el estado de las autonomÍas y la administraciÓn de justicia
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EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Eliseo López Sánchez. Profesor Ayudante Doctor – Universidad Complutense de Madrid
Daniel Casal Oubiña. Investigador doctorando- Instituto Universitario de Investigación Ortega
y Gasset.
Abstract.
En este artículo se realiza un breve análisis preliminar de los procesos y resultados de la
organización del poder judicial en España, con especial atención a la Oficina Judicial y al
proceso de traspaso de competencias en materia de “administración de la administración
judicial” a las Comunidades Autónomas que todavía están pendientes de ello. De esta forma se
pretende aportar una visión de cómo se formulan las políticas y se toman decisiones en el seno
del poder judicial y en la administración judicial, cómo se implantan y evalúan estas políticas,
así como el impacto del Estado autonómico sobre las mismas y las relaciones entre los
diferentes poderes del Estado
INTRODUCCIÓN.
El presente artículo quiere plantear un conjunto de dudas razonables sobre el funcionamiento
de la administración judicial española, desde un enfoque de análisis de políticas públicas, de
cara a plantear futuras investigaciones de mayor calado en este sentido. Estas dudas surgen a
partir del análisis del proceso de traspaso de competencias en materia de administración
judicial, un proceso que todavía continúa, puesto que faltan cuatro Comunidades Autónomas
(CC.AA.) por asumir la competencia y dos están en el proceso de hacerlo.
A día de hoy se sabe cuándo se terminará de traspasar esta competencia a todas las CC.AA.,
pero con la mayoría de ellas ejerciéndola, ya se pueden conocer muchos aspectos de cuáles
son los elementos básicos de la misma y cuál puede ser la situación de estos elementos en el
sistema de la administración judicial española. Esta situación es extraordinariamente compleja,
ya que sobre la misma inciden al tiempo el poder judicial, los pactos políticos entre los
principales partidos de ámbito estatal y el Estado autonómico.
Generalmente la mayoría de los artículos académicos sobre la administración de justicia en
España son de tipo jurídico y tienden por tanto a analizar el sistema desde el apriorismo de la
perfección del mismo, sin tener en cuenta elementos clave como las relaciones informales
entre operadores jurídicos y empleados públicos, los pactos políticos o un análisis de las
relaciones de poder entre actores. En este sentido, y teniendo en cuenta un análisis también
jurídico, la presente investigación viene a cubrir el vacío existente en este campo, de estudios
desde la Ciencia Política y de la Administración.
Surgen así diversos aspectos de estudio desde la ciencia política que este artículo pretende
poner de manifiesto. El primero es el análisis de la nueva Oficina Judicial como política pública;
el segundo es un análisis comparado en profundidad de los diferentes procesos de traspaso; el
tercero es una visión de conjunto de cómo opera y funciona el poder judicial en España. Estos
tres aspectos son complementarios entre sí, y podrían estudiarse de forma paralela.
Este artículo señala algunos resultados provisionales de una investigación breve sobre los
procesos de traspaso de la competencia de administración judicial a las CC.AA. La investigación
en cuestión acabó mostrando varias de las cuestiones citadas en el párrafo anterior de una
forma directa o indirecta al aparecer fenómenos paradójicos y disfuncionales en varios
aspectos de la competencia. No todas las causas de estos aspectos se pudieron investigar en
profundidad y de forma sistemática, con un enfoque de políticas públicas, debido a que la
investigación original estaba limitada en tiempo y medios, y dirigida tan solo a mostrar las
experiencias en los traspaso desde el punto de vista autonómico.
En la actualidad tienen traspasada la administración judicial el País Vasco, Cataluña, Galicia,
Andalucía, Navarra, Comunidad Valenciana, Canarias, Madrid, Asturias, Cantabria y Aragón. El
resto de las CC.AA. se encuentran en diferentes fases de negociación, desde el acuerdo a
punto de firmarse como Murcia, hasta un avance lento en Castilla y León, pasando por
Baleares, que está calculando el impacto de las rebajas del sueldo del persona en los costes del
traspaso.
El artículo se articula en torno al traspaso de la competencia, con un punto de vista
autonómico porque esta es la procedencia de la investigación preliminar, pero esto no impide
cuestionarse desde otros puntos de vista el funcionamiento general de la administración
judicial. Al final, los elementos del traspaso sirven de excusa para exponer la situación de la
administración judicial.
La narración comienza con un pequeño apunte sobre la metodología y las fuentes de la
investigación que sirve de base al texto. A continuación, se tratan de forma descriptiva algunos
elementos clave necesarios para la comprensión de la administración de justicia, haciendo
hincapié en la nueva Oficina Judicial, la organización administrativa sobre la que se supone que
hay que reformar y mejorar la prestación de los servicios del poder judicial.
El texto continúa tratando los elementos más significativos de los traspasos de la competencia,
pero no como procesos de traspaso, sino analizando estos elementos como ejemplo de la
complejidad de la competencia y las peculiaridades que tiene. Primero se expone el personal,
en el contexto de la nueva Oficina Judicial, y del cálculo del coste efectivo para traspasarlo a las
CC.AA. Segundo, se exponen los bienes materiales y los servicios auxiliares, con su particular
cálculo del coste efectivo y de las consecuencias en las relaciones intergubernamentales que
tiene. Tercero, se detalla de forma más sistemática cuales son los marcos de relaciones entre
las instituciones implicadas en la administración judicial. Por último se realiza una breve
conclusión final orientada a la continuación de la investigación de este objeto de estudio.
1. METODOLOGÍA Y FUENTES
Este artículo nace de una investigación aplicada realizada durante los seis primeros meses del
año 2006. Esta investigación tenía un alcance limitado en tiempo y también en el
planteamiento, ya que sólo pretendía ver cuáles eran las experiencias de las CC.AA. que ya
habían realizado el proceso de traspaso de competencias de cara a que lo tuvieran en cuenta
otras. Además, se incluyó en la investigación el caso asturiano a comienzos de 2007,
ampliando la investigación a un caso cuyo acuerdo se había producido a finales de 2006.
Como investigación aplicada tiene un fuerte carácter empírico y práctico. La investigación
pretendía, por un lado, ser útil a CC.AA. o a personas legas en la materia, y por otro lado,
aportar datos objetivos. De esta manera la investigación tuvo un carácter descriptivo y un
componente analítico basado en la comparación directa de casos, datos y aportaciones de
expertos. Esto le aportó una frescura y naturalidad a una materia caracterizada por los
conceptos obtusos, en muchos casos de forma innecesaria, las formas farragosas y una
complejidad formal muy elevada.
En el transcurso de dicha investigación se entrevistó a más de veinte expertos, incluyendo
responsables políticos y administrativos, tanto de los procesos de traspaso como de la
posterior gestión autonómica de la administración judicial una vez traspasada, y también a
expertos del ámbito académico. Estos expertos, con los cargos que ejercían en 2006, figuran
en el apartado de agradecimientos, al final del artículo, salvo en aquellos casos en que
solicitaron expresamente que no se incluyera su nombre en la investigación. Se trataba de
responsables administrativos que aportaron informaciones que podemos considerar críticas,
tanto en lo que respecta al funcionamiento de la administración de justicia y al poder judicial
en su conjunto, como en lo que respecta a aspectos confidenciales de los traspasos.
Además de las entrevistas, en la investigación se analizaron otras fuentes primarias en las que
constan cómo se ha llevado a cabo el traspaso de la administración judicial, o administración
de la administración judicial, en los términos del Tribunal Constitucional (TC):
Todos los Reales Decretos de traspaso hasta noviembre de 2013
Numerosa legislación, desde la del Poder Judicial hasta la financiación autonómica, incluyendo desde leyes orgánicas hasta resoluciones ministeriales
Sentencias del Tribunal Constitucional relativas al caso
El análisis de fuentes primarias se complementa con el de numerosas fuentes secundarias:
Publicaciones académicas sobre la gestión y el reparto de competencias de la administración judicial en España
Centenares de artículos de prensa, tanto de ámbito nacional como autonómico, sobre el traspaso, sus negociaciones, y la gestión de la administración judicial, incluyendo los conflictos laborales
Más informes de las instituciones implicados en la administración judicial: las CC.AA. que ya ejercen la competencia, el Ministerio de Justicia, el CGPJ y la Fundación Encuentro
Con estas fuentes secundarias se profundizó en el análisis e identificaron las principales
lecciones que se podían extraer de los traspasos y de la posterior gestión, tanto del personal
como de los bienes materiales traspasados.
2. MARCO JURÍDICO DE REFERENCIA: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN ESPAÑA
La Constitución Española de 1978 (CE) dedica diversos artículos a la justicia en el conjunto de
su articulado. La justicia en España, siguiendo la tradicional separación de poderes1, es uno de
los 3 poderes del Estado (artículo 117 CE) por lo tanto emana de los ciudadanos siguiendo el
principio de soberanía popular reconocido en el artículo 1 de nuestra norma fundamental.
El ejercicio del poder judicial en España se manifiesta en primer lugar como un derecho
fundamental (artículo 24 CE) de los ciudadanos a acceder a la tutela de los jueces y tribunales
para dirimir sus conflictos privados y para responder de las ofensas causadas a la sociedad y al
conjunto del ordenamiento jurídico y político. Para su ejercicio la CE enumera aspectos claves
que integran el contenido esencial de este derecho como por ejemplo la asistencia letrada, la
imparcialidad del juez, la presunción de inocencia2 la función social de las penas privativas de
libertad y las sanciones (artículo 25 CE) o la prohibición de los tribunales de honor (artículo 26
CE).
Además de ser un derecho fundamental, la tutela judicial efectiva se ve reflejada en la parte
orgánica de la Constitución principalmente en el Título VI de la Constitución en el cual se
define como un poder del Estado que emana del pueblo y se administra en nombre del Rey
(artículo 117 CE) por jueces y tribunales predeterminados por la Ley cuyas decisiones tienen
efecto de cosa juzgada (artículo 118 CE).
El concepto del juez o magistrado predeterminado por ley, suscita problemas teóricos con el
principio de soberanía popular dado que en España a los integrantes del poder judicial no se
les designa mediante un proceso electoral como si sucede en el derecho comparado, sino
mediante un sistema de acceso funcionarial (artículo 122.1 CE) por tanto se hacía preciso en la
Constitución articular un sistema de gobierno de los jueces que tuviese una vinculación con el
único órgano constitucional que tiene una relación directa y mediata con el titular de la
soberanía nacional, es decir el pueblo.
De este modo siguiendo el modelo italiano en la Constitución Española se definió la existencia
de un Consejo General del Poder Judicial (artículo 122.2) compuesto por 20 vocales (12 jueces
o magistrados y 8 juristas de reconocido prestigio) nombrados por el Rey a propuesta de las
Cortes Generales (10 vocales por cada cámara) mediante mayoría cualificada. La Constitución
encomienda a una Ley Orgánica el desarrollo de las funciones del CGPJ, en este sentido la Ley
Orgánica del Poder Judicial de 1985 y sus sucesivas reformas atribuyen al CGPJ competencias
en materia de inspección, sanción y personal de los integrantes de la carrera judicial y
encomienda la administración de apoyo a la misma al poder ejecutivo a través del Ministerio
de Justicia.
Sin embargo el poder judicial se ve acompañado por un aparato administrativo imprescindible
para el desempeño de sus funciones y que comprende, desde los empleados públicos que
gestionan el procedimiento y lo impulsan administrativamente con todo tipo de actos
(notificaciones, comunicaciones, etc.) hasta determinadas figuras que son necesarias para
1 Perez Royo (1998) 2 El Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han extendido los aspectos integrados en
el contenido esencial de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva respecto de los contenidos expresamente en la Constitución Española.
complementar la tarea de jueces y tribunales como es el caso de los expertos forenses o
incluso la policía judicial que participan en las investigaciones de los hechos investigados.
El aparato administrativo que apoya e impulsa la tarea del poder judicial es escasamente
regulado en la Constitución y el legislador ha optado por encomendar su gestión corriente a
diversos departamentos del poder ejecutivo (Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior,
Ministerio de Hacienda, etc.) generando una situación que si bien desde el punto de vista legal
no presenta problemas e incluso se encuentra en sistemas jurídicos comparados, desde una
perspectiva de tipo administrativo puede suscitar dificultades debido a que la dependencia
jerárquica puede ser un factor importante de distorsión debido a que el titular del órgano
jurisdiccional (juez o magistrado) no tiene capacidad efectiva sobre el personal que tiene a su
cargo desde un punto de vista laboral.
Esta situación se ve complicada, todavía más, desde el punto de vista del proceso de
descentralización del poder que se ha realizado en España desde la Constitución de 1978 que
define en su artículo 2 y su Título VIII una estructura territorial de corte federal. De modo que
si bien la justicia se ejerce mediante un poder judicial único en todo el Estado3 y su
administración es competencia exclusiva estatal (artículo 149.1.5ª) la gestión de ésta
competencia se ha ido transfiriendo de forma paulatina a las CCAA.
Por lo tanto la Constitución articula un sistema extremadamente complejo: define un poder
del Estado, emanado del pueblo, que configura un derecho fundamental y que es operado por
el denominado de forma genérica “poder judicial” que integra por un lado a jueces y
magistrados de carrera que se ven apoyados por un conjunto de recursos materiales y
personales que dependen del poder ejecutivo central y cuya gestión se está transfiriendo a
cada una de las Comunidades Autónomas que integran España.
3. ELEMENTOS CLAVE
Es esencial realizar el acotamiento del término “administración judicial”, que es el principal
objeto de estudio, ya que no es el comúnmente utilizado ni por los responsables políticos, ni
por los miembros de las carreras judiciales y del ámbito del derecho, ni por los medios de
comunicación. En estos ámbitos se habla comúnmente de “la justicia”4 tanto para referirse al
poder judicial como para referirse a la “administración judicial”. Sin embargo, me parece más
exacto hablar de administración judicial para referirse a la organización burocrática que
desarrolla las acciones del poder judicial, porque tiene más precisión semántica.
La siguiente cuestión que es conveniente aclarar son los elementos de que consta la
administración judicial. Una forma de conocer estos elementos es a través de los traspasos de
3 A diferencia de sistemas federales donde cada entidad de la federación tiene su propio sistema jurisdiccional que convive con el federal. 4 Parece obvio que el poder judicial no es la justicia. Las causas de que se denomine así son diversas y con arraigo
histórico. No obstante, en la actualidad el uso retórico del término “justicia” no debería buscar una legitimidad basada en las connotaciones morales para suplir la carencia de legitimidad basada en la representación democrática. Esta ausencia de legitimidad democrática implica que el poder judicial no tiene ningún tipo de responsabilidad sobre su rendimiento ante la ciudadanía española. La necesidad de introducir mecanismos de legitimidad democrática en el poder judicial es un debate pendiente que tiene la sociedad española, que en el ámbito académico apenas está apareciendo (SÁNCHEZ-CUENCA, 2010).
la competencia de la administración judicial a las CC.AA., ya que el hacerlo, se descomponen
los distintos elementos de la misma.
Para empezar, se tiene que tener en cuenta que con esta competencia lo que el Estado
traspasa en materia de administración judicial son funciones y servicios de apoyo respecto al
poder judicial. Según señala la profesora Pascual Serrats, lo que realmente traspasa el Estado a
las CC.AA. es lo que el Tribunal Constitucional ha definido como “administración de la
administración judicial”5. Esto se refiere, por ejemplo, al pago del personal, la construcción de
nuevas sedes judiciales, los gastos corrientes, el suministro del material de oficina a los
juzgados, los programas informáticos, el pago de la asistencia legal gratuita y los peritos, la
limpieza y el mantenimiento de las sedes.
En segundo término, hay tres elementos clave que afectan al traspaso de la administración
judicial a las CC.AA. y su posterior gestión:
Los órganos judiciales
La planta judicial
La nueva Oficina Judicial
El tercero de estos elementos merece una mención más detallada por su trascendencia y su
impacto, pero los dos primeros son sencillos.
a. Los órganos judiciales
Respecto al primer elemento, se entiende por órganos judiciales las unidades de las que se
compone el poder judicial. Las funciones y servicios que se traspasan a las CC.AA. apoyan a los
órganos judiciales cuyo ámbito territorial de actuación sea igual o inferior al autonómico. Sin
embargo, los órganos judiciales propiamente dichos no se traspasan, dado que forman parte
del poder judicial y son independientes de las instituciones autonómicas y de los poderes
ejecutivo y legislativo del Estado central.
Las CC.AA. con las competencias traspasadas prestan apoyo a los siguientes órganos judiciales:
Juzgados de Paz.
Juzgados de Instrucción, de Primera Instancia y Juzgados Provinciales de todo tipo de especialidades funcionales: penal, social, contencioso-administrativo, etc. Son los denominados órganos unipersonales.
Audiencias provinciales y Tribunales Superiores de Justicia de ámbito autonómico. Son los denominados órganos colegiados.
b. La planta judicial
5
Sentencia 56/1990, de 29 de marzo.
En cuanto a la planta judicial, cada órgano judicial tiene un ámbito territorial de actuación o
demarcación, y la planta judicial es el conjunto de demarcaciones de todos los órganos. A nivel
de toda España las demarcaciones de los órganos judiciales son:
El municipio, donde actúan:
Los Jugados de Paz
El partido judicial, demarcación que abarca a varios municipios de
una provincia6, donde actúan:
Los Juzgados de Instrucción
Los Juzgados de Primera Instancia
Los Juzgados de Violencia sobre la Mujer
La provincia, donde actúan:
Los Juzgados especializados funcionalmente: Contencioso-administrativo; Penal;
Mercantil; Social; Menores y Vigilancia penitenciaria
Las Audiencias Provinciales
La Comunidad Autónoma, donde actúan:
Los Tribunales Superiores de Justicia
El Estado, donde actúan:
El Tribunal Supremo
La Audiencia Nacional
Los Juzgados Centrales especializados funcionalmente: Contencioso-
administrativo; Penal; Menores e Instrucción.
La Administración General del Estado es quien decide cuál es la planta judicial y la tiene que
revisar por Ley cada cinco años. No obstante es destacable que:
Las CC.AA. con competencias en materia de administración judicial tienen la potestad de enviar un informe al Ministerio de Justicia para solicitar la creación de los órganos judiciales que consideran necesarios en su territorio
El CGPJ también emite un informe al respecto
Como consecuencia del “Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia” (en adelante, “Pacto
de la Justicia”) que firmaron en 2001 el Gobierno de la nación, el PP y el PSOE, adicionalmente
a la revisión quinquenal, el Ministerio de Justicia estuvo llevando a cabo una profunda
reestructuración de la planta judicial, con base en una nueva Ley promulagada en 2007, que
discurre de forma paralela a la implantación de la nueva Oficina Judicial.
6
El partido judicial puede llegar a coincidir con la provincia, pero no superarla.
4. LA NUEVA OFICINA JUDICIAL
La nueva Oficina Judicial es una de las consecuencias más importantes del Pacto de la Justicia.
Su formulación apareció en la de la Ley Orgánica de Poder Judicial de 2003, que recogía buena
parte de los acuerdos del Pacto de la Justicia. Dado que la firma incluía a los dos principales
partidos, el pacto se mantuvo independientemente del cambio del partido en el Gobierno
central en 2004. Básicamente, el Pacto de la Justicia buscaba definir un nuevo modelo de
administración judicial con el fin de mejorar la prestación del servicio a través de varias
reformas en profundidad, entre las que destacaba:
Facilitar el traspaso de la competencia en materia de administración judicial a las CC.AA.
que aún no han asumido la competencia
Una reestructuración de la planta judicial, con la creación de un mayor número de
partidos judiciales y de juzgados de ámbito provincial, así como la creación de juzgados
civiles, penales y de familia a nivel de partido judicial7
La definición precisa de las competencias jurisdiccionales de los órganos judiciales
Nuevos estatutos de jueces y magistrados, de fiscales, de secretarios judiciales y de los
demás funcionarios de los cuerpos nacionales, de abogados y de procuradores
Potenciar la formación del personal al servicio de la administración judicial e implantar
fórmulas retributivas más flexibles
La introducción de nuevas tecnologías
La reforma de las sedes de los órganos judiciales, procurando evitar la dispersión de los
órganos judiciales de ámbito urbano
La implantación de un nuevo modelo de Oficina Judicial
En mayo de 2005, el Ministerio de Justicia presentó su Plan de Implantación de la Nueva
Oficina Judicial en su ámbito de competencias, esto es, en el territorio de las CC.AA. que no
tenían traspasada la competencia en ese momento. El Plan de Implantación supuso la reforma
de un total de 22 leyes y un coste económico que superó los 100 millones de euros.
Así pues se puede definir la Oficina Judicial como la organización de carácter instrumental que
sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de Jueces y Magistrados.8
De esta manera lo que el Estado traspasa a las CC.AA. son los
medios personales, materiales y tecnológicos en los que se apoyan jueces y magistrados
para el desarrollo cotidiano de su trabajo, no las Oficinas Judiciales en sí.
7 Estos nuevos juzgados especializados a nivel de partido judicial no se han implantado todavía.
8 Ley Orgánica del Poder Judicial.
Además el Estado no traspasa la organización ni las funciones
procesales de la Oficina Judicial (como por ejemplo la tramitación y ejecución de las
acciones y decisiones judiciales).
En este sentido las Oficinas Judiciales se dirigen por el secretario
judicial, que depende del Ministerio de Justicia en todos los casos, incluso en las CC.AA.
que ejercen la competencia y que en el ámbito del poder judicial en España tiene
encomendada una doble función de fedatario público e impulso administrativo del
procedimiento.
En definitiva la nueva Oficina Judicial se diferencia de la antigua en su organización interna,
que es más flexible y se compone de unidades procesales que pueden trabajar o bien para un
órgano judicial concreto o para varios, y en que requiere más medios personales, materiales y
tecnológicos, con los que se pretende que preste un mejor servicio.
El Ministerio de Justicia tenía previsto acabar la implantación de la nueva Oficina Judicial y la
consiguiente reestructuración de la planta judicial en el territorio de las CC.AA. que no ejercen
la competencia en el año 2008, sin embargo el calendario de implantación no se ha cumplido y
todavía quedan oficinas por implantar.
La implantación de la nueva Oficina Judicial y la restructuración de la planta judicial se están
llevando a cabo al mismo tiempo. Esto se debe a que la cantidad de medios personales,
materiales y tecnológicos que se adjudican a cada Oficina Judicial depende del número y
demarcación de los órganos judiciales. En este sentido, se dan dos situaciones:
Las CC.AA. con competencias en
administración judicial, tienen que diseñar sus propios planes de implantación y diseño
de la nueva Oficina Judicial. Sin embargo, estos planes están en función de la
restructuración de la planta judicial en sus territorios, que hace el Ministerio de Justicia,
lo que frena el ritmo de implantación de la nueva Oficina Judicial al tener que esperar a
que el Estado termine primero con la reestructuración de la planta judicial
En las CC.AA. sin competencias en administración judicial, el Ministerio de Justicia es responsable tanto de la implantación de la nueva Oficina Judicial como de la reestructuración de la planta judicial
Dª Patricia Montagud y José María Abad, Directores Generales de Justicia de la Comunidad
Valenciana y de Navarra respectivamente en 2006, señalaron que el Estado central suele crear
menos órganos judiciales de los que piden los gobiernos autonómicos, especialmente los que
implican la creación de nuevos partidos judiciales como los de Instrucción, Primera Instancia y
Violencia sobre la Mujer debido al coste que le supone.
Incrementar el número de órganos implica que se incrementa, también, el coste efectivo, que
se desarrolla más adelante en el presente artículo y por tanto los fondos que tendría que
transferir el Estado central a las CC.AA. No obstante, el mayor coste para el Estado central en
estos casos es que tiene que pagar más jueces, magistrados, fiscales y secretarios judiciales.
En el caso de las CC.AA. que no han recibido la competencia se ha identificado el mismo
fenómeno a través de la prensa, por ejemplo en la Región de Murcia y en Castilla y León. Hay
que tener en cuenta que en estos casos el coste de incrementar el número de órganos sería
todavía mayor para el Estado central, dado que tendría que pagar además directamente los
inmuebles y su mantenimiento, el mobiliario y material de oficina, el software informático y
todo el personal que trabaja de una forma u otra en las oficinas judiciales del territorio
autonómico.
En resumen, el Estado central, aún con la pactada reforma de la administración judicial, crea
menos órganos judiciales de los que le piden las CC.AA. a partir de las demandas que detectan.
Este déficit se incrementa si la creación de nuevos órganos implica creación de nuevos partidos
judiciales, potestad que el Estado central mantiene en las CC.AA. en las que ejerce la
competencia.
Además, hay que tener en cuenta que el coste es superior en zonas con baja densidad de
población, especialmente si son áreas de montaña, porque implica el mantenimiento de un
mayor número de edificios destinados a sedes judiciales. Ello se debe a que, por ejemplo, en
cada municipio se debe mantener un Juzgado de Paz, cada uno de los cuales necesita una
infraestructura de cable de banda ancha, y además se encarecen el coste del transporte y las
comunicaciones.9
También la baja densidad de población hace que, por lo general, los órganos judiciales tengan
menos asuntos que resolver, al abarcar menos población, lo que supone un mayor coste por
asunto resuelto, ya que hay que mantener una infraestructura mínima de medios materiales,
incluidas las sedes, y personal. Esto impide que se puedan aplicar economías de escala en la
gestión de las Oficinas Judiciales. En este sentido, la agrupación de varios órganos judiciales en
una misma sede ahorraría costes en los gastos comunes, permitiendo realizar economías de
escala.
En cualquier caso, la reestructuración de la planta judicial y la implantación de la nueva Oficina
Judicial suponen un mayor coste por el incremento del número de órganos judiciales, de
Oficinas Judiciales que los asisten y de los medios que necesariamente deben tener cada una
de ellas.
5. EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL
Una de las peculiaridades de esta competencia, que se manifiesta de manera ejemplar en el
momento del traspaso, y en la posterior gestión de la administración judicial por parte de la
CC.AA. es el personal. Es peculiar porque es diferente su adscripción orgánica, funcional y
normativa. También es peculiar por los tipos de cuerpos funcionariales y las funciones que
desarrollan. Ambos aspectos suponen afrontar una gran cantidad de dificultades que no
aparecen en otras competencias. No obstante, dado el actual reparto de competencias entre
el Ministerio de Justicia, las CC.AA. y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), muchas de
9 Por ejemplo, los gastos en correos y en telecomunicaciones de un juzgado son superiores si su Oficina Judicial de
apoyo está en otro municipio. Esto ocurre frecuentemente tras la reforma del Poder Judicial hecha en 2003, dado que varios juzgados pueden depender de una misma Oficina Judicial.
estas dificultades son inevitables, porque tanto unos como otros tienen unas competencias
que concurren con las de las otras dos instituciones en relación con el personal de la
administración judicial.
Para desbrozar este aspecto clave de la administración judicial conviene comenzar el análisis a
partir de los tres tipos de dependencia que tiene este personal:
Dependencia orgánica: a qué organismo público están adscritos. El organismo del que
dependen orgánicamente es el que se encarga de pagar a estos empleados y de regular
sus cuestiones laborales como vacaciones, bajas, medidas disciplinarias, incentivos,
horarios, formación, etc.
Dependencia funcional: quien dirige su trabajo diario. Es la persona o cargo que
coordina y planifica la actividad de un puesto de trabajo.
Dependencia normativa: qué organismo público elabora su normativa laboral, recluta al
personal, aprueba las plantillas, diseña las carreras profesionales y provee los puestos de
trabajo
El conjunto de todas estas categorías de personal concurre en torno o dentro de un marco
administrativo concreto: la Oficina Judicial. Pero en esta Oficina en la que están todos, cada
uno depende de una institución diferente, con diferentes intereses, estrategias, proyectos
políticos, orientaciones, etc. Cada categoría de personal tiene así tres tipos de dependencia,
suponiendo que la competencia hay sido traspasada a la Comunidad Autónoma:
Los jueces y los magistrados dependen:
Funcionalmente son independiente
Orgánicamente del CGPJ, su órgano de gobierno
Normativamente de las Cortes Generales y del marco Constitucional
Los secretarios judiciales dependen:
Funcionalmente de los jueces y magistrados10
Orgánicamente del Ministerio de Justicia
Normativamente del Ministerio de Justicia
Los funcionarios de los cuerpos nacionales de gestión procesal, tramitación procesal y
auxilio judicial dependen:
Funcionalmente de los secretarios judiciales
Orgánicamente de las CC.AA.
Normativamente del Ministerio de Justicia
Los funcionarios de los cuerpos nacionales de médicos forenses dependen:
10
Este último aspecto ha sido señalado por D. José María Abad, D. Fernando Aragón y D. Joaquín García, así como por el profesor Jiménez Asensio (1999).
Funcionalmente de las CC.AA.
Orgánicamente de las CC.AA.
Normativamente del Ministerio de Justicia
Los empleados laborales dependen:
Funcionalmente de las CC.AA.
Orgánicamente de las CC.AA.
Normativamente de las CC.AA.
Los funcionarios de administración general tienen una posición más indirecta respecto
a la Oficina Judicial, por lo que no los hemos incluido en el diagrama, aunque dependen:
Funcionalmente de las CC.AA.
Orgánicamente de las CC.AA.
Normativamente de las CC.AA.
En el diagrama posterior se presenta la concurrencia de las distintas instituciones que
intervienen en esta materia. Así, sobre las áreas de competencias de cada institución se
incluyen las categorías del personal que tienen a su cargo. En el centro del diagrama concurren
las tres áreas competenciales y los funcionarios de los cuerpos nacionales que se traspasan a
las CC.AA.
Diagrama 1: concurrencia de competencias del personal de la administración judicial
Fuente: elaboración propia
Esta situación no se produce en ninguna otra competencia de las que ejercen el conjunto de
instituciones del Estado. Además de extraordinariamente compleja, no tiene ninguna ventaja
y, por el contrario, si tiene numerosos inconvenientes cuando las diferentes “dependencias”
de las distintas instituciones involucradas colisionan. Podemos ir haciéndonos una idea de la
situación si incluimos a este personal en una Oficina Judicial idealizada, y simplificada, de
apoyo a un hipotético juzgado11, tendríamos una situación tan compleja como la que se
muestra a continuación en el diagrama 2, suponiendo que la competencia esté ya traspasada a
la Comunidad Autónoma.
Diagrama 2: dependencia del personal de la administración judicial en una Oficina Judicial
11
En este diagrama no se ha considerado la estructura interna de la nueva Oficina Judicial, sino tan sólo como se relacionan las distintas categorías del personal de la administración judicial y las instituciones involucradas. En el caso de que el secretario judicial trabaje para varios órganos judiciales, no tiene una dependencia funcional de un juez concreto sino de varios.
MINISTERIO DE JUSTICIA
C.G.P.J.
CC.AA.
JUECES Y
MAGISTRADOS
SECRETARIOS
JUDICIALES
PERSONAL LABORAL
FUNCIONARIOS de los CUERPOS NACIONALES de:
- GESTIÓN PROCESAL - TRAMITACIÓN PROCESAL
- AUXILIO JUDICIAL - MÉDICOS FORENSES
Fuente: elaboración propia
Para ejemplificar la disfuncionalidad de este modelo, podemos adoptar el punto de vista
autonómico, que es el más perjudicado en este aspecto del personal por los inconvenientes
que tienen para gestionarlo Podemos identificar tres grupos de personal de la administración
judicial que se traspasan a las CC.AA., junto a las funciones que ejercen.
OFICINA JUDICIAL
DEPENDENCIA
FUNCIONAL
JUEZ
ESQUEMA DE DEPENDENCIA ORGÁNICA Y FUNCIONAL DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIÓN JUDICIAL
SECRETARIO JUDICIAL
CONSEJO GENERAL PODER JUDICIAL
COMUNIDADES AUTÓNOMAS MIN
IST
ER
IO D
E J
US
TIC
IA
INDEPENDENCIA
JUDICIAL
DEPENDENCIA
ORGÁNICA
DEPENDENCIA
FUNCIONAL
DEPENDENCIA ORGÁNICA
DEPENDENCIA
FUNCIONAL
DEPENDENCIA
ORGÁNICA
FUNCIONARIOS CUERPOS NACIONALES DE GESTIÓN PROCESAL,
TRAMITACIÓN PROCESAL Y AUXILIO JUDICIAL
DEPENDENCIA
NORMATIVA
LABORAL
FUNCIONARIOS CUERPOS
NACIONALES DE MÉDICOS
FORENSES
PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN
JUDICIAL
DEPENDENCIA
NORMATIVA
LABORAL
DEPENDENCIA
ORGÁNICA Y
FUNCIONAL
DEPENDENCIA
ORGÁNICA Y
FUNCIONAL
Los empleados laborales: el personal encargado de limpieza, mantenimiento de
edificios y material, los traductores, los psicólogos, los educadores, los peritos de
diversas especialidades, etc.
Los funcionarios de administración general: adscritos anteriormente a la administración
periférica del Estado en la Comunidad Autónoma, que se encargan de gestionar las
nóminas, tramitar la compra de los bienes materiales y la contratación de proveedores
de material, informática, etc.
El personal funcionario de los cuerpos nacionales: trabajan en las Oficinas Judiciales12 y
se encargan de tramitar los expedientes y ejecutar las decisiones y sentencias judiciales,
y son cuatro cuerpos:
Gestión procesal
Tramitación procesal
Auxilio judicial
Médicos forenses
Las dificultades fundamentales de las CC.AA. provienen de los funcionarios de los cuerpos
nacionales de la administración judicial, que es un tipo de personal diferente al que suelen
asumir las CC.AA. en otras competencias.
Estos funcionarios de cuerpos nacionales no se integran plenamente como personal de las
CC.AA. debido a su dependencia múltiple. Además, según los expertos consultados de
Canarias, Madrid y Navarra, esta dependencia múltiple impide el desarrollo de una política de
recursos humanos adecuada. El caso extremo es que los secretarios judiciales, que dependen
del Ministerio de Justicia pero son los jefes de la administración judicial, respaldan a los jueces
cuando estos alegan que el control por parte de las CC.AA. tanto del trabajo de estos
funcionarios como del uso de los medios materiales de los órganos judiciales, que pagan las
CC.AA., es una injerencia en la independencia del poder judicial.
Estos mismos expertos señalan que los funcionarios de cuerpos nacionales realizan sus
reivindicaciones laborales tanto a los gobiernos autonómicos como al Gobierno central. La
base de su salario y condiciones laborales las fija el Gobierno central, a través del Ministerio de
Justicia. Según Assumpta Palau (1999) el Estado puede modificar unilateralmente los ingresos
salariales que se le paga a los funcionarios de los cuerpos nacionales. Pero al mismo tiempo,
reivindican complementos salariales a las CC.AA. por cumplir con los planes de actuación y
modernización que estas elaboran. Esos planes suelen contemplar la aplicación de programas
informáticos, la asistencia a los cursos de los mismos u otro tipo de cursos de formación, cuyo
conocimiento se supone obligatorio para ejercer sus funciones.
12
Hay que tener en cuenta que los médicos forenses no trabajan en el seno de las Oficinas Judiciales, sino en los institutos de medicina legal, pero pertenecen igualmente a un cuerpo nacional al servicio de la administración judicial.
Palau y Jiménez Asensio (1999) han apuntado que, una vez traspasada la competencia a todas
las CC.AA., se podría evitar esta situación haciendo que la dependencia funcional, orgánica y
normativa de los funcionarios de los cuerpos nacionales sea de las CC.AA. De esta manera
estos funcionarios dejarían de pertenecer a cuerpos nacionales y pasarían a ser cuerpos
autonómicos. En opinión del profesor Jiménez Asensio (1999), la única razón que impide que
esta categoría de personal dejen de ser funcionarios de los cuerpos nacionales y sean de
cuerpos autonómicos es la resistencia que ofrecen a equipararse en sus condiciones laborales
a otros funcionarios.
En este sentido, los expertos consultados apuntan a la importancia de la formación como el
medio para intentar abordar la gestión de los recursos humanos, e intentar cambiar el fuerte
espíritu corporativo, muy reacio a la introducción de cambios. Los expertos también han
señalado13 que los cursos de formación son un medio para intentar introducir, entre los
funcionarios de los cuerpos nacionales, técnicas más modernas de gestión administrativa.
La dependencia múltiple dificulta a las CC.AA. afrontar problemas como el exceso de
interinidad, la rotación del personal o el absentismo laboral. Además, según Pastor Prieto
(2003) provoca una “…rigidez en la estructura de incentivos, ya que si los empleados trabajan
bien, no obtienen recompensa y si lo hacen mal, no tienen sanción, y la reasignación de
cometidos es muy difícil, ya que la flexibilización se considera un riesgo para la independencia
de los jueces.”
Es destacable que el Estado empezó a traspasar a los funcionarios de los cuerpos nacionales a
partir de 1996, como consecuencia de una sentencia del Tribunal Constitucional14 y la
consiguiente reforma de la Ley Orgánica del poder judicial. Como parte de este proceso el
Estado también empezó a traspasar a los funcionarios de administración general, dado que
realiza funciones de apoyo respecto del personal funcionario de los cuerpos nacionales, como
por ejemplo la gestión de las nóminas. El Estado traspasó entonces estos dos tipos de
funcionarios a las CC.AA. mediante Reales Decretos de ampliación15. Sin embargo, en los casos
del País Vasco y Cataluña no recibieron los funcionarios de administración general por decisión
de sus respectivos gobiernos de aquellos momentos16. Estas excepciones responden a causas
particulares de estas CC.AA., de índole ideológico nacionalista.
6. EL PROCESO DE TRASPASO DE COMPETENCIAS
Tratar el proceso de traspaso de competencias permite tener herramientas para analizar cómo
se ha articulado realmente el Estado autonómico. El proceso de traspaso de la administración
judicial es uno de los mejores ejemplos de construcción del Estado autonómico, pero más por
lo que tiene de caso extremo que de caso típico.
13
Comunidad Valenciana y Andalucía.
14 Sentencia 56/1990, de 29 de marzo.
15 País Vasco, Cataluña, Galicia y Comunidad Valenciana.
16 Sus liderazgos políticos, de perfil nacionalista, prefirieron seleccionar a sus propios funcionarios de administración
general. Con los funcionarios de los cuerpos nacionales no podían hacer lo mismo, porque los selecciona el Estado.
En primer lugar, el primer traspaso se produce a partir de una Sentencia del TC que parte del
absurdo de dividir la competencia de “administración judicial” de la de “administración de la
administración judicial”.
En segundo lugar, hay un desfase temporal enorme entre los primeros traspasos, vasco y
catalán, a fines de la década de los 80, y los últimos casos, que ni siquiera se han producido y
que la crisis económica actual hace extraordinariamente complejos.
Este proceso permite apreciar claramente CC.AA. históricas, CC.AA. ordinarias avanzadas,
CC.AA. ordinarias que no quieren una competencia problemática, y cuyo traspaso se produce
por la influencia del partido político gobernante.
En tercer lugar, permite ilustrar cómo se financia una competencia, cuáles son las relaciones
económicas y la autonomía de las Comunidades.
En cuarto lugar, el caso es también un ejemplo de relaciones intergubernamentales, formales,
informales, bilaterales, horizontales y multilaterales.
El proceso típico de traspaso de esta competencia se inicia con la negociación en la Comisión
Mixta de Transferencias que se constituye entre el Estado y cada Comunidad Autónoma. En
esta Comisión se crean cuatro grupos de trabajo:
Personal
Coste efectivo y financiación
Obras y patrimonio
Informática
Cada grupo de trabajo tiene que llegar a un acuerdo independientemente, que se integra con
el resto en un acuerdo común. Este acuerdo sirve de base para redactar los Reales Decretos
mediante los que el Estado ejecuta el traspaso. Este acuerdo se traduce en términos jurídicos
en los Reales Decretos de traspaso.
Normalmente, en la competencia de administración judicial, hay dos tipos de Reales Decretos,
en uno se traspasa el personal y en otro los bienes materiales y las funciones auxiliares. No
obstante, puede que haya un acuerdo global, a nivel político, y que queden pendientes
acuerdos en determinados aspectos de un grupo de trabajo concreto. En estos casos, suelen
existir más Reales Decretos que aplican lo acordado. En cualquier caso, vamos a estudiar con
más detenimiento estos dos grandes tipos de traspaso que componen la competencia, ya que
en estos traspasos está el origen de nuevas disfunciones y situaciones paradójicas que tiene la
administración judicial española.
c. El traspaso del personal
Básicamente, en relación con el personal el Estado central acaba traspasando lo mismo a todas
las CC.AA. Las disfunciones y anomalías en esta parte de la competencia se producen una vez
traspasado, y vinculada a la dependencia múltiple de los cuerpos nacionales, como hemos
visto anteriormente. En cualquier caso, el proceso de traspaso en sí tiene algunas curiosidades
y también nos permite explicar un concepto clave para cualquier traspaso de cualquier
competencia en el Estado autonómico: el coste efectivo.
El coste efectivo es el cálculo de lo que se supone que le cuesta al Estado central prestar esa
competencia de forma ordinaria en ese territorio anualmente, esto es, lo que se gasta el
Estado central sin considerar inversiones reales, como las destinadas a obras extraordinarias,
instalación de programas informáticos especiales o en material informático extraordinario
vinculado a la implantación de la nueva Oficina Judicial, por ejemplo. Esta valoración se supone
que es lo que debería costar anualmente a cada Comunidad Autónoma ejercer la competencia
que le traspasa el Estado.
El Estado central, a través de los Reales Decretos de Traspaso, queda obligado a transferir
anualmente, a cada Comunidad Autónoma que ejerce la competencia, fondos por una
cantidad equivalente al coste efectivo. Esta cantidad se actualiza con el IPC y, en su caso, con
los cambios en el sistema de financiación autonómico, que buscan cubrir el gasto real que
tienen las CC.AA.
Conviene destacar que este sistema de cálculo sobre el coste de las transferencias es de suma
cero. El sistema de coste efectivo supone, de forma implícita, que el gasto estatal en una
competencia es divisible territorialmente y la suma de cada una de las partes nos daría el coste
total. En realidad, esto no es necesariamente cierto. Los costes indirectos que tiene el Estado
central no son imputables territorialmente en su totalidad, como los servicios comunes y, al
estar centralizados, son más reducidos. Al descentralizarse se multiplican los centros de gasto,
como los departamentos proveedores de servicios internos de la administración, y se reducen
las economías de escala de provisión de servicios externos, todo lo cual aumenta el coste
respecto a la prestación centralizada.
Esto no es un detalle menor, porque implica que la mayoría de las competencias tienen unos
cálculos de coste inferiores a los reales y se requieren financiaciones extraordinarias
continuamente. Estas demandas crecientes llevan a reivindicaciones económicas continuas, a
reclamaciones de inversiones del Estado central, y a cambios cada pocos años en el sistema de
financiación autonómica17. Veremos más adelante como en la administración judicial la
financiación extraordinaria ha provenido fundamentalmente de inversiones en bienes
materiales, particularmente en obras extraordinarias.
En cualquier caso, las entrevistas, la documentación consultada y el profundo rastreo
hemerográfico muestra que existieron diferencias entre los fondos recibidos por las CC.AA. el
primer año y lo presupuestado en los documentos de traspaso, particularmente gravosos en
los siguientes casos:
17
En el caso del País Vasco y de Navarra, al tener un sistema de financiación diferente, en el que recaudan directamente y luego aportan al Estado, el conflicto se produce al revés. El Estado central negocia imputar costes indirectos en el coste efectivo y el Gobierno vasco, y en su caso el navarro, sostienen la inexistencia de tales costes indirectos.
En Canarias el técnico Joaquín García Gómez valoró que el coste total real lo
cuantificaron en más de un millón de euros del coste efectivo que había acordado en el
primer año de ejercicio, 1997.
Patricia Montagud, directora general de administración judicial de la Comunidad
Valenciana en 2006 estimaba que lo que el Estado transfiere actualmente como coste
efectivo es inferior en más de un 40% al gasto real de esta Comunidad Autónoma en la
administración judicial.
Un desfase muy amplio entre el coste efectivo calculado y el coste real del ejercicio de la
competencia se repite anualmente, por lo que se convierte en un problema serio para la
financiación de la Comunidad.
También hay que señalar que los técnicos que participan en el proceso de traspaso y en la
posterior gestión de las competencias, tanto del Estado central como de las CC.AA., son
conscientes de esta situación, y de que el cálculo del coste efectivo es una ficción. Por ello, a la
hora de negociar unos y otros intentan imputar costes indirectos de más respecto al personal o
incrementar la financiación extraordinaria. El que se consiga una valoración mejor o peor
depende, por tanto de dos elementos clave sobre los que habría que profundizar:
El impulso político, que puede provenir de una definición, de los líderes políticos, del
interés que tiene la competencia para la Comunidad Autónoma, o del interés del Estado
en traspasarlo, como sucede en la actualidad. Aquí interviene para que este impulso sea
más efectivo la coincidencia de color político entre el gobierno de la Comunidad y el del
Estado central, elemento que suele impulsar el traspaso, y por tanto que se alcance un
acuerdo sobre el coste efectivo.
La habilidad de los técnicos de ambas partes para convencer de la existencia o no de que
lo calculado se ajusta a la realidad. En este sentido, suele tener ventaja el Estado central,
ya que tienen una experiencia previa en traspasar la administración judicial, que los
técnicos de la Comunidad no tienen.
Aclarado esto, se constata que la mayor parte del coste efectivo de la administración judicial es
un coste directo, el del personal que se traspasa. El Estado central y la Comunidad Autónoma
calculan en la Comisión Mixta de Transferencias el coste total de lo que el Ministerio de
Justicia se gastó en cada puesto de trabajo que se traspasa en el año anterior al del traspaso.
Para ello la Comunidad Autónoma y el Estado tienen que utilizar la Relación de Puestos de
Trabajo (RPT) del Ministerio de Justicia y contabilizar los gastos de cada uno de los puestos de
trabajo que se traspasan. Estos gastos son fundamentalmente el salario y los complementos
retributivos correspondientes a cada puesto de trabajo, ocupado o vacante. En este sentido
hay que considerar que puede haber algunos puestos de trabajo que no están ocupados por
ningún empleado en el momento del traspaso, pero que constan en la RPT y que el Estado
también debe traspasar a las CC.AA.
Según los expertos consultados se han producido algunos errores sin importancia entre el
número real de personal traspasado y el que consta en los Reales Decretos en los casos de la
Comunidad Valenciana y de Navarra18. Pero en el caso andaluz fue mucho más grave: “Se
observó una diferencia importante en el número de funcionarios, pues personas que prestaban
sus servicios en la Administración judicial no aparecían entre los traspasados. En pesetas, esos
funcionarios suponen una diferencia de algo más de 900 millones de pesetas19 [5.4 millones de
euros de 1996]”.
d. El traspaso de los bienes materiales
En relación con los bienes materiales y funciones auxiliares existen diferencias sutiles entre los
traspasos del Estado a cada una de las CC.AA., que acaban teniendo una importante
trascendencia. No obstante, hay también un patrón común de materias que se traspasan:
La adquisición, y en su caso construcción, de medios materiales muebles e inmuebles
(sedes judiciales) de los órganos judiciales y de las Oficinas Judiciales. Esto incluye los
edificios, las inversiones en todo el material de ofimática, mobiliario, los programas
informáticos, etc., así como los gastos corrientes de los mismos, como electricidad,
agua, mantenimiento, etc.
La función de planificación de los bienes materiales muebles e inmuebles que serán
necesarios en un futuro para prestar el servicio.
La instalación y puesta en funcionamiento de nuevos juzgados, con sus recursos
materiales y económicos asociados, incluidos también los gastos corrientes. Esto incluye
la organización e intendencia necesaria para que pueda comenzar a funcionar un nuevo
juzgado.
La provisión de medios materiales y económicos a los institutos de medicina legal, de
los que hay uno por provincia.
Las funciones auxiliares: subvenciones para el turno de oficio, diligencias y
tramitaciones procesales y las dietas de los empleados.
Sobre todos estos bienes materiales y servicios se hace una valoración del coste efectivo,
semejante al que he resumido en el apartado anterior. Así pues lo que se hace es negociar una
aproximación de lo que el Estado central se supone que gasta en la Comunidad Autónoma
correspondiente, más la suma de los costes indirectos. Para calcular este coste efectivo se
utilizan básicamente los programas y partidas del Ministerio de Justicia en los Presupuestos
Generales del Estado (PGE) del año anterior al de la negociación y se siguen los siguientes
pasos:
El Estado central y la Comunidad Autónoma negocian un porcentaje llamado “módulo
de valoración”, que se basa:
18
En la Comunidad Valenciana faltó por contar un puesto de trabajo vacante. En Navarra hubo dos casos especiales, que según D. José María Abad se resolvieron sin dificultad. 19
Consejería de Justicia y Administración Pública (2003): “La Justicia en Andalucía. Cinco años de gestión autonómica: 1997-2002.” Junta de Andalucía, Sevilla.
Principalmente, en la población de la Comunidad Autónoma respecto al total de la
población del territorio que sigue siendo gestionado por el Estado
Secundariamente, en factores específicos que la Comunidad Autónoma ha de
negociar que el Estado considere y pondere. Los expertos consultados señalaron
que, como factores específicos se utilizan en muchos casos particularidades
geográficas y socioeconómicas como dispersión de la población, existencia de
zonas de montaña, insularidad, ultraperiferia, niveles de renta per cápita
inferiores a la media nacional o, en el caso de Madrid, capitalidad.
Este módulo de valoración se aplica a cada partida presupuestaria de gasto de los PGE
que el Ministerio de Justicia dispone para los bienes materiales y funciones auxiliares de
la administración judicial en el año anterior al que se produce la negociación en:
Gastos corrientes (capítulo II), por ejemplo los gastos de funcionamiento como
agua, electricidad o teléfono, de las sedes judiciales o el material de oficina
Subvenciones (capítulo IV), por ejemplo los gastos de asistencia letrada gratuita,
los traductores y otros trámites procesales vinculados a las funciones auxiliares
Inversiones reales (capítulo VI), por ejemplo los gastos en construcción,
adquisición y reforma de inmuebles para sedes judiciales, que se transfiere
mediante un fondo específico
El coste efectivo de la competencia en materia de administración judicial en relación con los
bienes materiales y funciones auxiliares sería el resultado de la suma de la aplicación del
módulo de valoración, específico para cada Comunidad Autónoma, a cada una de las partidas
presupuestarias anteriores.
El problema para que esta valoración del coste efectivo se aproxime a la realidad es que la
mayoría de las partidas presupuestarias del Ministerio de Justicia son globales y contemplan
todo el territorio que en esos momentos gestiona el Estado. Por ello es casi imposible calcular
de manera precisa cuáles son los gastos que hace el Estado en un determinado territorio, ya
que existen partidas presupuestarias que no están asignadas a órganos judiciales ni Oficinas
Judiciales concretas, que entran en la categoría de costes indirectos. Ejemplos de coste
indirectos en esta parte de la competencia son el desarrollo de un programa informático para
la administración judicial, que se considera un bien material, o también los gastos de
planificación de las necesidades futuras de bienes muebles e inmuebles.
En consecuencia, existe una margen de negociación del coste efectivo de los bienes materiales
y funciones auxiliares, que es superior que en la negociación del coste efectivo del personal, y
puede llegara a utilizarse para compensar posibles desviaciones del coste efectivo del
personal. Según José García del Olmo, Subdirector General de Coordinación Territorial del
Ministerio de Justicia en 2006, el Estado central incluye anualmente, dentro de los fondos que
transfiere por el coste efectivo, unos fondos específicos para construcción y reforma de sedes
de órganos judiciales. Las CC.AA. no tienen que justificar en qué se gastan estos fondos y los
reciben tanto si lo emplean en construcción y reforma como si lo hacen para otro fin. De esta
manera podrían compensar, aunque también pueden dedicarlos a la celebración de eventos
públicos de carácter partidista o campañas de publicidad.
En cualquier caso, no siempre el cálculo del coste efectivo favorece a la Comunidad Autónoma.
También existen errores graves de cálculo de costes en servicios auxiliares. El caso más
destacado fue, de nuevo, el traspaso a Andalucía en 1997, en el que se llegaron a transferir
deudas impagadas vinculadas a los órganos judiciales: casi 2.3 millones de euros en correo y
más de 2 millones en justicia gratuita. Estas deudas no se habían incluido en el coste efectivo.
Pero incluso si no existe error alguno, no todos los traspasos de los bienes materiales
vinculados a la administración judicial han sido iguales. La subjetividad del módulo de
valoración se acompañó en los traspasos a las primeras CC.AA. de otras particularidades, que
una vez traspasada la competencia a la mayoría de CC.AA. supone un agravio comparativo que
suelen señalar los expertos.
En el caso de Cataluña, en el acuerdo final de 1990 consiguió no hacerse cargo de la creación
de nuevos órganos judiciales, limitando el traspaso de bienes materiales. La particularidad está
en que añadieron una frase al final del acuerdo que no se ha vuelto a repetir con el resto de
CC.AA. En la enumeración de las funciones y servicios traspasados en el Real Decreto
966/1990, Cataluña asume: “La adquisición y gestión de patrimonio mobiliario, inmobiliario y
enseres para los órganos judiciales con sede en Cataluña, que no corresponda a la creación de
nuevos órganos.” Parece poco, pero esto implica que Cataluña nunca ha asumido las
competencias de construcción o adquisición de inmuebles para nuevos órganos judiciales,
aunque en 1996:
Asumió la función de instalar y poner en funcionamiento los nuevos órganos judiciales
que el Estado creara en Cataluña. Hasta entonces, el Estado también financiaba la
puesta en funcionamiento de los nuevos órganos judiciales.
Llegó a un “Acuerdo complementario sobre módulos generales de valoración a aplicar a
los órganos judiciales” en la Comisión Mixta de Transferencias, por el que se fijaron las
cantidades por metro cuadrado de lo que iba a asumir del Estado por cada sede para
nuevo órgano judicial que se creara.
Hasta la fecha, el detalle de estos módulos de valoración nunca ha sido publicado y el
resto de CC.AA. no lo ha conocido hasta hace relativamente poco.
La práctica catalana supone negociar edificio a edificio, con la base de los módulos de
valoración acordados en 1996. Hasta 2006, Cataluña construyó o adquirió 13 nuevos
inmuebles para nuevos órganos judiciales. En cada uno, el Estado central ha financiado de
forma directa:
Un porcentaje del coste de los inmuebles, que se transfiere a Cataluña una vez que se
han construido.
Otra cantidad para los gastos corrientes de los servicios que se van a prestar en los
nuevos juzgados, que se integra y consolida en el coste efectivo: mantenimiento del
edificio, limpieza, mobiliario, ofimática, electricidad, teléfono, correos, etc.
El resultado de esta financiación adicional ha sido:
Cataluña ha conseguido del Estado central casi 25 millones de euros20 para la
construcción de edificios.
Cataluña incrementó su coste efectivo en gastos corrientes en 9.4 millones de
euros entre 1994 y 2006, más de un 50% sobre el importe que le transfería el
Estado por ese concepto en 1990.
- €
500 €
1.000 €
1.500 €
2.000 €
2.500 €
3.000 €
3.500 €
4.000 €
4.500 €
5.000 €
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2001-bis 2002 2003 2004 2005
Ampliaciones en traspaso de medios a la Generalidad de Cataluña. Miles de €
para gastos de inversión por edificios nuevospara gastos corrientes de los servicios, consolidado en el coste efectivo.
Aunque falta realizar una comparación sistemática con el resto de las CC.AA. que ejercen la
competencia, todos los expertos consultados coinciden en que la Generalidad de Cataluña
consigue una financiación del Estado central superior a la del resto de las CC.AA. para la
construcción de inmuebles y para los gastos corrientes necesarios en su posterior
funcionamiento. La mayoría de CC.AA. se tienen que conformar con financiarse sus propios
edificios, aunque destine a los mismos los fondos específicos para construcción y reforma que
les transfiere el Estado central, porque estos fondos son inferiores a los particulares y opacos
módulos de valoración que tiene Cataluña. Según Assumpta Palau, Directora General de
Relaciones con la Administración judicial de Cataluña en 1996, el Estado central no ha querido
volver a utilizar esta práctica para los traspasos a otras CC.AA., por considerarla demasiado
beneficiosa para ellas.
No obstante, también hay que señalar que la Generalidad de Cataluña financia la adquisición o
reforma de los edificios para las sedes en las que se ubican los órganos judiciales cuyo personal
y servicios auxiliares fueron traspasados antes de 1990 igual que las demás CC.AA. que ejercen
20 Las cifras del gráfico están en euros corrientes y no consideran el efecto de la inflación.
la competencia, mediante los fondos específicos para construcción y reforma de edificios
destinados a órganos judiciales. Según Assumpta Palau estos fondos no han sido suficientes
para cubrir los gastos, por lo que la Generalidad de Cataluña ha tenido que dedicar
importantes fondos a reformar edificios, informática y mobiliario.
Además de Cataluña, en el curso de la investigación se identificaron otros casos de CC.AA. que
negocian financiaciones adicionales para inmuebles destinados a sedes de nuevos órganos
judiciales. El primero es el caso de Galicia, que a pesar de que los expertos consultados
señalaron que no tiene unos beneficios tan elevados como Cataluña, también es reseñable.
Lo novedoso del caso de Galicia es que ha conseguido financiación adicional del Estado para la
construcción de inmuebles destinados a nuevos órganos judiciales independientemente de los
fondos específicos que recibe anualmente para inversiones en este concepto. Al mismo tiempo
que firmaba el acuerdo inicial del traspaso de la administración judicial, en 1994, la Xunta de
Galicia firmó un “Acuerdo Complementario”. Como consecuencia del Acuerdo
Complementario el Estado le ha transferido a Galicia fondos para inversiones en nuevas sedes
de órganos con las siguientes características en cinco ocasiones, mediante sucesivos Reales
Decretos de traspaso complementarios:
Son transferencias sólo para la construcción de los edificios.
Se transfieren antes de que se construyan los edificios.
Los traspasos no contemplan los gastos corrientes de los servicios de las nuevas sedes
en los años sucesivos.
Entre 1996 y 1999, la Xunta de Galicia recibió más de 12 millones de euros21 para gastos
de inversión en nuevas sedes judiciales.
0 €
1.000 €
2.000 €
3.000 €
4.000 €
5.000 €
6.000 €
1994 1995 1996 1996 bis 1997
para gastos de inversión por edif icios en miles de €
para gastos de inversión por edif icios nuevos
Al igual que en el caso catalán, el Acuerdo Complementario no ha sido publicado ni se ha
incluido en ningún Real Decreto de traspaso. Sin embargo, en cada Real Decreto de ampliación
de los medios materiales a Galicia se han reflejado sus detalles.
21
Además de estos cinco traspasos expuestos en el gráfico, Galicia recibió en otro Real Decreto de 1998 otros 361.000 euros para financiar obras de reforma en las cuatro audiencias provinciales para habilitar a los jurados. Este traspaso incluyó 337.000 euros anuales para gastos corrientes de los edificios.
Además de los casos gallego y catalán, la investigación realizada permitió identificar otros dos
casos de financiaciones adicionales que se pueden catalogar de comunes. Esta práctica común
se basa en que el Estado central hace ciertas excepciones para financiaciones extraordinarias
de edificios aunque la Comunidad Autónoma asuma los gastos de instalación y puesta en
funcionamiento de nuevos juzgados. Estas financiaciones extraordinarias se conceden para la
construcción o reforma de inmuebles singulares, de gran tamaño, destinados a ser sede de
numerosos órganos judiciales ya existentes. En estos casos, los Reales Decretos iniciales habían
previsto la financiación de estos inmuebles singulares porque se negoció al mismo tiempo que
el traspaso inicial de la competencia. El inconveniente de esta práctica es que es discrecional,
el Estado central puede reconocer la necesidad de un edificio singular o puede no hacerlo.
Ejemplo de estos casos a los que se hace referencia son:
Al Gobierno de Canarias el Estado central le traspasó dos partidas anuales, de 600.000 y
720.000 euros, para la realización de obras de reforma y ampliación de un edificio
singular en Las Palmas en 1996 y 1997, sede de la Audiencia Provincial y de numerosos
juzgados.
Al Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid el Estado le está traspasando más de
13 millones euros en cuatro anualidades desde 2002 hasta 2006 para el “Campus de la
Justicia”. Este es un espacio en el que se reubicarán los juzgados especializados de
Madrid, la Audiencia Provincial y otros de competencia estatal como los juzgados
centrales y la Audiencia Nacional22. En este caso hay que destacar que el Campus de la
Justicia no se ha construido, y que sólo se adjudicaron los diseños arquitectónicos de
algunos de sus edificios, haciéndose un evento de presentación pese a que no hay más
que un solar.
En estos casos el Estado financia una parte de los gastos de reubicación de unos órganos
judiciales, que ocupan inmuebles deteriorados, en el caso canario, o dispersos, en el
madrileño. Los sitúa así en unas instalaciones adecuadas para la prestación del servicio al
público y busca también agrupar los órganos judiciales, que supone un ahorro en los gastos
corrientes al aplicarse economías de escala.
Respecto a la situación de los locales que dejan de ser sede de los órganos judiciales, pasan a
tener diferentes usos, según cuál fuera la situación previa cuando era gestionado por el
Estado.
Si el inmueble traspasado era propiedad del Estado, el Estado traspasa dicha propiedad
a la Comunidad Autónoma y el inmueble pasa a ser patrimonio de la misma. Así la
Comunidad Autónoma puede dedicar el inmueble al uso que desee en el caso de que
deje de ser sede judicial.
22 En el caso de los traspasos de la administración judicial a la Comunidad de Madrid existe un “Acuerdo
complementario” que no ha sido publicado y que regulaba la finalización de ciertas obras en curso acometidas por el Estado y que irían a cargo del mismo.
Si el inmueble estaba en alquiler, la CC.AA. se subroga en el contrato de alquiler,
debiendo hacerse cargo la Comunidad Autónoma de los pagos en las mismas
condiciones que el Estado. Aquí la Comunidad Autónoma debe ponerse en el lugar del
Estado en cada contrato de alquiler existente, incluso para rescindir el contrato en el
caso de que el local deje de ser sede judicial.
Si el inmueble estaba cedido al Estado, normalmente por los entes locales, la
Comunidad Autónoma se somete a las mismas condiciones que tenía el Estado. En el
supuesto de que el inmueble deje de ser sede judicial, la Comunidad Autónoma debería
atenerse a las condiciones de cesión, aunque normalmente el uso vuelve al ente local
dueño del mismo.
Además de estos bienes inmuebles, el Estado central también traspasa todo el mobiliario y
material de oficina, los vehículos, el hardware y el software informático. Según los expertos,
los traspasos en los bienes informáticos no parecen haber planteado mayores problemas a las
CC.AA., más allá del coste de la renovación cada cierto tiempo del mismo. En los Reales
Decretos de traspaso se incluye que el Estado y las CC.AA. deberían colaborar en la promoción
de los bienes informáticos y en asegurar la compatibilidad de los programas con los del resto
del territorio del Estado.
7. LA GESTIÓN DE LOS BIENES MATERIALES
Como anteriormente se ha mencionado, los expertos consultados, de todas las CC.AA,
coinciden en que la financiación estatal es insuficiente para cubrir los gastos reales posteriores
al momento del traspaso. A los desfases y errores del coste efectivo en la negociación, hay que
añadir que:
Como consecuencia de la restructuración de la planta judicial se ha incrementado el
número de órganos judiciales, circunstancia que pudo no tenerse en cuenta en el
momento del traspaso.
Los gastos del Estado central han estado históricamente por debajo de las necesidades
reales de bienes materiales.
El resultado final es que una vez traspasada la competencia, a los problemas con el personal
antes señalados, hay que añadir la realización de una elevada inversión en los bienes
inmuebles de las sedes judiciales. Según los expertos, todas las CC.AA. que han recibido la
competencia han tenido que acometer profundas reformas o nuevas edificaciones casi en cada
sede de partido judicial, al tiempo que acometer inversiones en inmuebles singulares para
sede de los grandes órganos colegiados. Además, la renovación del mobiliario y del material
informático de estas sedes judiciales, y por tanto la inversión en los mismos, ha ido pareja a la
de los edificios.
No obstante, los últimos traspasos que se hagan van a tener cierta ventaja en el terreno de los
bienes materiales. Según José García del Olmo, desde 1998 el Estado central está renovando
los medios materiales de la administración judicial en el territorio de las CC.AA. que todavía
gestiona. Incluso, en la actualidad, con la implantación de la nueva Oficina Judicial, el Estado
está instalando en estos territorios nuevos programas, material informático y de
telecomunicaciones, mobiliario e incluso construyendo nuevos inmuebles para sedes
judiciales. No obstante, esto no asegura el buen estado de los bienes y sigue siendo
recomendable realizar una auditoría del estado de los mismos, especialmente de los
inmuebles.
Además, en la nueva Oficina Judicial destaca la importancia de la informática. El Ministerio de
Justicia pretende eliminar el formato papel en los procesos judiciales y que las distintas
instancias de cada Oficina Judicial se comuniquen entre ellas a través de la red informática.
Para ello está desarrollando tres programas:
Programa Lexnet, que permitirá la presentación de escritos en los tribunales por medios
telemáticos y el envío seguro de documentos por los mismos medios.
Proyecto Inforeg, una herramienta para incluir anotaciones e inscripciones
informatizadas en el registro civil y la gestión del mismo.
Módulo de intercambio genérico (m.i.g.), que permitirá la comunicación telemática de
las distintas unidades de la oficina judicial o de varias oficinas judiciales entre sí y
posibilitará la firma electrónica de las resoluciones judiciales.
Según los expertos, lo más probable es que el Estado traspase estos programas a las CC.AA.
que reciban la competencia en un futuro próximo. Algunas CC.AA. que ya han recibido la
competencia, como la Comunidad Valenciana, han firmado acuerdos de colaboración con el
Ministerio de Justicia para la aplicación del programa LexNet. Además de estos programas, el
Ministerio emplea otros para la gestión procesal, que también se han traspasado a las CC.AA
que han recibido la competencia después de 2002.
Respecto a la compatibilidad de los programas informáticos de gestión procesal de las distintas
CC.AA. entre sí y con el Estado, el CGPJ es el encargado de otorgar la certificación de
compatibilidad. La compatibilidad de los programas debe permitir que, en caso de que fuera
necesario por la naturaleza de las actuaciones judiciales, las Oficinas Judiciales ubicadas en una
Comunidad Autónoma puedan leer e intervenir en los expedientes que tramita una Oficina
Judicial ubicada en otra Comunidad Autónoma. El CGPJ califica de 1 a 3 la compatibilidad de
los distintos programas de gestión procesal. En este sentido, hay que señalar que los actuales
programas de gestión procesal del Ministerio de Justicia, que se aplican en las CC.AA. que no
han asumido la competencia, tienen nivel 3 de compatibilidad. Destaca que las CC.AA. de
Canarias y de Navarra han desarrollado conjuntamente un programa informático de gestión
procesal que, según confirmaron los expertos de ambas CC.AA., ya ha alcanzado el grado 2 de
compatibilidad informática del CGPJ, y está certificándose para el 3 en su última versión.
En el mismo sentido, la Junta de Andalucía ha firmado en 2005 un convenio de colaboración
bilateral con el Ministerio de Justicia para financiar conjuntamente la implantación de
hardware de videoconferencia, digitalización de archivos y grabación de vistas judiciales. Por
su parte, Cataluña acometió una inversión semejante en solitario, como señala Assumpta
Palau, ya que no alcanzó ningún acuerdo con el Ministerio de Justicia en este sentido.
En la reforma del Poder Judicial de 2003 se contemplaba este tipo de infraestructura de
videoconferencia y grabación para todas las salas de vistas. Esto significa que en las CC.AA. que
no ejercen la competencia, el Ministerio de Justicia está invirtiendo en la instalación de esta
infraestructura en el momento de llevar a cabo la implantación de la nueva Oficina Judicial.
Hay que tener en cuenta que toda esta infraestructura es parte de los medios tecnológicos de
apoyo a los jueces y magistrados, y que por tanto son parte de la nueva Oficina Judicial.
No obstante, según se ha definido en el “Pacto de la Justicia” y han confirmado los expertos,
las inversiones en nuevas tecnologías de todo tipo, software, hardware e infraestructuras, son
una necesidad constante en la gestión de la administración judicial. A largo plazo, una
Comunidad Autónoma debería hacer inversiones de este tipo en cualquier caso. Para ello es
importante que la Comunidad Autónoma colabore con el Ministerio de Justicia y conseguir
financiar estas inversiones conjuntamente entre Comunidad Autónoma, el Estado, y el CGPJ,
para estudiar las necesidades de estas infraestructuras tecnológicas. En este sentido hay que
recordar que:
Las CC.AA. pueden obtener financiación adicional del Estado para cubrir determinado
tipo de gastos, sin necesidad de renegociar ampliaciones de traspaso de bienes
materiales.
Esta financiación adicional se consigue mediante la firma de ”convenios de colaboración
bilateral”, negociados en las “Comisiones Bilaterales de Colaboración” entre cada
Comunidad Autónoma y el Estado central, aspecto que trataremos en el apartado
siguiente.
Estos convenios de colaboración bilateral pueden cubrir la financiación del desarrollo e
implantación de infraestructuras tecnológicas, hardware y software en la administración
judicial, incluso para cable de banda ancha en las sedes judiciales
Los convenios de colaboración bilateral pueden financiar también otros aspectos y
compensar posibles errores en los cálculos del coste efectivo, aunque tradicionalmente
los sectores que más favorecen estos convenios son la formación y las nuevas
tecnologías.
8. RELACIONES INTERINSTITUCIONALES
Todos los expertos entrevistados, así como la documentación analizada, señalan que la
administración judicial es una competencia muy compleja. La concurrencia en la misma de las
CC.AA., el Ministerio y el CGPJ hace que se tenga que hacer un esfuerzo para la coordinación
de la prestación del servicio a los ciudadanos. Desde el punto de vista de una Comunidad
Autónoma que recibe la competencia, se va a encontrar, por un lado, con las relaciones con el
Estado, y por otro lado, con las relaciones con el CGPJ. La importancia de las primeras lse
acaban de ver en el apartado anterior al tratar el traspaso de los bienes materiales, y de la
importancia de las segundas se ha apuntado algún aspecto al tratar el traspaso del personal y
la dependencia funcional de los funcionarios de los cuerpos nacionales del juez, aunque sea de
forma indirecta.
e. Relaciones del Estado central con las CC.AA. en materia de administración
judicial
Respecto a las relaciones de las CC.AA. con el Ministerio de Justicia hay que identificar los
siguientes tipos:
Las relaciones bilaterales entre el Estado y cada Comunidad Autónoma, individualmente
Las relaciones multilaterales entre el Estado y todas las CC.AA. que ejercen la
competencia de administración judicial
Las relaciones multilaterales de las todas las CC.AA. que ejercen la competencia de
administración judicial entre sí
De este modo las relaciones bilaterales entre el Estado y cada Comunidad Autónoma se
realizan en las llamadas “Comisiones Bilaterales de Cooperación”, que son un marco ideal para
conseguir financiación adicional a través de los convenios bilaterales de colaboración. El
Estado y cada Comunidad Autónoma tienen su propia Comisión Bilateral de Cooperación, en
las que se tratan asuntos generales de interés mutuo, propuestos por ambas partes, a nivel de
Ministro o Secretario de Estado por parte estatal y Consejero por parte autonómica. La
administración judicial es una de los asuntos que se puede tratar en estas Comisiones
Bilaterales, en las que se pueden llegar a acordar convenios bilaterales de colaboración para
conseguir financiación adicional del Estado, por ejemplo, para instalar cable de banda ancha
en CC.AA. con áreas de baja densidad de población o con áreas de montaña.
Por su parte las relaciones multilaterales entre el Estado y todas las CC.AA. que ejercen la
competencia de administración judicial se canalizan a través de la Conferencia Sectorial en
materia de administración judicial. En esta Conferencia Sectorial participan:
Por parte del Estado, el Ministro o el Secretario de Estado de Justicia
Por parte autonómica, participan los consejeros autonómicos que se encargan de la
competencia de la administración judicial en todas las CC.AA. que ejercen la
competencia
La Conferencia Sectorial sirve para coordinar las políticas de administración judicial, por
ejemplo, respecto al personal, los sistemas informáticos, la implantación de la Oficina Judicial o
la mejora de la financiación al conjunto de las CC.AA. En la Conferencia Sectorial las CC.AA.
pueden ejercer presión sobre el Estado, frente a futuras reformas de la administración judicial
o, una vez que la competencia esté traspasada a todas las CC.AA., y formar una postura común
frente a las reivindicaciones de los cuerpos nacionales. Como órganos del Estado, en la
Conferencia Sectorial tiene un notable peso el Ministerio de Justicia. Son los responsables del
Ministerio los que convocan la Conferencia y los que cierran el orden del día de temas a tratar
en la misma, por lo que la situación esta Conferencia multilateral no es simétrica, máxime si se
tiene en cuente que el Ministerio es el que pone dinero y las CC.AA. las que lo reciben.
Para adoptar una posición común, las CC.AA. disponen de la Comisión de Coordinación de las
CC.AA. con competencias en materia de Administración judicial. Esta comisión permite las
relaciones horizontales entre las Comunidades Autónomas que ejercen la competencia en
administración judicial de forma multilateral. Por tanto, trata de buscar puntos comunes entre
CC.AA., fundamentalmente para hacer reclamaciones al Estado central. La Comisión de
Coordinación nació en 1999 como foro en el que las CC.AA. adoptaron posturas comunes que
defender en la Conferencia Sectorial respecto a los aspectos que les afectaban del Pacto de la
Justicia, que empezaba a negociarse. Desde entonces, cada vez que una Comunidad recibe la
competencia de administración judicial, se incorpora a la Comisión. Dado que está orientada a
la Conferencia Sectorial, los miembros de la misma son los consejeros de administración de
justicia. Adicionalmente, la Comisión de Coordinación sirve para tratar cuestiones al conjunto
de las CC.AA. que ejercen la competencia, como por ejemplo intercambiar experiencias y
buenas prácticas de gestión.
f. Relaciones gubernamentales con el CGPJ
Los expertos23 indican que las relaciones entre las CC.AA. y el CGPJ son difíciles debido a que
los jueces y magistrados reclaman a las CC.AA. más medios materiales para los órganos
judiciales que ocupan. Sin embargo los jueces y magistrados no suelen querer explicar
posteriormente a las CC.AA. el uso que hacen de estos medios materiales, porque consideran
este control una injerencia en la obligada independencia de sus cargos.
En la actualidad existe una Comisión Mixta de Coordinación entre el CGPJ, el Ministerio de
Justicia y las CC.AA. con competencias en materia de administración judicial. En esta Comisión
se tratan asuntos generales y, en menor medida, las relaciones específicas de cada Comunidad
Autónoma con el CGPJ.
Por su parte, las relaciones bilaterales entre cada Comunidad Autónoma y el CGPJ se basan en
la firma de convenios de colaboración.
Hay que tener en cuenta que el CGPJ se compone de vocales y estos tratan los distintos temas
del gobierno de los jueces en pleno y en comisiones sectoriales. Además de comisiones
sectoriales, para tratar temas de relaciones con órganos y colectivos, por ejemplo, con el
Tribunal Constitucional, con las asociaciones judiciales o con las CC.AA., el CGPJ tiene vocales
delegados que se encargan de ser una referencia para que estos órganos y colectivos
contacten y también estudien las cuestiones que afectan al CGPJ. Cada Comunidad Autónoma
tiene de uno a tres de esos vocales delegados, cuya función es mantener un canal o referencia
de contacto permanente para las cuestiones cotidianas entre ambas instituciones. Así, cada
Comunidad Autónoma se dirige a estos vocales para fijar una reunión bilateral o expresar su
interés por alguna cuestión, y en sentido inverso, este vocal expresa a la Comunidad
Autónoma las demandas del CGPJ o la necesidad de tratar algunas cuestiones.
Los gobiernos autonómicos atienden estas demandas, cuando lo hacen, a través de convenios
de colaboración. Pero las CC.AA. tienen sus propios intereses en sus relaciones con jueces,
magistrados y fiscales. Particularmente, las CC.AA. están interesadas en que este personal se
23
En concreto de Canarias, Navarra y Andalucía.
adapte a los avances tecnológicos implantados por las CC.AA. en las sedes de los órganos
judiciales.
9. CONCLUSIONES
Expertos de Canarias, Navarra y la Comunidad Valenciana y del propio Ministerio de Justicia
han señalado que la Administración judicial es una competencia que si funciona bien no tiene
un claro beneficio político, dado que la percepción ciudadana atribuye el rendimiento a otras
instancias, como al Juez o al Poder Judicial. No es como el caso de las carreteras o la vivienda,
cuyas mejoras se perciben directamente por los ciudadanos. El resultado, es que después de
un esfuerzo inicial por parte de las CC.AA. cuando reciben la competencia, los gobiernos
autonómicos dejan de priorizar esta materia, y más en un momento de crisis como el que
existe desde 2008.
Los responsables políticos autonómicos acaban percibiendo la administración judicial como
una fuente de problemas: el personal de los cuerpos nacionales que reivindica continuamente
nuevas condiciones, las sedes judiciales siempre en obras, jueces, magistrados y fiscales
pidiendo más materiales sin ofrecer mejoras de productividad. A cambio no tienen ningún
rédito político, así que al final tratan de remitir los impactos sociales de esta política sobre el
Estado central o sobre el poder judicial.
Pero los expertos coinciden en señalar que la administración judicial es cada vez más
importante para los ciudadanos. Por ello, su gestión tiene cada vez más relevancia para la
sociedad española, y por ello para la Ciencia Política y de la Administración. Profundizar en los
numerosos aspectos expuestos aquí, más varios otros de gran calado que he señalado sólo
tangencialmente, es un reto que debe ser afrontado, entre otras razones porque se pueden
aportar conocimientos para mejorar el funcionamiento de esta política y una comprensión más
amplia de la misma.
Muchos de estos responsables políticos pierden de perspectiva el impacto económico negativo
que tienen los retrasos de en la resolución de asuntos por parte de los órganos judiciales,
asumir la competencia y mejorar la gestión de la administración judicial puede tener
importantes beneficios sociales y económicos indirectos. Los retrasos en las jurisdicciones
contencioso-administrativa y mercantil creaban problemas de planificación económica,
liquidez y obtención de créditos para las empresas. Estos problemas son especialmente
importantes para las pequeñas y medianas empresas, a las que además el gasto en asesoría
legal les supone una carga proporcionalmente superior a las grandes empresas, y esta carga es
mayor cuanto más tiempo se retrasa la resolución de los asuntos. Una mejora en estas
jurisdicciones conllevaría un retorno económico para los gobiernos autonómicos y nacional.
Más dramáticas a nivel personal son los retrasos en las jurisdicciones social y penal.
También se pueden considerar las ventajas que supone desde el punto de vista del desarrollo
económico y social para los municipios pequeños y medianos tener las sedes de los órganos
judiciales. En los municipios más pequeños, los Juzgados de Paz pueden verse como elementos
de desarrollo local, ya que a su alrededor generan un movimiento económico por el consumo
de servicios y del personal, además de suponer una fuente de construcción de infraestructuras
como la conexión de banda ancha, que un elemento clave del desarrollo local.
Sin embargo, este tipo de visiones de oportunidades a partir de la competencia de la
administración judicial es improbable que prevalezca mientras no se reformen en profundidad
las causas de los síntomas expuestos en el presente artículo. La visión que prevalece a poco
que se estudie la administración judicial es de disfuncionalidad, falta de orientación a los
ciudadanos y, sobre todo, una total ausencia de responsabilidad de todos los actores
identificados en esta política. No obstante, esta irresponsabilidad es directamente
proporcional a la vinculación al poder judicial, esto es, hay total irresponsabilidad ante los
ciudadanos de jueces, magistrados, órganos judiciales y CGPJ, que se propaga al resto de las
instancias, comenzando por las gubernamentales.
La irresponsabilidad se refleja en que en la administración judicial no sólo faltan medios, es
que nadie justifica el uso de los que tiene; tampoco nadie se responsabiliza del rendimiento
del personal, particularmente de jueces y magistrados. En los procesos de traspaso los
dirigentes políticos y administrativos del Estado central y las CC.AA. juegan a la picaresca,
particularmente si no hay coincidencia de partido; también se juega a la picaresca con los
ciudadanos ocultando acuerdos políticos entre gobiernos; los programas y planes de actuación
incumplen sus plazos y alcances sin que ello tenga consecuencias, como tampoco lo tiene que
los fondos destinados a inversiones en sedes judiciales puedan acabar en fastos injustificables.
Todos estos aspectos merecen una profundización tanto de fuentes de datos como de análisis,
para intentar aportar soluciones a esta situación.
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11. ENTREVISTAS
José María Abad Alegría. Director General de Justicia. Consejería de Presidencia, Justicia e Interior. Gobierno de la Comunidad Autónoma Foral de Navarra. Pamplona
Fernando Aragón Hernando. Jefe de Área de Organización y Cooperación Institucional. Consejería de Justicia e Interior. Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, Madrid
Joaquín García Gómez. Jefe de Servicio de Contratación y Equipamiento. Consejería de Presidencia y Justicia. Gobierno de Canarias. Las Palmas
Mª Luisa García Juárez. Directora General de Instituciones y Cooperación con la Justicia. Consejería de Justicia y Administración Pública. Junta de Andalucía. Sevilla
José García del Olmo. Subdirector General de Coordinación Territorial. Ministerio de Justicia. Madrid
José de los Santos Martín Ostos. Catedrático de Derecho Penal y Procesal. Universidad de Sevilla. Sevilla
Patricia Montagud Alario. Directora General de Justicia. Consejería de Justicia, Interior y Administraciones Públicas. Generalitat Valenciana. Valencia
Assumpta Palau i Marginet. Ex-Directora General de Relaciones con la Administración judicial. Generalitat de Cataluña. Barcelona
Rosa Pascual Serrats. Profesora de Derecho Procesal. Universidad Cardenal Herrera Oria – CEU. Valencia
Santos Pastor Prieto. Catedrático de Economía Aplicada. Universidad Complutense de Madrid. Madrid
Alicia Sánchez Vilk. Jefa de Servicio de Recursos Humanos. Consejería de Presidencia y Justicia. Gobierno de Canarias. Las Palmas