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El contrato de inserción[Art. 15.1.d) ET]

RAQUEL YOLANDA QUINTANILLA NAVARRO *

1. INTRODUCCIÓN

El art. 9.2 CE establece que correspon-de a los poderes públicos facilitar laparticipación de todos los ciudada-

nos en la vida política, económica, cultural ysocial. Sin embargo, las rápidas transforma-ciones de la economía, de la sociedad, losavances tecnológicos y los cambios que conti-nuamente experimenta la organización deltrabajo conllevan situaciones de exclusión so-cial, junto con las derivadas de la pérdida odesarraigo de los lazos familiares o sociales.Partiendo de que la exclusión social es unarealidad multidimensional y multifactorial 1,uno de los elementos que más influye en lassituaciones de exclusión social es la falta deempleo 2, que se ve realimentada por las difi-cultades del excluido social para poder incor-porarse al mercado de trabajo, en ocasiones,por su falta de educación o de formación pro-fesional, por su falta de adaptación profesio-nal, por el desconocimiento de los hábitos

sociales y laborales básicos o por su dejación delos mismos y por la propia desmotivación perso-nal. Cuando los ciudadanos son incapaces deobtener sus derechos sociales, respecto al em-pleo, la vivienda, etc., tienden a padecer un pro-ceso general y persistente de privación de susderechos adquiridos, a la vez que van declinan-do su participación social y profesional, aislán-dose, y produciéndose su exclusión social.

De ahí la importancia del empleo comofactor que pueda ayudar en la tarea de inte-gración social de los colectivos en situación deexclusión social, ya que los excluidos socialesque sean contratados dejarán de ser personasdependientes y pasivas, para ir adquiriendoconocimientos técnicos con los que mejore suempleabilidad en el futuro, y vayan recupe-rando los hábitos sociales y laborales básicos,siendo así rescatados para la sociedad.

El contrato de inserción, regulado en la letrad) del art. 15.1 ET, nueva letra incorporada alcitado artículo, a raíz de la reforma llevada acabo por la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medi-das Urgentes de Reforma del Mercado de Tra-bajo para el incremento del empleo y lamejora de su calidad, parece atender a los ob-jetivos anteriormente mencionados.

2. LAS DIRECTRICES DE LA ESTRATEGIA EUROPEA POR EL EMPLEO

El art. 15.1.d) ET señala, respecto del con-trato de inserción, en su último párrafo, que

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* Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social, Facultad de Ciencias Jurídicas y Socia-les, Universidad Rey Juan Carlos (Madrid).

1 F. SALINAS RAMOS: «Derecho sociales, pobreza y ex-clusión social», Revista Documentación Social nº 114,1999, sobre Derechos sociales y Constitución española,pág. 115.

2 Destaca E. ROJO TORRECILLA («Derecho al trabajo,precariedad laboral y exclusión social», Revista Documen-tación Social nº 114, 1999, sobre Derechos sociales y

Constitución española, pág. 172), que «precariedad, de-sempleo y exclusión social se dan nuevamente la manocuando se observa que la mayoría de los nuevos pobresprovienen del grupo de trabajadores desempleados».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 33

«la incorporación de desempleados a esta mo-dalidad contractual estará de acuerdo con lasprioridades del Estado para cumplir las di-rectrices de la estrategia europea por el em-pleo». De este modo, se nos informa del marcode referencia conforme a la cual se debe utili-zar esta modalidad contractual.

Dentro de la política social comunitaria,siempre ha resultado de especial interés yatención el tema del empleo, lo cual se hace pa-tente en el conjunto de medidas no sólo de natu-raleza estrictamente laboral sino económicas(monetarias, presupuestarias, financieras) quepretenden un crecimiento estable de la econo-mía y del empleo de la Unión Europea.

En esta línea, el Consejo Europeo reunidoen Amsterdam los días 16 y 17 de junio de1997 hizo especial hincapié en los elevadosniveles de desempleo existentes en Europa,adoptando una Resolución sobre el Creci-miento y el Empleo, que permitiese crear,junto con el Pacto de Estabilidad y Creci-miento, las condiciones favorables para elcrecimiento económico y nuevas oportunida-des de empleo; con ello, se pretendía acercara los Estados miembros al objetivo del plenoempleo, a través de políticas activas a favordel empleo que se practicaran en cada Estadomiembro, por medio de las cuales se estimu-lase y ayudase a las personas a desarrollar sucapacidad de encontrar trabajo, resaltando laimportante conexión entre la creación de em-pleo, la capacidad de encontrar trabajo y lacohesión social.

Por su parte, el Consejo Europeo de Car-diff, celebrado en fecha de 15 y 16 de junio de1998, avanzó estableciendo elementos funda-mentales de la estrategia europea para unaposterior reforma económica, basada en laconsolidación fiscal sostenida y la disciplinapresupuestaria, encaminada a fomentar elcrecimiento, la prosperidad, el empleo y la in-tegración social.

En el Congreso Europeo de Viena, de losdías 11 y 12 de diciembre de 1998, dentro de

la «Estrategia europea de Viena para Euro-pa», se seleccionó como uno de los temas deprimordial interés para los ciudadanos euro-peos sobre los que se requiere una actuaciónrápida y efectiva, el fomento del empleo, elcrecimiento económico y la estabilidad. Paraello, se partía de la afirmación de que el em-pleo es la mejor forma de proporcionar oportu-nidades reales a la población y combatir coneficacia la pobreza y la exclusión. Las directri-ces de empleo que se marcaban iban destinadasa mejorar la capacidad de inserción profesional,la adaptabilidad, la igualdad de oportunidadesy la creación de empleo en empresas ya exis-tentes y en las nuevas.

Tras la entrada en vigor del Tratado deÁmsterdam, el Consejo Europeo de Colonia,celebrado el 3 y 4 de junio de 1999, tomó lainiciativa de un Pacto Europeo para el Em-pleo, reuniendo en el mismo un plan con to-das las medidas de la política de empleo de laUnión, apoyándose en tres pilares, el segun-do de los cuales hacía referencia al desarrolloy mejor puesta en práctica de la estrategiacoordinada de empleo para la mejora de laeficiencia de los mercados de trabajo.

Los elementos clave de esta estrategia sonla mejora de la capacidad de empleo, en par-ticular para los más desfavorecidos en el mer-cado laboral, y la ayuda a los desempleadospara que adquieran los conocimientos y cualifi-caciones que necesitan, desarrollando la capa-cidad empresarial, fomentando la capacidad deadaptación de las empresas y sus empleados,así como la participación con iguales derechosde las mujeres en la actividad laboral (Proce-so de Luxemburgo).

El Consejo Europeo Extraordinario cele-brado en Lisboa los días 23 y 24 de marzo de2000, estudió la situación del crecimientoeconómico, la competitividad y el empleo,para lograr una mayor competitividad en Eu-ropa y el pleno empleo en el año 2010.

Dicho Consejo partía de los principales pun-tos débiles del mercado laboral europeo, que

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son la creación insuficiente de puestos de tra-bajo en el sector servicios, los desequilibriosregionales y entre los Estados miembros delcentro y los del sur, la elevada tasa de desem-pleo, en general, y de parados de larga dura-ción, en particular; la inadecuación entre laoferta y la demanda de mano de obra, ademásde la insuficiente presencia de las mujeres enel mercado laboral, junto con la evolución de-mográfica europea y el envejecimiento de lapoblación.

La globalización de la economía, el creci-miento de las tecnologías de la información y delas comunicaciones, que implican una reformadel sistema educativo europeo, y la necesidadtambién de garantizar el acceso a la formaciónpermanente, son circunstancias de especialimportancia para la economía en general.

Desde esa perspectiva de conjunto, la Cum-bre de Lisboa pretendía adaptar y reforzar laestrategia coordinada de empleo, aprovechandola interacción del crecimiento económico conla cohesión social, incidiendo de manera es-pecial en cinco aspectos: el reto tecnológico, lasociedad del conocimiento, la mejora de lacompetitividad, la integración y la coordina-ción de los mercados financieros, y la moder-nización del modelo social europeo.

Dentro de la modernización del modelo so-cial europeo, se señalaba que la estabilidad so-cial debe apoyarse en la promoción del trabajo,el establecimiento de garantías de los sistemaspúblicos de pensiones, la inversión en capitalhumano y la lucha contra la exclusión social.En la propuesta de las directrices para el año2001 resalta la importancia otorgada a la forma-ción permanente, como medio para sostener laempleabilidad y la adaptabilidad. Además, sevuelve a hacer hincapié en el tratamiento delos aspectos discriminatorios del mercado detrabajo con el fin de reforzar los vínculos conla inclusión social.

La estrategia de Lisboa se configura comoel fundamento de todas las acciones comuni-tarias en materia de empleo, innovación, re-

forma económica y cohesión social. En el Con-sejo Europeo de Niza, celebrado entre los días7 y 10 de diciembre de 2000, con base en lasorientaciones del Consejo Europeo de Lisboa,la Comisión presentó una Comunicación titu-lada «Agenda de política social», anunciadaen el marco de su programa quinquenal comouno de los elementos clave de su agenda eco-nómica y social. En la misma se recuerda queel principal activo de Europa son las perso-nas, por lo que deberían convertirse en el cen-tro de las políticas de la Unión, de modo quese invierta en capital humano y se fomenteun Estado de bienestar activo, para garanti-zar que el surgimiento de una nueva econo-mía basada en el conocimiento no aumentelos problemas existentes de desempleo, ex-clusión social y pobreza. Con ello, se destacacómo el crecimiento económico y la cohesiónsocial se refuerzan mutuamente, en el senti-do de que una sociedad con más cohesión so-cial y menos exclusión es garantía de unaeconomía con mejores resultados.

Recapitulando sobre todo lo anterior, po-demos destacar como pilares de la EstrategiaEuropea para el Empleo los siguientes:

1. Mejorar la capacidad de inserción pro-fesional: empleabilidad:

• Medidas activas y de prevención.

• Regímenes de prestaciones sociales yde fiscalidad.

• Formación permanente.

• Oportunidades para que las personasdesfavorecidas puedan reintegrarse enel mercado de trabajo.

2. Desarrollar el espíritu de empresa:

• Entorno estimulante para una culturaempresarial en Europa.

• Reducción de la presión fiscal del traba-jo.

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3. Fomentar la capacidad de adaptaciónde los trabajadores y de las empresas: adap-tabilidad:

• Modernización de la organización deltrabajo.

• Introducción en la legislación laboralde formas más adaptables de contratos.

4. Reforzar la política de igualdad deoportunidades entre hombres y mujeres:

• Adopción de medidas específicas de luchacontra el desempleo femenino y paracombatir la segregación y las diferenciasde retribución de hombres y mujeres.

• Medidas de conciliación de la vida fami-liar y laboral.

3. LAS PRIORIDADES DEL ESTADO PARA CUMPLIR LAS DIRECTRICES DE LA ESTRATEGIA EUROPEA POR EL EMPLEO

El objetivo fijado en Lisboa supone que laUnión Europea define los nuevos retos que re-quieren respuesta en los próximos cinco años.

Los Estados miembros deben garantizar laaplicación a escala nacional de las directrices yobjetivos comunes en políticas nacionales, re-gionales y locales, estableciendo objetivos espe-cíficos adaptados a sus diversidades nacionales,regionales y locales. Para alcanzar el objetivoeuropeo de eliminar la pobreza, se hace necesa-rio que en cada Estado miembro se movilice atodos los agentes locales, en particular las ONGy los servicios sociales, y se tomen medidas quegaranticen la igualdad de trato para todos losnacionales de terceros países que residan deforma regular en el territorio de la Unión, asícomo que garanticen una mejor integraciónde las personas minusválidas en todos losámbitos de la vida social.

Las directrices u orientaciones europeaspara el empleo se han ido incorporando en

planes de acción nacionales 3, facilitando Eu-ropa incluso puntos de apoyo concretos a cada

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3 El Primer Plan, de 1998, incluía entre sus líneasfundamentales incrementar las políticas activas de em-pleo y mejorar la capacidad de inserción profesional.Para ello, establecía como uno de sus objetivos favorecerla formación de jóvenes y adultos antes de haber perma-necido, respectivamente, 5 y 11 meses en situación dedesempleo, desde todos los ámbitos, tanto educativoscomo laborales, para lo cual se consideró necesario el se-guimiento personalizado de todos los demandantes deempleo no ocupados, determinando los itinerarios profe-sionales adecuados a la inserción, de modo que para losmenores de 25 años se consideró más conveniente faci-litarles formación adecuada, y para los mayores de esaedad, su participación en un empleo de interés socialsubvencionado. Además, trataba de favorecer la contra-tación de desempleados con especiales dificultades deintegración, a través de medidas como la incentivaciónde su contratación, la formación profesional y el empleode interés social, entre otras.

La formación profesional ocupacional, las subvencio-nes para nuevas contrataciones, y la creación de empleosadaptados, así como el cumplimiento de la cuota de re-serva de trabajadores discapacitados en las empresas,son medidas que buscaban mejorar la capacidad de in-serción laboral de las personas con discapacidad.

El Plan de 1999 siguió manteniendo los pilares funda-mentales de actuaciones realizadas en 1998, pero preveíaalgunas novedades, como el denominado «compromisovoluntario de actividad», dirigido a los beneficiarios deprestaciones por desempleo, en el que el Servicio Públicode Empleo se comprometía junto con los desempleados allevar a cabo un programa intensivo de actuaciones con elobjeto de mejorar la empleabilidad y de organizar la bús-queda activa y acceso al empleo; así como el programa detutoría individualizada de los desempleados con dificulta-des de inserción laboral. Por otra parte, para luchar contrala discriminación laboral, se proponían medidas como lade potenciar la integración de los inmigrantes con riesgosde exclusión del mercado laboral y de las personas con dis-capacidad, e impulsar la Ley de inserción Social. Por últi-mo, se promovió la elevación y mejora de la empleabilidadde las mujeres, contra cualquier forma de discriminación yeliminar los obstáculos que impidieran su empleabilidad,lo cual se vio plasmado en la Ley de Conciliación de la VidaFamiliar y laboral y en las bonificaciones para contratacio-nes de mujeres y a jornada completa.

El Plan Nacional de Acción para el Empleo del año2000 de nuevo trató de poner en práctica la EstrategiaEuropea de Empleo, con los objetivos ya marcados en elaño anterior, prosiguiendo las políticas preventivas inicia-das en 1998, incrementando la eficacia de las medidasindividualizadas de acción para reducir el desempleo de


país, por separado, para abordar los retos delempleo en sus planes de acción nacionales.En este sentido, en septiembre del año 2000,la Comisión de la Unión Europea presentó eltercer Informe conjunto sobre el Empleo, conuna evaluación comparativa de las medidasque cada Estado miembro había tomado paraaplicar las directrices para el empleo de 1999y para transponer las directrices modificadaspara el año 2000; además, realizaba un análi-sis detallado de las iniciativas de cada Estadomiembro.

En el análisis del caso español, las reco-mendaciones que la Comisión realiza son, en-tre otras, las siguientes:

• Proseguir la modernización de los servi-cios públicos de empleo, para aumentar sueficacia, y mejorar la aplicación del enfo-que preventivo, para cubrir a todos los po-sibles beneficiarios.

• Promover, en mayor grado, la generaliza-ción de la igualdad de oportunidades paraelevar la tasa de empleo femenino hasta lamedia comunitaria en un plazo acorde conla urgencia de dichas medidas.

• Elaborar y aplicar una estrategia coheren-te en materia de formación continua, queincluya la educación y formación inicial ycontinua, para aumentar los niveles edu-cativos y la participación de los adultos enlas actividades de educación y de forma-ción.

El Plan Nacional de Acción para el Empleodel año 2001 define un incentivo específicopara la contratación indefinida, a tiempocompleto o parcial, de desempleados mayoresde 45 años perceptores de la «renta activa de

inserción». Para luchar contra la discrimina-ción y promover la integración social por me-dio del acceso al empleo, dicho Plan mantieneel programa de fomento del empleo aprobadoen el año 2000 para desempleados en situa-ción de exclusión social, y prevé la negocia-ción de uno nuevo para los discapacitados, altiempo que pretende mejorar la gestión de laintermediación laboral para este colectivo.También prevé medidas de fomento de la con-tratación de trabajadores inmigrantes, mino-rías étnicas y otros supuestos de exclusiónsocial, junto al mantenimiento de servicios defomento de la integración de estos grupos acargo de las Comunidades Autónomas y laAdministración Local.

Por otro lado, la Cumbre de Niza requeríaque cada Estado miembro desarrollase enplazo que concluía en junio de 2001, un «plannacional de acción para luchar contra la po-breza y la exclusión social» que abarcase unperíodo de dos años. El Consejo de Ministrosaprobó el día 25 de mayo de 2001, el Plan Na-cional de Acción para la Inclusión Social, si-guiendo los compromisos acordados en losConsejos Europeos de Lisboa y de Niza, con elobjetivo de la acción a favor de la inclusión delos colectivos en mayor situación de riesgo deser excluidos, tratando de constituir un eje deacción positiva para la integración e inser-ción de los más desfavorecidos en el conjuntode la sociedad.

Dicho objetivo contiene los siguientes ele-mentos a los que atender:

1. El fomento del acceso al empleo y losdemás recursos, derechos, bienes y serviciospor parte de todos (vivienda, salud, educa-ción, servicios sociales).

2. Prevención de los riesgos de exclusión.

3. Actuación a favor de los más vulnera-bles.

4. Movilización de todos los agentes eco-nómicos y sociales que intervienen en as-pectos relacionados con el empleo (gobiernos

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larga duración de jóvenes y adultos, a través de la crea-ción de un nuevo programa de Renta Activa de Inserciónque combinaba medidas de empleo activas con pasivas.Se aprobó el RD 236/2000, de 18 de febrero, por el quese regula un programa, para el año 2000, de inserciónlaboral para los trabajadores desempleados de larga du-ración, en situación de necesidad, mayores de 45 años.



nacionales, regionales y locales, interlocuto-res sociales, empresas, organizaciones deltercer sistema o de la economía social, insti-tuciones públicas, etc).

De los elementos anteriormente citadosconviene resaltar los que guardan relación yse ven reflejados en la regulación del contratode inserción:

1. Un elemento clave del Plan es la movi-lización de todos los agentes públicos y priva-dos, de manera que cooperen y coordinen lasacciones en favor de la inclusión, lo cual hacenecesario la actuación de las Administracio-nes Públicas así como de las ONG de AcciónSocial �Asociaciones y Fundaciones. Tambiénse hace hincapié en la función que pueden de-sempeñar las empresas de inserción 4 dentrode las políticas de empleo para desfavoreci-dos.

2. Respecto de los colectivos en riesgo deexclusión que merecen especial atención yque deben ser incorporados al empleo, se citaa los grupos de jóvenes, mayores de 45 años,mujeres y personas con discapacidad.

3. Se estima fundamental la creación deyacimientos de empleo, que promuevan servi-

cios comunitarios para una mejora de la cali-dad de vida, y la utilización de los serviciossociales, de manera que capaciten a las per-sonas a conseguir la plena integración social.

4. Se debe estimular la contratación depersonas en situación o riesgo de exclusiónsocial, ofreciendo bonificaciones, líneas deapoyo financiero o mecanismos de adjudica-ción de las contrataciones públicas que lo pro-picien.

Como elementos transversales, el Plan deAcción resalta la importancia de la institu-ción familiar, como soporte fundamental parasituaciones de riesgo o exclusión social; la va-riable del género, dada la incidencia del riesgode exclusión entre las mujeres; las nuevas tec-nologías como medio de acceso a la informacióny a la comunicación, de cara a la inclusión so-cial; por último, la coordinación con empleo yotras áreas de protección social en las actua-ciones para la inclusión, y el establecimientode modelos de funcionamiento conjunto.

4. LA LEY 12/2001, DE 9 DE JULIO, DE MEDIDAS URGENTES DE REFORMA DEL MERCADO DE TRABAJO PARA EL INCREMENTO DEL EMPLEO Y LA MEJORA DE SU CALIDAD

4.1. Los cambios operados por la

Ley 12/2001, en el contrato de

inserción, respecto del Real

Decreto-Ley 5/2001

La Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 5/2001 fundamenta la reforma llevada acabo tanto en el intento de eliminar las disfun-ciones derivadas de otras reformas operadas enel mercado de trabajo, como en la necesidad deque la evolución positiva del empleo se siga fa-voreciendo, especialmente reduciendo la tem-poralidad existente, y creando un empleo demayor calidad. Para ello, se hace necesario in-troducir, entre otras medidas, nuevas modali-dades contractuales, como la del contrato de

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4 El Grupo Parlamentario Catalán (Convergència iUnió) presentó en fecha de 11 de septiembre de 2000 unaProposición de Ley de regulación de las empresas de inser-ción (BOCG Congreso de los Diputados VII Legislatura Se-rie B: Proposiciones de Ley nº 84-1), con la que pretendíaestablecer un marco que fomentase la inserción laboralde personas en situación o grave riesgo de exclusión so-cial, como vía para su integración social. Se trata de unaProposición de Ley que fue rechazada por el Pleno delCongreso de los Diputados en fecha de 28 de mayo de2001 (BOCG Congreso de los Diputados VII LegislaturaSerie B: Proposiciones de Ley nº 84-2).

No obstante, la Disposición Adicional novena de laLey 12/2001 hace referencia a la posibilidad de que lasempresas de promoción e inserción laboral puedan rea-lizar contratos de inserción, definiéndolas y destacandoalgunas de sus características, como después comproba-remos.

Sobre las empresas de inserción, vid. Revista Docu-mentación Social nº 117-118, 1999-2000, sobre Las

empresas de inserción a debate.


inserción, que permite la contratación de tra-bajadores desempleados para la realización deobras y servicios de interés general o social, esdecir, un contrato que refleja una medida de po-lítica activa de empleo en concordancia con laestrategia europea por el empleo, como he-mos señalado con anterioridad.

El Real Decreto-Ley 5/2001, de 2 de marzo,de Medidas urgentes de Reforma del Mercadode trabajo para el incremento del empleo y me-jora de su calidad, regulaba en su art. 8, unanueva modalidad de contrato de duración de-terminada, que quedaba incorporada al art.15.1 ET, en una nueva nueva letra, la letra d).En virtud de dicho contrato de inserción, una Ad-ministración pública podría contratar a un de-mandante de empleo con el objeto de realizaruna obra o servicio de interés general o social,dentro del ámbito de sus competencias, con lafinalidad de que el demandante de empleoadquiriese experiencia laboral y mejorase suocupabilidad.

La utilización de dicho contrato implicaría laactivación de un límite temporal de tres años deespera, desde que finalizase el anterior contra-to de inserción, para poder volver a ser contra-tado bajo esta modalidad contractual.

La incentivación para que estos contratossean acogidos positivamente, venía dada porla subvención de los servicios públicos de em-pleo competentes respecto de los costes labo-rales de estas contrataciones, tomando comoreferencia la base mínima del grupo de coti-zación al que correspondiese la categoría pro-fesional desempeñada por el trabajador.

Dicho Real Decreto-Ley fue sometido a de-bate y votación de totalidad por el Congreso delos Diputados en su sesión del día 15 de marzode 2001, en la que se acordó su convalidación,así como su tramitación como Proyecto de Ley,por el procedimiento de urgencia.

En la Ley 12/2001, de 9 de julio, se obser-van variaciones en el contenido relativo alcontrato de inserción, que nos sirven paradespejar algunas incógnitas no resueltas por

el Real Decreto-Ley. En este sentido, se esta-blece la posibilidad de que contraten bajoesta modalidad no sólo las Administracionespúblicas sino también las entidades sin áni-mo de lucro y las empresas de inserción labo-ral. El segundo cambio se produce al concretarque los contratados demandantes de empleodeben estar inscritos en la oficina de empleo.

Por otra parte, se mantienen los tres añosde espera, pero se matiza: siempre y cuandoel trabajador haya sido contratado bajo estamodalidad por un período superior a nuevemeses en los últimos tres años.

La financiación de los costes del contrato deinserción por los servicios de empleo se conser-va, pero ya no se habla de costes laborales engeneral, sino que se especifica: la subvención aefectos salariales, será la constituida por lacuantía equivalente a la base mínima del grupode cotización al que corresponda la categoríaprofesional desempeñada por el trabajador, y aefectos de Seguridad Social, las cuotas deriva-das de dichos salarios, especificaciones que nose realizaban en el Real Decreto-Ley. No obs-tante, y es otra novedad respecto del texto delReal Decreto-Ley, la retribución salarial serála acordada entre las partes, y no será infe-rior a la fijada, en su caso, para estos contra-tos, en el convenio colectivo aplicable.

Por otra parte, se definen los colectivos a losque considerar en situación de exclusión social,así como se aclara cuáles son los programas demejora de la ocupabilidad de los demandantesde empleo que menciona el art. 15.1.d) ET.

4.2. Las características del contrato

de inserción

4.2.1. Su naturaleza jurídica

El contrato de inserción 5 se encuadra den-tro del art. 15.1 ET, que regula también el con-

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5 Sobre el carácter no novedoso de su denomina-ción, ni en el ordenamiento jurídico español ni en el eu-



trato para obra o servicio determinado, el con-trato de interinidad y el eventual, todos ellos,contratos temporales. Dado su encuadramien-to, estamos ante un contrato de trabajo 6, queha de regirse por las normas propias de su régi-men jurídico y por las generales aplicables atodo contrato de trabajo, previstas a lo largo delarticulado del ET, como la forma escrita, exigi-da por el art. 8.2 ET, y por las demás normasconcordantes.

Los elementos subjetivos y objetivos quecomponen la estructura del contrato de inser-ción nos informan de que su naturaleza jurí-dica es la de contrato de trabajo. En estesentido, la primera razón para su calificacióncomo relación contractual laboral sería laubicación de la figura y de su régimen jurídi-co en el ET, cuyo ámbito de aplicación son lostrabajadores por cuenta ajena.

La especialidad respecto de la realizaciónde una obra o servicio de interés general o so-cial es consecuencia de que uno de los sujetoscontratantes sea la Administración Pública,que asume dicha función para cumplir su co-metido constitucional (de servir con objetivi-dad los intereses generales) y las entidadesno lucrativas, que también están informadaspor la consecución del interés social o del biencomún. Por otra parte, que el trabajo a reali-

zar se caracterice por tener utilidad social,infiere que el objetivo del contrato no es otroque el contratado de inserción consiga demos-trar a la sociedad su capacidad de colaboración,su utilidad como ciudadano y su esfuerzo poringresar o reingresar a ese proyecto social co-mún, al mismo tiempo que recupera sus habi-lidades profesionales o las adquiere porprimera vez para ser útil a la sociedad.

No impide la calificación como contrato labo-ral, que se trate de demandantes de empleo quepuedan estar percibiendo la prestación contri-butiva o el subsidio por desempleo, puesto quedejarán de percibirlos mientras estén realizan-do el trabajo de utilidad social. Además, el pro-pio legislador señala la prestación retributiva,a la que califica de salario, que puede ser ob-jeto de pacto individual o de fijación en conve-nio colectivo, y la necesaria cotización deltrabajador de inserción a la Seguridad Social,que son también características que avocan alcontrato de trabajo. Por tanto, no estamos anteprestaciones personales obligatorias, excluidaspor el art. 1.3.b) ET, del ámbito de aplicacióndel ET, ni ante relaciones extracontractuales,como los trabajos de colaboración social, en losque después nos detendremos, ni ante relacio-nes contractuales administrativas.

Algunas de las características configura-doras del contrato de inserción aparecían yaen los Convenios de colaboración entre elINEM y las Corporaciones Locales, las Co-munidades Autónomas y otros organismos delas diferentes Administraciones Públicas. Di-chos Convenios son reflejo de los programas deempleo temporal que se disponen en favor detrabajadores desempleados en el sector públicoy en ellos, el INEM asume la subvención de larealización de obras y servicios de interés ge-neral y social competencia de las distintasAdministraciones Públicas y de entidades sinánimo de lucro, cuando se contrate, para lasmismas, a trabajadores desempleados, demodo que el INEM sufragaría los costes sala-riales totales derivados de la contrataciónmencionada. Comparando los elementos delos Convenios de colaboración con el contrato

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ropeo, vid. M. CARDENAL CARRO: «El nuevo contrato deinserción», en A.V. SEMPERE NAVARRO (et al.): La Reforma

Laboral de 2001. Análisis del Real Decreto-ley 5/2001,

de 2 de marzo, Aranzadi, Navarra, 2001, pág. 66-67. So-bre los contratos de inserción de los beneficiarios de la ren-ta mínima de inserción, vid. Mª. B. GARCÍA ROMERO: Rentas

Mínimas Garantizadas en la Unión Europea, Colección Es-tudios CES nº 83, Madrid, 1999, pág. 336-338.

6 M. CARDENAL CARRO («El nuevo contrato de inser-ción», cit., pág. 68) duda de la calificación de dicha figu-ra como contrato de trabajo, sin realizar antes una seriede objeciones, como la de que el Acuerdo Marco alcanza-do por la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de du-ración determinada, después plasmado en la Directiva1999/70/CE, de 28 de junio, admite que, tras la consulta alos interlocutores sociales, los Estados miembros exclu-yan, entre otras, las relaciones de trabajo concluidas enel marco de un programa específico de inserción, de na-turaleza pública o sostenido por los poderes públicos.


de inserción, se puede observar que coincidenlas obras y servicios a realizar, los sujetoscontratados y las subvenciones por la oficinade empleo, así como los contratantes, quepueden serlo las Administraciones Públicas ylas instituciones sin ánimo lucrativo.

Atendiendo a la regulación de dichos Conve-nios de colaboración, se ofrecen elementos quepueden resultar de utilidad a la hora de inter-pretar el régimen jurídico del contrato de inser-ción, puesto que el objetivo que persiguenambas figuras jurídicas es el mismo, esto es, in-tentar reducir situaciones especialmente gra-ves de desempleo, mediante la contratacióntemporal de trabajadores desempleados, porparte de las distintas Administraciones Públi-cas y entidades no lucrativas, para la realiza-ción de trabajos directamente relacionadoscon actuaciones de interés general y social,competencia de dichas Administraciones yentidades. También se sitúan en la misma lí-nea, otras actuaciones del INEM, como, porejemplo, el Plan de Empleo Rural, y los traba-jos de colaboración social, a los que luego nosreferiremos.

Con la subvención de los costes salarialesde estas contrataciones encuadradas en losConvenios de colaboración, el INEM facilitala realización de tareas a las que se compro-meten las entidades contratantes mediantela creación de empleo, en concreto, de empleorespecto de los grupos de trabajadores a losque se debe prestar especial atención desde laperspectiva de la política de empleo. En estesentido, como criterios para la selección de tra-bajadores desempleados inscritos en la oficinade empleo, se tiene en cuenta no sólo la mayoradecuación al puesto de trabajo, sino tambiénsu condición de discapacitado, la existencia deresponsabilidades familiares, la edad, la condi-ción de mujer, el tiempo de permanencia en eldesempleo y el nivel de protección de desem-pleo.

Respecto de las obras y servicios a reali-zar, también suelen indicar los Convenios decolaboración, los requisitos para la selección

de las mismas a efectos de ser subvenciona-das, como por ejemplo, tratarse de obras y ser-vicios de interés general y social competenciade las Administraciones Públicas y entidadesno lucrativas contratantes, en régimen deadministración directa o de adjudicación,que favorezcan la formación y práctica profe-sional de los desempleados, disponiendo laentidad contratante de presupuesto sufi-ciente para asumir el cargo de las partidaspresupuestarias no subvencionadas. En de-finitiva, el contrato de inserción vendría aconfigurarse como una medida más en fa-vor de los desempleados, a incluir junto a losprogramas de empleo temporal en el sectorpúblico, a los trabajos de colaboración socialy otras medidas, como el Plan de EmpleoRural. No en vano, el propio art. 15.1.d) ETse refiere a las obras y servicios de utilidadsocial, que permitan al demandante de em-pleo adquirir experiencia profesional y mejorarsu ocupabilidad, «dentro del ámbito de los pro-gramas públicos que se determinen regla-mentariamente».

4.2.2. La Administración Pública, las

entidades sin ánimo de lucro y las

empresas de promoción e inserción

laboral contratantes

Son las Administraciones Públicas, las en-tidades sin ánimo de lucro y las empresas deinserción, quienes pueden utilizar el contratode inserción, respecto de desempleados ins-critos en la oficina de empleo. Se trata de unelemento distintivo de este tipo contractual,puesto que dichos sujetos contratantes sonlos agentes directos que, sin necesitar de laintermediación del mercado de trabajo, asu-men un papel protagonista, al recibir los ser-vicios, en tareas que difícilmente podríanhaber sido abordadas por las propias Admi-nistraciones públicas o entidades no lucrati-vas, o empresas de inserción, de no obtener lasubvención, y que son tareas en las que lotrascendente no es la utilidad de lo produci-do, sino facilitar al contratado de inserción la

197



experiencia profesional y la mejora de su ocu-pabilidad 7.

Son Administraciones Públicas, segúndispone el art. 2 de la Ley 30/1992, de 26de noviembre, de Régimen Jurídico y delProcedimiento Administrativo Común, laAdministración General del Estado, lasAdministraciones de las Comunidades Au-tónomas, las Entidades que integran la Ad-ministración Local y las Entidades deDerecho Público con personalidad jurídicapropia vinculadas o dependientes de cual-quiera de las Administraciones Públicas, esdecir, los Organismos autónomos y las Enti-dades públicas empresariales.

Todas las entidades calificadas como Ad-ministraciones Públicas podrán celebrar uncontrato de inserción 8, dentro del ámbito desus competencias.

Los Estados miembros han de definir, deacuerdo con las conclusiones del Consejo Eu-ropeo de Lisboa, y de acuerdo con las directri-ces allí señaladas, los objetivos adecuados ensus políticas, esto es, a nivel nacional, regionaly local, estableciendo los Estados miembros,como se acordó en el Consejo Europeo de Niza,en el apartado sobre la Agenda Social Europea,«objetivos específicos y adoptando medidas quetengan en cuenta las diversidades nacionales,regionales y locales».

La participación de la Administración Pu-blica en sus distintos niveles territoriales ga-rantiza la aplicación de esas medidas y laconsecución de los objetivos previstos. En

efecto, la atribución de gran parte de las com-petencias que guardan relación con la exclusiónsocial, dentro del ámbito de las competencias delas Comunidades Autónomas y CorporacionesLocales, conlleva su participación y la necesidadde su actuación para que el Programa Nacionalde Empleo y el Plan Nacional de Acción parala Inclusión Social se cumplan.

Por otro lado, ya desde el año 1998, en quese elaboró y se puso en práctica la estrategiacomún para el empleo en nuestro país, se ha-cía hincapié en seguir la estrategia europeade favorecer las iniciativas locales de empleoen desarrollo de los nuevos yacimientos, de-biendo revisarse los Programas de fomentode la actividad en el ámbito local, estable-ciendo una estrategia coordinada de Progra-mas de Interés General y Social, integrandolos Pactos territoriales para el empleo y ela-borando un Plan Concertado de PrestacionesBásicas de Servicios Sociales en Corporacio-nes Locales. También en el Plan Nacional deAcción por el Empleo de 1999 se proponía eldesarrollo de un Plan Concertado para el de-sarrollo de los Servicios Sociales.

En esta misma línea, en el Informe con-junto sobre el Empleo de 2000 y las Recomen-daciones del Consejo de la Unión Europea alos Estados miembros, se prestaba atención,de nuevo, a la importante actuación en el ám-bito local para el éxito de la Estrategia Europeade Empleo. Asimismo, el Consejo Económico ySocial, en relación con las recomendaciones queel Consejo europeo hace a España, propone queaumente la coordinación de conjunto de las po-líticas de formación y empleo en el Estado y lasComunidades Autónomas y se produzca unmayor desarrollo y articulación de actuacio-nes en los distintos ámbitos de los programaseuropeos. Como dicho Informe del CES sobrela Estrategia Europea de Empleo afirma (pág.44), «el desarrollo de Pactos en el ámbito locales un elemento de vital importancia a la horade implementar las directrices europeas, desa-rrollar los Planes Nacionales de Empleo y arti-cular el conjunto de actuaciones a favor delempleo. Los planes locales garantizan la co-

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ESTUDIOS

7 M. CARDENAL CARRO: «El nuevo contrato de inser-ción», cit., pág. 68.

8 Respecto de la figura de las entidades públicasempresariales y su capacidad para poder ser sujetos deeste contrato, F.J. TOROLLO GONZÁLEZ («El contrato de in-serción», Aranzadi Social nº 7, junio 2001, pág. 19-20),sostiene que, al tratarse de entes de naturaleza privadaque actúan equiparados a sujetos privados en sus opera-ciones jurídicas, no debería atribuírseles el carácter deAdministración pública y, por tanto, no podrían celebrarun contrato de inserción.


herencia a nivel local y maximizan la inciden-cia de los planes nacionales», por lo que sehace imprescindible coordinar las actuacio-nes y aplicar enfoques integrados en cadapaís, región y localidad.

También las entidades sin ánimo de lucropueden ayudarse de esta modalidad contrac-tual de inserción. Las Organizaciones no Gu-bernamentales son entidades con la finalidadde alcanzar objetivos no lucrativos, partiendode la iniciativa privada y de la solidaridad in-ternacional. También carecen de ánimo lu-crativo las Fundaciones, definidas por el art.1 de la Ley de Fundaciones y de IncentivosFiscales a la Participación Privada en Activi-dades de Interés General, de 24 de noviembrede 1994, como «organizaciones constituidassin ánimo de lucro que, por voluntad de suscreadores, tienen afectado de modo duraderosu patrimonio a la realización de fines de in-terés general» 9. Idéntico ánimo no lucrativopersiguen las asociaciones de interés público,cuya existencia permite el art. 35.1 CC. Lue-go, todas las entidades sin ánimo lucrativo ci-tadas podrán utilizar el contrato de inserción.

El Consejo Europeo de Lisboa se había re-ferido a que la voluntad de todos los Estadosmiembros de luchar contra todas las formasde exclusión y de discriminación para favore-cer la integración social, debía traducirse enla práctica en una movilización de todos losagentes locales, en particular las ONG y losservicios sociales. Añadía que se debían esta-blecer las condiciones para llevar a cabo unacooperación eficaz con los interlocutores so-ciales, las organizaciones no gubernamenta-les, las administraciones territoriales y losorganismos que gestionasen los servicios so-ciales.

Del mismo modo, algunos Consejos Euro-peos posteriores resaltaban el nada desdeña-ble papel a desarrollar en la política de empleoa los desfavorecidos, que debían asumir, comoresponsabilidad, agentes de la economía socialy solidaria; por ejemplo, el Consejo Europeo deNiza, dentro del punto dedicado a la AgendaSocial Europea, destacaba que la calidad de laformación, la calidad del trabajo, la calidad delas relaciones laborales y la calidad de la políti-ca social en su conjunto son factores esencia-les para que la Unión Europea cumpla losobjetivos que se ha fijado en cuanto a compe-titividad y pleno empleo, objetivos en los quetienen un papel que desempeñar todos losagentes, Instituciones de la Unión Europea,Estados miembros, autoridades regionales ylocales, los interlocutores sociales, la socie-dad civil y las empresas. Incluso, añade queel Consejo encomendará al Comité de Empleoy al Comité de Protección Social el apoyo a lostrabajos del Consejo, fomentando las contri-buciones de los interlocutores sociales, y delas organizaciones no gubernamentales, en loque respecta a la exclusión social.

Como señalamos con anterioridad, el PlanNacional de Acción para la Inclusión Socialprevé, entre uno de sus elementos clave, lamovilización de todos los agentes públicos yprivados, para que colaboren en las acciones enfavor de la inclusión, haciendo mención expresano sólo de la actuación que corresponde a lasAdministraciones Públicas, sino también de lasONG de Acción Social �Asociaciones y Fun-daciones.

En esta línea, el Informe 2/2001, de 30 demayo, sobre la pobreza y la exclusión socialen España: propuestas de actuación en elmarco del Plan Nacional para la InclusiónSocial, del Consejo Económico y Social, se ca-lifica de significativo el papel que realizan de-terminadas organizaciones conocidas comoTercer Sector y Economía Social frente a laexclusión social, caracterizadas por ser insti-tuciones que no se encuadran entre los agen-tes que actúan en el mercado ni privado ni enel sector público, sino que concentran agentes

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9 Delimita LACRUZ («Las fundaciones en la Constitu-ción española de 1978», Anuario de Derecho Civil nº 4,1983, en homenaje al profesor De Castro y Bravo, pág.1462), el concepto de interés general de las fundacionescomo aquel en que «la actividad señalada como objeti-vo de la fundación sea puramente filantrópica, en el sen-tido de no perseguir la ganancia».



económicos sin fines lucrativos, son inde-pendientes, presentando formas de organiza-ción más participativas y prestan un servicioa la colectividad. Desarrollan su tarea princi-palmente en áreas de asistencia social, saludy asistencia sanitaria, cooperación y desarro-llo, educación y empleo, conformando en laactualidad una parte relevante de la oferta deactividades y servicios en los nuevos yacimien-tos de empleo 10, en concreto en los relacionadoscon la atención a las personas, la cultura y elocio, al tiempo que incrementan la empleabi-lidad de los grupos más vulnerables y social-mente excluidos.

Por otro lado, la Disposición Adicional no-vena de la Ley 12/2001 permite que la contra-tación de inserción se pueda realizar porempresas específicamente dedicadas a la pro-moción e inserción laboral de personas en si-tuación de exclusión social, conforme a lo queposteriormente explica y a lo que se desarro-lle reglamentariamente.

En primer lugar, define la empresa de pro-moción e inserción laboral de personas en si-tuación de exclusión social, como aquellaempresa, cualquiera que sea su forma jurídi-ca y actividad económica, que dedique habi-tualmente no menos del 30 por 100 de suspuestos de trabajo al empleo de personas queestén en situación de exclusión social, paraformarles y adiestrarles en el ejercicio nor-

malizado de una actividad laboral. Con sucontratación, ha de perseguir un objeto so-cial, como lo es que dichos contratados de in-serción alcancen la plena integración laboraly el acceso al empleo ordinario.

En segundo lugar, la Disposición Adicionalnovena de la Ley 12/2001 prevé la posibilidadde que las empresas de promoción e inserciónlaboral se puedan inscribir en el registro pú-blico que se determine reglamentariamente.

Por último, dicha Disposición Adicional no-vena establece la extensión de las bonificacio-nes previstas en el art. 6.4 de la Ley 12/2001, alas empresas de promoción e inserción laboral,y las permite desarrollar los programas que, enrelación con las personas en situación de exclu-sión social, puedan determinarse en colabora-ción con las Administraciones públicas concompetencias al respecto, en concreto, con losservicios públicos de empleo, que podrán cele-brar convenios, con ese objetivo, con las em-presas de inserción.

4.2.3. Los demandantes de empleo

contratados

Como indica el art.15.1.d) ET, en su primerpárrafo, serán contratados los desempleados,inscritos en la oficina de empleo. Con la inscrip-ción del desempleado en la oficina de empleo, setrata de acreditar su voluntad de trabajar,como presupuesto material imprescindible dela situación de desempleo protegible; no se exi-ge un tiempo mínimo de permanencia comodemandante de empleo, pero sí la demostra-ción de su deseo y voluntad de llevar a caboun trabajo y, por tanto, de asumir un «itinera-rio de inserción» 11.

200

ESTUDIOS

10 En el Libro Blanco de Delors, Crecimiento, com-

petitividad y empleo. Retos y pistas para el siglo XXI, sedefinen esos nuevos yacimientos de empleo, como losservicios de la vida diaria, donde destacan la atención adomicilio y el cuidado de los niños. Además, se hacemención de nuevas profesiones destinadas a la mejorade la vivienda, la seguridad, la revalorización de los es-pacios públicos urbanos o los comercios de proximidad.También, resalta los servicios ambientales, entre los quecita la gestión de residuos, la protección y mantenimien-to de las zonas naturales y el control de la contamina-ción. Se abren oportunidades, además, en los sectoresde patrimonio, turismo y ocio, o en campos recientescomo la agricultura ecológica y la industria agroalimen-taria de carácter artesanal, y las nuevas tecnologías de lainformación.

11 El Departamento de Programas de Acción Social(«La inserción sociolaboral a debate», Revista Documen-tación Social nº 117-118, 1999-2000,sobre Las empresas

de inserción a debate, pág. 20 ss), señala que uno de loselementos del proceso de inserción es el itinerario de inser-ción, o proyecto personal de empleo, elaborado entre lapersona insertanda y la Organización social de apoyo yorientación. El otro elemento consiste en las estructuras deinserción laborales, que tratan de mejorar la empleabili-


La incorporación de desempleados a estamodalidad contractual deberá tener en consi-deración las prioridades del Estado paracumplir las directrices de la estrategia euro-pea por el empleo. De esta referencia, se de-duce que pueden ser contratados bajo estamodalidad contractual los desempleados in-cluidos en alguno de los colectivos en riesgo oen situación de exclusión social que se ibandefiniendo en los distintos documentos y di-rectrices en los que ya nos hemos detenido.Si, como antes señalamos, el contrato de in-serción es una medida de política activa deempleo, que no sólo trata de favorecer la inte-gración social de los excluidos sociales sinotambién de evitar que se sigan produciendoesas situaciones de exclusión social, entoncesdebería protegerse con esta modalidad con-tractual no sólo a los excluidos sociales sinoademás a los demandantes de empleo en ries-go de exclusión social.

Son los colectivos sobre los que suelen con-centrarse los esfuerzos de los Programas deEmpleo para cada año, los principales necesi-tados de medidas como la del contrato de in-serción, y los programas coordinados con losde empleo anuales, como por ejemplo, el pro-grama de Talleres de Empleo, el programadenominado «compromiso voluntario de acti-vidad», y el programa de tutoría individuali-zada de los desempleados con dificultades deinserción laboral, previstos por el Plan Nacio-nal de Acción para el Empleo para 1999. Perofue el Plan Nacional de Acción para el Empleode 2000, el primero que aprobó un Programade fomento del empleo para trabajadores que

se encuentran en situación de exclusión so-cial, en virtud del cual las empresas o entida-des sin ánimo de lucro que contraten apersonas de estos colectivos, indefinida o tem-poralmente, ya sea a tiempo completo o parcial,pueden tener una reducción en sus cotizacionesdel 65% durante el resto del contrato, con unmáximo de 24 mensualidades. Además, con élse creó un nuevo Programa de Renta Activade Inserción en favor de los trabajadores de-sempleados en situación de necesidad, enconcreto, los mayores de 45 años con respon-sabilidades familiares, con rentas inferioresal 75% del salario mínimo interprofesional yque estuvieran desempleados durante 12 omás de 12 meses.

El Plan Nacional de Acción por el Empleode 2001 ha continuado la línea del Plan delaño anterior, añadiendo la previsión de nego-ciar un nuevo plan de empleo para los disca-pacitados, así como mejorar la gestión de laintermediación laboral para este colectivo, fo-mentar la contratación de trabajadores mi-grantes, minorías étnicas u otros supuestosde exclusión social, y el mantenimiento deservicios de fomento de la integración de es-tos grupos a cargo de las Comunidades Autó-nomas y la Administración Local. En estesentido, prevé la puesta en marcha de unaAcción Piloto-Economía Social (2001-2004),con tres ámbitos temáticos: Red de Telecen-tros de Empleo y Desarrollo, servicios parapersonas dependientes y Empresas de Inser-ción Sociolaboral.

El art. 4 .1.1 de la Ley 12/2001, que recogeel ámbito de aplicación del Programa de fo-mento de empleo para el año 2001, incluye alos siguientes colectivos:

• Mujeres desempleadas, entre 16 y 45años.

• Mujeres desempleadas, cuando se contra-ten para prestar servicios en profesiones uocupaciones con menor índice de empleofemenino.

201

lidad de la persona, como lo son la estructura de los ser-vicios de asesoramiento para el empleo, la que permitela habituación laboral, esto es, la adquisición o la recu-peración de las habilidades sociales mínimas para el de-sempeño de un trabajo (cumplimiento de un horario, laasistencia, la capacidad de mantener un esfuerzo paraconseguir un objetivo, así como completar los conoci-mientos formativos mínimos y perfeccionar la cualificaciónprofesional), los talleres de especialización laborales, lasempresas de inserción laborales y el empleo de inser-ción en empresas colaboradoras.



• Desempleados inscritos ininterrumpida-mente en la oficina de empleo durante seiso más meses.

• Desempleados mayores de cuarenta y cin-co años y hasta los cincuenta y cinco.

• Desempleados mayores de cincuenta y cin-co años y hasta los sesenta y cinco.

• Desempleados perceptores de prestaciones osubsidios por desempleo, a los que les resteun año o más de percepción en el momentode la contratación.

• Desempleados perceptores del subsidio pordesempleo a favor de los trabajadores inclui-dos en el Régimen especial agrario de la Se-guridad Social.

• Desempleados perceptores de la ayuda es-pecífica denominada «renta activa de in-serción».

• Mujeres desempleadas inscritas duranteun período de doce o más meses en la ofici-na de empleo que sean contratadas en losveinticuatro meses siguientes a la fecha dealumbramiento.

• Los trabajadores incluidos en el campo deaplicación del Régimen especial de la Segu-ridad Social para Trabajadores Autónomos,dados de alta en el mismo al menos desde el1 de enero de 2000, que no hayan tenido asa-lariados a su cargo, para el desempeño de suactividad profesional, en los doce meses an-teriores a la contratación y contraten indefi-nidamente su primer trabajador. Añade, porotro lado, a los minusválidos como colectivoque puede ser contratado en virtud del con-trato de fomento del empleo indefinido.

En este sentido, y de acuerdo con el art.4.1.3 del Programa de Fomento de empleopara el año 2001, la situación de exclusión so-cial de los desempleados contratados por em-presas y entidades sin ánimo de lucro, seacreditará por los correspondientes serviciossociales municipales y quedará determinada

por la pertenencia a alguno de los siguientescolectivos:

a) Perceptores de rentas mínimas de in-serción, o cualquier otra prestación de igual osimilar naturaleza, según la denominaciónadoptada en cada Comunidad Autónoma.

b) Personas que no puedan acceder a lasprestaciones a las que se hace referencia en elpárrafo anterior, por alguna de las siguientescausas:

• Falta de período exigido de residencia oempadronamiento, o para la constituciónde la unidad perceptora.

• Haber agotado el período máximo de per-cepción legalmente establecido.

c) Jóvenes mayores de dieciocho años ymenores de treinta, procedentes de institu-ciones de protección de menores.

d) Personas con problemas de drogadic-ción o alcoholismo que se encuentren en pro-cesos de rehabilitación o reinserción social.

e) Internos de centros penitenciarioscuya situación penitenciaria les permita ac-ceder a un empleo, así como liberados condi-cionales y ex reclusos.

Si los anteriores son colectivos en situaciónde exclusión social, también existen otros colec-tivos de desempleados en riesgo de exclusiónsocial, como nos informaban los trabajos de laUnión Europea en materia de empleo, por ejem-plo, los parados de larga duración, los jóvenesque buscan su primer empleo, y los inmigran-tes. En el Plan Nacional para la Inclusión So-cial, se citan como colectivos en riesgo deexclusión que merecen especial atención y quedeben ser incorporados al empleo, a los gru-pos de jóvenes, mayores de 45 años, mujeresy personas con discapacidad.

De este modo, podría entenderse que tantolos desempleados en situación de exclusiónsocial son merecedores de ser contratadosconforme al contrato de inserción, como tam-

202

ESTUDIOS


bién los pertenecientes a colectivos en riesgode exclusión social, porque, si bien existencontratos específicos y medidas concretas di-rigidos a los jóvenes (contratos formativos), alos parados mayores de 45 años (la renta activade inserción, en virtud del RD 236/2000, de 28de febrero), mujeres subrepresentadas en unsector de actividad determinado (contrato parael fomento de la contratación indefinida), a losminusválidos (2% de reserva de puestos paraellos en las empresas de 50 ó más de 50 tra-bajadores, en virtud del art. 38 Ley 13/1982,de 7 de abril, de Integración Social del Minus-válido, y que cuenta, además con medidas al-ternativas, como por ejemplo, las del RD27/2000, de 14 de enero, por el que se estable-cen medidas alternativas al cumplimiento dela cuota de reserva antedicha, o la de ser co-lectivo a contratar de forma incentivada me-diante el contrato para el fomento de lacontratación indefinida), no obstante, eso noevita que parte de esos colectivos siga que-dando desempleado y en riesgo de alcanzar overse avocado a alguna de las situaciones deexclusión social antes definidas. De modo queel conjunto de medidas propuestas en el Plande Empleo para cada año, y los Programas quenazcan a partir de dicho Plan como desarrollodel mismo o coordinados con sus objetivos, se-rán los que nos informen de los colectivos a losque se otorga prioridad cada año por el Estadodentro de la estrategia europea para el empleo;eso significa que el ámbito subjetivo del con-trato de inserción puede verse ampliado orestringido cada año en función de esas prio-ridades a las que atender, que pueden supo-ner incluir un colectivo antes no necesitadode actuación o excluir a un colectivo en el queantes se tomaron medidas suficientes con lasque se logró su integración social definitiva.En este sentido, aplicamos, por analogía, laregla prevista para el contrato de formaciónen la Disposición Adicional Decimoquinta delET, incorporada por la Disposición Adicional 4ªde la Ley 12/2001, en la que se determina que«el Gobierno podrá modificar la consideraciónde la situación de exclusión social que habilitapara la concertación del contrato de formación,

sin limitación máxima de edad, en atención ala situación y política de empleo de cada mo-mento».

Con carácter general, los colectivos con di-ficultades de inserción en el mercado de tra-bajo son los jóvenes en busca de su primerempleo 12, los adultos desempleados, los disca-pacitados, las mujeres y los parados de largaduración, además de los colectivos calificadosde excluidos sociales.

4.2.4. La realización de una obra o

servicio de interés general o social

El art. 15.1.d) ET delimita el tipo de ta-reas que deberá llevar a cabo el contratado deinserción: su objeto será el de realizar unaobra o servicio de interés general o social. Deahí que sean las Administraciones públicas,siempre afectas al interés general, como se-ñala el art. 103.1 CE, y las entidades quecoincidan en ese fin de interés público o gene-ral, quienes puedan ser sujetos contratantesde esta modalidad del contrato de inserción.

Para las fundaciones y para las asociacio-nes sin ánimo de lucro, el criterio del interésgeneral viene determinado por el art. 35.1 CC,(y, a sensu contrario, por el art. 22.2 CE), queexige ese interés público. Se trata de un fin ge-neral, no particular, que consista en una acti-vidad legítima y no delictiva.

Cuando el art. 15.1.d) ET hace referencia ala realización de una obra o servicio «de interésgeneral o social», la noción de interés general esequivalente a la de interés público 13. El inte-rés público es un concepto jurídico indetermi-nado, que fundamenta y justifica la actuaciónde las Administraciones públicas, de modoque la intervención administrativa en sus

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12 Sobre el desempleo de los jóvenes menores de 25años, vid. R. MARTÍNEZ MARTÍN: «Aproximaciones teóricasa los procesos de inserción laboral», RMTAS Economía ySociología nº 26, 2000, pág. 65 ss.

13 M. SÁNCHEZ MORÓN: «Interés general», EJB, III.



distintos ámbitos debe estar sustentada en labúsqueda de dicho interés general, que seconcreta en cada uno de sus objetivos.

Dado que la Administración Pública debeintegrar sus puestos de trabajo con arreglo alart. 103.3 CE, que, a su vez, establece que elacceso a la función pública se realice deacuerdo con los principios de mérito y capaci-dad, con carácter general los puestos de tra-bajo de la Administración Pública serándesempeñados por funcionarios públicos. Sinembargo, el art. 15.1.c) de la Ley 30/1984, de2 de agosto, de Medidas para la Reforma de laFunción Pública prevé las excepciones a esaregla general, es decir, la relación de puestosde trabajo, que permite que sean ocupadospor personal laboral, como lo son, entre otros,los puestos de naturaleza no permanente yaquellos cuyas actividades se dirijan a satis-facer necesidades de carácter periódico y dis-continuo, o los puestos cuyas actividadessean propias de oficios, así como los de vigi-lancia, custodia, porteo y otros análogos. Endefinitiva, tareas de clara utilidad social di-recta e inmediata, por ser actividades que re-vierten en el beneficio de toda la comunidad,relacionadas con el desarrollo cultural, laconservación del medio ambiente, la defensay los servicios de asistencia social 14, que tam-bién son de interés general 15.

La prestación laboral consiste en la realiza-ción de una obra o servicio de interés social,pero, como después matizaremos, que el con-trato de inserción tenga carácter temporal no

implica que esa prestación laboral haya de irreferida a una actividad que finalice en el tiem-po, sino que puede tener carácter permanente,del mismo modo que ese carácter permanenteno se transmitirá tampoco a la duración tempo-ral del contrato. Se advierte, de este modo, quese diferencia esta figura contractual respectodel contrato de trabajo para obra o servicio de-terminado (art. 15.1.a) ET), contrato que con-cluye con la realización de esa obra o servicio,previa la denuncia de una de las partes.

Respecto de las concretas tareas a realizar,haciéndonos eco de la analogía con los Conve-nios de colaboración, se tratará de obras y ser-vicios de utilidad colectiva (mejora de vivienda,vigilancia, transportes colectivos, etc), de desa-rrollo cultural (turismo, ocio y cultura para an-cianos y jóvenes, deportes, etc), medio ambiente(gestión de residuos, prevención de incendios,etc), servicios personalizados y asistencia social(cuidado de niños, servicios a domicilio, etc).También se da preferencia a las obras y servi-cios encuadrados en proyectos que permitan lacreación estable de mayor número de puestosde trabajo, y a los que acrediten un mayor ni-vel de inserción laboral.

4.2.5. La inclusión social, por medio de

la adquisición de experiencia

laboral y mejora de la ocupabilidad

del desempleado participante,

dentro del ámbito de los Programas

públicos que se determinen

reglamentariamente

La ocupabilidad es «el grado de proba-bilidad de que un demandante de empleo ac-ceda a la ocupación laboral en una coyunturadada» 16, y está supeditada a la contratabili-dad y a la empleabilidad de dicho desemplea-

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ESTUDIOS

14 F. J. TOROLLO: «El contrato de inserción», cit., pág. 32.15 Como señala M. CARDENAL CARRO («El nuevo con-

trato de inserción», cit., pág. 70-71), se restringe, en estesentido, el tipo de tareas que puede realizar el insertando,a aquellas que no respondan a la actividad esencial de laAdministración pública o de la entidad no lucrativa, en lasque tendría que destinarse a trabajadores «ordinarios», ar-gumentando que «el desempleado necesitado de prácticase rueda en actividades cuya correcta ejecución no consti-tuye un objetivo básico, una actividad propia e irrenuncia-ble de la Administración», puesto que el objetivo básicodel poder público, en este caso, consistiría en facilitar lacapacitación al trabajador.

16 M.E. POOLE, J. LANGAN-FOX, y M. OMODEI: «Con-trasting subjective and objective criteria as determinansof perceived career success: a longitudinal study», enJournal of Occupational and Organizational Psycology nº66, 1983, pág. 39-54. Cit. R. MARTÍNEZ MARTÍN: «Aproxi-maciones teóricas a los procesos de inserción laboral»,RMTAS Economía y Sociología nº 26, 2000, pág. 83.


do. En este sentido, se entiende por contrata-bilidad, el grado de adecuación de las caracte-rísticas biodemográficas y curriculares deldemandante de trabajo a las de los puestosque figuran en la oferta de empleo.

Por otro lado, el Pilar I de la EstrategiaEuropea por el Empleo lo constituye la mejo-ra de la capacidad de inserción profesional,esto es, la empleabilidad. Para lograr dichoobjetivo se articulan:

• Medidas activas y de prevención.

• Regímenes de prestaciones sociales y defiscalidad.

• Formación permanente.

• Oportunidades para que las personas des-favorecidas puedan reintegrarse en elmercado de trabajo.

En el ámbito laboral, la falta de expectati-vas que conducen a la marginación social y ala exclusión se materializa en la carencia delos requisitos básicos, que exige el mercadode trabajo, para desempeñar un empleo, yque se califican como «condiciones de emplea-bilidad» 17, expresión que agrupa el conjuntode las aptitudes y actitudes, de cualidades queson convencionales para las demás personas:hábitos sociales y laborales, educación mínima,cualificación laboral, motivación, sentido de laresponsabilidad, etc. La política activa de em-pleo de inserción laboral pretende mejorar esascarencias básicas y permitir que las personas secoloquen en condiciones de igualdad de oportu-nidades de acceso al mercado de trabajo. Portanto, la empleabilidad se refiere al conjuntode medidas que persiguen el favorecimientode dicha inserción.

La empleabilidad en relación con el indivi-duo significa «la capacidad de una persona deposicionarse favorablemente ante el mercado

de trabajo» 18, de modo que mejorar la em-pleabilidad implicará adquirir y aprender esacapacidad.

Para adquirir y desarrollar esa capacidades preciso desarrollar un método, que interre-lacione las dos esferas del empleo, el indivi-duo y el mercado de trabajo 19, y que averigüela distancia que media entre ambas. Esa dis-tancia se obtiene de la valoración de cinco«elementos básicos definitorios de la emplea-bilidad»:

• las actitudes: interés por trabajar, por bus-car empleo, comportamiento según míni-mas normas sociales, autoestima, interéspor aprender, valor que se concede al tra-bajo personal/ profesional.

• las competencias personales: básicas (capa-cidad creativa, fluidez verbal, habilidad ma-nual, etc), relacionales (facilidad de relacióny de trabajo en equipo, etc), y transversales(iniciativa, responsabilidad, organización).

• las competencias profesionales: formaciónacadémica, ocupacional, experiencia labo-ral.

• los elementos laborales: situación actual enrelación al mercado de trabajo, conocimientoy búsqueda de oportunidades y posibilida-des de éxito frente a la competencia.

• los elementos sociales: tipo de unidad fa-miliar, ingresos de la unidad familiar, dis-

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17 F. SALINAS RAMOS: «Exclusión social e Inserción so-ciolaboral», en Revista Documentación Social nº 117-118, 1999-2000, sobre Las empresas de inserción a

debate, pág. 83.

18 C. GARCÍA COMAS: «Empleabilidad y empresas deinserción», en Revista Documentación Social nº 117-118, 1999-2000, sobre Las empresas de inserción a de-

bate, cit., pág. 313.19 Seguimos, en este punto, las apreciaciones de C.

GARCÍA COMAS: «Empleabilidad y empresas...», cit., pág.313 ss, pues observamos que la Ley 12/2001 acoge, deentre todas las teorías explicativas sobre los procesos deinserción laboral, el modelo integral, que adopta una vi-sión multidisciplinar interrelacionando los aspectos indi-viduales y sociales del mercado de trabajo. Sobre lasdistintas teorías relativas a los procesos de inserción labo-ral, vid. R. MARTÍNEZ MARTÍN: «Aproximaciones teóricas alos procesos de inserción laboral», RMTAS Economía ySociología nº 26, 2000, pág. 73 ss.



capacidades, dependencias, enfermeda-des.

Examinada la distancia, se debe diseñar laestrategia que permita desarrollar la empleabi-lidad del individuo, para que se sitúe en mejo-res condiciones para acceder y mantenerse enel empleo, de modo que cambien las actitudesque impidan o dificulten la integración en elmercado laboral, que se le facilite un itinerarioo proyecto personal de empleo, se favorezca elproceso de inserción, y él adquiera las compe-tencias básicas para encontrar un empleo.

El contrato de inserción refleja una medi-da de política activa de empleo de inserción la-boral, que estimula la formación permanentedel demandante de empleo, al mismo tiempoque le ofrece la oportunidad de incorporarse almercado de trabajo. La Carta de los DerechosFundamentales de la Unión Europea reconoceen su art. 14.1 que «toda persona tiene derechoa la educación y al acceso a la formación profe-sional y permanente», y a ese propósito de ase-gurar dicha formación responden las directricescomunitarias sobre las políticas activas de em-pleo en relación con la formación, de modo que«no se trata sólo de estrategias «para el em-pleo», es decir, estrategias para facilitar el ac-ceso al empleo de los que aún no lo tienen o lohan perdido, sino también de estrategias «enel empleo», que afectan a los actuales traba-jadores, los cuales necesitan también mejorarsu nivel de conocimientos y de competencias,colmar sus lagunas en materia de cualifica-ciones y ampliar la base de sus posibilidadesde trabajo también dentro de su empresa» 20.En el art. 15.1.d) ET se señala expresamenteque el contrato de inserción ha de servir

«como medio de adquisición de experiencialaboral y mejora de la ocupabilidad del de-sempleado participante», resaltando así su fi-nalidad de contribuir a la empleabilidad deltrabajador contratado de inserción.

Esto significa que cualquiera que sea laconcreta función a desarrollar por el deman-dante de empleo, debe tratarse de una tareaque le permita una adecuada inserción en elmercado laboral, al haberle proporcionadoformación o reconversión profesional que me-jore sus aptitudes y sus posibilidades de encon-trar un empleo al finalizar la vigencia delcontrato de inserción. Algunas cuestiones, comola mejora de la información, la formación, la ex-periencia profesional, la educación y la cualifi-cación y especialización profesional suponenpasos importantes en la mejora de la emplea-bilidad de determinados colectivos con difi-cultades para acceder al mercado de trabajo.

Según la Disposición Adicional Decimo-sexta del ET, adicionada por la DisposiciónAdicional 5ª de la Ley 12/2001, los programasde mejora de la ocupabilidad de los deman-dantes de empleo a los que hace referencia elart. 15.1.d) ET son los regulados en la Ordenministerial de 19 de diciembre de 1997, por laque se establecen las bases reguladoras de laconcesión de subvenciones públicas por elInstituto Nacional de Empleo, en el ámbitode la colaboración con órganos de la Adminis-tración General del Estado y sus organismosautónomos, Comunidades Autónomas, Univer-sidades e instituciones sin ánimo de lucro, quecontraten trabajadores desempleados para larealización de obras y servicios de interés gene-ral y social; y en la Orden ministerial de 26 deoctubre de 1998, por la que se establecen las ba-ses para la concesión de subvenciones por elInstituto Nacional de Empleo, en el ámbito dela colaboración con las corporaciones localespara la contratación de trabajadores desem-pleados en la realización de obras y serviciosde interés general y social.

No obstante, se añade la facultad del Mi-nistro de trabajo y Asuntos Sociales de modi-

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ESTUDIOS

20 M. RODRÍGUEZ-PIÑERO: «Empleabilidad y acceso ala formación», RL nº 10, mayo 2001, pág. . En este sen-tido, dicho autor afirma que «no sólo la empleabilidadfavorece la inserción, sino que la efectiva inserción creay asegura esa empleabilidad, que ya no incumbe sólo altrabajador afectado, sino que corresponde también alempleador, siendo la empresa el instrumento funda-mental para el mantenimiento de las competencias y,por ello, para la conservación de los empleos».


ficar el contenido de los programas antes ci-tados, así como la posibilidad de que establez-ca otros nuevos o no, a afectos del contrato deinserción.

4.2.6. La duración temporal

Cuando el art. 15.1.d) ET se refiere al con-trato de inserción lo califica como contratotemporal, como lo hace el citado art. 15.1 ETcon los demás contratos regulados en el mis-mo; añadiendo que «los trabajadores quesean parte en esos contratos no podrán repe-tir su participación hasta transcurridos tresaños desde finalizar el anterior contrato deesta naturaleza, siempre y cuando el trabaja-dor haya sido contratado bajo esta modalidadpor un período superior a nueve meses en losúltimos tres años». En todo caso, como vemos,la duración de dicho contrato no depende dela duración de la obra o servicio de interés so-cial 21 que haya realizado el trabajador de in-serción, como ocurre también en el caso de lostrabajos de colaboración social.

La temporalidad es una característica nece-saria de este contrato si atendemos a su razónde ser: mejorar la ocupabilidad y empleabilidaddel trabajador demandante de empleo contra-tado de inserción; es decir, que se prevé paraque el desempleado consiga incorporarse almercado de trabajo después de que, graciasal contrato de inserción, haya salvado losobstáculos que, para ingresar en el mercadolaboral suponían, por ejemplo, sus deficienciasde formación profesional o de edad o su nacio-nalidad extranjera o el tener antecedentespenales. Por ello, no se puede establecer uncontrato que sirva a dicha ayuda, y en virtuddel cual el desempleado sea contratado inde-finidamente, porque el propio contrato de in-serción carecería de sentido. La inserción del

demandante de empleo llevará un tiempo deadaptación, después del cual, puede ser con-tratado con base en cualquier otra modalidadcontractual laboral distinta de la del contratode inserción, puesto que será, en principio, untrabajador ya insertado en el mercado de tra-bajo.

En esta misma línea se profundiza, cuan-do se señala que el contratado de inserción,una vez finalizado dicho contrato, deberá es-perar tres años hasta poder volver a ser suje-to de un contrato de inserción, siempre quehubiese sido contratado bajo esa modalidadpor un tiempo superior a nueve meses en losúltimos tres años. Se estima que el tiempo denueve meses es un período en el que pruden-cialmente puede haber obtenido esa mejorade su capacidad de inserción profesional 22.El legislador no especifica si ha de tratarse deun período continuo o no, por lo que, a prime-ra vista, se podría entender que puede ser untotal de nueve meses, obtenido a partir de lasuma de distintos contratos de inserción re-alizados durante los últimos tres años.

No obstante, el art. 15.1.d) ET hace referen-cia a la finalización del «anterior contrato deesta naturaleza», en singular, refiriéndose sóloal último, «por un período superior a nueve me-ses»; no se refiere a distintos períodos que seanacumulables, sino a un único período ininte-rrumpido, pues vuelve a utilizar el singular yno habla de período «total». Luego, ha de tratar-se de un único contrato de inserción celebradopor ese tiempo superior a los nueve meses den-tro del período de los tres años últimos.

Una vez superado ese período, ese trabaja-dor tendrá que esperar tres años para cele-brar un nuevo contrato de inserción. Tambiéncabe que exista un único contrato de inser-ción celebrado por un tiempo originariamen-

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21 Sobre los inconvenientes de la limitación del con-trato exclusivamente a los servicios y obras de caráctertemporal, de cara a que el demandante de empleo ad-quiera experiencia laboral en actividades de carácterpermanente, vid. F.J. TOROLLO: «El contrato de inser-ción», cit., pág. 36 ss.

22 En opinión de M. CARDENAL CARRO («El nuevo con-trato de inserción», cit., pág. 69), la intención de que na-die se «perpetúe» como insertando, conllevaría que «nopueda repetirse el acogimiento al programa más de unavez cada tres años».



te inferior a nueve meses y que sea objeto deposteriores y sucesivas prórrogas hasta al-canzar el límite previsto. Sobre este punto, ellegislador no aclara ningún extremo, debien-do esperar al desarrollo reglamentario quenos informe sobre si tendrá que limitarse elnúmero de prórrogas, o el tiempo mínimo ymáximo de duración de las mismas.

El art. 15.6 ET dispone que los trabajado-res con contratos temporales y de duracióndeterminada tendrán los mismos derechosque los trabajadores con contratos de dura-ción indefinida, excepto en los aspectos pecu-liares de cada contrato o en que así lo prevea laLey, como ocurre en el contrato de inserción enrelación con una posible indemnización unavez llegado el término del contrato.Finaliza-do el contrato de inserción, el trabajador norecibirá la indemnización prevista en el art.49.1.c) ET, puesto que dicho precepto excep-túa expresamente a dicho contrato, y a los deinterinidad y formativos, de dicha posibili-dad.

Durante el tiempo de espera desde la fina-lización del último contrato de inserción queha supuesto la superación del límite de losnueve meses, en el período más amplio de losúltimos tres años, el trabajador podría sercontratado conforme a alguna de las restantesmodalidades contractuales con que cuenta elordenamiento laboral español, ya que se en-tiende mejorada su capacidad para ser emplea-do. Pero en el caso de no obtener empleo, y deingresar de nuevo en el listado de demandantesde empleo, le cabría aún la posibilidad de reali-zar trabajos de colaboración social, de los quenos ocuparemos con posterioridad.

4.2.7. La retribución salarial y la

cotización a la Seguridad Social.

Su subvención por los servicios

públicos de empleo

Como prevé el párrafo 3º del art. 15.1.d)ET, «la retribución de los trabajadores que seincorporen a estos programas será la que seacuerde entre las partes, sin que pueda ser

inferior a la establecida, en su caso, para es-tos contratos de inserción en el convenio co-lectivo aplicable», de modo que sigue la reglageneral en todo contrato de trabajo a la horade fijar el salario, en convenio colectivo o en elcontrato individual y teniendo en cuenta que elpacto individual entre el contratado de inser-ción y la Administración Pública o la entidad nolucrativa o la empresa de inserción contratantenunca podrá disponer un importe inferior al es-tablecido, para los contratados de inserción,en el convenio colectivo aplicable en la Admi-nistración pública o en la entidad no lucrati-va que lo ha contratado.

Es probable que el convenio colectivo dis-ponga en el futuro una retribución específicapara los trabajadores contratados de inserción,que sea distinta e inferior a la percibida por losdemás trabajadores contratados con arreglo alas restantes modalidades laborales ordinarias,en la medida en que se trata de demandantes deempleo que van a adquirir experiencia profesio-nal, de la que no carecen los demás trabajadoresde la empresa que ocupan puestos similares alde aquél. Por tanto, ese elemento formativo delcontrato de inserción ha de acercarlo a los con-tratos en prácticas y para la formación 23, enque se establecen reglas concretas de retribu-ción salarial a los trabajadores contratados conarreglo a dichas modalidades contractuales.

Respecto de la cuantía del salario base yde la percepción de complementos salariales,se seguirá el régimen jurídico dispuesto parala retribución salarial de los trabajadores porcuenta ajena.

En lo relativo a la cotización del contratadode inserción a la Seguridad Social, dicha cotiza-ción debe ser correlativa al salario efectivamen-te percibido por el trabajador 24, como sucede

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ESTUDIOS

23 Destaca también la concomitancia entre los con-tratos formativos y el de inserción, F. J. TOROLLO: «El con-trato de inserción», cit., pág.

24 Como señala F. J. TOROLLO («El contrato de inser-ción», cit., pág. 44-45), para los contratados de inserciónpor la Administración Pública no rige el límite del art. 6


ante las restantes modalidades contractualeslaborales.

Tanto la retribución salarial que se pactecomo las cotizaciones a la Seguridad Social quecorrespondan, evidencian la existencia de unarelación laboral, por lo que el demandante deempleo que sea contratado de inserción dejaráde percibir la prestación contributiva o el subsi-dio por desempleo que, eventualmente, estuvie-ra percibiendo con anterioridad a celebrardicho contrato, como sucedería si se tratase deun contrato de trabajo ordinario en atención alart. 213.1.d) LGSS. Respecto de las restantesprestaciones a la Seguridad Social, entendemosque se seguiría el mismo régimen que paralos demás trabajadores por cuenta ajena.

No obstante, a diferencia de otras relacio-nes laborales, el art. 15.1.d) ET en su párrafo2º hace referencia a la base mínima del grupode cotización al que corresponda la categoríaprofesional desempeñada por el trabajador,como cuantía que va ser subvencionada por losservicios públicos de empleo competentes 25,como también se financia dicha cuantía, porlos mismos servicios, a efectos salariales.

Por tanto, la Administración Pública o laentidad no lucrativa o la empresa de inser-ción, que utilice este contrato de inserción severá beneficiada como consecuencia de lasubvención a efectos salariales y de cotizacio-nes a la Seguridad Social, pero sólo hasta ellímite de la cuantía correspondiente a la basemínima del grupo profesional en el que se en-

cuadraría al trabajador de inserción, de modoque si este último percibiera un salario supe-rior y, por tanto, su cuota a la Seguridad So-cial fuese correlativamente más elevada, ladiferencia que sobrepasase el límite señalado,debería asumirse y hacerse efectiva por la Ad-ministración Pública o a la entidad no lucrativacontratante o la empresa de inserción. Se obser-va el importante papel que deben desempeñarlos servicios públicos de empleo competentes,en esta medida de política activa de empleo, enconsonancia con lo recomendado por el ConsejoEuropeo en el marco de la estrategia europeapor el empleo, ya tratado con anterioridad.

5. DIFERENCIAS Y CONCORDANCIAS ENTRE EL CONTRATO DE INSERCIÓN Y LOS TRABAJOS DE COLABORACIÓN SOCIAL

Dentro de las medidas de fomento del em-pleo, el contrato de inserción es una manifes-tación de una técnica de creación de empleo yde protección a los desempleados, mientrasque los trabajos de colaboración social se en-cuadrarían sólo dentro de las técnicas de pro-tección de los desempleados 26.

El art. 213.3 LGSS se ocupa de los traba-jos de colaboración social, para aclarar que«los trabajos de colaboración social que la en-tidad gestora puede exigir a los perceptoresde prestaciones por desempleo no implicaránla existencia de relación laboral entre el de-sempleado y la entidad en que se presten di-chos trabajos, manteniendo el trabajador elderecho a percibir la prestación o el subsidiopor desempleo que le corresponda». De ahíobtenemos una primera e importante diferen-cia respecto del contrato de inserción, puesto

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RD 119/2001, por el que se aprueba la oferta pública deempleo para el año 2001, consistente en supeditar la au-torización de la convocatoria de plazas para el personallaboral, a que los Organismos convocantes acrediten laexistencia de dotación presupuestaria de las plazas va-cantes.

25 En las Comunidades Autónomas que hayan asu-mido la transferencia de gestión realizada por el INEMen materia de trabajo, empleo y formación, serán susentidades autonómicas las responsables de realizar di-cha subvención. Así sucede en las Comunidades Autó-nomas de Asturias, Canarias, Cataluña, Galicia, Madrid,Navarra y Valencia.

26 Partimos de la clasificación que realiza A. MONTOYA

MELGAR (Derecho del Trabajo y crisis económica, Temis, Bo-gotá, 1990, pág. 9), de tres grupos de instrumentos jurídico-laborales de la política de empleo, en concreto, las técnicasde creación de empleo, las técnicas de reparto de trabajo ylas técnicas de protección de los desempleados.



que este último sí configura una relación la-boral que se corresponde con la del contratode trabajo, regulada en el art. 15.1.d) ET,dentro del tipo de los contratos de trabajo deduración determinada estructurales; mien-tras que los trabajos de colaboración socialson actividades laborales no encuadrablesdentro del contrato de trabajo, sino como unamedida de política social de naturaleza extra-contractual 27.

Esta diferencia es sumamente relevante, enla medida en que trae como consecuencia queno resulte aplicable, a los trabajadores de cola-boración social, el contenido de los convenios co-lectivos ni tampoco el conjunto de la legislaciónlaboral. Sin embargo, los contratados de inser-ción se verán afectados por dicha regulaciónconvencional y normativa laboral, como se pue-de deducir no sólo de su inclusión y regula-ción en el art. 15.1.d) ET, sino tambiéncuando se hace referencia a las cotizaciones ala Seguridad Social conforme a la base míni-ma del grupo profesional en el que se encua-dra al contratado de inserción, así como en lorelativo al salario, negociable en contrato in-dividual pero no inferior, en todo caso, al dis-puesto en el convenio colectivo aplicable paraesta modalidad contractual.

Asimismo encontramos diferencias res-pecto de las características de los demandan-tes de empleo de los trabajos de colaboraciónsocial y de los contratados de inserción. Ellose debe, en primer lugar, a que los desem-pleados que realicen trabajos de colaboraciónsocial son llamados a realizarlos por ser de-mandantes de empleo, pero además puedencompatibilizar esos trabajos con la percep-ción de la prestación contributiva o del subsi-

dio de desempleo, al no incluirse dichos tra-bajos dentro de los generadores de relacioneslaborales. En este sentido, el art. 213 LGSSenuncia las casos de extinción del derecho ala percepción de la prestación por desempleo,incluyendo dentro de los mismos, en la letrab), el «rechazo de una oferta de empleo ade-cuada o negativa a participar en trabajos decolaboración social, programas de empleo, oen acciones de promoción, formación y recon-versión profesionales, salvo causa justifica-da».

Sin embargo, los contratados de inserciónson demandantes de empleo, inscritos en la ofi-cina de empleo, pero pueden haber agotado suderecho a percibir dichas prestaciones económi-cas de la Seguridad Social, ya que el legisladorno detalla ninguna exigencia al respecto. Den-tro de los colectivos que anteriormente señala-mos como posibles beneficiarios del contrato deinserción, puede haberse producido esa extin-ción e, incluso, el no nacimiento del derecho aprestaciones contributivas y asistenciales dedesempleo, como por ejemplo, si nos referi-mos a los calificados como excluidos sociales,por el Programa de Fomento del Empleo parael 2001, porque este último no se detiene en re-querir que se esté cobrando dicha prestacióneconómica ni que se haya agotado el derecho ala misma para poder calificar al sujeto de ex-cluido social; así sucede, por ejemplo, cuando serefiere al colectivo de «jóvenes mayores de die-ciocho años y menores de treinta, procedentesde instituciones de protección de menores» (art.4.1.3.b) Ley 12/2001).

Por otro lado, y en segundo lugar, si el de-sempleado contratado de inserción estuvierapercibiendo alguna de las prestaciones econó-micas de desempleo de la Seguridad Social, de-jaría de percibirla mientras fuese contratado deinserción, en aplicación de la regla del art.213.1.d) LGSS, sobre extinción del derechomencionado en caso de realización de un traba-jo de duración igual o superior a doce meses.

La tercera diferencia vendría dada por lanecesidad de que el demandante de empleo

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ESTUDIOS

27 A. MONTOYA MELGAR: Derecho del Trabajo y cri-

sis..., cit., pág. 188. La jurisprudencia excluye también sucaracterización como relación laboral (por ejemplo, la STSJSevilla, de 22-12-1998, Ar. 7797, de 14-12-1998, Ar.7787, 24-11-1998, Ar. 7776; STSJ Murcia, de 25-2-1998,Ar. 1210, de 6-3-1998, Ar. 946), pero la clasifica comouna prestación personal obligatoria: STS de 25-7-2000(AR. 8201), en unificación de doctrina.


que vaya a ser empleado de inserción debeprestar su consentimiento, como elementoesencial para la validez del contrato de inser-ción que suscriba, voluntariedad inherente atodo contrato; mientras que los trabajos decolaboración social, como hemos señalado,son de obligatoria realización 28, una «rela-ción anudada coactivamente» 29, so pena deperder el derecho a percibir la prestación con-tributiva o asistencial de desempleo por elque es llamado a realizarlo 30. No obstante,entendemos que el desarrollo reglamentariodispondrá de alguna regla complementariaen virtud de la cual se matice en qué situa-ción quedan los demandantes de empleo querenuncien, sin causa justificada, a celebrarun contrato de inserción; si bien la negativapodría ser sancionada por la causa de recha-zar una oferta de empleo adecuada, del art.213.1.b) LGSS, previsiblemente dicha negati-va tendrá carácter residual, en la medida enque el primer interesado en recibir esa opor-tunidad es el propio demandante de empleo,para integrarse socialmente.

Continuando con el régimen jurídico dis-puesto para los trabajos de colaboración so-cial en el art. 213.3 LGSS, se señala que laentidad gestora de la Seguridad Social promo-verá la celebración de conciertos con Adminis-traciones Públicas y entidades sin ánimo delucro en los que se identifiquen dichos traba-

jos de colaboración social. En este punto, po-demos observar cierta similitud de plantea-miento con el contrato de inserción, puestoque la oficina de empleo adquiere protagonis-mo al financiar a través de las partidas degasto que correspondan, los costes salarialesy de Seguridad Social de estas contratacio-nes, lo mismo que subvenciona, con base en su-cesivas Ordenes ministeriales, en el ámbito decolaboración con las Corporaciones Locales, lacontratación de trabajadores desempleados enla realización de obras y/o servicios de interésgeneral y social.

Además, los contratantes serán las Admi-nistraciones Públicas, las entidades sin áni-mo de lucro y las empresas de inserción,dentro de los programas públicos que sirvende marco en el que encuadrar la actividad arealizar por el contratado de inserción. Di-chos sujetos también aparecen citados comolos que celebrarán el concierto con el INEMen relación con los trabajos de colaboraciónsocial 31, solicitando a la oficina de empleo, elnúmero de desempleados que vayan a dedi-car a tareas de colaboración social.

Respecto de los requisitos que se exigenpara calificar a un trabajo como de colabora-ción social, destaca el art. 213.3 LGSS, loscuatro siguientes:

• Ser de utilidad social y redundar en bene-ficio de la comunidad.

• Tener carácter temporal.

• Coincidir con las aptitudes físicas y forma-tivas del trabajador desempleado.

• No suponer cambio de residencia habitualdel trabajador.

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28 Estamos ante un obstáculo «insalvable», como hasido calificado por A. MONTOYA MELGAR (Derecho del Tra-

bajo y crisis..., cit., pág. 192), para que la relación cons-tituida a partir de los trabajos de colaboración socialpueda reputarse contrato de trabajo.

29 A. MONTOYA MELGAR: Derecho del Trabajo y cri-

sis..., cit., pág. 194.30 Señalan A. DESDENTADO BONETE, y J. R. MERCADER

UGUINA (El desempleo como situación protegida (Un es-

tudio sobre los problemas de acceso a la protección en el

nivel contributivo y en el asistencial), Estudios de Dere-cho Laboral nº 24, Civitas, Madrid, 1996, pág. 48), quedicha exigencia viene fundamentada no sólo en la cons-tatación de que existe una voluntad ocupacional porparte del desempleado sino también en la exigibilidadde que éste realice una contraprestación a favor de lacomunidad que le otorga su derecho económico».

31 A. MONTOYA MELGAR (Derecho del trabajo y cri-

sis..., cit., pág. 192) destaca la reducción «de dudosa le-galidad» de las entidades legitimadas para solicitar traba-jadores en régimen de colaboración social a las «Adminis-traciones públicas», en el Real Decreto 1445/1982, «lo queparece significar el intento de exclusión de las entidadesprivadas benéfico-asistenciales».



Los dos primeros requisitos figuran expre-samente como características del contratotemporal de inserción, cuyo objeto es la reali-zación de una obra o servicio de interés gene-ral o social. No obstante, el tiempo máximode duración del trabajo de colaboración socialha de ser igual al tiempo de prestación que lefalte al trabajador desempleado por percibirla prestación o subsidio de desempleo recono-cido. Se trata de una limitación temporal queno afecta a la duración de los trabajos en sí,sino a la adscripción del desempleado quevaya a realizarlos, de modo que cese en la rea-lización de los mismos cuando termine el es-pacio temporal que le reste por percibir laprestación económica de desempleo. De ahíque, al no poder percibirse con carácter inde-finido la prestación económica de desempleo,tampoco pueda tener carácter indefinido laprestación de los trabajos de colaboración so-cial. Además, la superación de esa duraciónmáxima no significa que la relación se con-vierta en indefinida, ni que se transforme enalguna de las restantes modalidades contrac-tuales temporales, porque, como ya hemos se-ñalado, no estamos ante una relación laboral,y, porque, de lo contrario, se estarían olvidan-do los criterios constitucionales de mérito ycapacidad para acceder a la función pública,así como el principio de igualdad de oportuni-dades y de libre acceso a la función pública 32.Este último argumento también es válidopara justificar la temporalidad del contratode inserción.

Debemos recordar, no obstante, la fijación deun tiempo de espera de tres años para que elcontratado de inserción pueda volver a acoger-se a esta modalidad contractual si esa relaciónduró más de nueve meses. Sin embargo, no ob-servamos ninguna medida similar en relacióncon los trabajos de colaboración social.

No se produce, tampoco, la coincidencia enel requisito tercero (coincidencia con las apti-tudes físicas y formativas del desempleadoque realice las tareas de colaboración social),puesto que el contratado de inserción puedehaberse comprometido a realizar tareas paralas que previamente careciera de formación,y que dicha formación la adquiera gracias alcontrato de inserción. Ahora bien, no es me-nos cierto que, tanto el trabajo de colabora-ción social como el contrato de inserciónpersiguen objetivos similares, puesto que conambas ocupaciones mejora la experiencia la-boral, la formación y la adaptabilidad profe-sional del trabajador y, por tanto, su futuraempleabilidad.

No se supedita la consideración de posibletrabajo de utilidad social a realizar por elcontratado de inserción, a que el trabajo en-comendado no requiera el cambio de su resi-dencia habitual. La política social comunitariaestá tratando de potenciar la movilidad geo-gráfica, y dicho fomento podría llegar a afec-tar a los contratados de inserción. En todocaso, estimamos que se trata de una exigen-cia que no tendría carácter general, sino quedebería atender al supuesto concreto de cadatrabajador de inserción, todo ello, a la esperade que el desarrollo reglamentario aclare estepunto.

El art. 6 de la Ley 51/1980, de 8 de octu-bre, Básica de Empleo, reitera los requisitosya analizados para la calificación de trabajosde colaboración social, añadiendo, primero,que se concierten con un Organismo público oprivado de utilidad social, o de carácter bené-fico o asistencial sin ánimo de lucro, sujetosque, como ya hemos señalado, también soncoincidentes con los contratantes de inser-ción; y, segundo, que se realice en el ámbitode la oficina de empleo en la que esté regis-trado el desempleado, en concordancia con elrequisito ya analizado de que el trabajo nosuponga un cambio de la residencia habitualdel desempleado.

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ESTUDIOS

32 Los argumentos sobre su carácter temporal, enSTS 25-7-2000 (Ar.2801), en unificación de doctrina, de24-4-2000 (Ar. 5147), 17-5-2000 (Ar. 4635), STSJ Mur-cia, Sala Contencioso-Administrativo, de 18-2-2000 (Ar.176).


Respecto de la retribución, el art. 38 RD1445/1982, de 25 de junio, prevé en su Capí-tulo V, como desarrollo reglamentario del art.6 Ley Básica de Empleo, y junto al manteni-miento de la prestación o el subsidio por de-sempleo que tuviera reconocido el trabajadorde colaboración social, que va con cargo alINEM, un complemento, que carece de natura-leza salarial 33, con cargo a la AdministraciónPública o entidad no lucrativa contratante. Elcomplemento se fija en la cuantía que supone ladiferencia entre la prestación de desempleo o elsubsidio, en su caso, y el importe total de labase reguladora correspondiente a la presta-ción contributiva que estuviera percibiendo oque hubiera agotado antes de comenzar apercibir el subsidio, garantizándose, en cual-quier caso, como mínimo el 100% del salariomínimo interprofesional vigente en cada mo-mento. Por tanto, no puede defenderse que lacausa contrahendi del contrato de trabajo �elcambio de trabajo por salario en vista de la ob-tención de una utilidad productiva- esté pre-sente en estos trabajos de colaboración social,puesto que la naturaleza del complemento noes remuneradora en sentido técnico, sino decarácter asistencial 34. Por otro lado, el com-plemento no depende del grupo profesional enque se encuadre al desempleado, ni del tipo detareas que se le encomienden, ni tampoco deque pueda llegar a percibir distintos pluses sa-lariales.

Como destacamos con anterioridad, elcontrato de inserción es un contrato de tra-bajo que se rige por la normativa laboraldel Estatuto de los Trabajadores y demásnormas concordantes, como se observa alseñalar el art. 15.1.d) ET, que el salario delcontratado de inserción será el pactado entrelas partes o en el convenio colectivo aplicableen el centro de trabajo en que se halle, por loque, a diferencia del trabajador de colabora-

ción social, sí se supedita su retribución, quetiene carácter salarial, al grupo profesionalen el que se le incluya. No obstará a lo ante-rior, que el convenio colectivo determine unaretribución diferente respecto de la percibidapor un trabajador contratado por la empre-sa con arreglo a otra modalidad contractualdistinta de la de inserción, como tambiénanticipamos en otro epígrafe, al que nos remi-timos.

En cuanto a la cotización a la SeguridadSocial, es la Administración Pública o la enti-dad no lucrativa, la responsable de ingresarpor el desempleado que trabaja en labores decolaboración social, las cuotas correspondien-tes a las contingencias de accidentes de tra-bajo y enfermedades profesionales, porquerespecto de las restantes contingencias, semantendrá en la situación que se le reconocieracon arreglo a la protección por desempleo. Parael contratado de inserción, la cotización a la Se-guridad Social también será responsabilidadde la Administración Pública o de la entidadno lucrativa o de la empresa de inserción quelo haya contratado, como sucede en cualquierrelación laboral ordinaria.

La diferencia en el contrato de inserción estáen la financiación por la oficina de empleo, aefectos salariales, de la cuantía equivalente a labase mínima del grupo de cotización al que co-rresponda la categoría profesional desempeña-da por el trabajador; y, a efectos de SeguridadSocial, de las cuotas derivadas de dichos salarios,que implica que la Administración o la entidad sinánimo de lucro o la empresa de inserción contra-tante se hará cargo por la diferencia de esascuantías, hasta el total de lo efectivamente per-cibido como salario por el contratado de inser-ción, así como por la diferencia correlativa encuanto a la base real de cotización por el mismo.Mientras que, en la realización de trabajos decolaboración social, el INEM aporta la cuantíade la prestación por desempleo a la que tienederecho el desempleado, y la Administración oentidad contratante paga el complemento an-tes mencionado.

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33 Así STSJ Galicia de 13-4-2000 (Ar. 985), STSJ Se-villa, de 14-12-1998 (Ar. 7787).

34 A. MONTOYA MELGAR: Derecho del Trabajo y...,cit., pág. 188.



RESUMEN La Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medidas urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo parael incremento del empleo y la mejora de su calidad, ha creado una nueva modalidad de con-trato de trabajo temporal, el contrato de inserción, que ha quedado incorporado en una nue-va letra, la letra d) al art. 15.1 ET. En virtud de dicho contrato, una Administración públicao entidad sin ánimo de lucro o empresa de inserción puede contratar a un demandante deempleo, inscrito en la oficina de empleo, para realizar una obra o servicio de interés generalo social. Con ello, se pretende que el insertando adquiera experiencia laboral y mejore suocupabilidad, esto es, que aumente el grado de probabilidad de acceder a una ocupación la-boral, por haber mejorado, a su vez, la empleabilidad de dicho sujeto. La empleabilidad estácondicionada por el conjunto de actitudes, aptitudes y competencias personales y profesio-nales del desempleado, así como por la situación del mercado de trabajo y los elementos so-ciales que rodean el entorno del demandante de empleo. De ahí que los sujetos que másnecesitarán de dicha mejora de su empleabilidad sean los que se encuentren en situación oen riesgo de exclusión social.En este sentido, el contrato de inserción constituye una medida de política activa de empleode inserción laboral, que estimula la formación permanente del demandante de empleo, almismo tiempo que le ofrece la oportunidad de incorporarse al mercado de trabajo. De estemodo, el contrato de inserción se coloca dentro del marco de las medidas de acción para lainclusión social y el fomento del empleo, que cada Estado miembro debe tomar para poneren práctica la Estrategia Europea por el Empleo.

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ESTUDIOS


el contrato de inserción [art. 15.1.d) et] - empleo.gob.es · son la creación insuficiente de...

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