acuerdo Complementario la incorporación de los temas medioambientales y laborales al NAFTA. Otra forma de examinar un proyecto de acuerdo comercial es mediante audiencias previas de los comités más relevantes (Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes y el de Finanzas del Senado). En esta sesión informal, conocida como “mock markup”, los legisladores aprovechan para “sugerir” cambios en el borrador del acuerdo. Cambios que el Ejecutivo no está obligado a adoptar, pero que para facilitar la aprobación en el plenario normalmente las aceptan53. 5.5.2. La última TPA Durante el 2001, el Presidente G. W. Bush solicitó la renovación de la autoridad para el fast track, la cual fue renombrada en la legislación como “trade promotion authority” (TPA), principalmente para contrarrestar la connotación negativa asociada al nombre de fast track. Finalmente este objetivo fue logrado mediante su introducción en la Trade Act de 200254. Cabe aclarar que su aprobación no fue sencilla. Nuevamente, entraron a jugar el poder de los lobbies sectoriales, entre los que cabe destacar el gremio del sector textil y siderúrgico, que obstaculizaron su ratificación y que hicieron que la votación sea en extremo cerrada. En la Cámara de Representantes, la versión original de la ley pasó por sólo un voto (216 a favor

52 Como se manifestara, lo único que logro el entonces Presidente Clinton fue una breve, acotada y “libre” (sin concesiones a cambio) renovación del fast track a fin de concluir las negociaciones de la Ronda Uruguay (SELA. 2007, Nº 85). 53 Estos cambios son “no vinculantes”. 54 Específicamente fue introducida en su Division B: Bipartisan Trade Promotion Authotity. Title XXI: Trade Promotion Authority (Ley Pública 107‐210).


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versus 215 contra)55. Posteriormente, el Senado la aprobaría aunque con algunas enmiendas56. Al haber dos versiones distintas, se hizo necesario llegar a la etapa denominada de “conferencia” en la que finalmente se conciliaron ambos textos y el documento final fue adoptado por la Cámara de Representantes por 215 a 212 votos y por el Senado por 64 a 34 votos57. Entrando de lleno en el análisis de la Trade Act 2002 y en su Trade Promotion Authority, parecería observarse un mix de objetivos geopolíticos y geo‐económicos. En esta Ley se especifica que los acuerdos comerciales tienen el mismo propósito que los pactos de seguridad tuvieron durante la Guerra Fría, aclarando previamente que el comercio resulta crítico para el crecimiento económico y el fortalecimiento de Estados Unidos y su liderazgo a nivel mundial. Específicamente el Congreso de los Estados Unidos concluyó que:

“The expansion of international trade is vital to the national security of the United States. Trade is critical to the economic growth and strength of the United States and to its leadership in the world. Stable trading relationships promote security and prosperity. Trade agreements today serve the same purposes that security pacts played during the Cold War, binding nations together through a series of mutual rights and obligations”.58

En materia de negociaciones comerciales, la última TPA establece objetivos generales y objetivos principales59. Entre los objetivos Generales se prioriza: 1. La obtención de mayor apertura y reciprocidad en materia de acceso a mercados; 2. La reducción o eliminación de las barreras y distorsiones que estén directamente

relacionadas con el comercio y que afecten negativamente la entrada de los productos estadounidenses y distorsionen su comercio;

3. El fortalecimiento del sistema de reglas y procedimientos del comercio internacional, con especial atención al tema de solución de diferencias;

4. El fomento del crecimiento económico, elevar los estándares de vida y promover el pleno empleo en los Estados Unidos y mejorar la economía mundial;

55 Fue una de las votaciones más importantes y ajustadas relacionadas con el comercio y se dio en el 107mo Congreso (2001‐2002), cuando la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de ley de la TPA por la mínima diferencia de un voto. Nueve de cada diez republicanos votaron a favor de dicha propuesta y la misma proporción de demócratas lo hicieron en contra. Sólo 21 de 210 Demócratas apoyaron esa TPA. (SELA. 2002, Nº 66). 56 Allí, se incorporarían la renovación del “Programa de Asistencia para Ajuste del Comercio” (TAA en su sigla en inglés); de la “Ley de Preferencias Comerciales Andinas” (ATPA en su sigla en inglés) y del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), pasando con 66 votos a favor y 30 en contra. 57 Para más detalles sobre la votación de esta legislación véase Carolyn C. Smith en su informe para el CRS (Congressional Research Service), RS21004: “Trade Promotion Authority and Fast‐Track Negotiating Authority for Trade Agreements: Major Votes” (diferentes actualizaciones). 58 Trade Act of 2002. H.R. 3009‐61. Division B‐Bipartisan Trade Promotion Authority. Title XXI‐Trade Promotion Authority. Sec. 2101. Short Title and Findings. 59 Como “nuevos temas” se incluyen las cuestiones medioambientales y un mayor énfasis en los temas laborales.


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5. Asegurar que las políticas comerciales y ambientales se apoyen mutuamente buscando la protección y preservación del medio ambiente;

6. Un mayor entendimiento de la relación entre el comercio y los derechos laborales; 7. Acuerdos comerciales en los cuales los socios comerciales no puedan erosionar sus leyes

laborales o su legislación ambiental como un medio para favorecer el comercio; 8. Acuerdos comerciales que permitan que las pequeñas y medianas empresas tengan un

acceso igualitario a los mercados internacionales. Por su parte, los objetivos Principales son mucho más específicos y proporcionan metas pormenorizadas que el Congreso espera que se incorporen en los acuerdos comerciales. Se analizan brevemente los más importantes: 1. BARRERAS Y DISTORSIONES COMERCIALES. Dos objetivos centrales:

1.a) expandir las oportunidades comerciales para los exportadores de los Estados Unidos y obtener condiciones más abiertas y justas para su comercio, reduciendo o eliminando las barreras arancelarias y no arancelarias, así como las políticas y prácticas de los gobiernos extranjeros que afecten negativamente dichas oportunidades comerciales distorsionando su comercio; 1.b) obtener acuerdos de eliminación arancelaria y no arancelaria de índole recíproco, con especial atención en las industrias de automóviles y partes de vehículos.

2. COMERCIO DE SERVICIOS. Lograr la reducción o eliminación de barreras al comercio internacional de servicios, incluyendo regulaciones que nieguen el trato nacional o acceso a mercados a los proveedores de servicios.

3. INVERSIONES EXTRANJERAS. Reducir o eliminar las barreras artificiales que distorsionen el

comercio relacionado con la inversión extranjera, mientras se garantiza que los inversionistas extranjeros obtendrán los mismos derechos que los inversionistas estadounidenses, así como buscar que los inversionistas estadounidenses obtengan en el extranjero un tratamiento similar al que obtendrían bajo la ley de los Estados Unidos.

4. PROPIEDAD INTELECTUAL. Lograr el efectivo y adecuado cumplimiento del Acuerdo TRIP’s y

el establecimiento de estándares similares entre los acuerdos negociados y la legislación interna; una fuerte protección para las nuevas tecnologías; eliminación de prácticas discriminatorias y garantía que los estándares de protección e implantación están acordes con los adelantos tecnológicos.

5. MEJORA DE LA OMC Y DE LOS ACUERDOS COMERCIALES MULTILATERALES. Lograr la plena

implementación de los acuerdos ya suscritos en el marco de esta organización, así como la ampliación de la cobertura de los que ya han sido suscritos.

6. COMERCIO RECIPROCO EN AGRICULTURA. Obtener las oportunidades competitivas para las

exportaciones de sus productos agrícolas en los mercados internacionales sustancialmente equivalentes a las oportunidades competitivas proporcionadas a los exportadores extranjeros en el mercado de Estados Unidos. Este objetivo, se prevé alcanzar a través de acciones tales como:


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6.a) la reducción progresiva o eliminación de los aranceles u otros cargos que perjudican las exportaciones estadounidenses, dando prioridad a los productos con picos arancelarios y a los regímenes de subsidios de los países con mayor capacidad de producción así como previendo un período de ajuste para los productos sensibles de Estados Unidos que éste país importa; 6.b) la reducción progresiva o eliminación de los subsidios agrícolas que perjudican las oportunidades comerciales para las exportaciones de Estados Unidos o injustamente distorsionan los mercados agrícolas en detrimento de su economía; 6.c) el desarrollo de disciplinas para programas de apoyo doméstico, en los cuales la producción excedente de las necesidades de seguridad alimentaria se venda a los precios mundiales; 6.d) la eliminación de políticas gubernamentales que creen superávits o excedentes que depriman los precios; 6.e) la eliminación de las empresas comercializadoras del estado; 6.f) el desarrollo, fortalecimiento y clarificación de las reglas y los mecanismos de solución de controversias para eliminar las prácticas desleales al comercio que perjudican las oportunidades de ingreso a mercados60 y los distorsionan en detrimento de los productos agrícolas de Estados Unidos;

7. MEDIO AMBIENTE Y DERECHO LABORAL. Asegurar que el socio comercial cumpla los

siguientes objetivos específicos: garantizar que implemente efectivamente su legislación nacional en estas áreas, fortalecer su capacidad para respetar los estándares establecidos por la OIT; fortalecer su capacidad para proteger el ambiente a través del desarrollo sostenible; mejorar el acceso a mercados para los productos, servicios y tecnologías ambientales a sus mercados; garantizar que sus políticas gubernamentales ambientales o de salud no afectarán en ninguna medida discriminatoriamente a las exportaciones de los Estados Unidos61.

8. MECANISMO DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS. Fortalecer el mecanismo de revisión de

políticas comerciales de la OMC, mejorar el cumplimiento de los paneles de la OMC, fomentar las soluciones anticipadas mediante un mecanismo de consulta y promover disposiciones de compensación en caso de incumplimiento de las obligaciones por parte de los socios comerciales.

9. MEDIDAS CORRECTIVAS DEL COMERCIO. Preservar la facultad de los Estados Unidos de

aplicar rigurosamente sus leyes nacionales en materia de antidumping, derechos compensatorios y salvaguardias, evitando acuerdos que lesionen la efectividad de las disciplinas domésticas en orden de asegurar que los trabajadores y empresas de Estados

60 Prácticas relacionadas a las empresas comerciales y otros mecanismos administrativos, restricciones técnicas o de etiquetado injustificadas, restricciones sanitarias o fitosanitarias y normas restrictivas relacionadas con la administración de cuotas. 61 No obstante, el TPA establece que todos esos objetivos reconocen el derecho de la contraparte a establecer sus prioridades para la asignación de recursos en estas materias. Es por esto que algunos autores consideran que en la práctica no existe mandato para la inclusión de estándares de trabajo mínimos y exigibles en los acuerdos comerciales (Devereaux, Lawrence y Watkins. 2006, pág. 229).


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Unidos puedan competir plenamente y disfrutar de los beneficios de las concesiones comerciales recíprocas.

10. COMERCIO DE TEXTILES. Obtener oportunidades competitivas para las exportaciones de

textiles y vestido estadounidenses en los mercados internacionales. Estos objetivos de la Autoridad de Promoción del Comercio (TPA) reflejan una política diseñada primordial y esencialmente para promover la expansión de las exportaciones estadounidenses y no para favorecer sus importaciones. Se vuelve a repetir la concepción mercantilista de la Ley de 1934. De nuevo, se prioriza la búsqueda del acceso a los mercados de terceros países que al abrir el propio mercado. Apuntalando este razonamiento, debe destacarse que la Trade Promotion Authority no es el único contenido que tiene la Trade Act del 2002. Como dijimos se introdujeron otros temas. Antes de la TPA, que se ubica en la División B de dicha Ley, se encuentra la División A, que contiene el “Programa de Asistencia para Ajuste del Comercio” o Trade Adjustment Assistance (TAA). Esta asistencia es para los trabajadores, empresas y agricultores afectados por las importaciones de productos similares o competitivos. Básicamente, el TAA es un programa del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos que provee esencialmente una variedad de ayudas de reinserción laboral y de beneficios a los trabajadores estadounidenses (incluyendo a los trabajadores de cualquier empresa agrícola) que hayan perdido sus empleos o experimentado una reducción de sus horas laborales así como de sus salarios, como consecuencia del aumento de las importaciones de productos similares o directamente competitivos respecto de los artículos producidos por sus empresas afectadas, o por el cambio en la producción de su empresa ubicada en cualquier país que tenga un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos o se encuentre en un país beneficiado por la Ley de Preferencias Comerciales Andinas, o por la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África, o por la Iniciativa para la Cuenca del Caribe. Si bien el TAA es un programa federal establecido en la Ley de Comercio de 1974, no estaba en vigencia hasta que nuevamente se incorpora en la Trade Act de 2002. En esta Ley se volvió a autorizar el programa TAA hasta el año fiscal 2007, pero con modificaciones y agregados respecto de su original. Queda claro que la ubicación de la TAA por delante de la TPA dentro de la Trade Act 2002 no es mera coincidencia. El objetivo de los demócratas de este esquema secuencial fue el aprobar el TAA antes de la TPA, para de esta manera garantizar una cobertura política para los posibles sectores afectados por la liberalización comercial, ya sea mediante los TLC o mediante las negociaciones multilaterales, priorizando así sus intereses domésticos a su política comercial (SELA. 2007, Nº 85). En relación a la importación de productos sensibles62, esta ley tuvo como objetivo disuadir a los negociadores estadounidenses (USTR) de hacer concesiones arancelarias para productos agrícolas sensibles, ya que, aunque explícitamente no prohibió las negociaciones comerciales

62 Sección 2104(b)(2) de la Ley Comercial de 2002.


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respecto a estos productos, estableció procedimientos potencialmente difíciles que el ejecutivo debía completar a fin de reducir sus aranceles, tales como su identificación, el inicio de consultas con los comités de comercio y agricultura, la realización de una evaluación económica y un análisis de impacto en la industria estadounidense afectada y, finalmente, la notificación, a los comités mencionados, de si pretendía negociar una liberalización arancelaria en estos productos y las razones para ello. Estas nuevas disposiciones implicaron el abandono de la posición absolutista de los Estados Unidos en materia de tratados de libre comercio (TLC) respecto a la eliminación de los aranceles en todos los productos comercializados entre Estados Unidos y su socio comercial. Hasta ese momento, en todos los acuerdos de libre comercio que Estados Unidos había negociado, “lo esencial de los intercambios comerciales”63 era interpretado como “todo” el comercio64. Este abandono de la posición absolutista estadounidense con respecto a la cobertura de los productos en un acuerdo comercial, abrió una importante ventana para convalidar presiones de determinados sectores industriales para recibir o continuar recibiendo protección (SELA. 2002 y 2003, Nº 65 y 70). En relación a leyes anteriores que contenían el TPA o “fast track”, esta Ley 2002 formalizó y presentó procedimientos mucho más detallados, además de contener procedimientos consultivos más extensos que cualquier ley anterior de comercio. La ley requería que el Presidente consulte con el Congreso antes de hacer ciertas concesiones en sectores específicos y un análisis de los efectos que pudiesen ocasionar a la industria doméstica (o sea, al inicio, durante el desarrollo y previo a la conclusión de las negociaciones) (U.S. Chamber of Commerce. 2002). Finalmente, la ley profundizó la asociación entre el Poder Ejecutivo y el Congreso mediante la creación de un Grupo Regulatorio de Congresistas (Congressional Oversight Group) o Comisión Bicameral con representación de ambos partidos de todos los Comités que tienen jurisdicción en alguna parte de la negociación comercial. Las consultas tanto a los Comités como a la Comisión Bicameral (Congressional Oversight Group), debían ser obligatorias para el representante comercial. Éste, incluso, podía ser requerido para brindar informes de su gestión por la Comisión Bicameral. El incumplimiento de las consultas podía acarrear la revocación de lo actuado bajo el TPA (Ibíd.). Sin duda, estos procedimientos entorpecerían de manera significativa cualquier negociación, al no garantizar la autonomía del representante comercial en la negociación, más aún, si se tienen en cuenta que debían implementarse mecanismos específicos para los productos agrícolas y para los productos “sensibles”. Como se dijo, la Ley de Comercio del 2002, otorgó autorización para negociar hasta el 1ro de junio del 2005 previendo una extensión de esa autorización hasta por dos años adicionales después del vencimiento. En caso de que el Poder Legislativo no presente observaciones, la extensión operaría automáticamente. Finalmente, el 7 de julio de 2005, el Congreso de EE.UU. aprobó la prórroga de la TPA hasta julio del 2007. En el marco de las disputas entre los congresistas por la ratificación de los acuerdos de libre comercio con Perú, Colombia, Panamá y la República de Corea y la renovación de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas, se insertó la discusión por la extensión de la Trade 63 Párrafo 8 del artículo XXIV del GATT. 64 Con la única excepción del comercio de productos lácteos con Canadá, que está parcialmente excluido del NAFTA.


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Promotion Authority. El entonces y actual Presidente del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, Charles Rangel, junto a otros congresistas demócratas, propusieron realizar una extensión parcial de la TPA en caso de cuán atractivos resultasen para el Congreso de EE.UU. las concesiones que se pudiesen lograr en las negociaciones de la Ronda Doha65. Finalmente, dicha Ronda fue una vez más postergada y con un Congreso mayoritariamente demócrata, la TPA no fue prorrogada, expirando el 1º de julio de 2007. En mayo de 2007, unos meses antes de la expiración de la TPA y previendo que no se lograría una extensión de la misma, la Administración y los lideres del Congreso (principalmente demócratas) acordaron un “modelo de política comercial”66. Según el USTR, el modelo tiene la finalidad de incorporar en los acuerdos de libre comercio de los Estados Unidos principios sobre mano de obra, medio ambiente, propiedad intelectual, inversiones, contratación pública y seguridad portuaria. Este modelo exigió ajustes en los términos de los TLC que se habían firmado y no habían sido puesto en vigencia a esa fecha y que eran con Colombia, Panamá, Perú (que finalmente fue aprobado por el Congreso a finales de 2007 y entrara en vigencia a comienzos de 2009) y la República de Corea67. Aunque finalmente no se extendiera la TPA, durante su vigencia los TLC se convirtieron en el instrumento preferido en materia de política comercial de Estados Unidos. Durante la administración de G. W. Bush, en la cual se negocia y aprueba la Trade Act de 2002, se concluyeron y ratificaron tres TLC que habían sido comenzados con el gobierno de B. Clinton (Chile, Jordania68 y Singapur). Además, se iniciaron y se concluyeron acuerdos con Australia, Bahrain, Marruecos, Perú y con CAFTA‐DR (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua del Mercado Común Centroamericano sumado a la República Dominicana). Por su parte, en el marco de su estrategia con Medio Oriente, se acordó un TLC con Omán que entró en vigor el primero de enero de 2009. Otros acuerdos que en este período se negociaron, se concluyeron pero que aún no han entrado en vigor son con Colombia, Panamá y República de Corea.

65 El presidente del Comité de Finanzas del Senado, Max Baucus (demócrata por Montana), y el titular del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara Baja, Charles Rangel, apoyaron una posible renovación de la TPA, pero a condición de incluir normas más rigurosas para la protección de los trabajadores y del medio ambiente (Informe de la Agencia de Cooperación y de Información para el Comercio Internacional: “Las Elecciones de Mitad de Legislatura en los Estados Unidos y el Futuro de la Ley sobre las Facultades para Promover el Comercio”, del 21 de noviembre de 2006. Se encuentra en la página web: http://www.acici.org/acici/documentos/informes/info19_esp.htm. 66 Trade Facts: Bipartisan Trade Deal, Office of the United States Trade Representative. Bipartisan Agreement on Trade Policy (2007). 67 Este acuerdo de mayo de 2007 implicaba la adopción de ciertas medidas por parte de cada socio comercial (en el caso de Perú ya concretadas) con el cual ya se había firmado un TLC. Esto significó que no sólo los acuerdos debían ser ajustados y luego aprobados por las legislaturas de cada uno de los países socios, sino que dichos socios debía efectuar modificaciones en sus propias leyes nacionales a fin de satisfacer tanto el TLC original como los ajustes del acuerdo de mayo entre los dirigentes demócratas y el gobierno de Bush (SELA. 2007, Nº 84). 68 El acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y Jordania es una excepción, ya que no se negoció bajo las normas de la TPA.


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Así, la administración de Bush, mediante la TPA pasó de tener acuerdos de libre comercio con sólo tres países (Israel, Canadá y México), a tener acuerdos de esta naturaleza con diecisiete países en total69. El entonces Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, describía la política de su país respecto a los tratados de libre comercio como una “liberalización competitiva”. Este enfoque es, en esencia, similar al que Estados Unidos adoptó en 1986, cuando simultáneamente inició negociaciones para TLC con Canadá y propuso una ambiciosa agenda para la Ronda Uruguay de negociaciones multilaterales. Esto constituyó una sutil amenaza: si el resto del mundo no estaba dispuesto, al igual que Canadá, a lograr avances con respecto a temas como inversiones, servicios y derechos de propiedad intelectual, entonces Estados Unidos estaba dispuesto a recurrir a “vías bilaterales” con socios selectos (SELA. 2004, Nº 71).

69 http://www.ustr.gov/trade‐agreements/free‐trade‐agreements, visitada en diciembre de 2010. Además, la Administración Bush, inició una serie de negociaciones de TLC con Ecuador, Malasia, Tailandia, Emiratos Arabes Unidos y la Unión Aduanera de Africa del Sur.


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5.6. El patrón de la política comercial estadounidense y el efecto de la TPA La orientación pro comercio de Estados Unidos depende del apoyo de sus principales partidos políticos: republicanos y demócratas. Cualquier iniciativa para la apertura de los mercados debe ser, por lo menos nominalmente, bipartidista. En Estados Unidos, históricamente, los republicanos han sido más proclives a la liberación comercial que los demócratas. Sin embargo, sería excesivamente simplista calificar a todos los demócratas como proteccionistas y a todos los republicanos como partidarios del libre comercio. Ambos partidos tienen sectores tanto a favor como en contra del libre comercio. Igualmente, en el plano legislativo y en términos nominales (votos), el patrón ha sido bastante claro: los demócratas brindaron más apoyo al libre comercio que los republicanos desde la década del ’30 hasta los años ’50, los partidos empezaron a cambiar posiciones en los años 60 y 70, y desde los años 80 en adelante los republicanos se han convertido en los principales defensores del libre comercio70. En el plano presidencial, y a pesar de las tendencias proteccionistas de los demócratas en el ámbito legislativo, el Partido Demócrata nunca ha lanzado a un proteccionista como candidato a la presidencia. Además, existe una tradición bien establecida según la cual los presidentes demócratas, desde Woodrow Wilson hasta Bill Clinton, apoyan más el multilateralismo que los republicanos (SELA. 2002/03/08, Nº 66/70/88). Más allá de los partidos políticos, ha sido cada vez más relevante la inclinación a favor o en contra del libre comercio de los miembros individuales de cada uno de estos partidos. Así, ha ocurrido en la historia estadounidense que, más allá de qué partido tenga el control del Congreso y sus comités, esas inclinaciones individuales han jugado un rol fundamental en las posiciones políticas estadounidenses con respecto al comercio71. En la práctica, la concesión de la TPA convierte en algo virtualmente irrelevante el control partidista del Congreso. Sin importar qué partido controle los comités de comercio de la Cámara de Representantes y del Senado, las normas de la TPA garantizan que el poder legislativo no pueda bloquear la promulgación de la legislación que da el ejecutivo a un trato de libre comercio u otro acuerdo que califique de recibir el trato especial en conformidad con la TPA. Lo importante, a los efectos políticos, es cómo esta compuesto el Congreso a la hora de negociar el contenido de la TPA. Desde que el Congreso otorgó la primera autoridad por la vía rápida en 1974, ha existido un patrón de comportamiento en la formulación de la política comercial de los Estados Unidos. Este patrón consiste en la negociación entre el Congreso y el Ejecutivo de los términos de la política comercial y el “precio” a pagar por ella72. Ha sido común que los segundos mandatos presidenciales coincidían con una pérdida de poder en el Congreso. Siguiendo este patrón bien 70 Informe de la Secretaría Permanente del SELA. Antena Nº 66 – 4to. trimestre de 2002. 71 Ver I. M. Destler: “American Trade Politics in 2007: Building Bipartisan Compromise”. Peterson Institute for International Economics. Washington, DC. Number PB 07–5, May 2007. 72 Desde las primeras ocasiones en que al Congreso se le solicitara concesiones de la autoridad por la vía rápida (1972‐1974) hasta el momento en que correspondió aprobar los acuerdos presentados bajo esta autoridad en 1979, los legisladores han impuesto condiciones para su aprobación. Dichas condiciones han sido variadas. Desde los términos de un acuerdo bajo consideración o temas relacionados con la política comercial a medidas específicas de protección a determinados sectores de la economía estadounidense. En cada caso, tanto el Ejecutivo como el Congreso descubrieron que podían reconciliar sus demandas respectivas mediante la negociación de una ley ómnibus de comercio.


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establecido, la administración Bush debió pagar un alto precio por la concesión de la autoridad de negociación (Destler. 2007, pág. 3). La Ley de Comercio de 2002 debe tanto su promulgación como buena parte de su contenido (así como también los acuerdos complementarios en el sector siderurgia y en otros sectores) a los compromisos que los demócratas del Senado hicieron con los republicanos73. Dicho en otras palabras, la condición mayoritaria es mucho más importante cuando se establecen los términos de la TPA que al momento de aplicar la autoridad en sí. El control del Senado que detentaban los demócratas durante 2001‐2002 (107mo período de sesiones del Congreso) significó que el Presidente del Comité de Finanzas del Senado, Max Baucus, (demócrata por Montana) tenía poder para determinar si y cuándo su comité tomaría en consideración un nuevo proyecto de ley comercial. Ante la posibilidad de que Baucus bloqueara la iniciativa por completo, los republicanos de la Cámara de Representantes y del Ejecutivo se vieron obligados a hacer compromisos con él y otros demócratas (SELA. 2002, Nº 66). Si los republicanos de Bush hubiesen controlado el Senado durante todo el período de sesiones del 107mo Congreso y no sólo los primeros meses, tal vez habrían promulgado la Ley de Comercio de 2001 en vez de la Ley de Comercio de 2002. Ese proyecto de ley quizás hubiese contemplado menos concesiones a las exigencias de los demócratas, con respecto tanto a los términos para conceder la TPA como a otras materias de la propuesta legislativa. También es probable que la administración Bush hubiera estado sometida a menos presiones para proteger la industria siderúrgica de las importaciones74. Para Epsteyn (2008a), la manera en la que se negoció la TPA del 2002 en la Cámara de Representantes tuvo consecuencias muy importantes para las relaciones entre los partidos y entre el poder Legislativo y Ejecutivo en relación a la política comercial, ya que a la hora de discutir la incorporación de los estándares laborales en los acuerdos comerciales, el USTR ‐quien en su opinión aplica una metodología partidista y excluyente al conducir las negociaciones con otros países‐, no respetó los procedimientos de consulta establecidos y previstos originalmente en la fast track y reforzada en el TPA (Epsteyn. 2008a, pág. 1). Estos procedimientos consultivos han sido, desde 1974, el elemento fundamental del modelo institucional en el que se sostiene la política de negociaciones comerciales de Estados Unidos. La esencia básica del fast track/TPA consiste en que el Congreso acepta que votará los acuerdos, de forma expeditiva y bajo determinados mecanismos especiales, a cambio de la promesa del Ejecutivo de realizarle consultas durante todo el proceso de negociación de los acuerdos. En algunas situaciones esta metodología no se respetó, como en la decisión del

73 Cuando el poder legislativo da una aprobación de este género y tan ajustada casi siempre pone un precio. En el caso de la Ley de Comercio del 2002 el gobierno del Presidente Bush tuvo que "negociar" los votos de legisladores que se mostraban renuentes, aceptando proteger la industria siderúrgica, aumentando los subsidios a los agricultores y adoptando reglas de origen más estrictas para textiles y confecciones importadas de la Cuenca del Caribe, de los países andinos (a excepción de Venezuela) y de África subsahariana. La administración Bush también aceptó expandir el programa de Asistencia para el Ajuste Comercial dirigido a las empresas y los trabajadores estadounidenses que pierden puestos de trabajo por la competencia de las importaciones. 74 No obstante, la administración quizás hubiese sentido la misma presión para ampliar los subsidios en el nuevo proyecto de ley agrícola. Numerosos republicanos de los estados agrícolas son tan proclives a los subsidios como sus homólogos demócratas.


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Ejecutivo republicano de marginar a la oposición de la discusión de uno de los procesos de ratificación más polémicos de los últimos años en Estados Unidos: el CAFTA75(Ibidem). De medirse el éxito de la TPA del 2002 simplemente por el número de acuerdos comerciales bilaterales que fueron aprobados e implementados bajo dicha autoridad, podríamos afirmar que la TPA ha demostrado ser exitosa. Sin embargo, muchos miembros del Congreso estadounidense han expresado su disconformidad respecto a fallos en el procedimiento de la misma en los últimos años, demostrando que normas vinculante en dicho procedimiento no son suficientes para garantizar una posición de consenso ni para asegurar un trabajo cooperativo en lo relacionado a los acuerdos comerciales. El acuerdo bipartidista de mayo de 2007 referenciado en el punto 5.5. anterior, pareció representar un nuevo capítulo del patrón de comportamiento en la formulación de la política comercial. Dicho acuerdo se debió al hecho que los demócratas volvían a tomar el control del Congreso y a la decisión estratégica de buscar compromisos en lugar de una confrontación abierta en el área de política comercial. En este compromiso obligaron al gobierno republicano de Bush y a sus legisladores a hacer concesiones significativas antes sus demandas sobre los temas relacionados con el comercio, especialmente en lo relacionado a estándares laborales (SELA. 2007, Nº 84). Cuando la última TPA expiró en julio de 2007, con un Bush debilitado políticamente y un Congreso mayoritariamente demócrata, eran el Presidente de la Cámara de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, el demócrata Charles Rangel, junto con su contraparte del Senado, el demócrata Max Baucus, los que tenían el mayor poder para decidir el futuro de la TPA. La única alternativa de extender la expirada TPA era la posibilidad de concluir la Ronda Doha. La alternativa era una renovación moderada de la TPA con el único propósito de culminar esta Ronda de la OMC, teniendo en cuenta el precedente del gobierno de Clinton en 1993. Sin embargo, la Ronda Doha se postergó y dejó en la nada cualquier posibilidad de extensión de la TPA. Sin embargo, en los últimos años se ha elevado significativamente el grado de polarización partidaria que rodea a la política comercial estadounidense. Hace tiempo que se perdió la capacidad de consensuar. Existe un modelo demócrata y uno republicano de negociar tratados comerciales con países en desarrollo. Son numerosas las diferencias entre estos dos modelos, pero el tema de estándares laborales supera todas las divergencias. Las divisiones políticas en el Congreso y el fracaso de un proceso decisorio no permiten consensuar un interés nacional en materia de comercio exterior. La rivalidad entre republicanos y demócratas muchas veces trasciende las consideraciones temporales sobre el control partidista. El conflicto entre ambos partidos se complementa por la tensión igualmente importante y perdurable entre poder ejecutivo y poder legislativo. Ya sean

75 En julio de 2006, este TLC pasó por apenas 2 votos (217–215). El 88 por ciento de los demócratas de la Comisión de Medios y Arbitrios votó en contra del tratado (sólo 15 de 202 Demócratas apoyó este acuerdo). El plenario reprodujo exactamente el mismo patrón de rechazo que en la mencionada comisión, demostrando el poder que tiene ésta en los procesos de ratificación. El motivo principal de la abrumadora oposición demócrata fue la ausencia de una legislación laboral adecuada, tema que se replicó en el acuerdo con Omán (Destler. 2007, pág. 11).


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republicanos o demócratas, o ya sean proteccionistas o librecambistas, los miembros del Congreso constantemente le recuerdan al ejecutivo que la política comercial es una prerrogativa constitucional del legislativo (SELA. 2002, Nº 66). Otro ejemplo de esta divergencia partidaria en materia de política comercial fue la presentación formal y de manera intempestiva por parte del Presidente G. Bush en el Congreso de la ley de implementación del Acuerdo de Promoción Comercial entre Estados Unidos y Colombia en abril de 2008. La introducción forzada y no negociada del acuerdo, provocó la inmediata reacción de la oposición demócrata considerándola como una presión indebida y decidiendo votar una resolución para anular las dos reglas que comprometen a la Cámara de Representantes a votar la legislación en un máximo de 60 días (Epsteyn. 2008b, pág. 1). Para finalizar el capítulo, se considera relevante analizar muy brevemente la actual administración así como algunos cambios estructurales que afectarán a las políticas comerciales estadounidenses en el futuro. Respecto a la administración de Barak Obama, se puede vislumbrar en la retórica del Presidente una posición demócrata de centro, moderando un enfoque generalmente pro comercio con la insistencia de que la liberalización del comercio este sujeta a condiciones laborales y medioambientales76. En un discurso de mediados de 2008 declaró que “creía en el libre comercio”, ya que “puede ahorrar dinero para nuestros consumidores, generar negocios para los exportadores estadounidenses y expandir la riqueza mundial”. No obstante, concluyó su posición basada en dos aspectos: la exigencia de acuerdos más estrictos en materia laboral y ambiental, y una postura a favor de las exportaciones al declarar que su país “necesita negociadores más duros de nuestro lado de la mesa”77. La administración Obama ha indicado su intención de moverse en esa dirección, optando por un crecimiento de la economía de Estados Unidos orientado en las exportaciones más que en el consumo, y rechazando el rol de este país como consumidor mundial de ultima instancia (Bergsten. 2009, pág. 22). El actual presidente de los Estados Unidos, en ningún momento de su campaña abogó o exigió la imposición de nuevas medidas proteccionistas. Con lo cual, se separó del patrón establecido por tres de los últimos cuatro presidentes, los cuales, a pesar de sostener una posición ostensiblemente favorable al libre comercio, como lo fueron los republicanos Ronald Reagan, George H. W. Bush y George W. Bush, realizaron promesas proteccionistas. El primero de ellos prometió proteger la industria textil y de las confecciones en 1980 (apelando así a los electores en el Sur), y el mismo Reagan, así como Bush padre e hijo, prometieron proteger la industria del acero en sus respectivas campañas de 1984, 1988 y 2000 (apelando así a los votantes del “cinturón de acero”). Si bien algunos Estados dentro de dicho cinturón volvían a ser un campo de batalla crítico en 2008, Obama en su campaña no ofreció proteger las industrias de acero o automotriz de las importaciones. Su renuencia a hacer promesas proteccionistas quedó demostrada más aun en una carta fechada el 24 de octubre de 200878 que envió al Consejo

76 Este principio ha sido un asunto ortodoxo del Partido Demócrata durante veinte años. Sin embargo, puede ser bastante flexible en la práctica. Para algunos demócratas significa que la mayoría de los acuerdos de libre comercio son aceptables bajo determinadas condiciones en esas áreas, mientras que para otros, ofrecen una excusa para oponerse a una gran mayoría de acuerdos comerciales (SELA. 2008, Nº 88). 77 Barack Obama, discurso en Flint, Michigan, 16 de junio de 2008. 78 Texto disponible en http://www.ncto.org/newsroom/pr20081029.pdf.


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Nacional de Organizaciones Textiles. Allí, se comprometió a tomar varios pasos para promover la industria, incluyendo la vigilancia de las importaciones provenientes de China y el posible empleo de medidas correctivas multilateralmente permitidas para restringir esas importaciones, pero eludió cualquier promesa global de proteccionismo79. No obstante, la llamada crisis de las hipotecas subprime de mediados de 2007 obligo a la administración Obama a aplicar determinadas medidas restrictivas que en esencia podrían catalogarse como reñidas con las normas OMC, como por ejemplo los enormes paquetes de estímulo interno, la ley “compre americano”, o un mayor uso de medidas en frontera (antidumping y salvaguardias). Pero más allá de estas medidas puntuales, se están produciendo cambios estructurales que seguramente influirán en los mecanismo de poder y de decisión de Estados Unidos y que, por supuesto, afectaran las relaciones internacionales. Algunos de los cambios más destacados que ya se vislumbran son: 1. La consolidación de un ciclo de profundo cambio estructural que se refleja en la variación en la participación del PBI mundial. Mientras que la participación de Estados Unidos, la Unión Europea y Japón se ha ido deteriorado, los países emergentes cada vez tienen un mayor rol en la economía mundial, lo cual implica una pérdida del poder de retaliación por parte de los primeros.

Tabla 5.6.1. Participación en el Producto Bruto Mundial, 2000‐2014

Países/Regiones 2000 2009 2014 Estados Unidos 30% 26% 24% Eurozona 24% 21% 18% Japón 15% 9% 8% Emergente 20% 30% 37% China 4% 9% 12% Otros 7% 5% 1% Fuente: en base a SG, Banco Mundial y FMI Las economías emergentes en esta tabla comprenden todos los países no clasificados como economías avanzadas por el FMI, excepto China.

2. Un dólar que ya no es lo que era. Su papel como reserva de valor y como piedra angular del sistema monetario internacional se ha erosionado en los últimos años. La fortaleza del dólar se ha vuelto cada vez más volátil y riesgosa, situación que se potencia debido a los crecientes déficits (presupuestario y externo) que experimenta Estados Unidos, haciendo que merme el atractivo de largo plazo por la moneda estadounidense. La principal consecuencia es el desgaste del sistema basado en reservas en dólares, tomando fuerza la alternativa de moverse hacia un sistema global de reservas. Para algunos economistas esto sería positivo tanto para Estados Unidos como para el mundo en general, ya que en parte consideran que puede ser tanto o más perjudicial que los inversores extranjeros sigan financiando grandes déficit EE.UU. durante períodos prolongados80.

79 Informe del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA): “Aspectos de la Política Económica y Comercial bajo la Administración Obama y sus implicaciones para América Latina y el Caribe”, pág. 30, Marzo de 2009, SP/SR‐RE‐EE.UU‐ALC‐CCG/DT N° 2‐09. Caracas, Venezuela. 80 Véase Stiglitz, Joseph (2009): “Death Cometh for the Greenback”, en The National Interest, Number 104, Nov/Dec 2009; y Bergsten, A. Fred (2009): “The Dollar and the Deficits”, en Foreign Affairs, Volume 88, Number 6, Nov/Dec 2009.


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3. La eco‐reestructuración y el cambio climático son variables que deben tomarse muy en cuenta y que implican un cambio en las reglas de juego. Si en el 2014 la suma del PBI de las economías emergentes y China representarán el 50 por ciento del PBI mundial cabe preguntarse si sus gobiernos ¿podrán seguir sosteniendo, en lo sustancial, que las medidas para resolver el problema del cambio climático deben ser tomadas por los países de la OCDE? A lo que hay que agregar que los problemas de deuda pública81 y déficit fiscal de esos países crearan situaciones complejas para poder financiar la eco‐reestructuración de ese 50 por ciento del PBI mundial. Mientras tanto una nueva realidad será la aparición de medidas medioambientales restrictivas del comercio en las fronteras de la OCDE. Si hablamos de retaliación hay un cambio de poder, antes era el G8 y ahora es el G20. 4. El actual modelo de crecimiento de China, basado en una moneda subvaluada que ha fomentado el crecimiento de sus exportaciones combinado con costos de mano de obra mínimos. Modelo que ha generado excesos de capacidad instalada en China, el cual para equilibrase, necesita mayores exportaciones. Su enorme superávit comercial ‐contrapartida del enorme déficit de cuenta corriente de EE.UU82‐, en sectores como aluminio, acero, química, cemento, aceiteras y refinerías, con el añadido de un yuan devaluado respecto al dólar (según Rodrick en un 25 por ciento83 y según las últimas estimaciones de Cline y Williamson84 del Instituto Peterson en un 21,4 por ciento), plantea una trayectoria de crisis del sistema de comercio multilateral. La solución del desbalance global no ha encontrado aún su hoja de ruta y será intensamente conflictivo.

81 La relación deuda pública/PBI en los próximos años será superior al ratio del 60% del PBI, cifra considerada superior a lo normalmente aceptado de alrededor del 40%. 82 De un record del 6% del PIB en 2005 pasaría a 8% en 2009 y a más del 15% del PBI para el 2030 (Bergsten. 2009, pág. 21). 83 “Making room for China in the world economy”. Dani Rodrick. Vox Research‐based policy analysis and commentary from leading economists. http://www.voxeu.org/index.php?q=node/4399, 17 December 2009. 84 Policy Brief: “2009 Estimates of Fundamental Equilibrium Exchange Rates”. William R. Cline and John Williamson. Institute Peterson for International Economics. Number PB 09‐10. June 2009.


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5.7. Resumen y Conclusiones 1. Quedo claro que la intervención de la política estadounidense en el armado de las normas y disciplinas multilaterales fue muy significativa. Tal influencia logro que mucha de su legislación sea transferida completamente a los tratados e instituciones multilaterales creadas en el ámbito del comercio. Tanto la Carta de La Habana, el GATT como el Plan Marshall fueron las principales políticas de influencia estadounidenses en el terreno del comercio mundial. Mediante estos instrumentos pudo imponer/defender sus intereses comerciales de manera de favorecer y potenciar su capacidad de arbitraje en el comercio internacional, incrementando así su capacidad de retaliación. 2. La Carta de La Habana, que finalmente fracaso, como el GATT fueron proyectos cooperativos para solucionar, desde lo comercial, la crítica situación de posguerra. En cierto sentido, ellos también se reconocieron como instrumentos de una política estadounidense iniciada, internamente, con la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos (Reciprocal Trade Agreements Act) de 1934, y que en lo externo favoreció el trato no discriminatorio así como la propagación del multilateralismo. Más allá de estos “beneficios”, dicha Ley fue esencialmente diseñada pensando en incrementar las exportaciones estadounidenses, no así sus importaciones. Tal filosofía nos recuerda a los mercantilistas y su doctrina del superávit de la balanza comercial. 3. La fuerte intervención en lo internacional no estuvo libre de contradicciones, principalmente motivadas por sus propias presiones internas y en desmedro del multilateralismo tan abiertamente pregonado por los hacedores de su política comercial. A pesar de oponerse abiertamente a los esquemas preferenciales (en especial a las Preferencias Imperiales), durante las negociaciones de la Carta de La Habana y del GATT y aun siendo la economía hegemónica mundial, debió ceder al reclamo de incorporar estos esquemas en el sistema multilateral de comercio. La cláusula NMF, instrumental indispensable para implantar la multilateralidad en el comercio internacional –requisito del librecambismo‐ se vio negada originalmente en su carácter incondicional en el artículo 16 de la Carta de La Habana y en el artículo I del GATT de 1947, al salvar las Preferencias Imperiales. Así, un principio general librecambista fue sacrificado para cubrir intereses concretos de algunos países centrales. 4. Esta flexibilidad para con su principal socio motivó, sin duda, fuertes presiones provenientes de aquellos países que pretendían la incorporación de nuevas preferencias, como las áreas de libre comercio, impulsadas principalmente por los países en desarrollo así como por algunos desarrollados, pero abiertamente censuradas por los Estados Unidos. El artículo 44 de la Carta las incorporó para luego finalmente ser ratificadas por el artículo XXIV del GATT. Por lo dicho, Estados Unidos, ya sea por un error de apreciación, una subestimación del sistema preferencial o con el afán de lograr un acuerdo inclusivo, termino permitiendo que el caballo de Troya se infiltrara en dicho sistema. El “enemigo interior” se había instalado, sólo era cuestión de tiempo para que se propagara. El gráfico del apartado 5.4. refleja tal proliferación, principalmente de acuerdos de libre comercio. Cabe recordar que inicialmente, Estados Unidos aceptaba las uniones aduaneras como excepción al principio de Nación Mas Favorecida bajo la condición de que éstas no implicasen un incremento de los derechos arancelarios contra el resto del mundo. El caballo de Troya se fue gestando entonces por el doble efecto de la proliferación de las zonas de libre comercio y el no cumplimiento de la garantía de no perjudicar a los terceros mercados por parte de las uniones aduaneras.


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5. Dentro de las múltiples contradicciones a las que se vio expuesta la política exterior de Estados Unidos, cabe destacar la originada en su sector agrícola. Pese a las declamaciones en favor del libre comercio, no pudo o no quiso liberalizar el comercio de productos agrícolas con la misma eficacia y decisión que lo hizo con los productos industriales. Más aún, entró en una directa contradicción con su posición negociadora a lo largo de toda la negociación de la Carta de La Habana al favorecer la discriminación de aquel sector aplicando cuotas en productos como azúcar, trigo o algodón, así como ayudas a los precios del tabaco, el trigo o el algodón. La excepción de los productos agrícolas fue una de las 3 principales excepciones de la Carta y que se mantuvo en el GATT (las otras dos fueron las de la balanza de pagos y la de los países en desarrollo). Esta actitud permitió, posteriormente, que la Política Agrícola Común de las CE no fuese cuestionada en el seno del GATT. Política que, en el contexto de las negociaciones por ampliación bajo el artículo XXIV del GATT, generase los mayores conflictos con los terceros mercados afectados, como veremos en el capitulo 6 al analizar las distintas ampliaciones de la UE. 6. Este conflicto, en muchas ocasiones debilitó el poder de negociación de Estados Unidos en el plano multilateral. Esta dualidad (también vista como una “contradicción”), en mayor o menor medida dependiendo del contexto interno y externo, ha permanecido constantemente presente en la discusión y elaboración de la política comercial de Estados Unidos. Las presiones proteccionistas internas no sólo provinieron del sector agrícola, sino también del sector textil, siderúrgico, automotriz, tecnológico (semiconductores), etc. Sin duda, hubo momentos en que la política librecambista tuvo un mayor apoyo interno, especialmente inmediatamente después de la Segunda Guerra y hasta el fin de la Guerra Fría, pero a partir de los años ’70 y ’80, ya sea por temas externos como por presiones internas, la propia práctica de la política comercial estadounidense se fue alejando del multilateralismo así como de los principios y supuestos librecambistas que teóricamente profesaban. 7. Este cambio de estrategia, ya claramente visible en la década de los ‘80 y profundizada posteriormente, coincidió con la pérdida de su hegemonía a nivel mundial y con la “democratización” de sus parlamentarios (pérdida de poder de los partidos políticos como tal y preponderancia de los individuos), teniendo como resultado un claro debilitamiento del multilateralismo, reflejado de manera concreta en el artículo 104 85 del CUSFTA. A partir de allí, la política comercial de Estados Unidos mantuvo una política de doble vía entre multilateralismo y regionalismo, salpicada con un variado proteccionismo sectorial y pasando de iniciativas preponderantemente geopolíticas a esquemas de comercio con preeminencia en los aspectos geo‐económicos. 8. Tanto la entrada en vigor del CUSFTA como el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas, y las negociaciones con México para formar el NAFTA o las iniciadas en el marco de la APEC, marcaron un giro en la política exterior estadounidense. Este giro en su estrategia preponderando el regionalismo, influyó de manera significativa en el resto de los países, en especial en Latinoamérica. Así, entre las principales causas de la nueva ola de regionalismo que experimentó el mundo puede ciertamente citarse el nuevo rol de los Estados Unidos en favor de los bloques comerciales. Claramente, éste país había dejado de lado su abstención por el

85 Prevalencia del CUSFTA por sobre el GATT.


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artículo XXIV y, así como en su momento permitió la entrada del caballo de Troya dentro del nuevo sistema multilateral de comercio, a fines de los ‘80 y principios de los ’90 comenzó, de manera explícita, a fomentarlo. 9. Durante todo ese período (finales de la década de los ’80 a principios del 2000) no existió entonces un acuerdo general interno sobre la manera en que se debía conducir la política comercial estadounidense. Los procesos de debate entre los defensores del libre comercio y los defensores de la protección de la economía interna generaron como resultado políticas comerciales contradictorias, con modificaciones sucesivas en el corto plazo, qué a la larga colocaron a Estados Unidos en una posición confusa entre los valores de libertad de comercio que siguen profesando a escala mundial y las restricciones a las importaciones que imponen en el ámbito local. A su vez, e independientemente de sus propias políticas incompatibles, se han otorgado para sí el derecho discrecional y unilateral de evaluar y juzgar las políticas comerciales de otros países, imponiendo retaliaciones en la medida que las importaciones provenientes de ellos dañan o "puedan llegar a dañar" la industria local. Este tipo de situaciones ha generado descreimiento y fricciones a la hora de negociar acuerdos comerciales, especialmente en el plano regional, ya que en el ámbito multilateral, desde la creación de la OMC, las controversias se deben solucionar en el marco del Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD). 10. Para aquellos que consideran la disyuntiva entre “libre comercio” y “proteccionismo” como una dicotomía anacrónica y excesivamente simplista, se pueden analizar también los últimos años de la política comercial de los Estados Unidos considerando que la misma ha estado subordinada a consideraciones de índole no comercial. Sus parlamentarios cada vez más consideran las barreras y las preferencias comerciales como medios para promocionar sus objetivos en el área de la política laboral y medioambiental como herramienta poderosa de política exterior (especialmente los demócratas). La subordinación de la política comercial se ve reflejada en el primer punto de la Trade Promotion Authority (TPA) ‐que integra la División B de la Trade Act del 2002‐, al proponer volver a los objetivos geopolíticos en materia de acuerdos comerciales cuando especifica que éstos tienen los mismos propósitos que los acuerdos de seguridad tuvieron durante la Guerra Fría. El impulso de acuerdos regionales parecería tener objetivos de seguridad nacional más que ser un paso hacia una mayor liberalización comercial a nivel global. El primer párrafo de la TPA del 2002 dice: “the expansion of international trade is vital to the national security of the United States”. Estados Unidos consolidó así su política exterior bajo el amparo del artículo XXIV del GATT y con los mismos propósitos utilizados para apoyar en su momento la creación del bloque europeo: la seguridad nacional y el enfoque geopolítico. 12. Si bien la dualidad “regionalismo‐multilateralismo” se ha mantenido en la presente década en la política comercial de Estados Unidos, en este último período ha existido una marcada preponderancia del primero respecto del segundo, prueba de ello han sido los TLC con catorce países concluidos por la administración Bush gracias a la Trade Act de 2002 y a su componente principal: la TPA. Esta arquitectura bilateral de comercio preferencial llevada a cabo por los Estados Unidos (principalmente en el continente pero también fuera de él), demuestra la implementación del modelo denominado “hub and spokes” en la región, en donde Estados Unidos estaría en el centro de un eje de donde se irradian varios acuerdos, que siguen básicamente el patrón definido por ese polo central.


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13. Sin duda, a los efectos de poder reconocer los efectos de las políticas internas estadounidenses en el comercio, en las normas internacionales y en los terceros países, ha resultado interesante analizar su última Ley de Comercio (Trade Act 2002), así como sus principales componentes: la TPA y la TAA (Trade Adjustment Assistance). Como la TAA se ubica primero (División A) respecto a la TPA (División B) en la Ley de Comercio 2002, ha de inferirse, por el esquema de votación secuencial de este tipo de leyes, que primeramente y como precondición se acordaron todas las compensaciones, ayudas, asistencias, subsidios, etc., por ajustes relacionados con los efectos negativos en el mercado laboral provocados por las importaciones provenientes de países con los que Estados Unidos tenga un acuerdo de libre comercio, o sean beneficiarios de alguna preferencia comercial, antes que se discutieran los términos de la TPA. Se supedita lo externo a lo interno, se prioriza la política doméstica a la política exterior. 14. Otro aspecto de esta Ley de Comercio 2002 y de su Autoridad de Promoción del Comercio (TPA) es que, al igual que lo anteriormente comentado en el primer punto de estas conclusiones respecto a la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos (Reciprocal Trade Agreements Act) de 1934, la Ley del 2002 también es una norma diseñada primordial y esencialmente para promover la expansión de las exportaciones estadounidenses y no para favorecer sus importaciones. Se vuelve a repetir la concepción mercantilista de la Ley de 1934. De nuevo, se prioriza la búsqueda del acceso a los mercados de terceros países que al abrir el propio mercado. 15. La TPA ha resultado ser un instrumento casi indispensable en la política comercial de Estados Unidos. Por un lado, se observó que cuando se negociaron los términos de la misma, la posición de los legisladores con respecto al comercio ha sido más importante que su filiación partidista. Sin embargo, la profundización de la polarización partidaria y de la metodología partidista y excluyente mediante la que se aprobó la TPA del 2002, deterioró el sistema consultivo formal, pero en especial el informal. Se dieron algunos ejemplos del evidente resquebrajamiento del modelo basado en la cooperación política entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. 16. De hacer un análisis respecto al futuro de la política comercial de Estados Unidos es mucho más relevante determinar si los legisladores son más proclives al libre comercio que contrarios a éste, que si las elecciones produjeron más republicanos que demócratas. Es en esa instancia de negociación interna cuando el Congreso de los Estados Unidos tiene un gran poder para influir en la política comercial, más que en cualquier otra legislatura del mundo. La Constitución estadounidense garantiza que este órgano tenga preeminencia en el comercio, y los presidentes están en capacidad de actuar en forma efectiva en este campo únicamente hasta el punto en el que disfruten de reciprocidad por parte del poder legislativo. Por lo demás, el proceso de formulación de políticas será más eficiente y el papel del Congreso quedará reducido, siempre que ambas cámaras del poder legislativo estén controladas por el mismo partido que ocupa la Casa Blanca o el Presidente cuente con la TPA. No hace falta ir más allá de las dos anteriores administraciones para probar este punto. El gobierno de Clinton alcanzó mucho más en cuanto a comercio durante los dos años en que los Demócratas controlaron el Congreso (1993‐1994) que en los seis años siguientes. Lo mismo ocurrió con el gobierno de Bush, que alcanzó un número record de TLC durante los seis años de mayoría Republicana


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(2001‐2006) que en los dos últimos años de su mandato con un Congreso controlado por los Demócratas. 17. Para finalizar, vimos que en las últimas décadas, la política comercial de Estados Unidos ha estado marcada por la dualidad y las contradicciones. La dualidad entre el regionalismo/bilateralismo y el multilateralismo y la contradicción entre libre cambio o proteccionismo (o como algunos lo llaman: entre free trade o fair trade). Hemos visto que la preponderancia de uno u otro esquema depende más de los hombres que de los partidos. Últimamente se incorporaron fuertemente al debate de la política comercial los temas laborales y medioambientales como temas nuevos en un nuevo contexto internacional. A menos que el modelo decisorio sea rectificado por el actual gobierno de tal manera que pueda garantizarse la credibilidad y la previsibilidad del régimen de ratificación de los acuerdos comerciales, en el futuro los demás países tendrán menos incentivos para negociar con los Estados Unidos. Esta falta de previsibilidad y las fuertes presiones internas de carácter proteccionistas hacen que sea complejo poder determinar cuales serán los pasos de Estados Unidos en materia de negociaciones multilaterales y de acuerdos regionales. Por las dificultades que tienen los negociadores estadounidenses para avanzar en la Ronda Doha, lo único claro es que existe un freno que impide apostar hacia una mayor liberalización comercial en el futuro.


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Capítulo 6 La Unión Europea. Su proceso de integración y las diferentes ampliaciones que experimentó. Las negociaciones con Argentina por la quinta y sexta ampliación

en el marco del artículo XXIV:6 del GATT ‘94 6.1. Introducción En el capítulo 1 nos hicimos la pregunta de cómo y porque el artículo XXIV del GATT se había transformado en el caballo de Troya del sistema multilateral de comercio y, en definitiva, si había menoscabado su espíritu de no perjudicar a los terceros mercados. En ese capítulo dijimos que para dar respuesta a este interrogante resultaba relevante analizar el comportamiento tanto de Estados Unidos como de la Unión Europea. En el capítulo 5 se analizaron las políticas y estrategias de los Estados Unidos que influenciaron en la construcción y elaboración de las normas multilaterales de comercio relacionadas con los acuerdos regionales –muchas veces mediante la propia redacción‐, y cómo en los momentos de sentar las bases del futuro sistema multilateral de comercio, esta potencia hegemónica permitió primero y apoyo después el ingreso del caballo de Troya. Por lo tanto, el capítulo 5 responde de manera parcial nuestro cuestionamiento central inicial. En ese capítulo sólo se estaría contrastando una parte de la hipótesis de trabajo planteada, pero no ofrecería respuestas respecto de la segunda parte de nuestra hipótesis: si se han menoscabo o no los derechos de las terceras partes damnificadas, en especial el de los países en desarrollo con ninguna capacidad de arbitraje y una menor capacidad de retaliación. En este capítulo 6, el análisis se focalizará en la Unión Europea como la otra potencia comercial capaz de influenciar en dichas normas y disciplinas multilaterales y, desde esa influencia, como ha ido generando mayor margen de maniobra y discrecionalidad en desmedro de los terceros mercados a través de su proceso de integración y de las sucesivas ampliaciones. El objetivo entonces será el dar respuesta a la cuestión de si hubo o no incumplimiento del espíritu y de la letra del artículo XXIV del GATT. Vimos en los dos capítulos anteriores que la ambigüedad de algunas normas del GATT, en especial su artículo XXIV, ha sido uno de los elementos fundamentales para que, en el caso de la Unión Europea, le permita profundizar y consolidar su política de integración‐ampliación hacia “adentro”, con el objetivo de superar definitivamente la división y los enfrentamientos violentos que marcaron la historia del viejo continente. Se demostrará que la ambigüedad del artículo XXIV ha permitido que la Unión Europea no haya cumplido con algunos de sus criterios, como ser, el de no erigir obstáculos al de otras partes contratantes86 diferentes de aquellos que integran el acuerdo de integración regional, con el agravante de una falta o inadecuada compensación a esas “otras partes contratantes”. O sea, se procura exponer que no sólo fueron creados nuevos obstáculos que obstruyeron y en

86 Párrafo 4 del artículo XXIV del GATT.


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muchos casos impidieron el acceso al mercado europeo a los productos de los terceros países, sino que cuando se lo hizo, las compensaciones por esta pérdida de mercado no fueron suficientes ni satisfactorias. También en ese primer capítulo, nos preguntábamos si este caballo de Troya ‐ artículo XXIV del GATT‐ había sido elaborado de manera de facilitar que se fortalezca la capacidad de arbitraje de estas potencias y, de esta manera posibilitar que multilateralicen las negociaciones entre ellos y las bilateralicen cuando deben negociar con países de menor representatividad y menor poder de retaliación. Se dijo allí, que el mejor ejemplo habían sido las sucesivas ampliaciones experimentadas por la Unión Europea, por lo que intentaremos mediante su análisis dar respuesta a esta cuestión. Con la intención de responder a estas preguntas y comprobar la parte de la hipótesis que no ha sido contrastada aún, se presenta este capítulo 6, donde se analizará cómo el proceso de integración europeo manifestado en sus sucesivas ampliaciones ha deteriorado los términos de intercambio y el acceso al mercado europeo de los terceros países, especialmente de aquellos con baja participación en el comercio internacional, o sea, de aquellos con escaso poder de retaliación. Para ello, mediante un enfoque cualitativo se hará una revisión del proceso de integración europeo y de todas sus ampliaciones, así como del impacto de las mismas en los terceros mercados. Adicionalmente, con un enfoque de carácter principalmente cuantitativo se expondrán los procesos negociadores entre la Unión Europea y Argentina en el marco del artículo XXIV:6 del GATT de 1994 con motivo de las dos últimas ampliaciones: la quinta y más grande experimentada por el bloque europeo al incrementar el número de sus miembros de 15 a 25, y la sexta al ampliarse a 27 miembros, abriendo así sus fronteras a una Europa del Este con una alta participación del sector agropecuario en sus economías. Bajo estas premisas centrales, en el apartado 6.2. muy brevemente se exponen ‐mediante una tabla‐ los hechos principales del proceso de integración europeo. El objetivo es contextualizar los diferentes procesos de ampliación que experimentó el bloque europeo (y que se analizarán en los apartados posteriores), con otros hitos de relevancia política y económica que se dieron a lo largo de la historia de las Comunidades Europeas. En el apartado 6.3., se presenta la etapa inicial de la integración europea, desde la conformación de la CECA hasta el Tratado de Roma constitutivo de la CEE y cómo el establecimiento del Arancel Externo Común (AEC) afectó a las terceras partes y puso en duda y a prueba al propio GATT. El análisis de la negociación respecto de la fijación del AEC resulta relevante puesto que el nivel de ese AEC fue el origen de todas las discusiones, planteos y rondas de negociaciones posteriores en relación a su impacto y compensación en los terceros países, principales damnificados del proceso europeo y de la ambigüedad de las normas multilaterales. El apartado 6.4. analiza las sucesivas ampliaciones de la Comunidad, el efecto en los terceros países de las mismas y la cuestión de la compensación en el marco del artículo XXIV:6 del GATT de 1994. Se presentan los reclamos y las divergencias, así como los impactos negativos y las consecuentes negociaciones por compensación por la Europa de los nueve, de los diez, doce y


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quince miembros, abarcando un período de 22 años (desde 1973 hasta 1995) de exámenes infructuosos de adhesión por parte de los Grupos de Trabajo establecidos al efecto en el GATT. El objetivo de este apartado es mostrar cómo las herramientas e instrumentos creados para evitar que las terceras partes no vean deteriorados ni menoscabados sus intereses comerciales fracasaron rotundamente, con el perjuicio sumado de discriminar desfavorablemente a las terceras partes en desarrollo y menos avanzadas. Para el apartado 6.5., se dejó el estudio de las dos últimas ampliaciones, a 25 y 27 miembros, puntualizándose en la primera de ellas por ser la ampliación más importante, tanto desde una perspectiva interna en cuanto al reto que implicó para la propia Unión Europea, como de una perspectiva externa por tener fuerte impacto e implicancias en las economías de los terceros mercados, especialmente en sus sectores agropecuarios. Aquí se presenta una replica de reclamos y preocupaciones por parte de las terceras partes que nuevamente no fueron atendidas por las Comunidades a pesar de las consecuencias de una ampliación tan significativa, haciéndose hincapié en el caso del banano entre la CE y los exportadores NMF de este producto en el marco del artículo XXIV:6 del GATT. En el apartado 6.6. se analiza en detalle, en el contexto de esa gran ampliación a 25 miembros, la negociación por compensaciones según el artículo XXIV:6 y XXVIII del GATT entre la CE y la Argentina. El objetivo es presentar en profundidad, mediante un enfoque eminentemente cuantitativo, un caso de negociación bilateral en este marco entre dos economías dispares en términos comerciales y en términos de su capacidad de arbitraje. A tal efecto se presentaron los derechos de negociación que le correspondieron a la Argentina en relación a sus productos agroalimentarios y se calcularon los costos comerciales en que incurriría este sector con motivo de la ampliación. Se accedió a fuentes primarias y reservadas relacionadas con las partes intervinientes en la negociación bilateral, de las cuales surgen las divergencias entre ellas y con la norma escrita. Estas divergencias explican, en parte, los resultados desequilibrados de la misma. Finalmente, en el apartado 6.7. se incorpora la negociación bilateral entre Argentina y la CE con motivo de la última ampliación a Bulgaria y Rumania. Esta negociación fue de un perfil mucho más bajo y de menores consecuencias que la anterior. Iniciada con la incorporación de estas dos economías a las Comunidades en enero de 2007, las partes, luego de transcurridos casi cuatro años, finalmente alcanzaron un acuerdo (el 22 de septiembre de 2010). Se analizará el proceso y evolución de dichas negociacio0nes y explicaremos las razones de la dilación del acuerdo. El apartado 6.8. presenta las conclusiones del capítulo.


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6.2. El Proceso de Integración Europeo. Hechos Principales Previo al análisis específico de la evolución que experimentó el amplio proceso de integración europeo teniendo en cuenta la afectación comercial a los terceros mercados en todo este proceso, se consideró útil presentar un cuadro resumen de carácter cronológico, con el detalle de los hechos –políticos y económicos‐ más importantes ocurridos en el mencionado proceso, desde sus inicios hasta nuestros días a modo de ayudar al lector a contextualizar los acontecimientos ocurridos y su relevancia.

Tabla 6.2.1.

Proceso de Integración Europeo – Hechos Principales 1948 enero Entra en vigor el Benelux (Bélgica, Holanda y Luxemburgo). 1948 abril Se crea la OECE para administrar el Plan Marshall.

1951 abril Firma del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), integrada por los tres países del Benelux más Alemania, Francia e Italia. Entro en vigor en julio de 1952 y expiró en julio de 2002.

1955 junio Conferencia de Messina: nuevo impulso al proceso de integración europeo. Se discute la creación de un mercado común y la utilización conjunta de energía atómica.

1956 abril Publicación del “informe Spaak”: propuesta de un mercado común teniendo como base una unión aduanera, una política común y una organización conjunta para desarrollar la energía nuclear.

1957 marzo Firma de los Tratados de Roma que establece la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y la EURATOM. Entra en vigor el 1 de enero de 1958.

1958 julio

Una conferencia celebrada en Stresa (Italia) fija las bases de una Política Agrícola Común (PAC). Sus objetivos ‐según artículo 33 del Tratado de Roma‐ son: asegurar al consumidor europeo suministros a precios razonables y garantizar una retribución equitativa a los agricultores, especialmente mediante la organización común de los mercados agrícolas.

1960 enero Se crea el Área Europea de Libre Comercio (EFTA) impulsada por el Reino Unido e integrada por éste, Dinamarca, Suecia, Noruega, Austria, Suiza y Portugal (en 1961 entra Finlandia, en 1970 lo hace Islandia y en 1991 Lenchestein).

1965 abril Firma del Tratado de fusión (o Tratado de Bruselas). Las 3 Comunidades entonces existentes pasan a tener un mismo poder ejecutivo y compartiendo las mismas instituciones y órganos.

1968 julio Los 3 países del Benelux más Alemania, Francia e Italia eliminan los últimos aranceles sobre el movimiento de mercancías dentro de sus fronteras y completan la Unión Aduanera.

1969 diciembre Cumbre de La Haya: relanzamiento del proceso de integración. Se impulsa el proyecto de unificación económica y monetaria.

1973 enero Ingreso del Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Las Comunidades pasan a estar formadas por 9 miembros.

1981 enero Ingreso de Grecia (la membresía se amplia a 10). 1986 enero Ingreso de España y Portugal (la CEE pasa a estar formada por 12 miembros).

1987 julio Entra en vigor el Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo y La Haya, que introdujo las adaptaciones necesarias para completar el mercado interior. Dio base jurídica al objetivo del gran mercado interior de 1993.

1989 junio

El Consejo Europeo de Madrid, partiendo del Informe Delors, fija el establecimiento de la Unión Económica y Monetaria (UEM) como un proceso progresivo en el que se distinguen tres fases. En julio de 1990, se dio inicio a la primera, con la liberalización completa de los movimiento de capitales entre los Estados miembros.

1993 noviembre

Entra en vigor el Tratado de la Unión Europea (TUE o Tratado de Maastricht), firmado en febrero de 1992. Se cambió el nombre de "Comunidad Económica Europea" por el de "Comunidad Europea". Se crea una nueva estructura con tres "pilares": uno “comunitario” en el cual se integro la UEM, y dos “políticos” que incorporan la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación de Asuntos de Interior y Justicia (CAIJ). La nueva estructura se denominó Unión


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Europea (UE). 1995 enero Ingreso de Austria, Finlandia y Suecia (UE15).

1998 junio

Se crea el Banco Central Europeo (BCE) a partir de las estructura del Instituto Monetario Europeo como parte de la segunda fase. En mayo de 1998 se aprueban los 11 países que incorporarán el Euro a partir de 1999 al cumplir los requisitos establecidos en Maastricht. Dichos países fueron Alemania, Austria, Bélgica, España, Francia, Finlandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal.

1999 enero

Como tercera fase se fijan los tipos fijos de cambio de cada una de las monedas con respecto al Euro. Desde esta fecha el euro existe como unidad monetaria, de cotización y cambio en los mercados, pero no existían los billetes y monedas de euro. El 1 de enero de 2002 entran en vigor las nuevas monedas y billetes de euro, sustituyendo a las de los respectivos países, que desaparecen.

1999 mayo

Entra en vigor el Tratado de Ámsterdam, (firmado en octubre de 1997) por el cual se vuelve a modificar los tratados de las tres comunidades así como el Tratados de la UE. No sustituye a estos tratados sino que se suma a ellos creando un texto prolijo pero con escasas aportaciones de relieve.

2003 febrero

Entra en vigor el Tratado de Niza (firmado el 26 de febrero de 2001), por el cual se reforma la estructura institucional para afrontar la ampliación al Este de la UE, en especial en lo relacionado a la ponderación de votos en el Consejo y la composición de la Comisión, tarea que no había sido resuelta por el Tratado de Ámsterdam.

2004 enero Ampliación al Este. Ingresa de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa (UE25).

2007 enero Ingreso de Bulgaria y Rumania (UE27).

2009 diciembre

Entra en vigor el Tratado de Lisboa (firmado el 13 de diciembre de 2007). Confiere personalidad jurídica a la UE con lo que el tratado CE pasa a denominarse Tratado de funcionamiento de la UE. Se modifica el sistema de decisiones del Consejo y se aumenta el poder legislativo del Parlamento Europeo, quedando en pie de igualdad con el Consejo al considerarse el procedimiento de codecisión; procedimiento ordinario de la toma de decisión.

Fuente: elaboración propia en base a web http://europa.eu/index_es.htm y a “Lecturas de integración económica. La Unión Europea” de Joaquin Muns editor (2005) Tercera Edición.

Sin entrar en todos los aspectos que implica un proceso de integración como es el europeo, a continuación se analizará dicho proceso desde el punto de vista de su política comercial, su unificación aduanera, la evolución de su arancel externo común, su relación con el Sistema Multilateral de Comercio (GATT/OMC) y su afectación a terceros mercados.


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6.3. La Primera etapa del Proceso de Integración Europeo. Del Benelux al Tratado de Roma: La Europa de los Seis En el capítulo 5 dijimos que el Plan Marshall fue uno de los principales medios de Estados Unidos para contener la expansión soviética mediante la reactivación y reconstrucción de la Europa de post‐guerra. Lo que no se mencionó en dicho capítulo fue que esa ayuda fue condicionada a la liberalización de las economías de los países beneficiarios, imponiéndoles desde fuera una herramienta fundamental a la política comercial europea. Para tal fin, en 1950 entra en vigor el “Código de liberalización del comercio” que permitió, a lo largo de la década de los ’50, la práctica liberalización del comercio en la zona y con Estados Unidos87. Este y otros aspectos de la política comercial europea se encontraban bajo la órbita de la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica). Organización que fuera creada como mecanismo institucional al que se le encomendó llevar a la práctica el objetivo de liberalización comercial y se la dotó de la capacidad necesaria para lograrlo. Como dijera Jean Lecerf (1973), la OECE fue el primer escalón hacia la integración europea (Lecerf. 1973, pág. 27). De esta manera la OECE adoptó medidas enérgicas para la liberalización de los intercambios comerciales europeos empezando con las restricciones cuantitativas. Las medidas contingentes fueron inmediatamente eliminadas para la mitad de los bienes afectados y paulatinamente incluso para el noventa por ciento de los mismos. Las restricciones al diez por ciento restantes se mantuvieron para una variedad de bienes con mayor sensibilidad. Debido a que en la OECE las decisiones se tomaban por unanimidad fue imposible instaurar la liberalización total de los intercambios de mercancías88. Sin embargo, dicha liberalización fue discriminatoria en favor del dólar y de los productos estadounidenses (Wee, Van der. 1986, pág 419). La unión aduanera del Benelux, otra de las bases de la integración europea, que fuera creada en 1944 por los gobiernos exiliados de Bélgica, Holanda y Luxemburgo, y con efectos a partir de enero de 1948, tuvo un gran éxito para sus integrantes. Se eliminaron internamente las medidas contingentarias (entre 1949 y 1950) y la circulación de capital y mano de obra fue liberalizada en los ’50. Estas medidas netamente discriminatorias generaron un rápido crecimiento en el interior de la unión, a una velocidad notablemente mayor que con terceros países (Ibíd.). Otro sólido cimiento del movimiento de integración europeo lo constituyó la fundación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), integrada por Francia, Alemania Occidental, Italia y los tres estados del Benelux, y cuyo tratado constitutivo se firmara en abril de 1951, entrando en vigor en julio de 1952. Se suprimían, al interior de esta Comunidad, todos los derechos de entrada y de salida, las restricciones cuantitativas, las subvenciones y otras

87 El 18 de agosto de 1950, con el fin de ir haciendo desaparecer las barreras existentes, se adoptó este código de liberalización por el cual los Estados miembros se obligaban a suavizar las restricciones en cuanto a cantidad de las importaciones y evitar las discriminaciones en el comercio mutuo (Ambrosius. 2001, pág. 72). 88 Además, como los países europeos carecían de reservas para atender los pagos de un sistema comercial liberalizado, esta organización creó la Unión Europea de Pagos (UEP) que, como se comentara en el Capítulo 5 (apartado 5.3.1.), mediante un sistema de compensación de saldos y de créditos automático, permitió que las transacciones comerciales pudieran realizarse con normalidad, evitándose el estrangulamiento de la liberalización comercial (Ortega Galán, Juan. 2001, pág. 58).


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discriminaciones en relación con el carbón y el acero. Además se creó un arancel exterior común para el ámbito sectorial de la Comunidad (Elias i Boada, Joan. 2001, pág. 65). Si bien a nivel político la CECA fue un éxito, la sustitución del carbón por otras fuentes de energía puso muy pronto a esta Comunidad ante problemas estructurales fundamentales. Con el objetivo de revitalizar el movimiento de unificación europeo, los ministros de asuntos exteriores de los países de la CECA, se reunieron en Messina en junio de 1955, con la voluntad de iniciar una nueva etapa en el proceso de integración europea. Se crea una Comisión de expertos bajo la dirección de Paul Henry Spaak, presidente de la Asamblea Parlamentaria de la CECA. El informe Spaak de 1956 preveía la creación de un mercado común y de una organización conjunta para el desarrollo de la energía nuclear. Para alcanzar ese mercado común se preveían tres fases: 1) creación de un arancel externo común y eliminación al interior de aranceles, restricciones cuantitativas y barreras no arancelarias; 2) creación de una política económica común armonizando las legislaciones nacionales y 3) libre circulación de mano de obra, de servicios y de capitales (Ortega Galán, Juan. 2001, págs. 61‐62). El Informe Spaak generó tensiones entre los seis miembros de la CECA. Francia exigió, con éxito, medidas especiales de transición oponiéndose a un bajo nivel de arancel externo común, nivel defendido por los países del Benelux. También se discutió sobre el tratamiento que se les debía dar a los países y territorios de ultramar, la situación de la agricultura y los aspectos institucionales89. Finalmente, el Informe Spaak fue la base del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE), el cual se firmó, junto al de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM) en marzo de 1957 en Roma (por lo que también se los conoce como Tratados de Roma), entrando ambos en vigor el primero de enero de 1958. Así, en 1958 Europa occidental contaba con tres comunidades: la CECA, la CEE y la CEEA. Sin duda, la de mayor relevancia ha sido la CEE ya que la unificación aduanera se consolidó como el núcleo básico de la integración. El Tratado de la CEE planteó la eliminación, en un plazo de 12 años, de todo tipo de restricción comercial entre los miembros y la implementación de un arancel y una política comercial exterior común90, mientras que los bienes agrícolas estarían al margen de este esquema, otorgándoseles un trato especial de carácter altamente regulado e intervencionista (Elias i Boada, Joan. 2001, pág. 67). El Tratado de Roma también preveía la posibilidad de que terceros países estableciesen acuerdos de asociación con la CEE. Basándose en ello, Francia exigió que sus territorios de ultramar se convirtiesen inmediatamente en asociados. También las colonias belgas y holandesas fueron miembros asociados. Todas ellas ingresaron en el esquema del arancel externo común y del área interna de libre comercio,

89 El Reino Unido mantuvo su actitud de rechazo a cualquier propuesta de supranacionalidad con connotaciones políticas y en noviembre de 1955 abandonó el Comité Spaak, lanzando en enero de 1957 una propuesta de establecer una zona de libre comercio sólo para bienes industriales. Finalmente, en enero de 1960 se constituyó la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, en su sigla inglesa) integrada por el Reino Unido, Noruega, Suecia, Dinamarca, Austria, Suiza y Portugal. Posteriormente se añadirían Finlandia, Islandia y Liechtenstein. 90 Finalmente la Unión Aduanera se completaría en 10 años y medio en vez de los 12 años previstos en el Tratado de Roma.


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convirtiéndose así en proveedores privilegiados de bienes producidos fuera de la Comunidad (Wee, Van der. 1986, págs. 432 y 433). La creación de estas tres comunidades representaba en ese entonces el inicio del proceso integrador, que iría profundizándose a lo largo de los años posteriores. 6.3.1. El Arancel Externo Común Europeo, el GATT y los Terceros Países En el capítulo 3 (apartado 3.4.2.3.) vimos que el nivel inicial del arancel externo de una unión aduanera y, por lo tanto, el método utilizado para determinarlo, tendría efectos importantes sobre el acceso de los terceros países a dicho mercado común. Una mínima pauta al respecto fue fijada por el GATT en su artículo XXIV, párrafo 5 a). Sin embargo, como bien expresara Balassa, esta pauta resultó poco clara (Balassa. 1964, pág. 52). Cuando se habla de arancel externo común de Europa se piensa inmediatamente en el de la CEE. Sin embargo, la CECA también tuvo su arancel externo común, por lo que en primera instancia analizaremos este hecho y sus implicancias en terceros mercados. 6.3.1.1. En la CECA El primer acuerdo importante en ser sujeto a un examen crítico y extensivo por parte de los terceros países (no miembros) en el GATT fue la CECA. Esta Comunidad, creada en 1951, no reunía las condiciones para ser considerada una unión aduanera debido a los escasos productos incluidos91. Sin embargo, como ejemplificáramos en el capítulo 4 (apartado 4.3.2.2.a), fue “autorizada” en noviembre de 1952 en virtud a la excepción del artículo XXV del GATT92. Si bien se le estaba dando a la CECA un respaldo “legal” mediante una excepción, la misma no evitó la creciente preocupación por parte de países no miembros, principalmente de los exportadores de productos de acero de alta calidad de Austria y Suecia, debido a la probable discriminación que generaría la CECA y sobre la actitud del GATT al respecto. Como respuesta, la Comunidad argumentaba que tales preocupaciones resultaban exageradas, justificándose mediante la presunción de que la eliminación de las barreras dentro de los Seis, en los productos de carbón y acero, conduciría a una racional distribución de la producción, menores costos, mayor producción y más empleo, permitiendo a terceros países, vía efecto ingreso, venderle a la Comunidad a precios razonables, a la vez que advertía que una interpretación demasiado rígida del GATT no era aconsejable si era deseable que éste fuese útil y con capacidad de sobrevivir a las condiciones cambiantes del mundo. Pero lo más relevante fue que tuvieron el apoyo de los Estados Unidos. Se habría creado una situación intolerable si las partes contratantes del GATT rechazaban el necesario waiver. Sin embargo, en las mentes de muchos hubo dudas respecto a si el GATT podría sobrevivir a tal decisión y a sentar tal precedente (Patterson. 1966, págs. 125 – 128). Más allá de las dudas de los terceros países, el 10 de noviembre de 1952, se les otorgó formalmente a los Seis la excepción necesaria a sus compromisos en el GATT. Fueron así

91 Párrafo 8 del artículo XXIV del GATT. 92 Párrafo 5 del artículo XXV del GATT: Acción colectiva de las partes contratantes.


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autorizados a discriminar en favor de cada uno de ellos para una lista de productos comercializados relacionados con el carbón y el acero. La CECA, en la persona de su Alta Autoridad (su poder ejecutivo) sería tratada individualmente como si fuera una Parte Contratante, con los mismos derechos y obligaciones que las otras. Durante los cinco años del período de transición previsto en el Tratado de la CECA, se le requirió a la Comunidad la presentación de reportes anuales al resto de las partes contratantes, con el propósito de asegurarse que el nuevo mercado estaba operando de manera consistente con las condiciones del waiver. Estos reportes anuales generaban acaloradas y largas discusiones, durante las cuales, los terceros países, especialmente Austria y los Estados Escandinavos, cuestionaban los efectos de desviación de comercio que estaba provocando la CECA (Ibíd., págs. 129 – 130). Si bien el comercio del carbón y acero interno a la CECA estaba liberalizado, la Comunidad tenía aranceles de importación aunque sólo para los productos del acero (una especie de arancel externo común). Debido a que dichos aranceles eran muy variados entre los miembros previos a la constitución de la CECA, se consideró necesario armonizarlos para evitar un mayor desvío de comercio. La armonización tendió a equiparar el resto de los aranceles, con ciertas excepciones para Italia, con los aranceles bajos del Benelux (si era necesario incrementado en dos puntos porcentuales). Esta decisión se debió a la fuerte presión de Holanda que era un importante importador de acero y, al deseo de demostrarles al resto de terceros países que la Comunidad era un emprendimiento abierto y de cara al exterior (Liesner et al. 1962, pág. 408). Sin embargo, en el seno del GATT los terceros mercados expresaron decepción con la lentitud con la que los Seis estaban llevando a cabo la “armonización”, exigiendo una mayor rapidez en cumplir sus compromisos y aclarando que el waiver del GATT había especificado que “armonizar” significaba “reducir”. Sus reclamos se volvieron más insistentes en la medida que los aranceles intra CECA eran reducidos y el margen de preferencias, por lo tanto, se incrementaba en desmedro de los países productores no miembros. En particular, Austria temía que durante el período de transición del proceso de armonización hacia un arancel más bajo pudiese perder mercado comunitario en sus productos, aún asumiendo una armonización hacia un arancel común final reducido (como la de los países del Benelux). Por lo tanto, en 1954, Austria solicita tempranamente negociar con la Comunidad para que ésta reduzca inmediatamente algunos productos y no esperar todo el período de transición. Incluso, llego a solicitar una profundización de las reducciones propuestas por la Comunidad. Rápidamente se encontró con la respuesta de la Comunidad basada en el criterio “quid pro quo” (reciprocidad), a lo que Austria rechazó, argumentando que en el acuerdo del waiver dado por el GATT a la CECA, al renunciar a su derecho NMF, ya había hecho la concesión a cambio de que su acceso al mercado de los Seis no fuese empeorado, considerando que no debía pagar dos veces. Por lo que reclamó una inmediata reducción de aranceles por parte de la Comunidad sobre productos de su interés. La Alta Autoridad de la CECA rechazo tal solicitud ratificando la posición de que si hacía una concesión “especial” a algún no miembro, ese no miembro debería darle a la Comunidad alguna otra concesión en reciprocidad (Patterson. 1966, pág. 136). Esta discusión bilateral no llegó a nada. Sin embargo, entre 1955 y 1956, en el marco del GATT, los aranceles del acero francés, alemán e italiano fueron sustancialmente reducidos. A pesar de este descenso y de haber comenzado en 1957 el proceso de armonización, las críticas de las


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terceras partes a la Comunidad se intensificaron. Básicamente, estos afirmaban que en el proceso de alineación de los aranceles, los efectos adversos para los terceros países de aquellas tasas alineadas por encima del nivel del Benelux fueron superiores que los efectos benéficos de las alineadas por debajo. Finalmente, los nuevos aranceles entraron en vigor en 1958 a un nivel de dos puntos porcentuales por encima de los aranceles del Benelux. Como se dijo, hubo excepciones, tanto en determinados productos como para algunos miembros (por ejemplo, los aranceles de Francia se posicionaron en un punto porcentual por arriba del nivel mencionado, mientras que los de Italia variaron entre dos y cuatro puntos porcentuales por encima)93. Posteriormente, algunas pequeñas reducciones para algunos productos se negociaron en la Ronda Dillon (1960–62), aunque no fueron tan favorables como los proveedores externos hubiesen querido. Patterson afirma que respecto a todos estos reclamos por parte de terceros países, no hubo la suficiente información para sustentarlos (Ibíd., pág. 137). Si bien esta armonización del AEC de la CECA respondió a una necesidad interna, recién en la Ronda Kennedy (1964–67), la Comunidad fijo (consolidó) un arancel externo común del 14 por ciento, aunque sujeto a negociarlo hacia la baja. Así, luego de los resultados alcanzados en esa Ronda: reducir en términos generales los aranceles de productos industriales en un 50 por ciento; los aranceles de la CECA quedaron virtualmente sin cambios. Cabe preguntarse entonces sobre el rol del GATT en el desarrollo de la CECA. Una vez otorgado el waiver, la Comunidad consolidó multilateralmente lo que previamente había acordado internamente. Algunos autores como Patterson (1966, pág. 139) o Vernon (1957, págs. 58‐59), consideran que el accionar del GATT tuvo ingerencia en que la CECA probablemente haya sido menos “desviadora” de comercio de lo que de otra forma hubiese sido, permitiendo, en definitiva, que los terceros países pudiesen expresar sus punto de vista, realizar sus reclamos y presionar a los miembros de la Comunidad para que asuman sus obligaciones respecto a los no miembros. Esta justificación parece un tanto decepcionante y cercana al conformismo. La realidad fue que dichas presiones no tuvieron efecto alguno, puesto que, en definitiva, la CECA no acepto ninguno de los reclamos que las terceras partes realizaron. Sin embargo, las preocupaciones y reclamos de los terceros países por el posible efecto negativo de la CECA pasó a un segundo plano ante la realidad de concreción de un esquema mucho más ambicioso de integración: la Comunidad Económica Europea. 6.3.1.2. En la CEE Siendo evidentes las limitaciones de una integración de carácter sectorial, comenzó a tomar mayor impulso la idea de un mercado común. Así, en 1955, en Messina se dio el visto bueno a un memorándum del Benelux que proponía la creación de un Mercado Común Europeo, luego ratificado por el Informe Spaak en 1956.

93 Según Liesner et al (1962), al momento en que la CECA se formó, los aranceles legales de productos finales del acero eran de entre 6‐8 por ciento en el Benelux, 16‐20 por ciento en Francia, 15‐28 por ciento en Alemania, y 15‐23 en Italia. Los aranceles luego de la armonización alcanzaron, para esos productos el 8‐10 por ciento en el Benelux y en Alemania; el 9‐11 en Francia y el 8‐12 en Italia (Liesner et al. 1962, pág. 407).


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En las publicaciones del GATT se consideraba que para muchos, la integración europea acarreaba el riesgo de “desintegración del sistema multilateral de comercio mundial que había sido penosamente restablecido en los años siguientes a la Guerra”94. A diferencia de la CECA que solicitó un waiver por incumplir su obligación de no discriminación bajo el GATT, la CEE pidió que el nuevo acuerdo sea reconocido bajo el artículo XXIV del GATT. Sin embargo, el camino no fue sencillo. Cuando los creadores de la CEE elaboraron el Tratado de Roma, no sólo tenían la experiencia de la CECA sino que en sus mentes tuvieron presente las normas y disciplinas del GATT. Fue por eso que creyeron que calificaban como una unión aduanera y que sería fácil y rápida la autorización del GATT. Para su asombro, subestimaron las preocupaciones del resto de países respecto a los aspectos discriminatorios de su esquema de integración. Seguramente, el hecho de ser la primera vez en la historia que a un gran número de terceros países se les daba la oportunidad de examinar en detalle los planes regionales de otros, resultó ser una buena causa para dicha subestimación. El proceso de formación del Mercado Común Europeo se desarrollo mediante dos series separadas pero simultáneas de ajustes arancelarios, uno interno y el otro externo. El interno consistió en la eliminación gradual y por etapas de todas las barreras comerciales existentes entre los seis miembros del mercado común95. El externo consistió en fijar un arancel externo común a ser aplicado a los terceros países. Esta tasa común fue determinada parcialmente por una fórmula establecida en el Tratado de Roma, parcialmente por listas específicas establecidas en dicho Tratado, y parcialmente por negociaciones entre los seis países miembros. Para aquellos aranceles establecidos por fórmula, el método usado fue el de un simple promedio aritmético (Department of State Bulletin. 1958, Vol. XXXVIII, Nº 981, pág. 631). La determinación de un arancel externo común representa un complejo balance de concesiones entre los miembros, y una vez determinado resulta compleja cualquier modificación. Como era de esperar, los arquitectos de la CEE lucharon largamente con el tema del arancel externo96. Por un lado, el Benelux pretendía llevarlo a sus bajos aranceles con el objetivo de proteger a los usuarios de importaciones; por otro lado, se encontraba Francia e Italia que pretendía mantener sus altos aranceles para seguir protegiendo a sus productores de bienes importados. Los defensores de los aranceles altos argumentaban además, que contar con un bajo arancel externo común restaría poder de negociación para futuras reducciones recíprocas con terceras partes. Finalmente, después de hacer importantes excepciones en función de los intereses nacionales de los miembros, la regla acordada fue la de un promedio aritmético simple (sin ponderar) de la tasa arancelaria de los Estados miembros al primero de enero de 1957 (tomando al Benelux como una sola área)97.

94 GATT: “International Trade, 1956”. Ginebra (1957), pág. 247. 95 Ver artículos 12 a 17 inclusive del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, así como sus artículos 30 a 37. 96 Para un mayor análisis de la discusión dentro de la CEE, véase Isaiah Frank: “The European Common Market” (1961). New York, págs. 102‐107. 97 Los párrafos 1 y 2 del artículo 19 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea o Tratado de Roma expresan: “1…, los derechos del arancel aduanero común se establecerán al nivel de la media aritmética de los derechos aplicados en los cuatro territorios aduaneros que comprende la Comunidad. 2. Los derechos tomados como base para el cálculo de dicha media serán los aplicados por los Estados miembros el 1 de enero de 1957”.


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Allen (1960) analiza la “legalidad” de tomar al Benelux como un área, visto que el nuevo arancel externo común de la CEE, calculado mediante la media aritmética simple, sería seguramente más bajo si se calculase entre seis miembros que si se calculase entre cuatro (como se hizo) pero, a su vez, sería mayor que si se usara un promedio ponderado. Debido a que los miembros con mayor participación comercial eran los de menores aranceles, y coincidían con los tres países del Benelux98, Allen sostiene esta afirmación citando a Serge Hurtig (1958), quien afirma que “es posible llegar a un promedio más alto que si se utilizase como base el tamaño relativo del comercio exterior total o las importaciones de cada área”99. A pesar de que el GATT no había tomado (ni la tomaría) una decisión formal respecto a si el Benelux constituía un territorio aduanero de acuerdo al párrafo 2 del artículo XXIV, en función de una serie de hechos concretos (poseer un arancel externo común100, una lista común de liberalización de importaciones con el área OECE y con el área dólar, etc.), Allen concluye que el Benelux satisface dicha norma y que, por lo tanto, fue correcto tomar al Benelux como un área para el cálculo del arancel externo común de la CEE (Allen. 1960, págs. 73 – 74).

6.3.1.2.a) Los Terceros Países y Estados Unidos Como dijéramos, una de las principales preocupaciones de los terceros mercados respecto al nuevo mercado común, se centró en el nivel de su arancel externo común. La visión generalista de EE.UU. respecto al Mercado Común Europeo no pareció ser demasiado exigente, como así lo refrenda el discurso de su representante ante el GATT: “al considerar la relación entre el Tratado y el Acuerdo General, es importante evitar un enfoque de carácter legalista”101. Sin embargo, al mismo tiempo fue el mismo representante quien manifestara preocupación respecto a ciertas áreas del Tratado. Según sus palabras: “el problema de mayor preocupación para todas las Partes Contratantes será el nivel del arancel externo común”, considerando indispensable que antes de cualquier sentencia sobre la conformidad con las normas del artículo XXIV del GATT, debía esperarse que un estudio sobre las tasas del arancel externo común sea completado y presentado ante las partes contratantes (Department of State Bulletin. 1957, Vol. XXXVI, Nº 935, pág. 864). Más allá de esa posición “general” favorable en relación a los acuerdos regionales, y en especial con la CEE, Estados Unidos expresaba su preocupación y pretendía que se cumpliesen ciertas

98 En 1956, el Benelux representaba el 31,3 por ciento de las importaciones de los seis países del mercado común. Los porcentajes de Alemania, Francia e Italia eran del 29,6, 24,9 y 14,2 respectivamente (Strauss. 1958, pág. 94). “Common sense about the common market Germany and Britain in post‐war Europe”. by Strauss, Emil publicado en 1958, Allen & Unwin (London). 99 Hurtig, Serge (1958): “The European common market”. Carnegie Endowment for International Peace (New York), International conciliation, no. 517 (321‐381), pág. 348. 100 En relación al arancel externo común del Benelux, un examen de expertos norteamericanos sobre sus aranceles previos y posteriores, concluyó que este arancel común era más proteccionista que el arancel previo de Holanda, y al parecer no menos protecci0nista que el arancel previo de Bélgica‐Luxemburgo (Viner. 1950, pág. 67, nota al pie 37, quien cita a Buchdahl W.: “The New Benelux Union‐Western Europe Tariff Pettern?”. U.S. Department of Commerce, Foreign Commerce Weekly, Oct. 11, 1947, págs 3‐5, 32. 101 Declaración de Carl D. Corse, Delegado de EE.UU. ante el GATT, en el Comité de Aranceles y Comercio del GATT el 25 de abril de 1957: “The Common Market and the GATT”. (Department of State Bulletin, Vol. XXXVI, Nº 935, pág. 863, 27 de mayo de 1957).


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condiciones esperables102. En el documento: “U.S. views on European Common Market and Free Trade Area”, del Departamento de Estado norteamericano del 15 de enero de 1957, se refrenda la intención de los miembros de la CEE respecto a que el mercado común resulte en una expansión de su comercio, pero no solo internamente sino también con el resto de los terceros países (Department of State Bulletin. 1957, Vol. XXXVI, Nº 919, pág. 182). Sin duda, EE.UU. no quería verse perjudicado en el plano comercial. Visto que el nivel final del arancel externo común de la CEE podría traerle problemas de perdida de competitividad a los EE.UU., la administración Eisenhower entendió que internamente debía contar con las herramientas necesarias para lograr alguna reducción del mismo. A tal fin, solicitó al Congreso una extensión de la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos por 5 años así como la autoridad para reducir sus propios aranceles hasta en un 25 por ciento como compensación a concesiones equivalentes103. Fue en el contexto de justificar dicha extensión, que varios de sus funcionarios expresaron su preocupación no sólo por el nivel final del AEC del Mercado Común, sino también por la eliminación de sus barreras internas. Uno de ellos fue el entonces Subsecretario para Asuntos Económicos, C. Douglas Dillon, que en su discurso de marzo de 1958 ante el Comité de Medios y Arbitrios, al fundamentar la extensión de la legislación sobre acuerdos comerciales recíprocos, dijera: “es el nivel de este arancel lo que le preocupa a los otros países, incluido a los Estados Unidos”. No obstante, Dillon no sólo estaba preocupado por el nivel del arancel externo común europeo, sino también por el impacto de la eliminación de las barreras intra‐comunitarias. Consideraba que al crearse un único mercado, comparable con el estadounidense, las manufacturas europeas expandirían su producción y reducirían sus costos, lo que inevitablemente implicaría un ajuste del comercio que afectaría, en menor o mayor medida dependiendo del nivel del arancel externo común, a las exportaciones de terceros países. El único camino, según Dillon, de facilitar este ajuste sería “reduciendo el nivel del arancel externo del mercado comunitario por debajo del promedio de las tasas presentes previstas en el GATT”. Sin embargo, era conciente que tales reducciones sólo podrían obtenerse a través de negociaciones arancelarias recíprocas (Department of State Bulletin. 1958, Vol. XXXVIII, Nº 981, pág. 629 – 631).

102 Posición que luego, según Allen (1960), y como mencionáramos en el Capítulo 5 (apartado 5.3.2.), generaría conflicto con políticas tradicionales de larga data de los Estados Unidos. Para Patterson (1966), esta actitud favorable de Estados Unidos hacia la CEE se basaba en la creencia de que el Mercado Común incrementaría el bienestar económico de sus miembros, lo cual haría consolidar el área con una mayor cohesión política, sentido de responsabilidad y fortaleza militar. En Estados Unidos se asumía que las políticas a implementar por el bloque en los aspectos mencionados se alinearían con las de aquel país o, por lo menos, serían consonantes con ellas. Sin embargo, afirma este autor, el posterior cambio gradual en la actitud y posición política de Estados Unidos hacia una de creciente preocupación por los posibles efectos del Mercado Común sobre terceros mercados, incluido el propio Estados Unidos, se debió a otro conjunto de factores. Entre los principales cabe mencionar la aceptación de que la escalada nuclear estaba en un punto muerto; la menor tensión respecto a Europa del Este debido a que este bloque resultaba ser menos monolítico y peligroso de lo pensado; el creciente desacople de las políticas militares y públicas de Europa Occidental para con Estados Unidos y la aparición de un constante déficit de balanza de pagos y del resultante incremento en la importancia de los efectos discriminatoria del Mercado Común (Patterson. 1966, págs. 156‐157). 103 Como se dijo en el Capítulo 5 (apartado 5.3.2.), esta décima primer extensión finalmente se otorgó por cuatro años y para reducir los aranceles de EE.UU. existentes al 1 de julio de 1958 en no más de un 20 por ciento, a condición de que las reducciones en cada uno de los años no excediese el 10 por ciento (Allen. 1960, pág. 96).


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El entonces Secretario de Estado para Asuntos Económicos, Thomas C. Mann, haría alocuciones similares, al manifestar que “la gradual eliminación de todas las barreras internas al comercio entre los seis miembros, colocará automáticamente a nuestros exportadores en una posición de desventaja competitiva dentro del área, a menos que tengamos éxito en negociar un arancel externo común menor al promedio programado” (Department of State Bulletin. 1958, Vol. XXXVIII, Nº 988, pág. 899). No obstante, hubo terceros países que mantuvieron sus preocupaciones en silencio, al menos no hicieron públicas sus críticas. Esto se debió a diferentes motivos e intereses. Por un lado, varios países tenían la esperanza de asociarse de una u otra manera con el grupo de países bajo discusión; por otro lado, estaban aquellos que pretendían crear sus propios bloques regionales (Patterson. 1966, pág. 156). Para un gran número de otros terceros mercados, resultaba claro que el nivel en los aranceles del Mercado Común tendría un efecto realmente negativo sobre el futuro de sus exportaciones vía “desvío de comercio”. Concretamente, los futuros damnificados argumentaban que la metodología que la CEE pretendía aplicar tendría una tendencia ascendente, debido a los altos aranceles de Francia e Italia que pesarían más que los menores aranceles de Alemania y el Benelux, aun si los volúmenes de comercio de estos últimos fuese mayor que el de los primeros. De hecho, la metodología del promedio aritmético simple implicó una tendencia ascendente en el nuevo nivel arancelario, ya que disminuyeron en términos generales los aranceles medios de Francia e Italia y se incrementaron los aranceles medios de Alemania y de los países del Benelux (OMC. 1995, pág. 54). Los altos aranceles italianos y franceses recibieron el mismo peso (igual ponderación) que los aranceles bajos vigentes en ese momento en Alemania y Benelux, aunque el volumen del comercio de Francia e Italia era mucho menor que el de Alemania y la región del Benelux. La siguiente tabla refleja lo recién mencionado.

Tabla 6.3.1.2.1. Niveles Promedio de los aranceles en los países del

Mercado Común – 1955

País Promedio sin ponderar Promedio ponderado*

Var. %

Bélgica‐Luxemburgo 9,5 4,3 55 Países Bajos 9,5 5,5 49 Alemania 15,5 5,6 64 Italia 17,3 7,1 59 Francia 18,1 5,1 72 * Aranceles ponderados por la cantidad importada de cada mercancía. Fuente: Bela Balassa (1964, pág. 51)

Balassa (1964) afirma que para medir la “efectividad” de los aranceles, el cálculo del promedio sin ponderar era mejor al de promedios ponderados, ya que un alto nivel de aranceles que impide la entrada de importaciones dará como resultado una ponderación baja, mientras que aranceles bajos asociados a altos niveles de importación, tendrán una ponderación elevada. En la tabla 6.3.1.2.1., se observa por ejemplo que Francia aparece como un país con aranceles bajos si el cálculo se basa en un promedio ponderado, mientras que en realidad el bajo nivel de importaciones relacionadas con altos aranceles, es el responsable de este resultado (Balassa. 1964, pág. 50).


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Pero la metodología de cálculo del arancel común no fue la única razón que originó una tasa externa más elevada. Las excepciones que tuvo el Tratado de Roma fueron otro factor de este efecto. Al respecto, Allen (1960) concluye que con motivo de las varias excepciones en las normas de este Tratado respecto al arancel externo común (como por ejemplo el párrafo 4 del artículo 19 del Tratado104), muchos productos tuvieron un arancel externo común más alto que el que le hubiese correspondido de haberse aplicado el promedio aritmético simple (Allen. 1960, pág. 77).

6.3.1.2.b) Las Discusiones y Negociaciones en el GATT A pesar de que no resultaba evidente que la metodología del promedio aritmético simple contemplado en el artículo 19 del Tratado de Roma pudiese ser violatorio del párrafo 5 a) del artículo XXIV del GATT, algunos autores analizaron el tema desde la óptica de si el requisito de que el arancel externo común “no sea en su conjunto,…, de una incidencia general más elevada,…que los derechos … vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta…”, sería un requisito que pudiese ser satisfecho por el promedio aritmético ó por alguna otra metodología más consistente con el artículo XXIV del GATT. Para las autoridades de la CEE, la simplicidad del cálculo fue uno de los principales criterios considerados, además de creer que estaban cumpliendo con las disciplinas del GATT. En el comienzo, la propuesta pareció razonable para la mayoría de las terceros partes contratantes, pero rápidamente percibieron la inexistencia de una lógica económica en una metodología basada en el promedio aritmético simple de los aranceles. Cuando cada uno de aquellos analizó el posible efecto en sus propios productos en particular, concluyeron que el nuevo arancel común implicaba un incremento efectivo y sustancial de las barreras comerciales105. No se sentían cómodos con el hecho de que sus “pérdidas” podían ser compensadas por las “ganancias” de algún otro país no miembro (Patterson. 1966, págs. 165–166). Al no tener en cuenta el volumen del comercio de los países miembros, la mayor participación del Benelux (31,3 por ciento) en las importaciones de los seis países del Mercado Común hizo evidente que casi el doble de los exportadores extranjeros sufriría el aumento de aranceles en el Benelux respecto de los que se beneficiarían de su disminución en Italia, cuya participación era de sólo el 14,2 por ciento (Allen. 1960, pág. 75). Además, como vimos, hubo varias excepciones a la fórmula del promedio aritmético. Estas excepciones, detalladas en el mencionado artículo 19 del Tratado, fueron enumeradas en listas que van de la A a la G106. Los productos de mayor problemática fueron los que contenían las listas F y G, ya que en varios productos de la lista F, el arancel externo común final resulto ser

104 Que dice: “La lista F establece los derechos aplicables a los productos que en ella se enumeran”. 105 Percibían que en la práctica, por un lado, perderían los mercados cuyos aranceles previos al AEC eran reducidos pero que posteriormente debían aumentar por el propio proceso de realineación y, por otro, veían difícil que se desarrollara la demanda necesaria de sus productos en aquellos países en que los aranceles caerían. A todo esto debían sumarle el efecto negativo de la nueva competencia del resto de países intra‐CEE que se comercializaban a cero aranceles dentro del mercado común. 106 Dichas listas pueden ser consultadas en la página web “european navigator”, específicamente en http://www.ena.lu/treaty_establishing_eec_annex_lists_referred_articles_treaty_rome_march_1957‐2‐24760.


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mayor al que le hubiese correspondido de aplicar el promedio aritmético simple. Así lo refleja la tabla 6.3.1.2.2.:

Tabla 6.3.1.2.2. Ejemplos Productos Lista F en que el AEC fue superior al promedio aritmético

Productos Arancel Externo Común (AEC) Promedio aritmético aplicado

el 1 enero 1957 Café 16% 14% Cocoa 9% 2.5% Azúcar 80% 40% Bananas 20% 15% Fuente: Allen (1960), pág. 81

Por lo tanto, el arancel externo común de otros productos necesariamente debería haber sido, de forma correspondiente, menor que el promedio aritmético, para así compensar y cumplir con lo estipulado en el párrafo 5 a) del artículo XXIV del GATT. Sin embargo, esta compensación no ocurrió. Respecto a los productos de la lista G (productos particularmente “sensibles”), la determinación del AEC para estos productos fue dejada para una negociación posterior entre los miembros107. Su importancia y preocupación para las terceras partes contratantes del GATT radicaba en que en conjunto los productos de la Lista G representaban cerca del 20 por ciento de las importaciones del Mercado Común (Allen. 1960, págs. 76–77). La Comisión de la CEE determinó que la base para calcular el arancel externo común de dichos productos sean los derechos de aduana establecidos en marzo de 1960 (Ibíd. pág. 103). El representante de Noruega en el GATT, en el marco de la Ronda Dillon, expresaría que su principal preocupación era que el 45 por ciento de sus exportaciones a la Comunidad eran parte de esta lista G, y por lo tanto, consideraba que el balance de concesiones con los Seis había sido considerablemente perturbado (GATT TN.60/SR.7 del 30 de enero de 1961, pág. 2). Por estas razones, la propuesta de la Comunidad fue duramente atacada. Estas críticas eran principalmente expresadas en términos de si cumplía o no los requerimientos del GATT. Sin embargo, el objetivo real de este ejercicio fue el de lograr que la Comunidad redujera el máximo posible el nuevo arancel común. Como mencionamos, parte de la discusión se centro en si las normas del GATT exigían o no que el arancel común fuese ponderado por el volumen de importaciones de cada mercancía importada o si, directamente se podía aplicar el promedio aritmético simple. La gran mayoría de los terceros países exigió la primera metodología, no por convicción o respaldo “legal” sino porque creían que el promedio ponderado daría menores aranceles. Como ejemplificara el delegado de Sudáfrica, Dr. A. J. R. Van Rhijn, en la Duodécima Sesión de las partes contratantes del GATT del 29 de octubre de 1957, “un arancel ponderado por el valor de las importaciones da menores pesos a los aranceles más altos que excluyen la mayor parte de las importaciones y crea cierta presunción que el promedio ponderado producirá cifras menores que el promedio aritmético simple” (GATT, Press Release 354, 30 de oct. 1957). 107 Artículo 20 (primer párrafo) del Acuerdo constitutivo de la Comunidad Económica Europea (versión consolidada). Diario Oficial n° C 224 del 31 agosto 1992. Ver http://eur‐lex.europa.eu /es/treaties/dat/11992E/tif/JOC_1992_224__1_ES_0001.pdf.


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La CEE insistía que su metodología estaba en concordancia con las normas del GATT y que los modelos utilizados por sus técnicos mostraban que el usar una metodología basada en ponderaciones no arrojaba aranceles más bajos que los ya propuestos108. Ratificaban su posición de que las normas del artículo XXIV del GATT no excluían ningún método de cálculo para la preparación del arancel común (GATT, Doc. L/778 del 20 de diciembre de 1957, párrafo 7, pág. 5). Estados Unidos declaraba ante el GATT que “es difícil ver cómo las Partes Contratantes podrían apoyar cualquier fórmula matemática….; el cálculo correcto debería depender de una evaluación producto por producto para determinar el impacto del nuevo arancel común”109. Otros terceros países también consideraron que antes de juzgar si la propuesta de arancel común era más o menos restrictiva que el arancel individual previo, debía hacerse un examen del tipo país por país y commodity por commodity de sus probables efectos. Esto sería necesario para determinar fehacientemente si sus exportaciones se verían o no damnificadas (GATT, Doc. L/778 del 20 de diciembre de 1957, párrafo 2, pág. 3 y párrafo 7, pág. 5). Para Allen (1960), este hubiese sido el enfoque correcto para determinar la compatibilidad del arancel externo común de cada producto con las disciplinas del párrafo 5 a) del artículo XXIV del GATT (Allen. 1960, pág. 77). La Comunidad rechazo de plano este tipo de análisis por considerarlo de suma laboriosidad, interminable y porque incrementaría de manera insoluble el problema de las compensaciones. Más allá de esta negativa, su defensa se basaba en que su responsabilidad bajo el artículo XXIV del GATT era con respecto a la incidencia general del nuevo arancel común, sin prever éste consideraciones por incrementos en la incidencia de cada producto o de cada país de manera separada (GATT, Doc. L/778 del 20 de diciembre de 1957, párrafo 2, pág. 3 y párrafo 7, pág. 5). La realidad era que los aranceles tomados como base para calcular el promedio, o sea, los del 1 de Junio de 1957, eran en muchos casos sensiblemente superiores de los aranceles que estaban siendo aplicados por los países de la CEE al momento de analizar el arancel común. Esto fue así, ya que el cálculo del mismo no tuvo en cuenta la reducción, en 1957, del 25 por ciento en los aranceles alemanes debido al ciclo de su economía ni la reducción de cerca del 10 por ciento del arancel italiano de 1951 (Patterson. 1966, pág. 168 y Balassa. 1964, pág. 53). Respecto a la “palabra oficial” del GATT, en su documento L/778 del 20 de diciembre de 1957, el Comité establecido para analizar el Tratado de Roma concluyó, a través de uno de sus

108 Diferentes autores han presentado diferentes resultados aunque con tendencia en favor de la metodología ponderada (si se pretenden aranceles más bajos). Frank (1961), en base a datos incompletos concluyó que una metodología con ponderaciones probablemente produciría un Arancel Externo Común menor (págs. 175–181). En igual sentido se expresó Hinshaw (1965), quien usando diferentes años en la comparación, encontró que la ponderación arroja niveles arancelarios sustancialmente menores si se incluyen todos los bienes, pero levemente menores para bienes manufactureros (págs. 70‐86). Por su parte, Balassa (1964), expresaría que no existían diferencias significativas entre ambas metodologías (pág. 53). 109 Declaración de Carl D. Corse, Delegado de EE.UU. ante el GATT, en el Comité de Aranceles y Comercio del GATT el 25 de abril de 1957: “The Common Market and the GATT”. (Department of State Bulletin, Vol. XXXVI, Nº 935, pág. 864, 27 de mayo de 1957).


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subgrupos de trabajo110, que no era posible –en ese momento– determinar si su arancel común era consistente con las disciplinas el párrafo 5 a) del artículo XXIV, aduciendo que no se conocían las tasas arancelarias de gran parte de dicho arancel común111. Durante los años previos preparatorios a la Ronda Dillon (1960‐62) se sondeo la voluntad de la CEE de reducir su arancel externo común antes de que éste entrara en vigor, con la intención de disminuir sus efectos de desvío de comercio. Los terceros países tenían esperanzas de que Estados Unidos pudiera ejercer presión en este sentido. Esta esperanza se basaba en saber que los Seis no eran ajenos a las consecuencias de que Estados Unidos pudiese experimentar alguna discriminación por el nivel del arancel externo común112. El Representante de los EE.UU. ante el GATT, durante una de las reuniones del Comité Intersesional del GATT que finalizara el 2 de mayo de 1958, hizo referencia a la similitud de objetivos que tenían el Acuerdo General y la CEE en relación a la expansión del comercio mundial, pero en particular, expresó “que estos objetivos podrían ser mejorados si la Comunidad fija su arancel externo común lo más bajo posible” (Department of State Bulletin. 1958, Vol. XXXVIII, Nº 988, pág. 925). Según expresiones del Presidente de la Comisión de la CEE de junio de 1959, el nivel del arancel común dependería de la autoridad que tuviese el gobierno estadounidense para hacer reducciones sobre una base de reciprocidad (Allen. 1960, págs. 95 y 99 ‐ 101). Sin embargo, en junio de 1959, ante las demandas de los terceros países, los Seis decidieron adelantar la compensación, que luego se consolidaría en la Ronda Dillon, extendiendo la reducción inicial programa del 10 por ciento, no sólo a los demás países de la OECE, sino también a las otras 31 partes contratantes del GATT. Nuevamente, existieron excepciones a esta concesión del 10 por ciento. Bélgica, Holanda y Luxemburgo no extendieron este porcentaje de reducción de aranceles al resto de terceras naciones ya que sus aranceles eran considerablemente menores que el arancel externo común futuro, mientras que Alemania sólo aplicaría esta reducción a aquellas importaciones que no habían experimentado la reducción del 25% de 1957 (Allen. 1960, pág. 102 cita al N. Y. Times, pág. 9 de fecha 3 de enero de 1959 y al Europäische Wirtschafts Gemeinschaft, 2 Jahrgang, Bonn, Nro. 1, del 15 de enero de 1959). No obstante, esta concesión no calmó los debates respecto de las consecuencias del AEC de la CEE en el acceso al mercado europeo. Los terceros países exigieron una compensación para los 110 El subgrupo (A) denominado “Aranceles y Plan y Listas”. Además se establecieron otros tres subgrupos de trabajo: el (B) sobre Restricciones Cuantitativas; el (C) sobre Comercio en Productos Agrícolas; y el (D) relacionado a los Territorios de Ultramar (Documento GATT L/778). 111 Documento GATT L/778, párrafo 5, pág. 4. 112 Más allá de que EE.UU. tuviese sólo un voto bajo las reglas del GATT, como el resto de las Partes Contratantes, resultaba evidente que este país podía ejercer un poder mucho más considerable que ese voto podría indicar. Como el mercado estadounidense representaba un importante destino para las exportaciones de los países de la CEE como así también una fuente de muchas de sus importaciones, resultaba obvio que su consejo ante el GATT no se tomarían ligeramente. Otro factor mas que importante era la relevante ayuda financiera que proporcionaba EE.UU. a Europa mediante el Banco de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial), el FMI, el Banco de Exportación‐Importación o los programas de abastecimiento off‐shore de EE.UU. qué, aunque pocos conocidos, tuvieron un rol importante en el desarrollo de la industria de Europa occidental y en la estabilización de la balanza de pagos. Además, otra variable que sin duda estaba en la mente de los Seis para seguir las decisiones y recomendaciones del GATT, era la Comunidad del EURATOM, la cual no tenia esperanza de tener éxito en el largo plazo sin la asistencia de EE.UU. (Allen. 1960, págs. 100 y 101).


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casos en que el efecto neto del alineamiento de los aranceles fuera una disminución del acceso a ese mercado. La cuestión resultó de tal complejidad que se convirtió en uno de los factores que condujeron a la Ronda Dillon (1960–62) (OMC. 1995, págs. 54 y 55). Así, durante la Decimocuarta Sesión del GATT, el Comité I sobre Expansión del Comercio instruyó al Secretario Ejecutivo del GATT a convenir una Conferencia arancelaria para fines de 1960, con el fin de tratar, entre otras cosas, los ajustes necesarios en el arancel común europeo –compensaciones incluidas– (GATT W.14/14 del 20 de mayo de 1959 y Allen, 1960, pág. 97).

6.3.1.2.c) Hacia la Ronda Dillon Las partes contratantes decidieron que la Conferencia Ministerial se dividiese en dos partes o sesiones. En la primera de ellas, se agendó como el “tema” a resolver las renegociaciones compensatorias por parte de la CEE bajo artículo XXIV:6, las cuales debería concluirse para la navidad de 1960. Para la segunda fase se dejó el proceso central de negociación arancelaria, bajo la premisa de reducir los niveles generales de aranceles y de otras cargas de importación, en particular, “reducir aquellos altos aranceles que desalientan la importación de incluso mínimas cantidades y con el objetivo de intercambiar de manera recíproca concesiones mutuamente ventajosas” (GATT L/1043 del 21 de septiembre de 1959, Anexo, págs 11 y 12). El objetivo buscado era el rebalanceo de las concesiones acordadas previamente y desequilibradas por la modificación de los aranceles nacionales de los países miembros de la CEE debido al nuevo arancel externo común. Estas posibles compensaciones, como se dijo, se enmarcaron en la renegociación de las concesiones arancelarias bajo el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, que la Comisión de la CEE estaba llevando a cabo con las partes contratantes. Este proceso de negociaciones bilaterales, que estaba programado para finalizar a fines de 1960, se postergo hasta mayo de 1961113, retrasando así el comienzo de la segunda etapa de la Conferencia, que era la propia Ronda Dillon. Se esperaba a que concluyeran para lanzar finalmente el proceso “genuinamente multilateral”114 que representaba dicha Ronda. Varias de las partes contratantes, como Noruega, Suecia, Dinamarca, Canadá, Brasil y Austria basaban su posición en que el balance existente antes que la CEE fijara su AEC había sido menoscabado y que, por lo tanto, debía haber por parte de ésta una compensación que terminara con este desbalance. Por su parte, el representante de la Comunidad manifestaba que el objetivo de la negociación bajo artículo XXIV:6 era el de mantener el balance en las concesiones a un nivel no menos favorable para el comercio que el previsto para antes de dichas renegociaciones y que era su intención dar compensaciones sólo en los productos verdaderamente justificados, agregando que las partes contratantes no debían pasar por alto que el arancel externo común implicaba tanto incrementos como reducciones en los aranceles nacionales originales (GATT TN.60/SR.7 del 30 de enero de 1961, págs. 2 a 4). Según el representante comunitario, algunas de las partes contratantes habrían perdido de vista los objetivos de la negociación bajo el artículo XXIV:6. El delegado europeo decía que, por un lado, este párrafo prevé que al determinar la compensación debe tenerse en cuenta el efecto de las reducciones en el arancel de otros miembros de la unión aduanera y, por otro

113 Ver Documento GATT TN.60/SR.9 del 17 de mayo de 1961. 114 Expresión del representante del Reino Unido al discutirse la posible fecha de comienzo de la Ronda Dillon una vez terminado el proceso de renegociación bilateral del artículo XXIV:6 del GATT (GATT TN.60/SR.9 del 17 de mayo de 1961, pág. 3).


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lado, según el artículo XXVIII del GATT, cualquier modificación o retiro de concesiones debe estar sujeto a negociaciones con las partes contratantes con las que se haya negociado inicialmente la concesión o con el principal oferente del producto en cuestión. Además, se quejaba la CEE, muchos reclamos por parte de algunas partes contratantes no estaban justificadas y sólo tenían la intención de obtener concesiones bajo el artículo XXIV:6 para evitar tener que pagar por ellas en la segunda fase de la negociación, o sea en la propia Ronda Dillon (GATT TN.60/SR.8 del 20 de marzo de 1961, págs. 2, 13 y 14). Las discusiones fueron acaloradas. El representante de Suiza no estaba de acuerdo con la interpretación que hacia la CEE de éste artículo del GATT. Para Suiza, resultaba evidente que cuando el Acuerdo General fue elaborado las disciplinas del articulo XXIV y XXVIII no fueron destinadas para cubrir una operación del tamaño que los Seis realizaron. El Mercado Común representaba la separación de una buena parte del continente del resto de los Estados europeos, por lo tanto la Comunidad debía comprender las reales dificultades causadas por la desintegración de las fuertes corrientes tradicionales de comercio. Por lo tanto, un oportuno sentido de equidad hacia los terceros países sería necesario. Según el representante de Suiza se violaron las normas del GATT al entrar en vigor el arancel común el 1 de enero de 1961 (primera etapa) sin haberse concluido aún las negociaciones por compensaciones. Brasil coincidió con Suiza al manifestar que “una vez más la Comunidad esta haciendo el intento de enfocar el problema de las negociaciones sobre una interpretación que no había tenido el acuerdo de las otras PartesCcontratantes”. Su gobierno consideraba que otras consideraciones deberían ser tenidas en cuenta más allá de la estricta interpretación de una sola norma por una sola de las partes. A su criterio, las partes contratantes habían mostrado una actitud generosa para con la CEE, permitiendo que el arancel común entrase en vigor antes que la compensación haya sido acordada. El resto de las partes contratantes (Indonesia, Canadá, Austria, Nueva Zelanda, Suecia, Uruguay, Nigeria, Dinamarca y Noruega) consideraron que la oferta de la Comisión no era satisfactoria ni adecuada, quejándose en especial de los bienes agrícolas, los cuales había sido prácticamente dejados de lado de la negociación. Algunos de ellos amenazaron con considerar el retiro de concesiones sustancialmente equivalentes, amparándose en el párrafo 3 del artículo XXVIII, mientras que otros, como el caso de Austria, fueron mas allá al afirmar que la conclusión del examen del AEC bajo el párrafo 5 a) del artículo XXIV era un prerrequisito para iniciar la Ronda Dillon (GATT TN.60/SR.8 del 20 de marzo de 1961, págs. 3 a 12). De manera coincidente con Austria, el delgado de Brasil consideraba que primariamente debía resolverse la compatibilidad del arancel externo común de la CEE con el párrafo 5 a) del artículo XXIV. La posición del Presidente de la Conferencia Arancelaria y Director General del GATT, el británico Mr. E. Wyndham White, era que no existía vínculo alguno entre este examen de compatibilidad y las negociaciones multilaterales de la Ronda y que, por lo tanto, una vez concluidas las negociaciones de la etapa uno (renegociaciones bajo el artículo XXIV:6) debía comenzar inmediatamente la segunda etapa (negociaciones arancelarias multilaterales) independientemente del examen del AEC bajo el artículo XXIV:5 a) (GATT TN.60/SR.9 del 17 de mayo de 1961, pág. 5). Respecto a las renegociaciones bajo el artículo XXIV:6, y sin que todas las partes involucradas hayan alcanzado un acuerdo satisfactorio, fueron dadas por concluidas unilateralmente por la CEE el 5 de mayo de 1961, considerando que ya habían cumplido con las obligaciones del


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artículo XXVIII del GATT. Según también la propia Comunidad –y luego ratificado por Mr. W. White–, estas negociaciones dieron tres tipos de resultados115: (a) acuerdo absoluto; (b) acuerdo con reservas; y (c) falta de acuerdo. Concretamente, luego de las renegociaciones por artículo XXIV:6, la CEE concluyó acuerdos bilaterales con Australia, Canadá, Ceilán (Sri Lanka), Chile, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, India, Indonesia, Japón, Noruega, Pakistán, Perú, Sudáfrica y Reino Unido. El acuerdo con Estados Unidos decía que las renegociaciones excluían: (a) las partidas arancelarias relacionadas con tabaco manufacturado y ciertos productos del petróleo y (b) los productos que se encontraban dentro del ámbito de la CECA116. La CEE no pudo llegar a un acuerdo con Brasil y Nigeria. Por su parte, Austria, Checoslovaquia, Suecia, Suiza y Uruguay consideraron que la compensación propuesta por la CEE no resultaba enteramente satisfactoria y en consecuencia, reservaron sus derechos de invocar al artículo XXVIII:3 para hacer retiros de concesiones substancialmente equivalentes en carácter de represalia. La CEE se justificó diciendo que a su criterio ya habían compensado totalmente a las partes contratantes interesadas y ante la aplicación del artículo XXVIII:3 por parte de algunas de ellas, la CEE también se reservaba el derecho de retirar concesiones para lograr un equilibrio recíproco. En el caso de Uruguay117, que se reservó el derecho de retirar concesiones substancialmente equivalentes negociadas inicialmente con la CEE a causa de la falta de adecuación de la compensación correspondiente en carne bovina fresca y congelada, la CEE aceptó el derecho de dicho país de hacer tales retiros de concesiones (Hoda. 2001, pág. 101). Respecto a los casos en los que no hubo acuerdo, se esperaba que durante el transcurso de la segunda fase pudiesen alcanzarse. Concretamente, el Presidente White estimó que un acuerdo satisfactorio podría lograrse en el curso de la Ronda Dillon. De no ser posible siempre estaba abierta la posibilidad del retiro de concesiones según los términos del párrafo 3 del artículo XXVIII del GATT118 (GATT TN.60/SR.9 del 17 de mayo de 1961, pág. 1). Por supuesto, las terceras partes que no alcanzaron acuerdo con la CEE o que ese acuerdo fuera parcial119, rechazaron su postura expresando que dicha Comunidad no había cumplido con las obligaciones del articulo XXIV:6, en especial con las disciplinas previstas en el párrafo 2 del artículo XXVIII, que dice: “…las partes contratantes interesadas tratarán de mantener un nivel general de concesiones recíprocas y mutuamente ventajosas no menos favorable para el comercio que el que resultaba del presente Acuerdo antes de las negociaciones” (Ibíd., págs. 2 y 3). Varias partes contratantes, como Suecia, Noruega y otros, expresaron que el arancel externo común de la CEE no sería sustancialmente reducido como consecuencia de las negociaciones del artículo XXIV:6, basándose en que los productos agrícolas habían sido dejados de lado y por

115 Ver Documento GATT TN.60/12 del 18 de mayo de 1961, pág. 1. 116 Los productos comprendidos en (a), luego fueron tema de renegociaciones adicionales bajo el artículo XXVIII del GATT y aquellos incluidos en (b) fueron posteriormente renegociados conforme al Artículo XXIV:6 durante la Ronda Kennedy y fueron incorporados en listas separadas de la CECA. 117 Ver Documento GATT L/2029 del 4 de julio de 1963: “Comunicación del Gobierno de Uruguay por negociaciones bajo el artículo XXIV:6 con la Comunidad Económica Europea”. 118 Al respecto, el representante de la CEE se refirió al peligro que implicaba el retiro de concesiones por un gobierno, ya que podría conducir a nuevos retiros de concesiones poniendo en marcha una reacción en cadena que podría dar como resultado la desarticulación de la mayor parte de las concesiones alcanzadas en el GATT (GATT TN.60/SR.9 del 17 de mayo de 1961, pág. 2). Esto es así porque dicho retiro es NMF. 119 Como por ejemplo, Nigeria, Dinamarca, Uruguay, Chile y Canadá.


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las excepciones dadas en las listas F y G mencionadas supra (GATT SR.18/4 del 30 de mayo de 1961, págs. 47 y 49). Una vez concluidas formalmente las renegociaciones bajo el artículo XXIV:6, se pudo dar por comenzada la Ronda Dillón. Sin embargo, como ya se comento en el Capítulo 4 (apartado 4.7.4.3.), los resultados de las negociaciones de esta Ronda fueron muy desalentadores y demasiado modestos para las expectativas de los terceros países.

6.3.1.2.d) La legalidad de la CEE El Grupo de Trabajo que examinó la compatibilidad del AEC de la CEE con el artículo XXIV:5 a) del GATT120, reconoció la dificultad de elaborar una comparación fiable respecto de la incidencia del nuevo arancel común, generando sólo conclusiones provisionales principalmente por dos motivos. Primero porque al momento de realizar el análisis no se tenían las conclusiones de la renegociación entre la CEE y las partes contratantes bajo el artículo XXIV:6 y segundo y más importante, porque no existía acuerdo respecto a si tomar en consideración los aranceles “consolidados” o los “aplicados”121. Si bien el Grupo de Trabajo se declaro incompetente para zanjar esta diferencia interpretativa, realizó dos análisis. En el primero comparó la incidencia entre el nuevo arancel común y los aranceles nacionales previos sobre una base de aranceles consolidados (o legales), mientras que en el segundo la comparación la realizó sobre la base de aranceles aplicados (GATT L/1479 del 16 de mayo de 1961, párr. 10 y 13 a 16). Del primer análisis, con la “bendición” de las Comunidades y con la información ofrecida por la propia Comunidad, el Grupo de Trabajo concluyó de manera provisoria que la incidencia general del nuevo arancel común sobre las importaciones en el Mercado Común para los terceros mercados probablemente sería levemente menor que la incidencia general de los aranceles consolidados (o legales) de los Estados Miembros al 1 de enero de 1957122. En cambio, en el segundo análisis y sin que la Comunidad haya suministrado estadísticas respecto a sus aranceles aplicados, por no considerar válido ni relevante este análisis123, el resultado se invierte. Ante este hecho, el Grupo de Trabajo también concluye provisoriamente y en base a información suministrada por otras partes contratantes que no integraban la CEE, que la incidencia del nuevo arancel común comparado con los aranceles aplicados por los Estados Miembros de la CEE a enero de 1957 representó en varios casos considerables incrementos (GATT L/1479 del 16 de mayo de 1961, párrafos 14 y 16). Este último resultado es ratificado por Balassa, al expresar que el nuevo Arancel Común resultaba ser más alto que los verdaderamente aplicados por los Estados Miembros en 1957 (Balassa. 1964, pág. 53).

120 Grupo de Trabajo establecido por el Comité de Negociaciones Arancelarias el 7 de diciembre de 1960 (GATT TN.60/SR.6). 121 Controversia analizada en el capítulo 4, apartado 4.7.4.2. 122 Mientras la incidencia general de los aranceles consolidados en los Estados Miembros de la CEE al 1 de enero de 1957 sobre los valores importados desde terceros países en el año 1958 fue del 10,2 por ciento, la incidencia del Arancel Común sobre esas importaciones fue de 9,1 por ciento, poco más que un punto porcentual mayor (GATT L/1479 del 16 de mayo de 1961, párr. 10 y tabla pág. 11). 123 A pesar de que en el párrafo 2 del artículo 19 del Tratado de Roma se hace referencia a que para la elaboración del arancel externo común los derechos tomados como base serían los aplicados (al 1 de enero de 1957).


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Cuando el 30 de mayo de 1961, las partes contratantes, durante la Décimo Octava Sesión del GATT, examinaron el informa del Grupo de Trabajo encargado de analizar la compatibilidad del AEC de la CEE con el párrafo 5 a) del artículo XXIV, expresaron nuevas dudas y mas divergencia de criterios. El Secretario Ejecutivo del GATT dijo que sólo se había analizado exclusivamente la cuestión de las tasas arancelarias, excluyendo cualquier examen de la incidencia general de las otras regulaciones al comercio mencionadas en dicho párrafo. A criterio del delegado de Brasil, además de la diferencia de interpretación de si se debían utilizar los aranceles consolidados o los aplicados, existía también la diferencia de si la incidencia del AEC debía ser examinada a la luz del comercio entre la CEE y las otras partes contratantes como un todo, o entre la CEE y cada una de esas partes contratantes. Muchas delegaciones, como la de la India, Ceilán, Noruega y Canadá consideraban obvio y lógico que los aranceles aplicados y no los consolidados debían tomarse en cuenta para la determinación de la incidencia del AEC. Otras delegaciones como la sueca y la noruega consideraban que el análisis se debía basar en un promedio ponderado más que en un promedio aritmético simple. Por su parte, Nigeria volvió a afirmar que el examen del AEC bajo el párrafo 5 a) del artículo XXIV era vital para los países menos desarrollados, por lo que se debían examinar todos los aspectos restrictivos establecidos en dicho párrafo. Uruguay, Dinamarca y Australia también hicieron referencia a la necesidad de analizar la incidencia general de las otras regulaciones comerciales mencionadas en el párrafo 5 a). La preocupación estaba puesta especialmente en la nueva política agrícola común y su efecto en las terceras partes (GATT SR.18/4 del 30 de mayo de 1961). Para Patterson (1966), los resultados contradictorios del Grupo de Trabajo que analizó la compatibilidad del arancel externo común de la CEE con el artículo XXIV:5 a) y las fuertes divergencias interpretativas entre las partes contratantes –podría calificarse de casi irreconciliables–, fueron importantes razones de por qué la cuestión de la legalidad de la CEE en el GATT fuera dejada de lado (Patterson. 1966, pág. 169). Muchos apostaban a la Ronda Dillon, no para eliminar las divergencias interpretativas, sino para que la CEE redujera su arancel de manera significativa y así dejar de lado los fracasos de la negociación en base al párrafo 6 del artículo XXIV y minimizar dichas divergencias. Los escasos resultados de la Ronda Dillon en esta materia impulsaron la Ronda Kennedy (1964–67). En un contexto en el cual era tradición que los aranceles eran reducidos solo en negociaciones que involucraban el intercambio de concesiones equivalentes y que –por la cláusula NMF– tales negociaciones debían incluir al principal abastecedor, fue en Estados Unidos en quien los terceros países volvieron a depositar sus esperanzas para lograr una reducción sustancial del arancel externo común del Mercado Común Europeo. La administración Kennedy, en la que una de sus tempranas decisiones fue presionar por una mayor reducción de las barreras internacionales al comercio y cuya legislación permitía una reducción lineal arancelaria del 50 por ciento, no logró que los Seis tomaron este porcentaje de reducción más que como una “hipótesis de trabajo” (Patterson. 1966, págs 176 y 178). Cuando la Comunidad presento su lista de productos exceptuados, cerca del 10 por ciento de productos no agrícolas fueron completamente excluidos de una reducción lineal en su arancel externo común y otro 20 por ciento fue sujeto a una reducción menor que la del 50 por ciento. Por supuesto, los productos agrícolas quedaron al margen de la negociación. Para otros autores como Winters (1992), con las reducciones en los aranceles NMF acordados en estas dos rondas, la media arancelaria de Alemania y el Benelux quedaban


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“aproximadamente nivelados y se imponía una doble reducción a Francia e Italia” (Winters. 1992, pág. 12). Según Preeg (1970)124, las reducciones del arancel externo común de la CEE que siguieron a la Ronda Kennedy evitaron entre una tercera parte y la mitad de la desviación de comercio que podía haber resultado del establecimiento del Mercado Común (OMC. 1995, pág. 62, pié de página 149). 6.3.1.3. Cuadro Resumen

Asunto Metodología de

Cálculo Párr. 6 art. XXIV ‐ Compensaciones

Párr. 5 a) art. XXIV – Incidencia General

Negociaciones por el nivel del nuevo AEC de la CEE de los 6

CEE: promedio aritmético simple y excepciones, que dieron un AEC alto. 3ros: promedio aritmético ponderado por el comercio para reflejar el bajo arancel y elevado comercio de Alemania y Benelux. GATT 47: no especifica. Sólo dice que “no sean en su conjunto…de una incidencia general más elevada…que los vigentes”.

La CEE alcanzó acuerdos bilaterales mutuamente satisfactorios con Australia, Canadá, Ceilán, Chile, Dinamarca, EE.UU., Finlandia, India, Indonesia, Japón, Noruega, Pakistán, Perú, Sudáfrica y Reino Unido. La CEE no alcanzó acuerdo bilateral alguno con Brasil y Nigeria. La CEE ofreció compensaciones que no resultaron satisfactorias a Austria, Checoslovaquia, Suecia, Suiza y Uruguay, los cuales se reservaron derechos para retirar concesiones sustancialmente equivalentes según artículo XXVIII:3 del GATT. El objetivo tanto de la Ronda Dillon como de la Kennedy fue el de solucionar estos problemas.

El Grupo de Trabajo que analizó la compatibilidad del AEC de la CEE con el párr. 5 a) del artículo XXIV se declaró incompetente por falta de acuerdo respecto a qué tipo de arancel tomar para el cálculo, si los “consolidados” o los “aplicados”. Al tomar los “aplicados” la incidencia del nuevo AEC dio superior a la de los aranceles previos de la formación de la CEE. No se analizó la incidencia de ninguna otra regulación comercial de la CE que pudiera perjudicar el comercio de terceros países como ser, su nueva política agrícola común.

124 Preeg, Ernest H. (1970). “Traders and Diplomats”. Washington, D. C.: Brookings Institution.


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6.4. Las sucesivas Ampliaciones, el Artículo XXIV:6 y los Terceros Países En cada una de las posteriores ampliaciones de la Comunidad, la cuestión de la compensación a terceros países también fue muy controvertida. En el caso de la primera de ellas cuando se incorporaron en 1972, Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido, el examen de sus tratados de adhesión en el GATT empezó ese año y fue interrumpido a principios de 1973, no volviéndose a reanudar. Se registró un desacuerdo acerca de los métodos de examen y, en particular, acerca del enfoque que convenía adoptarse para estudiar las reglamentaciones aplicadas por la CEE a las importaciones de productos agropecuarios. Específicamente, uno de los factores que indujo la realización de la Ronda Tokio (1973–1979) fue esta primera ampliación y el impacto, sobre las economías de terceros países (principalmente en su sector agrícola), de la incorporación de la Política Agrícola Común (PAC) en los nuevos tres miembros (OMC. 1995, pág. 62). A continuación se analizarán cada una de las sucesivas ampliaciones que experimentó la CEE (luego la CE), focalizándose en los efectos de las mismas para con los terceros países no miembros. 6.4.1. La Europa de los Nueve: Efecto en terceros Aun cuando los aranceles aplicados entre Gran Bretaña y sus socios de la EFTA se redujeron notablemente, la zona europea de libre comercio o EFTA no constituyó realmente un gran éxito125. Fue por ello y por su rápido descenso como potencia mundial, que el gobierno conservador de Gran Bretaña buscó un acercamiento a la Europa de los Seis (Wee, Van der. 1986, pág 428). Formalmente, Gran Bretaña solicita su plena integración a la CEE el 31 de julio de 1961, mientras que Irlanda, Dinamarca y Noruega hacen lo propio. Sin embargo, las negociaciones de ingreso fueron interrumpidas en febrero de 1963 al conocerse el veto del presidente francés De Gaulle a la intención inglesa. En 1967, Gran Bretaña ‐esta vez representada por un gobierno laborista‐, vuelve a solicitar la adhesión, pero nuevamente De Gaulle la rechaza. Finalmente, durante la conferencia cumbre de La Haya, realizada en diciembre de 1969, el nuevo presidente francés G. Pompidou levanta el veto francés, permitiendo así que Gran Bretaña inicie en 1970 las negociaciones de adhesión a la CEE. Estas negociaciones finalizaron en enero de 1972, con la incorporación no sólo de Inglaterra sino también de Dinamarca, Irlanda y Noruega. Este último, sin embargo, renunciaría tras el referéndum negativo de ratificación del Tratado. La incorporación del Reino Unido trajo aparejado algunos temas a resolver. Como dijimos, tanto éste país como Dinamarca formaban parte de la EFTA, por lo tanto, con la intención de evitar cualquier tipo de desavenencia entre estos dos nuevos miembros de la CEE y los miembros restantes de la EFTA, se establece una zona de libre comercio entre éstos dos 125 El comercio de los siete miembros de la EFTA con el Mercado Común de los Seis creció más deprisa que el intercambio interior a la misma zona de libre comercio. Además, la proporción de la CEE en el comercio exterior de cada país miembro de la EFTA era superior a la proporción conjunta de todos los demás países miembros de la EFTA (Wee, Van der. 1986, pág 419, citando a M. Schlogel, 1972).


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bloques comerciales, aunque limitada solamente a bienes industriales. Además, hubo de revisarse la relación con los países y territorios de ultramar para que la adhesión del Reino Unido no perjudicara a los países asociados a ella, por lo que se hizo necesaria una modificación del estatuto de la asociación de los territorios de ultramar, que fue regulada con carácter general en el Acuerdo de Yaoundé (Yaoundé I 1963‐1969 y Yaoundé II 1969‐1975). Posteriormente, se firmó, en 1975, un acuerdo preferencial entre las Comunidades y el grupo de países llamado ACP (África, Caribe y Pacífico) al que se lo denominó Convenio de Lomé (por firmarse en la ciudad de Lomé, capital de Togo). El número de miembros asociados aumentó de 18 a 46. Se eliminó el principio de reciprocidad en estos acuerdos, por lo que los bienes de los países asociados podían seguir entrando de manera preferencial a la Comunidad sin tener que ofrecer el mismo trato para los bienes provenientes de la Comunidad. Desde entonces, este acuerdo se ha ido actualizando constantemente, renovándose así dichas preferencias, hasta la firma del Acuerdo de Cotonou en el año 2000 (Granell, Francisco. 2006). El primero de enero de 1973 se concreta la adhesión y la CEE pasa de seis a nueve miembros, aunque se estableció un período de cinco años de adaptación al cabo del cual los nuevos integrantes debían haber culminado el proceso de integración. Los aranceles debían armonizarse a partir del 1 de enero de 1973 en cinco etapas de un 20 por ciento anual; la adaptación al arancel externo común debía llevarse a cabo en cuatro etapas de un 25 por ciento cada una a partir del 1 de enero de 1974. Esta primera ampliación dio lugar a la segunda gran renegociación de compensaciones bajo el artículo XXIV:6 del GATT. Efectivamente, el 11 de enero de 1973, la CEE envió al GATT una comunicación expresando su voluntad de iniciar negociaciones por artículo XXIV:6126. La parte relevante de esta comunicación dice: “Los procesos de ratificación ya se han llevado a cabo y de acuerdo con ese compromiso, las Comunidades Europeas proponen que las Partes Contratantes que deseen entrar en renegociaciones arancelarias con respecto a la eliminación de los programas de concesiones de los territorios que constituyen la unión aduanera ampliada deberían considerar para esta finalidad que las concesiones consolidadas actualmente en las Listas XL y XL bis, de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero respectivamente, son las concesiones ofrecidas para su aplicación en el territorios aduanero de la Comunidad Ampliada, sujetas a los ajustes apropiados en las cuotas arancelarias indicadas en esas Listas de concesiones. Estos ajustes son aquellos requeridos a causa de la adhesión de nuevos Estados Miembros que fueron anteriormente beneficiarios de las cuotas arancelarias en cuestión”127.

Una vez que estuvo abierto el proceso de renegociación por parte de la CEE con esta oferta, hubo algunas sugerencias en el marco del Grupo de Trabajo sobre Adhesiones para que el proceso de renegociación bajo el artículo XXIV:6 adoptado en la Ronda Dillon fuese delegado a un Comité de Negociaciones Comerciales especial con el fin de coordinar dichas

126 Ver Documento GATT L/3807 del 11 de enero de 1973. 127 Ver Documento GATT L/3807 del 11 de enero de 1973.


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renegociaciones. Sin embargo, el manejo de las mismas finalmente se dejo por completo al proceso bilateral (Hoda. 2001, pág. 104). Así, durante el proceso bilateral que siguió, la CEE, entre junio de 1974 y febrero de 1975, concluyó acuerdos con Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Estados Unidos, India, Japón, Polonia, Rumania, Sudáfrica, Sri Lanka, Uruguay y Yugoslavia. A estos acuerdos se les anexó una lista de productos sobre los que la CEE otorgaba concesiones a la parte contratante involucrada (Ibíd.). Paralelamente, en marzo de 1972 se crea un Grupo de Trabajo para analizar la ampliación de la CEE a nueve miembros, cuyos términos de referencia fueron los de examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del GATT, las disposiciones de los instrumentos jurídicos para el establecimiento de las modalidades de adhesión a las Comunidades Europeas de Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña, e informar a las partes contratantes (GATT, L/3688, del 29 de marzo de 1972). La CEE dio por concluida de manera unilateral la renegociación bajo el artículo XXIV:6 el 19 de julio de 1974 en la reunión del Consejo General del GATT ‐más allá que con algunas partes contratantes logró acuerdos con posterioridad a esta fecha‐. Las Listas de compromisos de los Seis, junto a la de Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña fueron retiradas el 1 de agosto de 1974 y los resultados de las renegociaciones por artículo XXIV:6 se incorporaron en un borrador de la nueva Lista128 de las Comunidades que se circuló el 6 de agosto de ese año129. Más allá de este formalismo, en concreto, el primer alineamiento entre los aranceles de los tres países candidatos y el arancel externo común de los Seis para los productos agrícolas tuvo lugar a comienzos de 1973 y en aranceles industriales el 1 de abril de 1974. Por lo tanto, para el caso de bienes industriales, las renegociaciones comenzaron un año antes de establecerse el arancel externo común y se concluyeron unos meses después de su establecimiento, mientras que para los bienes agrícolas, las renegociaciones se iniciaron sólo después de establecerse el arancel común (Ibíd., pág. 105). De esta manera, la CEE había repetido la misma violación a las normas GATT que cuando originariamente (enero de 1961) puso en vigor su arancel externo común: el nuevo arancel externo común de los Nueve entró en vigencia antes de haberse concluido las negociaciones por compensaciones con las terceras partes contratantes damnificadas. Como se dijo, la CEE alcanzó una serie de acuerdos bilaterales por compensación en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV. Sin embargo, una parte importante de estos acuerdos alcanzados no fueron de plena conformidad ni completos en su totalidad por lo que se les incorporaron reservas. En muchos productos específicos, mayoritariamente agrícolas, el acuerdo entre las partes interesadas no pudo lograrse. Estados Unidos consideró que las negociaciones con la CEE bajo el artículo XXIV:6 no habían alcanzado resultados satisfactorios con respecto a las compensaciones en trigo y arroz de la Lista de Dinamarca; con respecto a trigo, cebada, maíz, arroz y sorgo de la Lista de Gran Bretaña; y con respecto a arroz en el caso de Irlanda. Debido a esto, Estados Unidos se reservó 128 Sobre la situación de las Listas de la CE, más adelante, en este capítulo, se hace una referencia (ver Cuadro 6.4.3.1.). 129 Ver Documento GATT C/M/99 del 1 de agosto de 1974.


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el derecho de retirar concesiones substancialmente equivalentes de acuerdo al artículo XXVIII:3 para estos productos en particular y ante cualquier modificación que pudiese hacer en el futuro la CEE del borrador de la nueva Lista de compromisos (GATT C/M/99, del 1 agosto de 1974, pág. 2). En igual sentido se manifestó Australia con respecto a sus derechos sobre la avena de Dinamarca; trigo y avena en Irlanda así como respecto al trigo, cebada, avena, arroz y sorgo para el caso de la Lista de Gran Bretaña. De igual manera, Australia se reservo el derecho otorgado por el artículo XXVIII:3 del GATT (Ibíd., pág. 3). Tanto Estados Unidos como Australia acordaron, de manera trilateral, junto a la CEE –y así lo propusieron al Consejo General del GATT–, que el plazo límite de seis meses, dado por dicho párrafo 3 del artículo XXVIII para retirar concesiones substancialmente equivalentes, no sería aplicable a las reservas realizadas por Estados Unidos y Australia en los productos mencionados (Ibíd., págs. 2 y 3)130. Canadá fue otra Parte Contratante que consideró que el ajuste compensatorio que le había ofrecido la CEE no representaba recuperar el mismo nivel de concesiones acordadas en el GATT. Por lo tanto, el delegado de Canadá solicitó se le reserve el derecho de retirar concesiones substancialmente equivalentes (Ibíd., pág. 5). El delegado de Polonia, más allá de manifestar que el acuerdo bilateral entre su país y la CEE bajo el artículo XXIV:6 estaba inicializado, hizo referencia a varios temas irresueltos, siendo el más importante el de las exportaciones polacas de panceta (tocino) al mercado inglés (Ibíd.). El representante de Argentina, apoyado por el de Rumania y de Uruguay, expresó que la ampliación perjudicaba seriamente a varios productos y sectores exportadores de su economía, no sólo por el incremento del nuevo nivel de los aranceles, sino también por el tratamiento de las importaciones de productos de particular interés de la Argentina. También se reservo el derecho de retirar concesiones solicitando la extensión del plazo para hacerlo131, pero no sólo para una cantidad de casos específicos como fuera solicitado por Estados Unidos, sino para todos los sectores en los cuales los países no habían tenido una compensación equitativa. Al respecto, Malasia manifestó que en caso de existir cualquier acción de represalia entre los principales países comerciales, los intereses de los países en desarrollo deberían ser protegidos (Ibíd., pág. 6).

130 El representante de las Comunidades indicó que no respaldaría ninguna decisión que prolongase este plazo más allá de esos dos acuerdos bilaterales con las reservas especificadas en ellos (Ibid, pág. 7). 131 Que según el párrafo 3 del artículo XXVIII del GATT es de seis meses. Concretamente el apartado a) de este párrafo dice: “…la parte contratante que tenga el propósito de modificar o retirar la concesión, tendrá, no obstante, la facultad de hacerlo así. Si adopta una medida de esta naturaleza, toda parte contratante con la cual se haya negociado originalmente esta concesión, toda parte contratante cuyo interés como abastecedor principal haya sido reconocido….y toda parte contratante cuyo interés substancial haya sido reconocido…. tendrán entonces la facultad, no más tarde de seis meses después de la fecha de aplicación de esta medida, de retirar, cuando expire un plazo de treinta días a contar de la fecha en que las PARTES CONTRATANTES hayan recibido una notificación escrita a este respecto, concesiones substancialmente equivalentes que hayan sido negociadas originalmente con la parte contratante demandante”.


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Yugoslavia, en concordancia con los reclamos de los demás países, expresó que a pesar de que las negociaciones con la CEE habían sido completadas, no había sido posible obtener compensaciones por la pérdida del mercado inglés en el caso de la carne. Por lo tanto, esperaba que en negociaciones bilaterales futuras con la CEE este tema pudiese resolverse favorablemente (Ibíd., pág. 6 y 7). En su defensa, el representante de las Comunidades esgrimió que las concesiones ofrecidas por la nueva Lista Común (LXXII y LXXII bis) representaba una completa compensación por el retiro de la Listas de los Seis y de los tres nuevos miembros. Notando que varias partes contratantes se habían reservado el derecho de aplicar el artículo XXVIII:3 del GATT, las Comunidades consideraron oportuno incluir en su nueva Lista la reserva de derechos por el cual le permitiría tomar medidas equivalentes si esas otras partes contratantes invocaban dicho articulo (Ibíd., pág. 4). Como se dijo, las Comunidades dieron por concluida unilateralmente las negociaciones por artículo XXIV:6 en julio de 1974. Respecto al Grupo de Trabajo constituido en 1972, luego de nueve encuentros realizados entre marzo de 1972 y febrero de 1973, su Presidente concluyó, en el documento GATT C/M/107 del 25 de julio de 1975, que los principales problemas planteados en dichos encuentros ‐y que no pudieron ser resueltos‐, fueron. a) la metodología para examinar los acuerdos provisionales del párrafo 5 c) del artículo XXIV del GATT; b) el tratamiento de los derechos preferenciales, en particular las llamadas preferencias Commonwealth; y c) los problemas surgidos de la adhesión para los países en desarrollo. A pesar de ello, a criterio del Presidente, las negociaciones entre las Comunidades y las partes contratantes bajo el artículo XXIV:6 habían concluido favorablemente en su mayoría, por lo que no tenía motivo para continuar con más reuniones del Grupo de Trabajo, proponiendo entonces dar por concluidas las actividades del mismo. En contraposición a la opinión del Presidente, el representante de Malasia expresó que su país no había podido concluir las negociaciones por artículo XXIV:6 con la Comunidades. En este mismo sentido se manifestó la delegación de Canadá, agregando que la finalización de la tarea del Grupo de Trabajo no prejuzgaba la posición de las partes contratantes en los temas no resueltos, entre los cuales se encontraba –como manifestara el representante de Argentina‐, el hecho que en las negociaciones por artículo XXIV:6 sólo se habían acordado aspectos “arancelarios”, pero que no se habían tenido en cuenta los cambios en la política comercial, que tenían repercusiones más importantes para los terceros países que los cambios arancelarios de los nuevos miembros de la CEE (GATT C/M/107, pág. 4). Según palabras del propio Presidente, la tarea del grupo de Trabajo había sido desilusionante ya que las Partes no habían podido ponerse de acuerdo sobre los medios y formas para evaluar la incidencia general de los derechos y regulaciones del comercio antes y después de la formación de una unión aduanera, situación que podría reducir la eficacia futura del examen por artículo XXIV:5 (Ibíd.).


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6.4.1.1. Cuadro Resumen

Asunto Párr. 6 art. XXIV ‐ Compensaciones


Ajustes a las concesiones

consolidadas en las Listas XL de la CEE y XL bis de la

CECA de los “Seis” creándose la nueva Lista de la CEE: LXXII y de la CECA: LXXII bis de los Nueve

La CEE concluyó acuerdos bilaterales (especialmente cuando estaban involucrados bienes industriales) con Brasil, India, Japón, Sudáfrica y Sri Lanka. Cuando el afectado era un bien agrícola, la compensación de la CEE no resulto satisfactoria para Australia, Canadá y EE.UU., quienes luego de amenazar con retirar concesiones sustancialmente equivalentes lograron un acuerdo. Acuerdos con reservas o parciales se alcanzaron con Argentina, Polonia, Rumania, Uruguay y Yugoslavia. Con Malasia no habría llegado a acuerdo alguno, por lo que haya sido notificado.

El Grupo de Trabajo luego de nueve reuniones no pudo sacar conclusiones respecto a la incidencia general de los derechos y regulaciones al comercio antes y después de la formación de la unión aduanera. Sólo describió los principales temas sobre los que no hubo acuerdo, que fueron: a) la metodología para examinar los acuerdos provisionales del párrafo 5 c) del artículo XXIV del GATT; b) el tratamiento de las preferencias Commonwealth; y c) los problemas surgidos de la adhesión para los países en desarrollo.

6.4.2. La Europa de los Diez y de los Doce: Efecto en terceros Debido que a mediados de los años ’70 comienzan a caer los regímenes autoritarios de Grecia, España y Portugal, las Comunidades comienzan a abrir las puertas de la integración para estos tres países mediterráneos. En 1975, el primero en presentar la solicitud de adhesión fue Grecia, culminando con una nueva ampliación de la CEE el primero de enero de 1981. Por su parte, España y Portugal, solicitaron su incorporación en 1977 e ingresaron finalmente en 1986. En ninguna de estas dos ampliaciones pudo finalizarse la renegociación bajo este artículo con todas las partes contratantes involucradas y como consecuencia de ello, los resultados no se pusieron en circulación en las nuevas Listas de concesiones correspondientes (Hoda. 2001, pág. 105). 6.4.2.1. Incorporación de Grecia Las negociaciones con Grecia comienzan en julio de 1976, culminando en mayo de 1979 con la firma en Atenas del Acta relativa a la adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas. Así, luego de sólo tres años de negociaciones, el país helénico se convirtió en el décimo Estado parte de la CEE el 1 de enero de 1981. La comunicación formal al GATT enviada por la CEE se realizó el 8 de mayo de ese año. El documento GATT que se distribuye (GATT TAR/16 del 20 de mayo de 1981) a las partes contratantes en alusión a esta ampliación expresa la intención, por parte de la CEE, de reemplazar la Lista XXV de Grecia y las Listas LXXII y LXXII bis de las Comunidades Europeas de los Nueve por una nueva Lista de concesiones válida para las


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Comunidades de los Diez, siguiendo los procedimientos del artículo XXVI del GATT, en particular las de su párrafo 6. La CEE proponía que las partes contratantes que desearan entrar en renegociaciones arancelarias debían considerar que las concesiones consolidadas en las Listas LXXII y LXXII bis eran esencialmente las que deberían ser propuestas como aplicables en el territorio aduanero de la Comunidad ampliada. Según el documento de la CEE “esta propuesta es hecha para permitir a las partes interesadas continuar con el ajuste compensatorio de conformidad con el artículo XXIV:6” (GATT TAR/16 del 20 de mayo de 1981). Sin embargo, debido a la irresolución de las negociaciones por ajuste compensatorio de conformidad con el artículo XXIV:6 que siguieron, el mencionado reemplazo de Listas no se produjo (Hoda. 2001, pág. 105). De manera paralela a las renegociaciones por compensaciones, se creó un Grupo de Trabajo con el fin de examinar la adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas a la luz de las normas pertinentes del GATT132. De las discusiones llevadas a cabo en las reuniones del mencionado Grupo de Trabajo133, el representante de las Comunidades advirtió que las implicancias económicas y comerciales de la adhesión de Grecia serían bastante diferentes en magnitud respecto a la primera ampliación de 1972‐1973, lo cual debía ser tenido en cuenta por el Grupo de Trabajo. Debido a que el proceso de incorporación de Grecia era un proceso iniciado hacía ya casi 20 años atrás ‐mediante el Acuerdo de Asociación entre Grecia y las Comunidades de 1962‐, virtualmente todo el comercio bilateral de productos agrícolas e industriales era con arancel cero, por lo que en su opinión no debería haber cambios substanciales en el patrón del comercio entre la CEE de los Diez y el resto del mundo. Esto representaba una diferencia significativa entre la primera y la actual ampliación134. Según la posición europea, el Acta de adhesión de Grecia satisfacía plenamente el artículo XXIV, y en especial su párrafo 5135. Sin embargo, los terceros países no lo consideraron así. Las principales discrepancias de estas partes contratantes por al ampliación de la CEE a diez miembros, radicaron esencialmente en el nuevo nivel arancelario de alguno productos; en las nuevas restricciones cuantitativas y, en especial, a la incorporación al régimen griego de la Política Agrícola Común (PAC) de las Comunidades. Los reclamos en relación a los nuevos aranceles en algunos productos griegos ‐en su mayoría agrícolas‐, se basaban en que al comparar entre el nivel original de los aranceles griegos y su correspondiente arancel comunitario, en más de 20 posiciones el arancel original de Grecia era sustancialmente menor al que debería adoptar una vez ingresada plenamente a la Comunidad (GATT L/5453, del 28 de enero de 1983, párr. 7).

132 Esencialmente para determinar la compatibilidad con el artículo XXIV:5 a) del GATT. 133 Este Grupo de Trabajo mantuvo 8 reuniones el 24 de junio, 14 julio y 19 de diciembre de 1980; 1 de abril, 19 de julio y 16 de noviembre de 1981; 30 de abril de 1982 y 20 de enero de 1983. 134 Documento GATT L/5453, del 28 de enero de 1983, párrafo 7. 135 Los números expuestos por el representante de las Comunidades indicaban que al adoptar Grecia el arancel comunitario, en promedio, la tasa arancelaria de los productos industriales se movería del 18 por ciento al 4 por ciento, o al 6 por ciento en caso de excluirse los productos derivados del petróleo (GATT L/5453, párrafo 10).


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En cuanto a los reclamos sobre las medidas cuantitativas, estos se centraron en tres aspectos: el tamaño demasiado pequeño de las cuotas incorporadas a los Anexos del Acta de Adhesión136; el sistema de administración de esas cuotas, que variaba respecto al original y, por lo tanto, muy probablemente hiciera que se perdiese la participación en la cuota en cuestión137; y a la imposición de gravámenes variables especialmente a los productos comprendidos entre los capítulos 1 a 24 del Sistema Armonizado (productos agrícolas). Varias partes contratantes expresaron que la eliminación de algunas restricciones cuantitativas de Grecia con motivo de la ampliación no tendría en realidad un impacto favorable en el comercio, ya que dichas restricciones se reemplazaría por la imposición de gravámenes variables que efectivamente restringirían las importaciones de Grecia desde proveedores eficientes de terceros países. Así, simplemente una forma de restricción fue reemplazada por otra, con al menos un impacto tan restrictivo como la original, pero mucho más impredecible para los proveedores de terceros país. Finalmente, la PAC fue la que se llevó la gran mayoría de las críticas. Algunas delegaciones afirmaron que la visión europea de que la ampliación se traduciría en una reducción arancelaria generalizada y que ésta, per se, aseguraba una mayor liberalización comercial, era falsa. En la visión de las terceras partes, la sola extensión de la PAC a Grecia implicaba graves efectos perjudiciales sobre las exportaciones de sus productos agrícolas en este mercado. Muchas partes contratantes reclamaron que lejos estaba la situación del sector de haberse beneficiado con la incorporación de Grecia a las Comunidades. La experiencia de sus países mostraba que en muchos casos el comercio de productos agrícolas con Grecia luego de su adhesión se había reducido a proporciones insignificantes, mientras que en otras situaciones directamente se había anulado. De las estadísticas presentadas por las partes contratantes, surgió que, la participación de las importaciones de productos agrícolas de terceros países en la CEE había disminuido en casi un 50 por ciento luego de dos décadas de existencia: en 1957, el 81 por ciento de estas importaciones procedieron de terceros países, mientras que en 1975 la proporción disminuyó al 53 por ciento. Era de estimar, que como resultado de la ampliación, la escala de autosuficiencia de la CEE aumentase en productos como las verduras frescas, las frutas frescas,

136 Debido a que Grecia estaba obligada a asumir paulatinamente el arancel externo común (para la gran mayoría de los productos en un plazo de 5 años y para los productos sensibles en 7 años), durante el período de transición Grecia ofreció a los terceros países un número de contingentes arancelarios acordados en el Acta de Adhesión. Luego de 1986, el país heleno no podría aplicar a terceros países otros contingentes que los que aplicaba la Comunidad. En algunos casos se daba que el tamaño de algunas de las cuotas de los Anexos del Acta para todos los países juntos, era menor que el volumen exportado por un solo país en el producto en cuestión (GATT L/5453, párrafo 13). 137 El tema de la administración y distribución de cuotas, como es sabido, puede transformarse en una barrera real al mercado de destino. Para muchas Partes Contratantes, el acceso al mercado griego se deterioró tras la adhesión de ese país a la CE por el establecimiento de cuotas en sí y por el criterio de distribución de las mismas. La aplicación de la participación de un país en el total del comercio de Grecia como criterio para la asignación país por país de cuotas globales fue arbitrario y dio lugar a una situación artificial que no tuvo en cuenta los flujos tradicionales de comercio. Esta forma de asignación significó que la cuota global no fuera accesible en la práctica a países que no eran exportadores de esos productos, mientras los exportadores tradicionales se vieron afectados adversamente por la ausencia de las cuotas que previamente había tenido en el nivel de sus posibilidades de exportación. Todos estos aspectos, expresaron esas Partes, constituían normas más restrictivas al comercio y efectivas barreras comerciales, contrariamente a las disposiciones del artículo XXIV:4 y 5 del GATT (GATT L/5453, párrafo 31).


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el vino y la carne de ovino. La causa de esta menor participación, expresaban los exportadores netos de productos agrícolas, era la PAC. Para la Comunidad, el mandato del Grupo de Trabajo no era examinar esta política sino hacer un examen global en función del artículo XXIV:5 (GATT L/5453, párrafo 35). La gran mayoría de los países que expusieron sus reclamos, se reservaron el derecho para iniciar negociaciones bajo artículo XXIV:6 del GATT. Pero, como dijimos estas negociaciones no tuvieron los resultados esperados. Para estos países, el Acta de Adhesión de Grecia a las Comunidades no estaban en conformidad con el artículo XXIV porque los gravámenes y otras regulaciones al comercio eran más restrictivos que los existentes previamente y, por lo tanto, la única conclusión que el Grupo de Trabajo debería alcanzar era que no resultaba posible demostrar la conformidad del Acta con el GATT. Esto no resultaba sorprendente en vista del hecho de que las partes contratantes nunca habían determinado que el propio Tratado de Roma constitutivo de la Comunidad, los acuerdos que previeron la ampliación de la CEE en 1972‐1973 y los acuerdos preferenciales de este bloque comercial, estuviese en conformidad con el GATT. Así como se frustraran las negociaciones bajo el artículo XXIV:6, el Grupo de Trabajo sobre la adhesión de Grecia corrió con la misma suerte. Debido a las fuertes divergencias en las posiciones no pudieron lograrse conclusiones unánimes acerca de si los aranceles y demás regulaciones al comercio eran, en general, más altas o más restrictivas luego de la adhesión de Grecia que previamente. Se limitó solamente a informar las opiniones de las partes contratantes.

6.4.2.1.a) Cuadro Resumen




consolidadas en las Listas LXXII de la CEE y LXXII bis

de la CECA

Por la irresolución de las negociaciones por ajustes compensatorios de conformidad con el artículo XXIV:6 no se produjo el reemplazo de las Listas XL y XL bis de los 9 por las nuevas Listas LXXII y LXXII bis de los 10.

El Grupo de Trabajo creado para examinar la compatibilidad de la ampliación a Grecia con el párrafo 5 a) del artículo XXIV del GATT no llego a ninguna conclusión por las divergencias de las Partes limitándose a informarlas.

6.4.2.2. Incorporación de España y Portugal En relación a la incorporación de España y Portugal, luego de finalizadas las largas negociaciones (siete años), las Comunidades experimentan el primero de enero de 1986 la tercer ampliación y los miembros pasaron de diez a doce, completándose de esta forma la extensión hacia el sur de Europa. La notificación al GATT de la entrada en vigor del Acta de Adhesión de España y Portugal a la CEE fue realizada el 22 de noviembre de 1985 y circulada a las partes contratantes del GATT en el documento L/5936/Add.1 el 10 de enero de 1986. El 4 de febrero de 1986, la CEE envía una


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comunicación al GATT (circulada como documento L/5936/Add.2 con fecha 13 de febrero de 1986) en el cual informa que en el marco del artículo XXIV del GATT, y en especial de su párrafo 6, retira las Listas XLV de España, XLIV de Portugal y LXXII y LXXII bis de la Comunidad Europea de los Diez, y adjunta la Regulación Comunitaria 3330/85 del 5 de diciembre de 1985 que establece una modificación de todo el Arancel Aduanero Común de los Diez, la cual constituiría la oferta de la Comunidad a ser negociado bajo el artículo XXIV:6 del GATT. En dicha comunicación las autoridades europeas manifestaban qué, hasta que no finalizaran los procedimientos correspondientes a las negociaciones del artículo XXIV y se creara una nueva Lista para la Comunidad de los Doce, la aplicación de este nuevo arancel externo común quedaría en suspenso138. En este impasse, los aranceles de las Listas LXXII y LXXII bis continuarían aplicándose para la Comunidad de los Diez, mientras que España y Portugal procederían a alinear sus aranceles con el nuevo arancel comunitario139 en función del programa de armonización negociado en el Acta de Adhesión (GATT L/5936/Add.2 del 13 de febrero de 1986). Ante el reclamo de las partes contratantes que las Listas de Concesiones de España, Portugal y de la CEE10 fueran retiradas antes del proceso negociador ‐violando nuevamente las normas del GATT al respecto‐, la CEE justifica su accionar en la repetición del procedimiento seguido en las ampliaciones de 1973 y 1981. Dado que la totalidad de los aranceles eran afectados por el establecimiento de una nueva Lista con motivo de la ampliación de la unión aduanera, no consideró el retiro de las concesiones antes de finalizadas las negociaciones como algo inconsistente con las reglas GATT (GATT L/5984, pág. 6, question and reply nº 7 (b)). Tanto Canadá como Australia insistieron que el accionar de la CEE no seguía el procedimiento correcto para las renegociaciones de sus Listas de concesiones. El artículo XXIV sólo permite incumplir con los compromisos consolidados, si este incumplimiento es compensado de acuerdo a los procedimientos del artículo XXVIII. Las Comunidades retiraron el total de sus Listas consolidadas en el GATT antes de haber comenzado las requeridas negociaciones y de haber suministrado la información precisada por el artículo XXVIII. Claramente, existía la expectativa, emanada del artículo XXIV, que las notificaciones y las negociaciones debían preceder la acción de poner en práctica la unión aduanera y que el proceso de examen del GATT tendría lugar antes de su implementación. Las Comunidades habían reconocido parcialmente esta situación al suspender el arancel legal. Sin embargo, la dejó de reconocer cuando impuso gravámenes variables a los productos agrícolas y no brindó la información necesaria para llevar a cabo el mencionado examen. Pero antes de entrar en el proceso negociador que origino esta tercera ampliación, cabría preguntarse sobre el por qué la Comunidad quiso adoptar un nuevo arancel externo común. A criterio de la CEE y de su particular interpretación del artículo XXIV:6, así como un incremento en el arancel da derecho a una compensación a ser “pagada” por la Comunidad, un caída de aquellos debería generar un “crédito” a su favor, ya que se estarían generando reales y sustanciales beneficios para los terceros países por la ampliación de la Comunidad. Debido a

138 Según posteriores declaraciones de la CEE, esta suspensión del nuevo arancel comunitario sería por un período de dos años (Doc. GATT L/5984 del 18 de junio de 1986, pág. 3). 139 Este nuevo Arancel Aduanero Común adoptado por la Comunidad el 5 de diciembre de 1985 y notificado a las Partes Contratantes como la base de la negociación por artículo XXIV:6, surge de una fórmula que promedia los aranceles de los tres territorios aduaneros (CEE10, España y Portugal) ponderados por las importaciones de cada uno de ellos durante 1983 (ésta fórmula se detalla en el Documento GATT L/5984, pág. 7).


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que en la anterior ampliación, no se les habían reconocido a las Comunidades estos “créditos” derivados de las reducciones arancelarias y de las nuevas consolidaciones de Grecia y con el objetivo de evitar discusiones y debates estériles, fue que la Comunidad decidió introducir un nuevo arancel promedio ponderado. En su opinión, este arancel sería plenamente consistente con el artículo XXIV:5 a), ya que incluiría los movimientos ascendentes y descendentes de las tarifas de los miembros de la ampliación para cada producto individual. Así, mediante la metodología de cálculo del nuevo arancel, los “créditos” resultantes de esos movimientos serían tenidos en cuenta (Spec (86)46, págs. 27 y 28). El resto de las partes contratantes se mantuvieron firmes en rechazar esta idea de “crédito” a favor de las Comunidades. Canadá, Nueva Zelanda y el resto de países expresaron que este concepto no era mencionado en ninguna parte del Acuerdo General ni en los Códigos del GATT, ni tampoco había recibido la aprobación de ningún panel del GATT o Grupo de Trabajo. Era un concepto sólo propuesto por los Estados miembros de las Comunidades. El artículo XXVIII, al interpretarse conjuntamente con el artículo XXIV:6, no otorga un derecho unilateral para que una unión aduanera exija una compensación, ni a los terceros países que se benefician por la unión aduanera o por su ampliación, ni mucho menos a aquellos terceros países que no se benefician o no solicitan negociar bajo estos artículos (Spec (86)60, págs. 1 y 2, párr. 3; pág. 6, párr. 14). Además, cualquier reducción de aranceles que pudiese generar un beneficio para los terceros países era una consecuencia de la política de ampliación decidida por la propia Comunidad. En cualquier caso, expresaba el delegado canadiense, muchos de estos “supuestos” beneficios eran ilusorios, ya que en muchas situaciones, los beneficios arancelarios serían anulados por medidas no arancelarias o resultaban intangibles dependiendo de la inelasticidad precio de la curva de demanda140. Con la adopción del nuevo arancel externo común para la CEE12 en base a los aranceles promedios de los tres territorios aduanero ponderados por sus importaciones, las negociaciones por compensaciones bajo artículo XXIV:6 no quedarían limitadas a las posiciones arancelarias que experimentarían un incremento en España y Portugal luego de su adhesión, sino que se debería comparar este nuevo arancel promedio ponderado de la CEE12 versus los aranceles originales de la CEE10, de España y de Portugal. Sin embargo, en una de las últimas reuniones del Grupo de Trabajo que examinaría la ampliación (febrero de 1988), la Comunidad Europea introdujo la nueva Lista de concesiones de la CEE12141, la cual había sido presentada al GATT en diciembre de 1987, constatándose ‐a criterio de la CEE‐ que las renegociaciones arancelarias habían sido completadas con la mayoría de los socios comerciales de la Comunidad en función de esa nueva Lista142. Concretamente, las

140 A pesar de lo extravagante que pudo ser la interpretación de la CEE del artículo XXIV:6 respecto a la posibilidad de tener “créditos” a su favor, fue necesario el Entendimiento del artículo XXIV (ver su párrafo 6) para terminar con este reclamo de la CEE. 141 Ver Documento GATT L/5936/Add.6 del 11 de febrero de 1988. 142 Al mes de mayo de 1987, las representaciones de Japón, Chile, Australia y Nueva Zelanda habían manifestado que las renegociaciones por artículo XXIV:6 no estaban tan avanzadas como declaraba la CEE, ya que muchos temas relevantes estaban aun inconclusos (GATT Spec(87)31, párrafo 25, pág.9). En febrero de 1988, los representantes de Canadá y Japón expresaban que aun no se había alcanzado acuerdo alguno por compensaciones, quedando temas pendientes sin resolver (GATT Spec(88)15, párr. 9 pág. 22). Canadá mantuvo esta posición en abril y junio de 1988 al realizarse la última reunión del Grupo de Trabajo que examinó esta ampliación. Estos países reservaron sus derechos en el GATT.


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tasas arancelarias de la CEE10 habían sido mantenidas para sustancialmente todo el comercio de la CEE12, con lo cual, los nuevos miembros alinearon sus aranceles a los aranceles de la CEE10, lo que implicó el abandono del proyecto del nuevo arancel promedio común que constituyera la oferta original de la Comunidad para negociar bajo el artículo XXIV:6 (GATT L/6405, pág. 9, párr. 16). Al igual que con la ampliación a Grecia, la negociación se desarrollo en dos ámbitos separados pero relacionados. Por un lado se negociaron las compensaciones que debía “pagar” la Comunidad en base al artículo XXIV:6 del GATT. Por otro lado, el Grupo de Trabajo constituido con motivo de la ampliación, analizó si el proceso de ampliación era compatible con las normas del artículo XXIV del GATT en general y de su párrafo 5 a) en particular. Más allá de ser dos procesos paralelos, en algunas oportunidades, el examen del Grupo de Trabajo debió suspenderse para esperar avances en las renegociaciones bajo el artículo XXIV:6 (Ibíd). En cuanto al proceso de renegociación por artículo XXIV:6, muchas de las partes contratantes ejemplificaron qué tanto les afectaba la presente ampliación. En el caso de Australia, sus reclamos de negociación o consultas de derechos se concentraron en 26 líneas arancelarias. En el 69 por ciento de estas, la oferta de las Comunidades representó un deterioro de las condiciones de acceso originales de este país. La principal causa de este deterioro se basaba en que el cálculo de sus derechos como proveedor principal o sustancial debía ser sobre una mayor cantidad de productos si se tomaba el comercio NMF y no, como lo calculaba la CEE, sobre la base del comercio con todas las partes contratantes, que incluía el comercio preferencial que tenia la CEE con una gran cantidad de países en desarrollo143. El reclamo de Hong Kong se centró en 36 productos textiles, los cuales estaban sujetos a mayores aranceles y en los cuales contaba con derechos de proveedor principal y sustancial. Pero de las negociaciones bilaterales por artículo XXIV:6 que emprendió la CEE, la de mayor relevancia fue la llevada a cabo con Estados Unidos. En pleno proceso de renegociación, Estados Unidos le comunica a la CEE el 20 de mayo de 1986 (comunicación que luego se distribuyó en el documento L/5997 del 26 de mayo de 1986), la suspensión de determinadas concesiones en virtud del artículo XXVIII:3 del GATT. La justificación de tal medida de retaliación se basó en que desde el 1° de marzo de 1986, en determinados productos agrícolas de España y Portugal, la CEE decidió aplicar antes de concluidas las negociaciones, gravámenes variables144 que, a criterio de Estados Unidos fueron implementados "a pesar de la existencia de concesiones españolas o portuguesas y sin un examen previo de estas medidas en el GATT o negociación previa de compensación"145. Para Estados Unidos, estos gravámenes variables tuvieron un efecto negativo inmediato, en particular en el comercio de las concesiones hechas por España a Estados Unidos en negociaciones previas sobre maíz y sorgo, y donde Estados

143 En el Grupo de Trabajo la mayoría de las Partes Contratantes, excepto la CEE, consideraba que tanto para calcular la incidencia de la ampliación según el artículo XXIV:5 a), como para determinar los derechos como proveedores en la Comunidad ampliada debía excluirse el comercio preferencial (GATT L/6405, pág. 19, párr. 36). 144 En particular en el maíz y sorgo de España, que tenían un arancel consolidado del 20 por ciento, y que fueron reemplazado por gravámenes variables prohibitivos, mayores al 130 por ciento (GATT Spec(86)60, pág. 8, párr. 19 y pág. 25, párr. 63). 145 Documento GATT L/5997 del 26 de mayo de 1986, pág. 1. Comunicación de la Misión Permanente de Estados Unidos en Ginebra.


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Unidos no sólo poseía Derechos de Negociador Inicial (INR, por su sigla en inglés) sino que era el principal abastecedor de España en ambos cereales. La CEE objetó el derecho de Estados Unidos a invocar el artículo XXVIII:3 en plena etapa de renegociaciones bilaterales por ajustes compensatorios bajo el párrafo 6 del artículo XXIV, ya que las mismas no habían concluido, por lo que en su opinión “el período de seis meses estipulado en el párrafo 3 del Artículo XXVIII no había comenzado"146. Finalmente, el 29 de enero de 1987, las partes alcanzan un acuerdo bilateral dando fin a las negociaciones de conformidad con el artículo XXIV:6. Por este motivo, Estados Unidos suspendió el retiro de concesiones substancialmente equivalentes notificado el 20 de mayo de 1986. Este acuerdo bilateral entre Estados Unidos y la CEE disponía de una reducción arancelaria en 29 productos y del establecimiento, por parte de la CEE, de niveles de acceso mínimos para importaciones desde países no‐Comunitarios de 2.000.000 de toneladas de maíz y de 300.000 toneladas de sorgo para el consumo dentro de España. Este acuerdo sería provisorio y regiría hasta el 30 de diciembre de 1990147. Sin embargo, el 21 de diciembre de 1990 las dos partes acordaron extender las reducciones de derechos y el acceso mínimo otorgado hasta el 31 de diciembre de 1991. Posteriormente, el acuerdo se vuelve a extender hasta el 31 de diciembre de 1992 y por último hasta el 31 de diciembre de 1993, cuando finalmente fuera incorporado definitivamente al paquete de la Ronda Uruguay (Hoda. 2001, pág. 107). Más allá de este acuerdo con Estados Unidos, las renegociaciones del artículo XXIV:6 no tuvieron este mismo resultado con todas las partes contratantes involucradas y, en consecuencia, los resultados no se pusieron en circulación en las Listas de Concesiones correspondientes (Hoda. 2001, pág. 105). Como se dijo, de la misma forma que se hiciera en la ampliación hacia Grecia, para esta nueva ampliación el Consejo General del GATT creó, el 12 de febrero de 1986, un Grupo de Trabajo con el mandato de “examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, las disposiciones de los documentos relativos a la adhesión de Portugal y España a las Comunidades Europeas, teniendo en cuenta otros documentos pertinentes del GATT y de informar al Consejo”148. Este Grupo de Trabajo se desenvolvió de manera paralela a las negociaciones bilaterales por artículo XXIV:6 generando ocho reuniones en los meses de julio, octubre y diciembre de 1986, mayo de 1987 y en febrero, abril, junio y septiembre de 1988. Algunas partes contratantes, como Hong Kong, decidieron esperar los resultados del Grupo de Trabajo para iniciar negociaciones bajo el artículo XXIV:6. En la primera reunión del Grupo de Trabajo, algunas delegaciones expresaron su preocupación por el acuerdo alcanzado entre la CEE y Estados Unidos, en especial por el acceso mínimo garantizado a los exportadores estadounidenses para el maíz y el sorgo. Al respecto, los representantes de Argentina, Australia y Uruguay puntualizaron su inquietud por los posibles

146 Documento GATT L/6009 del 25 de junio de 19861. Comunicación de las Comunidades. 147 Documento L/6774 del 5 de diciembre de 1990, pág. 2. Comunicación de la Misión Permanente de Estados Unidos en Ginebra. 148 Documento GATT L/6405 del 5 de octubre de 1988.


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efectos perjudiciales para las terceras partes debido a que el acuerdo había sido negociado fuera del marco del Acuerdo General sin tener en cuanta los intereses de los pequeños socios comerciales sobre los cuales podría tener impacto. En su opinión resultaba deplorable que este tipo de acuerdos ocurriesen justo en los momentos previos a una negociación multilateral (la Ronda Uruguay), poniendo en duda el resultado de estas negociaciones para los países en desarrollo exportadores. La actual ampliación de la Comunidad ocurría en un momento en que una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales estaba por comenzar y cierta superposición sería inevitable entre ésta ronda y las negociaciones por compensaciones conforme al artículo XXIV:6. Decía el delegado argentino: “las experiencias anteriores de la Ronda Kennedy indicaban que los obstáculos más grandes se presentaron en esas negociaciones por compensaciones bajo artículo XXIV” (GATT Spec(86)46, pág. 6). La justificación de la CEE respecto a su acuerdo bilateral con Estados Unidos se basó en que, según su visión, la cuestión se había presentado en el marco de las negociaciones bilaterales bajo el artículo XXIV:6 y así fue resuelto, ya que de no hacerlo podría haber tenido efectos más serios y perjudiciales para el resto de las partes contratantes en su conjunto que la solución temporaria que había sido encontrada con Estados Unidos. Además, respondía la CEE, los cambios, aunque acordados de manera bilateral, darían lugar a un procedimiento aplicable a todas las demás partes contratantes –sobre la base erga omnes‐. Con esta justificación la CEE estaba reconociendo que el mencionado acuerdo bilateral traería aparejado efectos negativos para otras terceras partes ‐especialmente aquellos proveedores de maíz y sorgo como era el caso de la Argentina‐, más allá que lo acordado bilateralmente sea multilateralizado por el principio NMF. Muchos de los temas conflictivos planteados en la ampliación de Grecia se volvieron a repetir en esta tercera ampliación. En opinión del representante de la CEE la incidencia general de los aranceles y de otras regulaciones comerciales de España y Portugal sería menor y menos restrictiva que las existentes antes de la adhesión. Aun reconociendo la existencia de posibles efectos negativos dados por incrementos arancelarios o por la incorporación de gravámenes variables, la posición europea se repetía en que el párrafo 5 del artículo XXIV sólo requería un examen sobre una base lo más amplia posible, considerándose que los posibles efectos negativos serían compensados (balanceados) por los efectos de otros cambios favorables en los aranceles en base a un análisis global. Por lo tanto, concluía que el Tratado de Adhesión y las normas sobre la ampliación allí contenidas eran plenamente consistentes con el artículo XXIV del GATT y con su párrafo 5 en particular. Esta posición era rechazada por el resto de las partes contratantes. Resultaba inadmisible aceptar un análisis global puesto que cada uno de ellos se veía afectado, en uno u otro sector o en uno u otro producto, como consecuencia de la ampliación. Al respecto, el delegado de Australia expresaría que debido a que las partes contratantes más pequeños no tenían el poder de negociación de los mayores socios comerciales era imprescindible protegerlos mediante el resguardo y la plena implementación de las normas del GATT. El interés particular de los terceros países debía tenerse en cuenta. La discusión entonces giraba en torno a dos interpretaciones diferentes del proceso de negociación. Por un lado, la posición de las Comunidades Europeas era que el artículo XXIV:6 había sido diseñado para ocuparse de los aumentos en los aranceles consolidados y el retiro de


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concesiones (al remitir al artículo XXVIII del GATT), teniendo en cuenta las situaciones individuales de las partes contratantes que se ajustaban a los requisitos exigidos para ser compensados; mientras que la tarea del Grupo de Trabajo era realizar un examen global‐general de la incidencia de los cambios producidos por la ampliación, según los requisitos del artículo XXIV: 5 a), pero sin ocuparse de los casos particulares que podían variar considerablemente de un país a otro (lo que para una delegación era importante podría no ser significativo en el análisis general). En este ejercicio, la CEE tomó en consideración el comercio total de la CEE12 (y no sólo el de los nuevos Estados miembros), específicamente las importaciones, que eran de 240 billones de ECU y donde la participación de España y Portugal era de sólo 17 billones de ECU (promedio 1983‐85), y ante cualquier problema que pudiese originarse con alguna Parte Contratante individual como resultado de la ampliación sería considerado en el contexto global‐general. Por lo tanto, a su criterio, cualquier renegociación individual por artículo XXIV:6, por mas destacada que sea, no afectaría estas cifras de manera significativa. Aún cuando los productos sujetos a gravámenes variables pudieran explicar una porción substancial de las exportaciones de una Parte Contratante a España y Portugal, esto no alteraba el hecho que del total de importaciones de la CEE12, sólo el 2 por ciento estaba sujeto a estos gravámenes. Lo mismo ocurría para el caso de las líneas arancelarias de España y Portugal que se incrementaban por causa de la ampliación. Para la CEE, la tarea entonces del Grupo de Trabajo debía concentrarse en determinar si la incidencia general de los aranceles y otras regulaciones después de la ampliación eran en conjunto más o menos restrictivas que antes. Teniendo en consideración el efecto en sus propias economías, para el resto a las partes contratantes el análisis en base al artículo XXIV:5 no podía ser llevado a cabo sin considerar los efectos específicos de la ampliación en sus economías. Uno de los casos testigos fue el de Nueva Zelanda, donde un tercio del comercio con la Comunidad ampliada estaría sujeto a incrementos en los aranceles y mayores restricciones, lo cual era muy significativo. Otro caso relevante fue el de Australia, donde el 54 por ciento de su comercio con la Comunidad ampliada experimentaría aranceles más altos, mientras que sólo el 5 por ciento del comercio se beneficiaría con una reducción arancelaria. El 7 por ciento de sus exportaciones a la CEE serían bajo gravámenes variables, especialmente en el sector de cereales. Otras delegaciones mencionaron problemas similares respecto al comercio entre sus países y la CEE12 (GATT Spec (80)60, pág 7, párr. 15). En la visión de estos países, el Grupo de Trabajo debía examinar el impacto sobre los socios comerciales en particular así como sobre todas las partes contratantes. De hecho, la visión o enfoque global‐general de la incidencia era el resultado de sumar la incidencia individual sobre las diferentes partes contratantes. Los requisitos de artículo XXIV:5 a) no podrían ser satisfechos sin mirar los efectos específicos sobre las partes contratantes individuales. Para el representante de Nueva Zelanda, el examen de la CEE12 bajo el artículo XXIV:5 a) así debía realizarse ya que la frase “en su conjunto” (”as a whole” en inglés) no había sido agregado después de la frase partes contratantes (GATT Spec(86)46, pág. 15, párr. 29 y Spec (88)42, pág. 5, párr. 15). O sea, que las palabras "en su conjunto" hacen referencia a los aranceles y otras regulaciones comerciales de la Unión Aduanera de que se trate (afectadas) y no a las partes contratantes que permanecen fuera de ella.


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La CEE veía riesgoso que el Grupo de Trabajo realizase un análisis de la aplicación del Tratado de Adhesión al final del período de transición de tipo estático, como si analizara la situación en un determinado momento sin considerar el desarrollo del proceso y sin tener en cuenta la verdadera incidencia del efecto de creación de comercio al constituirse o ampliarse una unión aduanera. El hecho de incrementar el derecho de aduana de algún bien determinado, de la incorporación de nuevos reglamentos o de la introducción de nuevas restricciones, debía ser analizado dentro del contexto general. A criterio de la CEE, debía evitarse demasiada discusión de casos específicos y particulares con conclusiones sobre‐simplificadas y que tal vez, a la hora del ejercicio global, no tuviesen el mismo peso o relevancia. Lo importante era establecer la incidencia real de la nueva situación en comparación con los regímenes anteriores en los dos nuevos Estados miembros. El peso de cualquier caso concreto tendría que ser comparado con la liberalización sustancial que se estaba produciendo en España y Portugal. De hacerse este análisis, seguramente, afirmaba la CEE, no cabían dudas que la ampliación tendría una incidencia positiva, lo cual generaría beneficios comerciales a favor de los terceros países. Las promesas de consecuencias positivas para el resto de las partes contratantes no mermaron las críticas al proceso. Prueba de ello resultaron ser las conclusiones de un examen sobre los efectos de desvío de comercio de la ampliación a Grecia para con los terceros países, donde las conclusiones eran bastante claras: los beneficios que la CEE había predicho para las terceras partes no se habían materializado. Cualquier beneficio potencial para los terceros países dado por la reducción de aranceles en España y Portugal sería absorbido por la mayor preferencia dada a los proveedores locales del resto de los diez miembros. En el caso griego, las importaciones no aumentaron luego de la ampliación, sino que disminuyeron. Estados Unidos examinó la evolución de las importaciones como porcentaje del gasto en consumo. En los cuatro años previos a la adhesión de Grecia (1977–1980), sus importaciones constituían el 39,6 por ciento de los gastos de consumo. Esta cifra se incrementó solamente un 2,5 por ciento (al 40,6 por ciento) en los primeros tres años posteriores a su incorporación a las CEE (1981–1984), lo que marcaba una fuerte evidencia de desvío de comercio, ya que la participación de la Comunidad en las importaciones griegas se había incrementado del 42 al 48 por ciento, mientras que la participación de Estados Unidos había caído del 4,7 al 4 por ciento. Este impacto era aun más dramático en el sector de la agricultura, donde la participación de la Comunidad aumentó del 36 al 76 por ciento, mientras que la participación de Estados Unidos cayó del 12,9 al 4 por ciento. En 1984, la participación de Estados Unidos en el mercado griego era del 1,5 por ciento, lo que significa que virtualmente había sido eliminado de este mercado. Estas cifras se repetían para el caso de Japón, que en 1980 tenía un 11 por ciento de participación del mercado griego y en 1983, dicha participación había caído al 6,8 por ciento (GATT Spec(86)46, pág. 19, párr. 35 y pág. 21, párr. 39). Otro de los temas de gran conflicto fue el cálculo de la incidencia del nuevo arancel, específicamente cómo calculaba la CEE esta incidencia. Japón planteo el tema como una preocupación de cara al futuro en el sentido de que podría sentar precedente una metodología de cálculo no acordada. La idea de alcanzar un rebalanceo entre productos agrícolas e industriales en el cálculo de la incidencia general era inaceptable para muchas partes contratantes. Como se dijo, los terceros países pretendían tener en cuanta los intereses específicos de los socios comerciales en sus productos específicos. A su criterio, esta ampliación había sido alcanzada a expensas de los terceros países. El “ajuste compensatorio” previsto en el artículo XXIV:6 tenia que basarse en cada línea arancelaria consolidada. Según el delegado


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japonés, el principio subyacente del artículo XXIV:6 era que un incremento en el arancel consolidado en uno de los miembros constitutivos de la Unión Aduanera tenía que ser compensado por la reducción en el arancel de ese producto específico en otro miembro de la Unión Aduanera149. No aceptaba la visión de que el “ajuste compensatorio” implicaba que la cantidad a compensar debía ser estimada sobre la base de los cambios agregados en todos los aranceles, incluyendo aquellos no sujetos a concesiones. Estados Unidos mostró de manera cuantitativa que la ampliación de la CEE a 12 miembros implicaba que la incidencia general del nuevo arancel común del bloque sería mayor después de la ampliación que antes. Su cálculo se basaba en el enfoque que el GATT comúnmente utilizaba para medir los cambios en los aranceles percibidos (metodología estándar utilizada en las negociaciones arancelarias), que era multiplicar el valor del comercio implicado en una posición arancelaria por el cambio en la tasa arancelaria de dicha posición y luego realizar la sumatoria de los resultados. Esta metodología era denominada “aranceles recaudados” (“duty collection” en inglés) y consistía en calcular el valor obtenido (recaudado) en concepto de aranceles y gravámenes variables que se redujeron (en España y Portugal) por su ingreso en la Comunidad Europea y compararlo con el valor recaudado por los aranceles y gravámenes variables que se incrementaron en estos dos países por causa de la ampliación150. Como el segundo valor era casi el doble que el primero, según los cálculos de Estados Unidos, se concluía que la incidencia global de los derechos de la CEE12 sería mayor después de la ampliación que antes de la misma y por lo tanto tendría un impacto adverso sobre los terceros países151. Según la interpretación de las Comunidades, la metodología utilizada por EE.UU. para analizar la incidencia general no debía ser la del “duty collection” sobre el comercio de cada Parte Contratante de manera individual, por las dificultades metodológicas que eso acarrearía, por ser una metodología que no había sido utilizada en las anteriores ampliaciones y porque no era ni más precisa ni más apropiada que el método utilizado por las Comunidades basado en el comercio cubierto de todas las partes contratantes tomadas en conjunto (denominado “trade coverage approach”) . Si bien la metodología utilizada por EE.UU. era uno de los métodos usuales en las negociaciones arancelarias por artículo XXVIII152, no correspondería utilizarla en el ejercicio del artículo XXIV:5, puesto que éste era un análisis de naturaleza mucho más amplia. Al calcular la incidencia general de los cambios arancelarios, afirmaba la CEE, debía tenerse en mente que las importaciones de España y Portugal sólo representaban el 7 por ciento del total

149 Como vimos en el capítulo 4 (apartado 4.7.4.3.), esta interpretación era coincidente con la de Estados Unidos. 150 Asumiendo que las tasas arancelarias de la CEE10 fuesen extendidas a la CEE12 y se advalorizaran los gravámenes variables de la CEE10. La posición era que sólo se debería tener en cuenta los aranceles aplicados modificados por los nuevos miembros y el efecto de los gravámenes variables introducidos. Para Estados Unidos, las mejoras nominales que pudiesen producirse por la baja de algunos aranceles de España y Portugal no generarían beneficios a los terceros países debido al “desvío” de comercio que se generaría (GATT L/6405, pág. 6, párr. 15 y GATT Spec (88)15, pág. 2, párr. 4). En este cálculo no se utilizó el nuevo arancel ponderado de la CEE12 establecido en la Regulación Comunitaria 3330/85 del 5 de diciembre de 1985. 151 Para mayor detalle ver Documento GATT Spec(87)2, específicamente su Anexo II que contiene nota de Estados Unidos denominada “an overview of the tariff impact on contracting parties trade of spanish and portuguese accesion to the European Community”, en el cual se presentan los cálculos mencionados, págs. 15 a 19. 152 La metodología “duty collections” es uno de los métodos tradicionales empleados en las negociaciones del artículo XXVIII del GATT, donde el objetivo es calcular precisamente el valor de las concesiones retiradas y aquellas ofertadas como sustituto de las primeras (Spec (88)42, pag. 14).


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de importaciones de la CEE12, mientras que el restante 93 por ciento no fueron afectadas por los cambios en los aranceles. Los incrementos arancelarios sólo afectaron a menos del 0,5 por ciento del total de importaciones de las Comunidades, lo cual inhabilitaba cualquier argumento de incidencia general negativa sobre los terceros países motivados por los cambios arancelarios de la ampliación153. Para la CEE, el Grupo de Trabajo debía basarse en que el artículo XXIV:5 no requería de negociaciones sino sólo de calcular la incidencia general y que el cálculo de Estados Unidos, basado en el “duty collection”, no cambiaba el hecho de que más del 90 por ciento del comercio de la CEE12 no experimentaría cambios arancelarios hacia arriba respecto de su situación original (GATT Spec (88)15, párrafos 2, 5 y 8). La metodología de análisis de las Comunidades, que como se dijo se basaba sólo en el comercio involucrado (“trade coverage approach”), fue rechazada por las demás partes contratantes por ser incompleta y parcial. Con esta metodología se tenía en cuenta sólo un elemento del análisis ya que no mostraba la magnitud de los cambios individuales en las categorías sujetas a un ascenso o descenso arancelario. La única forma de medir correctamente la incidencia era mediante el “duty collection approach”, que iba un paso más allá que la metodología utilizada por la CEE. Además, las terceras partes afirmaban que, aunque solamente se vea afectado un 7 por ciento, el Grupo de Trabajo debía analizarlo, ya que para los terceros países esto podía representar una parte significativa de su comercio (GATT Spec (88)15, págs. 2 y 3, párr. 6). Otro tema generador de posturas antagónicas y de importantes reclamos fue, como ocurriese con la incorporación de Grecia, la aplicación de gravámenes variables como parte de la adopción de la PAC en los regímenes comerciales de España y Portugal, ya que claramente constituía un nuevo obstáculo al comercio y una desventaja para todos los exportadores de productos agrícolas. Para la CEE, estos gravámenes eran una medida de tipo “sui generis” influenciadas por consideraciones que estaban fuera del control directo de la propia Comunidad y que reemplazaban a posiciones que no habían sido consolidadas en el GATT y que, en definitiva, sólo representaban el 2 por ciento de sus importaciones. Para otros, como Estados Unidos, representaban el 30 por ciento de sus exportaciones a España (GATT Spec (86)46, pág. 7). Si bien España tenía, previo a la adhesión, algunos gravámenes variables, muy ocasionalmente eran usados y dentro de los límites de los consolidados, los cuales nunca habían sido renegociados. Si bien en algunas situaciones superaban estos niveles consolidados, las autoridades españolas, previa petición, las reducían inmediatamente. En relación a ello, el representante de Argentina indico que los gravámenes variables, particularmente para maíz y sorgo ya operaban en España antes de la adhesión, pero nunca habían sido tan altos como para desestimular las importaciones. Sin embargo, desde marzo de 1986, las exportaciones argentinas a España se detuvieron. Las estadísticas demostraban que la situación previa a la ampliación era infinitamente mejor (GATT Spec(86)60, pág. 25, párr. 62). En el examen del Grupo de Trabajo de la adhesión de Grecia, las Comunidades aceptaron que los gravámenes variables se encontraban cubiertos por el término "demás reglamentaciones comerciales" del artículo XXIV. Es por ello que muchas partes contratantes (Australia, Estados 153 Posteriormente, en un nuevo cálculo, la CEE muestra que el volumen de importaciones afectadas por el incremento de aranceles pasa del 0,5 por ciento al 1,5 por ciento del total de importaciones de la Comunidad en el período 1983‐85 (Spec (88)28, pág. 12).


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Unidos, Nueva Zelanda, Canadá, Japón, etc.), reclamaron que el Grupo de Trabajo de esta tercera ampliación analizara en profundidad el efecto de esas “demás reglamentaciones comerciales”. Mientras que para la CEE, la adopción de la PAC por parte de España y Portugal, no implicaba grandes cambios, sino de pequeña importancia y de incorporación gradual en un número de años, para el resto de las partes contratantes, la PAC era claramente un instrumento que al incorporarse al régimen de importaciones de los nuevos miembros, relegaría a los proveedores no‐CEE a un estatus de abastecedores residuales. Una de las críticas a la PAC se centró en que se traduciría en un incremento de la capacidad de producción agrícola tanto de España como de Portugal. Ante estas presunciones, la CEE repitió su argumento que la base de la discusión dentro del Grupo de Trabajo era el artículo XXIV:5 a) y que ni las cuestiones relacionadas con la capacidad de producción agrícola de España y Portugal ni la propia PAC eran objeto de examen. La Comunidad insistía que la extensión de la PAC solamente afectaría a algunos productos del sector agrícola. O sea, que si bien asumía un probable impacto negativo lo relativizaba en su importancia y magnitud. Respecto a las restricciones cuantitativas, más allá de que España y Portugal habían eliminado ciertas restricciones cuantitativas, una gran cantidad de partes contratantes consideraban que la introducción de nuevas restricciones de este tipo era discriminatorio y contrario a los artículos XI, XIII y XXIV:4 del GATT. Estados Unidos se quejaba por ejemplo de nuevas cuotas introducidas en Portugal, en particular en aceite de semillas oleaginosas y granos. Para Checoslovaquia el número de ítems cuyas importaciones fueron sujetas a nuevas restricciones cuantitativas se incrementaron de 32 a 69. Polonia manifestaba que sus exportaciones a la CEE12 habían sido perjudicadas por la introducción de 48 nuevas restricciones cuantitativas que no existían antes. Japón también manifestó preocupaciones por este tipo de restricciones discriminatorias, especialmente en el sector pesquero. Para la mayoría de las delegaciones, las nuevas restricciones cuantitativas introducidas en España y Portugal por la ampliación eran un serio problema, ya que el artículo XXIV no preveía una cobertura para la incorporación de tales restricciones y no existían acuerdos bilaterales preexistentes en vigor entre las partes contratantes y España o Portugal que legitimase las restricciones cuantitativas discriminatorias que estos países estaban incorporando. Con motivo de la inconsistencia de estas medidas con el GATT, las mismas no deberían incluirse en el cálculo de la incidencia por los cambios de las “otras regulaciones comerciales”, las cuales sí eran tenidas en cuenta por el artículo XXIV:5 a). Por lo tanto, resultaba erróneo que la CEE quisiera compensar cualquier reducción de otras medidas contra este tipo de mecanismos inconsistentes con el GATT. El artículo XXIV:5 a) no debía interpretarse como una autorización para imponer nuevas restricciones cuantitativas sobre la base de que las mismas se reducirían en su número una vez finalizado el proceso de adhesión. La transitoriedad de estas medidas, decía el delegado europeo, no significaba un waiver para no cumplir con las obligaciones emanadas del artículo XI y XIII del GATT, sino que simplemente se buscó una solución práctica a un problema existente. Por su parte, el artículo XXIV:4, fija derechos y obligaciones distintas de aquellas estipuladas en el artículo XXIV:5, ya que específicamente prohíbe el incremento o la introducción de barreras contra otras partes contratantes en ocasión de formarse o ampliarse una unión aduanera. Este párrafo 4 reconoce entonces que el resultado de la alineación del régimen de importación de un país que accede a una unión aduanera con el régimen de importación de esta unión


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aduanera no debe ser más restrictivo ni discriminatorio que el de ésta. Sin embargo, la interpretación de la CEE vuelve a ser diferente al del resto como vimos en el capítulo 4. Para la CEE, el artículo XXIV:4 constituye sólo un objetivo a cumplir y no una obligación, por lo que no imposibilitaría a los miembros de una unión aduanera a erigir barreras al comercio si su incidencia general fuese menos restrictiva que aquellas que habría prevalecido antes que la unión aduanera fuese establecida. Así, la CEE estaría justificando impactos negativos en terceros países pero supeditándolos a que en lo global la incidencia fuese positiva. Un tema que no fue levantado ni discutido en la ampliación anterior –y que fue ampliamente debatido en la posterior ampliación‐ fue el uso de los subsidios domésticos, como las medidas de apoyo a los ingresos y a los precios, que los nuevos miembros utilizarían y que claramente afectarían al comercio de productos agrícolas competitivos. Algunas delegaciones consideraron que este tipo de medidas debían ser examinadas por el Grupo de Trabajo, ya que el artículo XVI (subvenciones) reconoce que ellas podrían incrementar las exportaciones y reducir las importaciones, como resultado de un incremento artificial de la producción. Este resultado tendría efectos perjudiciales para los terceros países, tanto en el mercado europeo como en sus propios mercados. El representante de la Comunidad rechazó este argumento al considerar que estas medidas de apoyo interno no eran regulaciones comerciales154. Al igual que como ocurriera con el Grupo de Trabajo que examinara la ampliación a Grecia, el Grupo de Trabajo creado para examinar la ampliación de la CEE10 a España y Portugal fracasó. Por la divergencia en casi la gran mayoría de los temas planteados fue que este Grupo de Trabajo se vio imposibilitado de alcanzar conclusiones acordadas, como la de la consistencia del Tratado de Adhesión con el Acuerdo General. La única diferencia con las ampliaciones anteriores fue que el Grupo de Trabajo, además de resumir las posiciones expresadas por las Partes durante las discusiones, recomendó que se invitara a los miembros del Tratado de Adhesión a proporcionar informes sobre el progreso de la ampliación, incluyendo los efectos comerciales sobre los terceros países cada dos años hasta que el Tratado sea completamente implementado (GATT L/6405, pág. 27, párrs. 49 y 50). A esto último, la CEE declaró: “la Comunidad rechaza totalmente la necesidad de este nuevo enfoque”155.

154 Sin embargo, no tuvo el mismo criterio con otras medidas internas al pretender incorporar al análisis del Grupo de Trabajo la introducción del impuesto al valor agregado (IVA) al régimen fiscal español, argumentando que tal medida era una modificación radical tendiente a la liberalización fiscal de España. Al respecto la CEE expresó: “cualquier incertidumbre en cuanto a los aranceles podría verse disminuida mediante la liberalización de otras regulaciones comerciales. La introducción del impuesto al valor agregado (IVA) en España constituye una modificación radical de su anterior sistema de impuestos en cascada. Los impuestos en cascada a los productos importados, en general, tienden a ser mayores que los aplicados a los bienes producidos localmente y bajo un sistema de este tipo es difícil calcular exactamente cuánto es lo que se deberá devolver a los bienes exportados, por lo que se generarán distorsiones tanto en relación a las importaciones como a las exportaciones. Sin embargo, con la introducción del IVA, estas distorsiones habrán sido eliminadas” (Spec (86)46, pág. 5, párr. 8). 155 Documento GATT Spec (88)42 del 16 de septiembre de 1988. Anexo III: Final statement received from the delegation of the European Communities.


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6.4.2.2.a) Cuadro Resumen




consolidadas en las nuevas Listas LXXII de la CEE y LXXII bis de la

CECA (Listas que no habían sido aprobadas por

las Partes Contratantes en

la anterior ampliación)

Luego de amenazas de retirar concesiones sustancialmente equivalentes, los EE.UU. lograron una compensación satisfactoria de la CEE. Sin embargo, más allá de este acuerdo con EE.UU., la CEE no logró acuerdos con otras Partes Contratantes (como por ejemplo Canadá y Japón), por lo que las nuevas Listas nuevamente no fueron aceptadas por el resto de las Partes Contratantes y, por ende, no fueron puestas en circulación en el GATT.

El Grupo de Trabajo constituido con motivo del proceso de ampliación a 12 miembros para analizar si dicho proceso era compatible con las normas del artículo XXIV del GATT en general y de su párrafo 5 a) en particular, volvió a fracasar debido a la imposibilidad de alcanzar conclusiones acordadas, aunque esta vez recomendó a la CEE que presentara informes sobre el progreso de la ampliación y su efecto en los terceros países. Recomendación que fue rechazada por la CEE.

6.4.3. La Europa de los Quince: Efecto en terceros156 El Tratado de Maastricht, finalmente entró en vigor a fines de 1993, al igual que las perspectivas financieras para el período 1993‐1999, que fijaron el marco de referencia para el presupuesto comunitario en dicho período. Una vez resueltas las demandas sobre el reparto de fondos comunitarios, las Comunidades emprendieron las negociaciones para su cuarta ampliación hacia los países escandinavos (Suecia, Noruega y Finlandia) y Austria. Concentrándonos en el análisis de la cuarta ampliación, el 1º de enero de 1995, Suecia, Finlandia y Austria pasaron a ser miembros de la Unión Europea, sumando así quince miembros. Por su parte, un nuevo referéndum en Noruega rechazaba por segunda vez en su historia adherirse a la CE. Como en las anteriores ampliaciones, hubo un proceso de negociaciones previo, el cual se dio en paralelo al nacimiento de la OMC y se creo un Grupo de Trabajo que examinaría la ampliación. Al ser esta el primer caso de formación y/o ampliación de una Unión Aduanera examinada bajo la OMC y con el Entendimiento del artículo XXIV en vigor, los Miembros estaban a la expectativa del mandato a acordarse para dicho Grupo de Trabajo ya que, seguramente, se convertiría en el precedente o mandato estándar para futuras ampliaciones157. De las discusiones surgieron dos enfoques respecto a dicho mandato. Estados Unidos prefería un mandato que remitiese al GATT 1994, sin mencionar al resto de los acuerdos (Agricultura, Textiles, Antidumping, etc.) del Anexo 1A (de Mercancías) del Acuerdo de Marrakech, ya que con ello sería suficiente para examinar todos los aspectos de la política comercial (para bienes) de la UE. La base de esta postura se encontraría en el párrafo 7 del Entendimiento relativo a la 156 De aquí en adelante se utilizó indistintamente la terminología UE y CE. 157 Cabe recordar que los Grupos de Trabajo no producen conclusiones que sean jurídicamente vinculantes.


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interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994, que dice: “…serán examinadas por un grupo de trabajo a la luz de las disposiciones pertinentes del GATT de 1994…”158. Otros países como Canadá, Japón y Hong Kong, preferían que el mandato sea lo más amplio posible, por razones “sistémicas”, debido a los numerosos vínculos existentes, que no se pueden ignorar, entre los textos que constituyen el GATT 1994 y el resto de los Acuerdos del Anexo 1A. Como veremos, el mandato acordado fue bastante amplio. El 15 de diciembre de 1994, la CE puso en circulación, para información del resto de las partes contratantes del GATT, el "Tratado de Adhesión de Austria, Finlandia, Suecia y Noruega a la Unión Europea", indicando que se requerirían ajustes adicionales a los instrumentos relacionados con la adhesión de nuevos Estados Miembros para reflejar la decisión de Noruega de no adherirse y que dicho tratado entraría en vigor el 1° de enero de 1995. Paralelamente informó que desde esa fecha retiraría las Listas arancelarias de Austria, Finlandia, Suecia y la suya propia (CE12)159 y que estaría en condiciones, a partir de dicha fecha, de entrar en negociaciones arancelarias formales bajo el artículo XXIV:6 del GATT. Hasta la terminación de las negociaciones correspondientes al artículo XXIV y la creación de una nueva Lista para la CE15, se respetarían los compromisos arancelarios de la Comunidad de los 12 junto con los compromisos resultantes de la Ronda Uruguay. Finalmente, la CE comunicó que los nuevos países adherentes debían, sin embargo, alinear sus aranceles con el Arancel Externo Común de la Comunidad el 1° de enero de 1995, excepto en el caso de haberse estipulado un programa separado en el Tratado de Adhesión (GATT L/7614, del 15 de diciembre de 1994). El 19 de enero de 1995, la CE informó al Consejo General de la nueva OMC que los procedimientos de ratificación para la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia a la Unión Europea se habían completado y que el Tratado de Adhesión había entrado en vigor efectivamente el 1° de enero de 1995 (OMC WT/L/7). El 27 de enero de 1995, la CE proporcionó los datos básicos para el debate de conformidad con el artículo XXIV:5 y las negociaciones conforme al Artículo XXIV:6. Los mismos consistieron en tablas con las concesiones arancelarias hechas por los Miembros que recién se adherían junto con las de la CE12 así como los respectivos datos comerciales que mostraban el valor y la cantidad del comercio total correspondiente a los últimos tres años con otras partes contratantes del GATT en cada línea arancelaria junto con la desagregación por país de origen (OMC WT/L/22). Dos meses después, el 27 de marzo de 1995, el Consejo del Comercio de Mercancías informó sobre el establecimiento de un Grupo de Trabajo para analizar esta nueva ampliación, con el mandato de “examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del GATT de 1994, la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia a las Comunidades Europeas y presentar un informe al Consejo de Comercio de Mercancías”160, agregando que dicho mandato debía adoptarse con el siguiente161:

158 Ver Capítulo 4 (apartado 4.8.1.2.). 159 La Lista XXXII de Austria, XXIV de Finlandia; XXX de Suecia y la Lista LXXX de la CE 12. 160 Documento OMC G/C/M/1 del 27 de marzo de 1995. 161 Entendimiento adoptado en la reunión del Consejo del Comercio de Mercancías celebrada el 20 de febrero de 1995 y leído por el Presidente en esa reunión (OMC WT/REG3/1)


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"Con arreglo al Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994 "todas las notificaciones presentadas en virtud del párrafo 7 a) del artículo XXIV serán examinadas por un grupo de trabajo a la luz de las disposiciones pertinentes del GATT de 1994 y del párrafo 1 del presente Entendimiento". En el párrafo 1 del Entendimiento se confirma que los acuerdos tendientes al establecimiento de una unión aduanera deberán cumplir, entre otras cosas, las disposiciones de los párrafos 5, 6, 7 y 8 de dicho artículo XXIV. Análogamente, el Grupo de Trabajo examinará la totalidad de las Listas de concesiones y compromisos anexas al Protocolo de Marrakech. Con arreglo al párrafo 5 a) del artículo XXIV, los derechos de aduana no serán en conjunto, con respecto al comercio con los miembros de la OMC que no formen parte de la unión aduanera, "de una incidencia general más elevada", ni las demás reglamentaciones comerciales resultarán "más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales" vigentes antes del establecimiento de la unión. Esto significa que todo grupo de trabajo establecido para examinar una notificación hecha en virtud del párrafo 7 a) del artículo XXIV tiene mandato de examinar la incidencia y el carácter restrictivo de todos los derechos y reglamentaciones comerciales, en particular los que se rigen por las disposiciones de los Acuerdos contenidos en el Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC. Sin embargo, debe tenerse presente que la finalidad de un examen a la luz del párrafo 5 a) del artículo XXIV no es determinar si cada uno de los derechos o reglamentaciones existentes o introducidos con ocasión del establecimiento de una unión aduanera es compatible con todas las disposiciones del Acuerdo sobre la OMC; su finalidad es evaluar si en conjunto la incidencia general de los derechos y demás reglamentaciones comerciales ha aumentado o se ha hecho más restrictiva. En consecuencia, si bien el Grupo de Trabajo realizará su examen a la luz de las disposiciones pertinentes de los Acuerdos recogidos en el Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC, las conclusiones del informe del Grupo de Trabajo se limitarán a informar sobre la compatibilidad con las disposiciones del artículo XXIV. Con ocasión del establecimiento de una unión aduanera puede adoptarse una medida cuya condición jurídica en virtud del Acuerdo sobre la OMC no esté directamente relacionada con la compatibilidad del establecimiento de la unión aduanera con el artículo XXIV propiamente dicho, o no dependa de esa compatibilidad. El examen de la incidencia y carácter restrictivo de tal medida por un grupo de trabajo establecido en el marco del artículo XXIV no impedirá a ningún Miembro de la OMC plantear la cuestión de la compatibilidad de esa medida en otro órgano de la OMC competente para examinar esa cuestión, ni el presente arreglo prejuzga los derechos y obligaciones de ningún Miembro de la OMC en virtud de los Acuerdos de la OMC. Entiendo que se espera que el Grupo de Trabajo coordine su plan de trabajo con el de cualquier otro grupo de trabajo que pueda establecerse para examinar la ampliación con arreglo a los procedimientos pertinentes del Acuerdo sobre la OMC."162 De su lectura surge que se hace mención, además de al GATT de 1994, a todos los Acuerdos contenidos en el Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC. Además, permite que, ante la incompatibilidad de alguna medida o cuestión derivada de la aplicación de las disposiciones del artículo XXIV, se pueda acudir a otro órgano competente de la OMC para examinar la cuestión, entre ellos al Órgano de Solución de Diferencias163. Después de establecer el Grupo de Trabajo y de iniciarse el proceso de negociación de conformidad con el Artículo XXIV:6, más de 20 Miembros de la OMC manifestaron interés en participar en las negociaciones. Como ocurriera en otras ampliaciones, el proceso que se dio después fue enteramente bilateral. 162 Ibidem. 163 Cabe recordar que el párrafo 12 del Entendimiento del artículo XXIV hace alusión a la posibilidad de recurrir al Entendimiento sobre Solución de Diferencias, que permite bajo determinadas condiciones la aplicación del retiro cruzado de concesiones.


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Una vez constituida la OMC, en febrero de 1996 el Consejo General de la OMC estableció el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR) como único órgano responsable del examen de los acuerdos regionales, reemplazando así a los Grupos de Trabajo del GATT. A partir de entonces, los acuerdos comprendidos en el ámbito del artículo XXIV, se notificarían al Consejo del Comercio de Mercancías (CCM), para que una vez adoptado el mandato, remitiese el acuerdo respectivo al CACR para su examen. A los inicios del examen por el CACR, pero antes de comenzar con la mayoría de las negociaciones bilaterales por artículo XXIV:6, varios Miembros de la OMC criticaron la actitud de la CE de renegociar las nuevas concesiones con posterioridad al establecimiento del Arancel Externo Común de la CE12 a los tres nuevos miembros. Dichas renegociaciones deberían haberse comenzado y concluido antes de establecer el AEC. Una vez más, la Comunidad volvía a vulnerar las normas y disciplinas del GATT al respecto. Como vimos, el párrafo 7 del artículo XXIV exige que se notifique “sin demora” todo nuevo acuerdo. Bajo esta consigna, los terceros países reclamaron que una vez firmados los tratados de adhesión de los nuevos miembros el 24 de junio de 1994 en Corfú y realizada la posterior declaración ante el Consejo del GATT el 20 de julio de 1994, la CE no notificó a las restantes partes sino recién el 15 de diciembre de 1994 – distribuyendo los Tratados después de esa fecha‐, solamente 15 días antes de la fecha prevista para la entrada en vigor de los mismos (1º de enero de 1995). El reclamo se basó en que el retraso de la notificación socavaba el sistema y causaba dificultades operativas que obstaculizaban el proceso de examen. El corto tiempo para examinar esos Tratados imposibilitó la formulación de recomendaciones antes de su entrada en vigor, evitando que el resto de las partes examinaran las consecuencias de los Acuerdos en lo relativo a sus intereses comerciales. Para las terceras partes, el accionar de las CE no sólo no se ajustó a la letra, sino tampoco al espíritu del párrafo 7 del artículo XXIV (OMC WT/REG3/2 y WT/REG3/M/1). Adicionalmente a este incumplimiento en los plazos de notificación, las terceras partes del mismo modo reclamaron la inobservancia de otros procedimientos que también implicaban plazos temporales y sus posibles consecuencias sistémicas. El párrafo 4 del Entendimiento del artículo XXIV estableció claramente que el procedimiento de negociaciones sobre compensación deberá iniciarse antes de que se modifiquen o retiren concesiones arancelarias, o sea, en el caso de la ampliación, que se presenten las nuevas Listas de compromisos arancelarios. No obstante, el 1º de enero de 1995, la CE retiró las Listas de los tres nuevos miembros y la suya propia (UE12), implementándose de facto que los 15 miembros aplicasen los aranceles de los 12 sin haberse realizado ninguna compensación al respecto y generando un perjuicio comercial a los terceros países afectados. En respuesta, la CE expresaría que el artículo XXIV no exige que las negociaciones arancelarias se terminen antes de que se introduzcan modificaciones en las concesiones164. Adicionalmente, la CE adujo que debido a

164 El representante de Canadá estuvo de acuerdo con el representante de la CE en que no era una condición previa del artículo XXIV que hubieran finalizado las negociaciones arancelarias antes de introducir cambios en la estructura de los aranceles. En cambio, era necesario, en virtud del artículo, que las negociaciones hubieran comenzado. Según tenía entendido, la mayoría de las negociaciones celebradas en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV tuvieron lugar después de la aplicación de los cambios arancelarios. Canadá y otros países (Australia por ejemplo) coincidían, contrariamente a la opinión del representante de la CE, en que las compensaciones o los


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que la OMC había comenzado a existir al mismo tiempo que entraba en vigor la ampliación (1º de enero de 1995), no había habido mucho tiempo para entablar negociaciones; ante lo cual, varias terceras partes reclamaron “acuerdos provisionales” de acceso al mercado europeo. Con los únicos que la UE alcanzó este tipo de acuerdos fue con Estados Unidos y Canadá. Por la fuerte presión de Estados Unidos, la CE llegó a un acuerdo con este bloque, adoptando, el 29 de diciembre de 1994, el Reglamento (CE) Nº 3361/94 a fin de “conceder a sus socios comerciales una compensación temporal por los casos más graves de aumentos de los derechos de importación”. Al efecto, abrió contingentes arancelarios en los tres nuevos Estados Miembros durante el período que iba del 1° de enero al 30 de junio de 1995 (Boletín Oficial de las Comunidades Europeas, Nº L365/5. Reglamento del Consejo Nº 3361/94). Por su parte, Canadá invocó el artículo XXVIII:3 advirtiendo sobre el retiro de ciertas concesiones negociadas inicialmente con la CE. Además, solicitó al bloque europeo que proporcionara una compensación provisoria ‐para el período del 1º de abril al 1º de julio de 1995‐, mediante el restablecimiento de la tasa arancelaria que habría estado en vigor en 1995 en Austria, Finlandia y Suecia si estos países no se hubieran unido a la CE, respecto de ciertos productos de interés para Canadá. En respuesta la CE manifestó que había actuado de la misma manera que en anteriores ampliaciones, refutando que Canadá se encontrara en una situación que justificara el uso del artículo XXVIII:3. Sin embargo, llegaron a un acuerdo y la CE proporcionó una compensación provisoria a Canadá mediante la aceleración de la reducción arancelaria en el papel para periódicos, que ya había sido comprometida en la Ronda Uruguay (Hoda. 2001, pág. 109). Tanto el acuerdo con Estados Unidos como el alcanzado con Canadá, en los cuales la CE les otorgó compensaciones provisorias (temporales) por la extensión del AEC de la CE12 a los 3 nuevos miembros antes de la iniciación y conclusión de las renegociaciones por artículo XXIV:6, no fueron notificados a los Miembros de la OMC (Ibíd.). Como se indicó en el informe del Grupo de Trabajo sobre la adhesión de España y Portugal –en virtud del párrafo 7 a) del artículo XXIV‐, la carga de la prueba sobre la compatibilidad de un acuerdo con el GATT recae en las partes del Acuerdo. Así, nuevamente se le volvió a reclamar a la CE la demostración de que esta nueva ampliación se atuviese al propósito de no erigir obstáculos al comercio de otras partes contratantes con al CE ‐como lo estipula el párrafo 4 del artículo XXIV‐, además de cumplir con las disposiciones de los párrafos 5 a 8 del mismo artículo. Al igual que en las anteriores ampliaciones la CE ratifico su peculiar interpretación del párrafo 4 del artículo XXIV, afirmando que dicho párrafo sólo era una declaración de propósitos y no una regla, por lo que no se lo podía asimilar a los párrafos 5 a 8, considerándolo como una obligación (OMC WT/REG3/2). Para el resto de los Miembros, para comprobar la compatibilidad de un acuerdo con las normas multilaterales no sólo debía tenerse en cuenta el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV del GATT de 1994 sino también los demás párrafos de dicho artículo, entre ellos los párrafos 4, 6, 7 y 8 (OMC WT/REG3/M/1).

supuestos “beneficios” de la ampliación no habían surgido inmediatamente. El Canadá había tenido que esperar 18 meses para finalizar sus negociaciones con la CE en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV (OMC WT/REG3/M/1).


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A finales de enero de 1995, la CE puso a disposición de los terceros países afectados datos comerciales y arancelarios de la UE12 y de los tres países que iban a adherirse a la misma, con la particularidad de estar basados (los aranceles) en los derechos “consolidados” (bound rates) definitivos de las negociaciones de la Ronda Uruguay que recientemente había concluido y no en los aranceles iniciales (base rates). Al efecto de examinar la ampliación bajo el párrafo 5 a) del artículo XXIV, o sea, a los efectos de determinar que los nuevos aranceles no sean “de una incidencia general más elevada” que los previos, y teniendo en cuenta que, según el párrafo 2 del Entendimiento del artículo XXIV, para dicho examen deben tomarse los aranceles “aplicados”; varios Miembros expresaron que la CE había, entonces, contravenido el Entendimiento y que, por lo tanto, no era aceptable basar los análisis en los aranceles consolidados de la Ronda Uruguay165. La aplicación completa de estos derechos requiere, por lo general, un período de cinco años, mientras que los efectos de desviación del comercio son más acusados en el corto período inmediatamente posterior a la ampliación de la CE. Por consiguiente, afirmaban los reclamantes, la evaluación de la incidencia de la ampliación debía basarse en los aranceles vigentes al 1º de enero de 1995, fecha de la ampliación. Los tipos arancelarios acordados en la Ronda Uruguay no se aplicarían hasta una fecha posterior, de modo que su efecto sólo podría apreciarse más adelante166. Un grupo de Miembros de la OMC exportadores netos de productos agrícolas, concentraron sus reclamos en el sector de frutas, legumbres y hortalizas en particular. El descontento de esos terceros países se basaba en la pérdida de oportunidades de acceso al mercado de los tres nuevos integrantes de la CE por el hecho de que antes de su adhesión aplicaban un régimen exclusivamente arancelario en dicho sector, mientras que una vez dentro del bloque estaría sometido a la Organización Común de Mercado (OCM) de las frutas, legumbres y hortalizas de la UE, pudiéndose acoger al régimen de precios de entrada y gravámenes compensatorios. El sistema de precios de entrada, que comenzó a aplicarse a partir del 1º de junio de 1996 como resultado de los acuerdos de la Ronda Uruguay establece que las partidas de determinados productos que ingresen a la Comunidad a un precio inferior al estipulado en los mencionados acuerdos (denominado “precio de entrada”) son penalizados con equivalentes arancelarios (derechos compensatorios) que afectarán a ese lote de bienes. Si el precio de importación resultaba inferior al 92% del precio de entrada, se penalizaba la importación con el denominado equivalente tarifario pleno, que se elevaba a 300 ECU/tn, lo que en la práctica implicaba la imposibilidad de continuar exportando el producto al mercado europeo. Ante los reclamos por esta situación, la CE expresó que la preservación de las oportunidades de acceso a los mercados en ese sector sería objeto de negociaciones bilaterales en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV. 165 O sea, al nivel arancelario del año 2000, fecha en que debían finalizar los compromisos de reducción arancelaria contraídos por la UE en la Ronda Uruguay. 166 Durante el examen de la ampliación, el representante de las Comunidades se justificó en la complicación del procedimiento, diciendo que la “comprobación anterior y posterior de la ampliación resultaría difícil”, ya que era complejo comparar los niveles de protección existentes antes y después de la ampliación porque los derechos de aduanas aplicados el 1º de enero de 1995 se reducirían durante los años siguientes, como consecuencia de los compromisos arancelarios asumidos en la Ronda Uruguay. Con los productos agrícolas, el hecho de la amplia conversión de medidas agrícolas no arancelarias en aranceles (llamada “arancelización”), hacía aun más complicado las comparaciones (OMC WT/REG3/M/1).


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En sus cálculos de compensaciones con Argentina, la CE tomo en cuenta sólo el arancel ad‐valorem y no el equivalente tarifario que se aplicaba cuando un producto ingresaba por debajo del precio de entrada de acuerdo al Régimen de OCM. Como estos aranceles ad‐valorem de las frutas de la CE eran superiores en general a los aranceles de los países que ingresaban, la CE debió haber compensado. Sin embargo, dicha compensación subestimó –al no considerar el equivalente tarifario‐ el perjuicio potencial y la incertidumbre que representaba la aplicación de la OCM en los nuevos países que ingresaban. Ante el reclamo de la delegación argentina, la UE respondió que el equivalente tarifario sólo se aplicaba a importaciones inferiores al precio de entrada, por lo que era técnicamente imposible incluirlo en el cálculo de las compensaciones (Fuentes primarias y reservadas). Otros temas que fueron considerados problemáticos de esta ampliación para varias terceras partes fueron la extensión a los países recién incorporados de las restricciones cuantitativas sobre los textiles, de las medidas antidumping167 y de la Salvaguardia Especial Agrícola (SGE) a productos que no contaban con estas medidas proteccionistas, generando que los regímenes resultantes de la ampliación sean más restrictivos que los regímenes anteriores. Los reclamos se basaban en las deliberaciones del Grupo de Trabajo que había examinado la anterior ampliación a España y Portugal, y que reflejaron que una reducción en los aranceles de aduana no bastaba para compensar un incremento de otras medidas restrictivas del comercio. Nuevamente, la UE contestó que atendería estas cuestiones en las negociaciones del párrafo 6 del artículo XXIV168,169. Con la justificación de hacer posible la transición del proceso de adhesión, la CE fue veloz en un sentido pero se tomo su tiempo en otro. Así, si los aranceles de alguno de los tres nuevos Estados miembros se ubicó por debajo del arancel externo de la UE12, se lo incrementó rápidamente (desde el 1º de enero de 1995). Lo contrario, aranceles más altos de alguno de los tres adherentes respecto de los de la UE12, no se dio con la misma premura en varios productos. Efectivamente, en los equipos de telecomunicaciones, en algunas máquinas, en motores de corriente alterna y en textiles y prendas de vestir, se permitió –para el caso de Finlandia‐, un período de transición de tres años para reducir los respectivos aranceles al nivel de la UE12. Además permitió a los tres nuevos miembros que continuasen aplicando, durante un período de cuatro años, varias normas sobre medio ambiente y sanidad más estrictas que las normas vigentes de la CE170.

167 Una de los principales intereses para Japón y Corea que tuvieron las negociaciones por esta cuarta ampliación, radicó en evitar que la CE extendiera a Austria, Finlandia y Suecia los derechos antidumping que aplicaba en la UE12. 168 Sin embargo, respecto a los derechos antidumping, el representante de las CE expresó que la ampliación de esas medidas podía justificarse, por motivos prácticos y jurídicos. Según la CE los derechos antidumping no podían considerarse derechos consolidados ni plantearse en el contexto de las negociaciones celebradas en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV, ni tampoco podían considerarse incluidos en la definición de "incidencia general de los derechos de aduana" como establece el párrafo 5 del artículo XXIV. Por lo tanto, sugirió que probablemente sería mejor abordar la cuestión en el Comité de Prácticas Antidumping (OMC WT/REG3/M/1). 169 De las negociaciones reservadas entre la CE y Argentina se confirmó que el bloque europeo había optado por extender la reserva del uso de la SGE, según su Lista UE12, para los mismos productos en cada uno de los tres nuevos miembros, pero que dichos países no habían hecho reserva alguna. La CE, en un gesto que autocalificara de “generoso”, optó por no invocar la SGE para los productos que tenían SGE en las Listas de los 3 países pero no la tenían en la Lista de la UE12. 170 Específicamente en relación con las plantas, la sanidad, las semillas, la agricultura orgánica y la nutrición animal (OMC WT/REG3/2/Add.2).


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En relación a las negociaciones del artículo XXIV:6 y a las compensaciones a negociarse, la UE consideró apropiado utilizar la posición sostenida en anteriores negociaciones por ampliación, como la de efectuar un análisis global, también llamado balance neto global, en el que debían computarse los aumentos y las reducciones arancelarias, expresadas en “debitos (cuando aumentan los aranceles) y créditos (cuando disminuyen)”, justificándose en los términos del Entendimiento del artículo XXIV, que prevé que “se tendrán debidamente en cuenta las reducciones de derechos realizadas en la misma línea arancelaria por otros constituyentes de la unión aduanera al establecerse ésta”171. Así, la CE calculó, para cada país, la sumatoria de los débitos y créditos, manteniéndose fiel a la posición esgrimida en las anteriores ampliaciones, de que debía calcularse el resultado o balance neto global de la ampliación, para cada socio comercial, para ver si a éste le correspondía algún tipo de compensación. Según esta teoría, no debería considerarse el perjuicio a nivel de cada producto en forma individual, sino analizar si ese perjuicio se ve o no compensado con mejoras en el acceso para otros productos. La posición de Argentina y de otras delegaciones, especialmente del Grupo Cairns, fue que como las negociaciones del artículo XXIV:6 se efectúan en el marco del artículo XXVIII, por lo tanto, debían ser línea por línea y teniendo en cuenta la existencia de comercio real. Por lo tanto, no resultaba aceptable la idea de compensaciones globales o balance neto. A criterio de estas delegaciones, esta posición se basó también en el párrafo 5 del Entendimiento del artículo XXIV, y en su párrafo 6. Además, la CE decidió también de manera unilateral, que las medidas de compensación no serían retroactivas al 1º de enero de 1995 ni se efectuarían restituciones de los derechos de aduana (OMC WT/REG3/2/Add.2). El 28 de febrero de 1996, la CE notificó su nueva Lista CXL conteniendo los compromisos arancelarios y otros compromisos "dadas las negociaciones efectuadas con los interlocutores de la CE en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV” 172, y expresando que la mayoría de dichas negociaciones ya habían concluido. Sin embargo, debido a la no finalización de todas las renegociaciones en curso en conformidad del párrafo mencionado, las Comunidades se reservaron, en caso de ser necesario, el derecho de modificar las concesiones que se estaban negociando o se habían negociado, como resultado de nuevas negociaciones o consultas (OMC G/L/65). Argentina objetó la notificación europea afirmando, entre otras cosas, que la CE había ignorado los requisitos previstos en el artículo XXVIII:4 del GATT, al notificar una negociación que no estaba terminada (OMC G/L/65/Add.1). Por su parte, Estados Unidos y Canadá también rechazaron esta notificación, pero sobre la base de que los acuerdos bilaterales que habían alcanzado con la CE, aunque inicialados, no habían sido formalmente suscriptos (Hoda. 2001, pág. 109). Finalmente, los acuerdos bilaterales con EE.UU. y Canadá se notificaron a la Secretaría de la OMC a fines de julio de 1996, pero otros acuerdos no fueron dados a conocer. La CE15 continuó informando enmiendas en su Lista CXL originalmente notificada y distribuída mediante el documento G/L/65/Rev.1 del 19 de marzo de 1996 a la luz de acuerdos y modificaciones

171 Párrafo 5 del Entendimiento del artículo XXIV. 172 Documento OMC G/L/65 del 14 de marzo de 1996.


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adicionales. Sin embargo, hasta el año 2009 hubo objeciones pendientes a la Lista CXL de la CE15, ya que cuatro Miembros de la OMC: Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda todavía no habían retirado sus reservas respecto a la certificación de la mencionada Lista173 (OMC WT/REG170/7/Add.1). A comienzos de 2010, estos cuatro países finalmente retiraron sus últimas reservas sobre la Lista de compromisos CXL174 (OMC WT/GC/M/125). Cuadro 6.4.3.1. La situación de la Listas de concesiones de la CE Como resultado de las negociaciones de la OMC se establecen normas generales que son aplicables a todos los Miembros y compromisos específicos que cada uno de los Miembros contrae. Los compromisos específicos se enumeran en documentos denominados “Listas de concesiones”, que reflejan las concesiones arancelarias específicas otorgadas por los Miembros y otros compromisos contraídos por éstos en el contexto de negociaciones comerciales como la Ronda Uruguay. En el comercio de mercancías en general, estas concesiones y compromisos consisten normalmente en niveles arancelarios máximos a los que se denomina con frecuencia “aranceles consolidados”. En el caso de los productos agropecuarios, las concesiones y compromisos también guardan relación con contingentes arancelarios, limitaciones de las subvenciones a la exportación y algunos tipos de ayuda interna. Todos los Miembros de la OMC tienen una Lista de concesiones anexa ya sea del Protocolo de Marrakech anexo al GATT de 1994 o a un Protocolo de Adhesión según corresponda. El contenido de las Listas cambia a lo largo del tiempo a fin de tener en cuenta diferentes modificaciones, como por ejemplo las negociaciones en el marco del artículo XXIV:6 y XXVIII del GATT o de los procedimientos de rectificación175. Respecto a las Listas de la CE, se presenta un breve resumen de su evolución: La Lista original de compromisos de la CEE6 fue la XL (GATT, L/3807), la cual fue puesta a disposición del GATT para su ajuste en virtud de la negociación por artículo XXIV:6 con motivo de la ampliación a 9 miembros en enero de 1973. Esta Lista XL de la CEE6 junto a las Listas de Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña fueron retiradas el 1 de agosto de 1974 y los resultados de las negociaciones por artículo XXIV:6 se incorporaron a la nueva Lista LXXII con los nuevos compromisos de la CEE9. Esta nueva Lista fue finalmente puesta en circulación el 6 de agosto de 1974 (GATT, C/M/99), independientemente de los reclamos de las terceras partes y de reservarse el derecho que otorga el artículo XXVIII:3 del GATT. Así, de facto, la CEE aplicó los compromisos asumidos en dicha nueva Lista LXXII.

173 Las reservas y objeciones a la certificación definitiva de la Lista CXL se mantuvieron sobre la base de que los compromisos propuestos sobre ayuda interna y subvenciones a la exportación no podían negociarse en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT y que la metodología utilizada por la UE para consolidar estos compromisos así como las concesiones en materia de contingentes arancelarios no había sido acordada multilateralmente y que, por lo tanto, no creaba antecedentes para futuras ampliaciones (OMC WT/GC/M/125). 174 Las diferentes delegaciones dejaron en claro que el retiro de reservas se hacía sin perjuicio de sus posiciones con respecto a futuras ampliaciones (Ibid). 175 Para mayor información sobre las Listas en general, sobre las partes en que están divididas ó sobre el contenido de las mismas, ver “http://www.wto.org/spanish/tratop_s/schedules_s/goods_schedules_s.htm”.


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Al incorporarse Grecia en 1979, la CEE9 declaró su intención de reemplazar su Lista LXXII así como la de Grecia y refundir los nuevos compromisos asumidos luego de la negociación por artículo XXIV:6 en una nueva Lista (GATT, TAR/16). Sin embargo, debido a la irresolución de las negociaciones por ajustes compensatorios bajo el artículo XXIV:6, el mencionado reemplazo de Listas no se produjo y la nueva CEE10 (ampliada) mantuvo la Lista LXXII. En 1986 se incorporan España y Portugal a la CEE10 para pasar a ser la CEE12. Mediante comunicación L/5936/Add.2, la CEE10 retiró de circulación su Lista LXXII así como las Listas de España y Portugal. Nuevamente, como en las anteriores ampliaciones, este retiro se hizo antes de que se produjeran las negociaciones por artículo XXIV:6, infringiendo así las normas del GATT al respecto. Al igual que en la anterior ampliación, no hubo acuerdos con todas las terceras partes afectadas, por lo que los resultados alcanzados no fueron puestos en circulación. Igualmente, en febrero de 1988, la CEE12 introduciría dentro del GATT su nueva Lista LXXX (GATT, L/5936/Add.6). En la práctica y a pesar de la falta de acuerdo entre las Comunidades y los terceros países, la primera impuso sus Listas con la incorporación, en cada ampliación, de los compromisos acordados con las terceras partes que llegaban a un acuerdo y obviando los reclamos de aquellos con que no se llegaba a acuerdo alguno. En la cuarta ampliación de 1995 cuando la CEE12 pasa a ser la CE15, retiró las Listas de los ingresantes: Austria, Finlandia y Suecia, así como la suya propia (la LXXX) (GATT, L/7614). Nuevamente, y a pesar de innumerables diferencias con los terceros países y de negociaciones inconclusas, el 28 de febrero de 1996, la CE15 notificó su nueva Lista CXL conteniendo los compromisos arancelarios y otros compromisos acordados en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994 (OMC, G/L/65). Esta Lista CXL de la CE15 fue distribuída y notificada mediante los documentos G/L/65 y Rev.1/Add.1 + Rev.1/Add.2 + Rev.1/Add.2/Corr.1 + Rev.1/Add.3 + Rev.1/Add.4 + Rev.1/Add.5. Sin embargo, los resultados de estas negociaciones no se han distribuido (web OMC). En esta ampliación de 12 a 15 miembros, al refundirse los compromisos de la CEE12 y de los tres nuevos Estados miembros, la Comunidad siguió el enfoque con arreglo al cual se realizaba el cálculo neto de los compromisos relativos a las subvenciones a las exportaciones y el de los contingentes arancelarios, y la simple suma de los compromisos en materia de ayuda interna. Los resultados de esta metodología se registraron en la Lista CXL. Al notificarse dicha Lista, varios miembros formularon “reservas” con respecto a su certificación y, como resultado, quedó sin certificar (OMC WT/GC/M/125). Cuando ocurre la ampliación a 25 miembros en 2004, las Comunidades, mediante la comunicación G/SECRET/20 y G/SECRET/20/Add.1, indicaron su intención de retirar las listas de los 10 candidatos y su Lista CXL de la CE15. Este retiro entró en vigor el 1º de enero de 2004, pero de las negociaciones por artículo XXIV:6 se repitieron las reservas de un grupo de terceras partes. Reservas que permanecieron hasta abril de 2010, cuando fueron levantadas por los últimos países que las mantenían (Ibíd.). En la última ampliación a 27 miembros, en 2007, las CE retiró las Listas de Bulgaria y Rumania así como la CXL suya. Los resultados de esta negociación no han sido informados a la fecha por lo que no se cuenta con una nueva Lista de las CE27. La Lista actual, vigente y sin reservas de las CE es la CXL.


315

Un tema de gran relevancia y de arduas discusiones originado en el marco de esta ampliación fue que el Tratado de Adhesión no decía nada sobre la armonización de los compromisos asumidos en el marco de la OMC (Ronda Uruguay) por la Europa de los 12 en materia de acceso a los mercados, ayuda interna y subvenciones a las exportaciones de productos agrícolas con los compromisos contraídos separadamente por los 3 nuevos Estados miembros. Pero la mayor incertidumbre se centró en que ni el artículo XXIV ni el XXVIII hacen referencia a ello176. De información reservada de las autoridades de negociación argentina, surge que este tema fue discutido en las oficinas del USTR en Ginebra por un grupo de países interesados en la cuestión (Argentina, Australia, Canadá, Chile, Estados Unidos, Hong Kong, Indonesia, Japón, México, Nueva Zelanda y Uruguay). Allí se discutió sobre la naturaleza jurídica de los compromisos y concesiones en el sector agrícola, y se coincidió que en base al artículo 6 del Protocolo de Marrakech y al párrafo 4 del Entendimiento del artículo XXIV177, la modificación de las concesiones (arancelarias y no arancelarias) debía negociarse bajo el artículo XXIV:6 y XXVIII, pero que los compromisos sobre ayudas internas y subvenciones a la exportación no podían ser renegociados como las concesiones. Su modificación representaría “prima facie” una violación de los acuerdos de la Ronda Uruguay, ya que los compromisos fueron parte del programa de reforma para integrar a la agricultura a las normas generales del sistema, quedando deliberadamente excluidas de los mecanismos de renegociación, como es el del artículo XXVIII178. Varios países exportadores agrícolas observaron de manera crítica las diferentes metodologías, que de manera unilateral, utilizó la CE12 para refundir sus compromisos en materia de subvenciones a las exportaciones, apoyo doméstico y contingentes arancelarios con los nuevos miembros a anexarse (OMC G/AG/R/47 y G/AG/R/55). Las previsiones de los terceros países era que la UE incrementaría el valor de su ayuda interna así como de sus derechos a exportar productos subvencionados a esos terceros países, tanto en valor como en volumen. Esto implicaría, en la práctica, mayores distorsiones comerciales en los mercados agropecuarios mundiales. Por el lado de las cuotas, los terceros países temían la reducción de las mismas y la consecuente pérdida de mercado. Como parte de las negociaciones mantenidas en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV, la CE adoptó determinadas metodologías después de intensos debates con sus principales interlocutores comerciales, llegándose a un acuerdo tácito que no fue compartido por todos los Miembros de la reciente OMC (OMC G/AG/R/47). Si bien las metodologías fueron enunciadas,

176 En una de las primeras reuniones de consulta bilateral con la delegación argentina, la UE reconoció que se estaba ante una situación no prevista en el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay, ni en los Entendimientos sobre los artículos XXIV y XXVIII. 177 Que se refieren exclusivamente a la modificación de concesiones. 178 Posteriormente, en abril de 1996, Argentina haría formal esta posición mediante la Comunicación G/L/65/Add.1, al objetar la entrada en vigor de la nueva Lista de la CE (la CXL) ya que no consideraba aceptable la propuesta de consolidar en su nueva Lista de 15 miembros compromisos ya consolidados en la Ronda Uruguay –refiriéndose a los compromisos en materia de ayuda interna y subvenciones a las exportación‐. En este comunicado la Argentina afirma: “Al ser la renegociación de compromisos un tema de interés comercial directo de la Argentina, pero también un problema sistémico fundamental y uno de los ejes del Acuerdo sobre Agricultura, cualquier decisión sobre el particular debería ser adoptada por el Grupo de Trabajo que examina la ampliación de la UE, el que podrá sugerir una propuesta de decisión al Consejo de Bienes” (OMC G/L/65/Add.1).


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en algunos puntos no fueron claras ni precisas, situación que terminó siendo evidente en las renegociaciones bilaterales por artículo XXIV:6. Para el caso de las medidas de ayuda interna (Medida Global de Ayuda ‐ MGA), los compromisos de los nuevos tres miembros simplemente se añadirían al compromiso general en materia de MGA ya consignado para la UE12179. Aquí el debate se centro en que los compromisos asumidos en materia de ayuda interna no estaban sujetos a los procedimientos de modificación del artículo XXVIII, tampoco se hacía referencia a ellos en el artículo XXIV. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay reflejaba esta inquietud y no contenía ninguna disposición general que autorizara a los Miembros a retirar sus compromisos cuando lo consideraran adecuado. Por ello, los terceros países reclamaron que la modalidad jurídica de las Listas que abarcaban los compromisos sobre las ayudas internas debía ser resuelta a nivel multilateral y no en las negociaciones bilaterales. Sin embargo, no hubo ningún procedimiento multilateral que acreditara esta metodología que, de manera unilateral, aplico la CE. Para las subvenciones a la exportación la CE utilizó la metodología de cómputo global de los compromisos, también denominado cálculo del valor neto o “netting out”. O sea, se sumarían los compromisos en materia de subvenciones a las exportaciones de los 3 nuevos miembros y los de la UE12, pero se descontarían (netting out) los subsidios vinculados con el comercio entre estos 3 nuevos Estados miembros y los 12 Estados miembros iniciales180. Según el criterio de la CE, esta metodología de netting out para las subvenciones a la exportación constituiría un ajuste técnico de carácter neutral, mientras que para los terceros países, este cálculo llevaría a un aumento considerable de los derechos de los Estados miembros de la CE a exportar productos subvencionados a estos destinos. Sin duda, lo que resultaba obvio era que no contribuiría a lograr uno de los objetivos planteados en el Acuerdo de Agricultura acordado en la Ronda Uruguay respecto a “prever reducciones progresivas sustanciales de la ayuda y la protección a la agricultura”. La adopción unilateral de un método que se aparta considerablemente de los Acuerdos de la Ronda Uruguay fue un motivo de reclamo y preocupación para los terceros países (OMC WT/REG3/2/Add.2). Además, de fuentes primarias reservadas se conoció que la CE no “neteó” el comercio entre la UE12 y los tres nuevos miembros, ni el comercio de estos 3 países entre sí, ya que en la mayor parte de los productos sujetos a subsidios a la exportación, la CE informó un volumen de exportaciones subsidiado exactamente igual al que figuraba en sus anteriores Listas Nacionales. Ante el reclamo, la CE expresó que su posición comunitaria se basaba en una interpretación “amplia” del artículo XXIV, según la cual este artículo permite “implícitamente” efectuar todos los ajustes necesarios en las listas para permitir la entrada en vigor de una nueva Unión Aduanera, ya que sería ilógico que para ciertos sectores se mantuvieran políticas diferentes, entre los viejos y los nuevos Miembros. La CE confirmó que no estaba inventando nuevas cifras, sino que se limitaba a tomar las existentes en las Listas Nacionales (Fuentes primarias reservadas).

179 Ante la consulta en el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales, el delegado de la Comunidad ampliada expresó que la metodología utilizada para establecer los nuevos niveles de ayuda interna era la aditiva. La MGA Total de base que figuraría en la Lista de la CE de los 15 (la CXL) equivaldría a la suma de la MGA Total de base de la CE de los 12 y la MGA Total de base de cada uno de los nuevos Estados miembros (OMC WT/REG3/2/Add.2). 180 La propuesta inicial de la UE fue la de sumar los compromisos de los 3 países sin ningún tipo de “netting out” del comercio (en ambos sentidos) con la UE12. Esto fue rechazado por todos los terceros países.


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Algunas terceras partes, tácitamente aceptaron estas metodología de refundición de las ayudas internas y las subvenciones a las exportaciones en sus negociaciones bilaterales, mientras que la mayoría expresó que no podría darse validez jurídica a los ajustes de los compromisos de la Parte IV (compromisos específicos sobre la ayuda interna y las subvenciones a la exportación concedidas a los productos agropecuarios) de la Lista de un Miembro bajo las negociaciones del artículo XXIV:6, sino que era necesario un procedimiento multilateral para avalarlo (OMC WT/REG170/7/Add.1). Se le solicitó a la CE que utilizara un proceso multilateral para abordar esta cuestión. Pero como se mencionó, esto no ocurrió. Respecto a los contingentes arancelarios, la metodología que adoptaría la CE era la de agregar (netting in) las cuotas de los 3 nuevos miembros dentro de las cuotas de la UE12 y luego deducir (netting out) el comercio entre la UE12 y cada uno de estos 3 países y el comercio entre ellos. Para el netting in, la CE propuso repartir el volumen de las cuotas de los 3 nuevos miembros dentro de las líneas arancelarias correspondientes a la UE12 en función de la participación comercial181. Como los datos de las importaciones dentro de las cuotas no estaban sistemáticamente disponibles, el netting in de las cuotas sería calculado teniendo en cuenta las importaciones efectivas de cada uno de los 3 nuevos Estados miembros desde todos los Miembros de la OMC en cada línea arancelaria con contingente (OMC WT/TPR/M/136/Add.2). En este proceso la CE eliminaría todas aquellas cuotas de los 3 países adherentes en las que los aranceles “intra cuota” eran superiores a los aranceles de la CE (ya sea intra o extra cuota). Estados Unidos rechazó este procedimiento afirmando que era incorrecto y representaría una pérdida de mercado para sus exportadores, ya que el arancel intra cuota de los 3 países estaba sujeto a una cláusula vinculante que comprometía a reducir, de ser necesario, ese arancel intra cuota a un nivel lo suficientemente bajo como para que la cuota se cubra en su totalidad. Era de prever que para el netting out, la CE descontaría, en cada línea arancelaria sujeta a contingente, el comercio entre la UE12 y los 3 nuevos Estados miembros, así como el comercio entre estos 3 Estados entre sí. En las negociaciones bilaterales con Argentina, la CE finalmente explicó su metodología para integrar las cuotas de los 3 países en la Lista de la UE15. Según dichas explicaciones la metodología se basó en la comparación de los aranceles intra cuota en los 3 países con los aranceles comunitarios. En los casos que éstos últimos fuesen inferiores, se deducirían los volúmenes correspondientes del total. La UE insistió en que no se trataba de un “netting out” sino de un “ajuste” en función de las diferencias arancelarias (Fuentes primarias reservadas). Las terceras partes, entre ellos Argentina, afirmaron que este método le permitiría a la CE reducir las cuotas que surgieran de una agregación simple en un volumen mayor que si hubiera “neteado” el comercio entre la UE12 y los 3 países nuevos. Para Estados Unidos lo correcto era cuantificar los compromisos y sumar los volúmenes. Una de las principales preocupaciones por parte de los terceros países con el tema de los contingentes arancelarios radicó en que los compromisos de incrementar el “acceso mínimo” (de 3% a 5% del consumo interno) y mantener el “acceso actual” alcanzados en la Ronda

181 Cabe señalar que el grado de agregación de las cuotas propuestas fue en varios casos diferente al de las Listas Nacionales de los 3 Estados nuevos. Por ejemplo, las frutas se agregaron en una cuota global para todos los diferentes tipos de frutas, mientras que en las Listas Nacionales existían cuotas para cada tipo de fruta (Fuentes primarias reservadas).


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Uruguay no debían renegociarse en las negociaciones bilaterales por artículo XXIV:6. En el marco del rechazo al criterio de débitos y créditos adoptado por la CE, los terceros países reclamaron que para los productos con cuotas arancelarias en los países que estaban accediendo a la CE debían utilizarse los aranceles “extra cuota” y no los aranceles “intra cuota”, para evitar abultar el volumen de los “créditos” a favor de la CE. En algunos casos el uso de aranceles “intra cuota” le permitió a la UE atribuirse créditos cuando tenían que haber sido débitos. Esto se daba cuando el arancel “intra cuota” de los nuevos miembros era inferior al arancel comunitario. Sin embargo, resultaba muy difícil controlar que se respetaran los compromisos de acceso mínimo y actual debido a que las fórmulas no existían más porque eran parte de las llamadas “modalidades”, que una vez aprobadas se tradujeron a números y concesiones arancelarias, perdiendo su carácter vinculante. Finalmente, en uno de los últimos informes del Comité de Acuerdos Comerciales Regionales sobre esta ampliación (del 3 de junio de 1997), a pesar de las palabras del Presidente respecto a que se estaba próximo a finalizar el examen de la misma, muchos de los reclamos de los terceros países no habían sido resueltos y varias renegociaciones, bajo el proceso previsto en el párrafo 6 del artículo XXIV, no habían finalizado. Por esta razón no podía darse una conclusión acerca de la compatibilidad de la ampliación de la CE con todas las disposiciones pertinentes del artículo XXIV (OMC WT/REG3/M/4). Debe recordarse, que dentro del Mandato del CACR, uno de sus principales objetivos era calcular la incidencia general de los nuevos aranceles con arreglo al apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV. En función del Entendimiento del artículo XXIV, la metodología de cálculo para evaluar esa incidencia general parecía haber quedado bastante clara y a cargo de la Secretaría de la OMC. Sin embargo, en mayo de 1997, es esa Secretaría quien propone a todas las delegaciones la utilización de una metodología ad hoc para efectuar dicho cálculo. No era el método de cálculo lo que se apartaba de lo establecido, sino los datos arancelarios que debían entrar en el cálculo, básicamente el uso de aranceles consolidados en vez de los aplicados (como así lo especificaba el párrafo 2 del Entendimiento mencionado)182. Si bien, varios Miembros no estuvieron de acuerdo con esta solución propuesta, como era de carácter ad hoc y pensada para una situación determinada, exigieron que no debía tomarse como precedente para cálculos semejantes en el futuro. Este cálculo, cumpliendo con lo estipulado por el Entendimiento del artículo XXIV del GATT de 1994, fue finalmente presentado el 18 de noviembre de 1997, en una nota de la Secretaria y circulado en el documento WT/REG3/3 del CACR. El resultado se detalla en las siguientes tablas: 182 Dado que las circunstancias especiales de la entrada en vigor del Tratado de Ampliación de la CE y los problemas estadísticos presentados por él, parecían demostrar la necesidad de adoptar un método diferente de la aplicación estricta del enfoque previsto en el Entendimiento (OMC WT/REG3/M/6).


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Tabla 6.4.3.1. Principales parámetros a tener en cuenta para los resultados

Promedio de las importaciones en 1992‐1994*

(miles de millones de ecus)

Promedio ponderado de los tipos

arancelarios por país**

Promedio de los derechos de aduana percibidos en 1992‐1994*** (miles de millones de ecus)

Austria 7,29 11,5% 0,84

CE‐12 257,12 7,3% 18,66

Finlandia 4,08 12,0% 0,49

Suecia 8,93 6,3% 0,55

* Importaciones totales (promedios anuales) por línea arancelaria de cada una de las 4 partes procedentes de Miembros de la OMC (exceptuando el comercio preferencial).

** Basados en los aranceles consolidados, por línea arancelaria, al 1º de enero de 1995 (para los productos agrícolas de la CE12 al 1º de julio de 1995 – debido a la arancelización) y en la ponderación en función de las importaciones realizadas en el período 1992‐1994.

*** Promedios anuales. Estimados sobre la base del valor de las importaciones realizadas en el período 1992‐1994 y del promedio de los aranceles consolidados.

Fuente: Doc. OMC WT/REG3/3 Tabla 6.4.3.2. Resultados

Previo a la ampliación Posterior a la ampliación

Promedios ponderados de los arancelarios 7,4% 7,3%

Promedios de los aranceles percibidos 20.540 millones de ecus 20.220 millones de ecus

Fuente: Doc. OMC WT/REG3/3

Este cálculo fue generalmente aceptado pero con condicionamientos. Debía quedar claro y entendido que este método especial se había elaborado para una situación única183, que no invalidaba en absoluto el enfoque contenido en el párrafo 2 del Entendimiento, ni prejuzgaba su interpretación, y que no serviría de precedente para otros cálculos similares (OMC WT/REG3/M/6). Con estos resultados y a pesar de que algunas renegociaciones bilaterales por artículo XXIV:6 no habían finalizado, el 5 de diciembre de 1997, el Presidente del CACR a cargo del examen de la cuarta ampliación de las CE dio por finalizado el proceso de examen fáctico de los aspectos de dicha ampliación relacionados con las mercancías (Ibíd.); sin prejuzgar la aceptación o no de las nuevas Listas de concesiones de la CE por parte de los demás Miembros de la OMC.

183 La coincidencia del nacimiento de la OMC y los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay junto a la entrada en vigor de la cuarta ampliación de la CE a 15 miembros.


320

6.4.3.2. Cuadro Resumen

Asunto Metodología de Cálculo Párr. 6 art. XXIV ‐ Compensaciones



consolidadas en la Lista LXXX de

la CE12 y notificación de la nueva Lista CXL de la CE15

CE: compensaciones globales o Balance Neto Global en el que se compensan los “débitos” (aumento de aranceles) con los “créditos” (disminución de aranceles) a nivel general (o sea, entre diferentes productos). 3ros: cálculo línea por línea y teniendo en cuenta el comercio real. GATT 94: el párrafo 5 del Entendimiento del artículo XXIV dice: “se tendrán debidamente en cuenta las reducciones de las uniones aduaneras en la misma línea arancelaria por otros constituyentes de la unión aduanera al establecerse ésta”.

La CE alcanzó acuerdos provisionales de compensación con EE.UU. y Canadá por las fuertes presiones de estos dos países debido a la implementación de facto de los aranceles de los 12 en los nuevos 3 miembros. A pesar de no haber alcanzado acuerdos bilaterales con todos los terceros damnificados la CE15 notifico su nueva Lista CXL con los nuevos compromisos arancelarios expresando que la mayoría de las negociaciones por artículo XXIV:6 habían finalizado. Esta Lista CXL fue objetada por Australia, Canadá, EE.UU. y Nueva Zelanda hasta comienzos del 2010 cuando levantaron sus reservas y finalmente la aceptaron.

El tradicional Grupo de Trabajo de las anteriores ampliaciones es reemplazado por un Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR) para examinar esta ampliación. A pesar de su amplio mandato se centro en cumplir uno de los objetivos principales, que fue calcular la incidencia general de los nuevos aranceles con arreglo al párrafo 5 a) del artículo XXIV. El Entendimiento de dicho artículo aclaró la metodología de cálculo para evaluar esta incidencia general. Sin embargo se utiliza otra metodología ad hoc que empleó los aranceles consolidados en vez de los aplicados y de la cual surge que el promedio ponderado de los aranceles luego de la ampliación es menor al promedio ponderado antes de la ampliación.

6.4.4. Cuadro Resumen General de los acuerdos alcanzados y no alcanzados por negociaciones del artículo XXIV:6 del GATT/OMC184

Proceso Sin

Acuerdo Acuerdo no Satisfactorio Acuerdo con Reservas

CEE6 Brasil; Nigeria Austria; Checoslovaquia; Suecia,

Suiza y Uruguay ‐

CEE9 Malasia Australia, Canadá y EE.UU. Argentina; Polonia, Rumania,

Uruguay y Yugoslavia

CEE10 Irresolución mayoritaria de las negociaciones por art. XXIV:6 con los terceros países

CEE12 Canadá; Japón ‐ ‐

CEE15 ‐ ‐ Australia; Canadá; EE.UU. y

Nueva Zelanda

184 Debe aclararse que la información del cuadro es limitada a la información difundida por el GATT/OMC. Se desconoce otros países que pudiesen no haber alcazando acuerdo bajo el artículo XXIV:6 como también se desconoce cualquier acuerdo posterior de los países que figuran como “Sin Acuerdo”, por no haber sido informada tal situación oportunamente a la Secretaria del GATT/OMC. A los países en desarrollo mencionados en el cuadro 6.4.4. deberían incorporarse los reclamos preexistentes de los países proveedores latinoamericanos de bananos, pero que fueron enmarcados con arreglo a los procedimientos del artículo XXIV en la quinta y sexta ampliación a 25 y 27 miembros respectivamente, como se verá en el siguiente apartado 6.5. Los países que han mantenido reclamo en este tema fueron: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela.


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6.5. La ampliación más importante a 25 miembros y la UE actual de 27 miembros Resulta importante aclarar que el análisis de estas dos últimas ampliaciones será diferente respecto de las anteriores. No se hará un análisis exhaustivo de las negociaciones bilaterales por artículo XXIV:6 entre la UE y las terceras partes, ni de las negociaciones por artículo XXIV:5 a)‐ Al respecto, sólo se harán comentarios de tipo general sin hacer un seguimiento de todo el proceso negociador. En cambio, el foco de estos últimos tres apartados (6.5., 6.6. y 6.7.) se centrarán en las negociaciones entre la UE y la Argentina por compensaciones comerciales en el marco del artículo XXIV:6 del GATT de 1994. Mediante la Comunicación G/SECRET/20 del 30 de enero de 2004, las Comunidades Europeas notificaron al resto de los Miembros de la OMC su deseo de ampliarse a 25 miembros a partir de mayo de 2004, proponiendo el retiro de su Lista CXL de la UE15 y de las Listas individuales de los 10 nuevos Estados miembros185 (OMC G/SECRET/20). Coincidiendo con la percepción de los terceros países de la OMC en la ampliación anterior (la cuarta a 15 miembros), el Mandato adoptado por el CACR para los exámenes de las dos últimas ampliaciones fue el mismo al adoptado en aquella ampliación (OMC WT/REG170/1 y WT/REG220/1). Por el arduo proceso de adhesión establecido por la CE y el gran número de futuros socios se consideró que la negociación e implementación de la quinta ampliación a 25 Miembros fue uno de los mayores retos para la CE. Efectivamente, la ampliación a 25 miembros entro en vigor el 1º de mayo de 2004. La sexta y última, a 27 miembros, el 1º de enero de 2007186. En ambas ampliaciones, la CE notifico a la OMC su decisión de ampliarse de conformidad con el párrafo 7 a) del artículo XXIV del GATT de 1994 y con el párrafo 2 del Entendimiento de dicho artículo. En estas notificaciones, la CE presentó, en el marco de los procedimientos del artículo XXIV (en particular en sus párrafos 5 y 7 a)), los datos exigidos en virtud del párrafo 2 del Entendimiento antes mencionado a fin de que la Secretaría de la OMC lleve a cabo la evaluación de la incidencia general de los aranceles y demás restricciones comerciales vigentes antes y después de la ampliación, según lo previsto en el párrafo 5 del artículo XXIV del GATT (OMC WT/REG170/N/1 y WT/REG220/N/1). Como en las anteriores ampliaciones y mientras se negociaban las compensaciones previstas en el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, los aranceles y cargas contempladas en el Arancel Externo Común de la UE15 fueron extendidos a los 10 nuevos miembros (también denominados “candidatos”). Según la comunicación de las CE, WT/REG170/2, esta extensión se produjo con efecto desde el 1º de enero de 2004187, o sea 4 meses antes de la entrada en vigor

185 La Lista XCII de República Checa, la Lista CXLIV de Estonia, la Lista CVII de Chipre, la Lista CXLIII de Letonia, la Lista CL de Lituania, la Lista LXXI de Hungría, la Lista CXVII de Malta, la Lista LXV Polonia, la Lista XCVI de Eslovenia y la Lista XCIII de la República Eslovaca. 186 Los nuevos 2 miembros fueron Bulgaria y Rumania. 187 Aquí existe una contradicción respecto a la fecha de adopción del AEC por parte de los 10 nuevos miembros, ya que en la comunicación de las Comunidades Europeas, documento OMC G/SECRET/20 del 30 de enero de 2004, en una de sus partes la CE afirma: “En espera de la conclusión de los procedimientos previstos en el artículo XXIV y el artículo XXVIII del GATT de 1994 y de la creación de una nueva Lista válida para las Comunidades Europeas de los 25, se respetarán plenamente los compromisos consignados en la Lista CXL de las Comunidades Europeas. Los


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de la ampliación a 25 miembros. Cuando la UE se amplió a 27 miembros, el AEC de la UE25 se extendió a los dos nuevos miembros desde el 1º de enero de 2007, fecha coincidente con la entrada en vigor de ésta última ampliación (OMC WT/REG220/2). Como en otras ampliaciones, el examen y las negociaciones por compensaciones fueron procesos paralelos que avanzaron independientemente pese a la interrelación existente entre ellos. Durante el examen por la quinta ampliación, las terceras partes volvieron a reclamar respecto al pobre avance de las negociaciones en el marco artículo XXIV:6 del GATT. Específicamente, en la primera reunión del CACR de julio de 2005 –más de un año después de la entrada en vigor de la ampliación‐, un grupo numeroso de países188 se quejó de la intransigencia por parte de la UE de compensar debidamente el menoscabo producido, no sólo por la pérdida de derechos como resultado de los incrementos en los aranceles de los nuevos miembros de la CE y por la implementación de nuevas restricciones comerciales, sino porque esos incrementos y restricciones fueron aplicados de forma unilateral por la UE desde hacía más de un año. Los ajustes compensatorios se debieron haber negociado antes de la entrada en vigor del Tratado de Adhesión. Se repitieron preocupaciones preexistentes de otras ampliaciones, como fue el caso del manejo de las subvenciones a la exportación, de las ayudas internas y de los compromisos contingentarios que garantizaban el acceso actual y mínimo a la CE, especialmente respecto a en qué medida contribuiría ello al objetivo del Acuerdo sobre la Agricultura acordado en la Ronda Uruguay de disminuir las distorsiones en los mercados agropecuarios mundiales. El representante de Australia y de Estados Unidos manifestaron que los compromisos de ayuda interna y subvenciones a la exportación ya asumidos multilateralmente por un miembro no podían negociarse en forma bilateral, como sería el caso de una negociación de conformidad con el párrafo 6 del artículo XXIV y XXVIII del GATT, ni mucho menos modificarlos unilateralmente. Al respecto, el representante de las CE se limitó a contestar que utilizaría la metodología establecida para consignar los compromisos en ayuda interna a la agricultura y que con ello cumpliría con los compromisos del artículo XXIV:5 del GATT (OMC WT/REG170/5). Paralelamente, hubo fuertes reclamos respecto a la extensión de las medidas antidumping y compensatorias a los nuevos 10 miembros, en el sentido que resultaban incompatible con el párrafo 5 a) del artículo XXIV, el cual prohibía la imposición de otras reglamentaciones comerciales de una incidencia más elevada o más restrictiva que las existentes antes de la creación de una unión aduanera (OMC WT/REG170/M/1). La respuesta “sistémica” de la CE fue la de relativizar la ampliación, diciendo que si bien la ampliación a 25 miembros implicaba un incremento enorme en términos de consumidores, en términos de PBI aportado por los 10 nuevos miembros representaba un aumento algo inferior a lo que representaban los Países Bajos. Sistemáticamente la UE evadía las responsabilidades “jurídicas” mediante consideraciones de índole ya no interpretativas, sino mediante argumentos marginales y generalistas de carácter no comercial. Para la UE, la ampliación de las medidas de defensa comercial de la UE al territorio de los nuevos Estados miembros,

nuevos miembros de la Unión Europea tienen la intención de alinear sus Listas con las de las Comunidades Europeas el 1° de mayo de 2004” (el subrayado no es parte del original). 188 Entre ellos Canadá; Australia; Estados Unidos; Japón; Costa Rica; Guatemala; Colombia y Argentina.


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representaban una proporción infinitesimal de los derechos globales aplicados en la frontera de la UE (OMC WT/REG170/4). A los efectos de cumplir con su Mandato, el CACR encomendó a la Secretaría de la OMC el cálculo del promedio de los arancelarios percibidos antes y después de esta quinta ampliación para determinar la incidencia general de los aranceles y demás reglamentaciones comerciales vigentes antes y después de la ampliación a 25 miembros189. Este cálculo fue circulado en el documento WT/REG170/6/Rev.2 del CACR el 4 de diciembre de 2006. El resultado se detalla en las tablas 6.5.1 y 6.5.2: Tabla 6.5.1. Principales parámetros a tener en cuenta para los resultados

Promedios ponderados de los tipos arancelarios por país**

Promedios de los derechos de aduana percibidos en el período 2002‐2003***

(millones de USD)

Promedios de las importaciones en

2002‐2003* (millones de dólares) Antes de la

ampliación Después de la ampliación CE)

Antes de la ampliación CE

Después de la ampliación CE

Chipre 1.241 5,73 7,91 71 98

Eslovenia 1.326 7,39 5,41 98 72

Estonia 998 0,30 4,71 3 47

Hungría 9.373 7,45 2,63 698 247

Letonia 244 4,44 5,93 11 14

Lituania 1.027 1,48 6,50 15 66

Malta 881 5,97 5,25 53 46

Polonia 9.294 9,37 5,03 871 468

Rep. Checa 4.905 3,64 5,52 178 271

Rep. Eslovaca 1.764 3,41 5,39 60 95

Los 10 países 31.052 6,63 4,58 2.058 1.424

UE 15 480.050 4,12 4,09 19.782 19.653

* Importaciones totales (promedios anuales) por línea arancelaria de cada una de las 10 partes procedentes de Miembros de la OMC (exceptuando el comercio preferencial).

** Basados en los aranceles aplicados al 1º enero de 2003 (antes de la ampliación) y al 1º de enero de 2005 (después de la ampliación) y en la ponderación en función de las importaciones del período 2002‐2003.

*** Promedios anuales. Estimados sobre la base del valor de las importaciones y del promedio de los aranceles aplicados en el período 2002‐2003.

Fuente: Doc. OMC WT/REG170/6/Rev.2

Tabla 6.5.2. Resultados Antes de la ampliación Después de la ampliación

Promedios ponderados de los arancelarios 4,27% 4,12%

Promedios de los aranceles percibidos 21.840 millones de dólares 21.077 millones de dólares

Fuente: Doc. OMC WT/REG170/6/Rev.2

Si bien los números reflejan una incidencia de los aranceles después de la ampliación menor que la previa, puede observarse de la Tabla 6.5.1., que 6 de los 10 nuevos miembros experimentaron un incremento en el promedio ponderado de sus aranceles aplicados luego de

189 Respecto al cálculo de la ampliación a 27 miembros ver documento WT/REG220/3/Rev.1 del 7 de mayo de 2010.


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adherirse a la UE. Tal fue el caso de Chipre, Estonia, Letonia, Lituania, República Checa y Eslovaquia. Sobre las cifras calculadas, Australia hizo una referencia que la catalogó de defecto metodológico, señalando que para los 15 Estados miembros iniciales de la CE era más probable que los promedios ponderados de los aranceles aplicados se hubieran reducido debido a los compromisos contraídos por las CE en la Ronda Uruguay y no con motivo de la ampliación en cuestión (OMC WT/REG170/M/3). Por su parte, la UE acogió con satisfacción los resultados positivos de los cálculos realizados por la Secretaria de la OMC. En cambio, otros países como Colombia lamentaron que el análisis no mostrara el perjuicio ocasionado a los de terceros Miembros (Ibíd.). Más allá de los reclamos por las cifras calculadas por esa Secretaria, el Presidente del CACR propuso dar por finalizado el examen fáctico de bienes de la quinta ampliación (OMC WT/REG170/M/2). Ante dicha propuesta, varios Miembros expresaron que estaban dispuestos a aceptar la conclusión del examen, pero siempre que se recibiera una respuesta satisfactoria por parte de la CE a las cuestiones inconclusas, como el tema de las ayudas internas y las subvenciones a las exportaciones. Las respuestas dadas por la CE nuevamente fueron difusas, expresando solamente que había suministrado bilateralmente un documento de trabajo en el que se “bosquejaba” la metodología aplicada por la UE (OMC WT/REG170/7). Nuevamente, quedaba la sensación de poca transparencia en el proceso negociador y la poco voluntad por parte de la CE de hacer multilateral lo que se había presentado en el plano bilateral. Si bien se dio por concluido el examen fáctico de la quinta ampliación. Los planteos de las terceras partes no se solucionaron, especialmente el de los países en desarrollo. Dentro de los reclamos a la CE, esencialmente a las interpretaciones y decisiones “unilaterales” de ésta, el delegado de Guatemala expresó que su país había sido uno de los Miembros perjudicados por la interpretación unilateral hecha por las CE del concepto de “interés sustancial”, que es uno de los criterios que permite que un Miembro inicie negociaciones en virtud del artículo XXIV:6 y XXVIII del GATT de 1994 (OMC WT/REG220/2). Dada la conclusión del examen fáctico, la discusión se llevo entonces al Consejo General de la OMC. Allí fue que, países como Colombia, Guatemala y otros centroamericanos mantuvieron sus reclamos. Antes de la ampliación, Colombia le exportaba a varios de los nuevos miembros, en el marco de sistemas preferenciales o contingentes arancelarios, a tipos arancelarios nulos o muy bajos. Pero en el período comprendido entre la ampliación y el 1˚ de enero de 2006, las condiciones de acceso a los mercados de estos países de las mercancías colombianas (especialmente el banano) se vieron sustancialmente afectadas por la introducción de un complejo régimen de importación que incluía aranceles específicos, un sistema de licencias de importación y un complicado sistema de administración de contingentes, teniendo en cuenta que en casi todos los nuevos Estados miembros de las CE el banano estaba sujeto a arancel cero ‐o a niveles muy bajos‐, y ninguno de ellos otorgaba preferencias arancelarias a los países ACP (OMC G/C/W/545 y WT/GC/M/117). Si bien las CE le reconoció a Colombia, así como a Costa Rica, Ecuador y Panamá190 los derechos de negociación basados en el “interés sustancial”

190 A éste último, si bien inicialmente las CE indicaron que tenía derechos de negociación por abastecedor sustancial posteriormente le rechazó tal derecho (OMC WT/GC/M/102).


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del banano, la dilación en iniciar las negociaciones con estos países fue llamativa en comparación con las negociaciones bilaterales emprendidas por la CE con los países desarrollados. A pesar de este reconocimiento, no se produjo la compensación esperada. Las delegaciones de los países pequeños en desarrollo mencionados expresaron su repudio, a inicios de 2006, hacia las Comunidades por sólo haber negociado y acordado con países desarrollados y algunos de gran tamaño en el transcurso de casi dos años desde que se diera la ampliación, mientras que ellos no habían logrado más que el mero reconocimiento sin obtener compensación alguna191 (OMC G/C/W/545 y WT/GC/M/101). Reclamo que se mantuvo a lo largo de todas las reuniones ordinarias del Consejo General de la OMC, ya que a pesar de haberles reconocido derechos de negociador inicial o de abastecedor sustancial, la CE nunca los compensó (OMC WT/GC/M/120). Curiosamente, desde que el tema de la falta de reconocimiento de los derechos de abastecedor o interés sustancial ‐por parte de la UE‐ de algunos países en desarrollo latinoamericanos, fue instalada en diciembre de 2004 en la orden del día del Consejo General, se han escuchado preocupaciones de una veintena de países en desarrollo pero ninguna de países desarrollados. Pareciera entonces que los procesos de renegociación por la ampliación de la CE no generan problemas para un grupo exclusivo de Miembros. El “tema banano” es sumamente complejo y controvertido, excede la normativa del GATT y la propia OMC, y no es la intención de esta investigación entrar en profundidad en él. Sin embargo, es importante destacar que, no obstante haberse arribado a una solución integral en diciembre de 2009, dentro del “tema banano” se dan dos reclamos o situaciones independientes cuya evolución, tratamiento, proceso y normativa aplicable son diferentes. Por un lado, existe un reclamo ante el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC y previamente ante el GATT por parte de los países latinoamericanos exportadores (abastecedores NMF) que consideran discriminatorio el régimen preferencial a las importaciones de banano de la Unión Europea en favor de los países ACP. Otro tema es el reclamo por la compensación por la potencial pérdida en la participación del mercado de este producto debido a las modificaciones en las condiciones de acceso a partir de la ampliación de la Unión Europea a 25 y 27 miembros. Es en este sentido que se introduce la cuestión del “banano”, tanto por las diferencias entre los volúmenes reclamados y ofrecidos entre las partes con derechos reconocidos según las disposiciones del artículo XXVIII del GATT, como por la falta de reconocimiento de la UE de derechos de abastecedor principal y/o interés sustancial a algunos países exportadores latinoamericanos. El delegado colombiano se refería a cómo la CE pretendía enfocar este punto al expresar que “la Comisión veía el tema del banano como uno y querían tener en una sola mesa, tanto la negociación bajo la consolidación de la tarifa única de banano como la negociación por la ampliación” (OMC G/C/W/545).

191 Otro ejemplo fue Honduras, que según su representante, por la ampliación de las CE de 15 a 25 miembros, su país fue reconocido por las CE como abastecedor principal en el caso de varios productos y como abastecedor con interés sustancial en el de otros (no en bananos), sin recibir compensación alguna (OMC WT/GC/M/118).


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Otros países en desarrollo latinoamericanos, como Honduras y Guatemala, no alcanzaron a reclamar por compensación alguna, sino porque –como se mencionó‐ la UE directamente no les reconoció el carácter de abastecedor o interés sustancial de bananos de la CE192. Este reclamo fue insistentemente volcado en cada una de las reuniones ordinarias del Consejo General de la OMC desde diciembre de 2004 hasta las reuniones de fines de 2009, como resultado de las ampliaciones de las CE a 25 y a 27 miembros. Dicho reclamo fue abiertamente apoyado por la mayoría de los países en desarrollo pero continuamente rechazado por la CE. La discusión entre las partes se centro en los años que se tomaron como base para calcular la participación de las exportaciones de bananos de Honduras y Guatemala en las importaciones totales de la CE de este producto. La CE consideraba que Honduras, no poseía la categoría de “abastecedor o interés sustancial”, ya que al tomar las estadísticas de importaciones del período de referencia 2000–2002 surgía una participación del 3 por ciento de las importaciones totales de las CE de bananos en régimen NMF, cifra considerablemente inferior a la cuota del 10 por ciento, considerada umbral de referencia (OMC WT/GC/100). Las CE se mantuvieron en su argumento de no poder desviarse de las normas acordadas por los Miembros en relación con las negociaciones en el marco del artículo XXVIII sin un nuevo acuerdo multilateral concensuado con todos los Miembros y que no podía ofrecer una solución ad hoc (OMC WT/GC/M/102). Honduras, por su parte, puso en discusión el porcentaje del 10 por ciento al hacer notar que la nota interpretativa 7 del párrafo 1 del artículo XXVIII del GATT afirma claramente que la expresión “interés sustancial” no admite una definición precisa y que debería interpretarse de manera que incluya a los Miembros “que absorban o que, de no haber restricciones cuantitativas de carácter discriminatorio que afecten a sus exportaciones, absorberían verosímilmente una parte apreciable del mercado [en cuestión]”. Además, agrega que el Grupo Especial que se ocupó del asunto Comunidades Europeas – Régimen para la importación, venta y distribución de bananos, explícitamente se negó a utilizar la “norma del 10 por ciento” como umbral mínimo, y que la “determinación de la existencia de un interés sustancial puede variar perfectamente en cierto grado en función de la estructura de mercado”. Adicionalmente, el país centroamericano mencionó el reconocimiento hecho por el párrafo 1 del Entendimiento del artículo XXVIII respecto a la necesidad de prestar especial consideración, en la redistribución de los derechos de negociación, a las necesidades de los Miembros exportadores pequeños y medianos. Por estos justificantes, fue que Honduras tomó como período representativo el de los años 1989–1991, previos a la imposición, por parte de las CE, del régimen discriminatorio de restricciones cuantitativas al banano, el cual fuera constatado por el OSD de la OMC como incompatible con múltiples disposiciones de esa Organización. Las cifras en dicho período arrojan una participación promedio de Honduras, en las importaciones totales de bananos de las CE, del orden del 8,2 por ciento. Tanto el Grupo Especial del GATT como el Grupo Especial de la OMC establecieron que Honduras (junto a Ecuador, Costa Rica,

192 El reclamo mencionado fue remitido al Consejo General de la OMC de conformidad con el párrafo 4 del procedimiento establecido en el artículo XXVIII desarrollado en las Directrices adoptadas el 10 de noviembre de 1980 (IBDD 27S/27‐28), el cual afirma que, cuando un Miembro que renegocie su Lista de concesiones no reconozca una declaración de interés como abastecedor principal o sustancial, el Miembro que haya solicitado esa declaración “podrá someter la cuestión al Consejo”. Sin embargo, estas Directrices no aclaran sobre la función exacta que ha de desempeñar el Consejo General es esas situaciones. Cualquier medida que se adopte deberá ser adoptada por consenso, o sea, que si persiste el desacuerdo entre los Miembros, el Consejo no podrá adoptar medida alguna.


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Colombia y Panamá) eran los principales abastecedores NMF de bananos a las CE con anterioridad a su régimen discriminatorio impuesto en 1993 (OMC WT/GC/90). Ambas partes mantuvieron sus argumentos, aun luego de iniciado el último proceso de ampliación de la UE a 27 miembros. Durante el 2007, luego de 3 años de plantearse el tema en el Consejo General, las partes llegaron al entendimiento de que la cuestión de falta de reconocimiento, en el caso del banano, se negociaría en un acuerdo horizontal (WT/GC/M/113), aunque en ese momento no se alcanzó tal acuerdo. El 27 de julio de 2008, los países NMF exportadores de bananos y las CE llegaron finalmente a un acuerdo autónomo, o sea un stand‐alone agreement en inglés, que implicaba la no vinculación a los resultados de las negociaciones sobre modalidades de la Ronda Doha, estableciendo ocho recortes anuales al arancel del banano a partir del 1º de enero de 2009. Sin embargo, apenas interrumpidas las negociaciones sobre modalidades de la Ronda Doha193, las CE indicaron nuevamente de manera unilateral que el contexto había cambiado y que no estaba en condiciones de firmar el acuerdo sobre bananos. Según sus propias declaraciones quería evitar pagar dos veces (WT/GC/M/115). Esta vuelta atrás de la CE generó un amplio rechazo en los países afectados, no sólo por tener que afrontar una nueva frustración y dilación en lo relacionado a esa larga disputa comercial con la CE, sino porque la actitud de ésta constituían un precedente peligroso. El razonamiento subyacente de la UE era que los derechos conferidos por el artículo XXVIII y el párrafo 6 del artículo XXIV, los varios procedimientos de solución de diferencias, los dos procesos de arbitraje y los reclamos ante el Consejo General de la OMC, quedaban supeditados al logro de las modalidades de la Ronda Doha. Finalmente, en la reunión del Consejo General de la OMC (17 de diciembre de 2009) y luego de 5 años de infructuosas discusiones, tanto Honduras como Guatemala retiraron el tema de agenda en vista de haberse alcanzado una solución global entre las partes afectadas, aunque haciendo notar la no resolución del problema sistémico (OMC WT/GC/M/124). Así, la CE presentó una suerte de “solución integral” al asunto del banano mediante la Comunicación WT/L/784 del 15 de diciembre de 2009 donde se informaba haber alcanzado un acuerdo con “los proveedores latinoamericanos de banano NMF”: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela. Mediante este acuerdo la CE se compromete a mantener un régimen basado exclusivamente en derechos NMF para las importaciones de bananos y a un cronograma de desgravación de su arancel de 176 €/tn a 114 €/tn para el 1º de enero de 2017 (OMC WT/L/784). El 31 de mayo de 2010, y luego de 6 años de iniciada la quinta ampliación, se concretó la firma formal del Acuerdo sobre el Comercio de Banano en Ginebra, finalizando así una de las más largas disputas –casi 20 años‐ de la historia reciente de la OMC194.

193 Entre los días 21 y 29 de julio de 2008 se llevó a cabo en Ginebra una “mini” Conferencia Ministerial, a la cual asistieron los ministros de alrededor de 35 de los países más influyentes en las negociaciones, convocados por el director general de la OMC, Pascal Lamy. Dicho encuentro fue el momento en que más cercanas estuvieren las partes de cerrar un acuerdo luego de casi 7 años de negociaciones. Sin embargo, a pesar de los grandes esfuerzos realizados, no se pudo alcanzar un acuerdo en las “modalidades” en bienes agrícolas y no agrícolas (AMNA). El tema que aparentemente habría bloqueado el acuerdo fue el “Mecanismo de Salvaguardia Especial” (MSE), para los productos agrícolas de los países en desarrollo. 194 No obstante, en el marco de acuerdos regionales, como el Acuerdo de Asociación entre la CE y Centroamérica (Honduras, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá) y de la UE con Colombia y Perú firmados en la Cumbre UE‐América latina los días 17 y 18 de mayo de 2010 en Madrid, las Comunidades ofrecen un trato


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Cabe destacar que, como parte del acuerdo, se dispuso que los reclamantes contra las CE renunciaran a todos los resultados de los informes de grupos especiales pendientes sobre bananos de la OMC y a todas las reclamaciones presentadas hasta la fecha en el marco de los procedimientos previstos en el artículo XXIV y XXVIII.

preferencial a estos países, ya que sus exportaciones de banano se someterán a reducciones sucesivas en el arancel de este producto hasta alcanzar los 75 euros por tonelada en el 2020. Sin embargo, la UE podrá utilizar "medidas temporales" para proteger las exportaciones de banano de los países ACP (Asia, Caribe y Pacífico), que entran al mercado europeo sin arancel, y de los productores de estados miembros, como las Islas Canarias. Esas medidas consistirían en incrementar el arancel (nunca por encima del acuerdo logrado en Ginebra, unos 7 €/tn), si las exportaciones de banano centroamericano sobrepasan ciertos límites (diferentes según cada país).


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6.6. El caso de la negociación entre la UE y Argentina por la quinta y más importante ampliación que experimentó la UE Antes de entrar de lleno en la negociación bilateral entre la CE y Argentina en el marco del artículo XXIV:6 del GATT ’94 con motivo de la compensación por la quinta ampliación de 15 a 25 miembros, resulta conveniente revisar algunos conceptos que fueron mencionados previamente pero que ahora se definirán y explicarán con mayor detalle y detenimiento, como es el caso de los derechos de negociación que le asisten a los países que pretenden recibir compensación en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV y que se establecen en el artículo XXVIII del GATT de 1994 (Modificación de las Listas). Como vimos en el capítulo 4, el párrafo 6 del artículo XXIV hace mención al artículo XXVIII cuando el arancel externo común de una unión aduanera se fija a un nivel superior al arancel consolidado de alguno de sus miembros individuales. Si ocurriese esto se dispone que se aplique el procedimiento establecido en dicho artículo XXVIII, el cual otorga a las partes contratantes la facultad de renegociar aranceles (también llamadas “concesiones arancelarias”). Permite que los Miembros que son titulares de determinados derechos establezcan negociaciones o consultas con el Miembro que proponga modificar o retirar una concesión (como sería el caso de la constitución o ampliación de una unión aduanera) y recaben de él una compensación. Estos derechos son de tres tipos: derechos de primer negociador (DPN), derechos de abastecedor principal (AP) y derechos de interés sustancial (IS). Con relación a los Derechos de Primer Negociador (DPN), si bien no existe en los Acuerdos de la OMC nada parecido a una definición explícita de la expresión "derechos de primer negociador", en los artículos II, XVIII, XXVII y XXVIII del GATT de 1994 figuran referencias a una concesión o concesiones que se hayan "negociado originalmente". De esas referencias se desprende que se deberá entender que un Miembro de la OMC es titular de un DPN, a los efectos del GATT, toda vez que haya negociado originalmente con otro Miembro de la OMC una concesión específica. Cuando se modifica o retira el arancel respecto de la cual existen los DPN, el país titular de los mismos adquiere el derecho de entablar negociaciones con el Miembro que se propone retirar o modificar la concesión y de obtener de él una compensación. En cuanto al interés como Abastecedor Principal (AP), existen dos definiciones enunciadas en el artículo XXVIII y su nota interpretativa. La primera incorpora un criterio basado en la participación en las importaciones. Según la nota interpretativa 4 al párrafo 1 del artículo XXVIII, se podrá considerar que un Miembro tiene interés como principal abastecedor si ese Miembro "hubiera tenido, durante un período razonable anterior a la negociación, una parte mayor del mercado de la parte contratante demandante que la parte contratante con la que se hubiere negociado originalmente la concesión o si, a juicio de las Partes Contratantes, habría tenido esa parte de no haber habido restricciones cuantitativas de carácter discriminatorio aplicadas por la parte contratante demandante". La segunda definición, que figura en la nota interpretativa 5 al párrafo 1, contiene un criterio basado en la participación en las exportaciones. Más concretamente, dice la nota 5 que "las Partes Contratantes podrán determinar excepcionalmente que una parte contratante tiene un


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interés como principal abastecedor, si la concesión de que se trate afectara a intercambios que representen una parte importante de las exportaciones totales de dicha parte contratante". El Entendimiento del artículo XXVIII, en su párrafo 1 deja en claro que “a los efectos de la modificación o retirada de una concesión, se reconocerá un interés como abastecedor principal al Miembro que tenga la proporción más alta de exportaciones afectadas por la concesión…., si no posee ya un derecho de primer negociador..”. El párrafo 3 de dicho Entendimiento agrega que para tal reconocimiento “se tomará en consideración el comercio del producto afectado realizado sobre una base NMF”. Al igual que para los DPN, un Miembro de la OMC que tenga un interés como Principal Abastecedor en una concesión tiene el derecho de entablar negociaciones con el Miembro que se proponga retirar o modificar esa concesión y de recabar compensación del mismo. El párrafo 7 del Entendimiento del artículo XXVIII trata la cuestión de la compensación para un Abastecedor Principal. En él se establece que cuando se modifique o retire una concesión se ha de otorgar a todo Miembro que tenga interés como abastecedor principal en ella un DPN respecto de las concesiones compensatorias, a menos que los Miembros interesados acuerden otra forma de compensación. La razón de ser de este párrafo es que se constató que en algunos casos se había compensado a un abastecedor principal sobre la base del comercio abarcado únicamente, sin tomar en cuenta la equivalencia de los derechos de negociación; dicho de otro modo, se otorgaba compensación respecto de un número relativamente grande de partidas en las que la parte afectada no era un abastecedor principal o sustancial. Esto significaba que la parte no tendría derecho a entablar negociaciones si más adelante se modificaran o retiraran esas concesiones compensatorias. Con el fin de subsanar este desequilibrio se acordó conferir derechos de primer negociador respecto de las concesiones compensatorias, salvo que las partes decidieran de común acuerdo otra cosa (OMC. JOB(02)/93. 2002, pág. 4). Pero en definitiva, no debe olvidarse que el objetivo global es "mantener un nivel general de concesiones recíprocas y mutuamente ventajosas no menos favorable para el comercio que el que resultaba del presente Acuerdo antes de las negociaciones"195. Finalmente, también poseen derecho de participar en el proceso de renegociación arancelaria aquellos Miembros que tengan un Interés Substancial (IS) en la concesión respectiva. Como ya vimos en el apartado anterior para el caso de Honduras, la nota interpretativa 7 al párrafo 1 del artículo XXVIII afirma, entre otras cosas, que "La expresión 'interés sustancial' no admite una definición precisa; por consiguiente, podría suscitar dificultades a las Partes Contratantes...”. En la práctica, se ha considerado que los Miembros que tengan un 10 por ciento de participación en el mercado tienen un interés sustancial en una concesión. Así se dijo en la reunión celebrada el 19 de julio de 1985 por el Comité de Concesiones Arancelarias, en la que

195 Párrafo 2 del artículo XXVIII del GATT de 1994.


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se declaró que generalmente se había aplicado la regla de "la parte del 10 por ciento" para la definición de "abastecedor sustancial"196 (GATT TAR/M/16). Un Miembro de la OMC que tenga un interés sustancial en una concesión tiene el derecho de celebrar consultas con el Miembro que desee modificar o retirar esa concesión. Obsérvese que, según este criterio, el Miembro interesado tiene el derecho de celebrar consultas, pero no de celebrar negociaciones, como en el caso de los titulares de DPN y de AP. Sin embargo, en la práctica, los Miembros con IS han participado en las negociaciones. Cabe destacar no obstante que si “las consultas” no permiten llegar a un Acuerdo con el Miembro que posee interés substancial, éste – al igual que las Partes con DPN o interés de principal abastecedor‐ posee la facultad de retirar concesiones substancialmente equivalentes que hayan sido negociadas originalmente con la parte contratante demandante. 6.6.1. Análisis de los Derechos de Negociación de Argentina para los productos agroalimentarios Mediante nota del 28 de abril de 2004, el Representante Permanente ante la OMC de la República Argentina, embajador Alfredo Chiaradia, le transmitió a su par europeo, el embajador Carlo Trojan, el interés de Argentina de iniciar negociaciones con las Comunidades por asistirle derechos de abastecedor principal e interés sustancial en un número de líneas arancelarias ratificadas por la propia CE. Analizaremos entonces estos derechos, la cuantificación de los mismos y las extensas negociaciones bilaterales llevadas a cabo entre estos dos Miembros con “miras a conseguir un ajuste compensatorio mutuamente satisfactorio”197 y “mantener un nivel general de concesiones recíprocas y mutuamente ventajosas no menos favorable para el comercio que el que resultaba antes de las negociaciones”198. El análisis se focalizará en los derechos de negociación de Argentina en relación a los productos agroalimentarios. La razón de ello es que éste sector fue el de mayor problemática y más afectado por la ampliación. En lo que respecta a los productos industriales, las posibilidades de reclamos por compensación fueron en unos pocos productos, por lo que se descarta su análisis199. En general, los exportadores de productos industriales de terceros países hacia los

196 Por su parte, la CE sostuvo en el caso del reclamo de los Estados Unidos por el banano, que sólo Colombia y Costa Rica tenían un “interés sustancial en el abastecimiento del producto” en el sentido del párrafo 2 d) del artículo XIII, por cuanto en ese momento eran las únicas partes contratantes del GATT cuya cuota de mercado excedía el 10 por ciento y que, por analogía con la práctica seguida en conexión con el artículo XXVIII del GATT, debía estimarse que la cuota de mercado del 10 por ciento era el umbral para considerar que un país tenía un interés sustancial. 197 Párrafo 5 del Entendimiento relativo a al interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994. 198 Párrafo 2 del artículo XXVIII del GATT de 1994. 199 Entre el reducido número de productos industriales afectados por la ampliación caben destacarse las aleaciones de aluminio, específicamente en cuatro posiciones arancelarias del capítulo 76 (subpartida arancelaria 7601), que Argentina exportaba a República Checa y Eslovaquia a un arancel del 0% mientras que en la UE15 el arancel de esas posiciones era del 6%. Este costo adicional para los exportadores de aluminio argentinos, en


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países adherentes se beneficiaron, ya que, en promedio, los aranceles de estos productos en esos países cayeron cuando se adhirieron a la CE; se redujeron los obstáculos no arancelarios a estos mercados en el área de reglamentos técnicos; y los niveles de protección de la propiedad intelectual y de acceso a la contratación pública en los países adherentes también mejoró a medida que se fueron implementando las directivas y normas de la CE. Argentina no fue la excepción a esta generalidad. Totalmente diferente fue la situación del sector agrícola. Mayores dificultades surgieron en este sector como sucediera en las anteriores negociaciones sobre ampliaciones de la CE. Ya vimos los reclamos respecto al incremento en la protección en frontera para los productos de este sector de zonas templadas, especialmente debido a que los países adherentes fijaron sus políticas a la Política Agrícola Común (PAC) del bloque europeo. Una vez dejado en claro el ámbito del análisis, podemos volver al procedimiento respecto del reclamo de los derechos de negociación que asistieron a terceros países como la Argentina y las correspondientes negociaciones por compensaciones comerciales. En el capítulo 4 vimos que el Entendimiento del artículo XXIV del GATT de 1994, establece algunas guías respecto al procedimiento a seguir en relación a las compensaciones permitidas en el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994. Así, requiere que se siga el procedimiento establecido en el artículo XXVIII desarrollado en las Directrices adoptadas el 10 de noviembre de 1980 (IBDD 27S/27‐28). Estas Directrices manifiestan que toda parte contratante (del GATT) que tenga el propósito de efectuar negociaciones para modificar concesiones deberá notificar a la Secretaría y presentar una lista con dichas concesiones, señalando las partes contratantes con las que haya negociado originalmente la concesión y cuyo interés como abastecedor principal o sustancial hayan sido reconocidos. Esta notificación deberá ir acompañada de estadísticas de importación correspondientes a los tres últimos años para los que se disponga de ellas, aclarando que en los casos de aranceles específicos o mixtos se deberán adjuntar los valores y cantidades. 6.6.1.1. Las Estadísticas suministradas por la UE15 Así, la CE le envió a la Argentina tablas estadísticas a los efectos de cumplir con el párrafo 6 del artículo XXIV y con el artículo XXVIII del GATT 94200. Dicha información estaba clasificada en productos agrícolas y productos no agrícolas, siendo los primeros sólo los comprendidos en el Anexo I del Acuerdo sobre Agricultura (AsA) de la OMC201. Esta información era referida tanto a la UE15 como a los 10 candidatos a integrarla. Respecto a la UE15, la información detallaba la posición del nomenclador (Lista CXL) a ocho dígitos y su correspondiente arancel consolidado en sus distintas versiones (ad valorem, específico, mixto, componente agrícola, etc.). Respecto a los 10 candidatos, se detalló la línea arancelaria hasta diez dígitos, sus aranceles consolidados también en sus distintas versiones y las importaciones que realizaron estos países desde los diferentes destinos del mundo (denominados “socios”), pero excluyendo las importaciones desde la UE15 y del resto de los otros candidatos.

función al comercio existente en el período de análisis (2000‐02), se tradujo en una pérdida de más de 500 mil euros. 200 Al final de la Comunicación de las Comunidades Europeas a la OMC, documento G/SECRET/20 arriba mencionado, figura la siguiente leyenda: “Los datos citados supra están disponibles únicamente en formato electrónico en el sitio de la OMC para los Miembros (http://members.wto.org)”. 201 Para conocer qué productos incluye este Anexo I ver “Los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales. Los textos jurídicos”, publicado por la Secretaría del GATT en 1994, pág. 58.


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Las cifras de importaciones se referían al promedio de los años 2000, 2001 y 2002 y fueron expresadas en valor (miles de euros) y volumen (toneladas). Por último, las tablas presentadas por la CE contenían, al final, tres columnas donde se le asignó a cada “socio” comercial (terceros países) una marca con la letra “Y”, la cual significaba que dicho “socio” era: o abastecedor principal (AP), poseía interés sustancial (IS) o tenía derechos de primer negociador (DPN). Con el objetivo de focalizarse en los productos agroalimentarios, para los análisis subsiguientes (“Análisis Global” y “Análisis Particular”) los productos involucrados fueron no sólo los productos agrícolas del Anexo I del AsA, sino que además se incorporaron los pescados y derivados del pescado del capítulo 3 y subpartidas del capítulo 16; los extractos curtientes de origen vegetal y animal del capítulo 32; los cueros y pieles del capítulo 41; la madera y carbón del capítulo 44; la lana del capítulo 51 y finalmente, el yute y demás fibras textiles del capítulo 53; conformando así un grupo de productos denominados agroalimentarios (Ferrando, A. et al. 2004, págs. 37‐38). 6.6.1.2. Análisis Global En este análisis se determinó cómo quedaría la estructura arancelaria de los candidatos en los capítulos relacionados con los productos agroalimentarios en general una vez ingresados a la CE. Para lo cual se calculó para cada producto de la nomenclatura de los candidatos ‐gravado con un arancel específico‐, un arancel ad valorem equivalente único, transformando el arancel específico y sumándole, si correspondía, el arancel ad valorem base. Este proceso se realizó para cada uno de los 10 candidatos y para la Unión Europea de los 15202. Luego, se calcularon las diferencias entre los aranceles equivalentes ad valorem de la CE con cada uno de los candidatos. La Tabla 6.6.1.2.1. refleja las agrupaciones de estas diferencias realizadas por capítulo y país. Las cifras representan porcentajes.

202 Se ha calculado un arancel ad valorem para cada producto a partir de la conversión de los aranceles no ad valorem, tomando como base las importaciones en valor y volumen para cada producto y para cada país, convirtiendo las unidades y las monedas. Para todos estos cálculos se trabajo con las estadísticas enviadas por la UE, salvo para advalorizar sus propios aranceles específicos ya que la UE no envió las estadísticas necesaria para realizar dicho cálculo. Por lo tanto se tuvieron en cuenta las importaciones de la UE –promedio 1998‐99‐00 en valor y volumen‐ de la Agricultural Market Access Database (AMAD). Los valores advalorizados de las dos partes (candidatos y UE15) se mantuvieron para el análisis particular con Argentina que se presenta en el apartado siguiente.


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Tabla 6.6.1.2.1.

Diferencia CYP CZE EST HUN LTU LVA MLT POL SVK SVN CAP.

‐28,7 ‐58,0 4,7 ‐1,9 ‐9,7 ‐0,8 ‐68,1 ‐133,8 ‐23,3 5,2 ‐13,2

1 ‐22,1 ‐46,5 0,4 ‐24,8 ‐18,9 ‐12,6 ‐50,0 ‐29,7 ‐16,1 ‐1,9 ‐20,6

2 ‐34,1 ‐82,7 ‐3,9 17,4 ‐1,0 26,3 5,5 ‐293,1 ‐5,7 1,7 ‐5,5

3 ‐3,3 ‐29,3 10,1 ‐1,8 ‐5,9 4,0 ‐11,5 6,9 ‐4,0 10,2 ‐11,2

4 ‐24,0 ‐70,3 26,1 13,6 ‐0,2 12,7 31,9 ‐216,9 ‐62,8 39,8 ‐13,6

5 ‐9,4 ‐26,7 0,3 0,0 ‐8,3 ‐8,3 ‐23,2 ‐2,3 ‐9,6 0,4 ‐16,6

6 ‐21,1 ‐57,3 3,1 ‐11,0 ‐19,2 ‐12,2 ‐40,7 ‐33,3 ‐23,3 2,4 ‐19,4

7 ‐42,2 ‐69,2 7,5 ‐17,9 ‐29,0 ‐9,8 ‐36,2 ‐215,3 ‐38,2 8,2 ‐22,0

8 ‐56,9 ‐82,0 8,1 ‐1,6 ‐19,3 1,6 ‐21,8 ‐428,5 ‐21,5 8,8 ‐12,3

9 ‐16,8 ‐53,8 1,4 ‐8,4 ‐22,0 ‐3,5 ‐26,7 ‐35,9 ‐11,3 0,2 ‐7,9

10 13,8 ‐75,8 44,1 54,5 3,3 40,4 43,9 ‐69,0 33,4 38,2 25,1

11 ‐28,7 ‐30,0 ‐0,4 ‐25,5 ‐11,0 9,4 ‐22,7 ‐186,8 ‐15,8 9,7 ‐13,5

12 ‐18,3 ‐57,6 ‐1,8 ‐5,6 ‐2,9 ‐7,7 ‐40,0 ‐26,9 ‐17,5 ‐0,5 ‐22,7

13 ‐23,8 ‐35,6 0,8 ‐12,2 ‐3,8 ‐7,5 ‐48,0 ‐45,9 ‐67,2 0,6 ‐19,3

14 ‐13,6 ‐40,0 0,0 0,0 ‐11,7 ‐10,0 ‐50,0 ‐3,0 ‐5,0 0,0 ‐16,2

15 ‐16,0 ‐51,9 5,3 6,3 ‐5,6 ‐6,7 ‐23,0 ‐55,6 ‐20,0 6,2 ‐15,2

16 ‐16,2 ‐48,4 16,9 ‐7,8 ‐12,6 ‐5,7 ‐29,9 ‐56,2 ‐27,1 18,0 ‐9,6

17 ‐260,7 ‐49,9 ‐3,0 7,0 ‐38,4 ‐21,9 ‐1673,6 ‐762,3 ‐56,3 ‐2,8 ‐5,5

18 ‐34,9 ‐57,0 ‐2,5 ‐6,4 ‐14,6 ‐15,0 ‐23,7 ‐162,1 ‐47,3 ‐3,5 ‐17,1

19 ‐35,0 ‐63,7 7,3 ‐5,0 ‐25,0 ‐10,8 ‐17,8 ‐174,6 ‐44,1 7,1 ‐23,5

20 ‐30,9 ‐58,7 10,1 ‐12,4 ‐13,5 4,3 ‐24,0 ‐195,2 ‐22,4 12,1 ‐9,0

21 ‐36,4 ‐70,3 4,0 ‐6,1 ‐24,5 0,9 ‐10,5 ‐217,0 ‐33,2 4,4 ‐11,3

22 ‐90,1 ‐298,8 ‐23,2 ‐5,8 ‐49,1 ‐3,4 ‐6,6 ‐386,4 ‐69,5 ‐26,2 ‐32,2

23 ‐28,2 ‐86,8 5,8 ‐12,1 3,8 ‐1,0 ‐12,1 ‐134,7 ‐40,7 5,0 ‐9,0

24 ‐37,7 ‐63,9 13,9 20,5 ‐29,0 6,2 27,7 ‐263,2 ‐112,4 8,0 14,8

29 13,1 n/r 28,5 13,0 26,2 28,1 n/r ‐27,0 10,7 27,3 ‐2,1

32 ‐12,1 ‐37,8 1,3 ‐0,5 ‐3,7 ‐1,2 ‐4,1 ‐45,3 ‐6,0 1,2 ‐24,8

33 ‐16,7 ‐46,4 0,3 ‐2,5 ‐5,4 2,0 ‐4,4 ‐85,8 ‐17,9 1,0 ‐8,0

35 ‐11,5 ‐32,0 ‐7,9 0,8 3,8 ‐1,9 3,7 ‐36,7 ‐18,6 ‐8,6 ‐17,9

38 ‐1,1 ‐3,3 15,2 n/r 12,1 5,0 n/r ‐36,9 ‐8,0 14,0 ‐7,3

41 ‐11,7 ‐28,5 2,2 ‐4,1 ‐2,3 ‐4,4 ‐7,8 ‐47,5 ‐7,9 1,9 ‐19,1

43 ‐7,0 n/r 0,0 n/r ‐3,0 ‐5,0 n/r n/r ‐26,8 0,0 n/r

44 ‐13,2 ‐39,5 ‐0,4 ‐7,2 ‐3,6 ‐2,7 ‐7,7 ‐51,7 ‐6,4 ‐0,5 ‐12,1

50 ‐10,3 n/r 0,0 ‐10,0 n/r n/r n/r n/r ‐4,0 n/r ‐27,0

51 ‐7,4 ‐40,0 0,7 ‐0,8 ‐2,8 ‐2,7 0,4 n/r ‐11,2 0,4 ‐10,6

52 ‐11,3 ‐40,0 ‐0,4 ‐1,3 ‐1,4 ‐2,7 ‐8,6 ‐46,0 0,0 0,0 ‐13,0

53 ‐15,9 ‐40,0 ‐0,7 ‐5,6 ‐2,3 ‐11,3 n/r ‐50,0 ‐5,9 0,0 ‐27,0 Fuente: Ferrando, A. et al (2004), pág. 39

Los valores negativos (la mayoría) indican el porcentaje de reducción promedio de los aranceles de los capítulos analizados (agroalimentarios) de cada uno de los 10 candidatos luego de ingresar a la UE15. Haciendo un cálculo global, se puede decir que el ingreso de los 10


335

candidatos representó una rebaja arancelaria por país candidato de 29,9%, por capítulo de 27,5% y en términos generales del 28,7%203.

PROMEDIO POR PAIS CANDIDATO ‐29,9 %

PROMEDIO POR CAPITULO ‐27,5 %

PROMEDIO GENERAL ‐28,7 % Si nos centramos en los capítulos (filas), vemos que sólo los capítulos 10 y 29 experimentaron un incremento arancelario de aproximadamente un 13% promedio, mientras que el promedio arancelario del resto de los capítulos disminuyó. Mediante el gráfico 6.6.1.2.1. se pueden apreciar los cambios más claramente. Gráfico 6.6.1.2.1.

Cesión de Aranceles de los Candidatos por Capítulos(promedio de todos los países)

-34,1-24,0

13,8

-28,7-35,0 -36,4

-90,1

-28,2-37,7

13,1

-16,7

-1,1

-7,0

-15,9-7,4-13,2-22,1 -3,2 -9,4

-21,1

-42,2

-56,9

-16,8 -23,8

-18,3

-16,2

-16,0

-260,7

-30,9-34,9

-12,1 -11,5 -11,7 -10,3-11,3-13,6

-270

-220

-170

-120

-70

-20

30

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 29 32 33 35 38 41 43 44 50 51 52 53

media=-28,71%

Fuente: en base a estadísticas suministradas por la UE Si el análisis se focaliza en los candidatos (columnas), los dos candidatos con aranceles menores a los de la UE15 previo a su incorporación eran República Checa (CZE) y Eslovaquia (SVK); en promedio alrededor de un 5%. Los capítulos que experimentaron un incremento arancelario mayor a un 5% en estos dos países fueron el 3 (pescados), 4 (lácteos), 7 (hortalizas), 8 (frutas), 10 (cereales), 11 (harinas), 15 (grasas y aceites), 16 (preparaciones de carne o pescado), 19 (preparaciones de cereales), 20 (preparaciones de hortalizas y frutas), 23 (residuos industria alimenticia), 24 (tabaco) y 29 (productos químicos orgánicos). Respecto al resto de los candidatos, independientemente de que en promedio los aranceles bajaron, hubo determinados candidatos qué, en algunos capítulos, tuvieron un aumento promedio fuerte de sus aranceles respecto al arancel de la UE15. Esta situación se dio en: el capítulo 10 en Estonia

203 Cabe recordar que se compararon los aranceles consolidados de la UE versus los aranceles consolidados de los candidatos.


336

(EST), Lituania (LTU), Letonia (LVA) y Polonia (POL); el capítulo 24 en Estonia (EST) y Letonia (LVA); y el capítulo 29 en Estonia (EST), Hungría (HUN), Lituania (LTU) y Polonia (POL). Por su parte, en Chipre todos los capítulos analizados experimentaron una reducción arancelaria, mientras que en Malta ocurrió lo mismo salvo en el capítulo 3 que aumentó casi un 7% en promedio. El gráfico 6.6.1.2.2. muestra los cambios promedio para cada uno de los 10 candidatos Gráfico 6.6.1.2.2.

Cesión de Aranceles de los Candidatos por países

5,224,70

-13,20-23,32

-133,75

-68,10

-0,77-9,73

-57,99

-1,85

-160

-140

-120

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

C YP C ZE EST HUN LTU LV A MLT PO L SV K SV N

Por

cen

taje

Pro

med

io d

e C

esió

n

media= -28,71

Fuente: en base a estadísticas suministradas por la UE 6.6.1.3. Análisis Particular De las estadísticas suministradas por la propia CE se determinó que las importaciones de productos agroalimentarios204 de los 10 candidatos a ingresar en la UE desde el resto del mundo (excluyendo los 15 miembros de la CE y a cada uno del resto de los candidatos), durante el trienio 2000‐02 ‐en promedio‐, fueron de 3.035 millones de euros, de los cuales el 5 por ciento fue de origen argentino (144 millones de euros). Este 5 por ciento se distribuyó en 1.463 posiciones arancelarias.

Importaciones de los 10 Candidatos de Productos Agroalimentarios

Mill. Euros 2000‐02

Desde el Mundo 3.035

Desde Argentina 144

Participación % 5% Fuente: Ferrando, A. et al (2004)

204 Previamente se definió que productos integraron esta definición de “productos agroalimentarios”.


337

Gráfico 6.6.1.3.1.

Principales Exportaciones Agroalimentarias Argentinas a los 10 Candidatos (Prom. 2000-02)

50.856

23.250 20.373 17.32810.596

4.636 2.986 2.093 2.042 1.815 1.033 812 759 717 663 638 616

143.932

642

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

23 03 08 10 12 15 24 05 20 02 16 04 09 22 07 17 32 51 TotalAgroal.

Capítulos

Miles Euros

Fuente: en base a estadísticas suministradas por la UE Gráfico 6.6.1.3.2.

Exportaciones Agroalimentarias Argentinas a los 10 Candidatos (Prom. 2000-02)

62.557

24.20416.272

10.367 9.763 7.253 5.537 3.567 1.580 1.012

143.932

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

POL CYP HUN CZE LTU SVK MLT SVN EST LVA Total Agroal.

Miles Euros

Fuente: en base a estadísticas suministradas por la UE El gráfico 6.6.1.3.1. muestra que los principales cinco capítulos exportados por Argentina fueron el 23 (residuos industria alimenticia), el 3 (pescados) el 8 (frutas), el 10 (cereales) y el 12 (oleaginosas), mientras que el gráfico 6.6.1.2.2. refleja que los principales destinos dentro de los 10 candidatos fueron Polonia, Chipre, Hungría y República Checa. Siendo más específico, entre los 3 primeros productos que la Argentina le exportó a los candidatos encontramos los siguientes: Tortas y demás residuos sólidos de la extracción del aceite de soja (posición arancelaria 2304.00.00), importadas principalmente por Polonia en 18 millones de euros (83 mil toneladas), Chipre en 17 millones de euros (80 mil tn.) y Hungría con 6,8 millones de euros (27,8 mil tn.).


338

Maíz, los demás ‐excepto para siembra‐ (posición arancelaria 1005.90), importado básicamente por Polonia por 9 millones de euros (71 mil tn.), Chipre por 4 millones (32,7 mil tn.) y Malta por 2,8 millones de euros (21,6 mil tn.). Limones (ex p.a. 0805.30.10, actual 0805.50) en donde el principal importador fue Polonia por 9 millones de euros equivalente 17,7 mil toneladas. Al analizar el número de líneas arancelarias involucradas, la base del análisis fue de 1.463 posiciones en las que Argentina fue el origen de las importaciones de los 10 candidatos (Ferrando, A. et al. 2004, pág 38 a 41). En el caso particular de Argentina, la CE le reconoció para sus productos agroalimentarios: 328 posiciones arancelarias en la cuales Argentina era abastecedor principal (AP), 327 posiciones en las que tenía interés sustancial (IS) y 0 (cero) posiciones con derechos a primer negociador (DPN). Cabe aclarar que estas líneas eran excluyentes, o sea que una misma línea arancelaria no podía ser categorizada como AP e IS al mismo tiempo. Por lo tanto, para los productos agroalimentarios detallados, la UE informó que en 655 líneas Argentina podría tener el derecho de recibir una posible compensación, siempre y cuando, por supuesto, el arancel del nuevo miembro (o candidato a ingresar) se haya incrementado, respecto de su valor nacional original, una vez ingresado a la CE. O sea, en términos de la Tabla 6.7.1.2.1., tenga una “diferencia positiva” (en cuanto asciende el arancel del candidato una vez que ingresó a la CE). Con la información estadística suministrada por la CE, se determinó que estas diferencias positivas, para el caso de Argentina, se encontraron en un total de 404 líneas, de las cuales en 125 posiciones la Argentina era AP y en 147 tenía IS. Del análisis de esa información determinó entonces que la UE debía compensar a la Argentina en un total de 272 posiciones arancelarias de productos agroalimentarios, ya que en ellas se daba de manera conjunta el hecho de un incremento en el arancel del candidato por su ingreso a la UE y el derecho de Argentina a ser compensada. 6.6.1.3.a) El costo comercial por ser Abastecedor Principal (AP) y por tener Interés Sustancial (IS) Este proceso de análisis se basa en la comparación en cada línea arancelaria entre el arancel de la UE15 (que sería el arancel después de la adhesión) y el arancel nacional de cada uno de los 10 candidatos (que sería el arancel previo a la adhesión). Aquellas posiciones de los candidatos que luego de la adhesión a la CE se incrementaron estarían sujetas a una compensación, si es que el tercer país afectado cumple con los requisitos de tener Derechos de Primer Negociador, ser Abastecedor Principal o de poseer Interés Sustancial. Dijimos que a la Argentina no se le había reconocido ningún DPN. Pero para poder hacer esa comparación entre aranceles es menester poder comparar la misma cosa. Esto ocurre cuando comparamos aranceles ad valorem con aranceles ad valorem. Cabe recordar que aunque la CE es el país con mayor cantidad de posiciones con aranceles no ad valorem, los candidatos también tenían una proporción de este tipo de aranceles. Para poder advalorizar un arancel específico se debe contar con un precio. En el caso de los candidatos,


339

como la CE había suministrado la información de las importaciones de éstos desde el resto del mundo (terceros países) en valor y volumen pudo calcularse un precio implícito para así poder advalorizar los aranceles específicos de cada uno de los candidatos. Para el caso de la UE15 no se contaba con información suministrada por la propia CE, ni aun luego de reiteradas solicitudes y reclamos para que lo hiciera (Fuentes primarias reservadas). Por esta razón, como se mencionara, es que se tomaron datos de comercio (importaciones de la CE) de la base de datos internacional Agricultural Market Access Database (AMAD), para el promedio 1998‐99‐00, tanto en valor como en volumen. Como los aranceles específicos de los candidatos estaban expresados en su moneda local, para su advalorización previamente hubo que transformarlos con un tipo de cambio de referencia. Se transformaron entonces los derechos específicos que estaban expresados en moneda local en derechos específicos expresados en euros205. De aquellas posiciones arancelarias en que la CE había determinado que la Argentina tenía derecho de AP (o sea, que tenia la mayor participación en el total importado por el candidato) y, que de la comparación arancelaria entre los aranceles de cada uno de los candidatos antes y después de la adhesión a la UE15 arrojaran “diferencias positivas” (el arancel luego de la adhesión sería mayor al previo), se obtuvo un conjunto de posiciones “potencialmente” negociables por parte de Argentina para recibir compensación de la UE. Este conjunto estaba compuesto por 125 posiciones arancelarias, que arrojaron un valor de compensación de 10.923,8 miles de euros. Para el caso de IS, se realizó el mismo proceso que para el caso del derecho de AP, pero tomando aquellas posiciones en que la CE había designado a la Argentina poseedora de Interés Sustancial, o sea, aquellas cuya participación de las importaciones argentinas en el total importado por el candidato superar el 10 por ciento en “valor”. Este proceso arrojó un conjunto de posiciones negociables con la CE de 147 líneas. Sin embargo, aquí cabe hacer una digresión. La CE, en sus estadísticas sólo marco bajo el rótulo de IS aquellas posiciones que superaban el 10 por ciento en “valor” importado, dejando de lado la participación en “volumen”. Esta determinación de la CE, se contradice con lo que sostuvo con anterioridad en el caso del reclamo de los Estados Unidos por la cuestión del banano, en donde las CE determinó que sólo Colombia y Costa Rica tenían un interés sustancial en dicho producto ya que su cuota de mercado excedía el 10 por ciento en volumen (OMC. WT/DS27/R/USA, párr. 7.83). Al realizar el análisis por “volumen” se determinó que Argentina podría declarar el interés sustancial en 8 posiciones más que las determinadas por la CE y con una diferencia arancelaria “positiva”. Se constató entonces, que en esas 8 líneas arancelarias, la participación de Argentina fue igual o mayor al 10 por ciento en volumen respecto del total importado en

205 Los tipos de cambio tomados para cada uno de los candidatos fueron los de febrero de 2004: 1 CYP = 1,7037 €; 1 MLT = 2,31 €; 1 CZE = 0,03052 €; 1 EST = 0,0639 €; 1 HUN = 0,003792 €; 1 LVA = 0,67421 €; 1 LTU = 0,28962 €; 1 POL = 0,205 €; 1 SVK = 0,02476 €; y 1 SVN = 0,004252 €. Ver Ferrando, Alonso et al.: “El impacto de la ampliación de la Unión Europea sobre el comercio agroalimentario y análisis de posibles compensaciones” (2004). SAGPyA, pág. 37.


340

volumen en esa posición por el candidato en cuestión (Ferrando, A. et al. 2004, págs. 46‐47). La tabla 6.6.1.3.a.1. así lo refleja. Tabla 6.6.1.3.a.1.

Cand

idato

Posición EU Arancel EU Equiv. Ad Val EU

Posición Candidato

Impo 000 € Prom 00‐02 del Candidato desde

Arg

Impo Ton. Prom 00‐02

del Candidato desde Arg

% Valor

% Volumen Arancel

Candidato

Diferencia Arancel UE‐

Cand.

MLT 03037819 15% 15 0303781000 0,3 0,2 6,4 18,9 0% 15%

MLT 03041038 18% 18 0304103800 6,4 5,7 9,7 20,5 0% 18%

LTU 03041098 15% 15 030410980 5 4,9 9,1 11 5% 10%

LTU 08061010 8% 8 080610100 168 170 9,6 11,6 5% 3%

SVN 10082000 56,0 €/t 27,7 100820001 0 0 5,4 10,9 27% 0,74%

SVN 10082000 56,0 €/t 27,7 100820009 0,8 2,3 5,4 10,9 27% 0,74%

LTU 20081995 12% 12 200819950 0,2 0,1 9,9 13 5% 7%

SVN 20081999 12,8% 12,8 200819990 0,5 0,2 8,4 13,8 5% 7,8%

Fuente: Ferrando, A. et al. 2004, pág. 46.

Para el análisis de las compensaciones, en el caso de IS, se tuvieron en cuenta las 147 posiciones designadas por la CE más estas 8 líneas determinadas en función a la participación en “volumen”. Así, el conjunto de posiciones para calcular las compensaciones fue de 155 líneas arancelarias, que arrojaron un valor de compensación de 1.523,4 miles de euros. El valor de la compensación con la cual la CE debería indemnizar a la Argentina, ya que para éste último ha habido un incremento en el “costo comercial” de sus exportaciones en aquellos productos cuyos aranceles se vieron incrementados, surge de multiplicar las diferencias arancelarias “positivas” por el respectivo valor de importaciones existente entre el candidato y la Argentina. El valor calculado por la Argentina ‐en función a los criterios antes expuestos‐ por el que la UE debería compensarla fue de aproximadamente 12,5 millones de euros, de los cuales el 88 por ciento correspondió a derechos de AP (10.923,8 miles de euros) y el restante 12 por ciento a IS (1.523,4 miles de euros). Este valor de 12,5 millones de euros fue el que inicialmente la Argentina le reclamo a la UE por compensaciones respecto a productos agroalimentarios en el proceso negociador206. 6.6.1.3.b) Las negociaciones con la UE: las diferencias en la interpretación de la norma, en los criterios de cálculo y en el monto a compensar Las diferencias entre las partes no sólo se dieron en el propio proceso negociador para alcanzar una solución mutuamente satisfactoria ‐el cual se llevó a cabo en Ginebra con algunas

206 Para el caso de los productos no agrícolas (o industriales), el reclamo de Argentina ascendió a cerca de los 550 mil euros, donde el principal reclamo estaba, como se mencionó, en la posición arancelaria 7601.20.10, correspondiente a aleaciones de aluminio (de primera fusión).


341

reuniones en Bruselas‐, sino que comenzó con la información suministrada por la UE para la realización de los cálculos pertinentes que darían origen a la presentación de un posible reclamo argentino. El problema inicial fue la primera comunicación de la CE al respecto, o sea, el documento G/SECRET/20 del 30 de enero de 2004, el cual omitía algunas condiciones formales y sustantivas propias de una negociación bajo el artículo XXIV:6 y XXVIII del GATT de 1994207. Las principales omisiones eran la falta del período base o de referencia para la determinación del valor de las concesiones, de las fuentes de los datos, y de los valores y cantidades de comercio discriminados por cada uno de los tres años utilizados. Luego del reclamo de terceros países, como la Argentina, parte de estas omisiones se subsanaron mediante otra comunicación posterior identificada como G/SECRET/20/Add.1, del 7 de abril de 2004. En ella, la nueva información estadística sí hacía referencia al período base elegido, que fue el 2000‐02208. Sin embargo, las CE siguieron informando de manera agrupada –y no año a año‐ las importaciones de los países candidatos (promedio 2000‐2002), lo cual implicaba un inconveniente de tipo metodológico: la imposibilidad de establecer fehacientemente un año base para compatibilizar los cálculos de “advalorización” de los aranceles no ad valorem (específicos, mixtos, variables, con componente agrícola, etc.), de tal manera de poder comparar ad valorem UE contra ad valorem de cada uno de los 10 candidatos, y determinar así si aumentaba o disminuía la protección arancelaria. Otra carencia de la información recibida por parte de la CE fue la falta de estadísticas de importaciones de la UE desde el resto del mundo para cada línea arancelaria –en valor y volumen‐ y para cada uno de los tres años informados para los 10 candidatos. El objetivo de contar con esta información era el poder determinar un precio de referencia utilizable para transformar los aranceles no ad valorem de la UE en sus equivalentes ad valorem y así poder compararlos con los de los candidatos. Es por ello que, de manera unilateral, la Argentina decidió tomar para el cálculo recién mencionado las estadísticas de la base AMAD. Con estos datos se determinó un precio implícito con el cual se calculó el equivalente ad valorem con el Método del Valor Unitario (Unit Value Method)209, que fuera acordado multilateralmente por la OMC en mayo de 2005.

207 Específicamente al párrafo 2 de las “Directrices adoptadas el 10 de noviembre de 1980”, C/113 y Corr.1 del “Procedimiento para las negociaciones en virtud del artículo XXVIII”. 208 En esta nueva comunicación, las Comunidades volvían a informar que la información estadística estaba disponible únicamente en formato electrónico en el sitio de la OMC para los Miembros (http://members.wto.org). 209 Ver Documento OMC: "Draft guidelines for the conversion of final bound NON‐AD VALOREM duties into AD VALOREM equivalents”. Comité de Agricultura en Sesión Especial del 20 de mayo de 2005. La fórmula del Unit Value Method descripta en este documento es la siguiente:

AVE = (SP* 100)/(UV * XR) AVE: Ad Valorem Equivalent (per cent) SP: Monetary Value of Duty per unit of Imports UV: Import Unit Value donde UV = V/(Q* Cq) V = value of imports Q = quantity of imports Cq = Conversion factor for quantity units, where appropriate XR: Currency Exchange Rate, where appropriate


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Aunque parezca algo menor, un cálculo correcto en la transformación de los aranceles no ad valorem en sus correspondientes aranceles ad valorem resulta de suma importancia y es un factor clave para un correcto análisis de los futuros costos comerciales en que incurrirán los terceros países –en este caso Argentina– con motivo de la ampliación de una unión aduanera. Por lo tanto, es cuestión de contar con las estadísticas correspondientes de manera multilateral para que todos los Miembros realicen el mismo cálculo210. Sin embargo, a esta falta de estadísticas comunes debe sumarse el complejo entramado de aranceles no ad valorem con que cuenta la CE. No sólo tiene aranceles específicos (ej. maíz con p.a. 1005.90.00 a 94€/tn.), sino mixtos (ej. carne bovina deshuesada refrigerada con p.a. 0201.30.00 a 12,8%+303,4€/100 kg/net.), con condicionales de Máximo o Mínimo (ej. peras frescas con p.a. 0808.20.10 a 7,2% MIN 0,36 €/100 kg net), con componente agrícola de azúcar o de harina (ej. caramelos de azúcar con p.a. 1704.90.71 a 9,0%+EA MAX 18.7+AD S/Z), ó también, posiciones como el caso de las frutas y hortalizas sujetas a precios de referencia y aranceles según la época del año (ej. limones con p.a. 0805.30.10, luego 0805.50.10, que puede variar de un mínimo de 6,4% a uno máximo de 6,4% + 25,6 €/100 kg/net.). Si bien el cálculo del arancel equivalente es sumamente sencillo en términos matemáticos, es necesario contar con una determinada cantidad de información para hacerlo; más aun teniendo en cuenta la cantidad de alternativas posibles que posee el esquema arancelario de la CE. Contar con la información precisa reduciría los desvíos (sobrevaluación o subvaluación) en los cálculos de dichos equivalentes ad valorem. El elemento fundamental para este cálculo es el precio CIF del producto por unidad. Sin embargo, dado que los precios varían según la plaza de colocación, el precio debería ser específico para el país que se este analizando. La elección natural es escoger el precio promedio de importación realizando el correspondiente cociente entre el valor de las importaciones y las cantidades importadas. Si bien esto puede parecer como una cuestión técnica menor, se presenta un problema con las unidades de medición a la hora de realizar la advalorización. En general, el valor de las importaciones por línea arancelaria es la información más disponible a nivel general en las bases de comercio. No obstante, la información en lo que respecta a las cantidades muchas veces no está presente o está expresada en unidades de medición no compatibles con la unidad del arancel específico. Por ejemplo, mientras que el arancel puede especificarse en términos de litros, existe una tendencia a expresar las cantidades de las importaciones en medidas de peso. Por otro lado, dado que los aranceles específicos se establecen en términos de moneda local y las importaciones se suelen expresar en dólares estadounidenses o euros, es necesario llevar alguna de esas magnitudes a una moneda común. Aquí entra el problema de la magnitud del tipo de cambio, el cual puede afectar enormemente la magnitud del arancel advalorizado. Por ejemplo, si se suponen que los precios se mantienen constantes, una tonelada de trigo que ingresó a la Unión Europea en septiembre de 2000 (posición 1001.0002) debió abonar un arancel específico de 148€/tn, el cual advalorizado para un precio de referencia de U$S 157/tn y el tipo de cambio promedio para ese mes, resultaba en un arancel ad valorem de 81%. Ese 210 Ferrando A. y Petri G. (2005), tratan las diferentes metodologías existentes para calcular los equivalentes ad valorem (AVEs en su sigla en inglés) y la problemática de la advalorización y la diferencia de tomar diferentes precios implícitos que originan aranceles ad valorem sobrevaluados o subvaluados.


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mismo producto, colocado en febrero de 2004, hubiese abonado un equivalente ad valorem de 120%, utilizando el tipo de cambio correspondiente a este mes; es decir una diferencia en torno al 50%. Esto únicamente a partir de la variación del tipo de cambio. Las magnitudes se hacen mayores si consideramos monedas que tienen una inestabilidad mayor que la del euro, como la de los “candidatos” a ingresar a la UE. Un problema similar es el referido al precio internacional del bien, más aun si son commodities. Una alternativa para atenuar, en parte, estas variaciones sería utilizar un promedio de varios años para los precios de importación y los tipos de cambio. De esta forma se suavizaría la variación de los mismos, resultando en un arancel advalorizado promedio para el período. Sin embargo, no en todas las líneas existen series ininterrumpidas y en muchos casos ni siquiera existe información, lo cual nos lleva al problema de la falta de información. Para los casos más simples, como es el de los aranceles específicos o con condicional de MAX o MIN, contar con estadísticas comunes y multilateralmente aceptadas resolvería el problema. Para los casos más complejos, como las posiciones con el denominado “componente agrícola” o aquellas como las frutas con precios mínimos de entrada según el período del año, hacen falta criterios comunes y transparencia en la información. Ambas características faltaron en la negociación entre la CE y Argentina. En el caso del “componente agrícola” de los capítulos 17 (azúcares y artículos de confitería), 18 (cacao y sus preparaciones) y 19 (preparaciones alimenticias a base de harina y cereales), Argentina, durante las negociaciones bilaterales, requirió los equivalentes ad valorem para estas posiciones. En igual sentido, la Representante Permanente de los Estados Unidos ante la OMC, Embajadora Linnett Deily, solicitó por nota al Embajador de las CE en Ginebra, Carlo Trojan, estos equivalentes y la explicación de la metodología usada para su cálculo. Estas solicitudes surgen de la real complicación que presenta la advalorización de estas posiciones, ya que en la mayoría de los casos el abanico de posibilidades es muy grande211, tanto en posibilidades como entre los extremos de dichas posibilidades, debido al amplio margen existente para determinar cuál es el componente agrícola aplicado (en algunos casos este margen va desde los €9 hasta los €200 por cada 100 kg. de harina o azúcar)212. En una de las reuniones técnicas llevadas a cabo en Bruselas el 30 de marzo de 2005 entre funcionarios de la DG Comercio y DG Agricultura de las CE y funcionarios argentinos, el funcionario de la DG AGRI reconoció las dificultades de calcular el componente específico en estas posiciones por el elemento agrícola y que su cálculo sólo se basaba en la parte ad valorem de estas posiciones (Fuentes primarias reservadas). Para el caso de las posiciones de los capítulos 7 y 8 (frutas y hortalizas), con un régimen de precios de entrada de referencia que implica diferentes aranceles según la época del año de 211 Según la propia CE, el número total de posibles aranceles es de 27.720 líneas a 8 dígitos (para más detalle ver OMC JOB(08)/65 del 8 de julio de 2008). 212 Por ejemplo, la posición 1704.90 tienen un arancel de 9 % + EA(1) MAX 18,7 +ADSZ(1), que significa: (9 % derechos de importación + elemento agrícola (1)), limitado a un máximo de (18,7 % + ADSZ, derecho adicional sobre el azúcar (1)) Para calcular la totalidad de los derechos de aduana, hay que determinar el importe del elemento agrícola (EA) y el derecho adicional sobre el azúcar (ADSZ). Esto significa que para calcular los derechos de aduana totales debe conocerse la composición del producto en materias grasas de la leche, proteínas lácteas, féculas/glucosa, sacarosa/azúcar invertido/isoglucosa.


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ingreso de la mercadería213, la CE solo tuvo en cuenta la parte del arancel ad valorem mínimo en todas las circunstancias y productos (por ejemplo, para el caso de limones tomo sólo el 6,4%), sin tomar en consideración el otro componente del arancel que es el derecho móvil en base al precio de entrada. Este componente surge de aplicar el cálculo del Valor Global de Importación o Standard Import Value (SIV), que es el precio promedio de 10 mercados concentradores de fruta de Europa semanal y que utiliza la CE para fijar, para cada tercer país exportador, su valor en el mercado europeo y sobre esa base cobrar el derecho específico móvil, el cual se adiciona al derecho ad valorem existente. Como ejemplo volvemos al caso de los limones que, mientras la UE consideró un arancel de sólo el 6,4%, la Argentina, por la época de ingreso de sus limones al mercado europeo, consideró que el arancel a tomar en cuenta debía ser el de 6,4% + 256 €/ton., que al advalorizarlo arrojó un arancel promedio cercano al 60%, o sea, casi diez veces más del tenido en cuenta por la CE214. En este producto específicamente, cabe destacar que Argentina ingresaba al mercado polaco en cualquier época del año afrontando un arancel aplicado de sólo el 10%, sin tener que enfrentar un régimen de precios mínimos como el europeo, que incluso puede tener el efecto de restringir el comercio a pesar de que se reduzca el arancel de algunos de los 10 candidatos al nivel de la UE15. El bajo arancel aplicado de Polonia explica el alto volumen exportado a este país215. Sobre este punto cabe citar un informe de la Embajada polaca en Argentina de abril de 2004 que dice: “Las importaciones de frutas van a estar sujetas a derechos de aduana más altos. Por esta razón, los importadores de limones prevenientes de Argentina, uvas de Chile, bananas de Ecuador, Honduras, Costa Rica, Colombia y Panamá, van a sufrir pérdidas… En términos específicos se van a producir algunos cambios notables en el flujo comercial bilateral entre Polonia y Argentina. Los exportadores argentinos de algunos productos “tradicionales” se tendrán que enfrentar con derechos de aduana más altos, lo que significa pérdidas considerables para importadores polacos desde Argentina de los siguientes productos: filetes congelados de merluza, limones, uvas, manzanas, peras y aluminio”216. Así, para el caso de las frutas y hortalizas, cuando la CE consideró el mínimo arancel gravado (en todos los casos), la Argentina consideró el máximo arancel posible al que podrían ser pasibles sus productos. Sin embargo, el principal problema y diferencia entre las partes durante el proceso de negociación bilateral se centró en la metodología a utilizar para el cálculo de las compensaciones. La CE pretendió aplicar su “balance neto global”. Según este concepto, no debería considerarse el perjuicio a nivel de cada producto en forma individual, sino analizar si ese perjuicio se ve o no compensado con mejoras en el acceso para otros productos. La

213 Este tipo de restricción incluso pueden ser consideradas como ilegales en el caso que operen como precios mínimos. 214 Cabe aclarar que para la advalorización del arancel de la CE para los limones se utilizaron las estadísticas de comercio entre Argentina y cada uno de los candidatos. 215 Se mencionó que los limones fueron en promedio durante el período considerado de 2000‐02, el tercer producto mas exportado por Argentina al conjunto de los 10 candidatos con un valor, según las estadísticas aportadas por la CE, de € 10.947,9 miles, equivalente a 21.850,6 toneladas y donde Polonia representó el 81%. 216 Informe del Consejero Comercial de la Embajada de Polonia en Argentina, Sr. Pawel Józefowicz, del 14 de abril de 2004.


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justificación europea a esta metodología fue la de haberla aplicado en la anterior ampliación en ocasión del ingreso de Finlandia, Austria y Suecia. Esta argumentación de la CE se apoyaría en una lectura sesgada del párrafo 5 del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994, que afirma: “se tendrán debidamente en cuenta las reducciones de derechos realizados en la misma línea arancelaria por otros constituyentes de la unión aduanera al establecerse ésta. En caso de que esas reducciones no sean suficientes para facilitar la suficiente compensación, la unión aduanera ofrecerá una compensación, que podrá consistir en reducciones de derechos aplicables a otras líneas arancelarias”. Cabe subrayar que este párrafo excluiría el balance neto global al determinar que es la Unión Aduanera quien debe ofrecer la compensación y no los miembros que se incorporan (Fuentes primarias reservadas). En base a este criterio y a su propia interpretación, para la CE, la ampliación había generado una ganancia neta global para la Argentina de más de 38 millones de euros que surgían de un crédito de 39.370.000 euros y un débito de 540.000 euros. Estos valores surgían, desde el punto de vista europeo, de la sumatoria de todos los “debitos” (cuando aumentan los aranceles) multiplicado por el valor del comercio y de todos los “créditos” (cuando bajan los aranceles) multiplicados por su correspondiente valor de comercio en todas las líneas arancelarias en donde la CE le reconoció a la Argentina el derecho de AP y de IS (Fuentes primarias reservadas). A pesar de las obligaciones del Entendimiento del artículo XXIV, la CE continuó con la intención de aplicar la metodología anterior justificándose en el mandato negociador. Con estas justificaciones, la CE rechazó de plano todo pedido de compensación en productos en los que un miembro no haya sufrido un débito, o en los que no tuviese Derechos de Primer Negociador (DPN), dado que el Mandato negociador de la Comisión recibido de sus Estados Miembros se lo impedía. La Argentina rechazó la justificación del mandato europeo conforme a que las normas de la OMC no impedían pedir compensaciones en otros productos y que Argentina no se sentía vinculado por dicho mandato interno de la CE. Por lo tanto, rechazó la interpretación europea y, por supuesto, las cifras presentadas por sus negociadores, manifestando que no se ajustaban a la letra ni al espíritu del Entendimiento relativo a la Interpretación del artículo XXIV. La posición argentina fue el de un análisis línea por línea pero teniendo en cuenta la afectación real al comercio y la “buena fe” de las partes217. Ante esta situación de propuestas tan dispares, a lo largo de la negociación bilateral fueron surgiendo alternativas en la metodología de cálculo con la intención de llegar a un acuerdo mutuamente satisfactorio para ambas partes. Una de las alternativas fue la de considerar, para cada línea arancelaria en la que la CE le reconocía a la Argentina algún derecho de AP o IS en alguno de los 10 candidatos, al resto de los candidatos. O sea, una evaluación línea por línea incluyendo el total de los mercados de los países candidatos que tenían comercio con Argentina en esa línea. En otras palabras, cuando se identificó en un mercado (puede ser más de uno) para cada producto (línea arancelaria) que había una perdida para Argentina (por el incremento del arancel), el mismo debería ser neteado por las ganancias que obtendría Argentina en los

217 El comienzo del párrafo 5 del Entendimiento relativo a al interpretación del párrafo XXIV del GATT de 1994 hace referencia a que las negociaciones serán entabladas de “buena fe”.


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otros mercados (por la reducción del arancel). Sería una especie de balance neto global línea por línea. En realidad y más allá del párrafo 5 del Entendimiento del artículo XXIV antes descrito, cabría preguntarse que hubiese pasado si cada uno de los 10 candidatos ingresaba individualmente en diferentes períodos de tiempo218. No serían aplicables, entonces estas deducciones. O, si la compensación es línea por línea ¿a cuantos dígitos se aplica?, ya que no es lo mismo tomar 8, 6 o 4 dígitos. Además, la norma habla de tenerlas en cuenta pero no dice cómo debe hacerse. Por lo que cabe preguntarse: ¿por qué entonces habrían de considerarse las reducciones en los aranceles en la misma línea de otros mercados (candidatos) donde la Argentina no tenía derechos de AP o IS?, de ser así habría que considerar también los incrementos en esos otros mercados en los que no se contaba con los derechos mencionados. No queda claro si las reducciones a tener en cuenta aplican a todos los mercados o solo aquellos con los que se tenía algún derecho de negociación. Desde la Argentina, entonces, se consideró que al emplear este neteo global no se estaba teniendo en cuenta las situaciones individuales de cada miembro que ingresaba a la Comunidad. Utilizando esta metodología, o sea, incorporando al análisis de cada posición en la cual Argentina contaba con derechos de AP y de IS al resto de los candidatos, los valores de compensación a favor de Argentina se redujeron a poco más de 2 millones de euros (respecto de su propuesta inicial de 12,5 millones de euros). Sin embargo, al analizar este cálculo se observó que, especialmente en Chipre, Malta (con monedas significativamente sobrevaluadas) y Polonia se habían determinado equivalentes ad valorem enormes (comercialmente prohibitivos) con la particularidad de existir comercio entre Argentina y estos países. La explicación a ello estaba dada por los bajos aranceles aplicados de Chipre y Malta y los contingentes de Polonia219, que permitieron la existencia de dicho comercio, el cual no se hubiese originado de utilizarse los altos aranceles consolidados. Lo paradójico es que al usar los aranceles consolidados para calcular la compensación surgieron diferencias arancelarias “negativas” (bajan los aranceles) que netearon las diferencias “positivas” (aumentan los aranceles) reduciendo el valor de la compensación para la Argentina, pero, y esto es lo paradójico, dicho comercio no hubiese existido de tomar los aranceles consolidados, con lo cual al tener un comercio igual a cero y al intentar calcular la pérdida comercial para la Argentina multiplicando el diferencial de aranceles entre la UE y el candidato por el valor de unas importaciones iguales a cero obtendríamos un resultado final de cero y, por lo tanto, un valor

218 Esta interpretación se basa en los debates del Grupo de Trabajo que analizó la incorporación de España y Portugal a la CEE10. Fundamentándose en el criterio de que la “incidencia general de los derechos y demás reglamentaciones” en la CEE12 no deben ser “en su conjunto” mas alta ni mas restrictiva que la de la CEE10, ni que la de España y Portugal, la delegación de Nueva Zelanda ejemplificó que, asumiendo una situación entre un socio comercial grande con aranceles relativamente altos, y dos socios comerciales más pequeños con aranceles relativamente más bajos, luego de promediar los aranceles aduaneros de esos tres componentes ponderados por el comercio, el efecto total sería, por definición, menos restrictivo. Sin embargo, esa no habría sido la intención de los redactores del artículo XXIV, puesto que, en definitiva dos miembros de la unión aduanera terminaron aumentando sus aranceles sobre el nivel anterior al de la adhesión a la unión. Es por ello que, según esta delegación, se debería evaluar los efectos de la ampliación sobre cada miembro por separado, afirmando que la integridad jurídica de las unidades separadas había sido reforzada por la naturaleza de los arreglos transitorios. 219 Para el caso del maíz, Argentina entraba al mercado polaco mediante una cuota de 250.000 toneladas con un arancel intra‐cuota del 20%.


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que no podría ser “neteado” contra las diferencias de aranceles positivas por la sencilla razón de no existir. El razonamiento anterior puede esclarecerse mediante un ejemplo: En la posición arancelaria 1704.90.65 (“goma de mascar”), el único candidato por el cual Argentina podía reclamar alguna compensación era Letonia (LVA), ya que según las estadísticas de la CE, Argentina fue abastecedor principal (AP) de LVA en el trieño 2000‐02. Al comparar los aranceles de la CE con el de LVA en esta posición se observó que el arancel de LVA se incrementaría al ingresar a la CE en un 14,2%220. Este porcentaje multiplicado por el nivel de comercio existente entre Argentina y LVA arrojó un costo comercial o compensación en favor de Argentina de €67 mil. Al aplicar la metodología de “balance neto global línea por línea” se incorporaron el resto de los candidatos con los cuales Argentina tuvo comercio en ese período en cuestión. De esta manera, se incorporó la República Checa, Estonia, Lituania y Malta. Al incorporar a Malta en el análisis, lo que antes era una diferencia en favor de Argentina pasó a ser un valor negativo por efecto del alto equivalente ad valorem calculado para este país (del orden del 600%). A pesar de que Malta tenía este elevadísimo nivel en su arancel consolidado, existía un nivel de comercio con Argentina aun mayor que con Letonia. Ese comercio existió debido al arancel aplicado de Malta del 13%. Ante esta situación, se optó por realizar un nuevo cálculo teniendo en cuenta, en esta oportunidad, los aranceles aplicados de aquellos candidatos que tuviesen importaciones con Argentina a pesar de contar con aranceles consolidados extremadamente altos. El valor alcanzado utilizando esta metodología fue cercano a los 19 millones de euros. La justificación por parte de Argentina de este valor y del uso en determinadas circunstancias de los aranceles aplicados, no solo se basó en una afectación real y concreta al comercial existente, sino que además se tuvo en cuenta el hecho de que luego del ingreso de estos candidatos a la CE, el arancel aplicado de los mismos se incrementaría hasta el arancel aplicado de la CE, que en la mayoría de los casos equivale a su consolidado. De esta forma, el sector exportador de Argentina se enfrentaría a unos aranceles aplicados más altos que los anteriores a la ampliación y, por lo tanto, a un nivel de protección mayor al previo a la ampliación. Es en esta situación donde se ve concretamente lo analizado en el capítulo 4, apartado 4.8.2. respecto al Entendimiento del artículo XXIV del GATT de 1994. Allí se concluyó que la afectación al comercio podía resultar tanto jurídica como real. La primera era referida a la modificación de las Listas (artículo XXVIII del GATT de 1994), mientras que la afectación real se refiere al comercio que efectivamente se encontraba realizando la Argentina con cada uno de los candidatos, el cual se vio afectado por una modificación en los aranceles aplicados. La respuesta de la CE fue que el artículo XXVIII del GATT se refiere concretamente a la modificación de las Listas y éstas implican aranceles consolidados y no aplicados, por lo que descartó el uso de estos aranceles para calcular las compensaciones. Argentina, por su parte, basó su análisis en la “buena fe” expresamente expuesta en el Entendimiento del artículo XXIV 220 Este porcentaje de 14,2% surge de la diferencia entre el arancel de la UE, que en la posición 1704.90.65 es de 9.0+EA MAX 18.7 + AD S/Z y cuyo equivalente ad valorem es 24,2%, y el arancel consolidado de LVA para esa posición que es del 10%.


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y en el hecho que dicho artículo no especifica un uso determinado de cálculo, por lo que sostuvo que las cifras negativas no debían computarse cuando se estaba afectando al comercio real (Fuentes primarias reservadas). Con otro ejemplo concreto puede tomarse real dimensión de la afectación en el comercio. Posición: 1005.90.00 (maíz) Candidato: Malta (MLT) Importaciones desde Argentina: 2.791.400 € (con derecho de AP) Arancel Consolidado UE (igual al aplicado): 94 €/tn. = 75% en su equivalente ad valorem Arancel Consolidado MLT: 18% + 100 Lira/tn. = 18% + 231 €/tn. = 197% en su equivalente ad valorem Arancel Aplicado MLT: 0% Impo. de Malta desde Argentina

A.C. UE (AVE) = A.A. UE (AVE)

A.C. MLT (AVE) A.A. MLT Diferencia UE

– MLT Compensación (débito/crédito)

2.791.400 € 75% 197% ‐ 122% ‐ 3.405.508 € 2.791.400 € 75% ‐ 0% 75% + 2.093.550 n€

Según la CE habría que computar esa cifra “negativa” y netearla con otras cifras “positivas” de otras líneas ó, en su defecto, con otras cifras positivas dentro de la misma línea que podrían surgir de incorporar a los otros candidatos. La posición argentina afirma que esa cifra negativa directamente debería eliminarse y no tenerse en cuenta porque surge de una irrealidad que es suponer que las importaciones hubiesen existido de tener un arancel de 197%. Así, bajo una lógica circunstancia de que el comercio no hubiese existido de haberse empleado aranceles consolidados, en los casos en que estos eran prohibitivos, pero que en los hechos existió por el uso de aplicados, podría dejarse de lado el cálculo alcanzado con los aranceles aplicados y en su reemplazo podría optarse seguir tomando los aranceles consolidados pero dejando en cero aquellas posiciones en que la diferencia entre los aranceles de los candidatos y la CE diese “negativa” (baja del arancel) cuando en dicha posición existía un alto consolidado y simultáneamente había comercio (gracias a un arancel aplicado mucho mas bajo que el consolidado), bajo el supuesto que esa diferencia negativa debiera ser cero ante consolidados prohibitivos que eliminarían cualquier posibilidad de comercio. Esta opción dio un valor de compensación de 12,8 millones de euros. Finalmente, y con la intención de atenerse lo más cerca posible a una norma ya de por sí ambigua y con muchos aspectos indeterminados, se optó por una nueva alternativa de cálculo a fin de establecer un monto a compensar que pudiera equilibrar las concesiones previas y subsane la pérdida de mercado de varios de los sectores exportadores agroalimentarios argentinos generada por la ampliación de la CE. Este nuevo cálculo, cimentado en la misma estructura de posiciones arancelarias que todos los cálculos anteriores y sobre la base de aranceles consolidados, se fundamentó en la idea del balance global neto línea por línea previa pero eliminando sólo aquellas posiciones arancelarias que del conjunto de los candidatos que la integran haya dado una diferencia negativa, o sea que en el neteo al interior de la posición arancelaria haya dado negativa. Sería una especie de balance neto global hacia dentro de cada línea arancelaria, con la novedad de que la línea arancelaria que dio negativo se la elimina del análisis (se la pone en cero), ya que no es objeto del artículo XXIV que se compense las pérdidas


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en un producto (los limones por un lado) con los beneficios en un producto diferente (la miel por otro) ‐menos aún si ese otro producto es industrial‐, sino que se compense hacia dentro de cada línea arancelaria en particular. Esta metodología arrojó un valor de 5,7 millones de euros. Cabe aclarar que ninguno de los cálculos anteriores tuvo en cuenta el efecto restrictivo de otros instrumentos de protección en el deterioro de las condiciones de acceso a mercado, o las denominadas “demás reglamentaciones comerciales”, tales como las salvaguardias especiales agrícolas, los contingentes arancelarios o el comercio preferencial, como así tampoco las distorsiones de mayores subsidios a la exportación y/o ayudas directas a la producción. 6.6.1.3.c) La compensación final de la UE A pesar del esfuerzo argentino por alcanzar un valor mutuamente acordado y satisfactorio para las partes, la posición europea se mantuvo inflexible, rechazando todos los cálculos analizados previamente, incluso el de menor cuantía, y ratificando su intención de no realizar ningún tipo de compensación hacia la Argentina relacionada con los productos agrícolas del Anexo I del Acuerdo sobre Agricultura (AsA). De manera arbitraría y unilateral y con el objetivo de darle un enfoque “pragmático” a la negociación bilateral, la CE decidió tomar el criterio de que sólo las líneas que hayan sufrido un perjuicio superior a los 100.000 euros podrían ser compensadas. Con esta actitud cuestionable la CE se negó a compensar montos de menor cuantía en cada línea arancelaria, pero cuya suma total podía tener cierto valor (Fuentes primarias reservadas). Bajo este criterio, la CE consideró que la Argentina tenía un debito en únicamente tres posiciones arancelarias (que originalmente estaban circunscriptas a los productos no agrícolas), dos de ellas en pescados y la restante en aluminio: ‐ 7601.20.10 (aleaciones de aluminio en bruto) por € 227.000 ‐ 03042096 (filet de pescado congelado, los demás) por € 189.320 ‐ 03037996 (pescados de agua salada, los demás) por € 134.420 Sobre estas tres posiciones la CE propuso dos opciones de compensación:

1) compensación permanente mediante una reducción del arancel consolidado, ó 2) una reducción mayor pero por un período fijo limitado, que podría ser de tres años, o

hasta la implementación de la Ronda Doha. Finalmente, luego de un proceso que duro casi dos años, de varias reuniones técnicas entre funcionarios de ambas partes y de una actitud poco flexible con escasa o nula voluntad negociadora por parte de la CE, el 15 de noviembre de 2005, ésta informó su oferta (Fuentes primarias reservadas). La oferta arancelaria bilateral se compuso de solamente dos posiciones221:

221 Reglamento (CE) No 1839/2006, del CONSEJO del 28 de noviembre de 2006.


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a) 0304.20.96 (filet de pescado congelado): reducción del arancel aplicado del 15% al 11,4% por 3 años o hasta la implementación de los resultados de la Ronda de Doha cuando estos se alcancen.

b) 0303.79.96 (pescado de agua salada): reducción del arancel aplicado del 15% al 12,4% por 3 años o hasta la implementación de los resultados de la Ronda de Doha cuando estos se alcancen.

Como se observa terminó proponiendo la opción 2), o sea una reducción durante un período fijo limitado, ya que para la CE no tenía sentido una reducción arancelaria permanente porque sería insignificante –menos del 1%– debido a lo exiguo del “debito” a favor de la Argentina. Este condicionante temporal (la opción 2)), en ambas posiciones, significaba que si la Ronda de Doha no concluía en 3 años (como finalmente ocurrió), la escasa reducción ofertada por la CE quedaría sin efecto. A esta pobre propuesta debe decirse que en la posición 0304.20.96 Argentina ingresaba al mercado europeo mediante el Sistema General de Preferencias (SGP) pagando un arancel de 11,5%, mientras que para la posición 0303.79.96, el arancel SGP pagado por los exportadores argentinos era de 5,2%, por lo que no hay mejora en el acceso real al mercado europeo. Respecto al “debito” en aluminio en favor de argentina, la CE decidió no ofrecer compensación en este producto por ser la misma demasiada exigua –reducción del 0,1 puntos porcentuales, del 6% al 5,9%, por lo que la descartó. Dentro de su oferta, la CE también incluyó algunos contingentes multilaterales, o sea erga omnes, que podrían ser de interés para la Argentina pero abierto a la competencia con otros exportadores. Esta oferta contingentaria multilateral222 fue de:

c) Carne bovina (0202.20.30, 0202.30 y 0206.29.96): incremento de la cuota erga omnes en 4.003 tn. de la actual cuota de 50.700 tn., con arancel intra‐cuota del 20% ad valorem para la carne destinada a conserva; y del 20% ad valorem + 45% del arancel específico para las demás carnes en conserva.

d) Leche desnatada en polvo (0402.10.19): incremento de la cuota erga omnes en 537 tn. de la actual cuota de 68.000 tn., con un arancel intra‐cuota específico de 475 €/tn.

e) Manzanas frescas (ex 0808.10.80): incremento de la cuota erga omnes en 96 tn. de la actual cuota de 600 tn., con un arancel intra‐cuota del 0%.

f) Maíz (1005.10.90 y 1005.90.00): nueva cuota erga omnes de 242.074 tn. con arancel intra‐cuota de 0%.

g) Jugos de frutas procesados (2009.11.11, 2009.11.19, 2009.19.11, 2009.19.19, 2009.29.11, 2009.29.19, 2009.39.11, 2009.39.19, 2009.49.11, 2009.49.19, 2009.79.11, 2009.79.19, 2009.80.11, 2009.80.19, 2009.80.34, 2009.80.35, 2009.80.36, 2009.80.38, 2009.90.11, 2009.90.19, 2009.90.21 y 2009.90.29): nueva cuota erga omnes de 7.044 tn. con un arancel intra‐cuota del 20%.

h) Vinos: 3 nuevas cuotas erga omnes de, 1. 20.000 hl. con arancel intra‐cuota de 8 €/hl. para vinos de uvas frescas en

envases de mas de 2 litros (2204.29.65 y 2204.29.75);

222 Reglamento (CE) No 1839/2006, del CONSEJO del 28 de noviembre de 2006.


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2. 40.000 hl. con arancel intra‐cuota de 10 €/hl. para vinos de uvas frescas en envases de 2 litros o menos (2204.21.79 y 2204.21.80);

3. 13.810 hl. con arancel intra‐cuota de 7 €/hl. de vermut y demás vinos de uvas frescas en envases de más de 2 litros (2205.90.10).

Esta oferta contingentaria multilateral, o sea NMF, no fue vista como beneficiosa para los intereses de Argentina, ya que en los principales productos ofertados como la carne bovina y el maíz, la Argentina ya es un exportador tradicional. Por lo tanto, la Argentina rechazó la oferta europea considerando que las compensaciones arancelarias contenidas en dicha propuestas eran insignificantes y no reflejaban la realidad del comercio con los 10 nuevos Estados miembros ni compensaba el menoscabo experimentado por los exportadores argentinos en determinados sectores de su economía, como el de las frutas y de algunos cereales como el maíz. Sin embargo, para la Argentina no le era fácil rechazar lo poco que le estaba ofreciendo la UE y no por la exigua compensación sino por otras varias razones, a saber:

I) Porque la UE ya había concluido muchas de las negociaciones con los miembros importantes como Estados Unidos, Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Brasil y Corea, lo cual aislaba cada vez más la posición de Argentina.

II) Porque la Argentina por sí sola no podía impedir la consolidación de una nueva Lista UE25. En todo caso, solamente podría retirar concesiones sustancialmente equivalentes; hipótesis con escasos antecedentes y de consecuencias seguramente negativas, no solo para la relación bilateral sino porque al retirar concesiones –NMF‐ se pueden afectar intereses comerciales de otros miembros ajenos al desacuerdo en cuestión.

III) Porque en el transcurso de las negociaciones bilaterales entre estos países se introdujo un tema que no tenía ninguna vinculación con la negociación del artículo XXIV:6 del GATT, pero que era de relevancia para los intereses comerciales de Argentina: la definición de la cuota Hilton.

6.6.1.3.d) Un nuevo factor de la negociación: el biotipo Hilton Como se mencionó, durante las negociaciones por artículo XXIV:6 del GATT entre Argentina y la CE, se incorporó un tema ajeno a las mismas pero que finalmente tuvo una influencia muy importante para el cierre de dicha negociación, y fue el cambio en la definición de un nuevo biotipo animal para la Cuota Hilton; definición que estaba vigente desde el año 1979. El acuerdo sobre esta modificación fue alcanzado entre el entonces Secretario de Agricultura de Argentina, Miguel Campos y el entonces Director General de Agricultura y Desarrollo Rural de las CE, Silva Rodríguez, a fines de 2004 (Fuentes primarias reservadas). Las partes acordaron que dicha nueva definición debería ser protocolizada ante la OMC en la nueva Lista de concesiones de la UE25, dado que la anterior definición se encontraba


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consolidada en su Lista de concesiones de la UE15 (la CXL)223. Por lo tanto, la negociación por ampliación era la ocasión más propicia, ya que, una vez finalizadas las negociaciones por artículo XXIV:6, la CE debía consolidar una nueva Lista de concesiones para la UE25, más allá de que la nueva definición del biotipo Hilton era un tema de proceso desvinculado totalmente de la sustancia de dicho artículo (Fuentes primarias reservadas). Sin embargo, cuando las negociaciones por artículo XXIV:6 llegaron a un punto muerto ‐debido a las posiciones antagónicas de las partes en lo que respecta a los valores posibles a compensar‐, la CE dio a entender que el tema de la cuota Hilton podría computarse como crédito o medio de pago ante el reclamo argentino de compensaciones, específicamente manifestó que se buscaba “salvar” las 11.000 toneladas originales de Hilton que eran base NMF pero que en la práctica eran utilizadas por Argentina, lo que en definitiva resultaría en un contingente de 28.000 tn asignado exclusivamente a la Argentina224 (Fuentes primarias reservadas). Así, sólo se modificó en la Lista europea la descripción de la cuota de 11.000 tn (posición 0201.30.00) que pasó a ser “country allocated”. Este ajuste en la descripción respondió al interés de la UE de facilitar eventuales cambios o actualizaciones ‐con el acuerdo de Argentina‐ sin necesidad de modificar ninguna norma europea ni esperar a otra modificación de la Lista europea en la OMC; y quedando instrumentada en un Canje de Notas o “side setter” entre las partes al momento de cerrarse la negociación bilateral por artículo XXIV:6 del GATT 1994225. Este acuerdo también fue implementado por las CE con Australia, Brasil, Nueva Zelanda y Uruguay. La introducción de este tema, aunque en lo formal no vinculado a la negociación por compensaciones del artículo XXIV:6 hizo políticamente difícil cualquier oposición de Argentina a la pobre propuesta presentada por la CE en materia arancelaria bilateral, ya que de trabarse la certificación de la nueva Lista de la UE25 luego de las negociaciones por artículo XXIV:6, también podría trabarse el tema del biotipo Hilton.

223 En realidad se acordó que la nueva definición completa no figure en la Lista europea en la OMC (Lista CXL o la nueva Lista de la UE25 a consolidarse), sino que aquella haga remisión a la normativa europea respectiva (Reglamento (CE) Nº 1839/2006). En la Lista europea en la OMC, para las 11.000 tn. originales, sólo se haría mención a la siguiente glosa: “High quality meat allocated to Argentina”. 224 Cabe recordar que Argentina contaba con dos cuotas, de 17.000 tn. y de 11.000 tn. que hacían un total de 28.000 tn. de carne bovina enfriada. Del total, las 17.000 tn. eran “country allocated” (posiciones 0201, 0202, 0206.10.95 y 0202.29.91 que corresponden a una cuota de 37.800 tn. distribuida entre Argentina, Estados Unidos, Canadá y Uruguay), y que no contenían la descripción del biotipo en la Lista europea, aunque –de hecho‐ se aplicaba la descripción que tenían las restantes 11.000 tn., las cuales eran NMF pero usufructuadas por Argentina. 225 La nueva definición del biotipo Hilton fue instrumentada por la Comisión Europea mediante el Reglamento (CE) Nº 1839/2006 del Consejo del 28 de noviembre de 2006. Diario Oficial de la Unión Europea L/355/1 del 12.12.2006


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6.6.1.3.e) Las demás restricciones comerciales

Los Contingentes arancelarios de los candidatos Como la compensación arancelaria bilateral ofrecida por la CE a la Argentina fue casi inexistente, las expectativas de los negociadores de éste último se volcaron en la consolidación de los contingentes arancelarios por parte de la CE, aun teniendo presente que dichos contingentes serían erga omnes, o sea, de libre disponibilidad para todos los Miembros de la OMC. Dicha expectativa se basaba en el hecho real de la gran cantidad y variedad de contingentes consolidados en la OMC por la mayoría de los 10 candidatos, específicamente por Eslovenia, Eslovaquia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia y República Checa. Sin embargo, ante ese hecho incontrastable, los contingentes arancelarios finalmente ofrecidos por la UE así como la cuantía de los mismos no se propusieron ‐en función de los contingentes arancelarios preexistentes en cada uno de los 10 candidatos‐, con las cuotas que se deberían haber ampliado o creado. En este tema la metodología aplicada por la CE para consolidar los contingentes arancelarios de la UE15 con los de los condaditos se basó nuevamente en el “netting‐out” con algunos aditamentos, como ser:

i) Se eliminaron las cuotas de los candidatos cuando el arancel intra‐cuota fuese mayor que el arancel de la UE15.

ii) Se eliminaron las cuotas de los candidatos cuando éstas nunca fueron implementadas por el hecho de usar el sistema del arancel solo.

iii) Se eliminaron las cuotas de los candidatos en el caso de que el “net out” aplicado absorbió todo el volumen de las cuotas de dichos candidatos, o sea, cuando las importaciones del producto bajo contingente de un candidato provenientes de la UE15 o de algún otro candidato equivalió al total del contingente.

iv) Se expandieron las cuotas de la UE15 con el mismo arancel intra‐cuota, pero: ‐ restando el “net”, es decir el comercio cuando las importaciones en el producto con cuota de un candidato proviene de la UE15 o de alguno de los otros candidatos; y ‐ ajustando (disminuyendo) el volumen del contingente por la reducción del arancel intra‐cuota (original) del candidato.

Como se observa, el resultado no fue la suma de los volúmenes de las cuotas de los candidatos con las de la UE15, sino que una vez más la UE volvió a aplicar el “netting out” por el cual se descuenta de la participación en la cuota el comercio interior entre la UE15 y los candidatos y entre los mismos candidatos. Sobre la metodología de la CE, a la Argentina le pareció razonable el punto i). En el caso del punto ii), la misma tenía sentido si el nuevo acceso en UE25 fuese igualmente –o mejor‐ de beneficioso que el acceso previo de los candidatos; de otro modo se estaría eliminando un


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acceso mínimo y corriente acordado en la Ronda Uruguay. Respecto a los puntos iii) y iv), Argentina los rechazo por no existir previamente ningún tipo de acuerdo multilateral sobre la metodología del “net out”, afirmando que la misma no se compadecía con las normas de la OMC en esta materia (Fuentes primarias reservadas). Como ya se vio en el análisis de anteriores ampliaciones no existe ninguna base legal para aplicar esta metodología al momento de agregar los contingentes existentes de los candidatos con el de los miembros originales. La justificación europea fue simplemente su aplicación en los anteriores procesos de ampliación. Otro motivo del rechazo argentino a esta metodología fue que el “net out” estaría en contradicción con los compromisos de acceso mínimo y corriente acordados en la Ronda Uruguay, por lo que el acceso mínimo y corriente de la UE25 debería ser representativo del acceso mínimo y corriente de la UE15 sumado al acceso mínimo y corriente de cada uno de los 10 candidatos. Este compromiso asumido debía representar el porcentaje de consumo doméstico acordado en esa Ronda, que en el caso del acceso mínimo fue del 5 por ciento (Ibíd.). Además, la metodología del “net out” tenía una deficiencia conceptual, dado la necesidad de depurar el comercio preferencial, en razón que las importaciones entre la UE15 y los 10 candidatos se hicieron en muchos productos en condiciones preferenciales bajo acuerdos europeos, desviando comercio NMF de terceros países. Por el inconveniente en la depuración de este comercio por parte de la CE, Argentina consideró inapropiado el uso del “net out” (Ibíd.). A criterio de Argentina lo que correspondía era la consolidación, para un mismo producto, de los contingentes de los candidatos con los de la UE15, eventualmente con una reducción sólo en aquellos casos en que el arancel intra‐cuota del candidato fuese mayor al intra‐cuota de la UE15. Bajo este criterio, Argentina le solicitó a la CE que en los dos productos de mayor relevancia para sus intereses ‐carne bovina y maíz‐, realice la completa consolidación de los contingentes de los candidatos con los de la UE15 aceptando el ajuste por diferencia de aranceles intra‐cuota. Esta solicitud se basó en la propia información distribuida por la CE, que fuera entregada a los negociadores argentinos y de la cual surgen diferencias significativas entre lo que finalmente la CE compensó y lo que debió haber compensado226. Para el caso de la CARNE BOVINA, vimos que la propuesta de incremento de este contingente por parte de la UE fue de 4.003 tn erga omnes. Este valor, según los cuadros de la CE, surge de los contingentes que tenían algunos candidatos descontándole el comercio entre ellos y con la UE15 (“netting‐out”). La tabla 6.6.1.3.e.1. presenta esta información. 226 Esta información fue entregada en dos documentos denominados: “EC/NMS Summary List of quotas” y “Working Document on New Member State Tariff Rate Quotas. Netting‐out of TRQs: detailled listing – Argentina” (Fuentes primarias reservadas).


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Tabla 6.6.1.3.e.1.

Candidato TRQ

Ronda Uruguay (volumen)

Arancel intra‐cuota

Resultado luego del netting‐out (volumen)

CZS 11.125 30% 71,1 CZS 410 30% 6,3 HUN 13.595 15% 199,0 POL 11.165 20‐30% 60,9 POL 17.545 30% 3.593,0 POL 5.000 20% 57,5 SVN 320 1.8+93 SIT/kg 6,1 SVN 13 5.45+252 SIT/kg 9,2 Total 59.173 4.003

Fuente: elaboración propia en base a doc. UE: “EC/NMS Summary List of quotas”

Se puede apreciar que el total del volumen consolidado en la OMC de los contingentes para la carne bovina era en esos 4 candidatos de 59.173 tn y que luego de la metodología de “netting out” de la CE solo quedaron 4.003 tn. En casos particulares como el de la República Checa y Polonia resulta alarmante el descuento realizado. La República Checa contaba con un contingente para las partidas 0201 y 0202 de 11.125 tn y luego de hacer el “net‐out” quedaron sólo 71,1 tn. En Polonia ocurrió algo similar, el contingente para la partida 0201 era de 11.165 tn quedando en 60,9 tn luego de descontar el comercio con los otros candidatos y con la UE15 (Fuentes primarias reservadas). Para el caso del MAIZ, la propuesta de la CE fue la creación de una nueva cuota erga omnes de 242.074 tn a un arancel de 0%. Con la tabla 6.6.1.3.e.2. se puede apreciar cual fue el volumen de cuota que “desapareció” en Hungría, Polonia y Eslovenia por haber ingresado estos países a la UE15 y la aplicación del “netting‐out”. Tabla 6.6.1.3.e.2.

Candidato TRQ

Ronda Uruguay (tn.) Arancel

intra‐cuota Resultado luego del netting‐

out (tn.) netting out ajustado (tn.)

HUN 222.935 3% 138.182,8 134.037,3 POL 250.000 20% 130.038,4 102.680,7 SVN 120.000 7,7% 5.803 5.356,1 Total 592.935 274.024,2 242.074,1

Fuente: elaboración propia en base a doc. UE: “EC/NMS Summary List of quotas”

Como se observa la suma de los contingentes consolidados en la Ronda Uruguay de estos tres candidatos fue de casi 600 mil toneladas y hasta ese volumen los terceros países exportadores podían exportar a los aranceles intra‐cuota. Sin embargo, luego de aplicar el “net‐out” quedaron 274.024 tn (unas 320 mil toneladas menos). Pero esta cifra no fue la propuesta por la CE, sino una aun menor de 242.074 tn, la cual surge del ajuste por diferencia en los aranceles intra‐cuota de cada uno de los tres candidatos respecto al arancel intra‐cuota del 0% propuesto por la CE. En resumen, entre la cuota real existente antes de la ampliación y la que finalmente ofreció la UE existió una diferencia de más de 350 mil toneladas que los terceros mercados perdieron.


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Al cuantificar (valorarse) esta diferencia teniendo en cuenta el precio de la tonelada de maíz en el mercado de Chicago (90 US$/tn) a los precios de junio de 2005 (fecha en la que la CE presentaba esta información y se discutía sobre estos temas en la negociación bilateral), se obtiene una pérdida de más de 31 millones de dólares. En una nota del 15 de noviembre de 2005 del entonces Director General de Agricultura y Desarrollo Rural de las CE, Sr. Silva Rodríguez, dirigida al Secretario de Agricultura de Argentina, Sr. Miguel Campos, le responde que la petición de Argentina de que los contingentes de carne bovina y maíz queden consolidados en su totalidad “sobrepasaría el objetivo de restablecer las oportunidades comerciales existentes antes de la ampliación, así como las obligaciones de la CE en el marco del artículo XXIV:6 del GATT”.

Los Subsidios agrícolas de los candidatos Debe tenerse presente que toda discusión sobre los compromisos en subsidios agrícolas de los candidatos a una ampliación de una unión aduanera no integran el alcance del artículo XXIV:6 ni del XXVIII y, por lo tanto, deberían analizarse fuera de los procedimientos de dichos artículos. Sin embargo, en algún punto del proceso deben discutirse227 o, por lo menos, conocer cual será el procedimiento, por parte de la CE, para tratar estas herramientas que tanto afectan y distorsionan el comercio de bienes agrícolas. Es por ello que, en este sentido y para esta ampliación, la CE presentó a las terceras partes involucradas y afectadas por la misma –el 1º de junio de 2005–, un working document donde detallaba la metodología seguida para consolidar los compromisos de los 10 candidatos con los de la UE15 en materia de ayuda interna directa a la producción y en materia de subsidios a la exportación. En ayuda interna a la producción, llamada según terminología OMC Medida Global de Ayuda (MGA) o “caja ámbar”, la metodología consistió en convertir los compromisos de cada uno de los candidatos, expresados en sus monedas nacionales, a euros y sumarlos a los compromisos de la UE15. La tabla 6.7.1.2.d.1. muestra el resultado de esta consolidación.

227No obstante, esto no esta tan claro. La UE argumenta que al no existir un procedimiento para tratar la consolidación de las ayudas internas y los subsidios a las exportaciones, como sí ocurre con las cuestiones de acceso a mercados que tienen el procedimiento del artículo XXVIII del GATT de 1994, este último procedimiento aplica. Para la Argentina, la no existencia de procedimiento no obliga a usar cualquier procedimiento y que la negociación de la consolidación de los compromisos de subsidios se podría hacer ad hoc ante la ausencia de procedimientos acordados.


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Tabla 6.6.1.3.d.1.

En el Acta de Adhesión de los candidatos fue incluida la reforma de la PAC, ratificada en septiembre de 2003. En dicha Acta se previó que los agricultores de los 10 candidatos empezaran a recibir “gradualmente” las ayudas directas, en distintos porcentajes, hasta que se igualen en 2013 con las de los productores de los antiguos estados miembros. En 2004 recibieron un 25%, en 2005 un 30%, en 2006 un 35%, incrementándose esta ayuda sucesivamente hasta el 2013. Los candidatos podían completar con fondos nacionales hasta un 30% de esas ayudas. Respecto a los subsidios a la exportación, como estos compromisos están divididos en valor (desembolsos) y en volumen; los desembolsos de los 10 candidatos fueron convertidos a euros y se le dedujo a cada uno de ellos los

desembolsos relacionados con las exportaciones destinadas a la UE15 y a los restantes nueve. Es decir, se depuraron los subsidios a la exportación “intra UE25”. Estos desembolsos “neteados” fueron adicionados al correspondiente compromiso de la UE15. Para los subsidios a la exportación en volumen, se utilizó la misma metodología de descuento. Sin embargo, existieron compromisos de los candidatos, tanto en valor como en volumen, que no tenían su correspondencia en la UE15. Esto implico claramente un incremento neto en el nivel de subsidios a la exportación, cuya distorsión de los mercados agrícolas es ampliamente reconocida, en favor de los productos europeos y en desmedro de los restantes exportadores competitivos de productos agroalimentarios. Al problema del incremento en el nivel de subsidios a la exportación debe sumarse el hecho de que el 1º de enero de 2004 expiró la Cláusula de Paz del artículo 13 del Acuerdo sobre la Agricultura, que amparaba el uso de estos subsidios en los productos agrícolas. Con lo cual estaría vigente la prohibición del artículo 3.1. (a) del Acuerdo de Subsidios y Medidas Compensatorias y la interpretación jurídica de que este tipo de medida estaría prohibida. Sin embargo, esta interpretación estaría sujeta a la finalización de la Ronda Doha que entre sus objetivos principales apunta a la eliminación de este tipo de subsidios.

Las Salvaguardias Agrícolas de los candidatos El tema de la Salvaguardia Especial del artículo 5 del Acuerdo sobre Agricultura (SSG) también origino diferencias. Según el documento de la OMC G/AG/NG/S/9/Rev. 1, del 19 de febrero de 2002, la CE poseía 539 partidas arancelarias con la posibilidad de aplicar SSG y, según este mismo documento, Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia poseían 117, 144, 236 y 114 partidas arancelarias respectivamente pasibles de aplicar la SSG. Estos 4 candidato fueron los únicos que consolidaron el uso de la SSG, por lo tanto los restantes 6, que no tenían posibilidad de aplicar SSG antes de incorporarse a la UE, una vez parte del

País Compromiso

MGA (Mill. de €)

UE 15 67.159

Chipre 88 Eslovaquia 237 Eslovenia 62 Estonia 0 Hungría 134 Letonia 6 Lituania 26 Malta 0 Polonia 3.612 Rep. Checa 406

TOTAL 71.729 Fuente: UE


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bloque europeo estarían con la capacidad de aplicarlas en todas aquellas posiciones en que la CE consolidó la SSG ante la OMC, lo cual implicaba un daño potencial –difícil de cuantificar‐ para los exportadores argentinos y del resto de terceros países; que antes de la ampliación no se enfrentaban a este tipo de política restrictiva y luego de la ampliación si. Sin embargo, el reclamo por estas nuevas SSG quedo sólo en un reclamo verbal de las reuniones de negociación bilateral sin una respuesta concreta por parte de la UE. 6.6.1.3.f) La finalización de las negociaciones bilaterales por artículo XXIV:6 del GATT de 1994 Finalmente, con sólo dos escasas posiciones arancelarias en pescados a nivel bilateral y un puñado de cuotas multilaterales en concepto de compensaciones, la negociación por artículo XXIV:6 entre la CE y la Argentina se cerro en junio de 2006, casi dos años y medio después de su inicio. Hasta último momento Argentina pretendió y reclamo un mayor nivel de compensaciones por parte de la posición europea. Posición que en definitiva nunca fue una posición negociadora ya que resultó inamovible desde la primera reunión bilateral a comienzos de 2004. Nunca existió la voluntad política para considerar los justos reclamos en determinados productos agroalimentarios cuyo acceso a mercados se vería menoscabado por la ampliación y la aplicación de herramientas, esquemas y políticas comerciales más restrictivas y de mayor complejidad. Se considera que la razón más importante por la que esta negociación bilateral haya podido concluirse fue por un tema totalmente ajeno a los artículos XXIV:6 y XXVIII del GATT de 1994. Este asunto fue el acuerdo de una nueva definición de la cuota Hilton y la consolidación en una cuota anual única de 28.000 tn asignadas a la Argentina.


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6.7. El caso de la negociación entre la UE y Argentina por la ampliación a Bulgaria y Rumania Cabe aclarar que éste último caso de estudio no tendrá el mismo nivel de profundidad y detalle que el anterior por varias razones. Primero por la importancia de la ampliación, la anterior implicó la incorporación al mismo tiempo de diez países mientras que ésta sólo de dos. Segundo, porque el impacto en la economía argentina de dos países fue mucho menor que el efecto de diez economías, sumado a que el comercio existente entre Argentina y los dos “candidatos” resultó ser poco significativo y restringido a algunos productos. Y tercero, porque el nivel y grado de divergencias y de complejidad en los cálculos y en las posiciones negociadoras fue mucho menor en relación a las ocurridas en la quinta ampliación, aunque, en gran medida, muchas de ellas se repitieron. De las cifras sobre comercio bilateral de los años previos a la incorporación de Bulgaria y Rumania a la CE (enero 2007) surge que la Argentina no era un proveedor importante en materia de exportaciones globales a estos destinos (menos del 1%). En lo que respecta a exportaciones de productos agroalimentarios a esas dos economías, las cifras también reflejan un reducido comercio. En 2005, Argentina le exportó a Bulgaria aproximadamente US$ 13 millones en productos de origen agroalimentario, principalmente carne bovina congelada y pescados congelados, mientras que a Rumania las exportaciones del rubro alimenticio representaron valores cercanos a los US$ 15,5 millones, principalmente de harina de soja (INDEC). Sin embargo, a pesar de todas estas “circunstancias” propicias para alcanzar un rápido acuerdo mutuamente favorable, la negociación no estuvo exenta de diferencias y dificultades, que han hecho que esta negociación bilateral por compensaciones tardara casi cuatro años en concluirse. Al momento de estar elaborándose este apartado, las partes llegaron a un acuerdo por compensaciones qué, en definitiva, para la Argentina fue mejor, en términos comerciales, que el alcanzado por la ampliación a 25 miembros. 6.7.1. Los Derechos de Negociación de Argentina para los productos agroalimentarios Al igual que en la anterior ampliación y a los efectos de cumplir con los requisitos del artículo XXIV del GATT y de su Entendimiento, mediante la comunicación G/SECRET/26, del 28 de septiembre de 2006, las Comunidades Europeas notificaron a la OMC y a sus Miembros su decisión de ampliarse mediante la adhesión de Bulgaria y Rumania a partir del 1º de enero de 2007228. En dicho documento, las CE notificaron, en el marco del procedimiento establecido en el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994 , la modificación de la Lista de las Comunidades para incluir a estos dos nuevos miembros. Esto implicó, en la práctica, el retiro de los

228 Esta comunicación fue luego “revisada” mediante un corrigendum por errores en las estadísticas un mes después, el 23 de octubre de 2006, mediante el documento OMC: G/SECRET/26/Rev.1.


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compromisos consignados en la Lista CXXXIX de Bulgaria y en la Lista LXIX de Rumania y la aplicación de los aranceles y contingentes de la CE vigentes al 1º de enero de 2007. En el mismo documento, las CE dicen estar dispuestas a iniciar los procedimientos previstos en el artículo XXIV y XXVIII del GATT de 1994, con inclusión de negociaciones arancelarias o consultas para abordar los ajustes compensatorios previstos en el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994. Según lo expresado por las CE en esa notificación, los datos necesarios para la aplicación de dicho párrafo estarían disponibles en formato electrónico para uso de las delegaciones con derechos de negociación. Fue en función de estos datos que se realizaron los cálculos de ajustes compensatorios en favor de Argentina229. La lógica del análisis es similar a la realizada en el caso anterior. Focalizándose en los productos agroalimentarios, se buscó determinar el valor de la pérdida comercial que experimentaron los productos agroalimentarios argentinos por el incremento de las barreras en frontera con motivo de la ampliación a 27 miembros. En términos generales, y para el período base (2002‐04), los aranceles consolidados de los productos agroalimentarios de los dos candidatos fueron más elevados que los de la Unión Europea, al menos en aquellas posiciones en las cuales terceros países eran abastecedores principales o tenían interés sustancial y en las cuales, Argentina realizó exportaciones a esos mercados. Para el caso de Bulgaria, la media arancelaria de esas posiciones era del 81% mientras que para la CE era de 25,7%. Por su parte, Rumania tenía una media de 23,4%, mientras que para la CE el promedio alcanzó un 24,8%, aunque con una dispersión mucho mayor para la CE (Méndez Parra, 2007). Como en la anterior ampliación, el tipo de información suministrada por la CE para el cálculo de los ajustes compensatorios por motivos arancelarios consistió, para cada miembro de la OMC con comercio con alguno de los dos “candidatos”, en dos tablas con estadísticas: una para “productos agrícolas” y la otro para “productos no agrícolas”. Ambas tablas contaban con 4 bloques de información (grupos de columnas). El primer bloque, denominado “Tariff after accession”, con 3 columnas con información de la UE25: una con la posición arancelaria, otra con el arancel correspondiente y la última marcaba si dicha posición tenia cuota OMC. El segundo bloque, denominado “Tariff before accession”, compuesto de 4 columnas con información sobre los dos “candidatos”: una columna indicaba cuál era el país candidato (Bulgaria o Rumania), la segunda indicaba su posición arancelaria (correlativa con la respectiva posición arancelaria de las CE), la tercera mostraba el arancel respectivo y la última si la posición tenía cuota OMC. El tercer bloque, denominado “Trade (AVG 02‐04)”, contaba con sólo dos columnas con información comercial en valor (miles de Euros) y en volumen (toneladas). Estas dos columnas mostraban las importaciones de los dos “candidatos” desde

229 La información estadística brindada por la CE consistió en tres archivos. Uno con tablas de contingentes arancelarios (CA) NMF de la UE25, así como de Bulgaria y Rumania. Otro con las designaciones de las posiciones arancelarias de la UE25, de Bulgaria y de Rumania, el tipo de producto y su descripción. Finalmente, el tercero con los aranceles de cada una de las tres partes y el comercio ‐en valor y volumen‐ para el período base 2002‐2004 con las importaciones de los dos nuevos miembros desde el resto del mundo (por país de origen) y el reconocimiento de la UE de derechos de primer negociador (DPN), de abastecedor principal (AP) y de interés sustancial (IS) para cada Miembro de la OMC.


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cada uno de los terceros países Miembros de la OMC. Por último, el cuarto bloque de información, denominado “Negotiation Rights”, compuesto de 3 columnas que indicaban si el tercer país en cuestión era poseedor de un derecho de AP, IS o DPN (los equivalentes en inglés de estas siglas son: FS por First Supplier; SI por Substantial Interest; e INR por Initial Negotiation Right, respectivamente). Para el caso puntual de Argentina, de la tabla de “productos agrícolas” surge que en el período 2002‐2004, hubo 140 posiciones arancelarias que experimentaron comercio entre Argentina y Bulgaria y/o Rumania (exactamente 121 con Bulgaria y 19 con Rumania), por un valor promedio de 17.353,9 miles de Euros. De la tabla “productos no agrícolas”, de la que sólo se tomaron los pescados y sus productos procesados, se contabilizaron 69 posiciones arancelarias con algún valor de comercio entre Argentina y alguno de los dos “candidatos”, equivalente a 2.873,4 miles de Euros. Por lo tanto, el conjunto de productos agroalimentarios inicial que se tuvo en cuenta para el análisis fueron las 140 posiciones de la tabla de “productos agrícolas” y las 69 posiciones de pescados y subproductos de la tabla de “productos no agrícolas”. El universo de análisis fue entonces las 209 posiciones arancelarias que representaron, para el período 2002‐04, un valor promedio de comercio de poco más de 20 millones de Euros230. Se desecharon las posiciones “no agrícolas” restantes por el escaso comercio que representaron en el período analizado y la consecuente nula afectación y compensación. Sin embargo, como se explicó en el caso de la anterior ampliación, el cálculo no se realizó sobre las posiciones con comercio bilateral, o sea las 209 posiciones, sino sobre aquellas que la Unión Europea le reconoció a la Argentina algún derecho de negociación, ya sea AP, IS o DPN. Dado este requisito, según la información provista por la CE en sus estadísticas, Argentina contó con 57 posiciones en que fue Abastecedor Principal (AP), 40 posiciones en las que tuvo Interés Sustancial (IS) y ninguna posición con Derechos de Primer Negociador (DPN). No obstante, éstas 97 posiciones arancelarias representaron casi la totalidad de los 20 millones de Euros de comercio entre Argentina y ambos candidatos con derecho de negociación. Sobre estas posiciones hubo que determinar cuales experimentaron un incremento en su arancel debido a la ampliación, o sea, qué productos se encarecieron para los exportadores argentinos y en cuanto, con motivo de que Bulgaria y Rumania pasaron a formar parte de la Unión Europea. Fue en estos puntos donde nuevamente se observaron las mayores discrepancias y divergencias de esta negociación bilateral. 6.7.1.1. El Proceso Negociador Bilateral En términos formales, el 21 de diciembre de 2006, el Representante argentino Permanente ante la OMC en Ginebra, Embajador A. Dumont, le envía a su entonces par europeo, Embajador Carlo Trojan, una nota en la que le hace saber el interés de Argentina como abastecedor

230 Para tener una dimensión comparativa con la anterior ampliación, vimos que en aquella la base del análisis de Argentina fueron 1.463 posiciones agroalimentarias, que representaron 144 millones de euros de comercio.


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principal e interés sustancial de un conjunto de líneas arancelarias, en las que por supuesto se incluyeron esas 97 posiciones agroalimentarias231. En esa misma nota, el embajador argentino incluyó otros dos temas de interés para Argentina que estaban estrechamente relacionados con la negociación por ajustes compensatorios. El primero de ellos, vinculado al deseo de conocer el tratamiento que recibirían en el mercado ampliado de las CE de 27 miembros los contingentes arancelarios de Bulgaria y Rumania. El segundo, y de mayor relevancia para los intereses argentinos, fue el tratamiento de la situación de los ajos frescos (posición 0703.2000). Específicamente, Argentina le reiteró a las Comunidades que gozaba de un Derecho de Primer Negociador respecto del contingente arancelario de ese producto, el cual derivaba de las disposiciones del artículo XXVIII y de su Entendimiento, y según lo reconocido por las CE en las negociaciones llevadas a cabo conforme las comunicaciones G/SECRET/11 del 09 de junio de 2000 y G/SECRET11/Add.1 del 19 de junio de 2001232. La cuestión del ajo era un tema pendiente que derivaba de la anterior ampliación, y por el cual la Argentina, el 6 de septiembre de 2006 en calidad de reclamante, solicitó la celebración de consultas en el marco del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC (ver Diferencia OMC DS349). Dicho reclamo no ha prosperado, o sea no se ha establecido un grupo especial de solución de diferencia ni se ha notificado la supresión de las medidas ni una solución mutuamente convenida. El reclamo argentino se basó en que, con motivo de la ampliación a 25 miembros, se vio afectado negativamente su Derecho de Primer Negociador. Por dicho proceso de ampliación, la CE compensó a China con una cuota adicional de 20.500 toneladas, incrementando su cuota original de 13.200 a 33.700 toneladas (un 155% más) y con esto su participación en la cuota total en 22,8 puntos porcentuales (del 34,4% al 57,2%). De esta manera, Argentina vio perder participación relativa en la cuota total actual (de 58.870 toneladas), pasando del 50% a un 32% de participación. Además, la CE permitía que este incremento ingresara en el tercer y cuarto trimestre de cada año, coincidiendo con los períodos en los que ingresa el ajo argentino, y con el aditamento de hacerlo a un precio 50% inferior233.

231 En dicha nota, además de las 97 productos agroalimentarios se incorporaron otras pocas líneas arancelarias correspondientes a productos industriales (o “productos no agrícolas”), pero que para el análisis de los ajustes compensatorios, como se dijo, no fueron tomadas en cuenta; esencialmente por dos motivos: su escaso valor comercial y por el hecho de que los aranceles consolidados de la UE25 en esos productos eran más bajos que sus correspondientes aranceles en Bulgaria y Rumania. 232 En éste último documento estaba adjunta la comunicación conjunta de las Comunidades Europeas y la Argentina –en forma de Notas Reversales– relativa a la conclusión de negociaciones (2001) de conformidad con el artículo XXVIII del GATT de 1994 para la modificación, en lo que respecta al ajo, de las concesiones previstas en la Lista CXL de las CE. En dicho acuerdo, las CE establecen un contingente arancelario para el ajo de 38.370 toneladas con un arancel in‐cuota igual al 9,6% (mientras que el out‐cuota se ubicó en 9,6% + 1.200 €/tn.). Argentina, por haber sido en el período 1996‐98 el principal abastecedor tanto en valor como en volumen, le correspondió una cuota de 19.147 tn., o sea, un 50% del total de la cuota. El resto de la cuota estaba repartida entre China con 13.200 tn. y “Otros abastecedores” con 6.023 tn. 233 Para más detalle ver: Decisión 2006/398/CE , de 20 de marzo de 2006, relativa a la celebración de un Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la CE y China por ampliación de la UE a 25 miembros en el marco del artículo XXIV:6 y XXVIII del GATT de 1994; Reglamento (CE) Nº 341/2007 de la Comisión, de 29 de marzo de 2007, por el que se abren contingentes arancelarios, se fija su modo de gestión y se instaura un régimen de certificados de importación y de origen para los ajos importados de terceros países (incluyendo a China); y el Reglamento (CE) Nº


363

Originariamente, la cuota europea de ajo a favor de Argentina surgió de la necesidad por parte de la CE de dar de baja el control de la cláusula de salvaguardia que regía contra el ajo chino. Así, el 2 de mayo de 2000, el Consejo Europeo autorizó a la Comisión iniciar negociaciones y consultas con los miembros de la OMC en virtud del artículo XXVIII del GATT de 1994 para modificar su derecho consolidado del ajo. En ese entonces Argentina era el único suministrados principal de ajos de la CE. En la negociación bilateral entre la CE y Argentina (2001) en relación a la cuota de ajos, de la que derivó la autorización del Consejo, se acordó, junto con las Notas Reversales que daban lugar a la modificación de las concesiones de la Lista europea, una "Side Letter" por la cual la CE se comprometía a consultar a la Argentina en caso que el incremento de las importaciones bajo acceso preferencial durante la estación en que ingresaba el ajo argentino ocasionase un impacto negativo en los precios de mercado. Asimismo, la CE se comprometía a "monitorear" la eventual concentración de importaciones procedentes de China y a compartir los datos relevantes con la Argentina. Por supuesto, no hubo ningún tipo de consulta cuando por motivo de la ampliación a 25 miembros, la UE compenso a China, ocasionando un impacto negativo en el mercado de los ajos por el incremento del volumen y por el bajo precio del ajo chino. En efecto, el mantenimiento de la participación relativa en un contingente negociado bajo artículo XXVIII, o el resarcimiento por una alteración del mismo, constituyen la forma de mantener el nivel de compensación mutuamente satisfactoria que exige el GATT. De lo contrario cualquier Unión Aduanera que negociara bajo artículo XXIV.6 con motivo de la accesión de nuevos miembros podría luego diluir sucesivamente las compensaciones resultantes, a través del otorgamiento de mayores contingentes a los terceros proveedores con derecho de abastecedor principal que surgieran como resultado de nuevas accesiones a dicha Unión Aduanera, sin que los negociadores originales pudieran aspirar a conservar el nivel general de concesiones mutuamente ventajosas, como lo prevé el artículo XXVIII del GATT de 1994. Por estas razones y ante la elevada posibilidad de que en la ampliación a 27 miembros, la CE volviese a compensar a China en ajos por el acceso de Bulgaria y Rumania, fue que Argentina levantó este reclamo originario del proceso de ampliación anterior. La respuesta europea fue mediante otra nota, firmada por el nuevo Embajador y Representante Permanente de la Comunidad Europea ante las organizaciones internacionales en Ginebra, Eckart Guth (reemplazante de Trojan), con fecha del 14 de febrero de 2007, en la que sostiene haber analizado el reclamo argentino. En función de ello, dio a conocer la lista de productos a los cuales la CE le reconocía a la Argentina derechos de negociación bajo el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT. De las más de 100 líneas arancelarias (agrícolas y no agrícolas) presentadas por la delegación argentina en las que se tenían derechos como abastecedor principal e interés sustancial, la CE reconoció derechos de negociación como abastecedor principal a sólo 9 posiciones 991/2006 de la Comisión, de 30 de junio de 2006 –modificatorio del Reglamento (CE) 1870/2005‐, mediante el cual se implementa el otorgamiento del incremento de las 20.500 toneladas en la cuota de ajos frescos a favor de China.


364

arancelarias, las cuales se detallan en la tabla 6.7.1.1.1. según informara la propia UE (“Recognition of claims on tariff lines submitted”). Tabla 6.7.1.1.1.

Negotiation Consultation

Tariff line claim stated

Is that claim recognised bYes the EU?

Trade partner (exporter to candidate countrYes)

Sub Sector

EC Description PS INR SI

02013000 Yes ARG Meat Meat of bovine animals, fresh or chilled ‐ Boneless

Yes ‐ ‐

02023090 Yes ARG Meat Meat of bovine animals, fresh ‐ Other

Yes ‐ ‐

03037923 Yes ARG Fish Fish, frozen, excluding fish fillets and others fish meat ‐‐‐ Gilled and gutted

Yes ‐ ‐

10030090 Yes ARG Barley ‐Other Yes ‐ ‐

10062096 Yes ARG Rice ‐‐‐‐Of a length/width ratio greater than 2 but less than 3

Yes ‐ ‐

10062098 Yes ARG Rice ‐‐‐‐Of a length/width ratio equal to or greater than 3

Yes ‐ ‐

10063067 Yes ARG Rice ‐‐‐‐‐Of a length/width ratio equal to or greater than 3

Yes ‐ ‐

15079090 Yes ARG Oil Soybean oil and its fractions, whether or not refined, but not chemically modified ‐‐Other

Yes ‐ ‐

17049099 Yes ARG Miscellaneous, NES

Sugar confectionery (including white chocolate), not containing cocoa ‐‐‐‐‐Other

Yes ‐ ‐

Fuente: European Commission. Permanent Delegation to the International Organizations in Geneva. Head of Delegation.

En la carta europea se invita a la delegación argentina a discutir y analizar esta lista de líneas arancelarias y de manera conjunta considerar un balance de concesiones. Sin embargo, lo llamativo de la nota europea estaba en el siguiente párrafo: “Base on this analysis, and in case Argentina suffers a meaningful loss on one or several tariff lines, we will then enter into compensatory negotiations as appropriate”234. Claramente la CE estaba supeditando la negociación por compensaciones a que la pérdida sufrida por Argentina en una o más líneas arancelarias debía ser “significativa”, entrando entonces a un terreno totalmente subjetivo sobre el monto y cantidad de la pérdida y, en consecuencia, en el monto de la compensación. Sería necesario primero definir qué se entiende por “significativo”, y quién debería definir este término; cuestiones que escapan a las normas multilaterales acordadas relacionadas a estas cuestiones, pero que en definitiva terminan siendo impuestas por la parte más fuerte en una negociación bilateral (en este caso, la CE). En la anterior ampliación a 25 miembros, cabe recordar que los negociadores europeos determinaron de manera unilateral que sólo compensarían a las posiciones arancelarias que hubiesen sufrido un perjuicio superior a los 100.000 euros. En esta nueva ampliación, de forma escrita la UE estaba imponiendo sus condiciones.

234 Lo subrayado no es parte del original.


365

Finalmente, la nota europea también hacía mención al reclamo argentino relacionado con los ajos frescos (posición 0703.2000), expresando solamente que Argentina no tenía ningún Derechos de Primer Negociador (DPN, o INR en su sigla en inglés) en las listas originales de Bulgaria y Rumania, descartando de esta manera cualquier negociación en este tema.

6.7.1.1.a) Cálculo de las Compensaciones Comerciales

Como en la anterior ampliación, se procedió al estudio comparativo de los aranceles de la UE25 con los de los “candidatos”, en este caso Bulgaria y Rumania, o sea, antes y después del acceso de estos dos países a la Unión Europea. Centralmente se trabajó con la información estadística y arancelaria provista por la propia Comisión Europea en su primera comunicación G/SECRET/26, y que luego fuera corregida por el documento G/SECRET/26/Rev.1. Pero además se utilizaron datos de comercio de Eurostat para calcular los equivalentes ad valorem (EAV’s) de la UE25, ya que para calcular los EAV’s de los dos candidatos se utilizaron los datos informadas por la UE sobre comercio entre la Argentina y cada uno de estos dos “candidatos”. Para una correcta comparación entre aranceles, como se mencionara los mismos deben estar expresados en los mismos términos. Así, para advalorizar los aranceles no ad valorem de los “candidatos”, en este caso de Bulgaria y Rumania, se tomaron las cifras de comercio entre Argentina y cada uno de estos países y se calculó el valor (precio) unitario promedio de cada producto mediante el cociente entre el valor en euros de la importación y las toneladas importadas. Ese resultado arrojó un valor implícito de la tonelada comercializada entre Argentina y el candidato para el producto en cuestión. Posteriormente, se tomó el arancel específico y se lo dividió por ese valor unitario hallado. De esta manera se obtuvieron los equivalente ad valorem (EAV’s) que se compararon con los respectivos aranceles de la UE25235. Sin embargo, como ocurriera en la ampliación previa, el problema que presentó la mayor divergencia estuvo al calcular los aranceles no ad valorem de la propia UE25, la cual, nuevamente no informó sobre sus aranceles específicos ni complejos, ni ofreció las estadísticas adecuadas para advalorizar estas posiciones, por lo que quedó a “libre” interpretación qué comercio tomar para el cálculo. Otro tema irresuelto y repetitivo fue el caso de las posiciones con aranceles variables en frutas y hortalizas (capítulos 7 y 8 del Sistema Armonizado). En estos casos, la CE volvió a informar el menor arancel posible, o sea la parte sólo ad valorem, dejando de lado la parte específica. A los efectos del cálculo se tomo el máximo arancel en su forma completa y se lo advalorizó. Por ejemplo, en el caso de la posición arancelaria 0805.5010 (limones frescos) la UE informó un arancel de 6,4% mientras que el arancel completo para una determinada época del año es igual a 6,4%+25,6 €/100 Kg./net. Igual ocurre con la posición 0808.2050 (peras frescas), donde el arancel informado por la UE varió entre 4%, 8% y 10,4% y su máxima expresión es de 10,4%+23,8 €/100 Kg./net. Cabe aclarar que para advalorizar estos aranceles se utilizaron las estadísticas suministradas por la UE respecto al comercio entre Argentina y cada uno de los “candidatos”.

235 Sería la explicación en palabras de la metodología (antes descripta) para convertir los aranceles no ad valorem en ad valorem denominada Unit Value Method.


366

Lo mismo ocurrió con las posiciones con el llamado “componente (o elemento) agrícola” de los capítulos 17 y 19. La CE no informó su correspondiente valor ad valorem, con lo cual hubo que tomar algún criterio para su advalorización. De los múltiples valores que surgen de las tablas de equivalencias de esos componentes agrícolas se tomo el mayor posible. Por ejemplo, para la posición 1704.9099 (los demás artículos de confitería) con un arancel informado por la CE de “9 + EA MAX 18.7 + AD S/Z”, se tomó sólo la parte “9%+EA”, y para la parte "EA" se tomó el máximo valor posible de 361,4 €/tn, según las tablas contenidas en el Anexo 1 del Diario Oficial de las Comunidades Europeas del día 28/10/2002 (ver Reglamento (CE) Nº 1832/2002 de la Comisión). Dado estas diferencias de criterios, sumado a la ambigüedad de las normas del GATT en lo que respecta a la metodología de cálculo de las compensaciones y teniendo en cuanta la experiencia de la ampliación anterior, se aplicaron diferentes criterios metodológicos para el cálculo de dichas compensaciones, a saber:

1. Método del Valor Unitario (Unit Value Method) con datos de 2002‐2004 y aranceles consolidados para ambas partes;

2. Idem anterior pero utilizando aranceles aplicados en los “candidatos”; 3. Método utilizado por la UE en la anterior ampliación, tanto con aranceles consolidados

como con aplicados. En la primera metodología empleada, como se dijo, se mantuvo el criterio del Unit Value Method, con valores promedio de comercio unitarios del período 2002‐2004. Para el caso de la advalorización de los aranceles específicos de los “candidatos” se tomaron las estadísticas suministradas por la CE con importaciones de cada uno de los “candidatos” desde Argentina. Mientras que la advalorización de los específicos de la UE se realizó con las importaciones de la UE25 desde Argentina, fuente Eurostat. Una vez que todas las posiciones, tanto de la UE25 como de los “candidatos”, estuvieron en términos de aranceles ad valorem se los comparó, encontrándose diferencias positivas (o sea, que el arancel experimentaría un aumento por la ampliación) en 14 posiciones. La siguiente tabla muestra dichas posiciones y la pérdida comercial en que incurrirían los exportadores argentinos por el aumento de dichos aranceles. Este valor sería el que debería compensar la CE según este criterio metodológico. Tabla Resumen 6.7.1.1.a.1.

POSICION UE

Candidato

Posición Candidato

Impo 000 € Prom 02‐04 del Candidato desde ARG

Impo Ton. Prom 02‐04 del

Candidato desde ARG

Diferencia Arancel UE ‐ Arancel

Candidato (%)

Compensación Ccial en 000 € x Linea Aranc.

Derechos Negoc. "AP"

Derechos Negoc. "IS"

03037923 ROM 03037923 17,03 16,75 2 0,34 Y

07091000 ex 3 BGR 070910000 0,0 0,0 4,5 0,0 Y

07091000 ex 1 BGR 070910000 0,0 0,0 4,5 0,0 Y

07091000 ex 2 BGR 070910000 0,0 0,0 4,5 0,0 Y

08055010 BGR 080550100 595,4 2.168,8 84,6 504,0 Y

08082050 ex 4 BGR 080820501 0,5 1,6 59,7 0,3 Y


367

08082050 ex 3 BGR 080820501 0,5 1,6 59,7 0,3 Y

08082050 ex 2 BGR 080820501 0,5 1,6 59,7 0,3 Y

10030090 BGR 100300901 8,5 66,7 5,8 0,5 Y

10030090 BGR 100300902 8,5 66,7 5,8 0,5 Y

10030090 BGR 100300909 8,5 66,7 54,0 4,6 Y

10062098 BGR 100620980 3,1 7,1 1,1 0,0 Y

10063067 BGR 100630670 2,0 4,7 25,6 0,5 Y

15079090 BGR 150790900 7,2 11,1 2,6 0,2 Y

511,62 Fuente: elaboración propia

Como se observa es un valor muy poco significativo, a penas superior a los 500 mil euros, donde el mayor daño se produce en la posición 0805.5010 (limones). Además, en esta línea Argentina no es “abastecedor principal” de la CE, sino que tiene derecho de “interés sustancial”, o sea sólo de “celebrar consultas”. Más allá de haber comentado que el comercio entre los “candidatos” y la Argentina en el período bajo análisis (2002‐04) había sido reducido ‐poco mas de 20 millones de euros‐, este monto hace prever que la pérdida de mercado y, por lo tanto, el valor de compensación debería ser mayor a esos 500 mil euros calculados. Es por ello que, al analizar en profundidad las posiciones con comercio bilateral, se observó que dicho comercio se dio por el uso de aranceles aplicados por parte de los “candidatos”. Esos volúmenes de comercio, especialmente en carne bovina (partidas 0201 y 0202), no se hubiesen generado si el “candidato” (en este caso Bulgaria) hubiese utilizado sus altos aranceles consolidados. Así, como segundo criterio metodológico, para determinar el daño verdadero al flujo real de comercio entre Argentina y los nuevos miembros, se utilizó la misma metodología de Unit Value Method (para valores promedio de comercio unitarios del período 2002‐2004) pero utilizando los aranceles que permitieron comercio entre las partes, o sea, los aranceles aplicado de los “candidatos”, los cuales eran significativamente menores que sus prohibitivos aranceles consolidados. En el caso de la UE25 se mantuvieron sus consolidados y se conservaron los cálculos de las advalorizaciones para sus aranceles no ad valorem. Mientras que en el caso de los “candidatos”, se utilizaron sus aranceles “aplicados” y cuando correspondió, se advalorizaron sus aranceles no ad valorem también “aplicados”. Con este criterio de uso de “aplicados” se determinó que en 37 posiciones los aranceles de Bulgaria y Rumania se incrementarían luego de la adhesión a la CE. Con las mismas cifras de comercio entre Argentina y los “candidatos”, el cálculo del costo comercial para la Argentina del incremento arancelario de esas posiciones arrojó una cifra superior a los 13 millones de euros. Este valor sería el que debería compensar la CE según este criterio metodológico.


368

Tabla Resumen 6.7.1.1.a.2.

POSICION UE

Candidato

Posición Candidato

Impo 000 € Prom 02‐04 del Candidato desde ARG

Impo Ton. Prom 02‐04 del Candidato desde ARG

Diferencia Arancel UE ‐ Arancel

Candidato (%)

Compensación Ccial en 000 € x Linea Aranc.

Derechos Negoc. "AP"

Derechos Negoc. "IS"

02013000 BGR 020130000 129,2 58,0 64,6 83,4 Y

02023010 BGR 020230100 1.065,1 917,4 191,2 2.036,4 Y

02023050 BGR 020230500 56,0 80,4 131,9 73,9 Y

02023090 BGR 020230900 8.425,2 12.828,4 123,8 10.430,4 Y

03037812 BGR 030378120 108,69 195,10 5 5,43 Y

03037819 BGR 030378190 44,83 92,81 5 2,24 Y

03037890 BGR 030378900 1,68 3,33 5 0,08 Y

03037923 ROM 03037923 17,03 16,75 2 0,34 Y

03037998 BGR 030379980 148,88 291,71 5 7,44 Y

04081180 BGR 040811800 40,8 11,3 22,5 9,2 Y

04089180 BGR 040891800 29,6 7,4 17,3 5,1 Y

07091000 ex 3 BGR 070910000 0,0 0,0 9,5 0,0 Y

07091000 ex 1 BGR 070910000 0,0 0,0 9,5 0,0 Y

07091000 ex 2 BGR 070910000 0,0 0,0 9,5 0,0 Y

08055010 BGR 080550100 595,4 2.168,8 86,8 517,1 Y

08082050 ex 4 BGR 080820501 0,5 1,6 59,7 0,3 Y

08082050 ex 3 BGR 080820501 0,5 1,6 59,7 0,3 Y

08082050 ex 2 BGR 080820501 0,5 1,6 59,7 0,3 Y

08082050 ex 1 BGR 080820509 3,8 10,9 56,7 2,1 Y

08082050 ex 4 BGR 080820509 3,8 10,9 56,7 2,1 Y

08082050 ex 5 BGR 080820509 3,8 10,9 56,7 2,1 Y

08082050 ex 6 BGR 080820509 3,8 10,9 56,7 2,1 Y

08094005 ex 3 BGR 080940050 0,1 0,2 5,5 0,0 Y

08094005 es 1 BGR 080940050 0,1 0,2 5,5 0,0 Y

08094005 ex 2 BGR 080940050 0,1 0,2 5,5 0,0 Y

08094005 ex 4 BGR 080940050 0,1 0,2 5,5 0,0 Y

10030090 BGR 100300901 8,5 66,7 59,0 5,0 Y

10030090 BGR 100300902 8,5 66,7 59,0 5,0 Y

10030090 BGR 100300909 8,5 66,7 59,0 5,0 Y

10062098 BGR 100620980 3,1 7,1 1,1 0,0 Y

10063067 BGR 100630670 2,0 4,7 25,6 0,5 Y

15071090 BGR 150710900 109,5 213,5 0,0 0,0 Y

15079090 BGR 150790900 7,2 11,1 2,6 0,2 Y

23040000 BGR 230400000 5.037,6 23.387,1 0,0 0,0 Y

24012020 BGR 240120200 1.197,5 376,1 8,4 100,6 Y

51021940 BGR 510219400 0,8 0,2 0,0 0,0 Y

51031010 BGR 510310100 93,8 53,0 0,0 0,0 Y

13.296,9 Fuente: elaboración propia

Sabiendo que el uso de aranceles “aplicados” para el cálculo del ajuste compensatorio es de difícil justificación en una negociación por artículo XXIV.6 del GATT de 1994 ‐ aunque es una buena muestra del daño real sobre el comercio del país damnificado‐, se optó por emplear la metodología que utilizó la CE en la anterior ampliación y que fuera deducida de documentación entregada por los negociadores europeos en ese proceso.


369

El tercer criterio metodológico utilizado para cuantificar la compensación a los socios comerciales del bloque fue entonces la metodología CE, la cual evita el cálculo de los equivalentes ad valorem (EAV’s). Esta metodología consiste por un lado en multiplicar la parte ad valorem del arancel por el comercio en “valor” del “candidato” con Argentina, y por otro, multiplica la parte específica del arancel por el “volumen” comercializado entre el “candidato” y Argentina. Sumando ambos resultados se obtiene el valor monetario de la restricción en frontera que aplica el “candidato”. Luego se hace lo mismo con el correspondiente arancel no ad valorem de la CE, pero utilizando los mismos valores de comercio que en los cálculos del “candidato” (o sea, las importaciones de cada candidato desde Argentina) y se obtiene el correspondiente valor monetario de la restricción en frontera de la CE. Una vez obtenido estos dos valores, la compensación se calcula entonces, como la diferencia entre dichos valores monetarios, que representan por un lado, el costo de entrada de exportar a los “candidatos” y por otro, el costo de entrada de exportar a la CE. En síntesis, algebraicamente la metodología puede expresarse de la siguiente manera:

[ ]−+= −− iARGBGRiUEiARGBGRiUEi QDEspVAVónCompensaci ,,,, *.*)100/(

[ ]iARGBGRiBGRiARGBGRiBGR QDEspVAV ,,,, *.*)100/( −− +− ,

Donde debe tenerse en cuenta la homogeneidad en las respectivas unidades de medida, y donde: AVUEi es la parte ad valorem de la posición arancelaria i de la UE; VBGR‐ARGi es el valor de las importaciones de Bulgaria desde Argentina en la posición arancelaria i; DEspUEi es la parte del derecho específico de la posición arancelaria i de la UE; QBGR‐ARGi es el volumen de las importaciones de Bulgaria desde Argentina en la posición arancelaria i; AVBGRi es la parte ad valorem de la posición arancelaria i de Bulgaria; DEspBGRi es la parte del derecho específico de la posición arancelaria i de Bulgaria. Para clarificar el concepto se presenta un ejemplo para el caso de las posiciones 0201.3000 y 0202.3090 (carne bovina deshuesada refrigerada y congelada) con datos reales que surgen de la información suministrada por la CE para calcular las compensaciones:

DATOS SUMINISTRADOS POR LA UE (Doc G/SECRET/26/Rev.1)

Posición Arancelaria

Arancel UE Arancel BUL Comercio BUL ‐ ARG Miles Euros

Comercio BUL – ARG Tn.

0201.3000 12,8 + 3.034 €/tn 13 + 2.737 €/tn 129,2 58 0202.3090 12,8 + 3.041 €/tn 13 + 2.737 €/tn 8425,2 12828,4


370

METODOLOGIA UE

PA Calculo p/UE Calculo p/BUL Diferencia/Compensación a favor

de ARG 0201.3000 0,128 x 129,2 = 16,5 0,13 x 129,2 = 16,8

3.034 x 0,058 = 175,9 2737 x 0,058 = 158,7

suma 192,4 175,5 16,9 0202.3090 0,128 x 8.425,2 = 1.078,4 0,13 x 8.425,2 = 1.095,3

3.041 x 12,83 = 39.011,2 2.737 x 12,83 = 35.111,3

suma 40.089,6 36.206,6 3.883,0 Fuente: elaboración propia

En base a esta metodología se realizaron dos cómputos: 1) teniendo en cuenta los aranceles consolidados por la CE y por los “candidatos” antes de la ampliación; y 2) teniendo en cuenta los aranceles consolidados por la UE, y los aranceles efectivamente aplicados por los “candidatos”. En el primer cómputo, que sería coincidente con los cálculos de la CE ‐ya que es una réplica de su metodología utilizada en la anterior ampliación‐, se hallaron 17 posiciones con una diferencia positiva, lo cual implicó un incremento en términos de valor de la protección en frontera de los “candidatos” por ingresar a la CE. El costo de este incremento representaría una cifra de 4,4 millones de euros. Este valor sería el que debería compensar la UE según este criterio metodológico. Tabla Resumen 6.7.1.1.a.3.

POSICION UE

Arancel Ad Val UE (%)

Arancel No Ad Val UE (€/kg) o (€/lts)

Cand

idato

Posición Candidato

Arancel Ad Val

Candidato (%)

Arancel No Ad Val

Candidato (€/kg) o (€/lts)

Impo 000 € Prom 02‐04 del

Candidato desde ARG

Impo Ton. Prom 02‐04 del

Candidato desde ARG

Calculo Arancel UE x Metodol. UE

(000 €)

Calculo Arancel

Candidato x Metodol.

UE (000 €)

Compen‐sación (000 €) (Diferen‐

cia)

02013000 12,8 3,034 BGR 020130000 13,0 2,737 129,2 58,0 192,39 175,44 17,0

02023090 12,8 3,041 BGR 020230900 13,0 2,737 8.425,2 12.828,4 40.089,68 36.206,69 3.883,0

03037923 22 0,000 ROM 03037923 20 0,000 17,0 16,7 3,75 3,41 0,3

03042029 7,5 0,000 ROM 030420290 35 0,000 48,0 30,7 3,60 0,65 3,0

07091000 10,4 0,229 BGR 070910000 25,0 0,000 0,0 0,0 0,00 0,00 0,0

07091000 10,4 0,229 BGR 070910000 25,0 0,000 0,0 0,0 0,00 0,00 0,0

07091000 10,4 0,229 BGR 070910000 25,0 0,000 0,0 0,0 0,00 0,00 0,0

08055010 6,4 0,256 BGR 080550100 15,0 0,000 595,4 2.168,8 593,32 89,31 504,0

08082050 4,0 0,238 BGR 080820501 20,0 0,000 0,5 1,6 0,40 0,11 0,3

08082050 4,0 0,238 BGR 080820501 20,0 0,000 0,5 1,6 0,40 0,11 0,3

10030090 0,0 0,093 BGR 100300909 25,0 0,000 8,5 66,7 6,20 2,12 4,1

10062096 0,0 0,065 BGR 100620960 15,0 0,000 0,9 3,6 0,23 0,14 0,1

10062098 0,0 0,065 BGR 100620980 15,0 0,000 3,1 7,1 0,46 0,46 0,0

10063067 0,0 0,175 BGR 100630670 15,0 0,000 2,0 4,7 0,82 0,30 0,5

15079090 9,6 0,000 BGR 150790900 7,0 0,000 7,2 11,1 0,69 0,51 0,2

17049055 9,0 0,2915 BGR 170490550 64,0 0,000 0,3 0,9 0,28 0,18 0,1

17049099 9,0 0,3614 BGR 170490990 64,0 0,000 29,6 69,7 27,85 18,96 8,9

4.421,7Fuente: elaboración propia


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El segundo cómputo, utilizando la metodología de la CE pero con los aranceles aplicados de los “candidatos”, determinó una cifra más alta, superior a los 40 millones de euros. Como puede observarse, las cifras calculadas varían desde los 500 mil euros a los 40 millones de euros, dependiendo del criterio metodológico empleado. Todas las metodologías están sujetas a críticas de algún tipo, incluida la utilizada por la propia UE, ya que utiliza el mismo comercio (entre Argentina y cada “candidato”) tanto para determinar la protección en los “candidato” como en la UE25. En suma, a diferencia de la metodología en la cual se efectúa la advalorización de los aranceles equivalentes, bajo la metodología de la CE, la comparación se hace en términos del comercio promedio mantenido entre Argentina y los “candidatos”, independientemente del comercio que Argentina mantenía con la UE antes de la ampliación. La metodología de la CE no contempla la posibilidad real de que el producto tenga un valor unitario por tonelada diferente según sea el destino. Para ejemplificar la diferencia metodológica a la cual se hace mención, debe destacarse que a igual arancel específico, si el comercio que mantenía la CE con Argentina arrojaba un valor unitario por cantidad comercializada menor que el valor unitario del comercio entre Argentina y Bulgaria, dado el Unit Value Method para advalorizar, el equivalente advalorem de la UE sería mayor que el correspondiente al “candidato” (en este caso Bulgaria) y por lo tanto habría compensación.

6.7.1.1.b) La Compensación final de la UE27. El cierre de las negociaciones por artículo XXIV.6 del GATT de 1994 Como se comentó, al momento de estar elaborándose este apartado, finalmente las partes alcanzaron un acuerdo por compensaciones en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994. Pero previo a este acuerdo final hubo varias reuniones técnicas y de negociación con diferentes propuestas de compensación y con algunos proyectos de acuerdos inconclusos. Por parte de la CE, de las 9 posiciones que le reconociera a la Argentina derechos de negociador (ver Tabla 6.7.1.1.1.), sólo estuvo dispuesta a compensar en una de ellas, correspondiente a la posición 0202.3090 (carne bovina deshuesada congelada) por 3,8 millones de euros, equivalente a un incremento de la cuota de carne bovina de alta calidad (Hilton) de 677 toneladas (Fuentes primarias reservadas). Argentina rechazó esta propuesta, afirmando que no era el único producto afectado y que en lo que respecta a la carne bovina congelada, la compensación debía contemplar la totalidad del promedio de las exportaciones argentinas durante el trienio 2002‐2004, que era de 8,4 millones de euros, ya que dicho producto estaba gravado con un arancel prohibitivo en la CE (Fuentes primarias reservadas). Debido a que los plazos pensados para alcanzar un acuerdo se fueron alargando, Argentina reclamó el compromiso comunitario de que cualquier compensación debía contemplar un mecanismo de acumulación o traslado (denominado carry‐over) para el volumen devengado en


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los años transcurridos desde el momento de implementarse la ampliación (1º de enero de 2007) hasta cuando se llegara a un acuerdo (Fuentes primarias reservadas). El 13 de julio de 2007 en Bruselas las partes parecen acordar una compensación de 1.000 toneladas de carne bovina que se adicionaría al tramo de la cuota ya asignada a la Argentina de 17.000 toneladas para “carne de animales bovinos, fresca, enfriada o congelada, con o sin hueso”, de un total de 28.000 toneladas de la cuota conocida como “cuota Hilton” (Fuentes primarias reservadas). Cuando las partes se enviaron los borradores de acuerdos en forma de intercambio de notas, se observaron algunas discrepancias que hicieron que la negociación entrara en un punto muerto. Las discrepancias se relacionaban con el reclamo de ajos frescos por parte de Argentina236; con la demanda de Argentina de un adicional por única vez de 1.000 toneladas en concepto de carry over (a ser utilizado al año siguiente); y a la intención de la CE de consolidar el sistema de netting out en las negociaciones por artículo XXIV.6 y de que Argentina aceptase esta metodología para los compromisos de subsidios a las exportaciones y de contingentes arancelarios237, así como la agregación de los compromisos de ayuda interna de los “candidatos”. (Fuentes primarias reservadas). Ni la CE aceptó los reclamos de Argentina, ni ésta acepto el enfoque metodológico del netting‐out de la CE. Principalmente por estos motivos, pero mas especialmente por el tema ajos fue que la negociación quedó inconclusa. Finalmente, luego de casi cuatro años de negociaciones y divergencias, el 22 de septiembre de 2010, las partes firmaron el acuerdo bajo la forma de intercambio de notas. Sin embargo, su aplicación deberá esperar el proceso interno de aprobación de la CE, el cual, tras el Tratado de Lisboa, debe ser por codecisión entre el Consejo y el Parlamento Europeo, haciendo prever una demora para su firma definitiva de entre 5 y 6 meses desde el momento de su inicialización. El acuerdo se materializa por medio de dos documentos:

Un “Acuerdo en forma de canje de notas entre la Unión Europea y la República Argentina en el marco del artículo XXIV:6 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994 por la modificación de concesiones en las listas de la República de Bulgaria y de Rumania en el proceso de sus incorporaciones a la Unión Europea”;

236 En el tema de ajos frescos, Argentina le reclamó a la UE una compensación equivalente a 10.300 toneladas anuales por la accesión de los 10 Estados miembros en 2004, más un adicional de 4.500 toneladas anuales por la accesión de Bulgaria y Rumania. Estas 14.800 toneladas debían sumarse al contingente actual asignado a la Argentina de 19.147 toneladas. 237 Respecto a los contingentes arancelarios (TRQ’s), en junio de 2007, la Comisión Europea informó a varios países con los cuales estaba llevando a cabo negociaciones por artículo XXIV.6, su propuesta de consolidación de las TRQ’s, pero sólo con Bulgaria, aclarando que las cuotas de Rumania no se habían tomado en cuenta ya que tenían un arancel intra‐cuota mayor al arancel de la UE. Los productos abarcados en dicha nota cubren sólo siete productos agrícolas y procesados: carne bovina, porcina, aviar y ovina, cereales, azúcar y productos procesados. Sin embargo, se detectaron aproximadamente 16 posiciones en la que Bulgaria ofrecía contingentes arancelarios y para las que la UE no tenía un contingente equivalente y, por lo tanto, no fueron “agregadas” en su cálculo y por lo tanto no se compensaron (Fuentes primarias reservadas).


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y Una nota adicional (side setter) entre la Unión Europea y la Argentina específica sobre ajos.

El acuerdo final consiste en la ampliación de la cuota Hilton en 1.500 toneladas (500 más de las previstas originariamente), manteniendo el arancel intra‐cuota del 20%, las cuales deberán adicionarse a las 28.000 toneladas ya existentes a favor de Argentina; más una compensación extraordinaria (carry over) de 2.000 toneladas (500 toneladas por cada uno de los cuatro años desde el inicio de la ampliación: 1 de enero de 2007), que serán utilizadas en los próximos cuatro años a razón de 500 toneladas por año. Además, la Argentina logró una cuota nueva de carne de búfalo fresca, refrigerada o congelada a un arancel del 20%. Con respecto al ajo, la nota consiste en un “compromiso” del Director General de la Dirección de Agricultura y Desarrollo Rural, Jean L. Demarty, en la que se compromete a que, en el marco de las negociaciones de la UE con terceros países por la adhesión de Bulgaria y Rumania, minimizará cualquier incremento en la cuota de ajo durante el período en que ingresa el ajo argentino, particularmente entre diciembre y febrero. Asume igual compromiso respecto a la futura distribución de la actual cuota de ajos. Más allá de asemejarse a un “compromiso” personal de Demarty, con un nulo carácter vinculante, la nota deja asentado la posición de cada parte. La Comisión Europea considera que Argentina no tiene derechos de negociación en ajos con respecto a las listas de Bulgaria y Rumania; y Argentina considera sí tener derechos de negociador inicial con respecto a la lista de la UE15. De esta forma la Comisión Europea toma tona de que esta posición argentina respecto a la lista UE15 podrá ser invocada en cualquier otra negociación por artículo XXIV.6 del GATT de 1994. Así como decíamos los porqués respecto al tiempo que tardó esta negociación bilateral por artículo XXIV.6 en concluirse, podríamos preguntarnos también sobre las razones de porqué terminó acordándose cuando se acordó (septiembre de 2010). No hay más alternativas para contestar esta cuestión que entrar en el terreno de las hipótesis y conjeturas. Es por ello que consideraremos dos razones como los principales impulsores que empujaron hacia la concreción del acuerdo, uno de carácter externo y otro de carácter interno. Una primera razón, de índole “externa”, estaría en la necesidad de cerrar las negociaciones por artículo XXIV.6 ante el escenario próximo de un acuerdo entre el MERCOSUR y la CE. Cabe recordar que desde 2004 hasta el 2010, estas negociaciones birregionales estuvieron estancadas. Recién en el marco de la Cumbre UE‐MERCOSUR del mes de mayo de 2010, se relanzó el diálogo político entre los bloques para, posteriormente, retomar las negociaciones técnicas. Esta vez parecería existir una fuerte voluntad política para concluir satisfactoriamente estas negociaciones largamente postergadas238. En este marco, resulta deseable cerrar las

238 Mediante el documento “Trade, Growth and World Affairs. Trade policy as a core component of the EU’s 2020 strategy”, de fecha 9 de noviembre de 2010, la Comisión Europea presentó su proyecto de política comercial de la UE, donde entre otras prioridades se encuentra la de concluir el Acuerdo de Asociación con el MERCOSUR.


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negociaciones inconclusas de relevancia que tuviese la CE con uno de los socios más importante del MERCOSUR239. Como segunda razón, de carácter “interna”, podríamos presentar a las presiones de los sectores domésticos europeos relacionados con la carne bovina, los cuales, teniendo en cuenta el desequilibrio existente –y pronosticado– en el mercado interno, dado por una demanda creciente con motivo de una menor producción, han generado la necesidad de garantizar que esa demanda interna sea satisfecha mediante el incremento de las importaciones de productos de alta calidad desde mercados tradicionales, como lo es la Argentina en este producto. El informe sobre perspectivas de producción, consumo y exportación de la UE (Prospects for agricultural markets and income 2008‐2015 EC‐DG AGRI) indica que la CE se consolidará como importador neto de carne bovina240. Esto afirma tendencias observadas en el mercado europeo, como sucede con la caída en la producción de carne vacuna y el incremento de sus importaciones. Según la OCDE, para 2018 la UE importaría 596 mil toneladas de ese producto (Revista Alimentos Argentinos Nº 48, mayo de 2010, pág. 78).

239 Debe tenerse en cuenta que la negociación bilateral por artículo XXIV.6, por la ampliación de la UE a Bulgaria y Rumania, entre la UE y Brasil se concluyó en septiembre de 2009 (Reglamento (CE) Nº 880/2009 del Consejo, de 7 de septiembre de 2009). 240 En dicho informe (de marzo de 2009), la Comisión proyecta para el año 2015 una caída de la producción de 4,8%, un consumo constante (con una leve caída del 0,8%) y un incremento de las importaciones de carne bovina del 60%. Ver web oficial de la UE (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/caprep/prospects2008), visitada en diciembre de 2010.


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6.8. Resumen y Conclusiones Para este capítulo 6, se presentarán conclusiones de carácter general y de índole particular. I.) Entre las de carácter general cabe mencionar: 1. La evolución del proceso de integración de Europa ha sido un constante test para el GATT, especialmente para aquellas normas relacionadas con la integración, como lo es su artículo XXIV. Desde el waiver otorgado a la CECA podemos afirmar que el GATT ha capitulado respecto de los intereses de las grandes potencias como las CE. Más allá que la existencia del GATT permitiera que los terceros países, especialmente los más pequeños, hayan podido examinar y reclamar acuerdos como la CECA y la CEE, los mismos no se ha traducido, en la práctica, en un resultado concreto a favor de esos terceros países, sino más bien en un menoscabo en el acceso de estas terceras partes al mercado europeo. Hemos visto que desde los comienzos, cuando fue creada la CECA, la visión y pretensión, tanto de sus seis miembros iniciales como de Estados Unidos, fue la de instalar tempranamente la sensación de contar con un GATT flexible y maleable para un supuesto “bien común”. Quedó demostrado que, en la práctica, ellos fueron los primeros y principales beneficiarios de dicha flexibilidad. El waiver dado a la CECA ya en 1952, fue la primera muestra, dentro del marco multilateral, que dieron las potencias comerciales respecto a su intención de contar con margen de maniobra y cierta discrecionalidad en la construcción de unas relaciones internacionales favorables a sus intereses. 2. Cada una de las ampliaciones de las Comunidades Europeas representó un desvío del principio fundamental NMF del GATT. Aunque el artículo XXIV del GATT prevé tales desvíos para las Uniones Aduaneras y las Zonas de Libre Comercio, también fija sus condiciones, como las previstas en su párrafo 4, el cual afirma que su constitución "... debe ser el de facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no levantar barreras al comercio de otras partes contratantes con esos territorios". Sin embargo, la adopción de nuevas políticas restrictivas al régimen comercial de cada uno de los nuevos miembros que ingresaban a la Comunidad, generó un elevado impacto negativo sobre las oportunidades de exportación de los terceros países a los mercados de los Estados miembros de dicha Comunidad y en los propios mercados de los terceros países. El fiel ejemplo de este tipo de políticas fue la PAC. No importaba que tan administrados u opacos fueran los regímenes de importación de preadhesión de los nuevos miembros en los productos agrícolas, ya que las políticas que los reemplazaron, como el sistema de gravámenes variables de importación o las restricciones cuantitativas impuestas, no se tradujeron en un movimiento hacia el no levantamiento de barreras al comercio. 3. De acuerdo con el artículo XXIV:5 del GATT, y para asegurarse de que las Comunidades resolvieran sus obligaciones para con los terceros países, los Grupos de Trabajo primero y el CACR después analizaron las ampliaciones con objeto de determinar si los aranceles y otras regulaciones comerciales eran, en su conjunto, más altos que antes de la ampliación respectiva. La evidencia fáctica señaló que del análisis global‐general, los terceros países proveedores de cada uno de los nuevos miembros de la CEE estarían peor como resultado de la ampliación. El hecho de que estos daños a los terceros países se concentraran fuertemente en algunos sectores de importancia para sus economías hizo que el impacto fuese mayor, mientras que el elemento de mejora o beneficio se produjo bajo la forma de disminuciones relativamente


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pequeñas de algunos aranceles que, en muchos casos, fue compensada por desvío de comercio. Además, reiteradamente los cálculos subestimaron los efectos dañinos de las ampliaciones, ya que la determinación de la incidencia de las “otras medias comerciales” (restricciones cuantitativas, gravámenes variables, salvaguardias, etc.) fue siempre dejada de lado por la supuesta dificulta de su cuantificación aunque su efecto fue tan o más perjudicial que la nueva situación arancelaria. Estos Grupos de Trabajo que examinaron las diferentes ampliaciones de la CE y que sistemáticamente no pudieron alcanzar conclusiones acordadas, tampoco propusieron alguna recomendación de conformidad con el artículo XXIV:7, especialmente con las nuevas restricciones cuantitativas discriminatorias introducidas por Portugal y especialmente por España en su proceso de adhesión. 4. Cuando ese menoscabo en las condiciones de acceso no fue compensado debidamente ó, directamente no tuvo compensación, la alternativa de retirar concesiones sustancialmente equivalentes según el párrafo 3 del artículo XXVIII del GATT, implicó en la práctica y por sus consecuencias, más problemas que soluciones para la mayoría de los terceros países en desarrollo. Más aún, cuando se analizó la creación del Mercado Común Europeo y la puesta en funcionamiento de su Arancel Externo Común se mostró que hubo renegociaciones por artículo XXIV:6 que no se alcanzaron o se lograron con reservas. Tal fue el caso de Uruguay, al cual la CE le reconoció su derecho de retirar concesiones, demostrando así su escaso interés de compensar a un país pequeño con poca o nula capacidad de retaliación, sabiendo que cualquier retiro de concesiones hechas por Uruguay no afectaría de ninguna manera el comercio de la CE. Paralelamente, también se observó la discriminación de la CE en favor de las mayores economías con capacidad de retaliación como Australia, Canadá (miembros de la Commonwealth), o Estados Unidos. 5. Estas discriminaciones en favor de los más fuertes a lo largo de las distintas ampliaciones reflejaron una posición de la UE desequilibrada y una voluntad por lograr rápidos acuerdos con los países comercialmente más relevantes que, de retaliar, le generarían serios problemas comerciales. Por el contrario, la actitud con los países más pequeños y en desarrollo –aunque tuviesen derechos a ser compensados‐, fue la de postergar el mayor tiempo posible la negociación así como sus resultados, obligándoles, por el hecho de quedar aislados en los reclamos y de tener la presión de lograr un acuerdo, a negociar condiciones no tan favorables como las que les hubiese correspondido. Es en este tipo de accionar donde se observa que el caballo de Troya facilito unas negociaciones bilaterales diferenciadas y discriminatorias entre partes con y sin capacidad de retaliación. 6. Para las Comunidades las desviaciones de las normas representó encontrar soluciones prácticas a problemas existentes, pero claramente sin tener en cuenta los efectos negativos a los terceros países. En muchas de las situaciones, los argumentos esgrimidos por las Comunidades para justificar la existencia de mayores restricciones fueron los del “supuesto” bajo grado de impacto e incidencia en términos relativos. Su defensa de las restricciones cuantitativas se basaba en que las mismas sólo afectaban a un pequeño grupo de productos, mientras que los gravámenes variables los consideraba como medidas de tipo “sui generis”. Para una gran cantidad de terceros países, este tipo de medidas significó directamente quedar fuera del mercado del nuevo miembro de la Comunidad ampliada.


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7. La búsqueda de soluciones prácticas por parte de la CEE para resolver los problemas causados por la aplicación de medidas inconsistentes con el GATT, hizo que aquella justificara medidas que erosionaron su credibilidad. En términos generales, un ejemplo de esa pérdida de credibilidad se dio con su “particular” y unilateral interpretación del artículo XXIV, especialmente de sus párrafos 5 y 6. En lo particular, como se ha analizado, la imposición de una metodología de compensación favorable a sus intereses genero numerosos conflictos con las terceras partes, principalmente hasta el Entendimiento del artículo XXIV del GATT de 1994. II.) Respecto a las conclusiones de índole particular, cabe mencionar: 8. Hubo una marcada discrepancia en la interpretación de las normas fundamentales del proceso de negociación del artículo XXIV del GATT entre la UE y los terceros países. Esta diferencia, especialmente de los párrafos, 5 y 6 del mismo tuvo un fuerte impacto negativo en los terceros países. Así como no hubo nunca una compensación por el impacto global que surgiera del los exámenes bajo el párrafo 5 a) del artículo XXIV, tampoco se resolvieron los problemas “individuales” de los terceros países afectados en el marco del párrafo 6 de dicho artículo. Lejos estuvo la Comunidad de resolver estos problemas particulares de países y de sectores determinados. Cabe agregar la discrecionalidad generada por las condiciones para entrar en negociaciones bajo este artículo ya que no todos los afectados podían recibir una “compensación”, sino sólo aquellos que cumpliesen los criterios del artículo XXVIII del GATT, obviando los derechos que surgieran del párrafo 4 de dicho artículo. Paralelamente, el concepto de “ajuste compensatorio” del artículo XXIV:6 también fue un tema que implicó diferencias de criterios en las distintas ampliaciones previas a la Ronda Uruguay. Mientras los terceros países se basaban en un análisis línea por línea, las Comunidades consideraban que el “ajuste compensatorio” implicaba que su cálculo debía ser estimado sobre la base del cambio agregado en los niveles de los aranceles consolidados a todos los productos, incluyendo a aquellos no sujetos a concesiones y, además, que una unión aduanera podía reclamar “contra‐compensaciones” (una especie de “crédito” a su favor). Finalmente, luego de tres ampliaciones, el Entendimiento del artículo XXIV de la Ronda Uruguay se inclinaría por la interpretación de los terceros países. 9. Se observó en repetidas situaciones el no cumplimiento por parte de las CE de las normas del artículo XXIV en varias de las ampliaciones que experimentó. En la mayoría de ellas, la información brindada por el bloque fue insuficiente para determinar la conformidad de la ampliación con las normas GATT. En estas situaciones tanto como en el caso de las metodologías de compensación aplicadas unilateralmente por la UE, la repetida y recurrente justificación de las CE fue que había seguido lo hecho en las anteriores ampliaciones, bajo el supuesto de que si lo había hecho antes sería correcto por ese solo hecho y no si cumplía o no con las normas establecidas en el GATT. 10. Otro incumplimiento formal pero con implicaciones comerciales por parte de la UE fue el retraso en los plazos de notificación y en los inicios de las negociaciones por compensación con las terceras partes que, en la mayoría de los procesos de ampliación que experimentó la UE, comenzaron con posterioridad al establecimiento del nuevo arancel externo común de la comunidad ampliada. A pesar que el mismo podría percibirse como un desvío apenas formal de las normas, las consecuencias para los terceros mercados se tradujo en perdida de mercado, ya que el proceso de negociación de compensaciones conlleva mucho tiempo, a veces años y una


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vez que se llega a un acuerdo, si se llega, lo acordado no es retroactivo, por lo que el tiempo que duro la negociación se produjo un daño comercial que mucha veces fue irrecuperable. 11. La falta de transparencia de la UE fue otra característica en muchas partes del proceso de negociación por artículo XXIV:6 del GATT. Fue concreto la sensación de poca transparencia y escasa voluntad por parte de la CE de hacer multilateral lo que se había presentado en el plano bilateral. Tal fue el caso de la falta de un documento con la metodología acerca de “su” proceso de refundición de sus compromisos en materia de ayuda interna y subvenciones a la exportación (conocido como netting out). En las negociaciones bilaterales con Argentina, esta falta de transparencia también fue manifiesta en la carencia de la información y estadísticas necesarias, así como en algunos resultados del uso de su metodología del “net‐out”, especialmente en el tema de los contingentes arancelarios finales. 12. Las diferentes ampliaciones han dado lugar a diferentes reclamos que como vimos no fueron atendidos por las UE, especialmente el de los países en desarrollo exportadores pequeños y medianos respecto a una equitativa distribución de sus derechos de negociación (ver Cuadro Resumen apartado 6.4.4.). Un ejemplo presentado fue el caso del banano. Luego de 6 años de reclamos por parte de los países exportadores mas pequeños de bananos para que la UE reconociera sus derechos de negociador sustancial, la respuesta de la UE finalmente llegó, pero no al amparo del párrafo 6 del artículo XXIV o XXVIII del GATT sino en el marco de un acuerdo horizontal con los proveedores latinoamericanos NMF de bananos. Por supuesto, el menoscabo producido en las condiciones de acceso y en la propia pérdida del mercado europeo durante este lapso de 6 años no fue reconocido ni compensado por la UE. Finalmente, la UE logró su objetivo de tratar este tema como uno solo y en una sola mesa de negociación, lejos del ámbito del artículo XXIV:6 y XXVIII, librándose así de la obligación de compensar. Otro ejemplo fue la cantidad de negociaciones que no alcanzaron acuerdo ó que de lograrse, el mismo fue insatisfactorio para la tercer parte o fue susceptible de reservas, lo cual se tradujo en la imposibilidad por parte de la UE de consolidar y certificar sus “nuevas” Listas luego de cada ampliación. Listas que a pesar de no ser certificadas, igualmente se presentaban de facto en la siguiente ampliación a pesar de las quejas, reclamos y reservas de las terceras partes. Recién pudo certificarse (al levantarse las reservas finales) la Lista CXL originaria de la CEE12 (1996) en abril de 2010. Esto refleja que la mencionada “certificación” es un mero trámite cuyo incumplimiento no genera implicancia o consecuencia alguna. 13. En lo que respecta a la negociación bilateral con Argentina por la ampliación a 25 miembros, en definitiva la UE no compensó a este país en ningún producto agrícola cuando se demostró que sí debía hacerlo. A pesar de pretender darle a la “supuesta” negociación bilateral un enfoque pragmático, cuando se vio confrontada con un pedido concreto en el futuro acceso a mercado respecto la situación original sacó a relucir argumentos que podrían calificarse de “no pragmáticos” como su mandato interno y sus propios cálculos. No tuvo en cuenta reales menoscabos en las condiciones de mercado debido a las modificaciones en el tipo de concesiones de los candidatos, como fue el caso de pasar de un esquema arancelario más simple a otro más complejo, especialmente en frutas y hortalizas, así como en los productos agrícolas procesados (PAP’s), ni se avino en reconocer las situaciones particulares del comercio con Malta, Chipre y Polonia. En cuanto a los contingentes arancelarios, mediante el uso de su metodología del “net out” buscó justificaciones para reducir al máximo posible los contingentes previos de los candidatos impidiendo su real expansión y menoscabando los compromisos


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asumidos en la Ronda Uruguay de acceso mínimo y corriente en esta materia. En definitiva, desde un principio la posición europea no fue la de negociar con Argentina, sino la de “aparentar” negociar para terminar imponiendo la misma e inflexible postura inicial. 14. A lo largo del análisis de las diferentes ampliaciones de la UE vimos que ésta diferenciaba claramente el proceso de negociación del párrafo 5 del artículo XXIV respecto al de su párrafo 6. Mientras que en el primer caso, el objetivo de la UE era determinar “globalmente” y de manera general la incidencia de los cambios producidos por la ampliación; en el segundo caso, la posición de las CE era la de tener en cuenta las situaciones individuales de las partes contratantes siempre que se ajustaran a los requisitos exigidos para ser compensados. Sin embargo, a la hora de hacer y presentar los cálculos en el marco de las negociaciones bilaterales con Argentina por artículo XXIV:6, se basó en una análisis global de los aranceles, en el cual balanceó globalmente un producto respecto a otro producto diferente, pretendiendo compensarlos entre ellos. 15. En relación a la negociación entre Argentina y la UE por la ampliación de Bulgaria y Rumania, si bien el resultado final fue satisfactorio desde el punto de vista comercial para la Argentina, se repitieron la gran mayoría de los problemas antes descriptos, así como las divergencias de criterios de interpretación. Estas discrepancias dieron por resultado que el período esperado para alcanzar un acuerdo se prolongase por casi 4 años. Acuerdo que se logró no por el achicamiento de dichas diferencias, sino por un contexto, tanto externo como interno, favorable para lograrlo. 16. A pesar de existir el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994, cuando se analizan las diferentes interpretaciones y posibilidades metodológicas para calcular un monto de compensación, se concluye que dicho Entendimiento no ha sido suficiente para garantizar una negociación equilibrada y transparente entre una potencia comercial como la UE y un tercer país en desarrollo con legítimos derechos como Argentina. En dichas negociaciones quedó claro que no se tuvo en cuenta la afectación sobre el comercio real de determinados sectores exportadores de Argentina ni el menoscabo en las condiciones de acceso a los candidatos una vez éstos ingresaron a la nueva Unión Europea ampliada. De igual manera, tampoco se tuvo en cuenta, cuando ocurrió, que la compensación a algunos terceros países afecto a otros terceros países, como ocurrió con el caso de los ajos frescos entre Argentina y China.


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Capítulo 7 Conclusiones Finales

7.1. Conclusiones finales A modo de ayuda al lector se aclara que parte de las conclusiones detalladas en este último capítulo ya se han desarrollado en los apartados de “Resumen y Conclusiones” de cada uno de los capítulos anteriores. Cabe decir también que, esencialmente, en estas conclusiones finales nos focalizaremos en lo analizado y desarrollado en los capítulos 4, 5 y 6, ya que los capítulos 2 y 3 fueron presentados y expuestos como el marco teórico del trabajo, donde se revisaron las principales teorías del comercio internacional, así como de la integración económica regional, las cuales sirvieron de base y apoyo a las normas comerciales y a las actitudes de los países que se analizaron posteriormente en esta investigación. Este análisis posterior fue el que permitió contrastar la hipótesis de trabajo inicial, la cual, como vimos en el capítulo 1, se basó en la presunción de que la ambigüedad en la redacción e interpretación del artículo XXIV del GATT ha sido facilitada y propiciada por las potencias comerciales ‐básicamente Estados Unidos en lo que respecta a su redacción y las Comunidades Europeas en cuanto a su interpretación y posterior aplicación‐, para mantener y consolidar sus hegemonías, minando desde dentro, como un caballo de Troya, al propio sistema multilateral de comercio y evitando, al mismo tiempo, que se cumpliera la condición acordada multilateralmente de no perjudicar a los terceros países. Mediante los enfoques metodológicos presentados en el apartado 1.4., de tipo inductivo cualitativo y de tipo cuantitativo, se ha podido contrastar dicha hipótesis. Hipótesis que como fue desarrollada, presenta dos cuestiones a responder. La primera, está relacionada con la influencia en la redacción y diseño de unas normas multilaterales deliberadamente ambiguas, con vacíos interpretativos, por parte de las potencias comerciales a fin de mantener y consolidar su hegemonía y ascendencia en el armado de las políticas comerciales a nivel global. La segunda, se basa en el incumplimiento de las normas y disciplinas que impidieron la observancia de la garantía ‐multilateralmente acordada‐, de no perjudicar o menoscabar la posición de los terceros países afectados por procesos de regionalización como ha sido el proceso europeo. Para responder a la primera cuestión de la hipótesis, se utilizó una metodología inductiva cualitativa basada en el análisis de las negociaciones originarias del GATT de 1947; de autores y especialistas contemporáneos de ese momento de la historia; del texto jurídico previo y del definitivo; de sus modificaciones posteriores; de las diferentes posiciones de los países de mayor peso político y comercial; de la evolución de las normas así como de esas posiciones que, en la práctica, pudieron minar la concepción del multilateralismo original. Por el lado de Estados Unidos, se analizó su participación en el armado de las normas multilaterales, en especial en el artículo XXIV, su estrategia de política comercial original y sus profundos cambios posteriores, los cuales influenciaron claramente en el debilitamiento del sistema multilateral de comercio. Para el caso europeo, se analizaron las posturas de los países que intervinieron en la negociación del artículo XXIV del GATT y especialmente, cómo esta norma fue utilizada como el vehículo “legal” para el desarrollo y fortalecimiento del proceso regional europeo.


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Para contrastar la segunda parte de la hipótesis, la relacionada a los terceros mercados y su afectación por el proceso de ampliación europeo, se optó por un enfoque mixto cualitativo‐cuantitativo. Como claramente Europa ha sido quien más ha utilizado el artículo XXIV del GATT, en especial su párrafo 6, se analizó de manera cualitativa cómo se desarrollaron cada una de las ampliaciones experimentadas por las CE en relación con los terceros mercados afectados. A pesar de ser negociaciones bilaterales y reservadas, mediante la documentación oficial del GATT y la OMC se pudo comprobar que cada uno de los nuevo miembros que fueron ingresando a las CE incorporaron un conjunto de nuevos y/o mayores obstáculos al comercio respecto a los originarios, por los cuales, en un gran número de ellos, no hubo, por parte de la CE, una compensación adecuada, equitativa ni mutuamente satisfactoria. Además de utilizar la investigación de documentos y textos de negociación y de posición presentados en el GATT y en la OMC, se presentó un caso particular de negociación bilateral en el marco de las dos últimas ampliaciones de la Unión Europea bajo el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT. En este caso se utilizó un enfoque cuantitativo por disponer, en esta negociación en particular, de acceso a información reservada y confidencial. A través de este caso de estudio se demostró empíricamente el incumplimiento de la garantía de no perjudicar o menoscabar los derechos e intereses de los terceros mercados, en particular de los países en desarrollo –espíritu del artículo XXIV del GATT–. Garantía reflejada en los párrafos 4, 5 y 6 del artículo XXIV del GATT de 1994, así como en el Entendimiento de dicho artículo acordado en la Ronda Uruguay. En el capítulo 4 se analizaron en profundidad estos párrafos, concluyéndose que si bien el artículo XXIV resulta ambiguo brindando escapes al principio de la Nación Más Favorecida, también impone ciertas condiciones y restricciones sobre las partes contratantes que forman o amplían uniones aduaneras o zonas de libre comercio. La condición de no levantar barreras al comercio para otras partes contratantes contenidas en el párrafo 4 del artículo XXIV fue clara y uno no podría atribuirle a este párrafo ninguna sutileza especial o reservas de algún tipo. No fue tan clara la condición originaria del párrafo 5 del artículo XXIV: “los derechos de aduana que se apliquen en el momento en que se establezca una unión aduanera … no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión, de una incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta”, o por lo menos la forma de calcular esa “incidencia general”, hasta que se acordó la metodología a aplicar luego del Entendimiento del artículo XXIV del GATT de 1994. Mientras que el párrafo 6 de éste artículo, más allá de su cometido específico de permitir negociaciones por compensación cuando una unión aduanera o zona de libre comercio modifica sus aranceles de forma incompatible con el artículo II del GATT (o sea, cuando los fija por encima de los valores previamente consolidado en sus Listas de compromisos), no terminó de ser la solución para los terceros mercados afectados por el menoscabo producido por las sucesivas ampliaciones de las Comunidades a lo largo del tiempo, en especial si estos mercados eran países en desarrollo. El Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV, si bien mejora parte de los aspectos jurídicos no ha podido solucionar los impactos reales. Se vio que cada una de las ampliaciones de las Comunidades Europeas genero grandes preocupaciones a los terceros países, en especial por la pérdida de mercado, con motivo de la incorporación de un conjunto de nuevas y mayores restricciones arancelarias y para‐


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arancelarias antes inexistentes en los países que ingresaban a la Comunidad y, especialmente, por las pocas soluciones ofrecidas por la CE respecto al establecimiento de esas nuevas barreras restrictivas, así como desde el punto de vista de las compensaciones ofrecidas o directamente no otorgadas al amparo del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994. En lo que respecta a la contrastación en sí de la primera cuestión de la hipótesis planteada, se pudo constatar fehacientemente la gran influencia de Estados Unidos y de las principales potencias europeas en la gestación y armado de las normas y disciplinas internacionales que han regulado el comercio desde sus orígenes en 1947, especialmente en la redacción, interpretación y aplicación del artículo XXIV del GATT. En el caso de Estados Unidos, por su situación de potencia hegemónica luego de la Segunda Guerra, se verificó su participación determinante en el armado de las normas multilaterales, así como también en la gestación y redacción de las ambiguas normas del mencionado artículo XXIV del GATT. Su influencia –reflejada en términos económicos en una participación del 50% del PIB mundial en 1945‐ logró que mucha de su legislación interna sea transferida completamente a los tratados e instituciones multilaterales creadas en el ámbito del comercio en el período de post guerra. Esta fuerte intervención en lo comercial‐internacional no estuvo libre de contradicciones, motivadas esencialmente por presiones internas y en desmedro del multilateralismo tan abiertamente pregonado por los hacedores de su política comercial. Se comprobó que Estados Unidos, por propias convicciones, aceptaba las uniones aduaneras bajo la condición de que éstas no implicasen un incremento en los derechos arancelarios contra el resto del mundo. Además, para la concepción de Estados Unidos, respaldada en la teoría tradicional de la integración (desarrollada en el capítulo 3), las uniones aduaneras representaban la creación de nuevo comercio debido a la eliminación de sus barreras internas; un aumento de la producción por una asignación más eficiente de los recursos y un aumento en el nivel de vida, ya que, en definitiva, estos esquemas de integración estaban facilitando el camino hacia una mayor liberalización global. Fue en este sentido, que se opusieron abiertamente a los esquemas preferenciales (en especial a las “preferencias imperiales” de Inglaterra) y más aun a crear nuevas preferencias, puesto qué, básicamente, estos esquemas mantienen los obstáculos internos limitando el crecimiento de los ingresos y la demanda. Sin embargo, por razones políticas y una fuerte presión de los países en desarrollo debió aceptar la incorporación de las zonas o acuerdos de libre comercio preferencial dentro del sistema multilateral de comercio. Vimos a través del análisis del capítulo 5 que, finalmente, estos esquemas preferenciales fueron la estrategia que más proliferó, convirtiéndose en los reales propulsores del regionalismo. También por propias convicciones como por fuertes presiones internas, Estados Unidos, pese a sus declamaciones a favor de libre comercio, apoyó la excepción al sector agrícola de la normativa multilateral, lo cual, en definitiva, termino debilitando su posición en favor del sistema multilateral al patrocinar la aplicación de cuotas discriminatorias en varios productos del sector agrícola. Con este posicionamiento se vio imposibilitado de esbozar cualquier tipo de contención a la Política Agrícola Común de la CE, la cual ha sido uno de los factores más conflictivos durante todas las ampliaciones de la Comunidad en relación a los terceros mercados afectados por las mismas.


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Un Estados Unidos, que con sus contradicciones y presiones internas en materia de política comercial, pasó, en su esencia y en una segunda etapa (ya de manera visible a finales de los ’80), de una posición en favor del multilateralismo y de la no discriminación a otra impulsora de los acuerdos comerciales regionales discriminatorios, pasando así de una estrategia con iniciativas preponderantemente geopolíticas a esquemas de comercio con objetivos geo‐económicos, dentro de los cuales podemos encontrar objetivos de política laboral y medioambiental como herramientas poderosas de su política exterior. El reflejo de este cambio de posición lo encontramos en el artículo 104 del CUSFTA (Canada–United States Free Trade Agreement), mediante el cual se estipuló la preeminencia de este acuerdo por sobre el GATT, poniendo así al regionalismo por sobre el multilateralismo. Mientras en aquella primera etapa permitió que normas ambiguas ‐en las que incidió fuertemente en su elaboración‐ regularan la creación de uniones aduaneras y favoreciesen la existencia de acuerdos preferenciales, consintiendo así que éstos últimos se infiltrasen en el sistema multilateral de comercio; al cambiar de estrategia, en esa segunda etapa, fomentó directamente su uso indiscriminado. Esta actitud propagó fuertemente el caballo de Troya del multilateralismo junto a sus principios discriminatorios contrarios a la filosofía primogénita del GATT y la OMC. Como dijéramos, mediante el análisis del capítulo 4, se ha constatado la ambigüedad de la redacción del artículo XXIV del GATT, permitiendo, aun luego de su Entendimiento en 1994, diferentes interpretaciones en temas cruciales como es el de las compensaciones comerciales (párrafo 6 del artículo XXIV). Dicha ambigüedad facilitó la estrategia de Estados Unidos de propiciar la creación y fortalecimiento de la Comunidad Europea, proyecto clave en la política estadounidense en pos de favorecer su hegemonía y frenar la expansión del comunismo. El fuerte apoyo, aunque condicionado, de Estados Unidos a un bloque comercial fuertemente discriminatorio como la CE, dejo traslucir su fuerte convicción de privilegiar los objetivos de seguridad global por sobre su condición de ser el principal defensor de las virtudes del multilateralismo. En segundo lugar, dicha ambigüedad fue posteriormente utilizada por las propias Comunidades para favorecer su proceso de ampliación. Es en este punto donde nos adentramos en la contrastación de la segunda cuestión de la hipótesis de trabajo planteada. Se comprobó que esa ambigüedad fue muy bien utilizada por las Comunidades para defender sus intereses y reservarse una mayor soberanía, que en muchas oportunidades fue a expensas del mercado de terceros países. La imprecisión de la norma permitió la imposición, en especial de la CE, de interpretaciones unilaterales –en cuanto a metodologías a aplicar para los cálculos de compensación, entre otras cosas‐ en su favor y en detrimento de los intereses de los terceros países que, a lo largo de todas las ampliaciones que experimentó la CE, vieron como su acceso al mercado comunitario y al de los nuevos miembros se vio menoscabado por un conjunto de nuevas barreras comerciales más restrictivas que las previas a la respectiva ampliación, las cuales, en vez de “facilitar” dificultaron y entorpecieron el comercio entre las partes. Con este accionar se incumplió así con los requisitos y garantías mínimas que actuaban de condicionantes y limitantes del margen de maniobra en su aplicación, transformando en los hechos, al artículo


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XXIV y en especial su párrafo 6, en un verdadero caballo de Troya del sistema no preferencial de comercio. Al analizar las sucesivas ampliaciones de la CE se observó que cada una de ellas representó un desvío del principio fundamental NMF del GATT. La adopción de nuevas políticas restrictivas al régimen comercial de cada uno de los nuevos miembros que ingresaban a la Comunidad, generó un elevado impacto negativo sobre las oportunidades de exportación de los terceros países a los mercados de los Estados miembros de dicha Comunidad y en los propios mercados de los terceros países. El fiel ejemplo de este tipo de políticas fue la Política Agrícola Común. No importaba que tan administrados u opacos fueran los regímenes de importación de preadhesión de los nuevos miembros en los productos agrícolas, ya que las políticas que los reemplazaron, como el sistema de gravámenes variables de importación o las restricciones cuantitativas impuestas, no se tradujeron en un movimiento hacia el no levantamiento de barreras al comercio (párrafo 4 del artículo XXIV), sino hacia sus antípodas. Si al análisis se hubiese incorporado el efecto de las “otras medidas comerciales” (restricciones cuantitativas, gravámenes variables, salvaguardias, etc.), cuyo cálculo por los Grupos de Trabajo que analizaron la compatibilidad de cada ampliación con el artículo XXIV fue siempre dejado de lado por la supuesta dificultad de cuantificarlas, los resultados alcanzados por estos Grupos de Trabajo hubiesen reflejado más fehacientemente el verdadero impacto, el impacto real, en los terceros mercados. Se constató un comportamiento discriminatorio por parte de la CE a lo largo de sus ampliaciones a favor de los terceros países más fuertes, reflejando una posición desequilibrada con fuerte voluntad por lograr rápidos acuerdos con los países comercialmente más relevantes que, de retaliar, le generarían serios problemas comerciales. Por el contrario, la actitud con los países más pequeños y en desarrollo –aunque tuviesen derechos a ser compensados‐, fue la de postergar el mayor tiempo posible la negociación así como sus resultados, obligándoles, por el hecho de quedar aislados, a negociar condiciones no tan favorables como las que les hubiese correspondido. Es en este tipo de accionar donde se observa que el caballo de Troya facilito unas negociaciones bilaterales diferenciadas y discriminatorias entre partes con y sin capacidad de retaliación. Más allá que el GATT prevé la posibilidad de aplicar una retaliación, o sea de retirar concesiones (NMF) sustancialmente equivalentes para aquellos terceros países damnificados ante una eventual falta o insatisfactoria compensación, en la práctica esta alternativa nunca fue una verdadera posibilidad de acción, en especial en el caso de los países en desarrollo, cuyos costos políticos y comerciales seguramente no compensarían lo que pudiesen obtener de aplicar esta norma. No sólo se constató una interpretación totalmente unilateral por parte de la CE en cuestiones esenciales del artículo XXIV que podían estar sujetas a divergencias, sino que en muchas oportunidades se verificó el incumplimiento de aquellas normas del artículo XXIV del GATT cuya interpretación no dejaba lugar a dudas. En el primer caso, el Entendimiento del artículo XXIV clarificó gran parte de ellas contradiciendo la posición europea original. En el segundo caso se verificó un vacío de respuestas, tanto institucional como de los países damnificados. En realidad, estas terceras partes en desarrollo, afectadas por la falta de transparencia e


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impunidad de la CE por imponer su interpretación ó, directamente, por no cumplir con las normas, no supieron o no se sintieron respaldados por un mecanismo de protección y defensa real de carácter institucional multilateral capaz de hacerle frente a una potencia comercial como la CE. Esta fuerte interpretación unilateral y su imposición por parte de la CE pudo contrastarse empíricamente mediante un caso de negociación bilateral por artículo XXIV:6 entre la CE y Argentina en el marco de las dos últimas ampliaciones del bloque europeo, ratificando mediante hechos y posiciones concretas la ambigüedad de éste párrafo en particular; el unilateralismo de la interpretación por parte de la UE –especialmente en lo que respecta a la metodología de cálculo de las compensaciones‐; la imposición de dicha interpretación y el incumplimiento de varios de sus otros párrafos, en desmedro de los intereses comerciales de importantes sectores exportadores de la Argentina debido a las modificaciones en el tipo de concesiones de los llamados “candidatos”. En lo que respecta a la negociación bilateral con Argentina por la ampliación a 25 miembros, la UE no compensó a este país en ningún producto agrícola cuando se demostró que sí debía hacerlo. A pesar de pretender darle a la “supuesta” negociación bilateral un enfoque pragmático, cuando se vio confrontada con un pedido concreto en el futuro acceso a mercado respecto la situación original sacó a relucir argumentos que podrían calificarse de “no pragmáticos” como su mandato interno y sus propios cálculos. No tuvo en cuenta lo que arriba mencionamos como impactos reales, o sea los menoscabos reales en las condiciones de mercado debido a las modificaciones en el tipo de concesiones de los candidatos, como fue el caso de pasar de un esquema arancelario más simple a otro más complejo, especialmente en frutas y hortalizas, así como en los productos agrícolas procesados (PAP’s), ni se avino en reconocer las situaciones particulares del comercio con Malta, Chipre y Polonia. En cuanto a los contingentes arancelarios, mediante el uso de su metodología del “net out” buscó justificaciones para reducir al máximo posible las cuotas previas de los candidatos impidiendo su real expansión y menoscabando los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay de acceso mínimo y corriente en esta materia. En definitiva, desde un principio la posición europea no fue la de negociar con Argentina, sino la de “aparentar” negociar para terminar imponiendo la misma e inflexible postura inicial. En relación a la negociación entre Argentina y la UE por la ampliación de Bulgaria y Rumania, si bien el resultado final fue satisfactorio desde el punto de vista comercial para la Argentina, se repitieron la gran mayoría de los problemas antes descriptos, así como las divergencias de criterios de interpretación. Estas discrepancias dieron por resultado que el período esperado para alcanzar un acuerdo se prolongase por casi 4 años. Acuerdo que se logró no por el achicamiento de dichas diferencias, sino por un contexto, tanto externo como interno (en el caso europeo), favorable para lograrlo. Con este caso y los analizados con otros documentos en las anteriores ampliaciones, se ha podido ejemplificar cómo el caballo de Troya ha facilitado –o no ha podido impedir‐ unas negociaciones bilaterales diferenciadas y discriminatorias entre partes con y sin capacidad de retaliación. Se ha ejemplificado cómo una diferencia de interpretación en un punto crucial del artículo XXIV, como es la metodología de cálculo de las compensaciones comerciales, que no incorpora más que cuestiones arancelarias, hace que los resultados alcanzados sean conflictivos


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por la gran dispersión de los mismos y cuya resolución permite que las diferencias en la capacidad de arbitraje del más fuerte se hagan evidentes. Debería ser en este aspecto, que en definitiva atañe a los intereses comerciales reales de los Miembros, donde deban concentrarse los esfuerzos negociadores para corregir, de una manera práctica, los desbalances y menoscabos experimentados por las terceras partes en desarrollo. Finalmente, podemos afirmar que mediante su accionar e influencia en las normas multilaterales de comercio, en especial en la elaboración y aplicación del artículo XXIV del GATT, tanto Estados Unidos como las Comunidades Europeas, han favorecido y potenciado su capacidad de arbitraje en el comercio internacional, incrementando así su capacidad de retaliación y discrecionalidad, lo cual ha favorecido que éstas potencias ejerzan y mantengan su poder comercial respecto a los terceros mercados. Por lo antes descripto hemos podido responder a las dos cuestiones principales de nuestra hipótesis de trabajo.

Es evidente que la incorporación de China a la OMC en el 2001, su creciente participación en el comercio internacional ‐volviéndose un protagonista clave en las negociaciones comerciales multilaterales y regionales‐, y el fortalecimiento de otros países emergentes, hacen que la dinámica del tema se vuelva aun más compleja.


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405

INDICE ANALITICO

Capítulo 1 El Marco de la Investigación: Objetivo, Hipótesis de Trabajo y Estructura

1.1. Introducción 1 1.2. Planteamiento y Formulación del Problema 3 1.3. Universo de Investigación e Hipótesis de Trabajo 5 1.4. Estructura 7 1.6. Esquema de Relaciones Temáticas 8

Capítulo 2 Teorías del Comercio Internacional

2.1. Introducción 10 2.2. Teorías del Comercio antes del GATT de 1947 12

2.2.1. El Sistema Mercantilista 12

2.2.1.1. El Bullionismo 14 2.2.1.2. El Colbertismo 15 2.2.1.3. El Comercialismo 16

2.2.2. La Teoría Clásica del comercio internacional 17

2.2.2.1. Las Ventajas Absolutas 18 2.2.2.2. Las Ventajas Comparativas 21

2.2.3. La Teoría Neoclásica del comercio internacional 23

2.2.3.1. El modelo Heckscher – Ohlin 23 2.3. Teorías del Comercio entre el GATT de 1947 y el GATT de 1994 26 2.3.1. Las Nuevas Teorías del comercio internacional 27

2.3.1.1. Centro periferia 28 2.3.1.2. Ventajas Comparativas Dinámicas (Teoría del ciclo del producto) 31 2.3.1.3. Economías de Escala y Competencia Imperfecta 32


406

2.3.1.3.a) Modelo de Competencia Monopolística 32

2.3.1.3.b) Modelo de Dumping Recíproco 34 2.3.1.4. Economías Externas en el comercio internacional 35 2.3.1.5. Política Comercial Estratégica 37

2.3.1.5.a) ¿Existen los sectores estratégicos? 38 2.3.1.5.b) ¿Y las posibles represalias? 39

2.3.2. Teoría de la Organización Industrial –Comercio intraindustrial 41

2.4. Teorías del Comercio después de la OMC 44

2.4.1. Teoría “novísima” del comercio internacional 44 2.4.2. Teoría del Modelo Gravitacional para el comercio internacional 48

2.5. Resumen y Conclusiones 51

Capitulo 3

Teoría de la Integración Económica 3.1. Introducción 53

3.2. Integración Económica. Origen y Concepto 56

3.2.1. Origen (antes y después del GATT de 1947) 56 3.2.2. Concepto 61

3.3. Teoría de la Integración Económica Regional 65

3.3.1. Teoría Tradicional de la Integración 65

3.3.2. La Teoría del “Segundo Mejor” 67

3.4. Análisis Estático de la Integración Económica Regional 69

3.4.1. Contribuciones de las reinterpretaciones 69 3.4.2. Formas que puede adoptar la integración económica 72

3.4.2.1. Zona de Libre Comercio (ZLC) 73 3.4.2.2. Unión Tarifaria (UT) 75 3.4.2.3. Unión Aduanera (UA) 76 3.4.2.4. Mercado Común (MC) 77 3.4.2.5. Unión Económica y Monetaria (UEyM) 79

3.4.3. Estimaciones Empíricas de los Acuerdos Regionales 80


407

3.5. Análisis Dinámico de la Integración Económica Regional 85

3.5.1. Economías de Escala 85 3.5.2. Economías Externas o Externalidades 87 3.5.3. Inversiones 88 3.5.4. Términos de Intercambio 90 3.5.5. Competencia 92

3.6. Terceros Países. Respuestas de Política Comercial 94

3.6.1. Asociarse a Acuerdos Regionales de Integración existentes 94 3.6.2. Establecer un nuevo Acuerdo de Integración Regional 97 3.6.3. Apoyar las Negociaciones Multilaterales 98

3.7. Perspectiva Económica del Regionalismo vs. el Multilateralismo 99

3.7.1. El Regionalismo y su dinámica 99 3.7.2. El Regionalismo versus el Multilateralismo 101

3.7.2.1. Teoría de los Obstáculos 101 3.7.2.2. Teoría de los Incentivos 103

3.7.3. El Regionalismo Abierto, ¿complementario? 104


Capitulo 4 El GATT y el artículo XXIV

4.1. Introducción 109 4.2. Evolución del ámbito regulatorio del comercio internacional: del GATT 1947 al GATT 1994 (OMC) 111

4.2.1. Nace el GATT – 1947 111 4.2.2. El Proceso de Liberalización Comercial 113 4.2.3. La Ronda Uruguay (GATT 1994) 115

4.3. El pilar de la Liberalización comercial y su excepción, el artículo XXIV del GATT 1947 118

4.3.1. Estructura Operativa del GATT 1947 118 4.3.2. Principios Básicos y Flexibilidad del GATT 1947 119


408

4.3.2.1. Principios 119

4.3.2.1.a) Trato Nación Más Favorecida (cláusula NMF) 119

4.3.2.2. Flexibilidad – Excepciones 121

4.3.2.2.a) Al trato NMF 121

Cláusula de Anterioridad 121 Parte IV: “Comercio y Desarrollo” 122 Cláusula de Habilitación 122 Artículo XXV: “Exenciones” 124 Artículo XXIV: “Uniones Aduaneras y Zonas de

Libre Comercio” 124 4.4. Orígenes del Artículo XXIV del GATT 1947 126 4.5. Alcance del Artículo XXIV del GATT 1947 130 4.6. Disposiciones del Artículo XXIV del GATT 1947 131 4.7. Cuestiones de Interpretación del Artículo XXIV del GATT 1947: Polémicas e Imprecisiones 138

4.7.1. Relación entre el párrafo 4 y los párrafos 5 a 9 del XXIV 139 4.7.2. Acuerdos Provisionales – Plazo Razonable 140 4.7.3. Lo “esencial” de los Intercambios Comerciales 143 4.7.4. Obstáculos Comerciales a Terceros Países 144

4.7.4.1. Respecto al párrafo 4 144 4.7.4.2. Respecto al párrafo 5 147 4.7.4.3. Respecto al párrafo 6 152

4.8. Evolución en el contenido del Artículo XXIV y su aplicación 156

4.8.1. Entendimiento Relativo al Artículo XXIV. Interpretación 156

4.8.1.1. Evaluación de los requisitos del párrafo 4 con los párrafos 5 a 9 156 4.8.1.2. Evaluación respecto a “plazo razonable” en los acuerdos provisionales y la transparencia en los acuerdos 158 4.8.1.3. Evaluación del requisito de lo “esencial” de los intercambios comerciales 158 4.8.1.4. Evaluación respecto a los obstáculos a Terceros Países 159

4.8.1.4.a) Evaluación del párrafo 5 159 4.8.1.4.b) Evaluación del párrafo 6 160


409

4.8.1.5. Solución de diferencias 162

4.8.2. Algunas conclusiones respecto al Entendimiento 162

4.9. Situación de los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR) notificados en el marco del Artículo XXIV 166

4.9.1. Desde el GATT de 1947 al GATT de 1994 166 4.9.2. Después del GATT de 1994 (OMC) 168

4.9.2.1. Mecanismo de Revisión de los ACR en la OMC. El Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR) 169

4.10. Resumen y Conclusiones 173 Bibliografía Tomo I 176

Capítulo 5 La Política Comercial de Estados Unidos

5.1. Introducción 198 5.2. La Política Comercial de Estados Unidos antes del GATT de 1947 201

5.2.1. La hegemonía estadounidense y el nuevo orden mundial 205 5.2.2. Entre la Carta de la Habana y el GATT 208

5.3. La Política Comercial de Estados Unidos después del GATT de 1947 215

5.3.1. El Plan Marshall 217 5.3.2. La Guerra Fría, los intereses domésticos y las Rondas del GATT 221

5.4. Los cambios en la estrategia comercial de los Estados Unidos a partir de la década de ’80: del multilateralismo al regionalismo y el dilema norteamericano entre el libre comercio y el proteccionismo 227 5.5. La profundización de la dicotomía: la Ley de Comercio de 2002 y la Autoridad de Promoción de Comercio (TPA) 235

5.5.1. Antecedentes de la TPA 235 5.5.2. La última TPA 238

5.6. El patrón de la política comercial estadounidense y el efecto de la TPA 246



410

Capítulo 6

La Unión Europea. Su proceso de integración y las diferentes ampliaciones que experimentó. Las negociaciones con Argentina por la quinta y sexta ampliación en el marco del artículo

XXIV:6 del GATT ‘94 6.1. Introducción 257 6.2. El Proceso de Integración Europeo. Hechos Principales 260 6.3. La Primera etapa del Proceso de Integración Europeo. Del Benelux al Tratado de Roma: La Europa de los Seis 262

6.3.1. El Arancel Externo Común Europeo, el GATT y los Terceros Países 264

6.3.1.1. En la CECA 264 6.3.1.2. En la CEE 266

6.3.1.2.a) Los Terceros Países y Estados Unidos 268 6.3.1.2.b) Las Discusiones y Negociaciones en el GATT 271 6.3.1.2.c) Hacia la Ronda Dillon 275 6.3.1.2.d) La legalidad de la CEE 278

6.4. Las sucesivas Ampliaciones, el Artículo XXIV:6 y los Terceros Países 281

6.4.1. La Europa de los Nueve: Efecto en terceros 281 6.4.2. La Europa de los Diez y de los Doce: Efecto en terceros 286

6.4.2.1. Incorporación de Grecia 286 6.4.2.2. Incorporación de España y Portugal 289

6.4.3. La Europa de los Quince: Efecto en terceros 301 6.4.4. Cuadro Resumen General de los acuerdos alcanzados y no alcanzados por negociaciones del artículo XXIV:6 del GATT/OMC 316

6.5. La ampliación más importante a 25 miembros y la UE actual de 27 miembros 317 6.6. El caso de la negociación entre la UE y Argentina por la quinta y más importante ampliación que experimentó la UE 325

6.6.1. Análisis de los Derechos de Negociación de Argentina para los productos agroalimentarios 327

6.6.1.1. Las Estadísticas suministradas por la UE15 328 6.6.1.2. Análisis Global 329 6.6.1.3. Análisis Particular 332


411

6.6.1.3.a) El costo comercial por ser Abastecedor Principal (AP) y de tener Interés Sustancial (IS) 334 6.6.1.3.b) Las negociaciones con la UE: las diferencias en la interpretación de la norma, en los criterios de cálculo y en el monto a compensar 336

6.6.1.3.c) La compensación final de la UE 345 6.6.1.3.d) Un nuevo factor de la negociación: el biotipo Hilton 347 6.6.1.3.e) Las demás restricciones comerciales 349

Los Contingentes arancelarios de los candidatos 349 Los Subsidios agrícolas de los candidatos 352 Las Salvaguardias Agrícolas de los candidatos 353

6.6.1.3.f) La finalización de las negociaciones bilaterales por artículo XXIV:6 del GATT de 1994 354

6.7. El caso de la negociación entre la UE y Argentina por la ampliación a Bulgaria y Rumania 355

6.7.1. Los Derechos de Negociación de Argentina para los productos agroalimentarios 355

6.7.1.1. El Proceso Negociador Bilateral 357

6.7.1.1.a) Cálculo de las Compensaciones Comerciales 361 6.7.1.1.b) La Compensación final de la UE27. El cierre de las negociaciones por artículo XXIV.6 del GATT de 1994 367


Capítulo 7 Conclusiones Finales

7.1. Conclusiones finales 376 Bibliografía Tomo II 383

El presente Tomo se imprimió en los talleres de DAOGRAF Servicio Gráfico

Maipú 10 C.A.B.A. En el mes de Febrero de 2012 Tirada de ejemplares: 200

el multilateralismo y su caballo de troya

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