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71Auditoría Pública nº 42 (2007) p.p. 71- 82

Bartolomé Matas MartorellInterventor Adjunto

Comunidad Autónoma de las Illes Balears

El deber de justificación en la Ley General de Subvenciones

“Y no deja de ser curioso, sorprendente, cómico e indignante a la vez elespectáculo tan frecuente de los que cantan con su boca las proclamas delantiintervencionismo, del liberalismo, de la economía de mercado, de lafluidez del sistema y tantas otras cantinelas similares, mientras ponen lamano esperando a ver si llega, a ver cómo llega la subvención. La subven-ción, ese blanco de iras y de oprobios, esa práctica nociva y retrógrada, esaantigualla…si es para el vecino, aunque maná buscado y auspiciado, si hade canalizarse al propio bolsillo” Prólogo de Martín-Retortillo incluido enLa subvención: concepto y régimen jurídico de Fernández Farreres.

1.- INTRODUCCIÓNEl moderno intervencionismo público, al buscar

la cobertura ideológica de los postulados liberales,ha huido de la utilización de técnicas coactivas parala dirección de las políticas económicas y sociales.Ha sido así como el mecanismo de las ayudas públi-cas, y más concretamente el de las subvenciones, seha convertido en un instrumento fundamental parala orientación de la actividad pública y privada.

Durante la tramitación ordinaria de los expe-dientes administrativos de subvención destacandos momentos fundamentales: la concesión y lajustificación de la aplicación de los fondos recibi-dos. Mientras el primero, hasta el momento legis-lativo actual, había tenido un desarrollo normati-vo escaso y disperso frente a un tratamiento doc-trinal considerable; el segundo apenas había des-pertado el menor interés. Desde que en 1964 sepromulgó el Decreto 2784, sobre justificación delas subvenciones concedidas con cargo a losPresupuestos generales del Estado y de lasEntidades estatales autónomas, tuvieron quetranscurrir más de 39 años para que el legisladorestatal (algunos menos el autonómico) se preocu-pase por establecer, de forma sistemática y ordena-da, mecanismos de justificación de las subvencio-nes que coadyuvasen a evitar comportamientosfraudulentos y a mejorar la eficacia en la gestión yen las actuaciones de comprobación y control. Estedesinterés legislativo fue paralelamente acompa-ñado por una desgana doctrinal destacable.

Con independencia del mayor o menor aciertodel derecho positivo en la conceptuación de la sub-vención, la doctrina ha venido perfilando de formanotable su definición, caracterizándola de diferentemanera según la postura o escuela de que se trate.No es objeto de este trabajo reproducir la siempreinteresante distinción que grandes estudiosos de la

materia (Fernández Farreres1, Díaz Lema2,…) hanrealizado sobre la definición amplia o restringida dela subvención; sino que, partiendo de la afirmaciónde que la plena eficacia y consumación del actoadministrativo de otorgamiento de la subvenciónqueda subordinada al cumplimiento de una deter-minada carga jurídica, pretendo analizar cómo elordenamiento jurídico estatal actual regula dichacarga, tanto de sus elementos subjetivos, como delos objetivos.2.- FUNDAMENTO DE LA JUSTIFICACIÓN DE LAS SUBVENCIONES

Como punto de partida del presente artículopodemos afirmar que la consecución del beneficio oventaja (“desplazamiento patrimonial gratuito defondos públicos” según Sesma Sánchez3) que la sub-vención comporta queda supeditada a la afectaciónde los fondos recibidos por el beneficiario a la reali-zación de una actividad o adopción de una conduc-ta de interés general y a su justificación ante laadministración concedente.

Por tanto, la primera pregunta a la que debemosatender es: ¿de dónde nace el interés por la justifi-cación de las subvenciones públicas? Una primeraaproximación a la respuesta deberíamos buscarla enlos principios generales que rigen el ordenamientojurídico administrativo y, en particular, la gestióneconómica y presupuestaria de los fondos públicos.Tanto el artículo 69-1 de la Ley GeneralPresupuestaria (LGP), como el artículo 8-3 de laLey General de Subvenciones (LGS) se expresan entérminos prácticamente idénticos y fijan, entreotros, los siguientes principios que podemos consi-derar como los cimientos en los que se fundamentala justificación de las subvenciones públicas:• Principio de legalidad.• Principio de eficacia y eficiencia en la gestión de

los recursos públicos.

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1 Fernández Farreres, Germán: La subvención: concepto y régimen jurídico, Instituto de Estudios Fiscales, 1983.2 Díaz de Lema, J.M.: Subvenciones y crédito oficial en España, Instituto de Estudios Fiscales e Instituto de Crédito Oficial, 1985.3 Sesma Sánchez, Begoña: Las subvenciones y su control en el ordenamiento español, página 17, Sindicatura de Comptes de la GeneralitatValenciana, 1996.

• Principio de objetividad.• Principio de transparencia.

Desde una perspectiva más práctica, debemosbuscar la respuesta a la importancia de la justifica-ción en la aplicación de la denominada “regla delservicio hecho”. Dicha regla, prevista en el artículo73-4 de la LGP y también recogida en el artículo34-3 de la LGS, comporta el cumplimiento porparte del acreedor de la prestación o actividad a sucargo como requisito previo al reconocimiento de laobligación de gasto de la Administración4. Asípues, la justificación de la subvención, configuradacomo medio para la acreditación del cumplimientode la carga impuesta al beneficiario de la ayuda, seconvierte en elemento fundamental para la obten-ción del incremento patrimonial gratuito que com-pleta definitivamente el acto administrativo gene-rado con el otorgamiento.

Además, podemos completar la anterior afirma-ción diciendo que el cumplimiento del deber de

afectación y de su correlativo deber formal de justi-ficación, como presupuestos ineludibles para ladefinitiva obtención del desplazamiento patrimo-nial gratuito de fondos públicos, son independien-tes del tipo de subvención ante la que nos hallemos.

Existen muy diferentes clasificaciones de las ayudaspúblicas, pero aquí nos interesan básicamente dos:1. Según el momento en que se realiza la actividad:• Subvenciones ex ante. El acto de concesión prece-

de a la ejecución de la actividad subvencionada.• Subvenciones ex post. La actividad o conducta sub-

vencionada es la que antecede a la resoluciónadministrativa de otorgamiento.

2.Según el momento del abono: • Subvenciones postpagables. Constituyen la regla

general en el procedimiento de gestión presu-puestaria para la aprobación del gasto y pago delas subvenciones y respetan plenamente la “regladel servicio hecho”. De acuerdo con el artículo34-3 LGS, no es posible realizar el pago de nin-



4 La aplicación de la regla del servicio hecho a las subvenciones es también mantenida por Silva Urien en el libro de variosautores “Comentarios prácticos a la nueva Ley General de Subvenciones”, página 289 (editorial Lex Nova, 2004). Frente a estapostura, Pascual García ha mantenido lo contrario al afirmar que “en las obligaciones subvencionales, al contrario de lo queocurre en las obligaciones recíprocas, el beneficiario no realiza prestación alguna a favor de la Administración, de manera queno es aplicable la denominada regla del servicio hecho, en virtud de la cual la Administración no realiza el pago hasta que recibela prestación”; en la ponencia “Gastos subvencionable. Comprobación de subvenciones. Procedimiento de gestión presupues-taria” en el Curso “El nuevo reglamento de la LGS” organizado por Centro Europeo de Desarrollo Empresarial (2007).

guna ayuda sin que el beneficiario previamentejustifique la realización de la actividad subven-cionable.

• Subvenciones prepagables. Constituyen unaexcepción, legalmente prevista (artículo 36-4,segundo párrafo LGS), a la ya citada “regla delservicio hecho”. Esta modalidad de abono, aplica-ble tanto a subvenciones ex ante como ex post,supone la entrega de fondos previamente a la jus-tificación, de tal manera que la administración, alfinanciar por anticipado las actuaciones subven-cionadas, exime al beneficiario del gravamenfinanciero que supone el pago posterior a la jus-tificación.Sin ninguna duda, debemos afirmar que las nor-

mas relativas a la justificación contenidas en elCapítulo IV, Título I LGS y en el Título II delReglamento General de Subvenciones (RealDecreto 887/2006, de 21 de julio) (RGS) son ple-namente aplicables con independencia del momen-to en que se realice la actividad subvencionada o delmomento en que se abonen los fondos públicos.

A pesar de la rotundidad de la afirmación ante-rior, no podemos obviar que en determinadas sub-venciones (ciertas subvenciones ex post, subvencio-nes que se concedan por la concurrencia de unadeterminada situación,…) la justificación quedasubsumida en la propia concesión, al haber aporta-do el solicitante la documentación justificativa conla propia petición de la subvención. En talessupuestos, el deber de afectación y justificación yaha sido cumplido en el momento de la concesión y,por tanto, debe concluirse sobre la plenitud del actode otorgamiento. No estamos ante una exención deldeber de justificación, sino ante la simultaneidadcon la concesión y, por tanto, es posible que, entales supuestos, algunas de las normas de justifica-ción de nuestro derecho positivo no sean plenamen-te aplicables y deban ser objeto de una aplicaciónmatizada.

Un claro ejemplo lo observamos en el artículo31-3 LGS que prevé, con carácter general, que losbeneficiarios que incurran en gastos subvenciona-bles de importe superior a 30.000 ó 12.000 euros,según se trate de ejecución de obras o de suministrode bienes y prestación de servicios, deberán solici-tar, como mínimo, tres ofertas de diferentes prove-edores. Tal exigencia, al tener carácter previo a lacontratación por el beneficiario de las obras, servi-cios o suministros correspondientes, no es aplicablea las subvenciones ex post, ya que, en éstas, la conce-sión es posterior a la ejecución material de la activi-dad o conducta subvencionada. Ante tal circunstan-cia, el propio texto legal ha previsto la inaplicaciónde dicha garantía a los supuestos en “que el gasto sehubiera realizado con anterioridad a la solicitud desubvención”.

A pesar de todo lo dicho hasta este momento, nopodemos obviar, aunque en absoluto aceptarlo, queen la gestión diaria de las subvenciones con pagoanticipado la exigencia y el cumplimiento del deberde justificación se relaja5. Las causas explicativas detal situación debemos buscarlas en una doble cir-cunstancia. Por una parte, el beneficiario no sientela necesidad de justificar ya que no se ve sometidoal gravamen financiero que supone avanzar de supropio patrimonio la totalidad de los fondos a uti-lizar en la realización de la actividad o comporta-miento objeto de subsidio público. Por otra, lasunidades administrativas concedentes no se ven ase-diadas por la espada de Damocles presupuestariaque supone la anulación de los créditos comprome-tidos y no afectados al reconocimiento de obligacio-nes al final del ejercicio presupuestario (artículo 49-2 LGP).

3.- ELEMENTO SUBJETIVO DE LA JUSTIFICACIÓNUna vez analizada la configuración de la carga

modal impuesta al beneficiario de la ayuda, lasiguiente cuestión a resolver es la referida a los suje-tos implicados en la misma. Al igual que en el resto

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5 Esta misma sensación de relajación puede observarse en la justificación de las llamadas subvenciones nominativas (artículo 22-2 LGS y artículo 65 RGS), que considero igualmente inaceptable ya que la previsión específica en la Ley de Presupuestos Generalesexime de la concurrencia pero nunca de la obligación de rendir cuentas de la utilización de tales fondos públicos.

del procedimiento, los sujetos intervinientes en lajustificación son básicamente dos:

-El beneficiario (o en su caso, la entidad colabo-radora).

-La administración concedente.El artículo 14-1-b) LGS establece que “son obli-

gaciones de los beneficiarios (…) justificar ante eló rgano concedente o la entidad colaboradora, en sucaso,(…) la realización de la actividad y el cumpli-miento de la finalidad que determinen la conce-sión o disfrute de la subvención.” Por si tal afirma-ción no fuese suficientemente contundente, ellegislador ha creído necesario ratificarla de nuevoen el artículo 30-2 LGS al afirmar que “la rendi-ción de la cuenta justificativa constituye un actoobligatorio del beneficiario o de la entidad colabo-radora, en la que se deben incluir, bajo responsabi-lidad del declarante, los justificantes de gasto ocualquier otro documento con validez jurídica quepermitan acreditar el cumplimiento del objeto dela subvención pública.”

Si analizamos con detalle los anteriores artículos,observamos cómo ambos comparten un substratocomún, aunque el artículo 30-2 incluye dos especi-ficidades que es preciso analizar:a) Parte común:a.1.- Ambos artículos recogen, de forma taxativa, el

carácter obligatorio del acto de justificación parael beneficiario (o en su caso, para la entidad cola-boradora).

a.2.- Ambos artículos reconocen el carácter formaldel deber de justificación, como mecanismo através del que se acredita tanto la realización dela actividad subvencionada, como la satisfacciónde la finalidad pública o del interés social quepresidió la concesión.

b) Especificidades del artículo 30-2 LGS:b.1.- El artículo 30-2 declara expresamente la res-

ponsabilidad del beneficiario sobre el contenidode la justificación presentada.

Debemos diferenciar la obligatoriedad del acto dejustificación de la responsabilidad del declarante

sobre su contenido. Como ya hemos visto ante-riormente, la obligatoriedad de la justificaciónsupone que “el cumplimiento de los requisitos ycondiciones para acceder al pago de la deuda,como hechos determinantes del pago, correspon-de acreditarlos al interesado” (Sentencia delTribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 16 de diciembrede 2004). En cambio, el principio de responsabi-lidad del declarante supone la asunción por elbeneficiario de todas las consecuencias jurídicas,positivas o negativas para sus intereses, que sederiven del acto de justificación. Este último seconfigura como un acto completo, que abarca latotalidad de la actividad ejecutada así como lacuantificación de su coste y su contenido vincu-lará al declarante en cualquier actuación posteriorque se lleve a término (revisión de la justifica-ción, comprobación de la realidad física, controlfinanciero,…). Si por ejemplo, durante un con-trol financiero se concluyese que debe procedersea una reducción de la ayuda, el beneficiario nopodrá modificar la justificación presentada inclu-yendo nuevos gastos o modificando los criteriosde imputación de gastos indirectos, sino quedeberá asumir tal consecuencia jurídica en base alprincipio de responsabilidad previsto en el citadoartículo 30-2 LGS.

b.2.- El artículo 30-2 se refiere exclusivamente ala cuenta justificativa, mientras que el artículo14 se refiere en general a la justificación, conindependencia del mecanismo utilizado.¿Debemos concluir de tal constatación que elprincipio de responsabilidad sólo es aplicable ala cuenta justificativa? Posiblemente no, ya quela aplicación de dicho principio, como afirmaSilva Uria, deriva de la traslación al DerechoPúblico de la llamada doctrina de vinculaciónde los actos propios, según la cual el autor deuna declaración no puede adoptar después uncomportamiento contradictorio, contraviniendola regla de la buena fe.



Esta primera aproximación al elemento subjetivode la justificación parece confirmar el protagonismoexclusivo del beneficiario, ya que es éste el quesoporta el deber formal de justificar tanto la realiza-ción de la actividad a la que se han aplicado losrecursos públicos, como el cumplimiento de la fina-lidad que determinó la concesión de la subvención.Este planteamiento asignaría a la administraciónconcedente un papel eminentemente pasivo, colo-cándola en una supuesta situación expectante hastael momento correspondiente al reconocimiento dela obligación presupuestaria.

No podemos compartir tal planteamiento ya quesi la plena eficacia de la concesión de la subvenciónha quedado condicionada al cumplimiento deldeber de afectación y justificación, los órganos ges-tores, una vez que el beneficiario ha aportado ladocumentación pertinente, deberán realizar lascomprobaciones oportunas para garantizar el cum-plimiento de las condiciones impuestas. Del resul-tado positivo o negativo de dichas comprobacionesdependerá la posibilidad de reconocer la obligaciónpresupuestaria y su cuantificación.

La necesidad de dichas comprobaciones quedaperfectamente reflejada en el artículo 32-1 LGS alestablecer que “el órgano concedente comprobará laadecuada justificación de la subvención, así como la

realización de la actividad y el cumplimiento de lafinalidad que determinen la concesión o disfrute dela subvención”.

Una vez realizadas las verificaciones, nuestra Leyparece conducirnos de manera directa al procedi-miento presupuestario para el reconocimiento de laobligación y ordenación del pago, ya que en el artí-culo 34-3 establece que el “pago de la subvenciónse realizará previa justificación, por el beneficiario,de la realización de la actividad, proyecto, objetivoo adopción del comportamiento para el que se con-cedió en los términos establecidos en la normativareguladora de la subvención.”

Tal planteamiento resulta insuficiente ya queolvida la posibilidad que tiene la administracióngestora de aceptar (o rechazar) sólo parcialmente lajustificación aportada por el beneficiario, por noajustarse a las normas de elegibilidad del gasto esta-blecidas tanto en la Ley General de Subvenciones(Capítulo IV del Título I y, en concreto, el artículo31), como en el Reglamento General deSubvenciones (Título segundo y, especialmente, elCapítulo III), como en las propias bases regulado-ras. Esta cuantificación parcial no puede subsumir-se en una resolución administrativa (la del recono-cimiento de la obligación) que únicamente recogeel importe a pagar y su aplicación presupuestaria,

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sin referirse al importe de la justificación aceptadopor la administración, su composición, el motivo desu aceptación/rechazo total o parcial,…

Así pues, sería conveniente que, con carácter pre-vio o simultáneo al reconocimiento de la obliga-ción, el órgano administrativo competente, gestorde la subvención, resuelva sobre la elegibilidad delos justificantes presentados y cuantifique el impor-te a abonar. El fundamento de dicha resolución, concarácter general, lo encontramos en los artículos 89-1 y 89-2 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico delas administraciones públicas y del procedimientoadministrativo común, que establecen la necesidadde una resolución administrativa que resuelva todaslas cuestiones planteadas por los interesados, deforma congruente con las peticiones formuladas. Deforma más concreta, el artículo 43 LGS6 exige unpronunciamiento expreso del órgano gestor respec-to a la aplicación de los fondos por los perceptoresde la subvención, diferente de la resolución de reco-nocimiento de la obligación establecida en el artí-culo 34 de la citada norma.

4.- A LCANCE, CONTENIDO Y F O R M A DE LA J U S T I F I C AC I Ó NConcretada la función de los diferentes sujetos

intervinientes en la justificación, centraremos nues-tro estudio en otro aspecto de carácter general,como es el alcance de la justificación, para finalizaranalizando sucintamente las formas o mecanismosde justificación.

La justificación de cualquier subvención nopuede ser considerada como un deber que nace tansólo durante la fase de ejecución del proyecto, sinoque “hay que remontarse más allá en el tiempo,concretamente a los compromisos adquiridos en lafase de solicitud, ya que en todo momento debemantenerse la coherencia entre lo que la entidad secomprometió a ejecutar en la solicitud y lo que des-pués se realiza7”.

Vamos a determinar los elementos objetivossobre los que debe versar el acto de justificaciónpara cumplir con la carga impuesta al beneficia-r i o :1. Acreditación material o de la realización de laactividad, la adopción del comportamiento singularo la concurrencia de la situación que fundamentó laconcesión. El artículo 11-1-b) LGS establece que lajustificación alcanza “los requisitos y condiciones,así como la realización de la actividad (…) quedeterminen la concesión o disfrute de la concesión”.La acreditación de la actividad debe realizarse desdeun doble enfoque:1.1. Acreditación de la actuación material llevada a

término. Sobre el beneficiario recae la obligaciónde probar la ejecución de las actividades o adop-ción de los comportamientos que fundamentaronla concesión de la subvención. Tal prueba deberápermitir a la administración comprobar que laejecución se ha realizado con los requisitos y con-diciones que el beneficiario definió en la solicitudde la ayuda y que la administración refrendó (omodificó) en la resolución de concesión. Unacuestión conflictiva que suele presentarse es laacreditación de actividades de carácter inmate-rial, como por ejemplo en las subvenciones paraI+D+I. En tales supuestos suelen aparecer difi-cultades para concretar la actividad desarrollada,especialmente si se trata de investigaciones enmaterias científicas básicas que no finalizarán conel desarrollo de derechos de propiedad industrialo intelectual. En estos casos resulta imprescindi-ble que en las bases reguladoras de la subvenciónse arbitren mecanismos alternativos de evalua-ción que garanticen el correcto desarrollo de laactividad fomentada, así como su calidad (porejemplo, número de publicaciones realizadas yprestigio de los medios de difusión, participación



6 Tal vez la ubicación de esta previsión no sea la más adecuada ya que se encuentra en el Capítulo II del Título II referido alprocedimiento de reintegro y refiriéndose dicho artículo a la compatibilidad de la actuaciones del centro gestor y de controlfinanciero.7 La justificación técnica y administrativa de proyectos subvencionados. Agustín de Asís (Editorial Centro de Estudios Ramón Areces,S.A. y Fundación Luís Vives, 2003), página 77.

en congresos, referencias al trabajo realizado enotras publicaciones científicas,…)8.El beneficiario debe probar ante la administra-

ción concedente no sólo la ejecución de las activida-des concretas a las que se comprometió al aceptar lasubvención, sino también la concurrencia de todosaquellos otros requisitos o condiciones que le fueronimpuestos en el acto de concesión. La imposición deobligaciones diferentes a la mera realización de laactividad subvencionada es práctica habitual en laactividad de fomento. Tales requisitos o condicionesadicionales pueden ser de muy diversos tipos:• De carácter temporal. Un requisito común a toda

ayuda pública es la imposición de un plazo (totalo parciales) para la ejecución de la actividad sub-vencionada y para su justificación, cuyo incum-plimiento genera el reintegro de la ayuda conce-dida y la imposición de penalidades (artículo 70-3 RGS)

• De carácter formal, como puede ser la llevanza dedeterminados registros de actividad o la inscrip-ción en registros públicos (por ejemplo, de cesede actividad).

• De carácter publicitario. Dado el creciente interésde la administración en dar a conocer al ciudadanosu participación en actividades de interés general,se ha generalizado la imposición de condiciones decarácter publicitario, como la exigencia de referen-cias a la financiación pública en carteles o en anun-cios en los medios de comunicación.

1.2. Acreditación económica o del coste soportadopor el beneficiario para la ejecución material de laactividad o comportamiento subvencionado.Aunque vulgarmente se tienda a confundir lostérminos gasto, coste y pago, para el desarrollodel presente artículo debemos proceder a su dife-renciación. El COSTE es el valor monetario delos recursos empleados en la realización de laactividad o comportamiento subvencionado. Es

decir, son los GASTOS que se incorporan a la eje-cución de dicha actividad. Así pues, no se utilizael término gasto en sentido técnico contable (elimporte monetario bruto correspondiente a lasdisminuciones experimentadas por el patrimonioneto del beneficiario en el periodo de ejecuciónde la actividad subvencionada) sino en un senti-do más amplio (utilización de dinero o cualquierotro recursos financiero para la consecución deuna determinada finalidad) que abarca tanto laacepción técnica, como otras más amplias comola adquisición de inmovilizado. Finalmente, elPAGO es la salida material de fondos producidaspor los gastos o inversiones realizadas.

Nuestra legislación positiva, como no podía ser deotra manera, en los artículos 30-2 y 31-2 LGSdistingue dichos conceptos:

“(…)deberá incluir declaración de las actividadesrealizadas que han sido financiadas con la sub-vención y su coste, con el desglose de cada uno delos gastos incurridos(…)”

“(…)se considerará gasto realizado el que ha sidoefectivamente pagado con anterioridad a la fina-lización del período de justificación determinadopor la normativa reguladora de la subven-ción(…)”.

La justificación versa sobre el coste ya que requierela afectación indudable del gasto al proyecto sub-vencionado. El artículo 31 LGS regula de mane-ra profusa y detallista cuando un gasto se consi-dera como subvencionable, estableciéndose concarácter general los siguientes requisitos:

• Que el gasto realizado no se corresponda con nin-guna de las categorías prohibidas expresamentepor la Ley (apartado 8) o con alguna de las cate-gorías que debían preverse expresamente en lasbases, si éstas no lo han hecho (apartado 7)

• El gasto realizado debe corresponder de formaclara e indiscutible a la actividad subvencionada.

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8 Sobre esta materia es especialmente interesante la documentación del “Simposium sobre gestión y fiscalización de la investi-gación en el ámbito universitario” organizado el año 2005 por la Fundación Universidad de Oviedo (www.funiovi.org/fiscal-inves/ponencias.htm).

• El gasto debe haberse realizado en el periodo deejecución fijado en la resolución de concesión.

• El coste imputado no debe ser superior al valor demercado. Con este requisito no se trata de garan-tizar la veracidad del gasto sino la adecuación delcoste imputado a los precios habituales del mer-cado. Nuestra legislación positiva contiene múl-tiples y variados mecanismos tendentes a garan-tizar tal requisito: comprobación de valores (artí-culo 33-1 LGS), tasación pericial de bienesinmuebles (artículo 30-5 LGS), presentación detres presupuestos para gastos de elevada cuantía(artículo 31-3 LGS), restricciones a la subcontra-tación (artículo 29-2-2º párrafo LGS),…

Ya sólo queda preguntarnos cuál es la función delpago en la justificación. El pago pretende servircomo prueba de la realidad del gasto incurrido.No estamos ante una justificación de pagos, sinode costes. La acreditación del pago, como requi-sito para la elegibilidad del gasto, esencialmentebusca garantizar la efectiva realización del costejustificado. Aunque tal mecanismo no resultainfalible, sí que aporta cierta seguridad ante frau-des burdos, como facturas falsas o anuladassimultáneamente a su emisión.

2. Cumplimiento de la finalidad que determinó laconcesión (artículo 14-1-b LGS) y de los objetivos

previstos en la misma (artículo 30-1 LGS). Ademásdel fin de carácter principal que se pretende conse-guir con cada una de las subvenciones que se conce-den (por ejemplo, la revitalización del sector prima-rio de una comarca), se fijan una serie de objetivoscomplementarios y más concretos que condicionanla cuantificación de la ayuda (por ejemplo, para laampliación de la capacidad productiva de una fábri-ca de transformación de productos agrícolas se valo-ra que los productos tratados sean propios o no delsector primario de la comarca, o el número de tone-ladas/hora de materias primas que podrán tratarsecon la ampliación). La acreditación del cumpli-miento tanto de la finalidad principal, como de losobjetivos complementarios de la subvención se con-vierte en un elemento esencial ya que su incumpli-miento generará una reducción o la pérdida de laayuda concedida (artículo 37-1-b LGS y artículo 91RGS), con independencia de que se haya podidoacreditar correctamente la realización de la activi-dad material y su coste (siguiendo con el ejemploantes apuntado, si la nave construida se destinafinalmente a alquiler para la instalación de otro tipode negocios, el beneficiario debería proceder al rein-tegro de la ayuda).

Para finalizar con el presente trabajo, nos referi-remos al aspecto formal de la justificación y su



actual configuración legal. Atendiendo a lo previs-to en el artículo 30 LGS los mecanismos de justifi-cación de la subvención son cuatro:1. Cuenta justificativa2. Módulos.3. Presentación de estados contables.4. Acreditación de circunstancias subjetivas del

perceptor. A pesar de no estar enunciado en larelación general de mecanismos de justificaciónprevista en el artículo 30-1 LGS, en el apartado 7de este mismo precepto se prevé que las subven-ciones que se concedan basándose en la concu-rrencia en el beneficiario de una determinadasituación, deberán justificarse únicamente con laacreditación de tal situación previamente a laconcesión. Por tanto, estamos ante ayudas cuyajustificación debe producirse en el mismo acto dela concesión ya que los mismos requisitos que sir-ven para fundamentar el otorgamiento constitu-yen su justificación.Además de los anteriores modos de justificación

es perfectamente posible el establecer, en las basesreguladoras, sistemas mixtos de justificación en losque se combinen dos o más mecanismos. Estos sis-temas híbridos pueden resultar interesantes ensupuestos de justificación mediante módulos en los

que la administración tenga interés en garantizarque las ayudas se invierten en gastos de determina-da naturaleza (p.e. justificación por módulos en losque se acredite el número de personas con minusva-lía contratadas con carácter indefinido, pero que seexija también la presentación de justificantes paragarantizar que las cantidades recibidas se han inver-tido en adaptación de los lugares de trabajo) o ensupuestos donde no es posible presentar justifican-tes de determinados costes en los que se ha incurri-do (p.e. actividades de desarrollo agrario donde sejustifican los costes incurridos excepto los gastos depersonal que se acreditan mediante módulos portratarse de actuaciones desarrolladas por el propiobeneficiario).

Algunos autores llegan más lejos en sus conclu-siones al afirmar que la Ley General deSubvenciones no tasa los medios de justificación,sino que se limita a enumerar, a título indicativo,alguno de ellos a expensas de lo que las bases regu-ladoras dispongan en última instancia9. A mi enten-der, la posibilidad de establecer nuevos mecanismosde justificación ha quedado limitado ya que elCapítulo II, del Título II RGS, en desarrollo de laprevisión que se contiene en el artículo 30-1 LGS(“La justificación…se documentará de la manera

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9 Vid. Fernández Torres, Comentario a la Ley General de Subvenciones de varios autores (Editorial Thomson Civitas, 2005), página394; así como Silva Urien Comentarios prácticos a la nueva Ley General de Subvenciones de varios autores ( Editorial Lex Nova, 2004),página 250.

que se determine reglamentariamente…”), ha reco-gido únicamente las modalidades de justificaciónantes enumeradas, sin perjuicio de que tambiénhaya regulado diferentes tipos de cuenta justificati-va que se adapten a las características propias decada línea de ayuda o haya establecido la posibili-dad de que sean las bases reguladoras las que deter-minen la documentación que debe contener lacuenta justificativa (artículo 72-3 RGS).

5.- CONCLUSIONESTanto la LGS como el RGS han otorgado un

papel fundamental al deber formal de justificaciónde la subvención recibida y no sólo al deber mate-rial de afectación de los fondos públicos a la finali-dad subvencionada, como sucedía anteriormente.Este deber de justificación se configura en torno alos siguientes puntos esenciales:a) La justificación se fundamenta en los principios

generales recogidos en el artículo 8 LGS y, muyespecialmente, en la llamada “regla del serviciohecho” (artículo 34-3 LGS).

b) Las normas de justificación, legal o reglamenta-riamente establecidas, son aplicables a cualquiertipo de subvención, con independencia del

momento en que se realice la actividad subven-cionada o el pago de la ayuda.

c) El beneficiario, como responsable principal delcumplimiento del deber de justificación, debeasumir todas las consecuencias jurídicas que sederiven de dicho acto.

d) La administración concedente debe adoptar unpapel activo durante el proceso de justificación,realizando las comprobaciones que fundamentenla aceptación o rechazo, total o parcial, de los jus-tificantes presentados. Asimismo, el beneficiariode la ayuda debe conocer los detalles de dichaactuación administrativa para su mejor defensaen derecho.

e) La justificación abarca tanto la acreditación mate-rial y económica de la actividad subvencionada,como la prueba del cumplimiento de la finalidady objetivos que fundamentaron la concesión.

f) Las bases reguladoras no pueden establecer nue-vos mecanismos de justificación diferentes a loslegalmente previstos, aunque sí pueden regularsistemas de justificación mixtos basados en losmecanismos establecidos en el artículo 30 LGS ydesarrollados en el Título II, Capítulo II RGS.



BIBLIOGRAFÍAAsís, Agustín de: Justificación técnica y administrativa de proyectos subvencionados, EditorialCentro de Estudios Ramón Areces, S.A. y Fundación Luís Vives, 2003.Ávila Orive, José Luís; Fernández Farreres, Germán; Fernández Torres, Juan Ramón; IzquierdoCarrasco, Manuel; Sesma Sánchez, Begoña; Laguna de Paz, José Carlos; Martínez López-Muñiz, JoséLuís; Pomed Sánchez, Luís; Rebollo Puig, Manuel: Comentario a la Ley General de Subvenciones,Editorial Thomson Civitas, 2005.Barco Fernández-Molina, Jesús del; Panizo García, Antonio; Silva Urien, Isabel; Arellano Pardo, Pablo:Comentarios prácticos a la nueva Ley General de Subvenciones, Editorial Lex Nova, 2004.Fernández Farreres, Germán: La subvención: concepto y régimen jurídico, Instituto de EstudiosFiscales, 1983.Sesma Sánchez, Begoña: “La posición de los beneficiarios de subvenciones públicas en los proce-dimientos de control”, Revista Auditoría Pública, número 40, Diciembre 2006.Sesma Sánchez, Begoña: Las subvenciones y su control en el ordenamiento español, Sindicatura deComptes de la Generalitat Valenciana, 1996.

LEGALIDAD

82 Julio nº 42 - 2007

el deber de justificación en la ley general de subvenciones · el deber de justificación en la...

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