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1. EL PROMOTOR SUJETO DELDERECHO SIN DEFINICIÓN LEGAL

El término promotor ha sido muy uti-lizado en el tráfico jurídico del sec-tor de la construcción. Por ello sor-

prende que este sujeto del derecho no hayacontado con una caracterización legal preci-sa en el ordenamiento jurídico privado deámbito nacional hasta la promulgación de laLey 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordena-ción de la Edificación (en adelante LOE), conla excepción laboral que se dirá1. Ni en elCódigo Civil2, ni en el Código de Comercio sehace referencia alguna al promotor ni seofrece un concepto3. Esta laguna ha sido la

causa por la que los Tribunales se han vistoobligados, con el ánimo de incluirle en el cír-culo de sujetos responsables del art. 1591 delCódigo Civil, a sentar en la jurisprudencia ydoctrina judicial los rasgos comunes que lesingularizan dentro de lo que en sus particu-lares circunstancias constituye el supuestofáctico de cada resolución judicial.

Por supuesto, esta situación es extrapola-ble, obviamente con matices propios, a nues-tra disciplina. Aunque, curiosamente, lanorma laboral dotó de un concepto al promo-tor en fecha anterior a la LOE. No obstante,es significativo que sin soporte conceptualen norma alguna, apareciera en La Ley31/1995 de 8 de noviembre, de Prevención deRiesgos Laborales (en adelante LPRL) unareferencia expresa al promotor. Referenciaque fue posteriormente incorporada, conotras dos más que se unieron a la anterior4,al articulado del Real Decreto Legislativo5/2000, de 4 de agosto, por el que se apruebael Texto Refundido de la Ley sobre Infraccio-nes y Sanciones en el Orden Social (en ade-

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** Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social. Facultad de Derecho. UniversidadComplutense de Madrid.

1 Otra excepción se encuentra en las referencias,que no definición, que al promotor se realizó en la Leyde 15 de julio de 1954, sobre Vivienda de Renta Limi-tada y en el Decreto de 24 de junio de 1955. Sobreestos antecedentes, véase J. GONZÁLEZ PÉREZ, Comenta-rios a la Ley de Edificación, Madrid, 2000, pág. 297.

2 En efecto, ni el art. 1591 del Código Civil ni lossiguientes preceptos reguladores del contrato de obrahacen referencia a la figura del promotor. En ellos tansólo se hace referencia a las figuras del «dueño», del«propietario» y del «propietario del suelo».

3 Sobre estas cuestiones, así como sobre los antece-dentes de la figura del promotor en la normativa comu-

nitaria, véase A. MIRANDA CABRERA, Manual del promo-tor inmobiliario, Granada, 1997, págs. 125 y ss.

4 Y que tuviera su origen en la Ley 50/1998, de 30de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y delorden social.

El concepto de promotory sus obligaciones en materiade seguridad y salud laboral

FRANCISCO JAVIER TOROLLO GONZÁLEZ*

lante LISOS). La primera de estas referen-cias aparecida en la URL fue la única que seprodujo hasta la publicación del Real Decre-to 1627/1997, de 24 de octubre, por el que seestablecen disposiciones mínimas de seguri-dad y salud en las obras de construcción.

La situación no causó ningún grado deconmoción en la doctrina, quizá porque noera novedosa. Tan sólo reproducía, alargán-dola, la que se vivía con anterioridad. Noobstante, desde ese momento el promotorpasó a ser considerado sujeto potencialmen-te imputable en causas de responsabilidadadministrativa por el incumplimiento de susobligaciones en materia de seguridad ysalud laboral. El problema, como veremos,era que ninguna norma de esta naturaleza,tampoco ninguna otra del ordenamientojurídico laboral, le reconocía expresa y direc-tamente siquiera una obligación.

De ahí la aparición de decisiones judicia-les que se ven obligadas a identificar los ras-gos caracterizadores del promotor, los ilíci-tos que se les pueden imputar y el alcance desus responsabilidades. Este sujeto siemprepresente en las obras de edificación, almenos impulsándolas (como se desprendedel propio término con el que se le identifica)adquiere con el paso del tiempo más prota-gonismo dentro del sector de la construcción.Sector que constituye uno de los principalesmotores de la economía española. Por elloresulta paradójico que su expansión se pro-duzca en un marco jurídico que le ignora ysólo hace ademán de derivarle puntualesobligaciones. Con la puesta de largo del con-cepto de promotor en el ordenamiento jurídi-co, el estado de inseguridad cambia de tono,pero no de intensidad. Significativo a estosefectos se muestra el hecho de que el concep-to legal del promotor no recoge la jurispru-dencia y doctrina judicial sentada con ante-rioridad en la experiencia que brota de losconflictos que solucionan la imputación delpromotor en procesos sancionadores y deresponsabilidad. Ciertamente, el legisladorno tiene obligación de reflejar en la norma

los avances y el resultado de los pronuncia-mientos judiciales previos. Esta libertad esrespetable, pero no diluye la insatisfacciónque nos provoca la oportunidad perdida demotivar este distanciamiento en la LOE.Máxime, cuando la intensa intervención delos Tribunales fue durante tanto tiempo per-mitida, consolidando un estado de orfandadlegislativa que no se adecuaba a esta reali-dad económica y empresarial de tanta tras-cendencia y en continua expansión. No sólono se dotó conscientemente al poder judicialde un soporte normativo que le ayudara alimitar su actuación a la aplicación de la ley.No, además, se le incitó con su pasividad arecurrir a su facultad u obligación de com-plementarla5.

Con todo, la delimitación conceptual delpromotor en el ámbito social no ha aclaradoel panorama que con tantas sombras se vis-lumbraba. La problemática no se ha resuel-to. El conflicto parece inevitable. Aún meresulta difícil aprehender la actividad depromoción en su variopinta diversidad den-tro del concepto normativo que esboza lanorma de seguridad y salud laboral e, inclu-so, dentro del que diseña la LOE con unavocación de generalidad más ambiciosa.Ciertamente, con las intervenciones norma-tivas indicadas no se alcanza el grado deseguridad jurídica que sería deseable.

En el ámbito laboral la concepción delpromotor es portadora de una imprecisiónque no comulga con el rigor y la concreciónque es exigible en las normas de naturalezaimperativa y sancionadora que, precisamen-te, son las únicas que le contemplan.

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5 Esta claro que el legislador no ha querido regularexhaustivamente la figura del promotor por sí mismosino que ha preferido remitirse a la decisión posteriordel juez. Y es que, como apunta A. GARCIA NIETO, en Elarbitrio judicial, Barcelona, Ariel, 2000, pág. 248, «hoyse ha llegado al convencimiento de que no es pruden-te regular en abstracto y a priori situaciones que en larealidad se presentan con matices variadísimos, impre-visibles incluso».

El presente estudio busca un acercamien-to al concepto de la figura del promotor en lanorma laboral y, específicamente, en el ámbi-to de la seguridad y salud de los trabajadoresen el sector de la construcción6. A estos efec-tos, nuestro punto de partida lo constituye laLOE, que aporta una concepción distinta ymás completa a la diseñada previamente porel Real Decreto 1627/1997. Esta situaciónnos genera una serie de interrogantes y pro-blemas en ocasiones difíciles de superar. Y esque, pese a que cada norma delimite su ámbi-to objetivo de aplicación en atención a losfines que persiguen, también distintos7, senos hace difícil comprender por qué un sujetoque tiene a efectos civiles la consideración depromotor inmobiliario puede no ser conside-rado tal a los efectos de seguridad y saludlaboral. Esto no ocurre, por el contrario, conla figura del contratista, pues ambas normasutilizan un mismo concepto: la LOE reprodu-ce el del RD 1627/1997.

Una vez sorteada la problemática quedimana del concepto de promotor en la LOE,nos detenemos en los aspectos que, habiendosido objeto de un importante consenso judi-cial, son ignorados por la citada norma. Des-de esta perspectiva, el siguiente paso buscaun acercamiento al concepto que del promo-tor dispone la norma laboral. Nuestra pre-tensión es definir al promotor. No es fácil enuna realidad en ocasiones compleja y excesi-vamente casuística. Después se identifica elconjunto de obligaciones que se le exigen,fundamentalmente, las que no se muestranasí explícitamente.

Para la consecución de este objetivo hemosoptado por realizar un enfoque temporal,avanzando a medida que se promulga unanueva norma y le reconoce una nueva obliga-ción expresa y con ella abre la posibilidad deque otras presuntas también le sean exigidaso dejen de serlo. Y así, sucesivamente, hastallegar al momento actual. Momento en el quefinalizamos el estudio agrupando todas lasobligaciones que, en nuestra opinión, son exi-gibles a los promotores.

2. LA FIGURA DEL PROMOTOREN LA LOE

Antes de la promulgación de la LOE lajurisprudencia profundizó en la identifica-ción de los caracteres propios de la figura delpromotor con el ánimo de equipararle a lafigura del contratista y hacerle partícipe dela responsabilidad decenal prevista en elart. 1591 del Código Civil por vicios en laconstrucción8. Ya el Tribunal Supremo en susentencia de 11 de octubre de 19749, a talesefectos, consideró que el promotor es el suje-to que reúne «generalmente el carácter depropietario del terreno, constructor y propie-tario de la edificación llevada a cabo sobreaquél, enajenante o vendedor de los diversospisos o locales en régimen de propiedad hori-zontal y beneficiario económico de todo elcomplejo negocio jurídico».

Con este punto de partida, en jurispru-dencia reiterada10 se fueron sentando los

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8 Por todas, SSTS (Sala 1ª) de 20 de junio de 1985 (RJ3625) y de 30 de octubre de 1986 (RJ 6021). El art. 1591del Código Civil dice lo siguiente: «el contratista de unedificio que se arruinase por vicios de la construcción,responde por los daños y perjuicios si la ruina tuvierelugar dentro de los diez años, contados desde que con-cluyó la construcción; igual responsabilidad, y por el mis-mo tiempo, tendrá el arquitecto que la dirigiere, si sedebe la ruina a vicio del suelo o de la dirección. Si la cau-sa fuere la falta de contratista a las condiciones del con-trato, la acción de indemnización durará quince años».

9 También en la de 17 de octubre (RJ 3798 y 3896).10 Que cita la STS, (Sala 1ª), de 13 de octubre de

1999 (RJ.7426).

6 Obviamente, no sólo en el sector de la construc-ción aparece la figura del promotor. También concurreen otras actividades empresariales, así en las culturalesy deportivas aparece el promotor de espectáculos y enotros sectores, como el del comercio, el promotorcomercial. Pero a ellos no son extensibles las conclusio-nes que puedan alcanzarse.

7 A tenor del art. 1.2 de la LOE «las obligaciones yresponsabilidades relativas a la prevención de riesgoslaborales en las obras de edificación se regirán por sulegislación específica».

rasgos caracterizadores de este operadorjurídico: a) que tiene una intervención deci-siva en todo el proceso de construcción; b)que la obra se realiza en su beneficio; c) quela obra se encamina al tráfico de venta deterceros; d) que dichos terceros confían en suprestigio comercial; e) que es garante de laconstrucción correcta; f) que es él quien con-trata y elige a los técnicos; g) que de no pro-ducirse dicha equiparación con el construc-tor se desampararía a los adquirentes frentea la mayor o menor solvencia del resto de losintervinientes en la construcción, h) que estáobligado frente a los compradores a llevar acabo una obra sin deficiencias.

Publicada la LOE, se dota al promotor deuna concepción legal que resulta mucho másamplia que la judicialmente creada. Con ellase diseñan los medios para alcanzar el finque la motiva: regular «el proceso de la edifi-cación, actualizando y completando la confi-guración legal de los agentes que intervie-nen en el mismo, fijando sus obligacionespara así establecer las responsabilidades ycubrir las garantías a los usuarios, en base auna definición de los requisitos básicos quedeben satisfacer los Edificios» (Exposiciónde Motivos). Obviamente, entre los agentesque intervienen en las obras de edificaciónse identifica al promotor. Y como tal se con-sidera a «cualquier persona, física o jurídica,pública o privada, que, individual o colecti-vamente, decide, impulsa, programa y finan-cia, con recursos propios o ajenos, las obrasde edificación para sí o para su posteriorenajenación, entrega o cesión a terceros bajocualquier título» (art. 9 de la LOE)11. Y en el

art. 2, entre las obligaciones que le competense establece una que tiene su trascendenciaen el ámbito laboral, esta es, que debe«ostentar sobre el solar la titularidad de underecho que le faculte para construir en él».

Así configurada, en la definición legal delpromotor no son exigibles una serie de carac-teres sobre los que anteriormente funda-mentó la jurisprudencia el reconocimientode su responsabilidad ex art. 1591 del CC.Caracteres a los que también recurrieron losTribunales del orden jurisdiccional social y alos que, en la misma línea, nada se dice en elRD 1627/1997. No obstante, en una inter-pretación sistemática de este reglamentopuede defenderse que la presencia de estoselementos es necesaria para su aplicación.Ello, sin perjuicio de que no puede rechazar-se tampoco apriorísticamente una interpre-tación en sentido contrario. Cualquiera quesea la que se alcance, en su proceso herme-néutico quizá ayuden las reflexiones quesiguen.

2.1. La desaparición del ánimode lucro y del carácter profesionalen el concepto de promotorde la LOE

En la LOE no se exige que el promotordesarrolle una actividad profesional, ni seexige tampoco que le mueva un ánimo delucro o la consecución de un beneficio econó-mico. Esta opción se aleja de la mantenidareiteradamente por la jurisprudencia, quepuso especial énfasis en la finalidad de laobra para amparar el legítimo derecho delconsumidor y destinatario de la obra antevicios de la misma.

Hasta la LOE, los Tribunales del ordencivil, con excepciones puntuales12, conside-

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11 De forma más genérica, en su Exposición deMotivos se nos indica que el promotor «es la personafísica o jurídica que asume la iniciativa de todo el pro-ceso y la que se obliga a garantizar los daños materialesque el edificio pueda sufrir». En todo caso, el promotorresponderá solidariamente con los demás agentesintervinientes ante los posibles adquirentes de losdaños materiales en el edificio ocasionados por vicios odefectos de construcción.

12 Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 deseptiembre de 1997 (RJ 6381) identifica al promotorcomo la persona que «mediante los correspondientes

raron que la profesionalización del promotorconstituía un requisito indispensable paraatribuirle las responsabilidades del art.1591 del CC13. Por ello, era necesaria lacomercialización de la obra edificada conintención lucrativa. Tal postura se funda-mentaba en la consideración de que todaobra que se realiza en beneficio del promotorjustifica la asunción por su parte de los per-juicios que de la misma se deriven14.

En efecto, la LOE no exige como requisitoprevio que para que un sujeto pueda ser con-siderado promotor deba desarrollar en eltráfico inmobiliario sus actividades con lasnotas de profesionalidad y habitualidadanteriormente exigidas por los Tribunales.Consiguientemente, no es trascendente quela obra se realice para una posterior comer-cialización, ni que se impulse con ánimo delucro, ni siquiera que el promotor sea un pro-fesional de la construcción. De esta forma elámbito subjetivo de la concepción legal delpromotor amplía su contorno. Por lo pronto,la concepción legal avala que las cooperati-vas de viviendas se califiquen como promoto-ras inmobiliarias15. Como promotores tam-

bién habrá que calificar a los gestores de coo-perativas o de comunidades de propietarios(art. 17.4 LOE y Exposición de Motivos)16,así como a otras figuras análogas que apare-cen cada vez con mayor frecuencia en la ges-tión económica de la edificación17. Además,como es suficiente para ser considerado pro-motor con que se impulse y se financie laobra, con recursos propios o ajenos, habráque calificar como promotor a las sociedadeso personas físicas que se dedican a la ges-tión, administración y asesoramiento técni-co de los propietarios de la obra18.

El concepto legal del promotor supone ungiro de ciento ochenta grados respecto a lajurisprudencia anterior que, precisamente,ante la ausencia de ánimo de lucro en laactividad de promoción inmobiliaria no con-sideraba como tales ni a las cooperativas19,ni al dueño del terreno que edificaba una



contratos de encargos inicia y promueve la construc-ción», así «como la persona, ya sea física o jurídica, quedisponiendo del solar por el título que fuere para cons-truir sobre él, acomete la empresa para determinar laedificación, bien para uso propio, o para arrendamien-to, pero fundamentalmente a la cesión de la misma».

13 En el mismo sentido y entre otros muchos, quecitan, P. J. FEMENÍA LÓPEZ, «Comentario a la STS de 21 dejunio de 1999», CCJC, núm. 51, 1999, págs. 1256 y1257 y J. F. ESCUDERO ESPINOSA, «Criterios jurispruden-ciales para la determinación de las competencias yobligaciones de los profesionales de la edificación»,RDP, 1994, pág. 427.

14 Así, por todas, en la STS, (Sala 1ª), de 21 de octu-bre de 1998 (RJ 8738).

15 Con anterioridad a la LOE, las cooperativas deviviendas no eran consideradas promotores, ni contra-tistas y, por tanto, no les era aplicable el art. 1591 delCC, así, en STS, (Sala 1ª), de 20 de febrero de 1989(RJ1212), que reconoce su derecho a dirigirse al ampa-ro del citado precepto frente a los contratistas y técni-cos intervinientes.

16 En este sentido, ya se pronunció el TS (Sala 1ª) ensu sentencia de 26 de junio de 1997 (RJ 5149).

17 Los gestores y administradores de una comuni-dad son sujetos que, a diferencia del promotor, no lle-van a cabo la construcción con el objeto de vender pos-teriormente las entidades construidas, sino que cono-cedores de la existencia de un proyecto, buscan a laspersonas que pudieran estar interesadas en la adquisi-ción de una vivienda, integrándoles en una comunidadde propietarios a los fines de participar en los costes deconstrucción. A diferencia de los gestores y de losadministradores, el promotor es el que realiza el nego-cio de promoción en la búsqueda de un beneficioespeculativo o industrial. Los gestores y los administra-dores, por el contrario, perciben unos honorarios porsus gestiones de asesoramiento y por la intermediaciónen el mercado inmobiliario entre el vendedor y loscompradores y, en su caso, en la formación de unaComunidad de Propietarios.

18 La doctrina había propugnado que quien pro-mueve por cuenta de los comuneros debe ser respon-sable, siempre que se trate de un gestor profesional.Así, S. CAVANILLAS MUGICA, «La configuración jurispru-dencial del promotor como garante», Anuario de Dere-cho Civil, 1990, pág. 236 y E. CORDERO LOBATO,«Comentario a la Sentencia del Tribunal supremo de 3de octubre de 1996», Cuadernos Civitas de Jurispru-dencia Civil, núm. 43, enero-marzo, 1997, pág. 202.

19 Cfr. STS, Sala 1ª, de 28 de febrero de 1989 (RJ1212).

vivienda para su uso privado20, ni al manda-tario que cumplía con el encargo de aquél21.Esta nueva realidad conceptual del promo-tor que aporta la LOE y que incluye dentrode su ámbito a los anteriores sujetos22, abreotro interrogante que intentaremos clarifi-car posteriormente: ¿son las cooperativaspromotores a efectos laborales y, por tanto,sujetos responsables en asegurar la seguri-dad y salud de los trabajadores?

Por su parte, en el ámbito penal convivendos líneas doctrinales diversas en torno a lacalificación como delito especial al tipificadoen el art. 319.2 del Código Penal23:

a) De un lado, se encuentra la doctrinajudicial que de forma mayoritaria consideraque el citado precepto penal no tipifica undelito especial24. Esta conclusión se alcanzaapoyándose en el concepto de promotor queestablece la LOE y que suelen transcribir.No obstante, en muchas de estas sentenciasen realidad se juega con la concepción labo-ral del promotor que recoge el RD 1627/1997,pues identifican como tal al dueño de la obraque toma la decisión de construir y la finan-cia. En la consideración de que no es un deli-to especial, se estima que «difícilmente pue-de exigir dicha condición técnica (la de

empresario) cuando el ordenamiento, en suconjunto no la precisa… no hay ningunarazón para reputar especial el delito que nosocupa en relación con el promotor, construc-tor, ya que tal condición la tiene quien dehecho promueve o financia y quien de hechorealiza construcciones o edificaciones, paralo que no es menester tener una especialcualificación o condición personal, salvo lade disponer de dinero o financiación y cono-cer las técnicas y habilidad propias para lapromoción y construcción». Para esta líneadoctrinal, la profesionalización no se exigeporque en caso contrario se vulnerarían losprincipios de legalidad e intervención míni-mos. Principios que impiden exigir una con-dición técnica que el ordenamiento, en suconjunto, no precisa.

b) De otro, se encuentra la doctrina que,por el contrario, considera que el art. 319.2del Código Penal tipifica un delito especialpropio en el que los sujetos activos del mismosólo pueden ser los que realizan habitual-mente y de forma profesional la actividad depromoción conexa a la construcción25.

En relación al art. 316 del Código Penalque, como es sabido, tipifica el delito de peli-gro ante una infracción relevante de las nor-mas de prevención de riesgos laborales, doc-trina autorizada26 considera, acertadamen-te, que sólo pueden ser sujetos activos deeste delito los que están «legalmente obliga-dos» a facilitar los medios necesarios paraque los trabajadores desempeñen su activi-dad con arreglo a las medidas de seguridad ehigiene adecuadas. A tenor del art. 14 de laLPRL, también en su nueva redacción queincorpora la Ley 54/2003, estos sujetos son«los empresarios», sin distinción alguna,incluyendo, pues, a los contratistas y sub-

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20 Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de sep-tiembre de 1997.

21 Cfr. STS de 23 de diciembre de 1993 (RJ10.111).

22 J. ESTRUCH ESTRUCH, Las responsabilidades en laconstrucción: regímenes jurídicos y jurisprudencia,Madrid, 2003, págs. 686 y ss.

23 El art. 319.2 del Código Penal nos dice que «seimpondrá la pena de prisión de seis meses a dos años,multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitaciónespecial para profesión u oficio por tiempo de seismeses a tres años, a los promotores, constructores otécnicos directores que lleven a cabo una edificaciónno autorizable en el suelo no urbanizable».

24 Por todas, la Sentencias de la Audiencia Provin-cial de Baleares de fecha 29-4-2000 (ARP 733) y de laAudiencia Provincial de Valencia de 23 de octubre de2001 (RJ 63722). También en la STS (Sala 2ª) de 26 dejunio de 2001 (RJ4521).

25 Entre otras muchas, Sentencias de las AudienciasProvinciales de Málaga, Sección 1ª, de 9 de septiembrede 1999 () y de Cádiz de 20-10-1999 () y 22-9-1999 ().

26 A. BAYLOS GRAU y J.M. TERRADILLOS BASOCO, Dere-cho penal del trabajo, 2ª ed., Madrid, 1997, pág.78.

contratistas y al empresario principal27.Nada se dice del promotor. No obstante, con-sidero que sí es un sujeto activo del mismo.No ya porque, como veremos, es habitual sucalificación como empresario a efectos labo-rales. Esta tesis la defendemos porque eltipo penal se refiere a los sujetos «legalmen-te obligados». Consiguientemente, sea consi-derado empresario el promotor o no, no cabeduda que sí es un sujeto obligado en materiade seguridad y salud laboral, pudiéndoseleimputar responsabilidad penal si concurre elilícito penal que el citado precepto tipifica.

Cuestión distinta y de no fácil respuestaes la de determinar si este delito especial enel que puede ser imputado el promotorrequiere que éste intervenga en la edifica-ción de la obra profesionalmente. Así lo con-sidero. Y no porque se exija este requisito enlas normas civil y laboral que definen al pro-motor, que no es así, como hemos visto. No,así lo consideramos porque el sujeto privadoque interviene en los procesos de edificaciónsin las notas de habitualidad y ánimo delucro que, téngase en cuenta, no puede serconsiderado trabajador por cuenta propia28,queda excluido de las obligaciones propiasde los empresarios en materia laboral por-que actúa a título particular. Y es que, a estesujeto denominado «cabeza de familia», sabi-do es que no le alcanza la responsabilidadprevista para los sujetos implicados en unrégimen de contratas. Esto por decisiónexpresa del legislador que le convierte eninimputable en los arts. 42 ET, 127 LGSS y

3.4 LPRL. Si no fuera así, a las responsabili-dades anteriores se le uniría, dada su com-patibilidad, la prevista en el art. 316 delCódigo Penal29.

2.2. La tradicional identificacióndel promotor con el propietariodel solar sobre el que se edificay la nuevas posibilidades queabre la LOE

Para ser promotor a efectos de la LOE serequiere «ostentar sobre el solar la titulari-dad de un derecho que le faculte para cons-truir en él» (art. 9.2.a). No es necesario queel promotor ostente la propiedad sobre elsolar. Tal amplitud de posibilidades ya fueavalada por el Tribunal Supremo30, cuandoidentificó como promotor a toda persona queinicia y promueve la construcción, dispo-niendo del solar por cualquier título que lecapacite para construir sobre él. Por tanto,en una u otra sede es suficiente con poseerun apoderamiento concedido por el dueño oun derecho real o de superficie sobre el solarpara ser considerado promotor a efectos dela LOE. Así, el propietario del terreno puedeser un tercero o el propio constructor o,incluso, otro promotor que se obliga a trans-mitir la edificación en su conjunto al promo-tor para que éste realice su posterior venta.

Por supuesto, no puede confundirse lapropiedad de la obra con la propiedad delsolar en la que ésta se realiza. Ambos dere-chos pueden confluir en un mismo sujeto ono ser así. En el ámbito laboral, como vere-mos, es tradicional la equiparación del pro-motor con el propietario de la obra, con inde-



27 F. NAVARRO CARDOSO, y J. LOSADA QUINTAS, «Laautoría en los delitos contra la seguridad e higiene en eltrabajo», Actualidad Penal, núm. 40, 2001, págs. 980 a983. En el mismo sentido, la SAP de Barcelona, sección3ª, de 14-may-99 absuelve al acusado que «como per-sona privada había contratado una determinada activi-dad a realizar en una finca de propiedad familiar. Por loque el elemento relativo al sujeto activo del delito, quees cualificado por la calidad del contratado laboral delsujeto pasivo, no se da en el presente caso, y ello debellevar a la absolución del delito del artículo 348 bis A)».

28 Art. 2.1 del Real Decreto 2530/1970.

29 Tal como establece la STS (Sala 2ª), de 16 de juliode 1992 el art. 316 del Código Penal permite declararresponsables del mismo a todas aquellas personas quedesempeñan funciones de dirección o de mando enuna empresa con obligaciones en esta materia.

30 STS, (Sala 1ª), de 3 de septiembre de 1997 (RJ6381).

pendencia de que también ostente la propie-dad del solar, a la que no se hace referenciaalguna dada la intrascendencia que presen-ta en su consideración como empresario ocomo sujeto de obligaciones de naturalezalaboral.

2.3. Las diversas formas en las queaparece el promotor en losprocesos de edificación

Ciertamente, el concepto de promotor dela LOE es de dimensiones mucho másamplias que el configurado previamente porla jurisprudencia civil. En su función degarantía la LOE pretende subsumir dentrode su ámbito de aplicación a las distintasmodalidades de promotor que pueden concu-rrir, y que no son pocas, dadas las muydiversas formas con las que éste puede par-ticipar en los procesos de edificación. De estaforma se alivia sobremanera al perjudicadodel esfuerzo que le supone la identificaciónen cada caso concreto del ámbito y forma deactuación del presunto promotor, como pre-misa previa a su calificación como tal. Califi-cación que era ardua en los supuestos en losque tan sólo concurrían algunas de las notasque le caracterizaban. Y es que la figura delpromotor es compleja y variopinta, presen-tándose en el mercado inmobiliario de for-mas muy diversas y según cada caso con unaparticipación muy amplia o limitada a deter-minadas actividades. Significativas a estosefectos son las conclusiones alcanzadas porCadarso Palau31, pues en su opinión, quecompartimos, «todo lo que en principio sepuede honestamente decir es que el promo-tor no se deja reducir a una categoría jurídi-ca única, puesto que se presenta, alternativao sucesivamente, como mandatario, gestorde negocios, fundador de sociedades, socio,

socio-gerente, dueño de la obra, vendedor deinmueble (construido o en construcción), etc.Objetivamente, tiende a distinguirse por lasfunciones de animación, organización eintermediación que despliega en la construc-ción y comercialización del inmueble. El pro-motor aparece cuando estas operacionesalcanzan dimensiones tales que resultandemasiado complejas (complejidad económi-ca, jurídica y financiera) para el profano ypara la iniciativa individual».

En estas conclusiones late incuestiona-blemente la exigibilidad de profesionalidady de ánimo de lucro en el promotor. Siemprese ha considerado que el fin que mueve alpromotor en la planificación y la ejecución dela obra era una cuestión relevante en laimputación de responsabilidades. La formaen la que el promotor participase en los pro-cesos de ejecución de obras era, por el con-trario, una cuestión secundaria32. Su pre-sencia en las obras de edificación puede sermuy diversa. Veámoslo:

a) En primer lugar, tenemos al «promo-tor-constructor», que es la persona queostentando un derecho sobre el sueloen el que se va a edificar impulsa laconstrucción del edificio realizando laslabores constructivas directamentecon sus medios y/o con el auxilio deotros empresarios. La construcciónque lleva a cabo se realiza con el ánimode comercializar el edificio bien antes odurante la ejecución de la obra y sobreplano, bien una vez haya finalizado.

b) En segundo lugar, no es poco frecuentela figura del «promotor-vendedor» queen los procesos de edificación encargaa otra empresa la construcción de la

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31 J. CADARSO PALAU, La responsabilidad decenal dearquitectos y constructores, Madrid, 1976, págs. 240 y241.

32 Se sigue la clasificación de Mª T. MARÍN GARCÍA DE

LEONARDO, La figura del promotor en la Ley de ordena-ción de la edificación, Pamplona, 2002, págs. 47 y ss.Clasificación a la que también hace referencia J. LOBATO

GOMEZ, Responsabilidad del promotor inmobiliario porvicios de la construcción, Madrid, 1994, págs. 13 y 14.

obra, circunscribiendo su labor a lafinanciación de la misma directa oindirectamente y a la venta o enajena-ción de los diversos pisos, viviendas olocales. Queda claro, pues, que nointerviene de modo directo o personalen las labores de construcción. Su acti-vidad se limita a buscar los comprado-res para transmitirles las viviendasuna vez que han sido construidas porotros agentes de la edificación.

c) En tercer lugar, existe el «promotor-mandatario», que es aquel que, por unaremuneración, programa e impulsa laedificación por cuenta del dueño de laobra, a cuyo nombre y en su beneficiocontrata con la empresas contratistasla ejecución de todas o parte de las ope-raciones necesarias en la construcción.

d) En cuarto y último lugar, en las obrasde edificación también aparece la figu-ra del «promotor-prestatario» o «pro-motor-mediador», al que no le mueveel ánimo de comercialización de laobra edificada, sino el uso privativo dela misma, que se destina a sus asocia-dos, socios, comuneros o, en su caso, aterceras personas. Es el sujeto querealiza las tareas jurídicas, adminis-trativas y financieras necesarias parallevar a cabo la obra. En la prácticaestas actividades se realizan por losgestores, que lo son de las cooperativasde viviendas, de las sociedades civilesde construcción o de las comunidadesde propietarios u otras figuras seme-jantes. Si las indicadas tareas no fue-ran realizadas por el sujeto mediador,seguramente estaríamos en presenciade una agencia inmobiliaria y no de unpromotor33.

Llegados a este punto surge una cuestióna nuestros efectos trascendente: ¿englobanlas normas de naturaleza laboral todas estasmodalidades de promotor?

Parece ser que sí. No obstante, de estoscuatro tipos de promotores, en el ámbito dela seguridad y salud laboral sólo tienen espe-cial relevancia los tres últimos. La figura delpromotor-constructor no plantea situacionesconflictivas. Y es que cuando el promotorademás es constructor, en el ámbito de lasrelaciones laborales tiene a todos los efectosla consideración de empresario principalfrente a los trabajadores que prestan susservicios en régimen de contrata, por lo quela imputación de responsabilidades se reali-za bajo está calificación, sin perjuicio de que,claro está, además, sea responsable del cum-plimiento de las obligaciones propias delpromotor, pues esta cualidad también esincuestionable.

Y de las tres figuras restantes, la másconflictiva en el ámbito laboral es la del pro-motor-mediador, ya que no actúa con lanota de profesionalidad que es inherente alos otros supuestos, pues a su actividad sepresume que no le mueve el ánimo de lucroque acompaña a la comercialización de laobra. El fin de la participación del promo-tor-mediador en las obras es equiparable alque tiene el cabeza de familia pues, comoindicamos, la obra se destina a su residen-cia, a su uso privativo. Así pues, algunos deestos sujetos que no realizan una actividadprofesional en sentido estricto en principiono deben ser sujetos responsables en elámbito laboral, otros sí. Al menos así hasucedido respecto de las cooperativas, a las



33 Que la cuestión no está clara se observa en laSTS, Sala 1ª, de 26 de junio de1997 (RJ 5149) que sos-tiene que «Los integrantes de la Comunidad de Propie-tarios no compraron una vivienda o piso a un tercero,sino que se integraron en una Comunidad de Propieta-

rios, y satisficieron los costes de construcción, y aque-llos complementarios que constaban en el estudio eco-nómico que previamente les fue entregado. Si fueran ohubieran sido verdaderos promotores, no estaríamoshablando de costes de construcción sino de precio deventa. Prueba de que ello es así, viene recogido en elestudio económico que fue entregado a todos los par-tícipes y comuneros».

que determinados pronunciamientos judi-ciales no les han eximido de la responsabili-dad solidaria establecida en el art. 42 delET. Postura que no deja de sorprenderhabida cuenta que al amparo del preceptocitado no son pocas las decisiones que optanpor dejar al margen de las obligaciones yresponsabilidades salariales y de seguridadsocial en él previstas a los promotores-ven-dedores, a los que sí les mueve un clarointerés económico.

3. LA FIGURA DEL PROMOTOR EN LANORMATIVA LABORAL

Como se ha indicado, la figura del pro-motor inmobiliario, así como las del resto delos sujetos intervinientes en los procesos deedificación fueron objeto de definición legalpor la norma laboral en un momento ante-rior al que se acometió en la norma civil.Que nos hayamos ocupado previamente dela definición de promotor que aparece en laLOE en vez de la que previamente estable-ció el RD 1627/1997 no tiene otra finalidadque la de dibujar el panorama conceptualde la norma cumbre que regula los procesosde edificación. Así, posteriormente, desdeesta perspectiva nos acercamos con mayorprecisión a la figura del promotor y al régi-men jurídico con el que se tomó concienciade su existencia en el ordenamiento laboral.Régimen que ha sido el aplicable hasta elmomento presente una vez que se ha pro-mulgado el RD 171/2004, de 31 de enero,por el que se desarrolla el art. 24 de laLPRL.

3.1. La figura del promotoren la LPRL

La primera (y hasta entonces la única)referencia expresa en el ámbito laboral a lafigura del promotor tuvo lugar con la LPRL.Esta norma, en su redacción originaria,identificó al promotor entre los sujetos a los

que era (y desde entonces es) viable imputarresponsabilidad administrativa como conse-cuencia de las acciones u omisiones queincumplan el marco normativo en materiade seguridad y salud laboral (art. 45.1LPRL, redacción de 1995). El problema sur-gía a la hora de imputar esta responsabili-dad al promotor, pues no sólo se carecía deuna definición legal de este sujeto, sino que,además, tampoco contaba con una norma–que, directa y expresamente– le imputaraun haz de obligaciones específicas. Cuestiónésta que chocaba con dos preceptos: uno, conel art. 5 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, deInfracciones y Sanciones del Orden Social,que conceptuaba las infracciones como «lasacciones u omisiones de los empresarioscontrarias a las normas legales, reglamen-tarias y cláusulas normativas de los conve-nios colectivos en materia…tipificadas ysancionadas de conformidad con la presenteley» y, otro, con el art. 42.1 de la LPRL queexigía en la imputación de una falta, el«incumplimiento de sus obligaciones». Latipificación de estas conductas prohibidasera y es obligada. Aspecto olvidado por ellegislador que ha intentado corregir paula-tinamente, pero con escaso acierto. Precisa-mente, uno de los motivos de la recientereforma laboral llevada a cabo por la Ley54/2003 ha sido la de mejorar el control delcumplimiento de la normativa en esta mate-ria, adecuando para ello la normativa denaturaleza sustantiva a la de naturalezasancionadora34. De esta forma se despejanlas dudas sobre la adecuación de la sancióncuando el deber normativo no es claro, nisiquiera para el empresario principal35. Seintenta cumplir, en fin, con la exigenciapara los poderes públicos de que «los ciuda-danos puedan conocer de antemano el ámbi-

ESTUDIOS


34 J. GARCIA VIÑA, «Primeras aproximaciones a la Ley54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marconormativo de la prevención de riesgos laborales». AS,núm. 19, 2004, pág. 2, versión Wetslaw.

35 J. GARCIA BLASCO, Infracciones y sanciones enmateria laboral, Civitas, 1989, pág. 163.

to de lo prohibido y prever, así, las conse-cuencias de sus acciones»36.

Posteriormente, la Ley 50/98, de 30 denoviembre, de Medidas Fiscales, Adminis-trativas y del Orden Social, modificó otrosdos preceptos de la LPRL y nuevamenteincorporó en ellos la figura del promotor,identificándole también como sujeto respon-sable de infracciones administrativas graves(art. 47.14 LPRL) o, en su caso, de infraccio-nes muy graves (art. 48.10 de la LPRL) tam-bién ante el incumplimiento o la inobservan-cia de la normativa en esta materia37. Ladiferencia respecto al anterior texto vinodada por la promulgación del citado RD1627/1997. Norma ésta que no sólo identificóconceptualmente al promotor, sino que, ade-más, le impuso una serie de obligacionesespecíficas, constituyendo desde entonces elmarco jurídico del que se carecía con ante-rioridad. Con esta norma se satisficieron lasexigencias del principio de tipificad, perosiguió olvidándose el legislador del principiode legalidad38.

3.2. La imputación deresponsabilidades al promotor,al amparo del art. 42.2 de la LPRLen relación con su art. 24

Tal como hemos indicado, las previsionesoriginarias a la figura del promotor se reali-zaron únicamente en el capítulo VII de la

LPRL, intitulado «Responsabilidades y san-ciones». No había duda, desde entonces, elpromotor fue considerado sujeto potencial-mente responsable de faltas administrati-vas. La cuestión, entonces, estribaba enidentificar las obligaciones del promotor eneste ámbito. Lo que constituía la primeradificultad a superar, ya que la LPRL no lereconocía expresamente ninguna.

Dadas las peculiares situaciones en lasque la figura del promotor aparece, con ante-rioridad a la promulgación del RD 1627/1997,no existía una posibilidad más convincentepara exigirle responsabilidad administrativaque la de hacerle partícipe de las obligacionesprevistas en el art. 24 de la LPRL. Este pre-cepto, como es sabido, se ocupa de la obligadacoordinación de actividades empresariales enmateria de seguridad y salud laboral39 en dossupuestos muy concretos40: uno, cuando enun mismo centro de trabajo desarrollan acti-vidades trabajadores de dos o más empresas(habitual en las obras de construcción) y,otro, aquél en el que los trabajadores de laempresa contratista o subcontratista noprestan servicios en el centro de trabajo de laempresa contratante o principal, pero sí utili-zan los medios de producción facilitados(maquinaria, equipos, productos, materiasprimas o útiles).

La aplicación del art. 24 de la LPRL en elsector de la construcción nunca ha suscitado



36 STCo 151/1997, de 29 de septiembre.37 Todas estas referencias al promotor en la LPRL

desaparecieron por la Disposición derogatoria única,apartado 2.c) de la LISOS del año 2000, pasando des-de entonces a formar parte del texto articulado de lacitada norma sancionadora.

38 Como es sabido, y es importante para lo quesigue, consecuencia de este principio es «la interdic-ción de que el Derecho infralegal opere como fuenteinmediata de las infracciones y sanciones , o que una yotras puedan establecerse o imponerse en virtud denormas consuetudinarias o, finalmente, que el Dere-cho sancionador pueda ser creado por los jueces» (STC151/1997 de 29 de septiembre).

39 Deber de coordinación al que se hace referenciatambién en el art. 17 del Convenio núm. 155 de la OIT,a cuyo tenor «siempre que dos o más empresas des-arrollen simultáneamente actividades en un mismolugar de trabajo tendrán el deber de colaborar en laaplicación de las medidas previstas en el presente Con-venio». Deber de colaboración que toma comosupuesto de hecho la mera convivencia, «al margen dela relación jurídica que exista entre ellas», como apun-ta M. RODRIGUEZ PIÑERO, «El lugar de ejecución de lacontrata y el artículo 42 del Estatuto de los Trabajado-res», RL, núm. 6, 1996, pág. 8.

40 Por todos, J. M. GOERLICH PESET, «Coordinaciónde actividades empresariales y prevención de riesgoslaborales», AL, núm. 8, 1997, págs. 125 y ss.

problema alguno. En este sector la externali-zación de servicios en régimen de contratases generalizada, así como el encadenamientode las mismas. La cuestión pasaba por preci-sar si el promotor ocupa un lugar en la cade-na de contratación, apareciendo comoempresario principal o no. Una respuestapositiva a esta cuestión exigía –y exige- elcumplimiento de una serie de requisitos,también requeridos en el art. 42.2 del ET y elart. 127.1 de la LGSS, a saber: que las acti-vidades desarrolladas por las empresas queconcurran en un mismo centro de trabajosean de la propia actividad de la empresatitular de éste.

Consiguientemente, la imputación de res-ponsabilidades al promotor al amparo delprimero de los supuestos contemplados en elart. 24 de la LPRL ni ha sido, ni puede serautomática. Son varios los esfuerzos inter-pretativos que deben realizarse;

1) Por lo pronto, hay que superar la evi-dencia que supone el hecho de que la activi-dad de promoción inmobiliaria no tieneesencia por sí misma, por lo que en princi-pio parece imposible extenderle la respon-sabilidad solidaria que establecía el art.42.2 de la LPRL habida cuenta la dificultadde enmarcar y definir su propia actividad41

e identificarlas con las de las empresas conlas que concierta un contrato de arrenda-miento de obra. El problema se superó confacilidad. El iter argumentativo se inicióhaciendo de esta realidad, que la actividadde promoción inmobiliaria no tiene esenciapor sí misma, la primera premisa del silo-gismo. La segunda premisa la constituyóotra realidad incuestionable: el hecho deque para poder ejercitar la promoción inmo-biliaria es necesario realizar un contrato deempresa con una constructora, pues sinésta la actividad de promoción no puede

existir, ya que se la vaciaría de contenido42.La conclusión alcanzada es que «la construc-ción forma parte de su actividad empresa-rial»43. Así, queda establecida la identidadde actividades entre las empresas promoto-ra y constructora, permitiendo la concurren-cia de uno de los requisitos exigidos por elart. 24.3 de la LPRL. Como cuestión impor-tante hay que resaltar que este razonamien-to no sólo se ha producido en el período detiempo que transcurre entre la promulga-ción de la LPRL y el RD 1627/1997, sino tam-bién, como se ha indicado, con posterioridada la vigencia de esta norma reglamentaria.

No obstante, creemos que este discurso esimperfecto. De un lado, porque juega con unconcepto de «propia actividad» cercano a ladesterrada concepción estricta del mismo yaque juega con el criterio de indispensabili-dad y no con el de inherencia44 al ciclo pro-ductivo. De otro, porque la conclusión alcan-zada no puede extenderse a todos lossupuestos posibles de promoción inmobilia-ria al no ajustarse a la realidad de loshechos las premisas del silogismo deducti-vo. Específicamente, no es aplicable a lasactividades de promoción que se reducenexclusivamente a la venta de los inmueblesedificados o por edificar, esto es, cuandoestamos en presencia del promotor-vende-dor. En este supuesto, el promotor-vendedorsí tiene una actividad específica: la venta deinmuebles y a ella no es inherente, aunquesí indispensable, la actividad de construc-ción. Tampoco se nos muestra fácil la califi-cación del promotor-mediador como empre-sario principal. Cuando estos sujetos apare-cen en el sector de la construcción, el puntode partida ha de quedar constituido por elque en su día estableció el Tribunal Supre-

ESTUDIOS


41 Sobre el concepto de «propia actividad», véanselas SSTS de 29 de octubre y 24 de noviembre de 1998,(RJ 9049 y 10034).

42 En este sentido SSTSJ de Cataluña, de 19 de juliode 2001 (AS 3749) y de 28 de noviembre de 2002 (AS252).

43 STSJ de Cataluña de 28 de noviembre de 2002.44 M. RODRIGUEZ PIÑERO: «Propia actividad y contra-

ta», cit., págs. 4 y ss.

mo45 bien es cierto que para delimitar elámbito del art. 42 del ET, pero sin dificultadalguna aplicable al art. 24 de la LPRL, asaber: «la relación entre empresas o entida-des que genera la responsabilidad de deudassalariales no es cualquier relación de colabo-ración productiva, sino que ha de ser, aten-diendo a la finalidad del art. 42 ET, una rela-ción especial de descentralización producti-va o subcontratación sobre la propia activi-dad entre una empresa principal y unaempresa auxiliar o subsidiaria».

En efecto, la consideración del promotorcomo empresario principal en los procesos dedescentralización productiva no es novedo-sa. Ya el propio Tribunal Central de Trabajoconsideró que la actividad de promoción seentronca con «la propia actividad de edifica-ción de una empresa constructora, constitu-yendo efectivamente una subcontrata a efec-tos del art. 42 del ET»46. Tal conclusión seasentaba en un hecho incontrovertido: «quela promotora y la constructora han realizadoactividades concurrentes para obtener unbeneficio común»47. De esta forma el ánimode lucro de la promotora pasó a constituir elhecho que en justicia material le hizo mere-cedor al promotor de responder de las infrac-ciones en materia de seguridad y salud labo-ral. El problema difícil de resolver se suscitaen los supuestos en los que al «promotor» nole mueve un ánimo de lucro, tal como sucedecon las cooperativas de viviendas.

2) Un segundo problema, ya aludido, eray es superar la dificultad de calificar al meropromotor como empresario laboral en el régi-men de contratas. Por supuesto, este proble-

ma surge porque al promotor no se le hacereferencia expresa ni en el art. 24 ni en elart. 42, ambos de la LPRL. A los únicos suje-tos a los que sí se refieren los preceptos indi-cados son, por parte de este último al«empresario», sin calificación alguna y porparte del art. 24 al «empresario titular delcentro de trabajo», a otros «empresarios quepresten actividades en el mismo» y a lasempresas «contratista» o «subcontratistas»,así como a los «trabajadores autónomos».Era necesario, pues, ante cualquier alega-ción que pretendiese la aplicación de los cita-dos preceptos al promotor, equipararle, unavez descartadas las restantes posibilidades,con el empresario titular del centro del tra-bajo o, en su caso, con el empresario princi-pal; situaciones que suelen coincidir. Nohubo tampoco dificultad alguna. La equipa-ración, también con antecedentes en decisio-nes del Tribunal Central de Trabajo48, fueavalada por reiterada jurisprudencia49 y alpromotor se le calificó de empresario princi-pal y se le hizo acreedor del deber de vigilan-cia50. Al respecto hay que tener en cuentaque esta calificación es tan pacífica que enocasiones no se recogen en la sentencia lasconsideraciones que han llevado a alcanzartal conclusión. Razones, por supuesto, cuyoúnico fin, si necesario, sería el de descartarcualquier sospecha de prejuicio.

También, en el ámbito penal se ha califi-cado al promotor como empresario a los efec-tos de imputarle la autoría de una falta deimprudencia con resultado de lesiones pre-vista y penada en el art. 621 del CP. Así, semantiene que en la falta de imprudenciaincurre el promotor «que abandona la obrasin avisar a los técnicos ni suspender lasobras hasta que éstos lleguen, obligación



45 STS de 29 de octubre de 1998, Recurso 1213.Citada por F. SALINAS MOLINA, «Contratas y subcontratas:jurisprudencia unificadora», MTAS, núm. 38, 2003,pág. 205.

46 STCT de 28 de julio de 1986 (RTCT 6911).47 Así mismo, por analogía se aplica el régimen de

las uniones temporales de empresa (SSTSJ de Murcia,de 11 de marzo de 1996 y del País Vasco de 27 deoctubre de 1998).

48 STCT de 28 de julio de 1986.49 SSTS de 19 de mayo de 1998 (RJ 4730), de 16 de

septiembre de 1999 (RJ 7226) y 14 de febrero de 1998(RJ 2036).

50 STSJ de Cataluña de 26 de febrero de 2001 (As759).

que le venía impuesta por el art. 21.b de laLPRL, condición de empresario de dicha nor-ma que se extiende a los promotores, sobretodo si se dedican a la actividad de la cons-trucción de manera profesional, a la vista delo establecido en el art. 24 de la misma Leyque hace referencia a la obligación delempresario cuando hay contratas o subcon-tratas con lo que el promotor debe conside-rarse empresario pues es él quien contratalas obras en su centro de trabajo y como talempresario está obligado a adoptar las medi-das señaladas en el art. 21.b»51.

Como en tantas otras ocasiones, en la sen-tencia se consideran como hechos incuestio-nables circunstancias que son valoracionesde los mismos y como tales precisan de unapoyo fáctico. No obstante, éste, con los finesindicados no aparece ni en los antecedentesni en los fundamentos de derecho. De ahí,que sin premisas correctas se alcancen con-clusiones no acordes a Derecho, más noinjustas.

3) Así mismo, tal como impone el tenorliteral de los arts. 24 y 42 de la LPRL, serequiere que la actividad se desarrolle en elcentro de trabajo de la promotora si a ésta sequiere calificar como empresario principal o,planteado de forma distinta, se precisa quela contrata desarrolle los servicios en el cen-tro de trabajo de la empresa promotora parapoder hacer que ésta ocupe el lugar de laempresa principal en la misma.

A estos efectos, se estima, no de maneramuy convincente, que el concepto de centrode trabajo es mucho más extenso que el delugar de trabajo, ya que alude a una unidadtécnica productiva dotada de autonomíaorganizativa dentro de la actividad empre-sarial. De esta forma, partiendo de que larealización de la obra forma parte del cicloproductivo de la empresa promotora, se con-

cluye que el lugar de prestación de serviciosconstituye un centro de trabajo de la misma,pese a que esta empresa concertara con otra,la contratista, la edificación52. Con todo, esmás adecuado el discurso que estima que,allí donde la construcción se realice está elcentro de trabajo de la empresa que los llevaa cabo53, aunque se valga de elementosestructurales previamente manufacturadospor ella en otro lugar, que, sin duda, tambiénes centro de trabajo suyo54.

4) No fueron éstas las únicas razonesargüidas por los Tribunales para reconocerresponsabilidad a los promotores. En efecto,hubo más. Y todas ellas se pueden agruparen torno a un conjunto de resoluciones quepodríamos calificar de directas, pues de estaforma, sin o con escaso argumento deducti-vo, se imputa la responsabilidad al promo-tor, amparándose en la consecución de otrosfines:

Así, se ha estimado que la equiparacióndel promotor a la empresa principal es lamás adecuada para evitar que puedan pre-constituirse situaciones defraudatorias delos derechos de los trabajadores, evitando altrabajador la carga penosa y difícil de inda-gar sobre la verdadera identidad del empre-sario principal, así como la identificación delmismo. Carga ésta que si bien es cierto queresulta desproporcionada a sus posibilida-des, también lo es que puede verse compen-sada, como es sabido, por la vía del art. 76 dela LPL55.

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51 AP de Córdoba de 24 de julio de 2000 (ARP2123).

52 Cfr. STSJ de Cataluña de 19 de julio de 2001 (AS3749).

53 Concepción acorde con la del art. 3.c del Con-venio núm. 155 de la OIT, a cuyo tenor, la expresiónlugar de trabajo abarca todos los sitios donde los traba-jadores deben permanecer o adonde tienen que acudirpor razón de su trabajo.

54 CFr. STSj de Asturias de 9 de enero de 1999 (AS134).

55 Cfr. STSJ de Valencia de 13 de noviembre de1998.

Otras resoluciones judiciales han funda-mentado la imputación de estas responsabi-lidades al promotor en el hecho de que ésteno limita su actividad a la mera promoción,sino que se reserva funciones trascendentesen la fase de ejecución del proyecto, comoson, «la facultad de tomar el total control delas obras»56 la contratación de la direcciónfacultativa de la obra57 y la reserva de potes-tades de dirección de la obra en determina-das circunstancias58 o, en su caso, porque sereserva determinadas facultades respectodel personal que presta servicios en la obra,como la instrucción de órdenes. En estossupuestos es la inmediatez de la promotora,calificada como empresa principal, la quejustifica ese margen de control frente a lostrabajadores de la contratista «sobre los que,por así decirlo, tiene algún tipo de acceso»59.

Ciertamente, el objeto de esta doctrinajudicial la avala en sí misma, pues asegurala reparación del daño provocado por el acci-dente del trabajador y la satisfacción de lavulneración de su derecho a una proteccióneficaz en materia de seguridad y salud en eltrabajo (art. 14 de la LPRL). Ahora bien,siendo el fin loable, no compartimos que laresponsabilidad del promotor se alcance conlos razonamientos transcritos, que en su rei-teración pasaron a constituir premisasincuestionables60. Es necesario tomar en

cuenta otras consideraciones directa e indi-rectamente relacionadas con las hasta aquíexpuestas.

a) En efecto, en el ámbito laboral, cuandoel promotor aparece en el campo de las rela-ciones jurídicas laborales como el simpledueño de la obra y, por tanto, como el sujetode un contrato civil de arrendamiento deobra que formaliza con el contratista, pareceforzado en extremo su calificación comoempresario. Tal calificación exigiría unanueva definición de empresario ex art. 1.2ET, al modo en que se hizo para incluir den-tro del mismo a las empresas usuarias y alas empresas de trabajo temporal. El promo-tor no es empleador y éste es el concepto querecoge el ET.

El promotor carece de relación jurídicaalguna con los trabajadores que prestan ser-vicios en la empresa contratante, así comocon los de las subcontratadas por ésta. Nopuede, pues, ser calificado como empresarioprincipal. Éste es la empresa constructora,la que ejecuta la obra y contrata con el pro-motor su realización. Así, se le define legal-mente en el en el RD 1627/1997. Reglamen-to en el que el legislador, como veremos, ensu Exposición de Motivos, nos informa queempresarios son sólo el contratista y el sub-contratista, no el promotor61.

Estas consideraciones no buscan una exo-neración del promotor en las responsabilida-des que debe asumir. Tan sólo pretendenidentificar con precisión el título en virtud



56 Así, en SAP de Bilbao, de 4 de diciembre de2003 (JUR 92280).

57 Por supuesto, si la intervención de técnicos esnecesaria, su ausencia conlleva la responsabilidad delpromotor.

58 Éste es el supuesto que concurre en la STSJ deMurcia de 26 de febrero de 2001 (AS 759), en el que laempresa promotora, que identifica como empresa prin-cipal, se reserva la posibilidad de exigir la adopción demedidas correctoras para restablecer el buen orden de laobra cuando la empresa constructora incurra en accio-nes u omisiones que perturben la buena marcha de ésta.

59 M. RODRIGUEZ PIÑERO, «El lugar de ejecución de lacontrata �», cit. pág. 9.

60 Así se estima en la STSJ de Cataluña, de 20 defebrero de 2002, cuya argumentación se inicia de estaforma: «y en cuanto a los promotores, es reiterada Juris-

prudencia (sin cita de la misma) que señala que elempresario principal es igualmente responsable solida-rio con el contratista o subcontratista del cumplimientode las obligaciones impuestas en materia de preven-ción de riesgos laborales».

61 Ello, si por supuesto, el Preámbulo del Regla-mento se ajusta a la técnica adecuada, en la que sus«términos han de ser breves, concisos y marcadamentedefinitorios». L. M. CAZORLA PRIETO, Codificación Con-temporánea y Técnica Legislativa, Ed. Aranzadi, 1999,pag. 132

del cual se imputan éstas, que no puedenvenir dadas bajo la concepción apriorísticade empresario, salvo que sea promotor-cons-tructor. La imputabilidad de responsabili-dad al promotor ha de realizarse, sencilla-mente, porque así lo dispone la LPRL y laLISOS ante el incumplimiento de sus obliga-ciones, tal como se prevé también en su reco-nocida «vocación de universalidad»62 paralos fabricantes, importadores y suministra-dores (art. 3 LPRL). Y, en la misma línea,debe compartirse que el conjunto de obliga-ciones de este sujeto, también le ha de serexpresamente atribuido.

b) Por otra parte, cuando en representa-ción del dueño de la obra o siéndolo el pro-motor, éste limita su actividad a contratar laconstrucción y a pagar al constructor –con-tratista, empresario principal, arrendador–el precio convenido, conceptuar el lugar deejecución de la obra como centro de trabajosuyo63 se nos muestra como una calificaciónartificiosa y forzada, aunque no tanto comola anterior. El promotor carece de actividadpropia por lo que no tiene en la obra el lugarde trabajo de sus empleados64. Por ello, ellugar donde se realiza la obra constituye elcentro de trabajo de la empresa constructo-ra, que es itinerante y se encuentra donde seprestan los servicios de construcción porparte de sus empleados. Centro de trabajoque también lo será respecto de los trabaja-dores de las empresas subcontratadas porésta y frente a los que se presentará comoempresario titular del centro de trabajo, sal-vo que se estime que éste es el dueño de laobra y, por tanto, lo es, si así sucede, el pro-motor. Claro que puede pensarse que la pro-motora-vendedora si tiene abierto al públicoel denominado «piso piloto» o un centro de

venta de pisos, tal lugar constituye uno desus centros de trabajo, pues parte de susempleados desarrollan en ellos su actividad.En efecto, ello es así y por tanto es irrebati-ble. Pero dejando a un lado argumentosdilatorios, sí puede afirmarse que se ajustamás a la naturaleza de las cosas diferenciardos centros de trabajo distintos, uno, corres-pondiente a la actividad de la venta inmobi-liaria y, otro, correspondiente a la actividadde edificación. Ambos pertenecen a dosempresas distintas, con actividades distin-tas y que mantienen entre sí relaciones jurí-dicas de productividad que no tienen quesometerse necesariamente al régimen decontratas.

c) Tampoco puede equipararse la meraactividad de promoción de toda clase denegocios inmobiliarios con la actividad deconstrucción de la empresa contratista65.Específicamente, esta equiparación no pare-ce adecuada cuando estamos en presencia deun promotor-vendedor e, incluso, de un pro-motor- mediador.

d) Y, en la misma línea, defender la res-ponsabilidad del promotor en la reserva defunciones directivas en la ejecución de obra,no supone sino forzar una realidad en la con-secución de un fallo en un determinado sen-tido. Una argumentación de esta índole exi-ge, como es natural, un análisis causal. Y esque, en toda actividad de promoción inmobi-liaria, la empresa promotora cuenta con obli-gaciones en el ámbito de la seguridad y saludlaboral que si no pueden identificarse con lareserva de funciones a la que en ocasiones sealude, sí la justifican, constituyendo su cau-sa, no a la inversa. El promotor tiene la obli-gación de contratar al proyectista (encarga-do de la realización de la totalidad o partedel proyecto de obra) y al coordinador enmateria de seguridad y de salud laboraldurante la elaboración del proyecto de

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62 Cfr. Exposición de Motivos de la LPRL.63 STSJ de Asturias de 15 de mayo de 1998, (AS

1446).64 Salvo que los técnicos que integran la dirección

facultativa, entre otros, se encuentren vinculados labo-ralmente con el promotor.

65 STSJ de Cataluña de 19 de mayo de 2000 (AS2630).

obra66, que será el encargado de la direccióny del control de su ejecución. Además, el pro-motor es el sujeto que designa a la direcciónfacultativa de la obra que es la encargada dela dirección y del control de la ejecución de laobra. Dirección que normalmente será reali-zada por el arquitecto superior y el arquitec-to técnico,67 sujetos responsables de ordenary dirigir la ejecución material de las obras einstalaciones acorde a la organización querequiere el proyecto que las define. Una vezejecutadas estas obligaciones el promotor noqueda exonerado de responsabilidad, sinoque por voluntad del legislador responderáante el incumplimiento de cualquiera de lossujetos por él designados en materia deseguridad y salud laboral. Por ello es lógicoque se reserve facultades o, al menos, queverifique la eficaz ejecución de las tareas porparte de estos sujetos intervinientes en laejecución de la obra.

Así mismo, hay que tener en cuenta doscuestiones más. De un lado, que si los con-tratistas o subcontratistas tienen que rendircuentas a la empresa promotora, ello es con-secuencia natural de que ésta financia laobra y satisface las aportaciones económicaspactadas por la realización de los trabajos dela misma. Además, se trata de un sujeto res-ponsable por la LOE de la correcta edifica-ción. De otro, que la reserva de funcionesdirectivas por el promotor en los procesos de

contratas y subcontratas, no puede ser muyamplia. Si no se quiere incurrir en unacesión ilegal de mano de obra, es necesarioque la empresa subcontratista ejerza direc-tamente el poder de dirección frente a sustrabajadores, conservando su organización yla estructura jerárquica a estos efectos.

Todos estos argumentos llevan a concluirque cuando la empresa promotora participaen la ejecución de la obra queda por ello com-prometida a los deberes de vigilancia y con-trol inherentes a la participación relevanteque asume. No así, en consecuencia, cuandola empresa promotora tiene un mero controlsobre los aspectos formales o de calidad de laobra, es decir, de comprobar si las obras ensu progreso se ajustan a los planos68.

e) Al amparo de la doctrina judicial queequipara al promotor con el empresario prin-cipal no sólo se le reconoce responsabilidaden el ámbito de la seguridad y salud laboralpor ser promotor, también se le imputan,lógicamente, las obligaciones correspondien-tes al empresario titular del centro de traba-jo que es el empresario principal. Estas obli-gaciones, someramente indicadas, se hanagrupado, hasta la promulgación del RD171/2004, fundamentalmente en torno a dosgenéricas: en un deber de informar a losempresarios contratados, en los términosestablecidos en el art. 18 de la LPRL, sobretres extremos puntuales: los riesgos existen-tes, las medidas de protección y preventivasarticuladas frente a cada uno de ellos y, porúltimo, las medidas de emergencia diseña-das para el traslado de los trabajadores.Información que es posteriormente traslada-da por cada uno de los empresarios contra-tistas a cada uno de sus trabajadores69. Lasegunda obligación genérica la constituyeel deber de vigilancia.



66 Es el técnico competente designado por el pro-motor para coordinar, durante la fase del proyecto deobra, la aplicación de los principios que se mencionanen el art. 8 del RD 1627/1997. Es, así mismo, el técni-co competente integrado en la dirección facultativa,designado por el promotor para llevar a cabo las tareasque se mencionan en el art. 9 del RD 1627/1997.

67 Estas funciones se establecen en el art. 1 delDecreto 265/1971, de 19 de febrero, sobre facultadesy competencias de los arquitectos técnicos. Facultades,así mismo, que se ven completadas con las que esta-blece la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre atribucionesprofesionales de los arquitectos e ingenieros técnicos.Con detalle, Mª. N. DE LA SERNA BILBAO, Manual de dere-cho de la edificación. Instituciones básicas, Madrid,1999.

68 SAP de Madrid, de 22 de enero de 2002 (AC 945).69 El empresario principal debe asegurar que la uti-

lización de los medios es segura y acorde con la infor-mación que previamente y de forma comprensible sefacilite a los trabajadores. Información que, además,

En contradicción con este postulado, laresponsabilidad civil que se reconoce al pro-motor es la extracontractual y no la contrac-tual. De ahí que si el cauce de responsabili-dad que se le exige es el indicado, tal impor-tación refleja que estamos en presencia deun sujeto que no tiene la consideración deempresario, pese a los esfuerzos dialécticospara dotarle de tal cualidad. Esta responsa-bilidad, en efecto, se exige a los que carecende vinculación con el trabajador accidenta-do, como sucede con los encargados del servi-cio, con los servicios de prevención, con losfabricantes, etc. Y cuando ésta se exige,implícitamente se está reconociendo que laresponsabilidad reclamada es ajena al ámbi-to de las relaciones laborales, pues en suseno la que procede es la contractual. La con-tradicción es, pues, evidente.

Consiguientemente, si se estima que eldueño de la obra o promotor no tiene la con-sideración de empresario, como así ocurrecuando no existe relación de dependencia ojerárquica más o menos intensa con el traba-jador accidentado, también habrá que consi-derarse que no es posible aplicar el art. 1902del Código Civil70. Y a mayor abundamiento,

ha de cuestionarse si el conocimiento de lospleitos así planteados es competencia delorden social o, como procede, del orden civil.

En fin, si la argumentación se inicia con-siderando que el promotor es empresario aefectos laborales en el régimen de contratas,para después imputarle unas obligaciones,la exigencia de responsabilidad extracontra-cutal no es coherente. Si el promotor esempresario su responsabilidad es contrac-tual y si, por el contrario, no lo es, la respon-sabilidad que puede imputársele es exclusi-vamente la extracontractual, que funda-mentada en una conducta dolosa o negligen-te71 corresponde su conocimiento al ordenjurisdiccional civil o, en su caso, al penal. Lacontroversia queda fuera de las que se pro-mueven «entre empresarios y trabajadorescomo consecuencia del contrato de trabajo»(art. 2.a LPL).

Frente a lo apuntado puede alegarse que laresponsabilidad del promotor es extracon-tractual y que ésta complementa a la contrac-tual, motivo por el que por su vis atractivaconoce de ésta la jurisdicción social. En estecaso, vuelve a reiterarse implícitamente, queestamos en presencia de un sujeto que no esempresario. De ahí los esfuerzos para justifi-car la competencia del orden social».

Por último, también puede alegarse (yello nos abre un razonamiento de mayorcalado, que sólo apuntamos), que la jurisdic-ción social puede estimarse competente porrazón de la materia y, en consecuencia, cono-cer de reclamaciones de responsabilidadextracontractual por accidentes de trabajofrente a sujetos que no tienen la considera-ción de empresario, si se estima que el finúltimo, la reparación del trabajador acciden-

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afecta a los posibles riesgos y a las medidas preventivasarticulables para evitarlos, así como a las instruccionesnecesarias para un adecuado mantenimiento de losmedios de producción, especialmente si integran losdenominados equipos de protección individual. Elempresario (no se especifica si es el principal o el auxi-liar) debe garantizar que esta información se facilite alos trabajadores.

70 SAP de Sevilla de 22 de enero de 2001, (JUR118446). Por ello esta sentencia considera que el dueñode la obra ninguna culpa tiene en el daño que se ocasio-ne por la falta de observancia de las mediadas de seguri-dad, no solo por haber convenido con el contratista queestas obligaciones son de su exclusiva responsabilidad,sino porque la promotora ninguna intervención tiene enel cumplimiento y ejecución de las medidas de seguri-dad en el trabajo, pues la obligación de adoptar cuantassean necesarias recae sobre la empresa constructoraadjudicataria de las obras y no sobre el dueño de las mis-mas, que al no tener actuación directa en la produccióndel daño que genera la obligación de repararlo no pue-de aplicársele el art. 1902 del Código Civil.

71 Cfr. STS de 31 de marzo de 2003 (RJ 2837).Sobre esta cuestión, C. L. ALFONSO MELLADO, «La culpa-bilidad como fundamento de la responsabilidad civildel empresario en materia de seguridad y salud labo-ral», AS, núm. 14, 2003.

tado, pasa por determinar el grado de culpa-bilidad de todos los sujetos intervinientes. Ya estos efectos, como el concepto de culpa esúnico, como el del daño, procede que su gra-duación se realice en una misma sede juris-diccional72. Al respecto, hay que traer a cola-ción que en los procesos de responsabilidadde los arquitectos y aparejadores son unáni-mes las decisiones judiciales del orden socialque reconocen su incompetencia inhibiéndo-se a favor del orden civil, como jurisdiccióncompetente para conocer de las indemniza-ciones de responsabilidad extracontractual.

Por ello no parece ocioso retomar una delas Propuestas que se recogían en el denomi-nado «Informe Durán» que propugnaba lanecesidad de modificar la LPL para atribuiren exclusiva a la jurisdicción social el conoci-miento de las reclamaciones de responsabili-dad civil cuando se originen en el ámbito dela relación laboral.

f) Finalmente, pueden plantearse otrastres cuestiones:

En primer lugar, la oportunidad de impli-car al promotor, no ya en un régimen de res-ponsabilidad solidaria, que requiere unidadde vínculo con el acreedor o demandante dela reparación por el daño sufrido, en aplica-ción de art. 1137 del Código Civil73, sino enun régimen de responsabilidad directamen-te atribuido por ley.

En segundo lugar y en la misma línea quela reflexión precedente, parece necesario unanálisis profundo de la viabilidad de un sis-tema de responsabilidad solidaria en el cum-plimiento o imposición de sanciones74 habi-

da cuenta la dificultad de encaje que presen-ta con los principios constitucionales queinspiran y rigen el Derecho SancionadorAdministrativo75.

En tercer lugar, la necesidad de exigir alpromotor en todo caso una participaciónrelevante en el incumplimiento laboral acor-de con los principios de responsabilidad cul-pabilística que exige el art. 1902 del CódigoCivil y reconoce el Tribunal Supremo76. Talconsideración le haría deudor de responsabi-lidad exclusivamente con el límite que repre-sente la incidencia que su negligencia oineficacia haya tenido en el acaecimiento delaccidente.

3.3. El deber de vigilancia reconocidoal promotor: problemasinsalvables

En efecto, cuando al promotor se le califi-ca como empresario es para responsabilizar-le del incumplimiento del deber de vigilan-cia. No obstante, tal reconocimiento no con-juga con los postulados básicos del citadodeber.

El deber de vigilancia, como es sabido,obliga a tener un especial cuidado por quienresponde por la conducta de terceros. No essuficiente con dictar órdenes pertinentespara el cumplimiento de las normas de segu-ridad. Es necesario que la orden se ponga enconocimiento de los interesados de forma



72 STSJ de Madrid de 6 de junio de 2002 (AS 2394).73 La unidad de vínculo entre el promotor y la

empresa principal es al menos forzada pues ambossujetos se vinculan con el trabajador accidentado a tra-vés de relaciones jurídicas distintas en su causa, origeny disciplina.

74 Sobre este tema, I. PERELLÓ DOMENECH Y J. C.DUQUE VILLANUEVA, «Responsabilidades administrativas:

el problema de la responsabilidad solidaria» en Des-centralización productiva y protección del trabajo encontratas, Estudios en recuerdo de Francisco Blat Gime-no, Valencia, 2000, págs. 299 y ss.

75 Con detalle, J. CRUZ VILLALON, «Principios consti-tucionales del ejercicio de la potestad sancionadora enel orden social», en Comentarios al Texto Refundido dela Ley sobre Infracciones y Sanciones en el OrdenSocial, Justicia Laboral, núm. Monográfico, 2001,págs. 5 y ss.

76 Por todas, STS de 30 de septiembre de 1997, (RJ6853).

fehaciente y que se controle su cumplimien-to. El vocablo «controlar» es indicativo, noya de ordenar o decidir previamente lo queha de hacerse y cómo ha de hacerse, sino deprocurar, con la diligencia debida (reglas dela buena diligencia en la construcción), elcumplimiento de lo ya previamente ordena-do.

El deber de vigilancia es muy amplio,acorde al fin que persigue su exigibilidad: laprevención del accidente. Por ello, el empre-sario «deberá prever las distracciones oimprudencias no temerarias que pudieracometer el trabajador» (art. 15.4 LPRL)77,así como, adaptar la protección a las «pro-pias características personales o estado bio-lógico conocido» de los trabajadores (art. 25.1LPRL).

Consiguientemente, el deber de cuidadocomprende tanto el dar las órdenes adecua-das para el cumplimiento de las medidas deseguridad como la vigilancia de su cumpli-miento de forma continuada. No obstante, nitan siquiera esta vigilancia es suficientepara el cumplimiento del deber de cuidado.Éste deberá llevar aparejado la facultad deexigir coactivamente bajo amenaza de san-ción el cumplimiento de las medidas de segu-ridad.

El fundamento de estos deberes de vigi-lancia y exigencias es tanto legal como juris-prudencial. El fundamento legal –además deen la Ley de Prevención de Riesgos Labora-les y en el Real Decreto 1627/1997– seencuentra en los arts. 4.2.d) y 19 del Estatu-to de los Trabajadores: «el trabajador, en laprestación de sus servicios, tendrá derecho auna protección eficaz en materia de Seguri-dad e Higiene». De este derecho de los traba-

jadores se deriva un deber para el empresa-rio, directivos y demás cargos intermedios78.Es decir, éstos se encuentran en posición degarante respecto de los riesgos creados porlos trabajadores en el desarrollo de su activi-dad.

Así pues, si el deber de vigilancia se impo-ne al empresario porque tiene personas quedependen de él y ejecutan su trabajo confor-me a las órdenes e instrucciones que impar-te bajo amenza de sanción, parece excesivoimponer al promotor este deber de vigilanciasi no cuenta con trabajadores a su servicio yno forma parte del régimen de contratas. Laculpa in vigilando requiere como presupues-to inexcusable una relación jerárquica o dedependencia más o menos intensa entre eltrabajador y la empresa a la que se exija res-ponsabilidad. El deber de vigilancia consti-tuye una deuda laboral que la ley no recono-ce expresamente al promotor, sino al empre-sario. El art. 19 del ET tomó en considera-

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77 STS, Sala 1ª, de 12 de diciembre de 2002, (RJ10931). Se parte de que el trabajador, por comodidado por estar habilitado al riesgo, incumplirá las medidasde seguridad y que al mismo tiempo los directivos seencuentran en posición de garantía respecto de sucumplimiento.

78 La STS 2-10-1989 ya señaló que «el art. 10 de laOrdenanza General de Seguridad e Higiene en el Tra-bajo impone la obligación de observar personalmente yhacer cumplir las normas de seguridad que incumbe atodo el personal directivo, técnico y mandos interme-dios». La jurisprudencia fundamenta este deber de vigi-lancia en dos principios. Por un lado, la inversión delprincipio de confianza. Según el principio de confian-za, cada persona puede confiar en la actuación correc-ta de los demás; su inversión �principio de desconfian-za� supone que el empresario-contratista no puedeconfiar en la actuación correcta de los trabajadores, porel contrario, responderán por la posible actuación«incorrecta» de los mismos. El segundo principio juris-prudencial tiene un fundamento similar: la llamadaimprudencia profesional del trabajador, concepto dis-tinto al del derecho penal y que está conectada con elprincipio de desconfianza. De acuerdo con esta cons-trucción la imprudencia profesional es «inherente yhabitual a los trabajadores y no trasciende contra ellos,ni en el ámbito de la jurisdicción laboral, ni tampocopenal... pues se ha aceptado como dogma jurídico quela habituación y constante práctica del trabajo crea cos-tumbres y actuaciones profesionales que pueden seralgo imprudentes, ya que son como la segunda natura-leza del trabajo que plenamente se realiza...», en estesentido, entre otras, la STS 23-6-1978.

ción al empresario no en la concepción pro-pia de la dogmática mercantil, sino del ET,art. 1.2., esto es, como empleador79. En elrégimen de contratas en las obras de edifi-cación los únicos empresarios son el contra-tista o constructor y las empresas con lasque éste subcontrata determinadas activi-dades.

Por otra parte, en relación a anterioresconsideraciones, la responsabilidad que esexigible directamente a un empresario anteel incumplimiento del deber de vigilancia escontractual, amparada en el art. 1101 delCódigo Civil. En efecto, el deber de vigilan-cia deriva de «la exigencia de responsabili-dad por incumplimiento de un deber degarantía a favor del trabajador o una obliga-ción del patrono en el ámbito del contrato detrabajo, y no propiamente ante un supuestode aplicación del artículo 1902 del CódigoCivil»80.

En definitiva, no comulga la exigencia deresponsabilidad extracontractual del promo-tor con la vulneración de su pretendidodeber de vigilancia. Éste es exclusivo de laempresa contratista y de las subcontratadaspor ésta. De ahí, retomando ideas ya aporta-das, el interés en calificar como empresaprincipal a la promotora.

3.4. La figura del promotoren el RD 1627/1997

A los dos años de vigencia de la LPRL, conun gran retraso en el cumplimiento de laobligación de transponer al ordenamientointerno la Directiva 92/57/CEE, de 24 dejunio, relativa a las disposiciones mínimasde seguridad y de salud que deben aplicarseen las obras de construcción temporales o

móviles8 1 , se promulgó el c itado RD1627/1997, de 24 de octubre.

En su Exposición de Motivos este regla-mento ya nos adelanta que tiene presenteque en las obras de construcción intervienensujetos no habituales en otros ámbitos quehan sido regulados con anterioridad. A dife-rencia de las normas precedentes, y en con-creto de la LPRL, en su art. 2 recoge unadefinición de estos sujetos y, específicamen-te, del promotor, así como del proyectista,del contratista y del subcontratista. A todosellos en su articulado les reconocen concre-tas obligaciones en esta materia.

Consiguientemente, con una definición yun conjunto de obligaciones, el panoramadescrito cambia aunque no tan sustancial-mente como hubiera sido deseable. La figu-ra del promotor no queda al margen de laproblemática indicada hasta ahora: su con-cepción es aún imprecisa y la responsabili-dad que se le imputa trasciende el conjuntode obligaciones que con este reglamento sele reconoce, incurriéndose, en consecuen-cia, en los desaciertos que ya han sido indi-cados.

La definición que facilita el RD 1627/1997del promotor es breve y en su brevedad elámbito subjetivo que dibuja es muy amplio.En las obras de construcción se considerapromotor a «cualquier persona física o jurídi-ca por cuenta de la cual se realice una obra»(art. 2.1.c). Así construido, el concepto depromotor sustituye al comunitario de «pro-piedad» que aparece en la Directiva92/57/CEE. Sustitución terminológica que a



79 STSJ de Asturias de 26 de marzo de 1999, (AS5334).

80 Cfr. STS de 10 de diciembre de 1998 (RJ10501).

81 El art. 14 de la citada Directiva establecía comofecha tope para realizar la obligada transposición de lamisma el 31 de diciembre de 1993.Transposición quetambién afecta al de la OIT, de 23 de junio de 1937,relativo a las prescripciones de seguridad en la industriade la edificación, ratificado por España el 12 de juniode 1958 y al , relativo a la seguridad y salud de los tra-bajadores, de 22 de junio de 1981, ratificado por nues-tro país el 26 de julio de 1985.

juicio del Consejo de Estado82 es positiva,pues el término promotor es más preciso queel de propiedad. Ahora bien, tal operación hallevado a identificar uno y otro término o, loque es lo mismo, a identificar al promotorexclusivamente con el propietario de la obraa cuya cuenta se realiza la misma.

En el ámbito civil, como vimos, el promo-tor no tiene por qué ser propietario del solar,siendo suficiente con que ostente un derechopara construir sobre él83. En nuestra opi-nión, ajustándonos al concepto del RD1627/1997, promotor es el sujeto que impul-sa la obra, cualquiera que sea el título por elque lo haga, no necesariamente como propie-tario de la misma, ni como propietario delsolar.

Así, el concepto laboral del promotorengloba las distintas formas en las que éstesujeto puede participar en la ejecución de lasobras. Ninguna de las modalidades posiblesde promotor se escapa de su ámbito subjeti-vo, incluso al que antes denominamos pro-motor-vendedor, pues es habitual que laobra se impulse por el sujeto que busca elbeneficio económico que su venta le reporta.

Ahora bien, si tal generalidad conceptuales positiva, la misma permite que a suamparo sea reconocida la condición de pro-motor a los promotores-mandatarios, asícomo a cualquier persona física o jurídica

que de forma esporádica y no profesionalimplusen una edificación o construcción.Disfuncionalidad conceptual que no se rom-pe incluso, aunque se exija, sin soporte nor-mativo alguno, que dicho sujeto constituyaademás la fuente de financiación económicade la misma. Desde esta perspectiva el con-cepto de promotor es extensible también alcabeza de familia, al consumidor y al auto-promotor o promotor individual que edificapara sí. De ahí que la exoneración del cabe-za de familia en las responsabilidades sala-riales y de seguridad social y en el ámbito dela seguridad y salud laboral se produce nopor la imposibilidad de que puedan ser con-siderados promotores, sino porque el legis-lador expresamente así lo prevé, (arts. 42ET, 127 LGSS y 3.4 LPRL, respectivamen-te).

Bajo la concepción laboral del promotor,tal como acontece con la civil, se subsumentodos los promotores-mandatarios, y, porsupuesto, las cooperativas de viviendas.

Como indicamos, con el RD 1627/97 sedota de una definición al promotor y se leimpone el cumplimiento de un haz de obliga-ciones. Y ello aún bajo la consideraciónexpresa de que no es un empresario a efectoslaborales. Así nos lo advierte el legislador enla Exposición de Motivos del citado regla-mento. Una vez que se identifican los sujetosque intervienen en las obras de construc-ción, que son «sujetos no habituales en otrosámbitos que han sido regulados con anterio-ridad», se refiere al contratista y al subcon-tratista como los «únicos sujetos que son losempresarios en las mismas» 84.

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82 Dictamen aprobado con fecha de 2 de octubrede 1997 (Número de expediente: 4788/1997). En ésteexpresamente se dice que «en principio ha de conside-rarse acertado, también, en aras de una mayor seguri-dad jurídica, el que se haya optado por adaptar la ter-minología de la Directiva a la implantada en nuestropaís y no viceversa. A tal efecto es aceptable sustituirpropiedad por promotor».

83 Con una concepción distinta y, por tanto, confu-sa, la STSJPV de 1 de marzo de 1999 (AS 3096), identi-fica la figura del promotor con el sujeto que pone a dis-posición un terreno de su propiedad y una licencia deobra a un empresario o contratista principal para suejecución. Subráyese el hecho de que al promotor se leidentifica con el propietario del solar, no de la obra.

84 Además de lo que el legislador manifiesta en laExposición de Motivos ha de tomarse en consideraciónel art. 2.2 del RD 1627/1997, en el que se dispone, qui-zás ociosamente, que «el contratista y el subcontratistaa los que se refiere el presente Real Decreto tendrán laconsideración de empresario a los efectos previstos enla normativa sobre prevención de riesgos laborales», sinaludir al promotor, por lo que a sensu contrario puede

Así pues, si por una parte se dota demayor seguridad jurídica al derecho sancio-nador del trabajo respecto a la figura delpromotor, que ve definidas, al menos algu-nas de las obligaciones que le son exigidas,tal regulación en ocasiones permite unadefensa de su irresponsabilidad en el cumpli-miento del deber de vigilancia, así como deldeber de coordinación previstos en la LPRL.Ello porque el art. 24 de la LPRL, como indi-camos, sólo es aplicable a los empresariosque identifica, que constituyen los destinata-rios de la norma y los sujetos activos de la fal-ta correspondiente ante su infracción. Ade-más, por si hubiera alguna duda al respecto,la definición que aporta el legislador del con-tratista impide alcanzar conclusión distinta,pues como tal ha de considerarse al «que asu-me contractualmente ante el promotor, conmedios humanos y materiales propios o aje-nos, el compromiso de ejecutar la totalidad oparte de las obras» y que, a su vez, podrá sub-contratar total o parcialmente (art. 2.1.h delReal Decreto 1927/1997).

Tan sólo se prevé una excepción, no pre-vista en la Directiva 92/57/CEE, que permi-te la calificación del promotor como contra-tista o empresario principal. Ésta se recogeen el art. 2.3 del Real Decreto 1927/1997,que se refiere al supuesto en el que el promo-tor contrate directamente los servicios deun/os trabajador/es autónomo/s para reali-zar determinadas partes o instalaciones dela obra85.

El promotor es responsable por los moti-vos y los límites que establece la norma. No,por el contrario, por su implicación en elcumplimiento de unas obligaciones que el

legislador no le imputa ni, por supuesto, bajola concepción de que es un empresario; con-cepción que el legislador rechaza. En defini-tiva, tan responsable es el promotor del cum-plimiento de las obligaciones que la normati-va de seguridad y salud establece como lo esel importador y el fabricante, entre otros, alos que no puede calificarse como empresa-rios a estos efectos.

En fin, la participación del promotor en larealización y ejecución de las obras puedevenir dada bajo una doble consideración:bien como un simple promotor, bien además,como empresario si contrata directamentecon trabajadores autónomos. Según sea suintervención, lógicamente, así será el haz deobligaciones a cumplir, pues a las propias delpromotor en este segundo supuesto se le uni-rán las del empresario principal. Igual suce-derá cuando el promotor además construyela obra, al menos parcialmente. En este casosu directa intervención en la edificación lesitúa en una doble situación de imputaciónde responsabilidades: como promotor y comoconstructor –empresario principal–.

Anteriormente vimos cómo la doctrinajudicial imputaba responsabilidad al promo-tor en atención a las facultades que éste sereservaba en el contrato de ejecución de obracon el que vinculaba al contratista. En estemomento veremos cómo el promotor siempretendrá una serie de facultades en las fasesde preparación y ejecución de la obra, preci-samente, por las obligaciones que le imponeel propio RD 1627/1997. Por ello, cuandoesta alegación se realice será necesario des-lindar las facultades laborales que provocanuna situación de dependencia indirecta delos trabajadores que realizan la obra con elsujeto que la impulsa y la financia, de lasfacultades que son fruto del cumplimientode obligaciones normativas que ha de cum-plir en el ámbito civil86.



interpretarse que éste no tiene la consideración deempresario a los efectos indicados.

85 Tal como indicó el Consejo de Estado, el hechode que a los trabajadores autónomos se les den las ins-trucciones adecuadas en relación con la prevención deriesgos laborales, no implica una relación jerárquica,puesto que no es conceptualmente equiparable suje-ción a instrucciones y dependencia jerárquica.

86 Específicamente, las establecidas en la LOE, aun-que no sólo en esta norma.

3.5. Las obligaciones del promotorprevistas en el RD 1627/1997

Someramente indicadas, las obligacionesdel promotor son las siguientes:

a) Designación de un coordinador enmateria de seguridad y salud laboral duran-te la elaboración del proyecto de obra (art.3.1) cuando intervengan varios proyectis-tas, así como cuando en la ejecución de laobra intervenga más de una empresa, o unaempresa y trabajadores autónomos o diver-sos trabajadores autónomos. En estesupuesto el nombramiento del coordinadordebe realizarse antes del inicio de los traba-jos o tan pronto como se constate que concu-rrirá alguna de las circunstancias indica-das.

A diferencia de la Directiva 92/57/CEE, elReal Decreto 1627/1997 dispone que estapotestad es exclusiva del promotor y no, portanto, del propietario, ni del director de laobra, ni del empresario titular del centro detrabajo. Cuestión distinta es que implícita-mente se equiparen todas estas figuras habi-da cuenta que la realidad muestra que sue-len coincidir en un mismo sujeto.

b) El promotor es, así mismo, el sujetoresponsable de elaborar el estudio de seguri-dad y salud en los proyectos de obras en lossupuestos a los que se refiere el art. 4.1 delcitado Real Decreto87. Y fuera de los mismos

(art. 4.2), su obligación será la de elaborarun estudio básico de seguridad y salud en lafase de redacción del proyecto.

En el primer supuesto, la elaboración delestudio de seguridad y salud corresponderáal técnico competente designado por el pro-motor (art. 5.1) y si lo que corresponde es ela-borar un estudio básico de seguridad y saludlaboral su elaboración deberá realizarse porel coordinador en materia de seguridad ysalud laboral o persona que éste designe,bajo su responsabilidad.

c) Finalmente, el promotor deberá efec-tuar un aviso a la autoridad laboral compe-tente antes del comienzo de los trabajos. Avi-so que deberá actualizar cuando sea necesa-rio (art. 18).

Éstas son las obligaciones que el citadoRD en su redacción originaria reconocía alpromotor. Si a éste, además, se le otorga lacualidad de empresario, también deberá res-ponder del cumplimiento de las obligacionesrecogidas en el art. 11 del RD 1627/1997, quetambién someramente indicadas son lassiguientes:

a) Aplicar los principios de la acción pre-ventiva que se recogen en el art. 15 de la Leyde Prevención Riesgos Laborales, en parti-cular al desarrollar las tareas o actividadesindicadas en el art. 10 del Real Decreto(«principios generales aplicables durante laejecución de la obra»).

b) Cumplir y hacer cumplir a su personallo establecido en el plan de seguridad y saludal que se refiere el art. 7.

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87 Estos supuestos son los siguientes: a) Que el pre-supuesto de ejecución por contrata incluido en el pro-yecto sea igual o superior a 75 millones de pesetas(450.759,08 ?). b) Que la duración estimada sea supe-rior a 30 días laborables, empleándose en algúnmomento a más de 20 trabajadores simultáneamente.c) Que el volumen de mano de obra estimada, enten-diendo por tal la suma de los días de trabajo del total delos trabajadores en la obra, sea superior a 500. d) Lasobras de túneles, galerías, conducciones subterráneas ypresas.

Los antecedentes de esta obligación se encuentranen el Real Decreto 555/1986, de 21 de febrero (refor-mado por el Real Decreto 84/1990, de 29 de enero)

que estableció la obligación de inclusión de un Estudiode Seguridad e Higiene en el Trabajo en los proyectosde edificación y obras públicas mediante la planifica-ción, puesta en práctica, seguimiento y control demedidas de seguridad e higiene, integradas en las dis-tintas fases del proceso, estableciendo la obligatoriedadde incluir, en los proyectos de construcción, un Estudiode Seguridad e Higiene en el Trabajo y, en aplicacióndel mismo, la elaboración de un plan de seguridad ehigiene.

c) Cumplir la normativa en materia deprevención de riesgos laborales teniendo encuenta, en su caso, las obligaciones sobrecoordinación de actividades empresarialesprevistas en el art. 24 de la Ley de Preven-ción de Riesgos Laborales, así como cumplirlas disposiciones mínimas establecidas en elanexo IV del citado Real Decreto 1627/1997,durante la ejecución de la obra.

Al respecto debe tenerse en cuenta, que elConvenio Colectivo general del sector de laconstrucción88 establece en su art. 30 que «laempresa principal deberá establecer, bajo suresponsabilidad, en los centros de trabajo enque presten servicio trabajadores de empre-sas subcontratistas, los mecanismos de coor-dinación adecuados en orden a la prevenciónde riesgos, información sobre los mismos y,en general, a cuanto se relacione con las con-diciones de seguridad y salud de los trabaja-dores, así como higiénico sanitarias» 89.

d) Informar y proporcionar las instruc-ciones adecuadas a los trabajadores autóno-mos sobre todas las medidas que hayan deadoptar en lo que se refiere a su seguridad ysalud en la obra. Si la contratación de estosse realiza directamente por el promotor eséste, como se apuntó, el sujeto que debecumplir con la obligación indicada.

e) Atender las indicaciones y cumplir lasinstrucciones del coordinador en materia deseguridad y de salud durante la ejecución dela obra, o, en su caso, de la dirección faculta-tiva.

De esta regulación se desprende que elempresario-contratista tiene la obligaciónde adoptar las medidas de seguridad com-plementarias en relación con las fuentes de

peligro, para mantener y controlar los facto-res de riesgos propios de la actividad empre-sarial, y las medidas de salvamento, inclusola de suspensión de la obra en construcción,si concurre un peligro concreto e inminentepara los bienes jurídicos y no sea posible sumaterialización a través de las medidas deseguridad.

A tenor del art. 11.2 del RD 1627/1997, lasresponsabilidades de los coordinadores, dela dirección facultativa y del promotor noeximirán de sus responsabilidades a los con-tratistas y a los subcontratistas. Ni porsupuesto, las responsabilidades de éstos exi-mirán al promotor de que asuma las suyas.

3.6. Los recientes avances en laconfiguración del régimenjurídico del promotor en materiade seguridad y salud laboral

Ante el marco jurídico anteriormente des-crito, fácil es imaginar que no hayan sidopocas las ocasiones en las que el promotor haquedado exonerado de responsabilidad antela imposibilidad de conceptuarle comoempresario y ante la ausencia de un recono-cimiento expreso de determinadas obligacio-nes en esta materia, al margen de las dise-ñadas en el RD 1627/1997. Por ello, creemosque si no la inimputabilidad de responsabili-dad al promotor90, sí la dificultad de recono-cimiento de la misma, ha sido uno de losmotivos por los que recientemente se ha pro-cedido a modificar la LPRL y la LISOS.Reforma que ha alcanzado también al RD1627/1997.

Una de las justificaciones argüidas por ellegislador en la Exposición de Motivos de laLey 54/2003, de 12 de diciembre, de reformadel marco normativo de la prevención deriesgos laborales, para justificar la interven-



88 Aprobado por Resolución de 30 de abril de 1998(BOE de 4 de junio).

89 Con los mismos términos se establece en el art.17 del Convenio Colectivo del sector de la construc-ción para la Comunidad Autónoma de Madrid, apro-bado por Resolución de 18 de julio de 2003.

90 Así sucede en la STSJ del País Vasco de 1 de mar-zo de 1999, con el promotor, propietario del terreno.

ción normativa ha sido, además de la conse-cución de mayores cotas de seguridad en laprestación de servicios en determinadas con-diciones, la «falta de adecuación de la nor-mativa de prevención de riesgos laborales alas nuevas formas de organización del traba-jo, en especial en las diversas formas de sub-contratación y en el sector de la construc-ción». Así expresadas, tales consideracionesno son ciertas en su integridad, pues la Ley54/2003 no se ocupa, ni se refiere a las nue-vas formas de subcontratación. Lo que sírealiza, pero esto es diferente, es reconocerun nuevo ámbito de obligaciones y responsa-bilidades en materia de seguridad y saludlaboral a los sujetos que intervienen en losprocesos de externalización de servicios y,entre ellos, lógicamente, al promotor91.

Previamente a esta reforma normativa, elconocido «Informe Durán» recogió entre lasdiversas propuestas de actuación tres queguardan estrecha relación con la apuntada:a) estudiar las relaciones de cooperaciónentre empresas, especialmente en régimende contratas y ante cesiones de mano de obraa través de las empresas de trabajo tempo-ral; b) regular el deber de prevención en lossupuestos de prestación de servicios porvarias empresas en un mismo centro de tra-bajo y c) profundizar en los supuestos de res-ponsabilidad en contratas.

3.6.1. El nuevo régimen jurídico delpromotor en el LPRL trasla Ley 54/2003

La ley 54/200392 incorpora una serie demodificaciones que inciden directa y expre-

samente en el régimen de las contratas ysubcontratas de obras y servicios en mate-ria de seguridad y salud laboral. Así, con suart. 3 se añade un nuevo apartado, el sexto,al art. 24 de la LPRL, a cuyo tenor, «las obli-gaciones previstas en este artículo serándesarrolladas reglamentariamente». De-sarrollo reglamentario que ha tenido lugarcon el Real Decreto 171/2004, de 31 de ene-ro.

También, el art. 4 de la Ley 54/2003,incorpora un nuevo artículo a la LPRL, el 32bis, en el que se exige la presencia de losrecursos preventivos en la empresa en tressupuestos: el primero, «cuando los riesgospuedan verse agravados o modificados por laconcurrencia de operaciones diversas que sedesarrollarán sucesiva o simultáneamente yque hagan preciso el control de la correctaaplicación de los métodos de trabajo»; elsegundo, «cuando se realicen actividades oprocesos que reglamentariamente sean con-siderados como peligrosos o riesgos especia-les» y, el tercero, «cuando la necesidad dedicha presencia sea requerida por la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social, si las cir-cunstancias del caso así lo exigieran debido alas condiciones de trabajo detectadas».

Por supuesto, la presencia de los recursospreventivos en cada empresa contratistaque participa en las obras de edificación esobligada. Y no sólo porque se trate de unaactividad que se subsume directamente enlos dos primeros supuestos que prevé el nue-vo art. 32.bis de la LPRL. No, la obligacióndimana de un reconocimiento expreso de lamisma. Específicamente, porque el art. 7 dela Ley 54/2003, incorpora una nueva disposi-ción adicional, la decimocuarta, a la LPRL,que intitulada «presencia de los recursospreventivos en las obras de construcción»,extiende esta obligación a cada contratista y,

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91 Otras cuestiones quedan huérfanas de regula-ción detallada: la delimitación de la responsabilidad delos distintos sujetos que intervienen en los fenómenosde subcontratación y, especialmente, en lo que se refie-re al promotor y a la empresa principal. También, losfenómenos habituales de encadenamiento de contra-tas, quedan huérfanos de regulación detallada.

92 Esta norma tiene su origen en el Acuerdo de laMesa de Diálogo Social sobre Prevención de Riesgos

Laborales de 30 de diciembre de 2002. Acuerdorefrendado posteriormente por el Pleno de la ComisiónNacional de Seguridad y Salud el 29 de enero de 2003.

naturalmente, al promotor si es consideradotal, «cuando, durante la obra, se desarrollentrabajos con riesgos especiales, tal y como sedefinen en el citado real decreto» en su Ane-xo II. Esta presencia durante la obra de losrecursos preventivos en la empresa, sin per-juicio de las obligaciones del coordinador,tiene como objeto la vigilancia del cumpli-miento de las medidas incluidas en el plande seguridad y salud en el trabajo, así comocomprobar la eficacia de éstas (DisposiciónAdicional 14, apartado 1.c)93. Todo ello, ade-más, como se apunta en la disposición adi-cional indicada, «se entiende sin perjuicio delas obligaciones del coordinador en materiade seguridad y salud durante la ejecución dela obra».

En la consideración aislada de este pre-cepto no parece, en principio, que la presen-

cia de los recursos preventivos deba de con-currir en la empresa promotora, dado quecarece de la consideración de empresario yde contratista. El nuevo art. 14.2 de la LPRLes claro al respecto, sólo se refiere al empre-sario y como tal, ya hicimos referencia a ello,el legislador sólo considera al contratista y alsubcontratista. El promotor es el arrendata-rio en el contrato de arrendamiento de obray el constructor es el contratista y arrenda-dor. Por lo tanto, el promotor técnicamentecarece de la condición de empresario a efec-tos laborales. Y a tenor del precepto indicadoes el empresario el que «realizará la preven-ción de riesgos laborales mediante la inte-gración de la actividad preventiva en laempresa»

No obstante, no queda superada la polémi-ca. En primer lugar, porque se puede seguirmanteniendo que la calificación es la contra-ria, esto es, que el promotor es un empresa-rio, el principal, en el régimen de contrataspor lo que, lógicamente, la obligación de quelos recursos preventivos se integren en laempresa le sería aplicable. Y si ésta es la con-sideración que corresponde, obligado serátambién imputarle la responsabilidad delincumplimiento de la misma «cuando proce-da» en los términos que veremos.

En segundo lugar, porque el promotor esel sujeto que asume la obligación de realizarel estudio de seguridad y salud laboral a tra-vés del coordinador por él nombrado. Consi-guientemente, si la prevención se realiza através del estudio de salud laboral y en éstedeben de aparecer los recursos preventivosque se integran en la empresa, puede pen-sarse que estos también han de formar partede la promotora como sujeto al que legal-mente se le impone la confección del docu-mento indicado.

Con todo, se echa en falta una manifesta-ción expresa del legislador. Salvo que elsilencio que mantiene al respecto sea consi-derado tal.



93 A tenor de la indicada disposición adicional14ª.2, se consideran recursos preventivos, a los que elempresario podrá asignar la presencia, los siguientes:

a) Uno o varios trabajadores designados de laempresa.

b) Uno o varios miembros del servicio de preven-ción propio de la empresa.

c) Uno o varios miembros del o los servicios de pre-vención ajenos concertados por la empresa.Cuando la presencia sea realizada por diferentesrecursos preventivos éstos deberán colaborarentre sí.

Los recursos preventivos a que se refiere el apartadoanterior deberán tener la capacidad suficiente, dispo-ner de los medios necesarios y ser suficientes en núme-ro para vigilar el cumplimiento de las actividades pre-ventivas, debiendo permanecer en el centro de trabajodurante el tiempo en que se mantenga la situación quedetermine su presencia.

No obstante lo señalado en los apartados anteriores,el empresario podrá asignar la presencia de formaexpresa a uno o varios trabajadores de la empresa que,sin formar parte del servicio de prevención propio niser trabajadores designados, reúnan los conocimientos,la cualificación y la experiencia necesarios en las activi-dades o procesos a que se refiere el apartado 1 y cuen-ten con la formación preventiva correspondiente,como mínimo, a las funciones del nivel básico.

En este supuesto, tales trabajadores deberán mante-ner la necesaria colaboración con los recursos preven-tivos del empresario.

3.7. Las nuevas obligaciones delpromotor establecidas en laLISOS tras la Ley 54/2003

La reforma articulada por la Ley 54/2003,como gráficamente se indica en su título,también afecta a la LISOS. La reforma deesta norma se realiza, como es de esperar,con el fin de «asegurar el cumplimiento efec-tivo de sus obligaciones por los diferentessujetos responsables en materia de preven-ción de riesgos laborales»94. Entre estos suje-tos se encuentran, obviamente, los promoto-res de obras, cuyo marco jurídico se ve afec-tado. Y la importancia de la LISOS trascien-de el marco sancionador que conforma, puesa su tenor se importan una serie de obliga-ciones al promotor cuya atribución a estesujeto no aparece claramente en las normasde seguridad y salud laboral que le son apli-cables.

El primer precepto que se modifica es elapartado 8 del art. 2 de la LISOS («sujetosresponsables de la infracción») en el que sondos las novedades relevantes: de un lado, seincluye dentro de los sujetos responsables dela infracción a «los empresarios titulares delcentro de trabajo»; de otro, se incorpora unaconjunción copulativa entre los términos«promotores» y «propietarios de obra»; suje-tos que hasta entonces estaban separadospor una coma95.

Esta última modificación abre diversasposibilidades interpretativas. Por una parte,puede pensarse que la responsabilidad esimputable exclusivamente a los promotoresque, además de tales, reúnan la condición depropietarios de la obra. Por otra, cabe pensar

que la responsabilidad es extendible e inde-pendiente para cada uno de estos dos suje-tos.

La primera de las interpretaciones posi-bles se asienta en la tradicional equipara-ción del promotor con el propietario de laobra, a raíz de la sustitución del término«propiedad» que se utiliza en la Directivacomunitaria 92/57 por el de «promotor» queaparece en el Real Decreto 1627/1997. Conesta interpretación se reafirma la equipara-ción del promotor al propietario de la obra o,dicho de forma distinta, éste ha de ser consi-derado promotor porque lógicamente finan-ciará e impulsará la obra.

La segunda interpretación en mi opiniónes la correcta. Y es que considero que lo quepretende el legislador es precisamente locontrario, esto es, no vincular el concepto depromotor exclusivamente al de propietariode la obra. De esta forma la concepción delpromotor es más amplia y abarca diversossupuestos en los que la propiedad de la obrano tiene necesariamente por qué concurrir,como por ejemplo, en el promotor-vendedory en algunos de los que se califican comopromotor-mandatario.

Con todo, la cuestión no es clara y admiteambas posibilidades habida cuenta el pesoque sobre la interpretación que se estimeadecuada ejerce la doctrina judicial y juris-prudencia previa. Además, una vez que en laLISOS se identifica como sujeto responsableal propietario de la obra, no se vuelve a rea-lizar otra mención de este sujeto. Ello, puedepensarse, que es debido a que el legisladorno quiere incurrir en reiteraciones innecesa-rias, una vez que ya ha identificado al pro-motor con el propietario de la obra, y es porello por lo que a partir de entonces, sólo hacereferencia al promotor en la faltas que tipifi-ca, porque considera que con la referencia aeste sujeto se incluye también la de aquél.Así ocurre, v. gr., con el nuevo contenido quese dota al apartado 8 del art. 13 de la LISOS.En éste el legislador dispone que son sujetos

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94 Cfr. Exposición de Motivos.95 Ambos términos unidos por la conjunción copu-

lativa «y» ya aparecían en el apartado 2 del art. 5 de laLISOS, que también ha sido modificado, sustituyendola referencia nominativa de todos ellos, incluidos losindicados, por la genérica «los diferentes sujetos res-ponsables».

responsables «los promotores o el empresa-rio titular del centro del trabajo».

Hechas estas puntualizaciones concep-tuales, el régimen jurídico del promotor trasla promulgación de la Ley 54/2003, se ve sen-siblemente modificado. Veámoslo:

3.8. Las nuevas obligaciones delpromotor en materia de seguridady salud laboral

a) En primer lugar, tenemos que subra-yar que con anterioridad a la reformaoperada por la Ley 54/2003, tanto elpromotor como el empresario titulardel centro de trabajo, a tenor del yamodificado apartado 14 del art. 12 dela LISOS, tenían la obligación de infor-mar a los empresarios que desarrolla-ran actividades en el mismo, sobre losriesgos y las medidas de protección,prevención y emergencia. En la actua-lidad, el sujeto que debe realizar laindicada obligación de informar esexclusivamente el empresario titulardel centro de trabajo. En el preceptoindicado, dentro de los sujetos poten-cialmente autores de una falta gravepor el incumplimiento de la indicadaobligación, desaparece toda menciónal promotor. Ante tal silencio puedeestimarse que se le exime del cumpli-miento de esta obligación de informar,salvo que se considere, pero esto esotra cuestión, que el promotor, comopropietario de la obra y persona queostenta un derecho sobre el solar quele permite iniciar e impulsar el procesode edificación es, naturalmente, elempresario titular del centro de traba-jo96. Equiparación para la que no obsta

la concepción que del empresario titu-lar del centro de trabajo diseña el RD171/2004, a saber: «la persona que tie-ne la capacidad de poner a disposicióny gestionar el centro de trabajo».

De lo que no hay duda alguna es de que laobligación de informar corresponde al empre-sario titular del centro de trabajo. Y si a tenordel art. 14.2 de la LISOS se limita la respon-sabilidad a este sujeto, esta limitación esacertada, pues reduce el confusionismo exis-tente con anterioridad a la reforma ya que lohabitual sería que en la obra conjuntamentecon éste concurra el promotor. Deja de recono-cerse una misma obligación a dos sujetos dife-rentes o, al menos, la autoría de una infrac-ción grave por dos sujetos diferentes ante elincumplimiento de una misma obligación.También la limitación es acertada porque seajusta al art. 7 del Real Decreto 1627/1997,que únicamente hace referencia al empresa-rio titular del centro de trabajo como sujetoque tiene la obligación de informar a los otrosempresarios concurrentes en el mismo.

No obstante, la solución no es pacífica. Yes que, si bien es cierto que al promotor se leexime de ser considerado sujeto responsableen las faltas graves por incumplimiento deldeber de informar, posteriormente, con laDisposición adicional primera del RD171/2004, en los términos que veremos, se leexige el cumplimiento de este deber, puesnos indica en qué condiciones y cómo se pue-de tener por cumplido el mismo por parte delpromotor.

b) Conjuntamente con esta obligación deinformar se reconoce al promotor (y,también, al empresario titular del cen-tro de trabajo) otra distinta pero estre-chamente vinculada a la anterior. Setrata de la obligación de adoptar lasmedidas necesarias para garantizarque los empresarios que desarrollenactividades en el centro de trabajoreciban la información y las instruccio-nes adecuadas en materia de seguri-



96 Ciertamente, «es difícil separar la figura delempresario titular del centro de trabajo y la del promo-tor», cfr. J. GARCIA VIÑA, «Primeras aproximaciones a laLey 54/2003, cit., pág. 14, versión Westlaw.

dad y salud laboral. El incumplimien-to de esta obligación dará lugar a la exi-gibilidad al promotor de responsabili-dad por falta grave o muy grave a tenorde los arts. 12.24 y 13.8 de la LISOS,respectivamente.

El promotor para evitar verse imputadoen las faltas grave o muy grave descritasdeberá verificar que la información se reali-za por escrito y antes del inicio de la realiza-ción de la obra. Por ello podrá exigir el acusede recibo del subcontratista que facilitó alempresario principal, conformando la recep-ción de la información en esta materia. Si nose ejecuta eficazmente la obligación no essólo porque este sujeto no ha cumplido con lamisma, sino también porque el promotor noha adoptado las medidas necesarias paraque éste la cumpla. Así pues, al promotor sele exige implícitamente un deber de vigilan-cia sobre el empresario principal en el cum-plimiento de, al menos, esta obligación. Conla medida indicada se verifica el cumpli-miento de la obligación. La confirmación dela recepción de la información e instruccio-nes se incorporará a la documentación que elempresario deberá elaborar y conservar adisposición de la autoridad laboral ex art. 23LPRL.

En concordancia con las anteriores consi-deraciones, hemos de apuntar que esta obli-gación, en efecto, es distinta de la de infor-mar y dar las instrucciones adecuadas. Elpromotor debe garantizar que aquélla obli-gación se cumpla. Cumplimiento que pareceser corresponde exclusivamente al empresa-rio titular del centro de trabajo. Y decimosparece ser porque éste no sólo se verá san-cionado por incumplir la obligación de infor-mar y dar instrucciones, sino también porincumplir la obligación de garantizar que lainformación y las instrucciones son facilita-das correcta y eficazmente a los empresariosdestinatarios de la misma, que son los queprestan servicios en el centro de trabajo cuyatitularidad ostenta. Desde este punto de vis-ta no se sanciona dos veces al empresario

titular del centro de trabajo por un mismohecho, pues son dos las obligaciones incum-plidas, pero sí es cierto que un solo incumpli-miento provoca dos faltas y conlleva dos san-ciones administrativas acumulables pues ala suya se le une la que se impone al promo-tor. Y si el promotor fuera el empresario titu-lar del centro de trabajo, que en mi opiniónno tiene por qué serlo, ¿se le podría sancio-nar dos veces una por cada situación queostenta en la realización de la obra por estamisma inacción de garantía del cumplimien-to de la obligación de informar? Si así fuera,no creemos que tal conjunto de sancionesacumuladas se ajuste al principio non bis inidem. Es más, en la misma línea se le podríasancionar incluso tres veces, pues a las dosanteriores habría que adicionar, en su caso,la correspondiente a la obligación de infor-mar y dar instrucciones, cuyo incumplimien-to es la causa de las dos anteriores.

En fin, cuando se produce el incumpli-miento de esta obligación se abren dos posi-bilidades. Una, que sea calificado como faltagrave. En este caso, el único sujeto que la leyprevé como responsable será el empresariotitular del centro de trabajo (art. 12.14LISOS). La segunda posibilidad es que elincumplimiento se califique como falta muygrave (art. 13.8.a LISOS). En este supuesto,los sujetos potencialmente responsables sonel citado y el promotor. La falta será muygrave si el incumplimiento se produce en«actividades reglamentariamente conside-radas como peligrosas o con riesgos especia-les», como así ocurre con las obras de edifica-ción y en los supuestos de externalización deservicios.

Así mismo, se incorpora un nuevo aparta-do, el 24, al art. 12 de la LISOS, que identifi-ca las infracciones graves en las que puedeincurrir el promotor. Infracciones que serí-an, además de la indicada, las siguientes:

c) No designar los coordinadores enmateria de seguridad y salud cuandoello sea preceptivo. Obligación ésta

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que, como es sabido, se recoge en losarts. 4.1 y 13 del RD 1627/1997.

d) «Incumplir la obligación de que se ela-bore el estudio o, en su caso, el estudiobásico de seguridad y salud, cuandoello sea preceptivo, con el alcance y elcontenido establecidos en la normati-va de prevención de riesgos laborales,o cuando tales estudios presenten defi-ciencias o carencias significativas ygraves en relación con la seguridad yla salud en la obra». La obligación delpromotor de elaborar el estudio básicode seguridad y salud se establece en elart. 5 del RD 1627/1997. Lógicamente,como reconoce el citado precepto, esteestudio «será elaborado por el técnicocompetente designado por el promo-tor» o, en su caso, por el coordinadorcuando su presencia sea obligada, estoes, cuando en la ejecución de la obraintervenga más de una empresa (art.3.2 del RD 1627/1997). La elaboraciónde los indicados estudios tendrá losefectos previstos en la Disposición adi-cional primera del RD 171/2004.

e) No cumplir los coordinadores en mate-ria de seguridad y salud las obligacio-nes establecidas en el artículo 9 delReal Decreto 1627/1997 como conse-cuencia de su falta de presencia, dedi-cación o actividad en la obra.

f) No cumplir los coordinadores en mate-ria de seguridad y salud las obligacio-nes, distintas de las citadas en lospárrafos anteriores, establecidas en lanormativa de prevención de riesgoslaborales cuando tales incumplimien-tos tengan o puedan tener repercusióngrave en relación con la seguridad ysalud en la obra97.

Estas dos últimas faltas graves reconoci-das al promotor conllevan una serie de con-secuencias, que indicamos:

Por lo pronto, son portadoras de un régi-men de responsabilidad objetiva, pues seacual sea el grado de culpabilidad que puedareprocharse al promotor, éste será sanciona-do por el incumplimiento de otro sujeto dis-tinto que, incluso, puede que no esté vincula-do con él con un contrato de trabajo, nisiquiera especial. Desde esta perspectivaparece que quiebran los principios ordena-dores del derecho sancionador administrati-vo, pues se hace responsable a un sujeto delincumplimiento de las obligaciones de otro.

Así pues, si el promotor no quiere verseimplicado en los diversos procesos de respon-sabilidad que se pueden abrir ante los acci-dentes de trabajo acaecidos en las obras,está obligado también a asegurarse de quelos coordinadores cumplan eficazmente conlas obligaciones que la norma de seguridad ysalud laboral les reconocen. Cuestión distin-ta y posible es que el promotor pueda repetirfrente a los sujetos infractores la sanciónque se le imponga por el incumplimiento deéstos.

Este reconocimiento de responsabilidadadministrativa al promotor por la negligen-cia o incorrecta prestación de servicios porparte del coordinador supone una carga queresulta desproporcionada. De esta forma elpromotor responde por actos de los profesio-nales de la construcción que contrata parallevar a cabo una actividad para la que care-ce de la cualificación y de los conocimientostécnicos necesarios para realizarla ni, porsupuesto, para controlarla, especialmente sise trata de un promotor que no es profesio-nal. Por ello les contrata. No obstante, res-ponde de la negligencia de estos.

Por el contrario, en el ámbito civil se haconsiderado que el promotor no ostenta nin-guna obligación de control, ni sobre aspectostécnicos ni sobre aspectos de seguridad por-



97 Estas obligaciones son, entre otras, las que serecogen en el art. 14 del RD 171/2004 bajo la califica-ción de funciones y facultades.

que para ellos había contratado al arquitec-to y al aparejador98. Así mismo, tampoco sereconoce responsabilidad al promotor por elincumplimiento de las obligaciones del coor-dinador por él designado, al igual que nopuede exigirse mejor diligencia al promotorque la derivada de la contratación de un pro-fesional de la construcción: el constructor99.Esta posibilidad no conjuga con la necesidadde exigir culpa o negligencia del promotor enla producción del daño para exigir responsa-bilidad. Si bien la culpa del promotor resultaen la actualidad mejor definida ante el catá-logo de obligaciones preventivas que se lereconocen y que le conducen a la obligaciónde probar su cumplimiento ex art. 1214 delCódigo Civil100. Claro que, en el sector de laconstrucción, considerada como actividadpeligrosa101, no se admite como causa de jus-tificación empresarial el haber cumplido contodas las obligaciones102. De esta forma laresponsabilidad se extiende a supuestos enlos que no concurre conducta antijurídicaalguna103. El proceso es claro, ante un acci-dente de trabajo, el derecho del trabajador auna protección eficaz (Art. 14.1 y 2 de laLPRL) se ha vulnerado. La obligación devigilancia se ha incumplido y sólo queda alempresario probar que ha concurrido fuerzamayor, dolo, caso fortuito, negligenciaexclusiva no previsible del propio trabaja-dor o culpa inevitable y exclusiva de terce-ros.

Ciertamente, extender la responsabilidada los promotores de las consecuencias de unaineficaz ejecución de las tareas del coordina-

dor provocará que la satisfacción del dañoque sufre el trabajador se repare con mayorseguridad, dada la mayor solvencia de estossujetos. Ahora bien, si éste es el fin persegui-do, éste podría haberse alcanzado exigiendoque antes del inicio de la ejecución de la obrael coordinador entregue copia literal de lapóliza de seguros que por responsabilidadcivil tuviera cubierta. Con la medida articu-lada por el legislador, aun presentada por elcoordinador la póliza de seguros, el promotorno se verá exonerado de responsabilidadadministrativa, aunque sí de la civil.

Tal como queda regulado podría plantear-se que el promotor no tiene otra posibilidadque responder por esta infracción adminis-trativa para lo que le sería beneficioso cubrireste riesgo con una póliza de seguros. Lógica-mente, los riesgos que se cubren son las con-secuencias sancionadoras del incumplimien-to de otro sujeto, por lo que no parece viable,tal como ocurre con los recargos de presta-ciones de la Seguridad Social por accidentede trabajo derivado de infracción de norma-tiva en materia de seguridad y salud laboral.

La relación jurídica del coordinador con elpromotor se puede asentar en un contrato detrabajo o, como es habitual, en un contratode mandato. Contrato éste que permite que,en su caso, el promotor pueda reclamar delcoordinador el resarcimiento de la responsa-bilidad que se le ha exigido por el incumpli-miento de las obligaciones de éste. Repeti-ción que no habría problema de realizar sinel nuevo párrafo tercero del art. 42.3 de laLISOS, a cuyo tenor se considerarán nuloslos pactos que tengan por objeto la elusión,en fraude de ley, de las responsabilidadesprevistas. La validez y eficacia de las deno-minadas cláusulas de indemnidad puedenverse muy comprometidas.

Otro de los preceptos modificados es el 13,que tipifica las infracciones muy graves y elapartado que se ve afectado es el 8. El moti-vo de esta modificación es el de adecuar sucontenido a la reforma operada sobre el Real

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98 En la SAP de Madrid, de 22 de enero de 2002,cit.

99 SAP de Baleares, de 25 de abril de 2002 (AC234).

100 SSTS, Sala 1ª, de 22 de noviembre y 12 dediciembre de 2002 (RJ 10092 y 10978) y de 13 defebrero de 2003 (RJ 1013).

101 Véase, el Anexo II, del RD 1627 /1997.102 STS, Sala 1ª, de 24 de septiembre de 2002, (RJ

7869).103 STS de 29 de enero de 2003 (RJ 616).

Decreto 1627/1997, así como la que con pos-terioridad a la Ley 54/2003 tuvo lugar por elRD 171/2003, que desarrolla el art. 24 de laLPRL. Además de la falta indicada de noadoptar las medidas necesarias para garan-tizar que aquellos otros que desarrollen acti-vidades en el mismo reciban la información ylas instrucciones adecuadas, el resto de lasfaltas que tipifica son las siguientes:

g) La falta de presencia de los recursospreventivos cuando ello sea preceptivoo el incumplimiento de las obligacio-nes derivadas de su presencia, cuandose trate de actividades reglamentaria-mente consideradas como peligrosas ocon riesgos especiales.

Tal como adelantamos, no queda claro siel promotor debe incorporar en su empresalos recursos preventivos. Estos constituyenuno de los medios de coordinación (art. 11RD 171/1997) que han de adoptar «losempresarios concurrentes en el centro detrabajo» (art. 12 RD 171/1997).

La nueva disposición adicional decimo-cuarta de la LPRL sólo hace referencia a que«la preceptiva presencia de los recursos pre-ventivos se aplicará a cada contratista»,cuando en la obra se desarrollen trabajos conriesgos especiales. El fin consiste en vigilarel cumplimiento de las medidas de preven-ción y verificar su eficacia.

Con este tenor, la presencia de los riesgospreventivos en la empresa promotora depen-derá de la calificación de ésta como contra-tista o no. En mi opinión, el promotor no pue-de ser considerado contratista habida cuen-ta la definición que del mismo realiza el pro-pio RD 1627/1997, art. 2.1.h), a saber: «per-sona física o jurídica que asume contractual-mente ante el promotor, con medios huma-nos y materiales, propios o ajenos, el com-promiso de ejecutar la totalidad o parte delas obras con sujeción al proyecto y al con-trato».

Claro que, con los antecedentes judicialesexistentes, cabe la posibilidad de que al pro-motor se le siga equiparando al empresarioprincipal y éste, no cabe duda que es un con-tratista frente al subcontratista, como éstelo es frente a su/s subcontratista/s y a todosellos sí afecta la obligación indicada.

3.9. La nueva situación del promotortras la promulgación del RealDecreto 171/2003, de 30 de enero,por el que se desarrolla el artículo24 de la LPRL

La obligación de coordinación regulada enel art. 24 de la LPRL se ha desarrolladoreglamentariamente por el RD 171/2004, de30 de enero. Como la doctrina judicial tradi-cionalmente ha reconocido al promotor res-ponsabilidad en materia de seguridad ysalud laboral al amparo del citado precepto,en relación con el art. 42, ambos de la LPRL,equiparándole al empresario principal, cabepreguntarse si esta doctrina judicial es via-ble a partir del 31 mayo de 2004, fecha de suentrada en vigor.

A tales efectos, lo primero que se observaes que el RD 171/2004 tan sólo se refiere alempresario titular del centro de trabajo y alempresario principal. No hay una referenciaexpresa a la figura del promotor, salvo la quese realiza en la disposición adicional prime-ra. En ésta se dispone que las obras que serigen por el RD 1627/1997 lo seguiránhaciendo. Ello sin perjuicio de que se tomeen cuenta lo siguiente:

a) «La información del artículo 7 seentenderá cumplida por el promotormediante el estudio de seguridad ysalud o el estudio básico, en los térmi-nos establecidos en los artículos 5 y 6del RD 1627/1997.

Las instrucciones del artículo 8 seentenderán cumplidas por el promotormediante las impartidas por el coordi-



nador de seguridad y salud mediantelas impartidas por el coordinador deseguridad y salud durante la ejecuciónde la obra, cuando tal figura exista; enotro caso, serán impartidas por ladirección facultativa».

b) «Las medidas establecidas en el capítu-lo IV para el empresario principalcorresponden al contratista definido enel artículo 2.1.h) del RD 1627/1997».

c) «Los medios de coordinación en el sec-tor de la construcción serán los esta-blecidos en el Real Decreto 1627/1997,de 24 de octubre y en la disposiciónadicional decimocuarta de la LPRL,así como cualesquiera otros comple-mentarios concurrentes en la obra».

La cuestión más importante que seresuelve con el citado reglamento es que seda fin a las dudas que pudieran surgir entorno a las obligaciones de información delpromotor. La más importante era la dedeterminar si el cumplimiento de la obliga-ción de informar correspondía al promotor oal empresario titular del centro de trabajo.Si se estima que el promotor es el empresa-rio titular del centro de trabajo, lógicamente,la duda carece de trascendencia, pero yaadvertimos y así nos lo da a entender ellegislador, que ambas cualidades no tienenque coincidir necesariamente y en todos lossupuestos en un mismo sujeto.

En el apartado a) de la disposición adicio-nal del RD 171/2004 se citan los arts. 7 y 8del mismo cuerpo normativo. Ambos precep-tos se refieren a la «Información del empre-sario titular» y a las «Instrucciones delempresario titular», respectivamente. Y elempresario titular del centro de trabajo es,como se ha indicado, «la persona que tiene lacapacidad de poner a disposición y gestionarel centro de trabajo» (art. 2.b RD 171/2004).Pero con el tenor de la indicada disposición,la obligación de informar en las obras deconstrucción, sobre la que anteriormente

nos detuvimos, no corresponde en exclusivaal empresario titular del centro de trabajo,también al promotor. De especial trascen-dencia se presenta el hecho de que al promo-tor no se hace referencia en los arts. 7 y 8 delRD 171/2004, tan sólo al empresario titulardel centro de trabajo. Sujeto éste del que seguarda silencio en la disposición adicionaldel reglamento. Consiguientemente, se insis-te en las obras de construcción a juicio dellegislador ambos sujetos no tienen por quéser una misma persona. De ahí que atribuyalas obligaciones de informar y de dar infor-mación directamente al promotor, sin incu-rrir en reiteraciones innecesarias respectodel empresario principal al que ya ha atri-buido estas obligaciones en los arts. 7 y 8.

Puede pensarse, no obstante, que la obli-gación corresponde exclusivamente al pro-motor de la edificación porque este sujeto esel empresario titular del centro de trabajo.Consideración que se ajustará habitualmen-te a la realidad, pero que deja una cuestiónabierta: ¿por qué, entonces, el legislador noexonera expresamente de estas obligacionesal empresario titular del centro de trabajo?

Yo creo que la obligación de informar paraambos sujetos presenta un contenido y for-ma diferentes.

También a tenor de la Disposición Adicio-nal primera del RD 171/2004, apartado b), senos aclara que «las medidas establecidas enel capítulo IV para el empresario principalcorresponden al contratista definido en elart. 2.1.h) del Real Decreto 1627/1997», estoes, la persona que asume ante el promotor elcompromiso de ejecutar total o parcialmentela obra. Por lo tanto, la obligación de infor-mar y de dar instrucciones a los empresariosque concurren en las obras de construccióncorresponde tanto al promotor como alempresario principal que a estos efectos es elcontratista que, a su vez, es el que conciertaun contrato de arrendamiento de obra con elpromotor.

ESTUDIOS


Esta referencia es importante, también,porque el deber de vigilancia que anterior-mente se exigía judicialmente también alpromotor, será exclusivo del empresarioprincipal, que es el contratista, de un lado y,de otro, porque a sensu contrario puedeentenderse que en todos los capítulos del RD171/2004, excepto en el cuarto, cuando ellegislador se refiere al empresario principalno debe identificarse a éste con el contratis-ta en todos los supuestos. En definitiva, sólocabe la equiparación cuando expresamenteasí se dispone expresamente por el legisla-dor. Motivo por el que queda abierta la posi-bilidad de que al promotor, que no puede ser

considerado contratista, sí se le siga califi-cando como empresario principal; que losería de éste.

En fin, indudablemente se ha dotado deuna mayor seguridad jurídica al procesosancionador del promotor por sus incumpli-mientos en materia de seguridad y saludlaboral y, por ende, en la exigencia de res-ponsabilidad civil derivada de estos ilícitos.No obstante, queda aún mucho camino porrecorrer para alcanzar el grado de seguridadjurídica que es exigible en los procesos denaturaleza sancionadora y reparadora. Enesta labor, indudablemente, el poder judicialtendrá un indudable papel complementador.



ESTUDIOS


RESUMEN El promotor es un sujeto suficientemente conocido, dada su habitual presencia en las obrasde edificación. No obstante, ninguna norma de ámbito nacional ha diseñado los rasgoscaracterizadores de su concepto hasta fecha muy reciente. Laguna legal que no ha impedi-do que le haya sido reconocida responsabilidad administrativa, civil y laboral, bien porquela norma así lo establecía, bien porque se le ha equiparado a otros sujetos para los que lanorma sí prevé estas consecuencias. Cuestión ésta problemática que ha sido aliviada con laLey 54/2003 y el RD 171/2004. No obstante, el conflicto será inevitable dado que las citadasnormas no son claras en muchos aspectos e inducen a confusión. Identificar éstas, apor-tando una posible solución a las mismas, a la vez que definir el nuevo marco jurídico delpromotor, constituye el objeto de este trabajo.

el concepto de promotor y sus obligaciones en materia de ... · pdf fileel presente estudio...

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