El CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO: ENTRE CASCOS Y BOINAS. APROXIMACIÓN A LAS OPERACIONES DE PAZ DE LA ONU EN LOS

CONFLICTOS ARMADOS

JOSÉ FERNANDO GÓMEZ ROJAS

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DERECHO BOGOTÁ D.C.

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2004

El CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO: ENTRE CASCOS Y BOINAS. APROXIMACIÓN A LAS OPERACIONES DE PAZ DE LA ONU EN LOS

CONFLICTOS ARMADOS

JOSÉ FERNANDO GÓMEZ ROJAS

Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de Abogado

Director: ROBERTO VIDAL

Abogado

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DERECHO BOGOTÁ D.C.

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2004

AGRADECIMIENTOS

El autor expresa sus más sinceros agradecimientos a: Doctor Roberto Vidal, director del presente trabajo de grado, por sus valiosos aportes tanto académicos como personales. Edgar Reveiz. Patti Londoño Jaramillo.

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ADVERTENCIA

“La Pontificia Universidad Javeriana, no se hace responsable de los conceptos emitidos por sus alumnos en sus trabajos de grado. Sólo velará por que no se publique nada contrario a su dogma y a la moral católica y porque la tesis no contenga ataques o polémicas puramente personales, antes bien sea en ellos el anhelo de buscar verdad y justicia”.

Artículo 23 de la Resolución No. 13 de junio de 1945

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SUMARIO Independientemente de que no se hayan establecido las operaciones de paz de la ONU como uno de los objetivos concretos de la Política de Defensa y Seguridad Democrática y no se tenga, por ende, ningún rubro específico destinado a promover la financiación de éstas en el Plan Nacional de Desarrollo, suena perfectamente viable que la comunidad internacional, por intermedio de la ONU, colabore con tropas a la consecución de la seguridad colombiana, conforme a los objetivos planteados por el gobierno. Sin embargo no es tan sencillo. No basta con que las PKO se adecuen a las exigencias particulares e internas de un gobierno determinado. Si fuera solo ese el requisito, prácticamente cada conflicto armado suscitaría la necesidad de la intervención de los cascos azules. Por eso hay que hacer un estudio detenido sobre la viabilidad real de que la ONU haga presencia militar en Colombia. Se propone como posible la incursión de tropas de peacekeeping operations en tanto que pudieran ser un medio para la lucha contra el terrorismo, y para que supervisen los eventuales acuerdos de paz que se logren en el marco de las negociaciones con los grupos paramilitares.

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PALABRAS CLAVES: Conflicto, operaciones de paz, seguridad, ONU, Consejo de Seguridad.

CONTENIDO

Pág. INTRODUCCIÓN 1. LAS OPERACIONES DE PAZ EN EL CONTEXTO DE LAS ACCIONES DE LA ONU PARA PROTEGER LA SEGURIDAD INTERNACIONAL 1.1 LA ONU Y LOS CONFLICTOS ARMADOS 1.2 CARACTERIZACIÓN DE LOS CONFLICTOS ARMADOS 1.3 CARACTERÍSTICAS, CONDICIONES Y LIMITACIONES DE LAS PEACEKEEPING OPERATIONS 1.4 VALORACIÓN DE LAS PEACEKEEPING OPERATIONS: ESTUDIO DE CASOS CONCRETOS 2. LA INTERVENCIÓN DE LA ONU EN EL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO 2.1 CARACTERIZACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO 2.2 LA CONCEPTUALIZACIÓN DEL CAC POR PARTE DEL GOBIERNO DE COLOMBIA DESDE SU POLÍTICA DE SEGURIDAD INTERNA 2.2.1 Consideraciones del Gobierno sobre la intervención de PKO: Documentos de análisis 2.2.2 Propuesta de la Fundación Seguridad y Democracia 2.2.3 Posibilidades de nuevas modalidades de peacekeeping operations 3. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA

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INTRODUCCIÓN En recientes declaraciones del actual primer mandatario colombiano, Dr. Álvaro Uribe Vélez, se ha hecho expresa alusión a la necesidad de que la comunidad internacional apoye y se haga parte del conflicto armado colombiano (de ahora en adelante “CAC”). Específicamente, se ha hablado de la intervención de los denominados “cascos azules” de la ONU1. En este sentido, resulta determinante hacer una aproximación general en relación con las denominadas peacekeeping operations2 (de ahora en adelante “PKO”), sus beneficios y problemas, y la forma en que eso influiría en caso de intervenir directamente en el territorio nacional. Solo en este sentido, se podrá analizar la viabilidad de acudir a esta forma de mantenimiento de la paz3 creada por la ONU. El objetivo central de este texto es determinar si realmente la intervención de la ONU a través de las PKO se adapta al contexto del CAC. Si bien durante el gobierno del presidente Ernesto Samper (1994-1998) se había apelado a instancias internacionales4, cabe aclarar que fue con el presidente Andrés Pastrana con quien se enmarcó la ayuda extranjera para con el CAC. Con la administración Pastrana se consolidó la presencia de tropas estadounidenses por medio del Plan Colombia, así como la presencia de países amigos y de la ONU a través de la denominada “diplomacia por la paz”5. Sin embargo, uno de los puntos de estudio del presente texto es analizar la política exterior del actual gobierno en cuanto a la intervención de las PKO. Como primera medida es importante resaltar algunas palabras del presidente Uribe expresadas el pasado 20 de marzo de 2003: “Al participar Colombia en esta coalición contra el terrorismo, fortalece su posición internacional para conseguir aliados que nos ayuden a derrotar el terrorismo interno. También hemos aprendido, que la cooperación internacional que requerimos no se puede quedar en el discurso, tiene que basarse en apoyo político, buenos oficios y además en acción militar”6(subrayado fuera de texto).

1 www.prensa.com “Abren la puerta a arribo de cascos azules a Colombia”, nota del 28 de julio de 2003. 2 A lo largo del texto se hará uso de los términos en inglés, tal como originalmente son conocidas cada una de las operaciones de paz. Sin embargo en la página 20 de este trabajo se hará la traducción al español de lo que significa cada una de éstas en el pie de página número 61. 3 Las PKO han sido catalogadas por la ONU como actividades en pro del mantenimiento de la paz internacional. http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/home.shtml 4 Durante este gobierno se conformó un grupo de países amigos compuesto por España, México, Costa Rica y Venezuela para respaldar un eventual proceso de paz. Diario El Colombiano, 10 de noviembre de 1997. 5 Hechos de paz, www.presidencia.gov.co. El 9 de marzo de 2001 se creó la Comisión Facilitadora del proceso de paz con las Farc conformada por Canadá, Cuba, España, Francia, Italia, México, Noruega, Suecia, Suiza y Venezuela. El grupo de países amigos lo conformó Alemania, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Costa Rica, Chile, Cuba, Dinamarca, Ecuador, España, Finlandia, Francia, Italia, Japón, México, Noruega, Países Bajos, Panamá, Perú, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza, Venezuela, El Vaticano y la ONU representada por el asesor especial del Secretario General y la Comisión Europea. 6 Discurso del presidente Uribe en relación con la incorporación de Colombia a la coalición militar que intervino en Irak. www.gov.co/discursos/framdis.htm

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Es útil añadir a las anteriores palabras el hecho de que el actual presidente Uribe, cuando ejercía el cargo de gobernador de Antioquia entre 1995 y 1997 había solicitado al entonces presidente Samper un trámite ante la ONU que implicara el despliegue de tropas extranjeras en el Urabá antioqueño. Dicha idea fue inadmisible para la administración central. Desde entonces la idea resonó en la mente de Uribe, tanto que la volvió a proponer, pero esta vez ya no como gobernador, sino como primer mandatario de la Nación.7. Por otro lado, el Presidente ha considerado la idea de intervención de fuerzas armadas de tipo regional como lo expresó el Grupo de Río el 24 de mayo de 2003 cuando dijo que si la ONU no iniciaba sus buenos oficios se tendrían que buscar nuevas alternativas de solución8. Del mismo modo comparte la idea de intervención posible por parte de la OEA o en el Tratado Interamericano de Asistencia recíproca (TIAR)9. Teniendo en cuenta lo anterior, es importante anotar que este trabajo constará de dos grandes partes. La primera se referirá a la ONU como organismo internacional cuya misión principal es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales a través de un análisis dogmático de sus funciones, misiones y el estudio de sus formas de intervenir para lograr la paz en los conflictos armados; adicionalmente se hará un estudio de casos concretos. La segunda parte conllevará el análisis de la forma en que dichas operaciones de paz de la ONU podrían llegar a ser tenidas en cuenta en el marco del conflicto armado colombiano. Finalmente se harán las conclusiones del análisis de cada una de estas dos grandes partes. Finalmente, es también muy útil que el lector sepa que en este trabajo se harán simplemente análisis académicos. Es decir, independientemente de si en la práctica se llevará o no a cabo en el futuro una operación de paz de la ONU, es interesante estudiar de qué forma ésta podría ser desplegada teniendo en cuenta algunas especificidades del conflicto armado colombiano.

7 www.prensa.com “Abren la puerta a arribo de cascos azules a Colombia”, nota del 28 de julio de 2003. 8 Declaración del Grupo de Río sobre la situación en Colombia, Cuzco, mayo 24 de 2003. 9 Fundación Seguridad y Democracia, “Una fuerza preventiva de la ONU: Opción para Colombia” Pp. xii y xiii.

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1. LAS OPERACIONES DE PAZ EN EL CONTEXTO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA PROTEGER LA SEGURIDAD INTERNACIONAL

1.1 LA ONU Y LOS CONFLICTOS ARMADOS Las Naciones Unidas fueron creadas el 24 de octubre de 1945 por 51 Estados con el fin de preservar la paz a través de la cooperación internacional y la seguridad colectiva. Actualmente, todas las naciones independientes pertenecen a la ONU, organización que cuenta hoy en día con 191 Estados miembros.10 Cuando un Estado se vuelve miembro de la ONU se entiende que acepta las obligaciones de la Carta de la ONU, instrumento internacional que sienta los principios básicos de las relaciones internacionales. De acuerdo a la Carta, la ONU tiene cuatro propósitos fundamentales: mantener la paz y seguridad internacionales, fomentar las relaciones amistosas entre los Estados miembros, cooperar en la resolución de conflictos internacionales y promover los derechos humanos, y ser un centro de armonización de las acciones de los distintos Estados.11

La ONU no constituye un gobierno mundial y no expide leyes a la manera de un órgano legislativo estatal. Su tarea es proveer de medios de ayuda para la resolución de los conflictos internacionales y formular políticas generales en cada una de las materias que afectan a los Estados miembros. En el marco de la ONU, todos los Estados miembros (entiéndanse incluidos los Estados pequeños, pobre y ricos, con sistemas sociales y políticos diversos) tiene voz y voto.12

La ONU está compuesta por seis órganos principales:13 Asamblea General Consejo de seguridad Consejo Económico y Social Consejo de Administración Fiduciaria Secretaría General Corte Internacional de Justicia

La Carta de la ONU le confiere al Consejo de Seguridad la responsabilidad del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Se puede reunir cada vez que la paz

10 En este número de Estados se incluye a Timor Oriental y a Suiza, quienes en el año 2002 se convirtieron en miembros 11 http://www.un.org/Overview/brief1.html#footnote 12 Ibid. 13 Ibid.

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esté siendo amenazada. Bajo los lineamientos de la Carta, todos los Estados miembros deben acatar las decisiones del Consejo.14

El Consejo se compone de quince (15) Estados miembros, de los cuales cinco (5) de ellos –China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos- son miembros permanentes. Los otros diez (10) miembros son elegidos por la Asamblea General por un período de dos años.15 Las decisiones del Consejo requieren de nueve (9) votos como mínimo. Exceptuando las materias puramente procedimentales, una decisión no puede ser llevada a cabo si hay un voto en contra o un veto por parte de algún miembro permanente.16

Cuando llega al Consejo alguna amenaza a la paz internacional, éste primero explora las distintas formas de solucionar dicha amenaza de una forma pacífica, por ejemplo por la vía de la mediación. En el evento de una confrontación armada, el Consejo intenta en principio un cese al fuego. Se pueden hacer envíos de contingentes de PKO para ayudar a las partes a mantener suspender las hostilidades y mantener a las fuerzas opositoras al margen.17

El Consejo puede tomar medidas para hacer valer sus decisiones, como por ejemplo imponer sanciones económicas u ordenar un embargo de armas. En raras ocasiones el Consejo ha autorizado a los Estados miembros a hacer uso de todos los medios necesarios, incluyendo acciones militares, para que sus decisiones sean llevadas a cabo.18

Finalmente, el Consejo de Seguridad hace recomendaciones a las Asamblea General a través de la Secretaría General y por ejemplo puede opinar en el tema de admitir nuevos Miembros en la ONU.19

A lo largo de los años, la ONU ha jugado un papel determinante resolviendo conflictos y crisis internacionales. La ONU se ha valido de operaciones complejas como peacemaking, peacekeeping y la denominada asistencia humanitaria.20Ha trabajado en la prevención de conflictos y evitando su estallido. Y en etapas post-conflicto, ha incrementado su accionar hacia una paz duradera. Los esfuerzos de la ONU han producido importantes resultados. Ayudaron a que se desactivara la crisis de los misiles en Cuba en 1962 y la crisis del Medio Oriente en 1973. En 1988, una comisión de paz especial llevó a su fin la guerra entre Irán e Irak, y al año siguiente la ONU apoyó el retiro de las tropas soviéticas de Afganistán. En la década del 90, la ONU fue un importante instrumento para restablecer la soberanía en Kuwait y jugó un decisivo papel llevando a su fin las guerras civiles de Camboya, El Salvador, Guatemala

14 Ibid. 15 Ibid. 16 Ibid. 17 Ibid. 18 Ibid. 19 Ibid. 20 Ibid. Al respecto se hablará en el siguiente capítulo y sobre cada una de las modalidades de intervención de la ONU.

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y Mozambique. Adicionalmente Restableció el gobierno electo democráticamente en Haití, entre otros conflictos.21

Cuando en septiembre de 1999, una campaña de violencia obligó a más de 200.000 habitantes de Timor Oriental a abandonar sus hogares, quienes habían votado a favor de la independencia total de dicha isla, la ONU autorizó el envío de una fuerza de seguridad internacional, la cual ayudó a restablecer el orden. En octubre del mismo año, el Consejo de Seguridad estableció una administración transitoria la cual, con la protección de una fuerza multinacional, se encargó de monitorear el proceso de independencia de Timor. Finalmente, tras los sucesos del 11 de septiembre de 2001, el Consejo de Seguridad actuó rápidamente adoptando una resolución que obligaba a los Estados a detener a cualquier persona que participara en la financiación, planeación, preparación o ayuda a cualquier acto terrorista, así como ordenó que los Estados adoptaran leyes internas que reprimieran el terrorismo.22

Participación de la ONU en cada uno de los continentes

África La actividad de la ONU ha tenido múltiples matices, que incluyen la extensa campaña contra el apartheid en Sudáfrica, participación activa en la independencia de Namibia, y soporte de personal y técnico en cerca de 20 misiones electorales a través de las PKO. Las operaciones más recientes datan de 1999 y 2000 y se refieren al conflicto en Sierra Leona, la República Democrática del Congo, Etiopía y Eritrea. La ONU ha ayudado a repatriar a miles de refugiados de Mozambique, ha proveído asistencia humanitaria en Somalia y Sudán, y ha realizado esfuerzos para restablecer la paz en la zona de los Grandes Lagos. Actualmente está preparándose para un futuro referendo en Sahara Occidental.23

Adicionalmente, la ONU continúa desplegando misiones de peacebuilding en Guinea Bissau y Liberia, así como continúa en Angola y Burundi apoyando varias iniciativas de reconciliación nacional y promoción de la paz. Tras la solicitud del Consejo de Seguridad, la Secretaría General ha proveído a la comunidad de complejos y detallados estudios y análisis sobre los conflictos en África, junto a innumerables recomendaciones sobre cómo promover una paz duradera.24

Asia y el Pacífico La ONU continúa trabajando en el fortalecimiento de la sociedad civil de Camboya, así como la promoción de los derechos humanos y la democracia, como conclusión de las PKO desplegadas en los años de 1992 y 1993.

21 http://www.un.org/Overview/brief2.html 22 Ibid. 23 Ibid. 24 Ibid.

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En Afganistán, la ONU trabajó en la década pasada a facilitar la reconciliación y reconstrucción nacional, tras la guerra civil que había vivido. Pero a pesar de los esfuerzos diplomáticos de la Secretaría General y el personal a su disposición, el conflicto continúa dejando un gran costo humanitario, lo que disminuye en la práctica la ayuda entregada por el sistema de las Naciones Unidas. Con la intensificación del conflicto en Afganistán tras los ataques del 11 de septiembre de 2001, la Secretaría general designó a Lakhdar Brahimi25 como Representante Especial para Afganistán. La ONU jugó un rol central en la promoción del diálogo entre las partes en conflicto.26

En Timor Oriental, las negociaciones entre Indonesia y Portugal llegaron a un acuerdo en mayo de 1999, el cual llevó a que se llevara a cabo una consulta popular en dicho territorio. Bajo este acuerdo, la ONU supervisó las votaciones, las cuales en agosto dieron como resultado que un 78% de los votantes apoyaban la independencia y autonomía frente al gobierno de Indonesia. En agosto de 2001 se dio un paso definitivo en la búsqueda de dicho objetivo cuando se eligió una Asamblea Constituyente la cual redactó la primera Constitución Política del nuevo Estado independiente de Timor Oriental.27

En Tajikistán, se creó en junio de 2000 la Oficina de peacebuilding de la ONU en reemplazo de la PKO que se había constituido. Por otro lado, observadores militares continuaron su labor de monitoreo sobre el cese al fuego entre India y Pakistán en el Estado de Jammu y Cachemira. En el Pacífico, la ONU ayudó a que los gobiernos de Papua Nueva Guinea y Bouganville alcanzaran un acuerdo que cubriera temas como la autonomía, la tenencia de armas y un referendo.28

Europa En Chipre, la Secretaría General y su Enviado Especial cumplieron la labor de promover las negociaciones para que llegaran a un feliz término. La PKO desplegada en dicho Estado aún continúa supervisando el cese al fuego y realizando actividades humanitarias. La ONU hizo su mejor esfuerzo para resolver el conflicto existente en la antigua Yugoslavia cuando brindó asistencia a cerca de cuatro millones de personas. En 1991 la ONU impuso un embargo de armas, mientras la Secretaría general aunaron esfuerzos para detener el conflicto. Desde 1992 hasta 1995, los peacekeepers enviados para promover la paz y seguridad, protegieron a cientos de civiles en Bosnia y Herzegovina.29

25 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/faq/q3.htm. En marzo de 2000 la Secretaría General de la ONU designó a este ex-ministro de Relaciones Exteriores de Algeria para que liderara un panel de expertos el cual elaborara un informe sobre las operaciones de paz de la ONU e identificara dónde y cuándo las PKO serían más efectivas. Este informe fue conocido como el Brahimi Report. 26 http://www.un.org/Overview/brief2.html 27 Ibid. 28 Ibid. 29 Ibid.

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En Kosovo, el Consejo de Seguridad estableció en 1999 una administración internacional interina continuando con la finalización de los ataques aéreos de la OTAN y el retiro de las fuerzas yugoslavas. Bajo el auspicio de la ONU, la Unión Europea y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, se está trabajando con la población de Kosovo para la crear una sociedad democrática y autónoma. Como resultado, en octubre de 2000 se realizaron las elecciones municipales y la promulgación de un gobierno provisional. El 17 de noviembre de 2001se eligió para la asamblea legislativa.30

América La ONU se ha servido de las misiones de peacemaking y peacekeeping para resolver varios conflictos en América Central. En Nicaragua, en el año de 1989, los esfuerzos de paz lograron la desmovilización voluntaria de los disidentes, quienes entregaron las armas a la ONU. En 1990, una misión especial de la ONU monitoreó por primera vez en su historia unas elecciones. En El Salvador, los acuerdos de paz en los cuales hubo mediación de la Secretaría General, culminaron una guerra que había durado doce años. Una fuerza de PKO verificó la implementación de dichos acuerdos. 31

En Guatemala, las negociaciones apoyadas por la ONU culminaron una guerra civil de 35 años. Hoy en día, la Misión de Verificación en Guatemala trabaja para que los acuerdos sean cumplidos a cabalidad. En Haití, tras la ayuda internacional para restablecer un gobierno elegido democráticamente, la ONU ha puesto sobre la mesa un programa de recomendaciones en el cual se ha hecho énfasis en materia de derechos humanos, reducción del conflicto y participación de la sociedad civil.32

Modalidades de intervención de la ONU en los conflictos armados El sistema de las Naciones Unidas, entendido como la unión de los Estados Miembros, el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y la Secretaría General33, comprende tres actividades principales: prevención de conflictos y peacemaking, peacekeeping y peacebuilding.

30 Ibid. 31 Ibid. 32 Ibid. 33 Report of the Panel on United Nations peace operations. Op cit., Párrafo 9

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Peacemaking, Peacekeeping, Peacebuilding34

Es importante aclarar que en el marco de las misiones de paz de la ONU para Estados en crisis o conflictos internos se pueden dar varios tipos de actividades que, si bien se denominan de manera bastante similar, representan finalidades distintas. Así, se tiene que la ONU desarrolla actividades de peacebuilding, peacemaking, peace enforcement, peacekeeping. Acudiendo al International Crisis Group, resulta pertinente traer a colación la forma como en la práctica se pueden diferenciar dichos tipos de actividades de paz de la ONU. Así,

El punto principal de peacebuilding, antes y después de una guerra, es crear o recrear estructuras que ayuden a resolver el conflicto antes de que haya un estallido de violencia. Es útil pensar en las operaciones como un ciclo en vez de pensar en ellas como una secuencia lineal. El ciclo empieza en sociedades con crisis potenciales, que no tienen estructuras a largo plazo que se encarguen de resolver las diferencias (peacebuilding antes del conflicto); si la situación se deteriora, el énfasis se hace en la prevención de conflictos a través de medidas de paz (diplomacia preventiva); luego, si la violencia se incrementa el reto será restablecer la paz a través de medios diplomáticos (peacemaking) o, si éstos fracasan, a través de medios militares (peaceenforcement). Una vez restablecida la paz, al menos superficialmente, el objetivo es mantenerla (por intermedio de peacekeeping) mientras sean llevadas a cabo las medidas estructurales correspondientes por medio de peacebuilding después del conflicto. En este punto tenemos el ciclo completo de dichas operaciones, pues estas últimas medidas de peacebuilding son esencialmente las mismas que se llevan a cabo en peacebuilding antes del conflicto.35

34 Por peacemaking se entenderán operaciones destinadas a lograr la paz por medios diplomáticos en el evento de que un conflicto haga estallido (hacer la paz). Por peacekeeping se entenderán las operaciones que se encarguen de salvaguardar loa acuerdos de paz y cese al fuego que las partes del conflicto vayan obteniendo (guardar la paz). Por peacebuilding se entenderán las operaciones que se encargan de construir en los Estados en conflicto las instituciones que sean necesarias para poder evitar el estallido de un conflicto (construir la paz). Por peaceenforcement se entenderán las operaciones que acuden a la fuerza entendida bajo el Capítulo VII de la Carta de la ONU, mediante personal militar (paz a través de la fuerza). 35 Traducción del autor. El texto originalmente en inglés expresa lo siguiente: “The basic point of peacebuilding, both before and after war, is to create, or recreate, structures and capacities that will enable internal conflict to be resolved before violence breaks out.(…) Peacebuilding, as has been well said,1 is the front line of conflict prevention. It is helpful to think of crisis response, of the kind that challenged the international community over and again in the 1990s, as involving a cyclical rather than linear sequence. The cycle begins, in societies evidently heading for crisis, with longer-term structural measures of the kind just outlined ('pre-conflict peacebuilding'); as a situation deteriorates the emphasis turns to shorter-term

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Como se ve, el International Crisis Group trata el tema asimilándolo a un ciclo. Peacebuilding se da antes y después de la guerra; la diplomacia preventiva se requiere cuando la situación se deteriora y se hace necesaria la intervención vía prevención diplomática la cual se ayuda de operaciones de peacemaking. Finalmente, si se logra el cometido y por ende se llega a acuerdos de paz entre las partes, la ONU despliega misiones de peacekeeping para el mantenimiento y observancia de dichos acuerdos. Con el despliegue de peacekeeping se hace necesaria luego la presencia –nuevamente- de personal de peacebuilding, lo cual completaría el mencionado ciclo. Asimismo, la ONU en publicación reciente36, diferencia los conceptos atrás mencionados y los define de la siguiente manera:

“Las operaciones de la paz de Naciones Unidas exigen tres actividades principales: prevención del conflicto y el peacemaking; peacekeeping; y paz-edificio. La prevención a largo plazo del conflicto trata las fuentes estructurales del conflicto para construir una fundación sólida para la paz. Donde esas fundaciones se están desmenuzando, la prevención del conflicto procura reforzarlas, generalmente en la forma de una iniciativa diplomática. Tal acción preventiva es, por la definición, una actividad low-profile; cuando es acertada, puede incluso ir inadvertida en conjunto. Peacemaking trata los conflictos en marcha, procurando traerlos a un alto, usando las herramientas de la diplomacia y de la mediación. Los pacificadores pueden ser envoys de gobiernos, grupos de estados, organizaciones regionales o los Naciones Unidas, o pueden ser oficiosos y no gubernamental agrupa, al igual que el caso, por ejemplo, en las negociaciones que conducen a un acuerdo de la paz para Mozambique. Peacemaking puede incluso ser el trabajo de una personalidad prominente, trabajando independientemente. El peacekeeping es una empresa 50-year-old que se ha desarrollado rápidamente en la última década de un tradicional, sobre todo el modelo militar de observar altos el fuego y separaciones de la fuerza después de

conflict prevention or peace maintenance measures (preventive diplomacy, preventive deployment); then if violence breaks out the task becomes one of restoring peace through diplomatic means (peacemaking) or, if that fails, military means (peace enforcement). With peace restored, at least superficially, the task is to maintain it (perhaps with the help of peacekeeping operations - monitoring ceasefires and the like) while the structural measures involved in post-conflict peacebuilding are put in place. At this point we have come full circle: those structural measures are essentially exactly the same kind of measures that are, or should have been, involved in pre-conflict peacebuilding”.35(subrayas fuera de texto) 36 Report of the Panel on United Nations peace operations. Op cit., párrafos 10 al 13. Traducción hecha por el autor.

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guerras de un estado a otro, para incorporar un modelo complejo de muchos elementos, militares y civil, trabajando junto para construir paz en las consecuencias peligrosas de guerras civiles. el Paz-edificio es un término de un origen más reciente que, según lo utilizado en el actual informe, defina las actividades emprendidas en el lado lejano del conflicto para volver a montar las fundaciones de la paz y para proporcionar las herramientas para construir en esas fundaciones algo que es más que apenas la ausencia de la guerra. Así, el paz-edificio incluye pero no se limita a reintegrando a combatientes anteriores en la sociedad civil, consolidando la regla de la ley (por ejemplo, con el entrenamiento y la reestructuración de policía local, y la reforma judicial y penal); mejorar el respecto por derechos humanos con la supervisión, la educación y la investigación de abusos últimos y existentes; abastecimiento de la asistencia técnica para el desarrollo democrático (ayuda electoral incluyendo y ayuda para los medios libres); y promoviendo la resolución del conflicto y técnicas de la reconciliación.”

En este sentido, gracias a esta aclaración, se puede decir que antes que acudir a las operaciones de paz de la ONU hay que tener clara la situación de conflicto en cada uno de los Estados potencialmente destinatarios de ellas, pues como se vio, la filosofía y la razón de ser de cada una se deben a la necesidad concreta de cada conflicto. Es decir, si se vislumbra apenas una crisis se requeriría pre-conflict peacebuiling; o si esa condición se ha deteriorado y se ha tenido que acudir a medidas transitorias de mantenimiento de la paz se daría la necesidad de preventive diplomacy; o habiendo estallado un conflicto se tiene entonces que acudir a medios diplomáticos de restablecimiento de la paz (peacemaking a la manera del Capítulo 6º de la Carta de la ONU); o que habiendo intentado medios diplomáticos, éstos hayan fracasado, llevando a una intervención militar (peace enforcements). Diplomacia preventiva Adicionalmente, la Secretaría General de la ONU por intermedio de su Secretario Kofi Annan ha mostrado mucho interés en relación con el manejo de la diplomacia preventiva. En el Informe del Milenio presentado en el año 200037, se dejó manifiesta esa convicción. Para tener más claro el concepto de diplomacia preventiva es importante tener en mente que desde la secretaría general de Boutros Boutros Ghali, la ONU, bajo la influencia del Consejo de Seguridad, comenzó a crear normas de comportamiento estatal universales y a

37 ANNAN, Kofi. Informe completo del Secretario General de la ONU en Cumbre del Milenio del año 2000. Párrafos 205 a 208.

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adecuar la Organización para el manejo de conflictos internos, una vez los enfrentamientos de la guerra fría finalizaron.38 Dijo hace unos años Kofi Annan en calidad de Secretario General de la ONU que

La frecuencia de las guerras entre los Estados ha venido declinando. La mundialización de la economía ha eliminado en gran medida los beneficios de la adquisición territorial, en tanto que ha aumentado el costo de la destructividad de la guerra moderna. La casi duplicación del número de democracias desde 1990 ha sido igualmente importante, por cuanto los Estados democráticos establecidos, por diversas razones, rara vez luchan entre sí en el terreno militar. A partir del decenio de 1990, las guerras han sido principalmente internas. También han sido brutales, pues han cobrado más de 5 millones de vidas. Han violado, más que las fronteras, a los seres humanos. Los convenios humanitarios han sido quebrantados sin más ni más, los civiles y las personas que brindan ayuda se han convertido en objetivos estratégicos, y se ha obligado a los niños a que se conviertan en asesinos.39

Con la diplomacia preventiva y el deseo de promover los principios del buen gobierno, la ONU, busca continuar con el proceso de homogeneización. En este caso, con el establecimiento de normas de comportamiento uniformes al interior de los Estados, en aquellos temas que anteriormente eran considerados de los asuntos internos de los Estados. Es probable que las características del nuevo orden mundial, la crisis financiera de las Naciones Unidas generada por la proliferación de las operaciones de paz de los primeros años de la década de los noventa y por la falta de pago de las contribuciones voluntarias, la pérdida en vidas de los cascos azules, el fracaso de las misiones para poner término definitivo a los conflictos; o por el éxito en la conducción del mandato, que las Fuerzas de Paz sean cada vez más escasas en el mundo y hayan dado paso a la acción preventiva que utiliza diversos mecanismos de penetración y solución de los conflictos, al combinar estrategias diplomáticas, políticas y militares.40

En este sentido, la diplomacia preventiva se enmarca dentro de un concepto que se considera su pieza fundamental: Buen Gobierno. Se utilizan diferentes indicadores para definirlo, tales como el respeto a los derechos humanos, la transparencia en los procesos políticos, la promoción de la sociedad civil organizada con instituciones efectivas, la tolerancia de la oposición y las minorías, la libertad de prensa, el estado de derecho, la

38 LONDOÑO JARAMILLO, Patti. “Las Naciones Unidas y la Acción Preventiva”, Universidad Externado de Colombia, Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales –CIPE-, Revista OASIS 2000. 39 Informe del Milenio de Kofi Annan ante la Asamblea General de la ONU en 2000, párrafos 192 y 193. 40 LONDOÑO JARAMILLO, Patti. Op cit., pp. 36 y 37.

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justicia independiente, la imparcialidad policial, el control civil de las fuerzas militares y el desarrollo equitativo y sostenible.41

Para que se haga realidad el Buen Gobierno, la ONU se plantea valores y prioridades que buscan fomentarlo y consolidarlo. Los valores son la libertad y el derecho a la vida digna, gobiernos representativos, equidad y solidaridad, tolerancia y respeto a la diversidad, respeto del medio ambiente, la no violencia para resolver conflictos entre naciones, entre otros. Las prioridades son la erradicación de la pobreza, el desarrollo de los jóvenes, la solidaridad internacional, el acceso a los mercados, la condonación de la deuda, la inversión privada, el fortalecimiento de la ONU en acciones preventivas y de mantenimiento de la paz, entre otras.42

Así, para hacer posible la expansión de los conceptos de buen gobierno, el actual Secretario General de la ONU, Kofi Annan, le ha dado especial importancia al tema de la diplomacia preventiva. La considera como una de las medidas más efectivas para prevenir el surgimiento de disputas, para impedir el escalamiento de los diferendos y para controlar y resolver conflictos existentes. Kofi Annan ha dado varias recomendaciones en cuanto al tema de la diplomacia preventiva especialmente en África, pero aplicable también a las otras regiones: Control al tráfico de armas Reorientación de las sanciones económicas Responsabilidad financiera de los combatientes hacia las víctimas civiles Fortalecer la seguridad y le neutralidad de los campos de refugiados Salidas creativas de alivio a la deuda externa Apoyo a esfuerzos locales y regionales para superar el conflicto.43

Finalmente, no sobra hacer la aclaración de que una cosa es hablar de diplomacia preventiva, como una de las prácticas tradicionales de la ONU en medio de los conflictos armados, y otra muy distinta es hablar de acción preventiva, entendida esta como la posibilidad que tendrían los Estados de realizar actos de agresión, si el agredido constituye una grave amenaza a la seguridad del agresor. Es decir, “se agrede anticipadamente para evitar ser agredido”. Ejemplo claro en la práctica internacional de acción preventiva, es el desplegado por Estados Unidos contra Afganistán e Irak. Como se ve, no se encuadra el término peacekeeping sino en tanto que sirve como medio para ayudar a resolver conflictos existentes, o para mantener la paz que ha sido restablecida o mantener los eventuales acuerdos de paz que se hayan logrado. Es bueno aclarar que la

41 ANNAN, Kofi. Op cit. 42 LONDOÑO JARAMILLO, Patti. Op cit., p. 37. 43 “Secretary General´s report to the UN Security Council on the Causes of Conflict and the Promotion of Durable and Sustainable Development in Africa, New York, 1998”

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ONU misma tiene como uno de los objetivos de las PKO evitar que se expanda un conflicto ya existente en las fronteras, tal como ya se dijo atrás. 1.2 CARACTERIZACIÓN DE LOS CONFLICTOS ARMADOS Desde el final de la Guerra fría, las misiones de peacekeeping se han mezclado con operaciones de peacebuilding, creando operaciones complejas desplegadas en el marco de conflictos intraestatales. Este marco de conflictos está relacionado comúnmente con factores externos como actores políticos, vendedores de armas, exportadores ilícitos, poderes regionales que envían sus propias tropas al conflicto y Estados vecinos que reciben numerosos refugiados y desplazados que en la mayoría de casos son expulsados a la fuerza de sus lugares de origen. Con esos relevantes efectos sufridos por un Estado que sufre un conflicto interno, dichos conflictos usualmente son denominados transnacionales.44

El término conflicto armado internacionalizado describe hostilidades internas que se convierten en internacionales. Las circunstancias concretas que pueden dar lugar a esa internacionalización son numerosas y, a menudo, complejas: la expresión conflicto armado internacionalizado incluye las guerras entre dos facciones internas respaldadas por Estados diferentes, las hostilidades directas entre dos Estados extranjeros que intervienen militarmente en un conflicto armado interno respaldando a grupos enemigos y las guerras en que se produce una intervención extranjera para apoyar a un grupo rebelde que lucha contra un Gobierno establecido. Algunos de los conflictos armados internos internacionalizados más evidentes de la historia reciente son la intervención de la OTAN en el conflicto armado entre la República Federativa de Yugoslavia (RFY) y el Ejército de Liberación de Kosovo (ELK) en 1999 y la intervención iniciada en agosto de 1998 por Ruanda, Angola, Zimbabwe, Uganda y otros países, en apoyo de las partes enfrentadas en el conflicto armado interno de la República Democrática del Congo (RDC).45

Los conflictos internos son, hoy por hoy, más numerosos, brutales y perniciosos que los internacionales, a pesar de que el Estado sigue siendo la principal máquina de guerra. Por consiguiente, el derecho internacional humanitario sigue teniendo como trasfondo, en gran medida, una amalgama de elementos políticos internos e internacionales cuyo efecto acumulado es el fenómeno del conflicto interno internacionalizado: la intervención de un tercer Estado en las guerras civiles es un hecho constante. En los conflictos armados internos hay, casi invariablemente, algún tipo de participación extranjera.46

Los motivos para intervenir en las guerras civiles pueden haber cambiado desde el fin de la guerra fría, pero la mayor interdependencia económica de los países como consecuencia de 44 Report of the Panel on United Nations peace operations, A far-reaching report by an independent panel (A/55/305 – S/2000/809), Párrafo 18. 45 STEWART, James. Revista Internacional de la Cruz Roja. Artículo del 30 de junio de 2003. 46 Ibid. STEWART, James cita un aparte de R. Bierzanek, "Quelques remarques sur l'applicabilité du droit international humanitaire des conflits armés aux conflits internes internationalisés", en C. Swinarski (dir.), Studies and Essays on International Humanitarian Law and Red Cross Principles in Honour of Jean Pictet, CICR, Ginebra, 1984.

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la mundialización, la consecución de capacidad nuclear por países que carecían de ella, la mayor incidencia del terrorismo en los países occidentales y la creciente escasez de recursos naturales incitan constantemente a la intervención extranjera en conflictos nacionales.47

Se presenta actualmente un problema jurídico, el cual es claramente sustentado en el siguiente tenor:

Desde una perspectiva humanitaria, la dificultad radica en que, aunque los conflictos armados internacionalizados tienen características especiales que los diferencian tanto de los conflictos armados internacionales como de los internos, no existe absolutamente ninguna base para una normativa intermedia entre el derecho aplicable en los conflictos armados internos y el que rige las guerras internacionales. Por consiguiente, la aplicación del derecho internacional humanitario en los conflictos armados internacionalizados implica caracterizar los enfrentamientos como totalmente internacionales o totalmente no internacionales, en función de las diversas pruebas establecidas en los Convenios de Ginebra, sus Protocolos y el derecho internacional consuetudinario.48

Es importante recordar que según la normativa de derecho internacional humanitario actual, el hecho de que se diga que un conflicto armado es del resorte de los conflictos internacionales o de los conflictos de carácter no internacional implica unas consecuencias claras, que se plasman en el siguiente aparte:

La diferencia entre la regulación sustantiva de los conflictos armados internacionales y las normas aplicables en los conflictos armados no internacionales es, a simple vista, sorprendente. Como reflejo de la propensión histórica del derecho internacional humanitario a reglamentar las guerras interestatales, baste citar que los Convenios de Ginebra de 1949 y los Protocolos de 1977 contienen unos 600 artículos, de los cuales sólo el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y los 28 artículos del Protocolo adicional II se aplican en los conflictos internos. Además, como se ha mencionado anteriormente, el derecho de La Haya sobre los métodos y medios de combate, así como sobre la conducta de los ejércitos en el campo de batalla, no se aplica en los conflictos armados internos.49

47 Ibid 48 Ibid. 49 Ibid.

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Los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra mantuvieron la distinción entre conflictos armados internacionales y conflictos armados sin carácter internacional dejando sin resolver la difícil cuestión del derecho que debe aplicarse en los conflictos armados que constan de elementos tanto internacionales como no internacionales.50

No deja de ser paradójico que, dada la rotunda negativa a asimilar expresamente las leyes de la guerra aplicables en los conflictos armados internos e internacionales, existe ya una extensa bibliografía en la que se señala que el derecho internacional consuetudinario se ha desarrollado hasta tal punto que la línea divisoria entre ambos regímenes es menos pronunciada. La Sala de Apelaciones del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY) afirmó, en el fallo relativo a la apelación sobre la jurisdicción de la Corte en el asunto Tadic, que las normas consuetudinarias que rigen los conflictos internos comprenden:

la protección de las personas civiles en las hostilidades, en particular contra ataques indiscriminados, la protección de los bienes de carácter civil, en especial del patrimonio cultural, la protección de todas las personas que no participan, o que han dejado de participar, directamente en las hostilidades, así como la prohibición de los medios de guerra proscritos en los conflictos armados internacionales y la prohibición de determinados métodos de conducción de las hostilidades.51

El entonces presidente del TPIY, Antonio Cassese, opinaba que "se ha producido cierta convergencia entre los dos ordenamientos de derecho internacional, de modo que los conflictos internos se rigen ahora, en gran medida, por las normas y los principios que tradicionalmente se aplicaban sólo en los conflictos internacionales (…)"52. El CICR ha decidido abordar lo que denomina "la insuficiencia tanto de contenido como de cobertura" del derecho convencional aplicable en los conflictos armados no internacionales analizando la costumbre en lugar de promulgar nuevas normas en virtud de tratados. Esta posición refleja el hecho de que las leyes internas, los instrumentos jurídicos internacionales53 y la jurisprudencia muestran que "los Estados están menoscabando los dos puntales que sustentan el edificio del derecho de los conflictos armados".54

50 Ibid . 51 Prosecutor v. Tadic, IT-94-1-AR72, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, 2 de octubre de 1995, Párrafo 127. 52 Memorando del 22 de marzo de 1996 de la Comisión Preparatoria de la Corte Penal Internacional, en Moir, p. 51. 53 Al respecto es importante decir que el Protocolo enmendado II de 1996 anexo a la Convención de las Naciones Unidas sobre Ciertas Armas Convencionales, de 1980, la Convención de Ottawa de 1997 sobre la prohibición de las minas antipersonal y el Segundo Protocolo de La Haya, de 1999, para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado se aplican tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. 54 STEWART, James. Op cit.

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El criterio más aplicado en la prueba para determinar si un conflicto armado interno ha adquirido carácter internacional se dio en el fallo relativo a la apelación del asunto Tadic, y es el de si "alguno de los participantes en el conflicto armado interno actúa por cuenta de otro Estado".55 En el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua, se pidió a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) que respondiera a una cuestión similar con el fin de determinar la responsabilidad de los Estados Unidos en el conflicto armado entre los contras, a los que había patrocinado, y el Gobierno nicaragüense.56 Al definir las circunstancias en que cabe atribuir los actos de un grupo insurgente a un Estado, la Corte se ajustó a lo que describió como la prueba del control efectivo, lo que implicaba determinar: "si los vínculos entre los contras y el Gobierno de los Estados Unidos eran o no de dependencia por un lado y de control por el otro, de modo que fuera jurídicamente correcto equiparar los contras a un órgano del Gobierno de los Estados Unidos o que actuaban en nombre de dicho Gobierno"57

Al aplicar la prueba a los hechos, la CIJ halló que, a pesar del elevado grado de participación y de un control general de los contras, que dependían considerablemente de la ayuda exterior, los Estados Unidos no eran responsables de las violaciones del derecho humanitario perpetradas por éstos, puesto que esas violaciones podían haber sido "cometidas por miembros de la contra sin el control de los Estados Unidos".58 Una vez señaladas las anteriores consideraciones, baste señalar que, en el fallo relativo a la apelación del asunto Tadic, la Sala de Primera Instancia desestimó el respaldo de la Sala de Apelación a la prueba de un estricto control efectivo, adoptada en el asunto de Nicaragua y arguyó que el razonamiento de la CIJ no era "convincente [...] basándose en la lógica misma de todo el sistema del derecho internacional por lo que atañe a la responsabilidad del Estado".59 Como consecuencia de ese rechazo, ha cobrado auge una prueba al parecer menos rigurosa para determinar cuándo cabe considerar que las partes actúan por cuenta de un Estado en el derecho penal internacional. La prueba se apoya en tres tipos diferentes de control bajo el cual puede considerarse que una entidad es de facto un órgano de un Estado, según sea, en cada caso, la naturaleza de la entidad:60

En primer lugar, cuando se trata de actos de un individuo o de un

55 Prosecutor v. Tadic, Op cit. 56 Prosecutor v. Tadic, Op cit.. 57 El asunto de las Actividades Militares y Paramilitares en y contra Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, Judgment, ICJ Reports 1986, Párrafo 109. 58 Ibid., Párrafo 115. 59 Prosecutor v. Tadic, Op cit., Párrafo 116. 60 STEWART, James. Op cit.

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grupo no organizado militarmente que ha actuado presuntamente como órgano estatal de facto, es necesario averiguar si el Estado ha dado instrucciones específicas en relación con ese acto concreto a la persona o grupo de que se trate o, si no, determinar si el Estado ha aceptado o aprobado públicamente el hecho ilícito ex post facto. En la segunda exigencia, relativa al control de un Estado sobre fuerzas armadas, milicias o unidades paramilitares subordinadas, "el control ha de tener carácter general". La Sala de Primera Instancia declaró que: "(...) el control de un Estado sobre fuerzas armadas, milicias o unidades paramilitares subordinadas puede revestir carácter general (y ha de comprender más que el suministro de ayuda económica, de equipamiento o de instrucción)". La Sala de Apelaciones dejó claro que, en el segundo requisito, la prueba del control general, exige que un Estado "desempeñe un papel en la organización, la coordinación o la planificación de las acciones militares del grupo militar, además de costear, instruir y equipar o prestar apoyo operacional a ese grupo", pero que no llega a "incluir la emisión de órdenes específicas del Estado, o la dirección de cada una de las operaciones". La tercera y última prueba consiste en "la asimilación de particulares a órganos estatales a causa de su comportamiento dentro de la estructura de un Estado". La única explicación de la Sala de Apelaciones acerca de esta categoría poco desarrollada consistió en tres ilustraciones: un judío austriaco elevado por los administradores de un campo de concentración alemán a una posición de autoridad sobre los demás internados; un holandés que actuó efectivamente como miembro de las fuerzas alemanas; y la atribución de responsabilidad internacional a Irán por los actos de cinco "guardas revolucionarios" iraníes que llevaban "uniformes parecidos a los del Ejército”.61

Según el fallo relativo a la apelación del Asunto Tadic el punto límite para que un conflicto armado interno se considere internacional se cumple cuando "otro Estado interviene en el conflicto con tropas"62. En la sentencia del asunto Blaskic, la Sala de Primera Instancia del TPIY se apoyó en una serie de factores para llegar a la conclusión de que había "pruebas sobradas para caracterizar el conflicto como internacional" a raíz de "la intervención directa de Croacia en Bosnia-Herzegovina"63. Aunque, al igual que en el asunto Tadic, la Sala no articuló ninguna norma particular respecto del grado de intervención que bastaría

61 Prosecutor v. Tadic. Op cit., Párrafos 137, 141, 142, 143 y 174. En: STEWART, James. Op cit. 62 Prosecutor v. Tadic, Op cit., Párrafo 84 63 Prosecutor v. Blaskic, IT-95-14, Judgement, 3 de marzo de 2000, Párrafos 75, 76 y 94.

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para internacionalizar un conflicto armado preexistente, se mostró satisfecha de que hubieran asistido al proceso entre 3.000 y 5.000 miembros del Ejército regular croata, según estimaciones, estacionados fuera de la zona donde tuvo lugar el conflicto entre el Consejo de Defensa Croata y el Ejército de Bosnia-Herzegovina. Si bien la Sala aceptó que el Ejército de Croacia había tenido alguna presencia en la zona de conflicto, el fundamento principal de su decisión fue que las hostilidades del Ejército croata: "en el exterior [de la zona de conflicto] también habían influido inevitablemente en la conducción del conflicto en esa zona. Al entablar combate [el Ejército de Bosnia-Herzegovina] en el exterior [de la zona de conflicto], el Ejército de Croacia redujo la capacidad [del Ejército de Bosnia-Herzegovina] de combatir [contra el Consejo de Defensa Croata] en Bosnia central"64. Por consiguiente, ese razonamiento parecería indicar que cualquier intervención militar extranjera que afecte, aunque sea indirectamente, a un conflicto interno independiente, basta para hacer que el conflicto adquiera carácter internacional.65 Esta hipótesis fue confirmada ulteriormente en la sentencia del asunto Kordic y Cerkez, en que se halló que la intervención del Gobierno de Croacia en el conflicto contra las fuerzas serbias en Bosnia internacionalizaba un conflicto distinto en que el Gobierno croata no tenía una participación militar directa, esto es, el conflicto entre los bosnios croatas y los bosnios musulmanes.66 Según la Sala de Primera Instancia, la razón de ello es que posibilitó "a los bosnios croatas desplegar fuerzas adicionales en su lucha contra los bosnios musulmanes".67 El fallo se apoya asimismo en diversos indicios para llegar a esa conclusión, pero tampoco delimita la magnitud necesaria de la fuerza militar directa. La sentencia del asunto Naletilic siguió su ejemplo, afirmando, que:

No es necesario demostrar que las tropas [Ejército de la República de Croacia] estaban presentes en cada zona en que se cometieron presuntamente crímenes. Al contrario, el conflicto entre [las Fuerzas Armadas del Gobierno de Bosnia-Herzegovina] y [el Consejo de Defensa Croata] debe considerarse globalmente y, si se llega la conclusión de que tiene carácter internacional por la participación de las tropas [del Ejército de la República de Croacia], entonces se aplicará el artículo 2 del Estatuto en todo el territorio en conflicto.68

Finalmente en relación con la tipificación de internacional o no de un conflicto en particular, se puede decir que el hecho de admitir que las intervenciones militares extranjeras, sea cual sea su intensidad, internacionalizan todos los conflictos armados que

64 Ibid., Párrafo 94. 65 STEWART, James. Op cit. 66 Prosecutor v. Kordic & Cerkez, IT-95-14/2-T, Judgement, 26 de febrero de 2001. 67 Ibid., Párrafo 108. 68 Prosecutor v. Naletilic et al., IT-98-34-T, Judgement, 31 de marzo de 2003, Párrafo 194.

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se libran en un territorio no encaja muy bien con la declaración inicial del fallo relativo al asunto Tadic sobre los conflictos armados internacionalizados, que presupone que un conflicto armado "(...) según las circunstancias, puede tener carácter internacional al mismo tiempo que interno". Lamentablemente, la posibilidad de una intervención militar directa que sólo influya de forma indirecta en un conflicto armado interno, como la mencionada en los fallos mencionados atrás, así como la falta de todo umbral bien fundado de la envergadura de la intervención militar directa que confiere a un conflicto carácter internacional denotan la carencia de una base de principios que permita distinguir los conflictos armados internacionalizados de los conflictos con "carácter internacional a la vez que interno".69

Los anteriores planteamientos han servido para aclarar que no es nada sencillo para la doctrina y jurisprudencia internacional el hecho de calificar un conflicto como de carácter no internacional y el límite para que se diga en qué momento se convierte en uno de carácter internacional. Más dificultades hay en el hecho de probar cuándo un Estado está apoyando a otro Estado o aun grupo de disidentes, proveyéndoles armamento o asistencia de cualquier tipo. Para ello se acude a los distintos -si bien pocos- fallos de los altos tribunales de Justicia, quienes están solucionando el problema antes mencionado de la disparidad de normas aplicables a un conflicto internacional y las aplicables a uno de carácter no internacional. En este sentido, debido a la complejidad del caso, queda apenas mencionada la discusión actual sobre la relatividad en que se encuentra la tipificación de los conflictos y por ende, las normas sustanciales que serán aplicables en cada uno de dichos eventos. 1.3 CARACTERÍSTICAS, CONDICIONES, LIMITACIONES Y MODALIDADES DE LAS PKO El término peacekeeping no se encuentra en la Carta de la ONU. Dag Hammarskjold70 se refirió a él como perteneciente al “Capítulo Seis y Medio” de la Carta, ubicándolo entre los métodos pacíficos tradicionales de resolución de conflictos, como la mediación y las misiones de investigación (Capítulo VI de la Carta) y acciones más agresivas, como los embargos e intervenciones militares (Capítulo VII de la Carta).71 Es por eso que su denominación ha sido doctrinal, si bien en la práctica ya es una parte importante de las misiones de la ONU, y es por eso que se ha basado más en la experiencia que en teorías a priori.

69 STEWART, James. Op cit. 70 Quien fuera designado en dos ocasiones Secretario General de la ONU. 71 www.un.org/Depts/dpko/dpko/home.shtml

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Las PKO nacen gracias a decisiones mayoritarias del mencionado Consejo de Seguridad. Es decir, con nueve (9) votos a favor de alguna misión, ésta prospera72. Las PKO están basadas en el principio de una presencia imparcial en el campo que pueda calmar las tensiones y permitir soluciones negociadas en una situación de conflicto. El primer paso, el cual a menudo involucra intensos esfuerzos diplomáticos por parte del Secretario General de la ONU, es asegurar un cese a las luchas armadas y el consentimiento de las partes antes de que los peacekeepers sean desplegados por sus territorios. La Carta de la ONU le confiere al Consejo de Seguridad el poder y la responsabilidad de tomar medidas colectivas para mantener la paz y seguridad internacionales. Por esta razón, la comunidad internacional generalmente acude al Consejo para que autorice las PKO. La mayoría de estas operaciones han sido establecidas e implementadas por la misma ONU bajo el auspicio de las tropas que están bajo su comando. En otros casos donde el despliegue de dichas operaciones no ha sido ejecutado directamente por el Consejo de Seguridad, éste autoriza a las organizaciones regionales como la OTAN, la Comunidad Económica de Estados Africanos del Oeste o coaliciones de distintos países para que implemente por ellos mismos dichas operaciones.73 En todo caso hay que aclarar que el Consejo de seguridad siempre debe autorizar dichas operaciones independientemente de si las ejecuta o no por su propia cuenta. Las misiones de PKO requieren de la confluencia de al menos estos tres requisitos para que puedan ser desplegadas: Un mandato claro y específico por parte del Consejo de Seguridad

Consentimiento de las partes en conflicto con respecto a dichas operaciones

Cese al fuego

Recursos adecuados para llevar a cabo dicha misión74.

Por otro lado, como complemento de dichos tres requisitos, en el Reporte del Panel de la ONU sobre las PKO del año 2000 se dijo que las misiones de PKO adicionalmente requerían como parte de su piedra angular el carácter de imparcialidad y de uso de la fuerza solo en casos de legítima defensa.75

Dependiendo de la voluntad del gobierno y del Consejo de Seguridad en cuanto al manejo del conflicto, se puede dar una intervención de las denominadas boinas azules o de los cascos azules. La diferencia fundamental radica en que las primeras tropas intervienen en conflictos menos prolongados en el tiempo, o en todo caso conflictos que no constituyen

72 Ibid., arts. 27.2 y 27.3 73 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/faq/q1.htm 74 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/faq/q3.htm 75 Report Of the Panel on United Nations Peace Operations. Op cit., p. 9

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una amenaza grave a la seguridad internacional, lo cual los ubica en el terreno de la mediación e incluso en los buenos oficios (Capítulo VI de la Carta de la ONU)76. En cuanto a los segundos, éstos se ven más involucrados en conflictos prolongados en el tiempo o que amenacen la seguridad, lo cual hace que se ubiquen en el marco de una intervención armada (Capítulo VII de la Carta)77. La ONU ha organizado estructuralmente las PKO y para ello ha establecido el organigrama que se muestra a continuación78:

76 Carta de la ONU, “Artículo 33. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección. 2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las partes a que arreglen sus controversias por dichos medios. Artículo 34. El Consejo de Seguridad podrá investigar toda controversia, o toda situación susceptible de conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si la prolongación de tal controversia o situación puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.” 77 Carta de la ONU, “Artículo 39 El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá que medidas serán tomadas de conformidad con los Artículos 41 y 42 para mantener o restablecer 1a paz y la seguridad internacionales. Artículo 41 El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas. Artículo 42 Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas.” 78 www.un.org/Depts/dpko/milad/fgs2/unsas_files/1_UNSAS_new.ppt

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THE DEPARTMENT OF PEACEKEEPING THE DEPARTMENT OF PEACEKEEPING OPERATIONSOPERATIONS

OFFICE OF THE

UNDER-SECRETARY-GENERAL

PEACEKEEPING BEST PRACTICES UNIT EXECUTIVE OFFICE

OFFICE OF OPERATIONS

CIVILIAN POLICE DIVISION

OFFICE OF MISSION SUPPORT

AFRICA DIVISION

ASIA & MIDDLE EAST DIVISION

EUROPE & LATIN AMERICA DIVISION

SITUATION CENTRE

LOGISTICS SUPPORT DIVISION

ADMINISTRATIVE SUPPORT DIVISION

MINE ACTION SERVICE

MILITARY DIVISION

Current Military Operations Service

Force Generation & Mil Pers Service

Training & Evaluation Service

Military Planning Service

Tomado de www.un.org/Depts/dpko/milad/fgs2/unsas_files/1_UNSAS_new.ppt

Consideraciones sobre las PKO * Todos los Estados miembros comparten los gastos de las PKO. La Asamblea General establece las contribuciones de acuerdo a una escala especial de valoraciones. Esta escala toma en cuenta la relativa capacidad económica de los miembros. No es obligatorio contribuir con personal para las PKO, así como un Estado miembro tiene el derecho de retirar el personal que haya aportado a determinada misión. 79

* Especialmente los Estados pertenecientes al Consejo de Seguridad pagan un aporte adicional debido a la responsabilidad que asumen para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Eso no obsta para que algunos Estados aporten voluntariamente alguna suma ya sea de dinero, personal, transporte, o cualesquiera otras formas de ayudar a las PKO. 80

* Cada PKO tiene un conjunto de tareas determinadas y específicas en cada caso, pero todas comparten objetivos comunes: aliviar el sufrimiento humano y crear condiciones para crear instituciones que defiendan la paz. La presencia de una PKO en un territorio contribuye a este objetivo permitiendo la intervención de las Naciones Unidas como una tercera parte con un impacto directo en el proceso político. 81

79 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/faq/q6.htm 80 Ibid 81 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/faq/q4.htm

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* PKO además, suelen estar formadas por diversos componentes, incluyendo personal militar, que puede o no estar armado, y personal civil que abarca un diverso rango y grado de disciplinas. Dependiendo del mandato que se les confiere, las misiones de peacekeeping deben estar habilitadas para: Desplegarse en los territorios y prevenir el estallido del conflicto o evitar que se

expanda un conflicto ya existente en las fronteras; Estabilizar situaciones de conflicto después de haberse dado un cese al fuego para crear

un ambiente para las partes que dé pie a un último acuerdo de paz; Asistir en la implementación de acuerdos de paz comprensivos y claros; Liderar a los Estados o a cualquier territorio en conflicto hacia la transición a un

gobierno estable basado en los principios democráticos, buen gobierno y desarrollo económico.82

Las incursiones de los grupos insurgentes en países vecinos, los movimientos masivos de personas y las violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario han sido consideradas “amenazas a la paz y seguridad internacionales” por el Consejo de Seguridad. En especial, los derechos humanos han estado cada vez más vinculados a la paz y seguridad internacionales.83

Siendo así, el personal de cada misión en específico es garante de la consecución de acuerdos de paz o por lo menos de un cese al fuego. En principio, peacekeeping fue creado para dirimir conflictos de carácter internacional (entre Estados); pero se ha aceptado que también pueden crearse misiones especiales para conflictos internos.84 Es esta la razón por la cual en medio del CAC queda abierta la posibilidad de una eventual intervención de los denominados cascos azules (o boinas azules, dependiendo de la voluntad del gobierno y del Consejo de Seguridad en relación con el manejo del conflicto). A continuación se hará mención a las 16 actividades de PKO que están siendo actualmente llevadas por la ONU:85

África: Burundi (ONUB), Costa de Marfil (UNOCI), Liberia (UNMIL), República Democrática del Congo (MONUC), Etiopía y Eritrea (UNMEE), Sierra Leona (UNAMSIL), Sahara Occidental (MINURSO) América: Haití (MINUSTAH) Asia: Timor Oriental (UNMISET), India-Pakistán (UNMOGIP) Europa: Chipre (UNFICYP), Georgia (UNOMIG), Kosovo (UNMIK)

82 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/home.shtml 83 Fundación Seguridad y Democracia,“Una fuerza preventiva de la ONU: opción para Colombia”. 84 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/faq/q2.htm 85 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/index.asp

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Medio Oriente: Líbano (UNIFIL), Medio Oriente(UNTSO), Golan Heights (UNDOF) Por otro lado, esta es la lista de las 43 misiones de PKO que ya fueron desplegadas contando en algunos casos con éxito y en otros no:86

África: Angola (UNAVEM I, II Y III Y MONUA), República Centroafricana (MINURCA), Chad-Libia (UNASOG) , Congo (ONUC), Liberia (UNOMIL), Mozambique (ONUMOZ), Namibia (UNTAG), Rwanda (UNAMIR), Rwanda-Uganda (UNOMUR), Sierra Leona (UNOMSIL), Somalia (UNOSOM I Y II) América: Centro América (ONUCA), República Dominicana (DOMREP), El Salvador (ONUSAL), Guatemala (MINUGUA), Haití (UNMIH, UNSMIH, UNTMIH, MIPONUH) Asia: Afganistán-Pakistán (UNGOMAP), Camboya (UNAMIC, UNTAC), Timor Oriental (ÚNTAET), India-Pakistán (UNIPOM), Tajikistán (UNMOT), Nueva Guinea Occidental (UNSF) Europa: Croacia (UNCRO, UNTAES, UNPSG), Yugoslavia (UNPROFOR), Yugoslavia-Macedonia (UNPREDEP), Bosnia y Herzegovina (UNMIBH), Península Prevlaca (UNMOP) Medio oriente: Irán-Irak (UNIIMOG), Líbano (UNOGIL), Medio Oriente (UNEF I y II), Yemen (UNYOM), Irak-Kuwait (UNIKOM) Si bien el objetivo central de la ONU desde su creación en 1945 es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales87, es paradójico que en el seno del Consejo de Seguridad se mantengan cinco (5) miembros permanentes con poder de veto88. Los once (11) miembros restantes de dicho órgano quedan a merced de cualquier determinación que pueda hacer cualquiera de los cinco miembros antes mencionados. Eso relativiza en gran medida la paz y la seguridad internacionales en cuanto a que se tendría que lograr cierto unanimismo en la toma de decisiones que afecten la paz so pena de que no se dé la mayoría necesaria para la realización de determinada misión en el marco de la ONU. Lo que llama la atención, es el hecho de que la premisa central de las misiones de peacekeeping sea la de la necesidad de participación de una fuerza neutral en medio de los conflictos. De hecho, la ONU como máximo organismo internacional debe ser neutral. Pero a raíz de lo anteriormente dicho sobre el rígido poder de veto a favor de los gobiernos de Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, China y Rusia, queda un poco debilitado el objetivo de neutralidad. Se abre un espacio de duda si se piensa que las decisiones que se tomen en el seno del Consejo de Seguridad dependen directamente de la voluntad político-estratégica de dichos Estados miembros. Esta duda se puede incrementar si se acude a los

86 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/index.asp 87 Carta de la Organización de las Naciones Unidas, Art. 1.1 88 Ibid., art. 23.1

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sucesos de Irak y Afganistán, hechos que si bien no tienen relación con las misiones de peacekeeping, demuestran que si la voluntad de algún miembro permanente es contraria a la de los demás, la ONU no puede actuar como lo manda la Carta. Para evitar desvíos en el tema central de este escrito, cabe simplemente concluir que la Carta de la ONU tiene mandatos claros de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Para ello ha creado unidades y grupos especiales para que se dirijan a territorios en conflicto con el objetivo de ayudar en el proceso de cese al fuego y eventuales diálogos de paz. Ejemplo claro de ello, son las actividades de peacekeeping. Lo que se plasmó en los últimos párrafos es un llamado al lector para que se haga sus propios cuestionamientos. Lo que se analizará a lo largo del texto tomará como base lo que pudiera ser la eficacia práctica de las misiones de paz de la ONU en términos de la política actual del gobierno, específicamente el hecho de tener a las PKO como un medio para un fin: la lucha antiterrorista.89No se puede dejar de lado que las PKO en ningún caso pueden constituir una fuerza de agresión con la única salvedad de la legítima defensa.90En este sentido, su ayuda no consistiría en ser ejércitos de agresión que busquen la paz mediante la derrota de alguna de las partes. 1.4 VALORACIÓN DE LAS PKO- CASOS CONCRETOS Casos específicos de fracaso en las misiones de PKO Como parece lógico, es bastante difícil que las distintas misiones de PKO que ha desplegado la ONU hayan contado con éxito. Así, se puede ver que hay misiones que se consideran un fracaso como las de Afganistán, Angola y Somalia. Hay misiones consideradas de éxito intermedio como la de la República Democrática del Congo, el Medio Oriente y Jammu-Cachemira. Finalmente, hay misiones que fueron tenidas como exitosas, tales como las de Camboya, El Salvador, Guatemala, Mozambique y Namibia.91

A continuación se describen dos eventos específicos en los cuales se puso en duda la credibilidad de las PKO, debido a cierto grado de complicidad y/o negligencia en relación con la misión asignada. 1. Srebrenica92(UNPROFOR) Los eventos de Srebrenica marcan el clímax de la Guerra en Bosnia-Herzegovina, en la batalla más lamentable del conflicto de los Balcanes93. El conflicto de Bosnia-Herzegovina

89 Al respecto se hablará en el capítulo relativo al CAC propiamente tal. 90 Report Of the Panel on United Nations Peace Operations. Op cit., p. 9 91 LONDOÑO JARAMILO, Patti. Op cit. 92 www.gendercide.org y el “Report of the Secretary General Pursuant to General Assembly Resolution 53/35 (1998) – Srebrenica Report.”

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empezó en 1992 y presentó una larga lista de atrocidades desde sus comienzos. Una de las más grandes masacres ocurridas a inicios de la Guerra tomó lugar en un colegio en el pueblo de Bratunac en abril de 1992, cuando aproximadamente trescientos cincuenta (350) musulmanes bosnios (todos hombres) fueron torturados y asesinados por paramilitares serbios y policía especial. Bratunac está ubicado a las afueras de Srebrenica y sirvió después de nuevo como terreno de asesinatos cuando la ciudad cayó en manos de las fuerzas serbias en julio de 1995. Aunque los serbios pudieron tomarse Bratunac, no pudieron hacer lo mismo con Srebrenica. La ciudad era defendida por Naser Oric, una figura fuerte cuyas tropas generaron varias atrocidades en las villas serbias alrededor de Srebrenica. En abril de 1993, las fuerzas serbias se encontraron con las tropas de Oric para librar una batalla. El general serbio Ratko Mladic siempre fue enfático al expresar una rencilla especial hacia los hombres de Srebrenica, estuvieran armados o no. Cientos de mujeres y niños fueron separados del grupo de hombres. La difícil situación de la ciudad provocó que la comunidad internacional declarara a Srebrenica como una de las cinco áreas seguras (safe areas94) en Bosnia (las otras eran Zepa, Gorazde, Tuzla, Sarajevo, y Bihac en el noroeste de Bosnia) . Pero el significado del concepto safe areas era demasiado ambiguo, lo que hizo que nunca hubiera suficientes fuerzas para proteger la seguridad de los habitantes bosnios

93 Ibid, Pár.33. “Srebrenica lies in a mountain valley in eastern Bosnia, close to the border with Serbia. At the time of the 1991 census, the municipality had a population of 37,000, of which 73 percent were Bosniacs and 25 percent were Serbs. Despite the preponderance of Bosniacs in the pre-war population, Serb paramilitaries from Srebrenica, and from other parts of eastern Bosnia, held Srebrenica for several weeks at the beginning of the conflict in Bosnia and Herzegovina. During this period, Bosniacs from the general area of Srebrenica were not only expelled from their homes in many areas, but were also subjected to still more serious abuses. In Bratunac, a Bosniac-majority town some 10 km north of Srebrenica, for example, several hundred Bosniacs were detained in a local school, where a large number, including a local imam, were subjected to inhumane treatment and killed. Armed Bosniacs fled to the surrounding hills during this period.” 94 Sobre el concepto de las safe areas puede consultarse el “Report of The Secretary General Pursuant to General Assembly Resolution 53/35 (1998)” el cual establece que: “Par. 45 One of the proposals which emerged during this search for compromise within the Council was to establish security zones, safe havens and protected areas for the Bosniac population. In his remarks to the London Conference of 26-27 August 1992, the President of the International Committee of the Red Cross (ICRC), Dr. Cornelio Sommaruga, stated that the international community had a vital role to play. Forced transfers, harassment, arrests and killings must cease at once, he stated. He added that a haven would have to be found for some 10,000 detainees already visited by the ICRC in northern and eastern Bosnia. He then asked delegates whether or not they would consider establishing protected zones as one of several options for addressing the humanitarian crisis in Bosnia and Herzegovina. In October 1992 the ICRC issued a paper in which it stated that, The present situation calls for the creation of zones ... which need international protection. The ICRC spoke of the need to protect threatened communities in their places of residence. For this protection to be effective, the parties to the conflict must facilitate the deployment of UNPROFOR contingents, and the UN forces mandate must be expanded. Par. 50 The Secretariat agreed that, for the safe areas to be viable, the United Nations would have to exercise some political control over the local authorities, to ensure that they took no action (such as using the zones as bases from which to launch military operations) which would increase the risk of attacks against them. The Secretariat anticipated, however, that it would be very difficult to exercise such control. It also questioned whether traditional peacekeeping rules of engagement would be sufficient to discourage any violations of the safe areas.”

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de la región. Tal como lo demostraron los hechos dos años después, en Srebrenica “las safe areas se convirtieron en los sitios más inseguros del planeta”95. UNPROFOR fue establecida en 1992 mediante la Resolución 743 del Consejo de Seguridad como una fuerza de las UN para proteger el área en conflicto.96 Asimismo, se envió un batallón de infantería compuesto de Observadores Militares (UNMOs) mediante la Resolución 758 con la cual se formalizó la presencia de la ONU en Bosnia y Herzegovina.97 El Comandante de la UNPROFOR afirmó a la población de Srebrenica que no la abandonaría a pesar de que al inicio de su misión encontró una negativa y un rechazo tan fuerte que haría suponer el retiro del las tropas de las UN.98

Entre los acuerdos políticos que se intentaron para llegar a un cese al fuego, se tuvieron en cuenta las conclusiones derivadas de la Conferencia de Londres, la cual agrupó distintas organizaciones internacionales en 1992 quienes anticiparon que debido a la complejidad del conflicto no se podía enmarcar la misión de la ONU en PKO únicamente sino también en peacemaking, preventive diplomacy y peaceenforcement.99 Si bien en 1992 el entonces Secretario General de la ONU había comentado la necesidad de dichas PKO100, es de suma importancia resaltar que UNPROFOR fue establecida como una fuerza de PKO solo hasta 1995101. Al respecto, se concluyó a priori que la única forma de encontrar una solución pacífica en medio del conflicto en ese entonces apenas naciente, era la consolidación de un estado descentralizado. Esta propuesta fue inicialmente dada en contraposición a cualquier intento 95 Silber and Little, The Death of Yugoslavia, p. 274 96 Ibid., Párrafo 14 señala que “The Security Council approved the Secretary-Generals report and, on 21 February, decided, by resolution 743 (1992), to establish a United Nations Protection Force (UNPROFOR), to assist in the implementation of the Vance Plan”. 97 Ibid., Párrafo 28 expresa que “The Secretary-General proposed the immediate deployment of United Nations military observers (UNMOs) to the airport, to be followed by an UNPROFOR infantry battalion. This was approved by the Security Council in its resolution 758 (1992) of 8 June, marking the formal beginning of UNPROFOR=s mandate in Bosnia and Herzegovina..” 98 Ibid., Párrafo 38, señala que “The UNPROFOR Commander was initially prevented by the local inhabitants from leaving, but was allowed to do so on 13 March. Prior to departing, he addressed a public gathering in Srebrenica, telling them that they were under United Nations protection and that he would not abandon them.” 99 Ibid., Párrafo 29. “For much of the war in the former Yugoslavia the effort to negotiate a political settlement to the conflict was conducted under the auspices of the International Conference on the Former Yugoslavia (ICFY), established by the Conference on the Former Socialist Federal Republic of Yugoslavia, held in London on 26-27 August 1992 (hereinafter referred to as the London Conference). The Secretary-General described ICFY as: An enterprise combining the efforts of the United Nations and the European Community (EC), as well as other international organizations such as the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) and the Organization of the Islamic Conference (OIC) ... ICFY combines active preventive diplomacy, peacemaking, peacekeeping, and also has a potential peace-enforcement component” 100 Ibid., Párrafo 13 señala que “On 15 February 1992, the then Secretary-General, Dr. Boutros Boutros-Ghali (who served in this position from 1 January 1992 to 31 December 1996), submitted a report to the Security Council proposing the establishment of a peacekeeping force to implement the Vance Plan”. 101 Ibid.., Párrafos 465 y 466

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de limpieza étnica o incluso de convivencia pacífica entre las distintas étnias dentro de un mismo territorio.102 El Comité Internacional de la Cruz Roja (IRCC) se refirió al conflicto generado en Bosnia y Herzegovina como con elementos tanto de conflicto interno como de conflicto internacional de la siguiente manera:

(…) teniendo elementos tanto de conflicto armado internacional (invasión por parte de la República Federal de Yugoslavia) como de conflicto armado interno. En su aspecto internacional, el conflicto representó una Guerra entre el JNA (más tarde conocido como el Ejército de Yugoslavia) por un lado, contra el Ejército de la República de Bosnia y Herzegovina y el Consejo de Defensa Croata (HVO) por el otro lado. Más tarde se involucró también en el conflicto el Ejército Croata (HV). En su aspecto interno, la guerra representó un conflicto entre las fuerzas armadas asociadas con cada una de las nacionalidades que había dentro de Bosnia y Herzegovina.103

Se puede entrever que el hecho de que se catalogara dicho conflicto con ese carácter ambivalente lleva al análisis de un caso complejo en el derecho internacional. Inicialmente se trató de un conflicto generado por disparidades étnicas al interior de la denominada former Yugoslavia, pero luego cuando se implementaron las safe areas en medio de un sinnúmero de resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU104, el asunto tomó matices de carácter transnacional de manera inmediata.

102 Ibid., Párrafo 30 afirma que “Building on the Statement of Principles adopted by the London Conference, ICFY developed the basis for a political settlement to the conflict: the Co-Chairmen believe that the only viable and stable solution that does not acquiesce in already accomplished >ethnic cleansing=, and in further internationally unacceptable practices, appears to be the establishment of a decentralized state.” 103 Report of The Secretary general Pursuant to General Assembly Resolution 53/35 (1998), Párrafo 16. La traducción es hecha por el autor. El texto originalmente en inglés expresa lo siguiente: (…) as having elements both of an international armed conflict (i.e. the invasion of that country by the Federal Republic of Yugoslavia) and of an internal armed conflict. In its international aspect, the conflict represented a war between the JNA (later known as the Army of Yugoslavia, or VJ) on one side, against both the Army of the Republic of Bosnia and Herzegovina (ARBiH) and the Croatian Defence Council (HVO) on the other. Later in the conflict, another foreign force, the Croatian Army (HV), was also involved in the fighting. In its internal aspect, the war represented a conflict between armed forces associated with the major nationalities of Bosnia and Herzegovina”. 104 Ibid., Párrafo 41 dice que “As the situation in Bosnia and Herzegovina deteriorated, the activity of the Security Council increased. During the 18-month period from the opening of full-scale hostilities in Bosnia and Herzegovina on 6 April 1992 to 5 October 1993, 47 Security Council resolutions were adopted and 42 Statements of the President of the Council were issued on matters relating to the conflict in the former Yugoslavia. The majority of these dealt directly with the conflict in Bosnia and Herzegovina. To this date, no issue in the history of the Security Council has engendered more resolutions and statements over a comparable period.”

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A pesar del gran número de resoluciones expedidas por el Consejo de Seguridad, el consenso entre los miembros mismos del Consejo era muy limitado. Había un acuerdo general acerca de la necesidad de acción de la ONU en el conflicto; no había consenso sobre qué acciones específicas se tomarían. Así, el Secretario General enfatizó que el Consejo requería consenso al menos sobre los siguientes tres aspectos: La necesidad de aliviar las consecuencias nefastas de la guerra. La necesidad de contener y detener el conflicto. La necesidad de promover iniciativas para lograr un acuerdo de paz negociado.

En ese sentido propuso las siguientes medidas para que fueran tenidas en cuenta: Esfuerzos para aliviar el sufrimiento humano causado por el conflicto, incluyendo una

expansión progresiva de UNPROFOR, el cual soportara el envío de asistencia humanitaria fuera por vía aérea o terrestre.

Esfuerzos para detener el conflicto y mitigar sus consecuencias incluyendo la imposición de un embargo de armas a todas las partes (Resolución 713 de 1991 del CS)

Esfuerzos para promover acuerdos negociados de paz que incluyeran ceses de fuego a nivel local mientras avanzaban los entonces diálogos de la Conferencia Internacional de la naciente Yugoslavia105

El breve análisis que se hará sobre el genocidio de Srebrenica se basará en las acusaciones que recibió la ONU debido a su supuesta negligencia en el manejo de las hostilidades por intermedio de UNPROFOR, y no sobre las versiones encontradas que defendían dichas PKO.106 Puede decirse con respecto a las safe areas que si tenían que funcionar efectivamente, tenían que ser establecidas con el consentimiento pleno de las partes; ese consentimiento, no se ha dado en la mayoría de los casos. Por otro lado, el concepto de estas zonas implica que sean habitadas por personal civil, abierto a todos los grupos étnicos y libre de cualquier actividad militar; esas zonas por naturaleza son desmilitarizadas. El problema radica en que en el país hasta el momento no existía ninguna zona desmilitarizada y por ende no había

105 Ibid., Párrafo 42. 106 Ibid., Párrafo 476. “Concerning the accusation that the Bosniacs did not do enough to defend Srebrenica, military experts consulted in connection with this report were largely in agreement that the Bosniacs could not have defended Srebrenica for long in the face of a concerted attack supported by armour and artillery. The defenders were an undisciplined, untrained, poorly armed, totally isolated force, lying prone in the crowded valley of Srebrenica. They were ill-equipped even to train themselves in the use of the few heavier weapons that had been smuggled to them by their authorities. After over three years of siege, the population was demoralized, afraid and often hungry. The only leader of stature was absent when the attack occurred. Surrounding them, controlling all the high ground, handsomely equipped with the heavy weapons and logistical train of the Yugoslav army, were the Bosnian Serbs. There was no contest.” En este sentido se puede entrever que aparentemente no fue solamente responsabilidad de los miembros de UNPROFOR, sino de las precarias ayudas recibidas de parte de los bosnios. Adicionalmente, en los párrafos 482 y 483 del mismo Reporte, el Secretario General afirmó que la demora en hacer uso de ataques aéreos por parte de la OTAN se debió a que se buscó en todo momento defender las vidas de los peacekeepers, así como asegurarse que el uso de la fuerza sería la última ratio.

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experiencias al respecto. Adicionalmente, fueran o no áreas desmilitarizadas, UNPROFOR debía proteger a los civiles a toda costa; en ese ámbito, se requería de un aumento sustancial en la contribución de nuevas tropas, el cual no se dio efectivamente. Finalmente, el simple hecho de que se hablara de áreas de seguridad específicamente demarcadas, hace que el resto de territorio no fuera seguro, de cierta forma invitando a los serbios a que atacasen dicha zona sin protección aparente.107 En todo caso, es importante resaltar que mediante la Resolución 824 de 1993 del CS por medio de la cual se declararon adicionalmente como safe areas a otras poblaciones, se dejaron en claro unos mínimos a ser observados que consistían básicamente en: El cese inmediato de los ataques armados o cualquier acto hostil contra las safe areas,

así como el retiro de todas las tropas bosnias, serbias y paramilitares de dichos territorios a una distancia donde sus actos no constituyeran ninguna amenaza a su seguridad ni a la de los habitantes que serían monitoreados por los observadores de la ONU.

Pleno respeto de todas las partes en conflicto a los derechos de los miembros de UNPROFOR y a todas las agencias humanitarias de carácter internacional que asisten en el conflicto. Asimismo, a garantizar su acceso libre a dichas áreas en la República de Bosnia y Herzegovina.108

El caso de Srebrenica no es obra de la casualidad. Se entiende que fue un típico ejemplo de limpieza étnica. Las masacres ocurridas en contra de los bosnios no tenían propósito distinto para los serbios que el de hacer prevalecer su étnia sobre las otras que habitaban en el mismo territorio. 109

En estudios posteriores se concluyó que al final del genocidio no había virtualmente ningún hombre bosnio en la safe area de Srebrenica. Todos fueron ubicados dentro de una de las siguientes cuatro categorías: 107 Esos problemas los hizo notar el Reporte del Secretario General en su párrafo 48: “Almost immediately, a number of problems became apparent. First, if they were to function effectively, the safe areas would have to be established with the consent of the parties; that consent, however, might not be forthcoming. Second, the concept advanced by the humanitarian agencies was of zones occupied entirely by civilians, open to all ethnic groups and free of any military activity. Such zones would by definition have to be demilitarized, but no demilitarized zones of this nature existed in the country. Third, whether or not the safe areas were demilitarized, UNPROFOR would likely have to protect them, requiring substantial new troop contributions, which might also not be forthcoming. Fourth, the establishment of safe areas implied that other areas would not be safe, and not be protected, inviting Serb attacks on them.” 108 Ibid., Párrafo 67. 109 Ibid., 495. “Nonetheless, the key issue -- politically, strategically and morally -- underlying the security of the safe areas was the essential nature of ethnic cleansing. As part of the larger ambition for a Greater Serbia, the Serbs set out to occupy the territory of the enclaves; they wanted the territory for themselves. The civilian inhabitants of the enclaves were not the incidental victims of the attackers; their death or removal was the very purpose of the attacks upon them. The tactic of employing savage terror, primarily mass killings, rapes and brutalization of civilians, to expel populations was used to the greatest extent in Bosnia and Herzegovina, where it acquired the now-infamous euphemism of ethnic cleansing. The Bosnian Muslim civilian population thus became the principal victim of brutally aggressive military and para-military Serb operations to depopulate coveted territories in order to allow them to be repopulated by Serbs.”

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Quienes sobrevivieron e intentaron huir a algún territorio protegido por el gobierno. Quienes fueron efectivamente asesinados en dicha jornada Quienes declararon su rendición ante los serbios en Potoari o en el camino hacia algún

territorio protegido por el gobierno, los cuales fueron de todas formas asesinados en el acto.

Quienes declararon su rendición ante los serbios en Potoari o en el camino hacia algún territorio protegido por el gobierno y fueron llevados hasta Bratunac, entrando en una especie de lista de espera para ser ejecutados.110

El horror generado por la masacre de Srebrenica fue finalmente aceptado por la ONU, quien asumió que ni las fuerzas de la OTAN, ni las resoluciones del Consejo de Seguridad, ni las tropas de PKO que había en el lugar fueron suficientes para contener el ataque serbio, que desconoció por completo no solo las safe areas sino en general su obligación internacional de acatar órdenes de organismos tan representativos como éstos. 111

Se llegó a afirmar por parte de distintos observadores una vez acontecidos los trágicos hechos, que el personal de PKO fue negligente y no hizo mucho por evitar las masacres serbias. El personal de PKO era en su mayoría perteneciente al Estado holandés, que había ofrecido grandes batallones de infantería para mitigar el conflicto yugoslavo.112

Una de las causas más relevantes para que las tropas de PKO (materializadas en la misión denominada UNPROFOR) no pudieran contener los ataques serbios consistieron en que el personal no sobrepasaba los ciento cincuenta (150) soldados, mientras que los serbios eran más de dos mil (2000). Adicionalmente, el Comandante de UNPROFOR se defendió posteriormente aduciendo que nunca fueron oídas sus solicitudes sobre la necesidad de más ataques aéreos, pues su personal y el bosnio eran insuficientes para contener el ataque.113

110 Ibid.., Párrafo 350. 111 Ibid., párrafo 468. “The fall of Srebrenica is also shocking because the enclavess inhabitants believed that the authority of the United Nations Security Council, the presence of UNPROFOR peacekeepers, and the might of NATO air power, would ensure their safety. Instead, the Serb forces ignored the Security Council, pushed aside the UNPROFOR troops, and assessed correctly that air power would not be used to stop them. They overran the safe area of Srebrenica with ease, and then proceeded to depopulate the territory within 48 hours. Their leaders then engaged in high-level negotiations with representatives of the international community while their forces on the ground executed and buried thousands of men and boys within a matter of days.” 112 Ibid, Párrafo 470.” In the effort to assign responsibility for the appalling events that took place in Srebrenica, many observers have been quick to point to the soldiers of the UNPROFOR Dutch battalion as the most immediate culprits. They blame them for not attempting to stop the Serb attack, and they blame them for not protecting the thousands of people who sought refuge in their compound.” 113 Ibid., párrafos 471 y 472, “the commander of the Dutch battalion believed that (…) he requested air support on a number of occasions, even after many of his own troops had been taken hostage and faced potential Serb reprisal. These requests were unheeded by his superiors at various levels, and some of them may not have been received at all, illustrating the command-and-control problems from which UNPROFOR suffered throughout its history.” (...) It is true that the Dutch UNPROFOR troops in Srebrenica never fired at the attacking Serbs. They fired warning shots over the Serbs= heads and their mortars fired flares, but they never directly fired on any Serb units. Had they engaged the attacking Serbs directly it is possible that events would have unfolded differently. At the same time, it must be recognized that the 150 fighting men of the

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Entre las muchas razones hipotéticas sobre las causas de la masacre se encuentra una que advierte que los bosnios hicieron poco por defender el territorio de Srebrenica debido a una conspiración. Ésta se trataba supuestamente de que los bosnios entregarían Srebrenica y los serbios entregarían Sarajevo como contraposición. Sin embargo, esta hipótesis fue categóricamente rechazada por el Secretario General de la ONU, quien afirmó que la masacre nunca se debió a conspiraciones, sino a errores puramente humanos.114

El Secretario General de la ONU admitió en ese sentido lo siguiente, lo cual servirá para dejar cerrado el caso de Srebrenica como uno de los ejemplos de fracaso de las PKO en una de sus misiones:

Es posible que si los miembros del batallón holandés hubieran reportado de inmediato los fatídicos sucesos a las Naciones Unidas, la comunidad internacional hubiera podido ayudar a mitigar la situación más rápidamente, y posiblemente algunas vidas hubieran sido salvadas. Esta falla de intercambio de inteligencia no se limita al genocidio de Srebrenica, sino al conflicto en general de Bosnia, el cual mostró una debilidad endémica por parte de la misión de peacekeeping y la de los Estados miembros.115

Dutch battalion were lightly armed and in indefensible positions, and were faced with 2,000 Serbs advancing with the support of armour and artillery.” 114 Ibid., Párrafo 485. “The first question concerns the possibility that the Bosnian Government and the Bosnian Serb party, possibly with the knowledge of one or more Contact Group states, had an understanding that Srebrenica would not be vigorously defended by the Bosniacs in return for an undertaking by the Serbs not to vigorously defend territory around Sarajevo. However, the Bosniacs tried to break out of Sarajevo and were repulsed by the Serbs before the Serbs attacked Srebrenica. This would appear to remove any incentive the Bosniac authorities might have had to let the Serbs take Srebrenica. There is no doubt that the capture of Srebrenica and Zepa by the Serbs made it easier for the Bosniacs and Serbs to agree on the territorial basis of a peace settlement: the Serbs, who felt that they needed to control the border with Serbia for strategic reasons, had the territory they wanted and would not trade it back; the Bosniacs, who felt that they needed to control Sarajevo and its approaches, were able to demand this in exchange for Srebrenica and Zepa. The fact that the result of the tragedy in Srebrenica contributed in some ways to the conclusion of a peace agreement -- by galvanizing the will of the international community, by distracting the Serbs from the coming Croatian attack, by reducing the vulnerability of UNPROFOR personnel to hostage-taking, and by making certain territorial questions easier for the parties to resolve -- is not evidence of a conspiracy. It is a tragic irony. No evidence reviewed in the process of assembling this report suggests that any party, Bosnian or international, engineered or acquiesced in the fall of Srebrenica, other than those who ordered and carried out the attack on it. My personal belief is that human and institutional failing, at many levels, rather than wilful conspiracy, account for why the Serbs were not prevented from overrunning the safe area of Srebrenica.”(subrayas fuera de texto). 115 Ibid., Párrafo 474. Traducción del autor. El texto originalmente en inglés expresa que “(…)It is possible that if the members of the Dutch battalion had immediately reported in detail those sinister indications to the United Nations chain of command, the international community may have been compelled to respond more robustly and more quickly, and that some lives might have been saved. This failure of intelligence-sharing was also not limited to the fall of Srebrenica, but an endemic weakness throughout the conflict, both within the peacekeeping mission, and between the mission and Member States.”

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2. Rwanda (UNAMIR)

En 1994, más de medio millón de miembros del grupo étnico minoritario tutsi fueron asesinados, al igual que algunos hutus moderados y personas pertenecientes a otros grupos. La lucha entre las fuerzas armadas del gobierno hutu de Ruanda y el Frente Patriótico Rwandés (RPF) tutsi, se inició en octubre de 1990 sobre el límite entre Ruanda y su vecino del norte, Uganda. Varios acuerdos de cese al fuego fueron seguidos, incluyendo uno negociado en Arusha, en la Republica de Tanzania, el 22 de Julio de 1992, el cual arregló enviar al territorio ruandés 50 miembros neutrales de un grupo militar observador (NMOG I) avalado por la Organización por la Unidad Africana (OAU). Las hostilidades se situaron en el norte del país en febrero de 1993, interrumpiendo algunas negociaciones entre el gobierno de Ruanda y el RPF, las cuales fueron auspiciadas por la OAU y facilitadas por la República de Tanzania. 116

La participación activa de las Naciones Unidas en Ruanda comenzó en 1993, cuando Ruanda y Uganda solicitaron el envío de observadores militares sobre el borde limítrofe para prevenir el uso militar del área por parte del RPF. El Consejo de Seguridad en junio de 1993 estableció la Misión Observadora de las Naciones Unidas para Ruanda y Uganda (UNOMUR) en el límite del territorio ugandés para verificar que no habría asistencia militar contra Ruanda. Mientras tanto, los diálogos de Arusha, que se habían roto por causa del gobierno de Tanzania y la OAU, fueron restablecidos en marzo de 1993 y finalmente llevaron a un acuerdo de paz de agosto del mismo año. El acuerdo hizo un llamado a un gobierno elegido democráticamente con la condición de que se estableciera un gobierno transitorio hasta las elecciones, en adición a la debida repatriación de refugiados y la integración de las fuerzas armadas de las dos partes. Ambas partes solicitaron a las Naciones Unidas su asistencia para la cumplida implementación de estos acuerdos. En agosto de 1993, NMOG I fue reemplazada por una fuerza expandida NMOG II, compuesta por un personal de 130 personas para operar como una medida para la implementación de una fuerza internacional neutral. En octubre de 1993, el Consejo de Seguridad, por medio de su resolución 872 (1993), estableció otra fuerza internacional llamada Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Ruanda (UNAMIR), para ayudar a las partes a implementar el acuerdo de paz y apoyar el gobierno transitorio. Los cuarteles generales militarizados de UNAMIR en la zona fueron establecidos y puestos en práctica el 1º de noviembre de 1993, cuando los elementos que constituían NMOG II fueron trasladados a UNAMIR. El empleo de un batallón en Kigali fue compuesto por contingentes de Bélgica y Bangladesh y se completó en diciembre de 1993. El “área segura” o safety zone se dio hasta el 24 de diciembre del mismo año. 116 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unamirS.htm

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Las Naciones Unidas solicitaron contribuciones de tropas, pero inicialmente solo Bélgica dio apoyo con un batallón de 400 tropas, y Bangladesh, con ese elemento logístico de 400 tropas ofreció personal. Para alcanzar la fuerza necesaria de 2548 personas fueron necesarios cinco meses. Pero por causa de varios asuntos irresueltos entre las partes, la implementación del acuerdo fue suspendida. Consecuentemente, la inauguración del gobierno transitorio nunca tuvo lugar. En abril de 1994, los Presidentes de Ruanda y Burundi fueron asesinados mientras regresaban de los diálogos de paz en Tanzania, cuando el avión fue derribado en circunstancias aún no determinadas, mientras aterrizaba en Kigali. Esto determinó una serie de asesinatos políticos y étnicos como el del Primer Ministro, algunos ministros del gabinete y varios peacekeepers de UNAMIR. Los asesinatos que tenían como blanco a los tutsi y a los hutus moderados, fueron principalmente responsabilidad de las fuerzas armadas, la guardia presidencial y la pequeña milicia, tal como seguidamente los confirmó el Relator Especial de las Naciones Unidas en Rwanda, perteneciente a la Comisión de derechos humanos de la ONU. El RPF avanzó desde el norte y el este del país hasta que la autoridad del gobierno se fue desintegrando. Se formó un gobierno interino, pero fracasó en su intento de evitar más masacres. Con la presión del RPF, el número de desplazados y refugiados se incrementó considerablemente. El 28 de abril, 280.000 personas se trasladaron a Tanzania para escapar a la violencia. Otra ola de refugiados se dirigió a Zaire. Las Naciones Unidas y otras agencias internacionales ofrecieron asistencia de emergencia. UNAMIR intentó alcanzar un acuerdo de cese al fuego pero no solo no lo logró, sino que fue víctima de continuos ataques armados. Luego de que algunos países retiraron unilateralmente su ayuda militar, el Consejo de Seguridad mediante resolución 912 (1994) del 21 de abril de 1994, redujo las fuerzas de UNAMIR de 2548 a 270. A pesar de su reducida presencia, las tropas de UNAMIR continuaron la labor de proteger a miles de civiles que obtuvieron refugio en zonas controladas por UNAMIR. El Consejo de Seguridad, adoptando la resolución 918 (1994) del 17 de mayo de 1994, impuso un embargo de armas contra Rwanda, llamado para tomar acción urgente a nivel internacional e incrementó la presencia militar de UNAMIR hasta 5500 tropas. Pero eso tomó cerca de seis meses para que los Estados Partes dieran la respectiva provisión. Para contribuir con la seguridad de los civiles, el Consejo de Seguridad, mediante resolución 929 (1994) del 22 de junio de 1994 autorizó, bajo el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, una operación humanitaria multinacional. Las fuerzas multinacionales lideradas por Francia llevaron a cabo la denominada “Operación Turquoise”, la cual creó una zona de protección humanitaria en el sur-oeste de Rwanda. La operación culminó en agosto de 1994 y fue posteriormente controlada por UNAMIR

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En Julio, fuerzas del RPF se tomaron el control de Rwanda, finalizando la guerra civil y estableciendo un amplio gobierno. El nuevo gobierno declaró su aceptación al acuerdo de paz de 1993 y aseguró que UNAMIR cooperara en el retorno de los refugiados. Por su parte, cuando el conflicto estalló en abril, los observadores de UNOMUR habían expandido sus actividades de monitoreo en Uganda. Pero el Consejo de Seguridad dirigió gradualmente la operación y UNAMUR dejó Uganda en septiembre. En octubre de 1994, se estimó que de una población de 7.9 millones de personas, unas 500.00 fueron asesinadas. Dos millones más, huyeron a otros países y otros dos millones fueron internamente desplazadas. Una decisión humanitaria de las Naciones Unidas logró que en julio del mismo año se reconociera a manera de indemnización por las violaciones cometidas la suma de $762 millones de dólares. Una Comisión de Expertos establecida por el Consejo de Seguridad reportó en septiembre a título de “evidencia abrumadora”117que personal de los hutu cometieron actos de genocidio contra los tutsi en una forma “concertada, planeada y metodológica”. El reporte final de la Comisión fue presentado al Consejo en diciembre de 1994. En los meses siguientes, UNAMIR continuo sus esfuerzos para mantener la seguridad y estabilidad, para apoyar la asistencia humanitaria que se requiriese, para limpiar las zonas que tenían minas antipersonales y para que regresaran los refugiados. Sin embargo, Ruanda apoyó la finalización de UNAMIR, diciendo que dicha misión no respondió a sus objetivos. El Consejo de Seguridad aceptó dicha solicitud y retiró UNAMIR en marzo de 1996. Durante una reunión organizada por Ruanda y el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo, se donaron por distintos organismos cerca de $617 millones de dólares para la reconstrucción del país. Las agencias de las Naciones Unidas continuaron brindando ayuda humanitaria y asistiendo para el retorno de los refugiados. Tribunal Internacional para Ruanda El 8 de noviembre de 1994, el Consejo de Seguridad estableció el Tribunal Internacional de Ruanda para “el solo propósito de acusar a las personas responsables de genocidio y otras serias violaciones al DIH cometidas en el territorio de Ruanda, así como a las personas responsables de genocidio y otras violaciones cometidas en territorio de Estados vecinos, entre el 1º de enero de 1994 y el 31 de diciembre del mismo año”. Se instaló en Arusha, Tanzania; sus primeros pronunciamientos se dieron en 1995 y los primeros juicios se llevaron en 1997. Investigación Independiente de 1999 Cinco años luego de ocurrido el evento, las Naciones Unidas y la comunidad internacional fueron acusadas de no haber prevenido el genocidio. Según el punto de vista de algunas 117 En términos de la ONU y la OEA han sido denominadas este tipo de pruebas como overwhelming evidence.

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personas, y los cuestionamientos que surgieron durante dicho lapso, en marzo de 1999 el Secretario General, con la aprobación del Consejo de Seguridad, comisionó un grupo independiente de investigación. Los Miembros delegados para llevar dicho caso fueron Mr. Ingvar Carlsson (Primer Ministro de Suecia), Professor Han Sung- Joo (Primer Ministro de la República de Korea) y el Teniente-General Rufus M. Kupolati de Nigeria. La Comisión Independiente de Investigación inició su labor el 17 de junio de 1999. Los resultados de la investigación fueron públicos el 15 de diciembre de 1999. Su mandato abarcaba la actuación de las Naciones Unidas en su conjunto. De esta manera, la tarea de la Comisión Independiente incluía las medidas de la UNAMIR, el Secretario General y la Secretaría, así como las de los Estados Miembros de la organización y los órganos políticos en que estaban representados. El 16 de diciembre de 1999 esta Comisión publicó un informe acerca de las medidas adoptadas por la ONU durante el genocidio de 1994 y dijo:

Al tratar de determinar la verdad acerca del papel de las Naciones Unidas durante el genocidio, la Comisión Independiente de Investigación espera contribuir a renovar la confianza entre Rwanda y las Naciones Unidas, ayudar a los intentos de reconciliación entre los habitantes de Rwanda, y contribuir a prevenir tragedias semejantes en el futuro. La Comisión ha analizado el papel de los diversos actores y órganos del sistema de las Naciones Unidas. Cada parte de este sistema, en particular el Secretario General, la Secretaría, el Consejo de Seguridad, y los Estados Miembros de la organización deben asumir y reconocer la parte que les corresponde en la responsabilidad por el fracaso de la comunidad internacional en Rwanda. (....) El fracaso de las Naciones Unidas en prevenir y, posteriormente, en detener el genocidio en Rwanda fue un fracaso de las Naciones Unidas en su conjunto. El fracaso fundamental fue la falta de recursos y de compromiso político dedicado a losa acontecimientos de Rwanda y a la presencia de las Naciones Unidas en el país. Hubo una falta persistente de voluntad política de parte de los Estados Miembros para actuar, o para actuar con asertividad suficiente. Esta falta de voluntad política afectó a la respuesta de la Secretaría y la adopción de decisiones del Consejo de Seguridad, pero fue también evidente en las dificultades reiteradas en lograr los efectivos necesarios para la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Rwanda (UNAMIR).Finalmente, aunque la UNAMIR adoleció de una carencia crónica de recursos y de prioridad política, cabe decir además que se cometieron errores graves con los recursos

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que se pusieron a disposición de las Naciones Unidas. 118

El haber hecho mención de estos dos casos específicos sirve de base para argumentar que las PKO no son, o mejor, no pueden ser perfectas. No son infalibles. El punto importante de esta afirmación es que no solo hay que estudiar e investigar a fondo si convendría o no una incursión de tropas de la ONU en el CAC en el seno del gobierno y la política internacional colombiana, sino también que hay que tener en mente que muchos de los errores de las PKO se han causado por errores estratégicos militarmente hablando. Casos Específicos de éxito en las misiones de PKO Timor Oriental (ÚNTAET) L a Asamblea General de la ONU puso a Timor Oriental en su agenda internacional en 1960, cuando lo incluyó en su lista de Estados sin autodeterminación (non-self-governing territories). En ese momento, Timor Oriental era administrado por Portugal. Hacia 1974, Portugal intentó establecer un gobierno provisional y una asamblea popular que determinara el estatus de Timor. Eso generó una guerra civil entre quienes propugnaban por su independencia y entre quienes solicitaban unirse a Indonesia.119

Incapaz de controlar dicha situación, Portugal se retiró de Timor Oriental, lo que llevó a que Indonesia integrara a Timor como su vigésimo séptima provincia, tras la consecuente intervención militar. La ONU nunca reconoció dicha integración y tanto el Consejo de Seguridad como la Asamblea General solicitaron continuamente el retiro de Indonesia del territorio de Timor.120

A principios de 1982, tras la solicitud de la Asamblea General de la ONU, los distintos Secretarios Generales tuvieron diálogos regulares con Indonesia y Portugal que buscaban solucionar el estatus de dicho territorio. En junio de 1998, Indonesia propuso una autonomía limitada para Timor Oriental. A la luz de dicha propuesta, los diálogos se hicieron más ágiles y resultaron en una serie de acuerdos entre Indonesia y Portugal, firmados en Nueva York el 5 de mayo de 1999. Ambos gobiernos confiaron a la Secretaría General la organización y conducción de una consulta popular con el fin de que la misma población de Timor aceptara o rechazara la autonomía especial propuesta por Indonesia.121

Para que dicha consulta fuera llevada a cabo, el Consejo de Seguridad profirió la Resolución 1246 (1999), autorizando el establecimiento de la misión de la ONU en Timor Oriental, conocida como UNAMET, con fecha del 11 de junio de 1999. Los acuerdos del 5

118 “Informe de la Comisión Independiente de Investigación acerca de las medidas adoptadas por las Naciones Unidas durante el genocidio de 1994 en Rwanda” 15 de diciembre de 1999, en comunicados del Consejo de Seguridad S/1999/1257, 16 de diciembre de 1999. 119 http://www.un.org/peace/etimor/UntaetB.htm 120 Ibid. 121 Ibid.

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de mayo estipularon que luego de la votación, UNAMET vigilaría en dicho período de transición, hasta que fuera implementada la decisión del pueblo de Timor. 122

El 30 de agosto de 1999, día de la votación, cerca del 78.5% de los votantes rechazó la propuesta de autonomía especial y apoyó por ende el proceso de independencia. Esto generó que se iniciara una gran ola de violencia por parte de las milicias integracionistas, en parte apoyadas por fuerzas de seguridad de Indonesia. Frente a este malestar, el gobierno de Indonesia no logró contener dicha situación de violencia, incumpliendo uno de los mandatos que le habían sido conferidos por los acuerdos del 5 de mayo. Numerosos timoreses fueron asesinados y más de 500.000 fueron desplazados de sus hogares, de los cuales cerca de la mitad tuvo que abandonar el territorio. UNAMET también tuvo que huir hacia Australia en busca de seguridad.123

La Secretaría General y el Consejo de Seguridad iniciaron continuos esfuerzos diplomáticos para contener la violencia presionando a Indonesia en cuanto a su responsabilidad de mantener la seguridad en dicho territorio. Una misión especial del Consejo de Seguridad propuso una fuerza multinacional apoyada por distintos gobiernos. Indonesia terminó por aceptar dicha ayuda multinacional , lo que llevó a que el Consejo de Seguridad instalara INTERFET, como una fuerza con estructura de comando unificada, liderada por Australia, con el único fin de restablecer la paz y la seguridad en Timor Oriental.124

El 28 de septiembre los gobiernos de Indonesia y Portugal acordaron transferirle a la ONU la autoridad sobre Timor Oriental. UNAMET se restableció el 28 de septiembre de 1999 e inmediatamente empezó a hacer esfuerzos para reiniciar su misión de logística y personal. El 25 de octubre el Consejo de Seguridad, mediante Resolución 1272 (1999), estableció la Administración Transitoria en Timor Oriental (UNTAET), como una PKO multidimensional responsable de la administración de Timor mientras durara su proceso de independencia. 125

La Resolución 1272 encargó a UNTAET proveer seguridad y mantener el orden y la legalidad sobre todo el territorio de Timor; establecer una administración efectiva; asistir en el desarrollo de servicios sociales y civiles; asegurar la coordinación y envío de asistencia humanitaria y apoyar la iniciación del auto-gobierno. Fueron creados en 2000 ocho portafolios: administración interna, infraestructura, asuntos económicos, finanzas, justicia, servicios de policía y emergencias y asuntos políticos. Los primeros cuatro fueron llevados por los timoreses y los otros cuatro por oficiales de UNTAET. UNTAET consistió en un componente de administración pública, personal civil de 1640 personas, una fuerza armada de PKO de un tamaño equivalente a la que se había instalado de INTERFET. Para financiar

122 Ibid. 123 Ibid. 124 Ibid. 125 Ibid.

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estas actividades transitorias, se realizaron donaciones por cerca de 520 millones de dólares. 126

El 22 de marzo de 2002 se instaló la Asamblea Constituyente de Timor Oriental la cual llevó a la Primera Constitución Política, abriendo paso a las elecciones presidenciales para el día 14 de abril. En dicha fecha, Xanana Gusmao fue elegida como primer presidente electo. En mayo 20 de 2002 se constituyó el Parlamento, como resultado final de la Asamblea Constituyente. La ONU, finalmente, continua haciendo presencia en Timor Oriental luego de su período de transición. Una misión sucesora fue instaurada, la cual gradualmente se irá retirando de dicho territorio y es conocida como UNMISET. 127

El Salvador (ONUSAL) Entre 1980 y 1991 se llevó a cabo un proceso de violencia muy delicado en El Salvador, entre las fuerzas del Estado y el Frente Faraundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), el cual llevó al asesinato de cientos de personas, su desaparición y la consecuente violación de los derechos humanos. Para ello se instaló en 1991 una Comisión de la Verdad el 16 de enero de 1992 con el fin de acabar con la impunidad reinante, tras los denominados acuerdos de Chapultepec.128

La Comisión de la Verdad tenía el encargo fundamental de hacer investigaciones y proponer las recomendaciones necesarias para que se restablecieran en lo posible los daños causados a las víctimas. Para este fin se le dio un plazo de seis meses.129

La comisión de la verdad registro más de 22.000 quejas de serios actos de violencia ocurridos en El Salvador entre Enero de 1980 y Julio de 1991. 7.000 fueron recibidas directamente en la oficinas de la Comisión, el resto fueron recibidas a través de organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales. El 60% de las quejas versaban sobre ejecuciones extrajudiciales, el 25% sobre desapariciones forzosas, y el 20% sobre torturas. Quienes dan testimonios atribuyen el 85% de los casos a gentes del Estado, grupos paramilitares y escuadrones de la muerte.130

La Comisión de la Verdad dejó varias conclusiones sobre el conflicto salvadoreño tales como que el conocimiento de la verdad será un punto de partida adecuado para la reconciliación nacional. Justicia retributiva: castigo a los culpables. Justicia restaurativa: reparación de los daños a las víctimas, y conscientización de la

magnitud de lo sucedido para no volver a repetirlo.131 126 Ibid. 127 Ibid. 128 Report of the UN Truth Commission on El Salvador, http://www.derechos.org/nizkor/salvador /informes/truth.html 129 Ibid. 130 Ibid. 131 Ibid.

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En este sentido, luego de los diálogos realizados entre el gobierno salvadoreño y el FMLN, el Consejo de Seguridad, mediante Resolución 693 (1991) del 20 de mayo de 1991 creó una misión para que verificara los acuerdos de paz logrados entre las partes del conflicto. El acuerdo contenía un claro cese al fuego, una reducción de las fuerzas armadas, la creación de una nueva fuerza de policía, una reforma al sistema judicial y electoral reinante, tenencia de tierras y supervisión de los derechos humanos. Luego de que el conflicto armado tomara fin en diciembre de 1992, ONUSAL verificó las elecciones que se llevaron a cabo en marzo y abril de 1994.132

Con la adopción de dicha Resolución 693, el Consejo de Seguridad ordenó monitorear todos los acuerdos integrando una misión de PKO. En esa etapa, los objetivos de dichas PKO eran verificar el cumplimiento de los derechos humanos, investigar las violaciones cometidas, promoción de los derecho humanos alrededor de todo el territorio, hacer recomendaciones para evitar la violación de los mismos y hacer reportes sobre el avance de dicha misión a la Secretaría General para que a través de ésta, se le hiciera saber los resultados a la Asamblea general y al Consejo de Seguridad. Posteriormente a esta Resolución, se expidieron otras dos (729 de 1991 y 832 de 1993) con el objetivo fundamental de que continuara la misión de ONUSAL especialmente para la observación de los acuerdos de cese al fuego y la reforma al sistema electoral. Para ello se crearon distintas divisiones tales como la división de derechos humanos, la división militar y la división de policía. Finalmente, luego de que ONUSAL hubiera podido cumplir a cabalidad su mandato el día 30 de abril de 1995, se encomendó a un pequeño grupo de personal de civiles de la ONU proveer buenos oficios a las partes, verificar la implementación definitiva de los acuerdos logrados y dejar a disposición de las partes una red de información confiable y adecuada sobre lo acontecido. Dicha misión se conoció con el nombre de MINUSAL.

132 http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/onusalmandate.html

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2. LA INTERVENCIÓN DE LA ONU EN EL CONFLICTO COLOMBIANO

2.1 CARACTERIZACIÓN DEL CAC Una vez analizadas las modalidades de intervención de la ONU en los diversos conflictos, prosigue este escrito a estudiar el CAC propiamente dicho, sus implicaciones ante la comunidad internacional y por supuesto, la viabilidad o no de que las mencionadas operaciones de paz puedan darse en Colombia tal como han sido desarrolladas en otros Estados o bajo unas condiciones propias. Como se dijo anteriormente, para determinar si un Estado debe acatar las normas del DIH debe tenerse claro si se trata de un conflicto armado internacional, un conflicto armado de carácter no internacional o de los denominados actualmente conflictos internos internacionalizados. La determinación de una u otra modalidad no es de poca monta. Como reflejo de la propensión histórica del derecho internacional humanitario a reglamentar las guerras interestatales, baste citar que los Convenios de Ginebra de 1949 y los Protocolos de 1977 contienen unos 600 artículos, de los cuales sólo el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y los 28 artículos del Protocolo adicional II se aplican en los conflictos internos. Además, como se ha mencionado anteriormente, el derecho de La Haya sobre los métodos y medios de combate, así como sobre la conducta de los ejércitos en el campo de batalla, no se aplica en los conflictos armados internos.133

En todo caso, según se vio al inicio de este escrito, por medio de la vía jurisprudencial se ha logrado que el derecho internacional consuetudinario se haya desarrollado hasta tal punto que la línea divisoria entre ambos regímenes sea menos pronunciada. La Sala de Apelaciones del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY) afirmó, en el fallo relativo a la apelación sobre la jurisdicción de la Corte en el asunto Tadic, que las normas consuetudinarias que rigen los conflictos internos comprenden la protección de las personas civiles en las hostilidades, en particular contra ataques indiscriminados, la protección de los bienes de carácter civil, en especial del patrimonio cultural, la protección de todas las personas que no participan, o que han dejado de participar, directamente en las hostilidades, así como la prohibición de los medios de guerra proscritos en los conflictos armados internacionales y la prohibición de determinados métodos de conducción de las hostilidades.134

En relación con nuestro CAC, no es claro ubicarlo en alguna categoría específica, entendiendo por ésta un conflicto armado no internacional o un conflicto interno

133 STEWART, James. Op cit. 134 Prosecutor v. Tadic. Op cit.

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internacionalizado135. A grandes rasgos, se puede decir que existe un conflicto interno internacionalizado cuando una tropa extranjera actúa como una fuerza de apoyo de grupos rebeldes o fuerzas estatales en el marco de hostilidades internas136. De entrada podríamos presumir que las ayudas económico-militares que ha brindado el gobierno estadounidense al colombiano en el marco del Plan Colombia podrían catalogarse a grandes rasgos como una especie de conflicto interno internacionalizado 137. Sin embargo, teniendo en cuenta un elemento más positivista y formalista, debido a que hasta el momento no ha habido declaración alguna ni del gobierno colombiano ni del estadounidense o algún otro tercer Estado en cuanto a que hay una internacionalización del CAC, se asumirá la posición de que en Colombia no hay formalmente hablando un conflicto interno internacionalizado. No ha habido declaración formal en el sentido de que se diga que en Colombia hay un conflicto armado internacionalizado. De manera tácita Colombia ha ingresado en la órbita mundial gracias al denominado Plan Colombia, la Diplomacia por la Paz, el nombramiento de funcionarios especiales y la implantación de misiones especiales por parte de la ONU y los esfuerzos de acercamiento de la Unión Europea para que tome una mayor participación en la situación colombiana138. En todo caso, hay que recordar que "[c]on el aumento del número de conflictos armados internos e internacionalizados, se observa un reconocimiento cada vez mayor de que es prácticamente imposible establecer una división rigurosa entre los conflictos internos y los internacionales, si es que alguna vez la habido (...)"139. En respuesta a ello, diversas autoridades han preferido aplicar el régimen completo del derecho internacional humanitario a todo el territorio en el que haya múltiples conflictos de origen internacional e interno.140

Los anteriores eventos de participación en el CAC de la comunidad internacional y de algunos Estados en particular, hacen que de una manera tácita se pueda pensar que hay internacionalización del conflicto. Pero no solo debido a que no hay declaraciones formales que lo acepten esa internacionalización se desvirtuaría ese supuesto, sino que de por sí esos eventos no constituyen a priori en el ámbito internacional un elemento internacionalizador, tal como se puede leer en el siguiente párrafo:

135 EWEN Allison y GOLDMAN, Robert. En: “Crimes of war. What the public should know”. p. 158 lo han definido, así como la base de datos del Uppsala Conflict Data Project y la International Conflict Data Collection de la Universidad de Canterbury en Nueva Zelanda. 136 Ibid. 137 Pues de la discusión sobre si la voluntad real de esta ayuda en cuanto a que es para eliminar los cultivos ilícitos de narcóticos, o para obstruir la fuente de abastecimiento económico de los grupos al margen de la ley, o si incluso es para asegurarse el gobierno norteamericano un territorio tan importante como el colombiano para su abastecimiento futuro de hidrocarburos como el petróleo, lo único cierto es que hay una entrega de dinero y armamento hacia Colombia, lo que podría catalogarse como una subespecie de conflicto interno internacionalizado. 138 Con respecto a eso se destacan los encuentros en Suiza, Noruega, Francia, España y Cuba que acompañaron el proceso de negociación con el ELN. 139 McDONALD, A. "The year in review", Yearbook of International Humanitarian Law, vol. 1, 1998, p. 121. 140 STEWART, James. Op cit.

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Era de prever que la imprecisión al determinar las circunstancias en que una intervención militar basta para conferir carácter internacional a un conflicto interno suscite importantes dificultades de índole práctica. Por ejemplo, la presunta participación de varios oficiales superiores ugandeses en la guerra del Frente Patriótico Ruandés contra las Fuerzas Armadas de Ruanda (FAR) de 1990 a 1994 [107] fue tal vez "[una intervención] de otro Estado (…) en el conflicto con tropas" [108]. Esa participación podría haber bastado para internacionalizar el conflicto, contrariamente a las conclusiones del TPIR de que "es de conocimiento general que el conflicto de Ruanda tuvo carácter interno no internacional" [109]. Sin embargo, incluso si las FAR hubieran podido determinar, de algún modo, el grado general y la importancia de la participación militar ugandesa, es muy poco probable que, a la luz de esa información, se hubiera vuelto a cuestionar ese "conocimiento general" para vincularlo a un régimen de derecho humanitario más riguroso, basado en disposiciones jurídicas poco claras.141 (subrayas fuera de texto)

En cuanto al conflicto suscitado en Yugoslavia, se habló por ejemplo de un conflicto con características de mixto, en tanto que tenía elementos internacionales como internos. En ese sentido se dijo que:

La posición adoptada por el TPIY en relación con la situación de violencia en la antigua Yugoslavia es que puede caracterizarse "en distintos momentos y lugares, como varios conflictos armados internos o como conflictos armados internacionales, o bien como un conflicto mixto interno-internacional" [110]. El predominio del enfoque "mixto" se evidencia en la inclusión de la frase "según las circunstancias, [el conflicto puede] tener carácter internacional a la vez que interno" en la prueba original de internacionalización de un conflicto interno en el fallo relativo a la apelación del asunto Tadic [111]. Las razones en que se apoya el enfoque "mixto" son, al parecer, que un acto de internacionalización sólo da carácter internacional a un conflicto entre partes que pertenezcan al Estado, y no a todos los conflictos que se libren en el territorio [112]. Aunque esta posición la justifica claramente una lectura estricta de los Convenios, también es evidente que suele implicar una diferenciación artificial entre los aspectos internos e internacionales de los conflictos armados, proceso poco práctico, discutible e impreciso.142

141 STEWART, James. Op cit. 142 STEWART, James. Op cit.

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El CAC como escenario de operaciones de paz de la ONU El objetivo de este escrito es determinar si a la luz de las posibilidades que tiene la ONU -por intermedio del Consejo de Seguridad- de intervenir en conflictos que amenacen la paz y seguridad internacionales, cabría decir que Colombia es un Estado susceptible de recibir apoyo de dicho organismo. Por eso las misiones de paz, específicamente las PKO, tienen como finalidad aliviar el sufrimiento humano y ser un eficaz instrumento para que se cumplan los objetivos y principios de la Carta de la ONU en todos los Estados miembros. Por eso la discusión que se dio en el aparte anterior sobre si Colombia sufre un conflicto internacionalizado o de carácter no internacional par efectos de las PKO tiene una menor relevancia. Independientemente de cuándo se haya dado un inicio formal del CAC, se puede afirmar que más problemas se han ventilado desde la asunción del poder por parte del Presidente Álvaro Uribe Vélez. Ahora se le ha catalogado como terroristas a los grupos guerrilleros. Se podría decir de cierta forma que el gobierno aprovechó –por decirlo de alguna manera- los sucesos del 11 de septiembre para aliarse con el gobierno norteamericano de George W. Bush. El hecho de que se haya catalogado a las FARC como terroristas aviva y fortalece los lazos de unión entre Colombia y Estados Unidos. Resulta útil hacer la aclaración en el sentido de que la declaración del gobierno colombiano de catalogar como terroristas a las FARC superó el mero ámbito interno. Las implicaciones de ello saltan a la vista. Colombia entra a ser blanco –esta vez más fuertemente- de una posible incursión de tropas militares extranjeras, pues la lucha antiterrorista promulgada por El Pentágono ha sido definitivamente seguida por el resto de Estados miembros. El hecho de que se les haya catalogado de terroristas, unido a la radical política estadounidense, hace que sea totalmente viable la incursión de tropas de la ONU a título de PKO, tras el argumento del discurso anti-terrorista. En este sentido, puede anticiparse que las PKO podrían llegar a ser usadas por el Estado colombiano con un fondo mucho más profundo, y es el de ser tenidas como un apoyo de la comunidad internacional en medio de la lucha contra el terrorismo. Así, el gobierno colombiano lograría una importante ayuda transnacional. Es de anotar que según se vio en capítulos anteriores, el terrorismo no es una de las causales de intervención de las PKO en los conflictos internos. Precisamente es tarea de este texto analizar una nueva modalidad de intervención de PKO. El presente escrito se refiere especialmente al conflicto generado entre el Estado y los grupos guerrilleros, pero no dejando de lado el hecho de que se haya iniciado un proceso de diálogos con los grupos paramilitares. Esto es de suma importancia, puesto que se abren las puertas para que se pueda hablar no de una sola de las modalidades de intervención de la ONU143, sino de dos o varias de ellas, debido a que el conflicto con las guerrillas está en 143 Entiéndase por ello las mencionadas peacebuilding, peacemaking, peacekeeping, peaceenforcement, preventive diplomacy.

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un contexto diferente al de los paramilitares. Es decir, por un lado, las PKO podrían monitorear los eventuales acuerdos que se vayan a lograr con los paramilitares, y por otro lado, las PKO podrían ser usadas como una modalidad de interdicción de fronteras en cuanto al conflicto con las guerrillas. Sin embargo sobre este punto se hablará más adelante.144

Esta posibilidad que se abre –hacer uso de las operaciones de paz para tareas diversas, teniendo en cuenta que el CAC es complejo y hay varios actores armados- se extendería prácticamente hasta el momento en que una vez haya intervención de la ONU se pueda finalmente decir que el CAC haya culminado. Pero es tarea compleja determinar cuándo un conflicto armado ha culminado. Para ello se podría acudir al criterio del Comité Internacional de la Cruz Roja, cuando expresó que “corresponde al momento en que se ha efectuado el último disparo y en la mayoría de los casos (...) al cese de todos los combates entre las partes concernidas".145Con todo, hay que aclarar que debido a que en este escrito se analiza la correspondencia de la intervención de la ONU con respecto al CAC, no es correcto decir que esta intervención sería determinante para poner fin al conflicto. Simplemente se tratará de dilucidar si dicha intervención sería útil en cuanto a un instrumento válido en la política de seguridad del gobierno actual. Por un lado distinto, es bueno tener en cuenta un factor determinante: el gobierno colombiano se dirige en contravía con respecto a los gobiernos suramericanos. En medio del creciente bloque entre los gobiernos de Brasil, Argentina y Chile, Colombia, a contrario sensu, fue el único país en apoyar la coalición para la intervención en Irak. Colombia es parte de los países que ha apoyado el ALCA de plano146. Si bien lo primero tiene su explicación147, es bueno dejar este hecho como relevante para el presente análisis.

144 Se hablará de las nuevas modalidades de PKO en el capítulo final de este título. 145 Commentaries on the Geneva Conventions of 12 August 1949, Vol. III: Geneva Convention relative to the Treatment of Prisoners of War, Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) Ginebra, 1960, Volumen IV, p. 62. 146 En la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (ley 812 de 2003) se hace expresa alusión al ALCA y se dice que: “Artículo 77. Participación ciudadana y política en el ALCA. Con objeto de generar espacios e instancias de participación ciudadana en las regiones, departamentos y el Distrito Capital, mediante los cuales el Gobierno Nacional pueda conocer las necesidades de los diferentes sectores civiles involucrados o afectados con la implementación del Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA), se crea el Comité Nacional para el ALCA, los Comités Regionales de la Sociedad Civil para el ALCA y el Grupo de Apoyo Regional al Comercio Exterior. Parágrafo 1°. El Comité Nacional para el ALCA estará integrado por una comisión accidental conformada por dos (2) Senadores y cuatro (4) Representantes a la Cámara; por un (1) delegado del Departamento de Planeación Nacional, otro de la Cancillería y uno (1) último del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Tendrán como funciones apoyar, acompañar y hacer propuestas en el proceso de negociación del Acuerdo Regional de la Sociedad Civil para el ALCA y la presentación de las posiciones que de allí provengan. El Comité se dará su propio reglamento. Parágrafo 2°. Habrá un Comité Regional para el ALCA por cada departamento y uno (1) más por el Distrito Capital. Estarán integrados por dos (2) Representantes a la Cámara, por dos (2) diputados de la Asamblea Departamental correspondiente y dos (2) concejales del Concejo Distrital de Bogotá, según el caso; miembros representativos de la sociedad civil pertenecientes al sector productivo y dos (2) representantes de

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Es bueno recordar que, como se vio atrás148, una PKO tiene como función primordial aliviar el sufrimiento humano y crear condiciones para que surjan instituciones que defiendan la paz, en miras de la seguridad y paz internacional. Se puede prever que el gobierno colombiano tiene como uno de los puntos clave de su plataforma política la consecución de la seguridad de los nacionales.149

Así, en el evento de que el Consejo de Seguridad llegara a tener al CAC como uno de los temas a tratar dentro de su agenda para el envío de contingentes militares de cascos azules, eso haría que el asunto tomara matices de carácter eminentemente internacional. Ese es el punto clave por el cual sería distinta una intervención de la ONU a una ayuda bilateral –por ejemplo- en la cual un gobierno en específico se comprometiera a brindar apoyo militar al Estado colombiano.150

2.2 LA CONCEPTUALIZACIÓN DEL CAC POR PARTE DEL GOBIERNO DE COLOMBIA DESDE SU POLÍTICA DE SEGURIDAD INTERNA 2.2.1 Consideraciones del Gobierno sobre intervención de PKO –Documentos de análisis-. A continuación se hará una mención a las políticas del actual gobierno en materia de seguridad en el territorio y las aspiraciones a nivel internacional en relación con la ayuda requerida para afrontar el CAC. Los documentos que serán objeto de estudio serán específicamente la Política de Defensa y Seguridad Democrática, la ley 812 de 2003 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo (2003-2006) y el informe entregado por el gobierno las instituciones académicas de educación superior ubicadas en el respectivo territorio. El reglamento de los comités regionales será el que determine el Comité Nacional. Parágrafo 3°. El Grupo de Apoyo Regional al Comercio Exterior, conformado por Proexport, Bancoldex, Sena y DIAN, planteará políticas de desarrollo sostenible hacia las regiones, establecerá asesorías al proceso comercial y competitivo de las regiones, apoyará y dinamizará el funcionamiento y labor de los Carces e, impulsará a los Comités Regionales de la Sociedad Civil para el ALCA.” Asimismo, la ley 812 de 2003 señala que “En las Relaciones bilaterales se fortalecerá el diálogo político a todos los niveles y se promoverán los intereses económicos y comerciales, buscando incentivar la inversión y atraer cooperación hacia los programas prioritarios del Gobierno Nacional y entidades territoriales. En particular, con los países de América Latina y el Caribe se fortalecerá el desarrollo integral de las zonas de frontera y se impulsará el fortalecimiento y consolidación de la Comunidad Andina. Con Estados Unidos se avanzará en el aprovechamiento del ATPDEA; el proceso de negociación de Colombia para el ALCA dentro de un marco pluralista y participativo que integre las necesidades regionales con los intereses nacionales” 147 Se podría llegar a decir que la razón que le asistió a Colombia para apoyar a Estados Unidos en el conflicto de Irak es consecuencia de su dependencia con el Plan Colombia y la ayuda que el gobierno norteamericano está brindando en el marco de la lucha contra el terrorismo planteado en la PDSD. Adicionalmente hay que tener en cuenta que las negociaciones del TLC están llegando a feliz término y sobre el papel, el TLC es una gran fuente de progreso para los productores nacionales. 148 Capítulo II de esta obra, p. 8. 149 Se hace remisión al estudio que a continuación se hace de la PDSD, la ley 812 y el Informe del Presidente al Congreso en el año 2003. 150 Al respecto cabe decir que debido a que este escrito se basa en un análisis académico de las operaciones de paz y las eventuales implicaciones (académicamente hablando) de una intervención, se evitará tomar partido en la discusión sobre si sería benéfico que la ONU haga presencia militar o no en Colombia.

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al Congreso Nacional el pasado 20 de julio de 2003. El análisis de dichos documentos servirá para aproximar la viabilidad de que las PKO sean implementadas en Colombia con el fin de solucionar la situación de violencia e inseguridad que se vive en el país.

POLÍTICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRÁTICA En documento presentado en el año de 2003 por la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa Nacional, se desarrollan los criterios con los que se va a llevar a cabo la denominada Política de Defensa y Seguridad Democrática (en adelante PDSD), significante determinante en la política del actual gobierno para fortalecer la democracia y el Estado de derecho, debilitando así a quienes buscan desestabilizar al establecimiento actual. En su parte introductoria, se expresa lo siguiente:

El Gobierno Nacional traza las líneas básicas de la Seguridad Democrática para proteger los derechos de los colombianos y fortalecer, con la solidaridad de la ciudadanía, el Estado de Derecho y la autoridad democrática, donde quiera que esté amenazada. La Política de Defensa y Seguridad Democrática es una política de Estado de largo plazo, que se desarrollará en coordinación con todas las entidades del Gobierno y las demás ramas del poder(...) El objetivo general de la Política de Defensa y Seguridad Democrática es reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática: del libre ejercicio de la autoridad de las instituciones, del imperio de la ley y de la participación activa de los ciudadanos en los asuntos de interés común. 13. La primera condición para cumplir con el objetivo de fortalecer el Estado de Derecho es la consolidación gradual del control estatal sobre la totalidad del territorio. Sin control territorial por parte del Estado no es posible garantizar el buen funcionamiento de la justicia, entorpecida en muchas regiones del país por la intimidación de la que son víctimas fiscales, jueces y demás autoridades; y sin la plena vigencia de la ley, la población, expuesta a las amenazas y al dominio arbitrario de las organizaciones armadas ilegales, pierde el ejercicio de sus derechos y su libertad (subrayas fuera de texto).

Como se ve, el gobierno pretende ejercer un control total y permanente sobre el territorio nacional, ayudado no solo por la Fuerzas Militares constituidas por el ordenamiento constitucional, sino también por las otras autoridades en cuanto les sea pertinente. Así, dice que:

La Fuerza Pública iniciará el proceso de consolidación del control estatal sobre el territorio, asegurando su presencia permanente y definitiva en todas las cabeceras municipales, con el apoyo de

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brigadas móviles y demás unidades de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Unidades compuestas por soldados regulares, soldados campesinos y carabineros de la Policía Nacional asegurarán el mantenimiento del control territorial (89). Pero la responsabilidad por la seguridad de los ciudadanos no puede ni debe recaer exclusivamente en la Fuerza Pública, por las razones mencionadas. Todas las entidades del Estado contribuirán dentro de sus competencias a la consolidación de la autoridad democrática en el territorio.151

El gobierno fijó varios objetivos para ser desarrollados durante su cuatrienio, con los cuales se hará frente a las amenazas encontradas que generan peligro152 y acrecientan el CAC. Los objetivos estratégicos, especialmente relacionados con la consolidación del control estatal del territorio son:

- Recuperación gradual de la presencia de la Fuerza Pública en todos los municipios - Incremento de la judicialización de delitos de alto impacto social - Extensión y fortalecimiento de la administración de justicia y de las instituciones del Estado en las zonas en las cuales se ha fortalecido el control estatal - Disminución de las denuncias por violación de los derechos humanos así como el de mantenimiento de una capacidad disuasiva - Protección de las fronteras terrestres, marítimas y fluviales.

Consecuencialmente, se exponen seis líneas de acción trazadas por el gobierno para alcanzar los objetivos estratégicos:

- Coordinar la acción del Estado - Fortalecer las instituciones del Estado - Consolidar el control del territorio nacional - Proteger a los ciudadanos y la infraestructura de la Nación - Cooperar para la seguridad de todos - Comunicar las políticas y acciones del Estado.153

151 Párrafo 14 del documento oficial de la PDSD. 152 Según el párrafo 36 del documento contentivo de la PDSD “(...)las siguientes amenazas constituyen un riesgo inmediato para la Nación, las instituciones democráticas y la vida de los colombianos: - El terrorismo - El negocio de las drogas ilícitas - Las finanzas ilícitas - El tráfico de armas, municiones y explosivos - El secuestro y la extorsión - El homicidio” 153 PDSD párrafo 58.

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Es relevante para el caso bajo estudio la línea de acción relacionada con la consolidación del control del territorio estatal, pues cabe recordar que una de las tareas de la PKO es desplegarse en los territorios y prevenir el estallido del conflicto o evitar que se expanda un conflicto ya existente en las fronteras. El gobierno expresó en ese sentido lo siguiente:

El proceso de consolidación del control estatal del territorio se llevará a cabo de manera gradual, continua y con cobertura nacional para contener, desarticular y disuadir a las organizaciones armadas ilegales, proteger a la población y restablecer la autoridad de las instituciones democráticas. El propósito es crear un círculo virtuoso de recuperación y consolidación de larga duración, que restablezca paulatinamente un clima de seguridad sobre todo el territorio. El Gobierno Nacional recuperará gradualmente la presencia estatal y la autoridad de las instituciones, comenzando por aquellas zonas que se consideren estratégicas. Donde sea necesario, el ciclo de recuperación del control del territorio se iniciará con las operaciones que adelanten las unidades de la Fuerza Pública, una vez los organismos de inteligencia del Estado hayan identificado y localizado las amenazas. Estas operaciones recibirán el apoyo de las tropas de refuerzo que se juzgue conveniente. Una vez restablecido el control de la Fuerza Pública sobre el territorio, unidades compuestas por soldados regulares, soldados campesinos y carabineros de la Policía Nacional mantendrán las condiciones de seguridad y protegerán a la población civil(...) Una vez garantizadas las condiciones básicas de seguridad, el Estado ejecutará una política integral de consolidación territorial.154 Igualmente, el Gobierno buscará una cooperación más estrecha con los países vecinos (134), para evitar el abuso de los territorios fronterizos por parte de las organizaciones terroristas y de narcotráfico.155

La meta será ejercer un control de manera gradual. Primero, se detectarán zonas consideradas estratégicas y se iniciará el ciclo con las operaciones adelantadas por la Fuerza Pública. Una vez logrado este objetivo, se mantendrán esas condiciones de seguridad para que se realicen las debidas labores de inteligencia e investigación. Finalmente se ejecutará una política de consolidación territorial restableciendo “el funcionamiento normal de la administración de justicia”. Como se ve, pareciera abrirse un espacio para que intervenga, o por decir lo menos, coadyuven “las tropas de refuerzo que se juzgue conveniente”. Esta conveniencia, irá 154 PDSD Párrafos 87 a 90 155 Ibid., Párrafo 92

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siendo determinada de acuerdo al manejo coyuntural del gobierno en cuanto al CAC. Por lo pronto, basta con que el gobierno tenga como una de sus líneas de acción más importantes el mantener la seguridad territorial, luego de que previamente se haya restablecido el control estatal, lineamientos marcadamente compatibles con una de las funciones principales de las PKO. A propósito, más adelante se expresa el carácter transnacional de los riesgos y amenazas encontradas, lo que puede llegar a confirmar que no es incompatible la idea de PKO en medio del CAC, si bien los distintos fines se relacionen más con el manejo latinoamericano y andino del conflicto:

La seguridad no es sólo producto de la solidaridad de todos los colombianos. Dado el carácter transnacional de los principales riesgos y amenazas, la cooperación y la solidaridad entre los países es una condición necesaria para la seguridad de todos. Se requieren acciones simultáneas contra todos los eslabones de la cadena criminal. El Gobierno Nacional buscará en primer lugar un reforzamiento de la cooperación regional(...)El Gobierno promoverá, igualmente, la ratificación de la Convención Interamericana contra el Terrorismo.156

En este punto cabe mencionar que si la PDSD depende casi en su totalidad del recaudo eficiente de impuestos y de reformas pensionales157, es poco viable que haya alguna especie de superávit de recursos para financiar las PKO. El Estado colombiano no parece estar en un buen momento de solidez económica para financiar lo que resultara necesario en cuanto a PKO se trata. Como se ha visto, la financiación de las PKO depende de todos los Estados miembros y especialmente de los miembros del Consejo de Seguridad. LEY 812 DE 2003 (por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario) La ley del Plan elaborada por el gobierno y debidamente adoptada por el Congreso Nacional, contiene las bases político-económicas sobre las cuales el gobierno desarrollará entre otros objetivos, la PDSD. Habiendo visto en líneas generales los objetivos y planes de acción del gobierno en la PDSD, se puede ver que la ley 812 se encarga de desarrollarlos.

156 PDSD Párrafo 133. 157 Financiación de la PDSD, párrafo 139: La implementación de la Política de Seguridad Democrática requiere importantes recursos, en momentos en que el país atraviesa por una difícil situación fiscal. Las principales fuentes de recursos serán, por una parte, el recaudo más cumplido y eficiente de impuestos, como el impuesto al patrimonio destinado exclusivamente a la seguridad. El Gobierno Nacional está a la vez comprometido con un ajuste fiscal, con las reformas del sistema pensional y del sistema tributario, y con una reestructuración del Estado (85), que liberará los recursos necesarios para la inversión en seguridad y la inversión social. A partir de 2005, el mayor recaudo tributario esperado con la ampliación de la base de tributo del Iva garantizará la sostenibilidad de la Política de Defensa y Seguridad Democrática.”

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Específicamente, los artículos 1º y 8º de la ley, hacen mención a la intención del gobierno de fortalecer el territorio nacional:

Artículo 1º. Objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal: 1. Brindar seguridad democrática, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado(...) Artículo 8º. Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente: A. Seguridad democrática Para alcanzar la Seguridad Democrática, el Gobierno plantea una estrategia que comprende el control del territorio y defensa de la soberanía nacional, el fortalecimiento de la fuerza pública, la desarticulación de la producción de drogas ilícitas, el fortalecimiento de la justicia y la atención a las zonas deprimidas y de conflicto. La puesta en práctica de esta estrategia demandará ingentes recursos fiscales y una activa participación de la comunidad internacional. (subrayas fuera de texto).7. Política de relaciones exteriores y cooperación internacional (...)se impulsarán aquellos asuntos en los cuales la comunidad internacional tiene un papel preponderante para su solución, tales como el problema mundial de las drogas y sus delitos relacionados, el terrorismo y la corrupción, la problemática ambiental y los derechos humanos. (subrayas fuera de texto)

Como se puede ver, al igual que en la PDSD se hace énfasis en el fortalecimiento de la fuerza pública y en la necesidad de acudir a la comunidad internacional. Resulta interesante que la puesta en práctica se hará con el auspicio de ingentes recursos fiscales. Aquí cabe hacer el mismo comentario hecho en relación con la PDSD, en el sentido de que el Estado colombiano se encuentra atravesando una difícil situación fiscal y las deudas interna y externa se encuentran en proceso de saneamiento. Así, salvo apoyo extranjero en pro de las PKO, el Estado colombiano no tiene la potencialidad de dar apoyo económico a este tipo de actividades. Es decir, tan solo se podrá dedicar a fortalecer la fuerza pública a nivel interno. INFORME DEL PRESIDENTE ALVARO URIBE AL CONGRESO (20 DE JULIO DE 2003) En su primer año de gobierno, el Presidente entregó un informe detallado en el cual se muestran los resultados obtenidos durante esa etapa en materia económica, política y social. Entre los resultados obtenidos, se destacan la disminución de los índices de violencia, especialmente de homicidios y secuestros. En cuanto a la PDSD, introduce el significante de Estado comunitario en los siguientes términos:

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El eje central del Estado comunitario es la participación ciudadana. El Estado comunitario es un Estado de opinión, en el que los ciudadanos integran las audiencias públicas consultivas que orientan la gestión de los gobernantes. Sólo así será posible fortalecer nuestra golpeada democracia, construir equidad y garantizar que la inversión cumpla su cometido de erradicar la pobreza. La realización del Estado comunitario, pasa por tres temas fundamentales con los cuales está comprometido el Gobierno Nacional: - La seguridad democrática - La lucha contra la corrupción y la politiquería - La reactivación económica y social Estos tres temas fundamentales (seguridad democrática, lucha contra la corrupción y la politiquería y reactivación económica y social), se desarrollan a través de seis políticas concretas: 1. Seguridad 2. Disminución de gastos de funcionamiento 3. Aumento de ingresos del Estado 4. Reforma administrativa 5. Reactivación económica 6. Reactivación social

El Presidente de la República dijo lo siguiente en relación con la disminución a las amenazas a la democracia:

Pero sin duda, el principal determinante de los resultados obtenidos son los avances en la política de Seguridad Democrática. A través de ésta, se ha logrado incrementar y fortalecer la presencia legítima del Estado en el territorio nacional y recuperar el control de zonas con influencia de los grupos armados ilegales. En estos aspectos, la presencia de la Fuerza Pública pasó de 86% a 93% del territorio nacional en 2003, y el área bajo cultivos ilícitos se redujo 19% frente a 2002 y 43% frente a 2001 (subrayas fuera de texto). Sin embargo, (...)los programas dirigidos hacia las zonas afectadas por el conflicto no han alcanzado las dinámicas de ejecución deseables. (subrayas fuera de texto)

En cuanto a la presencia de la fuerza pública en las zonas más afectadas por el CAC se dijo:

El incremento de la capacidad operativa y la mayor presencia de la fuerza pública están haciendo efectivo el ejercicio de la autoridad en el territorio nacional. En lo corrido del año se ha expandido la presencia de la fuerza pública a 79 nuevos municipios, y se espera cubrir 68 municipios adicionales para el final del año. Si bien este

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es un logro importante, aún no se ha asegurado el cubrimiento en los cascos de corregimientos donde la presencia de la fuerza pública es insuficiente o inexistente.

Así, han sido varias las estrategias que ha intentado el gobierno y sus autoridades para aumentar el pie de fuerza158y que por ende, han demostrado que las instituciones estatales han recuperado territorios en los que antes se había dejado de hacer presencia.

7. Política de relaciones exteriores y cooperación internacional Teniendo en cuenta los retos que enfrenta Colombia, los esfuerzos de la política exterior se han concentrado en la construcción del apoyo político y económico a la política de seguridad democrática, en el fortalecimiento de las relaciones bilaterales y en continuar la consolidación de la credibilidad del país en el mundo. (...)Igualmente importante es el apoyo de la Unión Europea a la Política de Seguridad Democrática a través de la Declaración de Londres, con la cual se obtuvo un respaldo integral a los esfuerzos del gobierno colombiano por desarrollar el pleno funcionamiento de las instituciones en todo el territorio nacional. Las gestiones bilaterales realizadas por el gobierno han permitido establecer acuerdos para la cooperación militar y policial orientados a fortalecer la gestión e incrementarla efectividad de la lucha contra el delito del narcotráfico. Por otra parte, la construcción del apoyo a la política de seguridad democrática se ha materializado por

158 Importantes en este aspecto han sido las medidas tomadas para aumentar y fortalecer el pie de fuerza. Se resaltan el Plan Coraza, la activación de Batallones de Alta Montaña, la creación de Agrupaciones de Fuerzas Especiales Antiterroristas Urbanas – AFEAUR – y las Brigadas Móviles. Con el Plan Coraza se ha reforzado la seguridad en las cabeceras de 142 municipios mediante la conformación de igual número de pelotones de soldados campesinos, lo que representa un 29% de avance frente a la meta de 488 municipios para 2003. Igualmente, a través de la Armada y el Ejército se están cubriendo otros 300 municipios con la instrucción de 10.000 soldados. Por otra parte, se activaron dos batallones de Alta Montaña en Farallones y El Espino, y se espera activar dos más en el Cauca y el Eje Cafetero al finalizar el año. A partir del primero de mayo se pusieron en funcionamiento 11 Fuerzas Especiales Antiterroristas—Afeaur—con las cuales se está combatiendo a las milicias, los grupos de apoyo de las autodefensas y de grupos subversivos. Y en cumplimiento del objetivo de crear 11 Brigadas Móviles durante el cuatrienio, se activaron las Brigadas Móviles de Villavicencio y Cundinamarca, con las cuales se cumplió el 100% de la meta de 2003. No obstante lo anterior, se requieren mayores esfuerzos en esta línea para asegurar la consolidación de la capacidad de respuesta rápida en las zonas rurales del país. Como resultado de este incremento han disminuido los ataques contra la población civil, al igual que los atentados contra la infraestructura económica. En el primer semestre del año se han presentado 24 ataques a poblaciones1 , la cifra más baja de los últimos diez años, que representa una disminución de 61% frente al mismo periodo de 2002. Igualmente, es importante resaltar que el aumento en la capacidad y velocidad de respuesta de la Fuerza Pública ha logrado impedir la toma de municipios a partir de los ataques presentados. Los atentados reportados contra la infraestructura económica en lo corrido del año se han reducido en un 58% frente al mismo periodo del año anterior.

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medio de declaraciones oficiales de países y agrupaciones o asociaciones de países en esta materia

Apoyo internacional a la política de seguridad democrática

Cuadro 1.

Cuadro 2

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Como se puede ver, la política del actual gobierno ha sido consecuente en tratándose de los objetivos de fortalecer la seguridad y la integridad del territorio nacional. Para alcanzar la Seguridad Democrática, el Gobierno plantea una estrategia que comprende el control del territorio y defensa de la soberanía nacional, el fortalecimiento de la fuerza pública, la desarticulación de la producción de drogas ilícitas, el fortalecimiento de la justicia y la atención a las zonas deprimidas y de conflicto. La puesta en práctica de esta estrategia demandará ingentes recursos fiscales y una activa participación de la comunidad internacional. La PDSD es reiterativa en cuanto a catalogar al CAC como un problema de terrorismo financiado por narcotráfico, en contra de los intereses comunitarios estatales. Siendo así, se puede observar que los cimientos que establece el gobierno se estructuran en el marco de la lucha contra el narcotráfico, entendida no tanto como la prevención del consumo, sino, más bien, como la opción de obstaculizar el financiamiento de los grupos al margen de la ley. Se entiende que si se eliminan los cultivos de narcóticos y por tanto, su comercialización, consecuentemente se disminuirá el poder de dichos grupos. 159

Tal como se vio, la intervención de los cascos azules y de las operaciones de paz no están contemplados en ninguno de los documentos analizados. De manera expresa, se hace alusión únicamente a la necesidad de fortalecer el territorio nacional para salvaguardar la seguridad de los ciudadanos. Sin embargo, haciendo un análisis más detenido, se puede encontrar que la naturaleza compleja de las PKO hace que no tengan que ser tenidas en cuenta de manera literal en algún documento emanado del gobierno. Es decir, debido a que, para que se delimite una intervención de PKO se requieren varias condiciones jurídico-fácticas160, es

159 PDSD Párrafos 134 y siguientes señalan que: La respuesta a una amenaza transnacional como el narcotráfico no puede ser otra que la estrecha cooperación internacional. El principio de corresponsabilidad regirá los esfuerzos de cooperación contra cada eslabón del negocio de las drogas ilícitas. La lucha efectiva contra el terrorismo y contra sus fuentes de financiamiento requiere, igualmente, la cooperación internacional. Los intercambios de tecnología y recursos entre las organizaciones armadas ilegales colombianas y las redes internacionales de terrorismo son motivo de particular preocupación para Colombia. Si hay consenso sobre la simbiosis que existe entre el terrorismo y el negocio de las drogas ilícitas (29), es evidente que las medidas de cooperación contra estas actividades deben ser similares. Una verdadera cooperación internacional contra el terrorismo requiere que todos lo Estados: - Implementen la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y acaten las recomendaciones del Comité Contra el Terrorismo, que vela por su cumplimiento, introduciendo legislación contra el terrorismo, no dando albergue a grupos terroristas, ni permitiendo que utilicen su territorio para desarrollar sus actividades y administrar sus finanzas. El cumplimiento de estas obligaciones debe ser automático y no debe requerir la petición del país de origen de estos grupos. - Unan sus esfuerzos y ejerzan la presión necesaria para que exista transparencia en el sistema financiero internacional y los esfuerzos de unos países no resulten inútiles por la reticencia de otros a establecer los controles necesarios. - Intercambien permanentemente información sobre las actividades de las redes terroristas. - Den pronto cumplimiento a las órdenes de captura de INTERPOL. 160 Recuérdese que los requisitos para que se dé una misión de PKO es un mandato claro y específico del Consejo de Seguridad, consentimiento de las partes, aprobación de recursos y se han añadido el que solo se

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lógico que no sean tenidas como un objetivo propiamente tal. Siendo así, se puede entender que se entrelazan aquí dos puntos relevantes que deben tenerse en cuenta. Primero, Las PKO están consagradas por las Naciones Unidas como un mecanismo idóneo para asegurar el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y para que sea viable su inclusión en el marco de un conflicto armado se requieren varios requisitos161. Segundo, uno de los requisitos es sencillamente que el Estado receptor de dichas PKO solicite motivadamente a la ONU la necesidad de estas actividades; siendo así, ya se ha visto que el gobierno actual tiene como objetivo conservar la seguridad en el territorio, pero aún no ha hecho solicitud formal al Consejo de Seguridad. Independientemente de que no se hayan establecido las PKO como uno de los objetivos concretos de la PDSD y no se tenga, por ende, ningún rubro específico destinado a promover la financiación de éstas en el Plan Nacional de Desarrollo, suena perfectamente viable que la comunidad internacional, por intermedio de la ONU, colabore con tropas a la consecución de la seguridad colombiana, conforme a los objetivos planteados por el gobierno. Las circunstancias para que dicha comunidad internacional colabore con la causa dependerán sin lugar a dudas del manejo diplomático que se dé entre ésta y el Estado colombiano. Sin embargo no es tan sencillo. No basta con que las PKO se adecuen a las exigencias particulares e internas de un gobierno determinado. Si fuera solo ese el requisito, prácticamente cada conflicto armado suscitaría la necesidad de la intervención de los cascos azules. Por eso hay que hacer un estudio detenido sobre la viabilidad real de que la ONU haga presencia en Colombia. No solo se requiere voluntad del Estado que solicite las PKO. La ONU también debe aprobar el envío de un contingente de personal militar al territorio solicitante, según se ha visto atrás, por medio de la mayoría absoluta de los miembros del Consejo de Seguridad. Y en este sentido, es importante ahora decir que el Consejo de Seguridad no tiene en su agenda al CAC como una amenaza para la paz y la seguridad. En cuanto a la ONU como organismo internacional, resulta pertinente traer a colación algunos pronunciamientos que, si bien no son expresos en cuanto a una decisión final, pueden hacer entrever su posición. En reciente comunicado, el asesor para Asuntos Internacionales del gobierno de Brasil expresó que su gobierno estaría interesado en prestar su territorio para un eventual intento de diálogos entre las Naciones Unidas y la guerrilla de las FARC162. Esto, dado que la misma ONU fue quien al parecer le comentó la idea al representante del gobierno brasileño163. A simple vista la implicación de este evento podría verse como que la misma use la fuerza en casos de legítima defensa. Con todo, debe tenerse en mente que las PKO se han desarrollado empíricamente y no con base en teorías ni normas internas que las tengan en cuenta. 161 Los requisitos fueron mencionados en el pie de página anterior. http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/ faq/q3.htm. 162 Diario El Tiempo, “Brasil, invitado a acercamiento con FARC”, septiembre 2 de 2003, pp. 1-5. 163 Ibid.

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ONU optaría por impulsar un proceso de diálogos que colaborar con contingentes militares.164 Sin embargo, es bueno recordar que una cosa no excluye a la otra. Es decir, los acuerdos que se lleguen a dar eventualmente podrían ser mantenidos y supervisados por PKO. Asimismo, el fin de semana del 14 de noviembre de 2003 se realizó en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno165. Los mandatarios de América Latina, España y Portugal –asistió también por primera vez el Secretario general de la ONU Kofi Annan- suscribieron una declaración que recogía la preocupación por los problemas sociales y que condenaba de cierta forma las políticas económicas neoliberales. Este es un giro que refleja el liderazgo actual de Brasil y Argentina. El punto clave de la reunión se puede sintetizar en este aparte166:

Como se sabe, fue Gutiérrez (Presidente actual de Ecuador) quien impulsó la declaración del Grupo de Río en la que se conminó a las FARC a cesar las hostilidades e iniciar un proceso serio de negociación, y el presidente ecuatoriano no ha cesado de insistir en esto a la ONU. El interés de Annan en el tema fue evidente, aunque el papel de la Organización mundial, como lo puso de presente nuevamente en esta ocasión, no es el de mediador entre las partes sino el de facilitador del diálogo entre ellas. Lo cual no significa que tal rol no sea esencial o que la ONU no esté dedicada a él. Así lo indica la reiterada declaración de Annan durante su gira (...) al decir que en Colombia “no puede haber solución militar sino política (...)”

En este sentido, se siembra una nueva duda. Con las anteriores declaraciones no se ve con mucha claridad que la ONU quiera servir a Colombia a través de las PKO; tan es así, que –si bien no oficialmente- están intentando soluciones alternativas frente al conflicto por intermedio de los países americanos. El hecho de que la ONU se haya pronunciado tímidamente sobre soluciones alternativas a un apoyo armado, hace que en principio no se pueda ver claro un apoyo de PKO. Se ha tenido poco en cuenta que la financiación de las PKO como arriba se había explicado, no es nada fácil. Es muy improbable que la ONU y específicamente el Consejo de seguridad incluyan en sus agendas una ayuda militar para Colombia, máxime si se tienen en cuenta especificidades tales como la topografía nacional y los actores mismos del CAC. Como se vio arriba, el apoyo económico para el conflicto de Rwanda fue bastante precario. Si a las razones que se dieron para que en Rwanda no se diera el suficiente apoyo de recursos les sumamos las propias, en Colombia habrá que agregarle ese obstáculo de

164 Más si se tiene en cuenta que la ONU interviene militarmente solo en eventos en que un Estado haya colapsado totalmente y sea imposible el accionar de las instituciones existentes. 165 Diario El Tiempo, “Una cumbre con acento social”, noviembre 18 de 2003, p. 1-20. 166 Ibid.

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más a la forma en que se financiarían las PKO. Razones estas no de poca monta para creer que no está en los intereses de la ONU ayudar por la vía militar a nuestro país. 2.2.2 Propuesta de la Fundación Seguridad y Democracia. Según un informe rendido por la naciente Fundación Seguridad y Democracia167, hay ocho efectos benéficos que se podrían observar en relación con la intervención de personal de la ONU, con respecto a los cuales se harán algunos comentarios y se añadirán algunos beneficios más:

La propuesta del despliegue de una presencia de Naciones Unidas, con mandato de carácter preventivo, incluyendo una fuerza multilateral robusta, a lo largo de las fronteras, clarificaría y mejoraría las relaciones con los vecinos: Colombia no puede reprochar a los países vecinos su falta de compromiso si no revela –con transparencia y espíritu de cooperación- sus intenciones. El debate sobre la internacionalización debe partir de una propuesta concreta, viable, de carácter limitado y beneficioso para Colombia y para la región. 168 El despliegue preventivo serviría para contener el conflicto

colombiano dentro del territorio nacional: Así se evitaría que los conflictos y las tensiones fronterizas lleguen a un punto de escalamiento que involucren a los Estados vecinos. Sería conveniente que una fuerza de esta naturaleza fuera solicitada por Colombia y los Estados fronterizos.169 El despliegue preventivo serviría para afectar favorablemente la

dinámica interna del conflicto: La presencia internacional serviría para romper las líneas de abastecimiento de armas, explosivos, municiones e intendencia de los grupos irregulares. Asimismo, sería útil para disminuir el impacto del crimen transnacional en las fronteras, reduciendo ostensiblemente el suministro de insumos para la producción de narcóticos y obstruyendo el flujo de drogas ilícitas a través de las fronteras. 170

167 En palabras de su Director Alfredo Rangel “La Fundación Seguridad y Democracia tiene como uno de sus propósitos contribuir a animar el debate público sobre los temas álgidos de la comunidad (...) La Fundación propone al país y al Gobierno Nacional solicitar a las Naciones Unidas el despliegue de una fuerza multilateral con componente militar, policial y civil, de carácter preventivo, cuya ubicación estará en los puntos más críticos de las fronteras del país, con el fin de contener el conflicto dentro de nuestro territorio y evitar su regionalización.”, “Una Fuerza preventiva de la ONU: Opción para Colombia”, julio de 2003. 168 Ibid., p. 67. 169 Ibid., p. 67 170 Ibid., p. 68

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El despliegue preventivo podría ser fuente de desarrollo tecnológico, operacional y profesional para la Fuerza Pública colombiana: Una fuerza multilateral robusta con altos estándares profesionales, tecnológicos y operacionales, al ser desplegada en territorio colombiano y entrar en contacto y coordinación con la Fuerza Pública Nacional, podría propiciar la transferencia de tecnología, conocimientos y experiencias tanto en el campo táctico como en el de las relaciones cívico-militares.171 El despliegue preventivo contribuiría a crear un entorno de

seguridad en el seno de las poblaciones fronterizas hoy victimizadas: Las poblaciones fronterizas son las víctimas principales de los grupos irregulares. Un mandato que incluyera la protección de la población civil en las áreas fronterizas más problemáticas contribuiría a garantizar su seguridad. Además, se constituiría en un factor de restablecimiento de la confianza de la población en las instituciones.172 El despliegue preventivo contribuiría a garantizar la seguridad

humana en las fronteras: El esfuerzo militar no debería estar aislado sino integrado a una política de recuperación de las regiones. Sería importante que con la llegada de las tropas, también se aumentará la presencia civil humanitaria, tanto nacional como internacional, en el marco del Plan de Acción Humanitario de las Naciones Unidas. 173 El despliegue preventivo podría contribuir a reforzar la función

mediadora de las Naciones Unidas: El despliegue de una presencia armada de naciones Unidas a cargo de un representante especial del Secretario General, respaldado por los países contribuyentes, podría posicionar mejor a las Naciones Unidas para lograr una interlocución más efectiva.

Como se puede ver, los beneficios que supone la mencionada Fundación se circunscriben casi en su totalidad al manejo de la seguridad en las fronteras. La propuesta que hace el trabajo analizado se basa en “el despliegue en Colombia de una presencia de Naciones Unidas, con un componente militar, policial y civil, a lo largo de las fronteras más problemáticas. La tropa onusiana sería una fuerza multilateral robusta, con mandato de carácter preventivo, que disminuiría el riesgo de escalamiento del conflicto en las fronteras(...)”174.

171 Ibid., p. 68 172 Ibid., p. 69 173 Ibid., p. 69 174 Fundación Seguridad y Democracia, “Una fuerza preventiva de la ONU: Opción para Colombia” p. 63.

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Teniendo en cuenta los conceptos anteriormente descritos de peacemaking, peacekeeping, peacebuilding y diplomacia preventiva, se puede decir que la propuesta de la Fundación Seguridad y Democracia es que se desplieguen componentes de la ONU para evitar la propagación territorial del conflicto. Esto se enmarcaría dentro del concepto de las PKO en la modalidad de evitar la expansión de conflictos, según se vio atrás. 175

De la propuesta de la Fundación, hay que distinguir esa acción militar de carácter preventivo con la denominada diplomacia preventiva, en tanto que esta se ayuda de labores tales como las recomendaciones y/o buenos oficios del Secretario General, la mediación-negociación, las misiones de obtención de información, la orientación política y apoyo a los representantes especiales elegidos por el Secretario General, la asociación con los fondos del sistema de la ONU, las sanciones puntuales, entre otros medios.176

De la propuesta de la Fundación se comparte la que hace alusión a la seguridad fronteriza. Dado que gran parte del CAC se debe a la libertad con que entran y salen armas, municiones y drogas, se ve la necesidad de asegurar mucho más y mejor las fronteras. Si bien esa es una función propiamente del Ejército colombiano, no se ve en principio una razón para no incluir personal de la ONU, ya que según se ha visto, la eficacia de la Fuerza Pública colombiana no ha sido la más deseable. Es importante volver a expresar que el tema fundamental que justifica la intervención de las Naciones Unidas en un conflicto armado es la amenaza a la paz y seguridad internacional. Otro efecto benéfico de la incursión de la ONU es que se “reivindicaría” hasta cierto punto su papel de solucionar conflictos que se ha visto últimamente afectado por la guerra en Irak. Ante esto cabe simplemente mencionar que, más que la imposibilidad de obligar a las partes a sentarse en una mesa de diálogo, el gran problema central que enfrenta la ONU es su poca credibilidad a nivel internacional. Los Estados prefieren acudir a las disposiciones de su ordenamiento interno antes que denunciar alguna situación ante el Consejo de seguridad. Por el hecho de que el Consejo de Seguridad apruebe el envío de un contingente militar hacia Colombia, hay que aclarar que no necesariamente se formalizaría un conflicto interno internacionalizado -que, según se dijo atrás, consiste en que una tropa extranjera actúa como una fuerza de apoyo de grupos rebeldes o fuerzas estatales en el marco de hostilidades internas-, pues éste se daría en el caso de peaceenforcement y nunca en caso de peacekeeping. Sin embargo, como ya se dijo, formalmente, no ha habido declaraciones que enmarquen el conflicto en esa denominación.

175 En el capítulo sobre las condiciones, modalidades y limitaciones de las PKO se dijo que una de sus funciones era desplegarse en los territorios y prevenir el estallido del conflicto o evitar que se expanda un conflicto ya existente en las fronteras. 176 LONDOÑO JARAMILLO, Patti. Op cit.

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2.2.3 Posibilidades de nuevas modalidades de intervención de PKO. Visto el enfoque del CAC en líneas generales, las distintas formas que puede revestir una operación de paz de la ONU y la propuesta concreta de la Fundación Seguridad y Democracia, queda como parte final del estudio dejar en discusión la posibilidad de que Colombia sea receptor de PKO acomodando éstas a sus propias especificidades. Quedo dicho ya que el Consejo de Seguridad no tiene a Colombia en su agenda como una amenaza a la paz y seguridad internacionales, lo cual no hará que no se dé un envío de contingentes de personal militar. Quedó también dicho que en ninguno de los documentos analizados así como en ninguna declaración formal, el Estado colombiano ha hecho la solicitud concreta a la ONU de las PKO. Por otro lado, quedo dicho que la financiación de dichas operaciones es sumamente difícil y que dada la crisis fiscal que atraviesa el país, no es probable que se puedan destinar recursos, menos si no se han tenido en cuenta en la ley anual del presupuesto ni en la ley del Plan. PKO como instrumento para la consecución de los objetivos de la Política de Seguridad del gobierno colombiano Como nueva modalidad de intervención de las PKO se puede hablar de la necesidad actual del gobierno de encontrar apoyo en su lucha contra el terrorismo. Ya se comentó que Colombia ha apoyado el discurso estadounidense de la lucha mundial contra el terrorismo, iniciado desde los ataques del 11 de septiembre de 2001. Siendo así, la expedita labor diplomática que ha realizado hasta ahora el gobierno colombiano está logrando que la comunidad internacional y sobre todo a la ONU vean a Colombia como un Estado que alberga grupos terroristas. La ONU, por intermedio del Consejo de Seguridad se ha pronunciado a través de resoluciones que han condenado el terrorismo por ser un fenómeno que atenta contra la paz y la seguridad internacional. En ese sentido se han expedido varias resoluciones entre las que se destacan la número 1373 de 2001, la cual sentó las bases para que la ONU condenara abiertamente cualquier ataque terrorista y cualquier ayuda o financiación a este fenómeno. La resolución 1526 de 2004 en relación con Al Qaeda y los talibanes, la 1530 del mismo año condenando los ataques terroristas de Madrid y la 1535. En 2003 se expidieron resoluciones como la 1516 condenando los ataques terroristas en Estambul, la 1456 y 1455. Cabe destacarse la resolución 1465 de 2003 en la cual el Consejo de Seguridad condena los ataques terroristas perpetrados en Bogotá en el lamentable suceso de la bomba contra el Club El Nogal. En dicha resolución, se puede decir que por primera vez la ONU se pronuncia acerca del CAC teniendo en cuenta la nueva tendencia de la lucha global contra el terrorismo. En la PDSD del gobierno actual, se hizo mención a la imperante necesidad de atacar el flagelo de la violencia y se enfatizó en la seguridad del territorio nacional. En la ley 812

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aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, se dijo que para alcanzar la Seguridad Democrática, el Gobierno plantea una estrategia que comprende el control del territorio y defensa de la soberanía nacional, el fortalecimiento de la fuerza pública, la desarticulación de la producción de drogas ilícitas, el fortalecimiento de la justicia y la atención a las zonas deprimidas y de conflicto. La puesta en práctica de esta estrategia demandará ingentes recursos fiscales y una activa participación de la comunidad internacional. Se impulsarán aquellos asuntos en los cuales la comunidad internacional tiene un papel preponderante para su solución, tales como el problema mundial de las drogas y sus delitos relacionados, el terrorismo y la corrupción, la problemática ambiental y los derechos humanos.177

Como se ha estudiado, el discurso imperante a nivel global en cuanto a la lucha contra el terrorismo encuentra similitudes con la intención del gobierno colombiano de dar trato a los grupos al margen de la ley como terroristas. Es en este punto de convergencia en el que el Consejo de Seguridad podría tener a Colombia como una amenaza a la paz y la seguridad internacionales. Las PKO podrían ser un eficaz medio de apoyo para que Colombia pueda cumplir sus obligaciones conforme a la Carta de la ONU. PKO en la modalidad de interdicción de fronteras Se comparte la propuesta de la Fundación Seguridad y Democracia. El gobierno colombiano podría iniciar una labor diplomática ante el máximo organismo internacional para que Colombia sea tenida en cuenta como una amenaza a la seguridad internacional si se tiene en cuenta que el escaso control fronterizo ha sido una de las causas más determinantes del continuo tráfico de armamento, de narcóticos y de personal de apoyo que ha facilitado el fortalecimiento de los grupos armados al margen de la ley. Es importante tener en cuenta que las PKO no impedirán el desarrollo que se ha dado en materia del Plan Colombia. Es decir, por un lado, el Plan Colombia continuará su objetivo de financiar especialmente la erradicación de cultivos ilícitos y de proporcionar la ayuda militar necesaria para continuar la confrontación armada; por otro lado, las PKO se encargarían de salvaguardar las fronteras del territorio nacional, específicamente las más sensibles de tráfico de armas. Colombia debe mostrar ante la comunidad internacional un espíritu de cooperación y sobre todo de transparencia sobre sus intenciones de que el conflicto no se vaya a extender espacialmente. Como se dijo atrás, el despliegue de PKO podría ser asimismo fuente de desarrollo tecnológico, operacional y profesional para la Fuerza Pública colombiana. Una fuerza multilateral robusta con altos estándares profesionales, tecnológicos y operacionales, al ser desplegada en territorio colombiano y entrar en contacto y coordinación con la Fuerza Pública Nacional, podría propiciar la transferencia de tecnología, conocimientos y experiencias tanto en el campo táctico como en el de las relaciones cívico-militares.

177 Artículo 8 de la ley 812 de 2003 aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.

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La experiencia vivida en el ámbito de la ONU llevó a que se tuvieran que rendir estudios y análisis por parte de expertos para que se pudiera llegar a un diagnóstico sobre las falencias y los puntos débiles que habían tenido dichas misiones. Como resultado, se dio el Reporte del Panel de las Naciones Unidas sobre las operaciones de paz, conocido como el Brahimi Report en el año 2000, así como la Cumbre del Milenio del mismo año, en la cual el Secretario General Kofi Annan hizo un llamado para que todos los Estados miembros adecuaran sus políticas internas sobre las bases del buen gobierno. Esta experiencia sin duda sería aprovechada por el Estado colombiano y especialmente por la Fuerza Pública, la cual con la incursión de personal de la ONU mejoraría en muchos aspectos sus conocimientos sobre el conflicto armado visto desde afuera. PKO en la labor de supervisión, vigilancia y monitoreo frente a los eventuales acuerdos con los paramilitares Debido a que en el CAC no solo se habla de actores armados entendiendo a la Fuerza Pública y a la guerrilla solamente, sino que además hay grupos paramilitares o de autodefensa, a la vez que delincuencia común organizada, es apenas normal que la evolución del conflicto pueda ir más desarrollada en relación con unos que en comparación con otros actores. Así, el país ha sido testigo de que se han iniciado diálogos de paz y de cese al fuego entre el Estado y los grupos paramilitares. Debido a que éstos apenas comienzan, la opinión pública todavía no tiene mucha información ni conocimiento sobre el curso que dichos diálogos han tomado. Sin embargo, como diálogos que son, involucran a dos partes178 en igualdad de condiciones, partes que pueden llegar a distintos acuerdos para ser puestos en práctica. Es en ese sentido que cobraría mucha fuerza el argumento de que se desplegara en el territorio un contingente de PKO con la finalidad de observar el cumplimiento cabal de los acuerdos que se llegasen a cumplir entre el Estado y los paramilitares. Ya se vio que es tal vez una de las funciones más recurridas de las misiones de PKO –véase el caso de El Salvador y Timor Oriental, Papua Nueva Guinea, Kosovo y Guatemala-, en tanto que aseguran que efectivamente las partes pongan en práctica los avances que se logran en una mesa de negociación.

178 Entiéndase en este caso partes en el sentido de una negociación común y ordinaria y no partes en el sentido de un conflicto armado entre un Estado y grupos disidentes al margen de la ley.

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3. CONCLUSIONES Se ha analizado en este trabajo el marco dogmático de la ONU y la forma como ésta interviene en los distintos conflictos armados a través de las operaciones de paz. Una vez estudiadas las modalidades de intervención, se vio la dificultad para diferenciar en la práctica si un conflicto es internacional o de carácter no internacional, para así concluir que es indiferente para la ONU si un conflicto reviste condiciones de una u otra modalidad, pues su misión de preservar la paz y la seguridad se debe llevar a cabo de todas formas. A continuación se plasmarán en el trabajo los problemas y dificultades que podrían darse si la ONU interviene militarmente en Colombia. En este escrito –se recuerda- se hace un análisis académico de las posibilidades de intervención de la ONU en el CAC, independientemente si algún día se lleguen a dar efectivamente. Por eso es necesario que el lector tenga en cuenta que hay muchos problemas probables en caso de que haya intervención militar. Haciendo alusión a los casos analizados sobre el fracaso de las PKO en Srebrenica y Rwanda, se puede ver que: Si se traen fuerzas armadas de la ONU para que aseguren en las fronteras que no va a

haber tráfico de armas ni ayuda militar para los grupos al margen de la ley, se corre el mismo riesgo que en Rwanda. Rwanda y Uganda solicitaron el envío de observadores militares sobre el borde limítrofe para prevenir el uso militar del área por parte del RPF. Colombia y eventualmente otro Estado limítrofe pueden acudir a la ONU para que mande observadores militares en las fronteras. El riesgo no sería otro que activar enfrentamientos armados que aun no se han dado en las fronteras.

Según un concepto de uno de los miembros pertenecientes a UNPROFOR, si bien sobre

el papel el Consejo de Seguridad tiene un poder y un mandato evidentemente importantes y de obligatorio cumplimiento por parte de los implicados en un conflicto, poca atención prestan a este aspecto los miembros de grupos rebeldes. 179Se puede dar la hipótesis de que por ejemplo el caso de Bosnia fue más una causa moral que una causa militar. 180

179 Report of the Secretary General Pursuant to General Assembly Resolution 53/35 (1998) Párrafo 63. “(…) a Canadian UNPROFOR officer told the Council Members that even though the Security Council is obviously an important organ of the United Nations, it is of no importance to the Serbs in the area”. Del mismo modo, en el informe se dice en el párrafo 93 que “ (f)ollowing the adoption of Security Council resolution 836 (1993), the Serbs continued to bombard the safe areas at about the same rate as before. The Serbs also continued to obstruct freedom of movement to all of the safe areas, both for UNPROFOR and for humanitarian convoys, imposing a system of clearances.” 180 Ibid., Párrafo 503.

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El ejemplo analizado de Srebrenica hace ver que no siempre lo que se plasma en una resolución del Consejo de Seguridad y lo que se le dice a la comunidad internacional, necesariamente coincida con la realidad. Así, se vio que como una típica medida de preventive diplomacy se tendrían eventualmente que constituir nuevas safe areas pues en el lapso de tiempo en que se desenvuelven las PKO, los territorios “desprotegidos” o carentes de las mencionadas áreas requerirían más protección. 181

En el mismo sentido del punto anterior, el hecho de que por encontrarse sin la

correspondiente protección suficiente182de safe areas, las porciones de territorio que se hagan merecedoras de asistencia adicional por parte de la ONU necesitarán en consecuencia el envío de personal extra así como de armamento eventual extra. Como se ha analizado, la financiación de estas actividades requiere de fuertes compromisos diplomáticos de los Estados miembros, lo cual parece difícil de lograr en medio de una eventual llegada de PKO a Colombia.

En Rwanda fueron enviadas varias misiones con el fin de salvaguardar y asegurar el

cumplimiento de los acuerdos de paz de Arusha y otros. Ese sería uno de los objetivos esenciales de las PKO. En Colombia aun no hay acuerdos formales entre el gobierno y la guerrilla que impliquen un cese al fuego, y los nacientes diálogos con los grupos paramilitares aun están en gestación.

Tal como lo determinó la Comisión de Investigación sobre los sucesos de Rwanda, la

falta de apoyo económico y logístico por parte de los Estados miembros es otro factor a tener en cuenta. “El fracaso fundamental fue la falta de recursos y de compromiso político dedicado a los acontecimientos. Aunque la UNAMIR adoleció de una carencia crónica de recursos y de prioridad política, cabe decir además que se cometieron

181 Ibid., Párrafo 64 “The report of the Security Council mission noted the discrepancy between the Security Council resolutions and the situation on the ground. It stated that Even though Security Council resolution 819 (1993) declared the city [of Srebrenica] a safe area, the actual situation obviously does not correspond to either the spirit or the intent of the resolution. The mission report then stated that Serb forces must withdraw to points from which they cannot attack, harass or terrorize the town. UNPROFOR should be in a position to determine the related parameters. The mission believes, as does UNPROFOR, that the actual 4.5 kilometers by 0.5 kilometers decided as a safe area should be greatly expanded. How this was to be done was not indicated. The mission report recommended that Gorañde, ðepa, Tuzla and Sarajevo also be declared safe areas, as an act of Security Council preventive diplomacy. The report concluded by recognizing that such a decision would require a larger UNPROFOR presence, a revised mandate to encompass cease-fire/safe area monitoring and different rules of engagement. It proposed the stepwise introduction of measures that could, if the Serbs ignored the integrity of the safe areas, lead to eventual consideration of military strike enforcement measures.” 182 Se hace la aclaración en esta palabra porque como según se ha estudiado, el hecho de que se denomine y constituya efectivamente una porción de territorio como safe area no garantiza que no va a haber desmilitarización en el lugar. Así lo confirmó el secretario general de la ONU en el “Report of The Secretary General on the Pursuant to General Assembly Resolution 53/35 (1998)” al decir en el párrafo 494 que “(e)ven before the attack on Srebrenica began, it was clear to the Secretariat and Member States alike that the safe areas were not truly safe(…)”

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errores graves con los recursos que se pusieron a disposición de las Naciones Unidas”.183

Según lo ha afirmado el Secretario General de la ONU anteriormente, las PKO padecen

de un problema bastante difícil de manejar: no tienen una central de inteligencia que comparta datos relevantes en cada misión y los Estados miembros son generalmente reacios a dar información relevante a cualquier tipo de organización internacional.184

Por otro lado, el hecho de que sean constituidas safe areas tampoco garantiza que no se

vayan a dar hostilidades, pues se ha comprobado que en resoluciones anteriores, como en el caso Srebrenica, el CS autorizó a UNPROFOR a hacer uso de la fuerza si era necesario, para repeler ataques de grupos rebeldes que no respetaran los límites que les fueron impuestos por las constitución de dichas áreas. Así, se concluye que si las circunstancias lo ameritan, las fuerzas de PKO pueden realizar ataques armados llegando a hacer ilusorio el concepto de área desmilitarizada185.

Las especificidades topográficas de Colombia pueden llevar a que se cause la muerte de

muchos cascos azules, pues es presupuesto de éxito el que conozcan el territorio del Estado en el cual se cumplen las misiones.

Como corolario final, la relación más estrecha del estudio de casos se puede ver

reflejada en lo dicho por el Secretario General de la ONU en cuanto a que concluyó en relación con las PKO de Srebrenica que en realidad NUNCA HUBO PAZ POR PRESERVAR. No había un acuerdo de paz, no había un cese al fuego, no había un deseo claro de lograr la paz y no había consenso entre las partes en conflicto.186 La situación es bastante similar a la colombiana, por no decir idéntica.

183 “Informe de la Comisión Independiente de Investigación acerca de las medidas adoptadas por las Naciones Unidas durante el genocidio de 1994 en Rwanda” 15 de diciembre de 1999, en comunicados del Consejo de Seguridad S/1999/1257, 16 de diciembre de 1999. 184 Ibid., Párrafo 486 “(…)the absence of an intelligence-gathering capacity, coupled with the reluctance of Member States to share sensitive information with an organization as open, and from their perspective, as insecure as the United Nations, is one of the major operational constraints under which we labour in all our missions.”. 185 Resolución 824 del CS, Parágrafo 9 “Authorizes UNPROFOR, in addition to the mandate defined in resolutions 770 (1992) and 776 (1992), in carrying out the mandate defined in paragraph 5 above, acting in self-defence, to take the necessary measures, including the use of force, in reply to bombardments against the safe areas by any of the parties or to armed incursion into them or in the event of any deliberate obstruction in or around those areas to the freedom of movement of UNPROFOR or of protected humanitarian convoys(…)” 186 Ibid., Párrafo 492. “Nor was the deployment of a peacekeeping force a coherent response to this problem. My predecessor openly told the Security Council that a United Nations peacekeeping force could not bring peace to Bosnia and Herzegovina. He said it often and he said it loudly, fearing that peacekeeping techniques inevitably would fail in a situation of war. None of the conditions for the deployment of peacekeepers had been met: there was no peace agreement -- not even a functioning ceasefire -- there was no clear will to peace and there was no clear consent by the belligerents. Nevertheless, faute de mieux, the Security Council decided that a United Nations peacekeeping force would be deployed. Lightly armed, highly visible in their

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Por otro lado, siguiendo en el punto de los problemas que podrían ventilarse ante la incursión de tropas de la ONU, en discurso presentado ante el Parlamento Europeo en el año 2000, Alfredo Molano comentó acerca de lo que significaría una ayuda militar de Europa para Colombia en virtud del naciente –en ese entonces- Plan Colombia, y dijo lo siguiente:

Permítanme hacer finalmente una consideración: Colombia necesita ayuda económica y política para resolver el conflicto. La participación de una tercera parte, como lo es la comunidad internacional en el proceso de negociación, sólo es justificable y útil si las dos partes en conflicto así lo demandan y, por tanto, lo aceptan. No es comprensible que se participe de manera unilateral si quiere evitarse caer en la intervención. Quiero decir, señores, que la verdadera ayuda de Europa estaría condicionada a que la negociación continúe, y en esta deseable opción, la participación debería estar indisolublemente asociada a los acuerdos logrados en la mesa. Los acuerdos requerirán la veeduría responsable y competente y ella no se lograría si Europa tercia en el proceso a favor de una de las partes. La solución necesita ayudas económicas, pero ella no sería factible si Europa contribuye a respaldar una estrategia militar inconveniente, aventurera y contraproducente. (subrayas fuera de texto).

Tomando estas palabras a manera de analogía en relación con la intervención de contingentes de la ONU en el conflicto, se puede también anticipar que lo único que haría un despliegue futuro sería añadir un actor más en el conflicto.187 Con todo, no se puede olvidar que las PKO podrían ser usadas no para involucrarse en el conflicto generado con los grupos guerrilleros188, sino para garantizar –por ejemplo- los acuerdos que se vayan logrando con los grupos paramilitares, como ya se propuso en el capítulo anterior. Y es aquí donde se hace alusión a las nuevas modalidades de PKO propuestas en este trabajo. Una vez vistos los problemas que pueden conllevar las misiones de PKO en el territorio colombiano, es necesario recordar que en este escrito se ha intentado decir que las PKO no solo podrían servir como promotoras del modelo de la PDSD sino también como fortalecedoras de acuerdos de paz que hayan nacido en determinado conflicto, o como

white vehicles, scattered across the country in numerous indefensible observation posts, they were able to confirm the obvious: there was no peace to keep.” 187 Haciendo la salvedad de que realmente sería en el caso de un despliegue de peaceenforcement y no de peacekeeping. 188 Los cuales hacen parte del enfoque principal que ha tenido este escrito.

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observadoras de ceses de hostilidades. Ese es tal vez uno de los aspectos más importantes que podría llegar a tener un contingente de la ONU en el territorio nacional. Es de anotar que Colombia ya ingresó al esquema de los enviados o representantes especiales con el nombramiento de Jan Egeland. Atrás se dijo que la ONU ha intentado homogeneizar el manejo de los conflictos dentro del marco del Buen Gobierno. Independientemente al análisis sobre si el conflicto colombiano no encaja dentro de ese concepto uniformizador, lo que interesa destacar en este punto es que la ONU tiene desarrollado un sistema de acción preventiva y de mantenimiento de la paz en países donde ésta ya se haya consolidado.189

Al gobierno le conviene involucrar a los Estados Unidos, a la Unión Europea y a los países miembros de la OEA, para que conozcan mejor las condiciones y las características del CAC sin el componente único del narcotráfico, que es en el que la comunidad internacional se ha concentrado de manera casi exclusiva. La reflexión principal para el CAC se refiere especialmente al tema de la internacionalización del conflicto. Este aspecto como ya se vio, ha sido cada vez más y mejor desarrollado en primer término, por la política del gobierno Pastrana (1998-2002) en cuanto a la “diplomacia por la paz” y actualmente por el gobierno Uribe Vélez (2002-2006) en cuanto a la PDSD, la evolución del Plan Colombia y el manejo del significante terrorismo a la luz del discurso cuasi-global estadounidense. Colombia pertenece a los países denominados en vía de desarrollo; lo mismo podría decirse de la solución del CAC; también está en desarrollo.190 Es en esos términos la forma en que este escrito abre a discusión la incursión de la ONU en el CAC revistiendo nuevas modalidades que hasta ahora no se han dado en ninguna de las misiones de paz desplegadas en los distintos conflictos vistos a lo largo del texto. La supervisión de los eventuales acuerdos de paz, la supervisión del cumplimiento del eventual cese al fuego con los paramilitares, así como la interdicción de fronteras y la ayuda de las PKO como instrumento para el cabal cumplimiento de la PDSD contra el terrorismo son pues, las modificaciones que se le podrían dar a estas operaciones, teniendo en cuenta que su evolución ha sido eminentemente práctica y nunca teórica. Finalmente, y ciñéndonos al hecho de que las PKO puedan ser un medio de desarrollo de la PDSD del gobierno, pareciera concluirse entonces que sería posible ver una expansión doctrinal de las PKO para la lucha antiterrorista. Se entrevé la lucha de un Estado ubicado en la categoría de democrático contra un grupo de terroristas. Siendo así, se vislumbra una nueva etapa en el manejo del CAC.

189 Puede verse el Informe del Secretario General de la ONU en la Cumbre del Milenio de 2000. 190 Someramente, se puede pensar que el gobierno del Dr. Uribe Vélez ha logrado algo bastante importante –más como plataforma a una futura reelección y más aún para legitimar este estilo de gobierno- y es legitimar frente a los ciudadanos colombianos una especie de autoritarismo light en América Latina en un momento en que todos los otros países se mueven en dirección opuesta.

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