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I 1,t.-'ii ,t' ¡'.r fu;rnr¿, .,. ,.i.. l. .,, r,r¡l i:(¡.i":¡,,¡. 1. ,i;1. dltü niu*; *., i_,

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F rt 1:i. I ti, !',i¡-ri r-{'*il.ll¡¡ilf¡ ffiüil|ffiilffiililil

TINIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

Lurs Mnn y T¡nÁrv Ces¿NunveRector General

Rlcanoo SorÍs RoserrsSecretario General

TINIDAD IZTAPALAPA

JosÉ Lrrue LeaeoreRector

JavmR Mncoza VeLovleSecretario

Roonrco DÍezCpuz- Director de la Díztisión

de Ciencias Sociales y Ur',*o)iaodu,

El combate a la pobrezaen el sexenio de Zedillo

Alejandro FavelaMiriam CalvilloAlfonso leónIsrael palma

Pablo Mafiínez

Miembros delCentro de Documentación e Información sobre

Orgtnizaciones Civiles (Cedioc) de laDivisión de Ciencias Sociales y Humanidadesde la Universidad Autónoma Metropolitana

Unidad Iztarpulupl

A u nr r ve ns I DADAUToN9 x1*,y ,rJng.gglji#n@

CEDIOC

E@EtrsEl@4

-{

Primera edición:2003Índice

D.R. O Alejandro Fav_ela, Miriam Calvillo, Alfonso León,Israel palma, pablo Martínez

O Universidad Autónoma MetropolitanaUniclad IztapalapaDivisión de Ciencias Sociales y HumanidadesSan Rafael Atlixco núm. 1g6Col. Vicentin a, Iztap alap a 09340, México, D.F.tel.5804-4760 y telfáx; SSO¿_+SOScorreo electrónico: revi@xanum.uam.mx

@ Plaza y Valdés, S.A. de C.V.Manuel María Contreras núm. 73Col. San Rafael, CP.06470México, D.F. Tel. 5097-20_70editorial@plazayvaldes.com

ISBN: 970-31-0208-5 (uarra-r)ISBN: 970-722-2tZ-4 (plaza y Valdés)

Impreso en México/prínted in Mexico

Introducción

1.. Las políticas de combate n la pobreza en México: L988-2000Antecedentes. . . .

El Programa Nacional de Solidaridad. .

Principios y método de trabajoUna evaluación de los resultados del Pronasol. . . . .

El Programa de Educación, Salud yAlimentación (Progresa 1994-2000) . . . . .

Objetivos del Progresa. . . . .

Una evaluación de los resultados del ProgresaUn comparativo entre Pronasol y Progresa

El peso económico de Progresa . . ..Objetivos del Pronasol y Progresa. . . . .

El Progresa y el nuevo modelo económicoIntegración social y legitimidad políticaDescentralizaciónSelectividad y exclusión socialLa institucionalidad de los programas

de combate a la pobreza ... .

2. El diseño e instrutnentnción de las políticas de combate

a la pobrezn en el sexenio de ZedílloLa orientación que el gobierno rnexicano ha impulsado

para combatir la pobreza enla administracióndeE.Zedillo....

13

27272832

34

3940454545

4648515253

56

59

59

EI combate a Ia pobreza en el sexenio cle Zeditto

Alimentación y SaludEvaluación del Banco Mundial a la

administración de E. Zedillo

(Pronjag)

Institucional ......Programa de Coinversión SocialPrograma de Servicio Social ComunitarioPrograma de Investigación y Desarrollo_ deProyectosRegiónales .. ..........

Enfoque que tiene el gobiemo mexicano_.-d" ll pobreza.Filosofía que impulsa la política de combate

1la pobreza (extrema pobreza y pobreza)

*F" las reglas de opáración dll nrogresa . . . . . .El Progresa por ámbito de acción: Edicación,

Índ¡ce

Programas de la Comisión Nacional de las ZonasAridas (Conaza) y del Programa de AtenciónaZonas Aridas (r,aza)

Programa de Ahorro y Subsidios parala Vivienda Progresiva (Vivah)

Programas del Fondo Nacional para el Fomentode las Artesanías (Fonart)

Programas del Instituto Nacional lndigenista (nn) . . . .

a partir de las reglas de operación (1999-2001) . . . . .

Los programas que ha contenido . . . .

El programa de Capacitación para la Promociénde la Participación Social.

Reglas de Operación de 1999 .

Reglas de Operación del2000 .

Reglas de Operación de 2001 .

Segunda recomendación. .

De los indicadores de evaluación intema.El Fondo de Desarrollo Institucional Municipal . . . . . .

Problemas de presupuestaciónElproblema.....Observación

Tercera recomendaciónCuarta recomendación

15060

69

6464 158

159

1.62

Carácter de los programas de combatealapobreza.....

Análisis sobre los índices de pobrezaGasto federal en programas de combate, alapobrezarural.Índices de los Componentes del proero*u, de Educación, Salud y Alimenta.ü^

"r, el2000

Índices de distritu.ió" á",;;";;;por entidad (ramo 20,26 y J6)

Ínáices sobre población y aá".-fi".Las 250 microrregiones . .

3. Urut eanluación de los progrnntas del sector socialde contbate a la pobreza ei el sexenio de Zediilo. .

Programa Tortilla (Liconsa)

Programa de Crédito a la palabra

4. Un estudio de caso: la eaaluación del Programade Capncitación y Fortalecimiento Institucional 2A00 . . . . . IT1,Una reVisión del marco normativo L7I

Objetivo estratégico L71,Observación .. .. I7ZPrimera recomendación . 172

El Programa de Capacitación y FortalecimientoInstitucional en una visión de corto plazo,

Programa de Abasto Social cle Leche (Liconsa). . . .Programa Abasto Rural (Diconsa). . . . .

75

7B

82

B4

B6

899599

103

10410811.4

1181,22

125130

1351391.42

1451.47

173173

174174775176176

L77

777

178178179

179180

Programa Maestros JubiladosPrograma Nacional con Jomaleros Agrícolas

Programa de Empleo TemporalPrograma de Capacitación y Fortalecimiento

Programa de Capacitación para la Promociónde la Participación SocialContextos 190

Objetivo 181Población objetivo 1g1

Estrategias y líneas de accción 1.82Beneficiossocialesyeconómicos.... 1g3

Programa de Fondós Compensatorios

Er combate a ra pobreza en er sexenio cre Zed,ro

proyectos y trpo de población .proyectos á góuiu*á, ,,';-.-ü;r yl" "rr"r¿"r. l3ipoblaciónbeneficiada . . . . . .1.-provectos a servidore" p.ruii.", j; i; il;;;l . . . i3;Poblaciónbeneficiada .'........

7g6Proyectos con representantes de instancias_ de participacién social . . . . .Taflerls mixtosproyectos a organizaciones de la 187

sociedad civil (osc).poblaciónbeneficiada........... .' 1BB

Acuerdos a" "urrr¡i"";; ^^:'^:' ' ' ' 190

civiles. . . . capacitación con organizaciones

observación;;l;;;:;*;;r;"."p""1i".ió;. 7eo

en el 2001.Análisisa"U*.r"r;;;.......... 791poblaciónbeneficiada .......... 797

Distribución geográfica..... 797

Tipo.de p.oyJ.toi"rurroliuio y ft""li;;; 193

del mismorotar dlcapa;i#;;il ro,;il;;,;p.; 1e5

de población beneficiaAu ur, "il.oo,en la modalidad presencial . ,. . 196El análisis costo_efectivid"d ,. . . . . .

Entérminos cuantitativos......., 796

observación . 796

Entérminord";;;............ 797

observación . . -. --

1,97

El cumptimi""J. al r"" *gt";;;;;;;; le8deoperación...

El análisis d" ü "";i;".i0", p."Ul"*;; 198

ypropuestas.....- Fu&or", p""itiro, q"" """i.iU";;;

200

al cumplimiento ie los ob;etio;. 200Factores negativos

_Programa de ñondos Estatales p"r" "f

O"r".r"n" ' . 200

InstitucionalMunicipal(rEoura):......:..... Z0IContexto

Beneficiosro.iuiu"'y".r"o-i".;..... ' 201,

203

Indice

El análisis costo efectividadDesglose de gastosObservaciónLa Red Nacional de TeleaulasPrograma de Capacitación PermanenteLas telesesiones y sus participantesOperación del Programa para el Desarrollo

lnstitucional Municipal en 2001Avances 2001Análisis de efectividad

El cumplimiento de las reglas generalesde operación en el año 2000 2Ig

El análisis de la evaluación, problemasy propuestas ... ZIgFactores positivos que contribuyen

204206207208209210

21021.r

212

21321.4

214

217

259

al cumplimiento de los objetivos. . . . .Factores negativosRecomendaciones.

Conclusiones,

Anexo 1

Anexo 2.Anexo 3.

Bibliografía

225229zJc

q

I

Introducción

N LA EXeERTENCTA MEXCANA, la política social ha sido de di_versas maneras el producto de los principios constitucio_nales que inspiraron el proyecto nacional de los gobiernos

posrevolucionarios. También lo ha sido de la conformición par-ticular que adoptó el sistema político en relación con ros grupossociales, organiziíndolos, buscando dar cauce instifucionull u ,.r,demandas y logrando una base social de consenso. Ar construir-se un sistema político fundamentado en corporaciones y en gru_pos populares organizados, la provisión de las politicai sociálesy de la propia inversión pública fue adquiriendb sesgos hacia lademandl urbana y los resultados cu-,jtitativos. El iropio con-:_"pto

de las políticas sociares pattíade una racionaháaa mas po-lítica que social o económica yse basaba en criterios cuantitativosmás que en la formación de las capacidades básicas; en dotar y/o abaratar el acceso a los serviciós sociales y a algunos bienesbásicos, en lugar de igualar las capacidades básicas"de los mexi-canos, tanto de la ciudad como del campo. Las tasas sostenidasde crecimiento económico que distinguieron a los procesos deindustrialización y urbanización de México durante varias déca-das. llevaron aparejados fenómenos comprejos de pobracióndeficientemente integrada a los servicios de la vida urbana, altiempo que la vida rural se vio obstacurizada por un proceso con-tinuo de descapitalizaciónque exacerbó la présión sóre las gran-des urbes, generando extensos grupos de población migrarite.

13

74 El combatc a la pobrezn en el sexenio de Zedillo lntroducción

diante el impulso a los asPectos relacionados con la educaciónpública, la seguridad social, el agua potable, la electrificación ylas comunicaciones".

A la hora de señalar los objetivos y áreas de impacto de las

políticas de inversión, se colocaba al bienestar social junto con laindustria, las comunicaciones y los transportes. A partir de todoello, se buscaba generar un crecimiento económico sostenido. En

esta forma particular de concebir la estrategia del desarrollo na-cional pareció no existir más el dilema de construir un sistema

económico vigoroso al margen de una sociedad desigual, ya que

1o primero debía traer lo segundo. En los conceptos generales delPrograma Nacional de Desarrollo Económico y Social 1974-1980,

se perseguía, por ejemplo, acelerar el crecimiento económico, Pro-mover la creación de empleos y consolidar la independencia téc-

nica y económica del país respecto del exterior.Si se atiende a la evolución y estructura del gasto de esa admi-

nistración puede apreciarse hasta qué punto el espíritu de losplanes se tradujo en un énfasis más o menos equivalente sobre elárea de la política social. Tomando en cuenta la estructura anualdel gasto público federal, podemos obsewar que el fortalecimien-to relativo del gasto social (que fluctúa aproximadamente entre21 y 25'/. del gasto total) se corresponde con un fortalecimientoal menos equivalente de los gastos económicos. Para todo fin prác-tico, las dos clases de gasto (y no particularmente el gasto social)

se enfatizaron.Más importante aún, los niveles del gasto total se elevaron

enormemente generando el panorama crítico de la economía al

no haberse cuidado los márgenes del equilibrio presupuestal, conlos consiguientes desequilibrios macroeconómicos. En efecto, el

crecimiento del sector público suPuso un aumento desorbitadodel gasto gubemamental sobre la actividad económica total. Ello,a la postre, afectaría más a los sectores pobres del país, en oposi-ción a los objetivos sociales que la administración se había plan-teado en un principio. La inflación probó ser más destructiva quela concentración del ingreso que se intentó combatir.

En materia de educación, el gasto de la Secretaría de EduaciónPública (sen) mantuvo la tendencia ascendente del pasado. En

materia de salud, es claro que las instituciones de seguridad so-

cial tendieron a recibir un mayor porcentaje del gasto total que

15

_ _El gobierno de.Luis Echeverría (1.970-1976) diagnosticó undoble proceso de desigualdad en México, el que se irodujo porla concentración del ingreso y el regional entre .u*io y

"i"aua.Este periodo se caracteúzó por impulsar un cambio "r,

lu for*ude concebir la estrategia de desarrollo que en adelante sería lla-mada "el desarrollo compartido,,. Fundámentalmente, se busca_ba reconocer los rezagos y los persistentes problemas sociales quehasta entonces se derivaban del patrón de desarrollo de la eco-nomía, sin abandonar el objetivo de seguir construyendo y con-solidando una economía moderna. se pretendía incrementar elempleo, redistribuir el ingreso y mejorar la calidad de vida de lapoblación. sin embargo, no se esperaba que la nueva política eco-nómica necesariament e gar arfdu,ara la estabilidad macróeconómicay del tipo de cambio. El crecimiento del ingreso nacional se con-templaba, en contraste con la óptica prevalLciente durante el de-sarrollo estabilizador, como un medio para lograr avances queimpactaran en el mejoramiento de las condiciones de vida dé lapoblación mexicana.

son varios factores los que pueden tomarse en cuenta paraexplicar este viraje en el proyecto social y en la estrategia ecónó-mica del gobiemo. No sólo era patente que el acelerádo creci-miento industi'ial y urbano había traído consigo, además de unpaís más modemo y con un aparato productivo más diversificado,una estructura del ingreso concentrada, el surgimiento de difi-cultades de crecimiento en algunos sectores próductivos y mar-cadas diferencias regionales. Los s.t""ro" del moviáientoestudiantil de 1968 evidenciaban, además, que la sociedad expe-rimentaba un cambio cualitativo en relación con el sistema póh-tico,. El mensaje del movimiento de 1968 se percibió como elpreludio de un conflicto social importante. por io demás, el siste-ma político no tenía capacidad para enfrentar estas nuevas cir-cunstancias por vía de sus mecanismos institucionales.

En este marco, se formuló un programa de Inversión_Financiamiento del sector público Federai19z1.-1976. Dicho pro-grama pretendía hacer un uso eficiente de los recursos destinádosa la inversión, además de buscar que fueran dirigidos a ,,proyec_

tos prioritarios y de beneficio social". sus objetivos de iaráctersocial apuntaban a la creación de "empleos productivos funda-mentalmente en el átea rutal" y a " elevar el bienestar social me-

16 El combate a la pobreza en el sexenio de Zeditto

en el pasado, aunque no necesariamente se.dio un impulso espe_cial a los servicioJ de salud comunitarios (salud pública y asis_telcia) en Janto porcentajes del gasto.

. u,

1 rgbigimportantó fue quJla Ley del seguro social de 1973estableció los llamados ,,serviciios

de solidaridad social,, para aten_der a Ia población marginada qu" *.'rffi;t-;Sii.ipuuu:tnT.T,ff:*nqü:¡*rum:;*:ili""l*:;;::urbanos, el programa de solidariiuál""iur

^*s-Coplamar 1 (7929).Con todo, las tareas preriminar"r ;;i programa de soridaridadsocial.apenas planteaion ra modificación aá *rg, i*p";;;te: rosservicios de seguridad social (de carácter u.bani y rJp.*""r"aiy: d" grupos medios de ra sociedad mexicana) fueron fundamen-talmente priv'egiados en tu

""t.r.irra der gasto sociar. Elloconfirma que en ros años setentas Ios recursos públicos tendierona favorecer a los grupos medios, políticamente activos, y más re_levantes en-la agendá social q.ru lo, gr.rpo, marginales de las re_giones rurales y apartadas. ¿ e

Así las cosas, aunque el discurso de los planes de este periodoplasmaban un acelerádo crecimiJ".o" una reiterada ,,preocu_pación" social, es necesa.rio advertir q"" h il;;;ffi ñ"r*"_miento semejante se basó en un ,rro u,.'pu^rivo del gurr; i;tfi.r.De hecho, si bien ouede d.ecirse qrru áürur,te el gobiemo de Luislch¡yer1i1el gastlsocial llegó u lr, *a*i*o,,í.,"f"r.o*J po._centaje del gasto total, tambizn es cierto que fue ma, i-foitu'tuel objetivo global de increme"t"r;;;:encia del gobiemo en laeconomía que el objetivo de llevar á cabo p.líti;;-;;i;, q""atendieran los rezagos en esta materia. A esto se le atribuyó lacualidad de mejorai ros niveles ae viJa a"l" prur".tu" ."1"r.en realidad no hubo un.esfuerzo_equivalent" ;b* l;;;;líri.",sociales existentes o posibles. El diláma del desarrollo mexicano(crecer o repartir) se s^olucionufu, p"ur, un el discurso, pero no enmateria de política social.

Cabe entonces reflexionar sobre la eficacia de ras políticas con-cretas de una administración que pretendió p"rr"i"i'ri*"rra-

**"i"Jtot"ción General del Plan Nacio'al cle Zo^as Deprimiclas y Grupos Mar-

Introduccíón

H-m

fl

'fi{

L7j

neamente el mejoramiento de la distribución del ingreso con unacelerado crecimiento de la economía.

Hacia el final de la administración 1921.-l976,la economía co-menzó a acusar claramente los efectos de trna política expansivadel gasto que no pudo corresponderse con un financiamientosano.Irónicamente, un gobierno que se había preocupado por larecuperación del consenso nacional lo enconiró, al final dll ca-mino, más erosionado que antes. Eilo planteó a la siguiente ad-minisfración un reto semejante, no sólo én términos dela situacióndel consenso, sino también de ra propia estrategia de desarrollo.Esta última no encontró un camino verdaderarñente distinto, en1o que a política económica se refiere. En efecto, la nueva admi-nistración también inició con discursos y políticas conciliatoriasa fin de restañar el ánimo de las crases n ádiur y de los grupos delsector privado. En cuanto- a las políticas sociaies, ur.{r" pu."."que hubo avances en la_identifiiación y la definición áe ros pro-blemas de la marginación,la atención áel esfuerzo gubemamen_tal terminó concentrándose en ra obtención de abundantesingresos por petróleo que no fueron aprovechados en la formade más y mejores políticas sociales.

La administración 1977-1992 volvió a centrarse en un creci-miento acelerado de la economía que no estaba sustentado enuna sana política fiscal ni en una política económica compatiblecon los cambios que caracterizaron ar resto del mundo. La solu-ción al dilema del desarrollo mediante el crecimiento económicoseguía ocupando un lugar central de la agenda del nuevo gobier_no: la magnitud y el sostenimiento de la actividad ecoñómicaimplicarían al desarrollo social. se crearon conforme a ello diver-sos planes de desarrollo sectorial, algunos de los cuales se diri-gian a la actividad económica.

conviene advertir entonces que la planeación de la actividad::Tó*i:" prefiguró un crecimiento enórme del sector paraestatal.El Plan Nacional de Desarrollo Industrial (r,Nor), po,l¡"-pto, r"proponía aprovechar los excedentes de la riquezá petroleá paralograr un crecimiento elevado y sostenido que terminu'poi ro-lucionar el problema del empláo en México. g11o se lograiía me-diante la reorientación del sistema económico (integraido mejorlas ramas productivas y desarro[ando su potenciaiexportador);se elevaría el "consumo social" (el gasto gubemamentai en portí-

\ o.,\J

t918

cas sociales) y el consumo privado; los recursos públicos se inver-tirían también en infraestructura, aPoyando además ramas Pro-ductivas prioritarias. Se sustentafia así, en el largo plazo, un mayor

empleo y un crecimiento sostenido' El rNDI, sin embargo, no con-

templaba limitación financiera alguna'El gasto incontenible que lo caracterizó, sumado a una cre-

ciente presencia del gobiemo en la economía, acabaron por no

sólo hacer inalcanzables los objetivos que se perseguían, sino porfrenar y retrasar el desarrollo que el país había venido lograndoa lo largo de las décadas anteriores. En efecto, al cabo del tiemposobrevéndría una crisis de inflación y estancamiento cuyo saldo

sería unnotable cuello de botella: un sector paraestatal ineficiente

y enorme, un considerable problema de empleo y un persistente

fenómeno de pobreza.Así las cosas, los objetivos de un desarrollo equilibrado que

fortaleciera la economía y que se inspirara en una mayor justicia,

fueronplanteados sobre labase de un crecimiento económico que

dejó de financiarse con el ahorro intemo y no dependió de una

plataforma exportadora diversific ada, pata pasar a depender del

Lndeudamienio extemo y de las exportaciones cte petróleo. Por

ello, las expectativas de un entomo favorable comenzaron a es-

fumarse en cuanto el petróleo mostró ser una fuente falible de

ingresos. Fue evidente que no era posible mantener un enorme

déficit pírblico y una considerable deuda externa sin generar una

enormé inflación y, con ello, causar una devaluación de la mone-

da. Para atender los compromisos financieros con el exterior se

requería una provisión de divisas que ya no era asequible'-Por

otra párte, cubrir el déficit de las finanzas públicas llevó a

la monetización de las finanzas públicas como un intento fallidode evitar el aiuste que ya resultaba evidente. Ello redundó en la

espiral inflacionaria que no se lograría abatir sino hasta media-

dós de los años noventa. El efecto combinado de estos factores

traía como consecuencia un desequilibrio tal de las cuentas con

el exterior que la devaluación resultó impostergable. En medio

de una eleváda inflación y sin poder recuperar el crecimiento de

la economía, el país se encontró en medio de una crisis profunda.Cabe preguntarse si el crecimiento logrado durante elperiodo

Ig77-1g81se tradujo en mayores posibilidades de satisfacer los

objetivos sociales que se planteaba la estrategia de desarrollo.

Introducción

Es claro que la evolución crecientemente desfavorable de los már-

;;";t de'maniobra gubemamentales no habrían de dar un esPa-

lio significativo a-las políticas socjales en el marco de la;p1"r""".i0" del desarrolio" qr," tuvg lugal con la aparición del

Plan Global de Desarrollo en 1980 (nco)' En primer lugTr-'.}lray

il" ua"u*ir que si bien al principio de.la gestión d9.lo.sé L6pez

Éortillo se plantearo^ ptogiu-as sectoriales cuyos objetivos eran

sociales (eáucación, empléo, alimentación y vivienda)' éstos an-

i"."Ji"t"" por mucho ui u"o, por 1o que, como mínimo' "existie-

io" ufg""us dificultades de congruencia Para su instrumentación

y para"orientar efectivamente a los agentes económicos"'' 'Puro más allá de esto, las posibilidades de la política social se

remitieron, en efecto, a la visión de la política económica que pri-

vó y sus consecuencias. Un aspecto crucial -quizá el más im-

poriante- fue que los programas ProPuestos se di9ro1e1 un

contexto muy poco favórable para 1a instrumentación eficiente

de las políticas por el crecimiento inusitado de los recursos'

Adámás, los programas que planteó la administración desde

un principio no-estában dirigidos a la-población genuinamente

d" *er,oüs ingresos, sino que las políticas de subsidios y pro-

moción de actilidades iguaimente beneficiaban a ésta que a los

grupos de ingresos medios y altos' Lt::ú,"tdios/ Por tanto' eran

i"gretivos en términos de la distribución del ingreso'

in principio, podría decirse que las priondades sociales de la

planeación gubemamental se vieron reflejadas en un mayor Pre-

supuesto. Sir embargo, si se observan las consecuencias que arro-

¡urir', "tot años de

"elevadísimo gasto, mismas que se pueden

medir en términos de inflación, recesión y caída del ingreso en

los setentas, resulta claro que el dispendio fiscal no resolvió el

;|jú; sácial del país. Se hubiera requerido, en todo caso, de

irn progru*a cualitátivamente distinto para las políticas.socia-

les.La l"ección que dejó la década de los setentas es muy simple:

iás objetivo, ."dirtriú.rtivos del ingreso a través de un mayor

gasto priUtico generaron que fuera la población de menores in-

[r.ro, la más castigada por el imp.uesto inflacionario y por el

lstancamiento de la"actiüclad "conómica.

Cabe ante esto adver-

ii, q.r., para 1"981, la cuestión del empleo eta ya "un cuello de

botella" evidente. ciertamente se finJnció un sector paraestatal

enorme/ pero no s€ ápt'.r cirorlT €11 la misma medida' las capacida-

EI combate n Ia pobreza en eI sexenio de Zeclillo

20 El combnte a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

des básicas de la población más pobre. Vale recordar que, en clé_cadas anteriores, la política "o.ül tampoco privilegió la forma-ción de capacidades básicas.

La administración rgzr -lggzestableció el sistema AlimentarioMexicano (sau) como un programa para beneficiar a f,", fr"a"._tores agrícolas que dependen de ra lluvia como única pio,ririor-,de agua para sus.or".ñur. El s¿¡,1fue entonce, ,.r. progruma com_pensatorio a la producción que se sustentó u'pru.io", .lu ju.u.,_tía, subsidios a los jconcruirq,,"ro,;u'ff ;ü'ij:::xlTl#.:n:.::ff Ti: j'fj;';lrepresentado en realidad los objetirrorá" una porítica roliut pro-piamente dicha o de.un prográr'u efectivo dirigido u iu poUfu_ción más pobre del país. sin embargo, fue un intento por recuperarra sooerania arimentaria perdida desde los años sétentas á u.,esquema de racionalismo revolucionario.

.. Elcontexto.que enfrentó la administración de Miguel de laMadrid era definitivamente grave: en ro interno,la meá de recu-perar el crecimiento de la economía (sobre la base de unas finan-zas públicas sanas) no sólo era precondición de cuarqui". u,rur,""para la puesta en práctica de una estrategia de desar'rollo econó_mico y social, sino un objetivo central doilemente difr;it

"rr,rir-tud del peso fiscal que representaba servir la deuda contraídacon el exterior y por el ineiudible reto de lidiar "or,

.r.,-"o.i"rtomacroeconómico muy inestable donde imperaba u a"r.o.rriur,-za. entre los agentes económicos. por si esto fuera po"o,

"l á*bitointernacional era decididamente desfavorable: pir'uuúr...

"or.-texto recesivo, en el que -la inflación y el a"rá_ptuo .ro'

"runinfrecuentes; las tasas de interés elevaáas y los niveles inusita-dos del endeudamiento externo en muchoá puiru, ," lrofrri"rontemas cotidianos. En ros países desarroilado, .o-"n uron a-upticarse políticas de austeridad que a su vez reforzaron el proiu."io-nismo' En América Latina ru ir,i"ió, una década d"

"rtur,'.u*i".,toy crisis económica.Así, la administración 19g2-19gg dio prioridad a mantener,

hasta_ do,n{e fuera posible, los niveles deiempleo y "f

1"""i"""_Ti:"to de la planta productiva nacional. porttra parte, lu, ,r,o_dificaciones al Artículo 25 Constitucional elevaban a la cartaYuS"u."lprincipio del papel preponderante del gobiemo *U."la actividad económica.-Eno no párecía anunciar ün arejamiento

del papel providente y central de aquél en el desarrollo económi-co. sin embargo, la participación der gobiemo ya no sería en erfuturo el de motor del crecimiento ecoirómico sino el de conduc-tor de un complejo^procesode ajuste y corrección de las políticasgubemamentales. se introdujo

-además el término descintrnliza-

ción allenguaje gubemamental como un nuevo criterio u objeti-vo de la tarea de gobiemo. Eilo sería crucial para concebir losprocesos de reforma institucional presente, y f,rtoro, en áreasfundamentales.de política social (cómo salud y educación).

Es posible afirmar, con base en estas consiáeraciorr"r, qrr" yucomenzaba a tenerse.conciencia de que la efectividad de las politicas (incluidas las sociales) comienzaln el funcionamiento de'ipro-pio gobierno. Ante las nuevas circunstancias séro se poáríareencauzar la estrategia del desarrollo y las políticas públiás si elgobiemo comenzaba a controlarse a sí mismo puru pJaur;;;"u"_der reformas subsecuentes.?or supuesto que estas tareas se antoja-ban doblemente difíciles dada la erosión de ia imagen gubemamentalfrente a los diferentes actores poríücos y agentes económicos. Laposibilidad de reconstrui¡ el corsenso puiaiJo se enfrentaba al dile-ma de incurrir en costos d:,9do tipo para poder redefrriry hu.u,viable yn luevo proyecto de desariollo pará el país. ¿

. Dados los primeros pasos en el nu"rro "orr"upio

de la planeación,el nuevo gobierno dio a conocer en 19g3 su plan Nlional deDesarrollo (eNo). La.estrategia del plan considerabu q.,u puiu to-grar los objetivos de independencia nacional airigiaos a unasociedad donde privara el Estado de Derecho, la deriocracia y lajusticia social, se requería recuperar el crecimiento sostenido dela eronomía y una mejor distribución del ingreso.

Se reconocía la necesidad de transitar por un camino de es_fuerzos y dificultades que ciertamente traicendían el corto pla-?, paru lo cual ya se contaba con un programa Inmediato deReordenación Económica que pretendía fuidamentalmente vol-v9r 1ten9r finanzas públicas sanas (mediante la co*ección de rosniveles del gasto público) y emprender en general un proceso deausteridad económica. para el mediano pi^ro, se plairteó iu nu-mada estrategia de cambio estructural, que contemplaba moder_nizar el aparato productivo I avanzat uñ lu des""ntralizaeión ymantener un criterio social y redistributivo del crecimiento.

Introducción

ruHR

I1

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21,

\3

22 El combnte a Ia pobreza en el sexenio tle Zedíllo

A lo largo de la administración, se presentaría como una difi-cultad característica el dilema de racionaLuar los recursos frentea la necesidad de retomar y mejorar las políticas sociales: el ajus-te iniciado en las finahzas públicas suponía el repliegue del gas-

to público con las consecuencias esperadas en el nivel social. Es

posible afirmar que, a pesar de que para el periodo relevante se

perdieron las tasas de crecimiento del PIB que tradicionalmentese alcanzaban-por lo que concomitantemente el gasto per cápitaha debido caer aún más que el propio gasto del gobierno-no es

posible juzgar con los parámetros de administraciones anterio-res el escaso margen de maniobra que dejaba, Por un lado, lacrisis (inflación sin crecimiento) y, Por otro, el ajuste al que he-mos hecho alusión (y al cual subyace el pago y el servicio de ladeuda extema).

Además,la gestión de Miguel de la Madrid contaba entre sus

objetivos con el de una mayor eficiencia en la aplicación y uso de

los recursos públicos. De ello se sigue que, al menos como partede los nuevos principios de la estrategia de desarrollo, es posibleconsiderar que menos recursos no necesariamente significanmenos resultados, en 1o que a políticas sociales se refiere. Es ne-

cesario mencionar que, desde el punto de vista de los progra-mas, la desaparición de nr¡us-Coplamar en 1983 no supuso ladesaparición de los proyectos que lo integrabari.

Incluso se dispuso en 1985 la descentralización a las entidadesfederativas de los servicios de salud prestados para la poblaciónabierta por el Programa de Solidaridad Social por Cooperación

Comunitaria nrnrs-Coplamar que había sido creado en7979.

Así, es posible concluir que los efectos adversos que generó laestrategia de desarrollo seguida por lo menos desde dos admi-nistraciones atrás -en la que el dilema entre crecimiento y equi-dad no se resolvió- traieron consigo una situación desfavorablepara la revisión y el mejoramiento de las políticas sociales. Lomás que hubo de permitir la reducción de los recursos fueronavances de concepción en la política social (como el de un Siste-

ma Nacional de Salud que integre instituciones en todo el terri-torio nacional), al tiempo que los rezagos de la materia respectoa la población

-lacerada además por la inflación y la caída del

ingreso- fueron enormes y quizásólo susceptibles de evaluarse

en el largo plazo.

Introducción

Resulta patente que, como hemos visto, a partir de los años

setentas el considerable crecimiento económico que hubo de

alcanzarse ---€n promedio y espectacularmente en algunos años-no sólo no llegó a los grupos de ingreso más bajos, sino que me-

diante el impuesto inflacionario y el anquilosamiento de sus posi-bilidades, dicho crecimiento hizo caer sobre estos gruPos un costo

adicional no previsto por la estrategia de desarrollo ni contempla-da como una contingencia posible. En ese sentido, es evidente que

el camino andado ha tenido que rectificarse, costosamente para lasociedad y más aún para los mexicanos que se encuentran en los

deciles más bajos de ingreso, si el objetivo de restaurar el creci-miento sostenido del pn ha de perseguirse sobre bases realistas.

A esto hay que añadir que la reforma de la economíay su apertu-ra, como posibilidades privilegiadas de lograr 1o anterior, han de

requerir más y mejores políticas sociales.

La historia del combate a la pobreza en México está estrecha-

mente ligada a la historia reciente de los últimos cinco sexenios

en México. En su intento por recuPerar el control de una parte

del presupuesto de la política social de manos de los líderes de

las iorpoiaciones del Partido Revolucionario Institucional (rnr),

Ios gobiemos de López Portillo y de Salinas lanzaron sendos pro-gramas de combate a la pobreza bajo la égida de la presidencia

de la República.Estos programas, exentos de cualquier supervisión insütucional

efectiva por parte de la oposición o del Congreso, pronto se con-

virtieron en instrumentos cuyo fin fue el de generar aPoyo políti-co para la presidencia y para el pru. Su impacto sobre lapobrezafue muy modesto. El debilitamiento de la autoridad presidenciala partir de la crisis política de 1994 puso fin al manejo directo de

piogramas centralizados de combate a la pobtezaen la presiden-.iu, p"to abrió una nueva era en la cual los gobemadores podían

usar estos recursos a discreción, especialmente en los de estados

dominados por del rnr.

Los programas de combate a la pobreza se introdujeron en

México en los años setentas, durante los gobiernos de LuisEcheverría y López Portillo. Durante la administración deL6pezPortillo se construyó una densa red de subsidios generalizados yde programas alimentarios dirigidos a los pobres de las zonas

rnráles y urbanas (Pider y sAM). Estas transferencias, sin embar-

23

24 El combate a la pobreza en el sexenio cle Zeclillo

go' beneficiaron incruso a segmentos importantes de la crase me-dia urbana' En el sexenio a"ítrig"r"l d" la Madrid se desmantera-ron la mayoría de.los progrur;ur-¿"'alim"ntación ;";;;, p*López portillo y este pu.iojo transcur .,ricade"o*¡uiJur"pl,u.á*;;.,*11:Tffi lttrli;'.T:enviara recursos hacia las zonas *ar'a"pri#ia;;d"i;"r".La etapa más amarga de ra estab'ización y los primeros añosde la liberarización, aJr"t".no,;;ii";." a cabo sin una red deapoyos sociales qlu

,r"1u,irara el impacto ¿" Iu .riri, I J" f" *_forma económica; se traf¿!¿, p.i.r.ipá-"nte, de llevar a cabo unareestructuración económica blsada en el r".áriu yi",""Jó.r0"presupuestal.

La agenda del combate 1 la pobreza regresó a Los pinos du_rante el sexenio de Carlos saürLs con er programa Nacionar desolidaridad (Pronasol).-E"pi;;;;r"¡h de la potírica social delsalinismo, el pronasol

ly:l" pürlln; enfocado a la construc_ción de infraesrructura física y';..iJ;; fonlfe la organización yla participación ciudadunu, 1á,*.,,J;f,u ros Comités de soridari_dad) fue un requisito indispensaur" ü, poder participar v be-neficiarse del programa' Los comités'de solicraridad que prontosurgieron a lo largo del país ," .oa,rurirrian, eventualmente, enuno de los instrumentoJpoÍticos más imp"rt""i", qr"l"r"

"fpresidente Salinas. En estl r""tiAo,-"uiriu, _"r,"ior,"l q""l**de la estrategia salinista para,.;;;*; ganar tegitimidad en suSoiigrnlfue-precisamente aumentar el gasto social en aquellos,"jjllTr*:de

se vio menos favorecido "?il;;d;, f":."."_En un inicio, la instrumentación del programa estuvo a cargode los delegados estatales.de h h;;

".ii"t" éecretaría de progra-mación y Presupuesto (snr,). I Ru.tí, áu" lggZ,sin embargo, se creóla secretaría de Desarro'o soliui liJ"rou y la imprementacióndel programa pasó u *or.o, a" iárJ"regados eitatales de laSedesol. En el prim

nu*:*: i: #ililfiy:i,*: J::; ".Hrm;:: t*jffi::Por el momento, y adelantando algunas conclusiones genera_les.sobre el programa,,baste d".i, ;;1-;unque el pronasol tuvoéxito en cierras u*T^l:J .o*Uut" á'lu poUi""u. prirr.ip""i**"en la dotación de infraestrucfura básica á., rorru" con un alto gra_

9: 9" marginación, su funcionamiento y estructuración manifes-tó algunos problemas fundamentates. en prim", l"g;;, ;ii.orru.olhizo una distinción clara entre ti pobr"taextrema y la pobrezamoderada: por ejemplo, al dotar d'e intraestructura básica a cier-tas zonas deprimidai se hacía por r"i precisamente esta carenciala más notoria o importante, y-no necesariamente se combatía unproblema de alimentación o educación. El programa, de hecho,se concentró en la atención_de rapobrezambd""rudu, úári"u*ur.r_te pobreza urbana y careció de uria estviar la pour""u

-"*trema, principalm",lli'iÍlir"specífica

para ali-

, En segundo lugar, por razones que refieren el desfasamientode la reforma del sector social en suion¡,nto respecto al desarro-1lo

de las políticas lapobreza,"t prog.*a fue más un sus_n{o g"u un-comprernento a la prop; reforma del sector social.El t I.:r lugar, el pronasol f,.r" lr, programa presidencialistae.xento de la vigilancia y.el contrapeso de otras instifuciones. yfinalmenre, Ios criterio, d" op"ru"iá" j"l pr"g;;;;-""] "rr". o"la asignación de recursos, antes que de combate arapobreza fue-ron político-electorales

Finalmente, el último programa de combate alapobreza, quees glietg principal del preseite estudio, es el programa de Edu-cación'.salud y Alimentación (progresa), desarrolrado e instru-mentado durante el gobierno i" ri-t"rto zedillo,el cual llevó acabo cambios drásüás.en ta p"tí-ti";;" ..;;r;; iu'|orr"ru,como respuesta a la crisis económica de r994,u lu ,apidu'JJr."r,_:lllT:91 del¡od.e1 potítico y ur á"r"radito de ra adminisrra_cron anterior. El gobiemo de zóaillo, a diferen.i" d;iJ";uir.,ur,concentró sus esfuerzos en el combate a ra pobrezu".á"*". grf,t":** qedjó elpas:1"ll""yoprograma: et programa de Edu_caciórL salud y Alimentación, el cual Jontempló básicamente cin-co áreas de accióry como infraestructura física; ,".rri.io, puruil:"T:'"n;*:' la nutrición v ru

"a"'u.,á",lJt ..-i;:;r*-El Progresa vino a significar una gran in'ovación en materia

Í:,:.:?* alapo.bre.z.a en nuestro páír, pues se constituyó en etptmer programa institucional que, desdl *ir"¡", "J""üírl*, "de la localizaciónde la margi""liJ"

"" ,¿r-ir.ro, á" .r'*,i.iii"r,pretendía atacar desde rrru f".rpuctiva mayormente integral Iosaspectos más crudos de la pobréza extrema.

Introducción25

26 EI combnte a la pobreza en eI sexenio de ZediIIo 1I

De la instrumentación del Picler a la del Progresa hubo unaprofunda transformación en términos de diseño, alcances yiinanciamiento de los programas de combate a la pobreza. Es-

tas transformaciones han significado una modificación importan-te en cuanto a la institucionalización de los mismos y, sobre todo,

en que el Progresa es en sí mismo un Programa que puede ser

evaluado en cuanto a sus objetivos, sus procedimientos y sus le-sultados.

En este libro, en el capítulo primero hacemos un recorrido porlo que han sido los programas de combate a la pobtezaentre L98B

y ei año 2000, marcando sus diferencias y sus características; en

il capítulo segundo se describe y analizaen específico la política

de cómbate alapobreza en el sexenio de Zedillo. En el capítulo

tercero se realiza una evaluación de los programas del sector so-

cial de combate a la pobreza en ese mismo sexenio, para final-mente, en el cuarto iapítulo, presentar un estudio de caso, la

evaluación a profundidad de un programa en específico. Por ú1-

timo, se ofrecén un conjunto de conclusiones, producto de nues-

tra investigación y sustentadas en el cuerPo del texto'

El origen de este libro fueron los seminarios sobre desigual-

dad sociál y pobteza en México que Alejandro Favela impartióen 1a Univertidud Autónoma Metropolitana, Unid a d Iztap alap a,

durante los años 1998 a2001, de 1o cual se derivó la invitación a

participar en el concurso de evaluación externa que !a sedesol

?inalménte asignó al Centro de Documentación e Información

sobre OrganizJciones Civiles (Cedioc) de la misma universidad yq.re .oo.áittaronAlejandro Favela y Miriam Calvillo. La participa-

.iót du los maestros Pablo Martínez,Alfonso León e Israel Palma

se derivó, primero, de su asistencia a los seminarios y posterior-

mente su in.otporación como investigadores asociados del

Cedioc. La elaboración de este texto ha sido producto de un con-

tinuo ejercicio de diálogo, revisión de materiales e intercambio

fluido áe ideas, por lo que si bien partió como una idea original y

bajo la dirección de Alejandro Favela, su concreción ha sido pro-

ducto de un esfuerzo colectivo.

riales, por un lado, o eminentémente paternalistas, por otro' El

día 6 de ese mes, como parte de las primeras medidas de gobier-

no tomadas por carlos salinas de Gortari, fue creado el Progra-

ma Nacional de solidaridad (Pronasol), un instrumento de política

social que estaba encaminado a la superación de los rezagos so-

ciales ,iá, lu.".ur,tes de los grupos más vulnerables de la socie-

dad mexicana.ElPrograma,concebidoydirigidoporelnuevopresidente'se

convirtió-pronto en motivo de polémica, a tal grado que el {eba-te que se'ha desarrollado en torno de él ha sido mucho más in-

tenio en el ámbito político que en el medio académico. Como

suele ocurrir con las iniciativai presidenciales en México, Pronasol

corrió la suerte política de su principal postulante y h"{ Parece

frácticamente oividado, ..runáo no se utiliza como motivo adi-

iional de crítica al presidente Salinas y su administración'

Sin embargo, pót la envergadura del esfuerzo empeñado por

el gobierno y*lurio**idades, así como por la movilización so-

las políticas de combate alnpobreza en México: 1988-2000

ANmcspENr¡s

enfoquei tradiiloná1es, en los que predominaban visiones secto-F1

rARTIR DE DICIEMBRE oe 1988, la política gubernamentalmexicana de combate alapobreza recibió un nuevo im-

pulso y registró un importante giro en relación con l1

27

.H

fl

II

28 El combate a la pobreza en eI sexenio ete Ze¿liIIo

cial.a que dio-lugar, el programa representa una experiencia im_portante en el diseño de progra*ui d" atención a ü pobreza enpaíses como México, donáe lá pobreza se ha extendido a todo elterritorio, pero afecta de modo intenso a las zonas rurales. Et pro-gram,a ofreció

-amplias posibilidades de análisis para ros eJudio-

sos de las políticas públicas, ra economía del bienestar y eldesarrollo social y regional.

Er Pnocn¿ue NecroNar ns Sornaruoao

El Programa Nacional de solidaridad fue instrumentado comorespuesta al entomo_ social adverso a que dio lugar la crisis eco-nómica iniciada en 7982 y que .orrr.r*ió práctiáamente todo elsexenio inmediato. Las neceiidades der ajuste económico i*p"-sieron una importante red-ucción del gasio social que, combina-do con la caída del empleo formar "y

aur ingrest ruui J" ro,asalariados en general, piovocó una cónsid"rutlu u*piiu.iJ. a"los rezagos sociales que no habían sido superados en ios años deestabilidad y crecimiento. De esta forma, a la brecha histórica deldesarrollo social se sumaba en 19BB ra que había proro.Jo

"lprolongado ajuste económico.En plena crisis económica, se pranteó además la necesidad de

que el ajuste fuera acompañado du,.rn importante cambio estruc-tural. Este cambio ": qt: principalmente en torno de dos ejes: lareforma económica del Estado mexicano y la revisión de lal rela-

ciones económicas de México con el *rr,áo. Asi a p"rti, J" iOasMéxico inició un acelerado proceso de apertura comercial, queen pocos años lo llevó de ser una

".or,o-?u altamente protÉgida

a alcanzar uno de los grados de protección efectiva md ba;;'s dela región, y a suscribii tratados'de libre comercio con AméricadelNorte y_algunos países de América Latina, el primero á" lo,cuales fue Chile. Sin embargo, es menos conocido ul pro""ro d"reforma del Estado, que en'nos cuantos años redujo considera-blemente la participaiión estatal en diversas áreas de la actividadproductiva y desarrolló un importante esfuerzo a" a"r."g"i;io"de la actividad económica para crear una estructura de incenti-vos más favorable a la inveisión privada.

Las políticns de combate a Ia pobreza en México: 1g.gg_2000 29

Bajo este contexto, el gobiemo federal diseñó y puso en prácticael Pronasol, precisamente para combatir r"" "f;á;ü""i"i p"ri i-cas económicas de ajuste tuvieron sobre la poblaciói _á, pobr",sobre la reducción del ingreso y der emple"; p;;i;", ori"..u-dos por la crisis de deudá y po, lu, med'idal ilü;;;;; ,""_tar las bases de un crecimiánio renovado.

Solidaridad tuvo como objetivo proporcionar una red de se_guridad para los se,Smeltgs más fügiles de la *"f"a"¿ mejo_rando la efectividad y el efecto redisáibuti". ;;G;rtolo.iur utravés d: ytru -mejor selección de los beneficiarior. Ári*ir*o,

"r,cuanto al fondo social basado en ra demanda, alier,iu i" olrri.ipación activa de los beneficiarios tanto;;;il;l;;;olri'o ". rurealización de los proyectos.

En sus inicios, solidaridad dependía de la secretaría de pro-gramación y Presupuesto y no fue creada

"ir,gorru ""t *ttrruadministrativa adicional. En 1992 erprograma fue transferido ala secretaría de Desarrollo sociar (seáesol), de reciente creación.La responsabilidad glgba.l p:r_g p."puru"ión de su p."*pr"rtofue asignada a la secretaría de rtacien¿a y Crédito p¿bhc;isHcp),que atribuye los fondos de la sedesól en una roru purtiaupresupuestal federal (el ramo 26). Asu vez, la sedesor dis'tribuyeel dinero entre los estados, ros cuales aporta. ingresos adicionalesen conformidad con ros Convenios de besarro[á social, firmadospor cada estado con la.gss¡etaría.

los gobiemo, u"tuiá", Jesig_nan entonces los municipios que califican para recibir fondos.- En el plano local, los iomités comunalei o vecinales orooo.,"r,los proyectos en respuesra a las dema"d"; ";;;"rJí, pt", r*habitantes. son esos comités quienes tienen la'responsaliri¿uade supervisar-la puesta en práctica de los proyectos.,. La forma de operar soridaridad fue la'quá se Áuestra en eldiagrama de la página siguiente.

Los objetivos del pronasol fueron:

' La creación de ras condiciones físicas y socioeconómicas ne-cesarias para la igualdad de oportunidades.. El pleno desarrollo de las capácidades de la población.. La apertura de espacios de áecisión a la participación so_cial organizada de las comur i,.lades.

30 El combate a la pobreza en eI sexenio de ZediIIo

Nore: Sedesol: Secretaría cle Desarrollo Socialssr,: Secretaría de Eclucación PúblicaCoplade: Comité de Planeación para el Desarrollo EstatalIrut: Instituto Nacional IndigenistaFut¡rr¡: ocoe.

Estas fueron sus principales características:

o Responsabilidnd: se sustentaba en una modemización eco-nómica y financiera, que generara los recursos necesariospara ejercer un gasto social sin recurrir al endeudamientoni al gasto inflacionario, así como en una nueva forma degestión gubemamental, atenta a los compromisos y a lasdemandas de la sociedad.

c P articip ación: Solidaridad se fundamentaba básicamente enel esfuerzo de los beneficiarios, convocando a la iniciativa

Comité de Solidaridad

Asamblea cle Ia Comunidad de Vecinos

Las políticas de combate a la pobreza en México: 1"988-2000 31

y orgatización comunitarias para hacer de ellas un instru-mento fundamental en la solución de los problemas.

. lntegralidnd: Solidaridad trataba de vincular estrechamen-te los aspectos que constituyeran y consolidaran el pisosocial básico; así como sentar las bases para el desarrollode las capacidades productivas del individuo, la familia yla comunidad, y hacer partícipes de sus propósitos no sóloa los tres órdenes de gobierno, sino a los sectores social yprivado.

Desde su puesta en marcha, Solidaridad se propuso desarro-llar en tres frentes el combate ala pobteza: el bienestar social, elapoyo a la producción y el desarrollo regional. Las tres vertientesdel programa respondían a un diagnóstico inicial, que reconocíaen las grandes disparidades entre regiones y en el predominio deactividades rudimentarias y poco remuneradas en los estratosde más bajos ingresos las causas estructurales de la pobreza.

Apoyo institucional de los estados

Soüdaridad para elbienestar social

ftogranas:

Escrela dignaNiñc en 9oüduidadE¡ IMSS SotidüidadProgramas de electrificación,pavimentación, agu }Dtable )drenaie, er¡tre otros

Funxrr: Elaboración propia.

32 El conúate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

si bien el Pronasol partió der reconocimiento de que sólo sepodría avanzar en la eriadicación de la pobre"u a"rptágurrdo u.-ciones en los tres frentes que conforman sus vertientes, fueronlas acciones en materia de bienestar social las que recibieron lamayor partida dentro del programa. Empero, el fomento a la pro_ducción, en especial a microempresas dá todo tipo, y rn", ár"*_sas acciones para er desarrolio regional recitieion aienciónimportante en el periodo.

Al respecto, solidaridad se propuso llevar a cabo una serie creacciones en materia de bienestar social, que beneficiaran l,o mis-mo a comunidades rurales apartadas que a colonias populares.Los programas que desarro[ó esta vertiente se relacion*or,.o.el mejoramiento de ra calidad de la vivienda y sus servicios, raampliación de la atención médica preventiva y curativa a los sec-tores más marginados y el fortalelimiento dá la infraestrucírraeducativa y el-apoyo a ia población en edad escolar. i;;;;ogru_mas de electrificación, agüa potabre, alcantarillado y regiluriru-ción de predios urbanos formáron parte de ,.rr, rmporturrtffi.,utudestinado a consolidar un "piso sócial básico,, dá bienestár áate-rial y seguridad jurídica, ampliando también u q"iu"", ," tur,"fi_ciaron con la regularizaciónde sus predios

"r áiri."i" fl"io a"los derechos y obligaciones que conlieva la ci'dadanía. Fue en elrubro de los servicios reracionados con la vivienda y

"" ru.o"r-trucción misma de viviendas, en el que solidaridaicosechó susrealizaciones más significativas, esp'ecialmente en er terreno delaelectrificación y pavimentación d'e comunidades y en la dota-ción de agua potable.

Principios y ntétodo de trabnjo

Solidaridad operó en todas sus acciones y proyectos con base encuatro principios fundamentales:

1' Respeto n ln,oluntnd, iniciatiaas y fonnas de orgnnización ctelos indiaiduos y c.olnunidades. fl prógrama interiaba promo-ver la articulación y apoyo ae uJdemandas e ir,iiiuti ru,de la población y no imponer ras decisiones ni estabrecer

Ins políticas ele combate a Ia pobreza en México: lggg_2000

Bienestar social

Programas Población beneficiada

L989 1990 1991 1992 1.993 1994Escuela dignaInfraestrLrcturaeducativaNiños enSolida¡idadServicio socialSaludIMSS-Solida¡idadAgua potableAlcauta¡illado

Electrificación

3 849 031

729 781 590787

73 710 715 067720 000 930 000

1 530 000 I 880 0002 000 000 2999 972I 000 000 2 500 000I 600 000 2 500 000

3 668288 4484432 2g3t 635

618 649 500 000 504 131

212 U0 573 217769 943 88 ó33400 000 I 088 994780 000 171.006

2999984 30004402 500 000 2 500 0002 300 000 2 000 000

Furrrr: Carlos Salinas de Gortari, w n ¡orr,ffi.

742 649

180 000400 000

600 0002 499 9903 000 000

31,15 847

2 420 r07

563 009

I 169 932193 981400 000

1 080 040

2 295 0003 120 500

3 945 200

2.

clientelismos o condicionu:. t lu: organizaciones adoptaríanestrategias y métodos de,trabajo piopios para ejecutar losproyectos; la diversidad der país f auiu, rár-u"á"

"ü;;zación comunitaria se reflejáría en los resultados.Participación y orgnnización'plena y ,¡rrt*n de las comunida_des. Las comunidades participaráíur,

"f diseño, toma dedecisiones, ejecución, ságuimi,ento, control y evaluación delos proyectos concertadás.-Su purri"ifu"iOn se expresaríacon trabajo, recursos económiÉos, aplrtación de materia_les de la. región y a través a" h ,oifilu.,cia que ejercieran

sobre el destino de los recursos finanáieros, deial fJr*";;;éstos beneficiarían a quienes más lo necesitaran.Corresponsabilidad. Los proyectos desarrollados con solida_ridad fueron definidos en los .or,.r"rrio, de desarrollo so_cial firmados entre la FederaciOn y tos

"rtados. En ellos seespecificarían las aportacion"¡,

-1árpo*abilidades t ;;;:promisos de las partes, y se definirían también f", p.i*i

aJ.

1 En un pri'cipio ése era.el objeti'o, pero se prestó a otros fines que se alejaronmucho del programa. se anarizará este piurto .ori *uyo, aetenimiento en la evalua_ción de los resultados.

34 EI combate a la pobreza en el sexenio cle ZedíIlo

dades locales y nacionales. Las obligaciones acePtadas porlas dos esferas de gobiemo se realizaban sumando recur-sos y voluntades.

4. Transparencin, honestidad y eficiencin en el mnnejo de los recur-

sos. Se intentaba que los recursos de Solidaridad fueranmanejados y vigilados, así como también que se le diera

seguimiento a través de una evaluación de los resultados

del programa. Para ello se establecería un manejo ágil, sen-

cillo y oportuno de los recursos públicos, sin burocratismoni centralismo.

Éstos eran los mecanismos de operación del Pronasol, los cua-

les pretendían eliminar vestigios de paternalismo, populismo o

clientelismo Para mejorar el bienestar de la población pobre'

Llnn eaaluación de los resultados del Pronasol

En comparación con proglamas similares de otros países en de-

sarrollo, Solidaridad fue mucho más grande y tuvo un alcance

mucho mayor, por 1o que la evaluación de los impactos reales

del programa ei también más difícil de tealizar, al menos en lo

que'tiene que ver con la relación costo-beneficio. No hay duda

uign.,u de que, aunque sólo fuese Pol su tamaño, el programa

tuvo un gran efecto en las condiciones de vida de muchos mexica-

nos a través de los proyectos de infraestrucfura, como escuelas,

clínicas rurales y eleltrificación.2 Al mejorar el alcance y calidad

de los servicios a que el público tenía acceso, estableció ciertas

condiciones necesarias pára aumentar en el mediano plazo los

niveles de ingreso. En cuanto a los empleos creados por las em-

presas de Solidaridad, la mayoría fueron temporales; sólo-fueron

creados 85 mil empleos permanentes en 9 2L0 empresas del pro-

grama durante tres años, hasta noviembre de 1994'

2 Entre 1989 y 1992, por ejemplo, fueron construidos o renovados 273 hospitales,

655 pueblos fueron electiificados y más de 123 mil km de caminos recibieron manteni

miento. Descle ltrego, es muy difícil juzgar si las obras públicas hechas en el marco cle

Solidaridad habrían sido realizaclas de cualqtúer manera en ausencia del prograrna'

Ltts políticns de combate a ln pobreza en Méxíco: 1988-2000 35

Lo que distinguió a Solidaridad del programa general de gas-to público fue la naturaleza esencialmente cualitativa, en parti-cular la manera en que se seleccionaba a los beneficiarios. Contodo, los mecanismos de selección formal sólo fueron emplea-dos para dos programas de subsidio a alimentos (Tortivales yLiconsa), que formaron parte esencial de Solidaridad, pero queConasupo administró de manera independiente.3 En ambos ca-sos/ se suponía que la participación se limitaba a las familias cuyoingreso fuera inferior al doble del salario mínimo, y la verifica-ción de esto se llevaba a cabo de manera relativamente simple, a

través de trabajadores sociales. También se empleó la selecciónen el plano vecinal y se hizo la distribución de los alimentos através de tiendas establecidas en las zonas pobres, con lo que se

intentó desalentar un mal uso de esos programas por parte dequienes no entraban dentro de la selección de familias o perso-nas beneficiadas. El principal límite de tal tipo de programas desubsidio a los alimentos consistió en que beneficiaron sobre todoa los pobres del medio urbano (pero no necesariamente a los máspobres de entre ellos), mientras que sus efectos en las zonas rura-les son mucho menores.a

Un mecanismo alternativo para asegurar la focaluación delgasto y cuyo uso cobró importancia en el marco de Solidaridadconsistió en hacer que los beneficiarios seleccionaran sus proyec-tos. El hecho de que el programa se basara en la demanda pudomuy bien haber restablecido la confiarza y la estima propia entrelos beneficiarios. Sin embargo, ese mecanismo pudo no ser siem-pre el más apropiado: en general, los pobres no suelen ser lossegrnentos de la población que más capacidad tienen para expre-sar sus demandas y la falta de información puede llevarlos a ha-cer selecciones inadecuadas sobre los proyectos que deseaban deSolidaridad. Por ello se arguye que "los programas de obras pú-blicas puestos en práctica desde el centro son más adecuados paralaf.ocalización oportuna y en gran escala de los sectores más po-

3 El progranla de Tortivales permite a los hogares inscritos recibir gratuitamentede las tiendas participantes un kilogramo de tortillas al día, mientras que Liconsaproporciona leche al 259i t{el precio del mercado.

a En el caso del proglarna de desayunos escolares, el sesgo en favor de las zonasurbanas se debe a la facilidad de acceso.

36 El combate a Ia pobrem en el sexenío de ZediUo

bres". si bien es cierto que la mayoría de ros observadores consi-deraban que, más que descentraluar, Solidaridad desconcentróla administración, reconocen también que el programa pudofortalecer a los actores políticos (como raJorganizu.Ionur.t g.r-bernamentales, oNc) que, en el largo pIazo, podrían hacer pre_sión para lograr la descentrarizaciiny la democratización.s

La experiencia de otros países, como Bolivia, cuyos progra-mas de gasto social se basan en la demanda, demuéstra'que suéxito en motivar la participación y asegurar la transparencia de-pende parcialmente del papel que deJempeñan las oNc. Ahorabien, sólo la apertura política permitirá qle éstas puedan real-mente hacer oír su voz en lo que se refiere a ra administración delas finanzas de solidaridad. y esto es cle especial importancia enel caso de México, donde tradicionalmente 1os pobres que máscapacidad tienen para expresar sus demandas ion los vincula_dos al partido en el poder, que no son necesariamente los máspobres.

una de las estrategias más importantes que se desarrollarones el Programa Nacional de sohdáridad, el ciral focalizósu aten-ción en mejorar las condiciones de vida de las comunidades indí-gerias/ campesinas y de las colonias populares de los centrosurbanos. se estableció una relación ageñe-principal donde se bus-

1o la justicia social promoviendo la cóncertición como medio para

definir consensos activos que siwieran de base a la participacióncomunitaria.

El Pronasol también ha sido criticado principalmente por elcarácter político del programa en donde lor ,""rrrros han sidoasignados políticamente a costa de los objetivos antipobreza delprograma, donde sería necesario hacer una evaluación sistemáti-ca de su repercusión efectiva en la pobreza en función de estos

5 Desde la perspectiva de la ciencia política, se l-ra hecho notar la ambigiiedad delpapel de solidariclad en la tra.sición de ur ¡égimen político basado en el cñenteüsmo,esto es, en las prebendas, a Llna democracia cabal que vaya mucho más allá cre lagarantía de elecciones competitivas. El resultado es más -la coexiste'cia bajo el mis_mo régimen formal de tres sistemas políticos de facto diferentes: los reducíos atri.-cherados clel autoritarismo, las vastas filas del sámiclientelismo modernizado y losenclaves de la tolerancia pluralista,,.

{'á

Ii

Lns políticas de combate a la pobreza en México: lggg-2000 gT

últimos, pero es aquí donde encontramos las limitaciones másimportantes del programa.

En primer lugar, fueron poco transparentes sus criterios deasignación, dado el nivel de generálidad en que se formu_laronsus objetivos, la compfiidad y coordinación limita-da del programa en sus numerosas lÍneas de actuación, yfinalmente, los mecanismos participativos que se aplicaroíen su asignación.En segundo lugar, no se ha publicado información desagre_gada más allá del nivel estátal de las asignacion", ,"uÉu_das por el Pronasol. Tampoco se cuenta con informaciónsobre los costos y beneficios de los proyectos individualesfinanciados por este programa.

Estas limitaciones dificultan una evaluació n ex postde los efec-tos del Pronasol sobre la pobrezaen México. Es posible, sin em*bargo, estimar su efectividad como programa antipobreza estatal,si comparamos las asignaciones opiimás que deberían haber re-cibido los estados en función de su contriblción relativa a la po-brezanacional en términos de una descentrali zaciónde recursosacompañadas en un marco del llamado ',nuevo federalismo,,. siadicionamos_la aparición de ciertos programas que guardan unamarginal relación con ras tres grándás líneas dJ acción delprograma (bienestar social, solidaridad para la producción y de-sarrollo regional) como la construcción de u.rilro. p"riil'"i.o,(Aguascalieltes) o periféricos (Zacatecas); de puenté, r.or.t"rizos (Nuevo León); de ampliaciones de aeropuertos (programaNueva Laguna); dos proyectos de salud, viviáda y becas

"?r.r.u_tivas para periodistas-e hijos de periodistas; además de la simpleconstrucción de instalaciones deportivas (programa de orientede Michoaciín).6

D9s{e el punto de vista de generación de empleos y de opor_tunidades para la población pób.u, parecería .rnu estrát"gia'via_ble, pero el impacto de dióhas esirategias es muy ¿iFi.it ¿"cuantificar.

^ j lr-"ir Gtrillermo y Cla'dio ]one s, contra Ia pobreza. por tma Estrategia de poríticaSocial,México, Cal y Arena, 1993,p.7g7.

38 EI combate a la pobreza en eI sexenio tle Zedillo

Otro punto débil del Pronasol fue que tuvo una serie deimplicaciones políticas, ya que uno de los puntos que se señala-ban en su forma de operar era que debía generar una mayor trans-parencia en el manejo de recursos, con tal de contribuir a que se

dieran nuevos liderazgos fomentados en la orgarúzación propiade la comunidad a través de la formación de sus comités,los cua-les eran de cuatro tipos:

. Los comités vírgenes; es decir, los que se organizan esPon-

táneamente al margen de cualquier organización preexis-tente.

. Los comités que surgen a partir de la convocatoria del pre-sidente municipal, pero que atraviesan Por su primer ex-periencia organizativa.

. Los que nacen montados en las estructuras y en las organi-zaciones del pn¡.

. Los que encuentran sus orígenes en organizaciones previa-mente existentes, ya sea de partidos de oposición o políti-camente independientes.T

La existencia de comités que no estuvieran ligados a ningúnpartido permitiría que la población tuviera nuevamente capaci-dad de gestión y que de esta forma evitara estar a expensas delos intereses y ambiciones de los grupos de interés evitando almismo tiempo que se reprodujera de esta manera el corporati-vismo, como tradicionalmente había sucedido. Con la creaciónde gestión y autonomía de los comités se pretendía crear unaestructura política más sólida y acorde con las circunstancias en

donde las demandas de los pobres no se vieran cubiertas pormedio de relaciones clientelares y que los recursos fueran asig-

nados en función de las necesidades sociales y de la orgariza-ción territorial, y no en función de la organización política y social

representada más en número que por necesidades reales.

La acción colectiva que emprende la población pobre depen-de en muchos casos de un agente específico que es el encargado de

legitimar y movilizar el apoyo de aquellos para los triunfos elec-

7 Ibid., p.189.

Las políticns de combate a la pobreza en México: 1988-2000 39

torales y en general para que las necesidades de servicios públi-cos elementales como luz, drenaje, pavimentación, apoyos ali-menticios, etc., puedan llegar a sus destinatarios.

Estas dirigencias para el proceso político son las encargadasde estar bajo las órdenes de grupos de interés, así como de teneruna relación clientelar hacia los beneficiados de las políticas so-ciales. Generalmente este liderazgo termina en algún puesto deelección, lo que hace que se comporten maximizando sus benefi-cios y se conduzcan bajo una serie de incentivos personales, de-jando a un lado los objetivos de política social, teniendo unadisminución en la efectividad de los programas y una pérdidade recursos.

Er Pnocnerr¿e pu Epuceclótt, S¿ruo v Alrn¿rtvrectóu(Pnocnusa, 1994-2000)

La política de desaruollo social intenta estrechar las brechas entrelas distintas regiones y microrregiones del país a través de la ca-nalización de más recursos y la creación de condiciones adecua-das para la inversión productiva en las zonas que presentandesventajas más acentuadas.

Pero el programa que ha diseñado la actual administraciónconsiste en impulsar las capacidades básicas de los individuos,para lo cual se diseñó Progresa: el Programa de Educación, Saludy Alimentación, consciente el Gobiemo Federal del círculo vicio-so de la pobreza;este programa parte del concepto teórico y prác-tico de que las capacidadesbásicas delos individuos sonelpuntobásico que debe armonizar la productividad y remuneración delas actividades económicas con el derecho de una vida digna,conjuntado con justicia social y equidad. Si los individuos cuen-tan con las herramientas necesarias y si éstas se utilizan paratransformar positivamente sus condiciones de alimentación e hi-giene, y si, a su vez, éstas promueven un mejor desempeño edu-cativo, entonces el círculo vicioso se rompe para dar origen a uncírculo virtuoso en el que el individuo pueda realizar actividadesmejor remuneradas y, por consiguiente, obtener mayores recur-sos, dejando a un lado los programas que tienen que ver con elempleo y el ingreso.

.i

40 El combnte a la pobreza en eI sexenio tle Zedilto

ruK{41 x

Objetiaos del Progresa

El gobierno desarrolló progresa en su vertiente de Combate a raPobrezaExtrema, es decir, iocarizóeste programa hacia la pobla-ción que vive en las más peores situaci,one-s de pobreza; át pro-grama se llevaría a cabo básicamente en er núcleb de la famiiia ya'nque beneficiaría a todos sus miembros, atendería priorita-riamente a niños y jóvenes. Er objetivo primordiar fue dar un en-foque integral, continuo y de largo alcance que buscaba erradicarlas condiciones estructuiares qu.-e están enia nizdu lu pobr""u;para ello se plantearon como ob¡etivos centrales:

. Mejorar sustancialmente las condiciones de alimentación,s_alud y educación de las familias pobres, particularmentede los niños y de sus madres. Se tuscó la complementa_riedad de estas acciones para que se tradujeran en un mejoraprovechamiento escolar y en el abatimiento de la deserciónentre niños y jóvenes.

. Brindar apoyo a la economía familiar procurando que elhogar dispusiera de recursos suficientes para que r.rJhijo,completaran su educación básica.

' Inducir la corresponsabilidad y ra participación activa detodos los miembros de la familia, especialmente de ros pa-dres, en la realización de acciones de bienestar social.

' Promover la participación y el respaldo comunitario a lasacciones que se emprendieran, para que los servicios edu-cativos y de salud beneficiaran ál conjunto de las familias,sumando los esfuerzos y las iniciativás de la pobración enacciones_complementarias que reforzaran la áficacia y co_bertura del programa.

_ El logro de estos objetivos permitiriría estáblecer condicionesdignas de bienestar e ingresopara las familias en condición depobreza extrema.

La meta consiste en establecer un círculo de atención y apoyo1n

salud,.lutrición y educación que comprenderá désdá ro fusude gestación del niño hasta la conclusión du,.rs estudios secun-darios.

Los componentes del progresa son:

Las políticas de combate n la pobrezn en México:1ggg_2000

Progresa

Programa de Educacíón, Salud y Alimentación

Componentes:

. Apoyos educativos para fomentar la asistencia y el ren_dimiento escolar, así como acciones para mejorar la cali_dad de la educación

. Atención básica de salud para todos los miembros de lafamilia, así como el fortallcimiento de la calidad de losservicios de salud.

' Apoyos para mejorar la alimentación de ras familias encondiciones de extrem a pobteza.

- 9o*9 ya mencionamos, la población objetivo de progresa sonlas familias que viven "r, "ordi"iones de pobr.ru"*tr"fru, ir,au_pendientemente de su composiciórU estrüctura familiar y tugu,

de residencia. La cobertura- del programa se extendería por fa-ses. La selección de las rocalidad-es I d" ru" familias ur oib."ruextrema se llevó a cabo mediante criterios objetivos y pro."ii-iur,-tosrigurosos que aseguraran una misma base de ái.p"."iiiia"aa nivel nacional.

unavezdeterminadas las comunicrades donde se flevaría a caboel Programa en donde existiera una alta y muy alta marginación,se procedió a la selección de beneficiariós *édi*t"

"""pio""ai_miento. transparente que asegurara una coberfu.u uq,rituiiuu yque evitara la discrecionalidad, por lo cual:

1. Se levantó una encuesta para determinar los nivelessocioeconómicos de los hogáres, misma que generó infor_mación consistente y homogénea a nivel nacónal. A cadauna de las cédulas se apliió de manera individual unguntaje preestablecido, que permitió la selección du berre_ficiarios con base en criteiios objetivos y en función de una"línea de pobreza extrema,,.

2' El Padrón de Beneficiarios del progresa estuvo sujeto a unproceso de supervisión y actuaüzáción permaneát"" y r"administró a partir de crlterios de transparencia.

42 El combate n la pobreza en eI sexenio de ZedíIlo

3. Un criterio adicional fue el requisito de que tuvieran acce-

so a sewicios de salud y planteles educativos, primaria ysecundaria.

4. Identificar agrupamientos geográficos de localidades quefacilitaran y maximizaran la puesta en marcha del Progra-ma en microrregiones predominantes ruales.

Algunos de los criterios que se tomaron en consideración son:

. Analfabetismo de personas de 15 años o más'

. Inasistencia a la escuela enniños y jóvenes de seis a 14 años.

. Instrucción incompleta en Personas de 15 o más años.

. Viviendas con piso de tierra.

. Viviendas sin agua.

. Viviendas sin drenaje.

. Viviendas sin energía eléctrica.

. Promedio de ocupantes por cuarto.

. Población ocupada en el sector primario.

La familia beneficiaria tendría derecho a los apoyos del Pro-gresa hasta por tres años a partir de su inclusión en el Programa,siempre y cuando sus condiciones socioeconómicas fueran simi-lares a las que se reportaron al momento de su incorporación, ycumplieran con las acciones de corresponsabilidad establecidas'

Transcurrido este plazo,las familias beneficiarias podrían solici-

tar o no su reinserción en el padrón.El Programa inició dando atención a 400 mil familias, siendo

1a meta objetivo 2 millones de familias en 12 estados de la Repú-

blica, en un principio Campeche, Chihuahua, Coahuila, Guana-juato, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí yVeracruz.

Para tma adecuada supervisión y monitoreo del Programa se

creó la Coordinación Nacional del Progresa, que entre sus activi-dades tenía las de:

. Coordinar las acciones institucionales que permitieranproporcionar apoyos directos a las familias beneficiarias,

para mejorar sus niveles de educación básica, salud, nutri-ción y alimentación.

Las políticas de combate a la pobreza en México: L988-2000 43

. Establecer las estrategias y normas que permitieran el ade'cuado funcionamiento del Programa.

. Contribuir a la vinculación de la Política y programas dedesarrollo regional, empleo y superación de la pobreza, cot'r

las acciones de apoyo que proporcionaría el Progresa.

De manera más específica, se determinaron Para la educaciónlas siguientes líneas:

Líneas de acción del Progresn en materia educqtiua

Becas educativas para estimularla asistencia a la escuela de cadauno de los hijos que estén cur-sando desde el tercer grado deprimaria hasta el tercer año desecundaria, así como recursospara material escolar

. Suficiencia de escuelas secun-

darias y primarias. Capacitación de maestros y di-

rectivos, acfualización de pro-gramas y control y evaluaciónpermanente

. Promoción de programas deeducación no dirigida y deeducación para adultos

Con el impulso a la educación se pretende dotar a los indivi-duos de mejores oportunidades par,r su formación integral y me-jores capacidades para su posterior ingreso al mercado laboral.

Educación: elevar el aprovecha-miento escolar y abatir la deser-ción

44 El combate a la pobrem en eI sexenio de Zeclillo

Línens de acción de progresa en nmterin de salud

. Asegurar la oferta y calidad de los servicios de salud,mediante equipamiento, capacitación e incentivos al per_sonal de salud.

. Proporcionar de manera gratuita un paquete básico deservicios de salud.

' Prevenir la desnutrición de los niños desde la etapa degestación otorgando para ello un suplemento alimenti_cio a mujeres embarazadas.

. Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud entre fa_milias y comunidades a través de acciones específicasde educación y capacitación en materia de salud, nutri_ción e higiene.

El impulso a un sistema de salud más eficiente que permitamejorar las condiciones de vida, de desarrollo humano, urí.o_oel tener una cultura prwentiva, provocaría que el i".fi;i;;;;o.oa poco fuera eliminando los ,reJtigios de polreza que lo huir

"u-racterizado. Al tener qejor educación y üt.ta poaria incr"men-tar sus.niveles de productividad en su posible incorporación almercado laboral.

El último elemento para potenciar las capacidades de losindividuos extremadamente-pobres es el de la alimentación:para que un individuo esté sano debe consumir los requeri_mientos mínimos de calorías_que le proporcionen energia; te_niendo salud tendrá deseos dé tener uná mejor ecrucación; ensí la estrategia de política social de ese gobiárno fue eliminarta pobreza a través de la formación de capital humano. pero,en sí, esta estrategia presentó varios inconvenientes entre losque tenemo,s que, en nuestro país, generalmente no se ha dadocontinuidad real a los programas que se emprenden, así comotambién el entorno global de la ecónomía que afecta de mane-ra directa a los_ ingresos públicos (el caso de la dependenciadel gobierno a los ingresós del petróleo), así como la contrac-ción permanente que hay en el mercado laboral y la poca ca_pacidad de respuesta del gobierno y de la iniciativa privadapara generar empleos.

Las políticas de combate a Ia pobreza en México: Lggg_2000

Uns eualuación de los resultados del progresa

45

El Programa de Educación, Alimentación y Salud fue puesto enmarcha en la administración de Emesto Zedillo ponce de León(1994-2000) en agosto de L997,cuyo objetivo principal fue elimi-nar los vestigios de pobreza y-en pa.tícular ios dJ ";t*;; p"_breza, teniendo como líneas de acción impulsai ¡ "pry", f*

capacidades básicas de los individuos en educación, salud y ali-mentación, a fin de romper el círculo vicioso de ra pobre iá utu-c¿índola integralmente.Es muy prematuro hacer un análisis detallado del progresa

por su poca cua'tificación, pero podemos observar un aunientocreciente de beneficiarios: cuandó irri"i¿ ul prog.arrru;;;;;;" ""456 municipios en 10 769localidades, atendiJndo upá*ir'uau-

mente a 300 mil familias. En el año 2000 el progruáu ,e iuUiuextendido a 5 156 municipios en 53 mil locaridadL "r,

¡"r,uii"iode casi 2.6 millones de familias. Con e[o, tres de cada cuatro fa-milias rurales y semirurares pobres fueron beneficiarias der pro-grama' Estas cifras prácticamente no nos ayudan a evaluar ra

*:=:::::ge. g 4bre?a o su impacro en el combate a la po_oreza.extrema/ pero nos dan una idea de que el mayor númerode pobres están en

"l:uTp:, de-19 gue poariu*o" J"á;;;;;" ,"atiende a un segmento dé h pobhóiOn más pobre a" fvft*ilo.

urrl cotupeneTrvo ENTRE pnoNesor y pnocnrse

El peso econónúco de progresn

En.términos presupuestales, pronasol y progresa son muy dis_tintos. Pronasol ejerció durante sus priáeros cinco años un totaracumulado de 72 mil millones de áóhres, es decir, .r. pi*u-dio de 2 400 millones de dólares anuales.s Mientras el prosresaejerció 1 350 millone¡ de pesos enL997,5 66s;ilñ*

"" tB* y7 714 millones en 't999, vnpromedio de a g1,0 _iffo"*á" furo,

_ 8 Cornelius, Wayne, Arure Craig y Jonathan Fox, ,,Mexíco,s National SolidarityProgram: an overview", en Trnnsfolnríng state-society reratíons in Mexico: the Natíonarsolidarity strategy, us-Mexico Conternggigy perspeátives series 6, san Diego, centerfor us-Mexican Studies, University oi Cutío.rliu, t 99a, p. g.

46 El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

al año, que equivalen a poco menos de 5I7 millones de dólaresanuales.e

El peso relativo de los dos programas como porcentaje del prn

es también distinto. Entre 1989 y 1,994 Pronasol representó enpromedio anual .51% del pm. Por su parte, Progresa en 1997 re-presentó únicamente .04o/" del pls.10

Así, a pesar de que el Progresa mantuvo un crecimiento cons-tante en términos presupuestales, estos datos muestran nítida-mente dos realidades completamente distintas. Por una parte, elPronasol fue presentado como el eje principal de la política so-cial salinista de combate a la pobreza, cuando en realidad fuemucho más que política social: fue política política (la imagenpresidencial para el consumo de los ciudadanos mexicanos ymodalidad de legitimación del régimen), política de gasto gu-bernamental e inversión pública en infraestructura y, al mismotiempo, política electoral; por la otra, Progresa fue solamente unode los programas del gobiemo zedillista dirigidos al combate aIa pobreza.ll De hecho, Progresa en 1999 significaba solamente15.8% del total de los recursos presupuestados para combatir lapobreza.lz El Pronasol fue un programa, en el discurso, de granenvergadura; Progresa fue más pequeño en sus pretensiones, peromás concreto en sus objetivos y realizaciones. Las cifras mues-tran también otro aspecto de los programas de tercera genera-ción: la búsqueda de la utilización eficiente de fecursos escasos.

Veamos ahora otro aspecto clave: los propósitos manifiestosde cada uno de estos programas.

Objetiuos de Pronnsol y Progresa

A difqrencia del Pronasol, los objetivos del Progresa están deli-mitados. El primero fue concebido como una estrategia para ha-

'q Zedillo, Ernesto, Tercer y Cuarto Informe de Gobierno: Anexo Grófico y Estadístico.

México, 1997,1998, Presidencia de la República.10 lbid.1r Los otros dos rubros relevantes del presupuesto de combate a la pobreza du-

rante el gobierno de Zedillo fueron los relacionados con prograrnas vinculados a los

llamados Ramos 26 y 33.t2 ZedíL[o, op. cit.

l

Las políticas de combate a la pobreza en México: 1988-2000 47

cer frente a los costos sociales de la crisis económica de los añosochentas y a las políticas de ajuste que se siguieron aplicando enel primer lustro de los años noventas. Tenía dos objetivos: unomaterial, que incluía la oferta de servicios públicos, provisión deinfraestructura y acciones de alivio alapobreza; otro institucionafcuyo eje era la reestructuración de las relaciones entre el Estadoy la sociedad.l3 El segundo buscó enfrentar la pobreza que se per-petua de generación en generación y para ello se propuso:

a) Mejorar zustancialmente las condiciones de educación, sa-lud y alimentación de las familias pobres, particularmentede los niños y niñas y de sus madies, brindando suficien-tes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad,así como ayudas alimentarias.

b) Integrar estas acciones para que el aprovechamiento esco-lar no se viera afectado por la falta de salud o la desnutri-ción de los niños y jóvenes, ni porque teaLizaran laboresque dificultaran su asistencia escolar.

c) Procurar que los hogares dispusieran de medios y recur-sos suficientes para que sus hijos completaran la educa-ción básica.

d) Inducir la responsabilidad y la participación de los padresy de todos los miembros de la familia a favor del beneficioque significa para los niños y los jóvenes su educación, sa-lud y alimentación.

e) Promover la participación y respaldo comunitario en lasacciones de Progresa.la

13 Secretaría de Desarrollo SocíaI, Solidaridad en eI Desarrollo Nscional: nueztas rela-ciones entre gobierno y sociednd, México, Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), 1993.

De hecho, Salinas, a sólo seis semarlas de haber llegado al poder, señalaba: "Endécadas previas, el nnr pudo contar con los campesinos... y los trabajadoressindicalizados... Ahora... debemos co¡rstrui¡ alianzas corl lluevos grupos, algturosde los cuales están ahora desorganizados; otros está-r organizados para varios pro-pósitos, pero no quieren participar en partidos políticos. Debemos convencerlos...",(citado en Cornelins, Wayne, fuditl-r Gentelman y Peter' Srnith (eds.) (L989), Mexíco'sAlternatiae Politicnl Futurcs, Monograph Series, núm. 30, La Jolla, Center for us-Mexica:r Studies).

r{ Progresa, Programa de Educación, Salud y Alinentacióu.México, Pode¡ EjecutivoFederal, 1997,p,39.

48 EI conúate a la pobreza en el sexenio de ZedíUo

Lo que más resalta de este programa es, en primer lugar, ladesaparición de objetivo potiti.or?phcitos; en segundo lugar,su concentración en ra oferta de un paquete de eauiacián, sarudy alimentación dirigido fundamentui-ár,tu a los niños, Á.,¡"r", yjóvenes; y en terceirugar,su incidencia fundamental en familiasenpobreza extrema, reiidentes enzonas rurales *"r;;;J;s. Estocontrasta de manera muy clara con los alcances a"t F.or.rurof q.r"incluía un rango mucho-más umpho áe acciones, se orientaba enun sentido operativo u pro_orrár la participación activa de losmiembros de la comu.ridu¿ y no d"'lo, a"'utgr;u;-iuri'iur, yno funcionaba exclusi,uu*"rrí" "r,

lu, re giones-m a, _u.gir.ruau,del país.lsEn síntesis, debemos señalar que el progresa muestra un en_foque más acotado en el combaie a la pobreza y una mayorfocalización; entre tanto, el pronasol era más bien un programaque se presentaba, en el discurso, como una política ,o"i¿'a" ul-cance

19dio, pero que en rearidad era el medii put, i"r"rr.i-"r",r".

;li,l*tfa presidencial de amplio espectro y, po, tanto, muy

El Progresn y el nueao modelo económico

El tránsito hacia una plena economía de mercado ha sido impul_sado por los gobiernos mexicanos que trun tuniao-rffi'aura"Miguel de la Madrid, pero lor "uia"r'"ils muest.un que la libera-lización de la econoñu no h" úi;;; la vurnerab'idad social

's De hecho, y de acuercro con Gustavo verc{uzco, ra mayoría del gasto ejecutadopor el Pronasol se aplicó al rubro de bienest.;;;;i;irrbanización,r.q,,l;;*",;;"-;;;;;;"#J."jffi i:lT1':";:',".r;."?:,1:<te los extremadame^re

":l;;;,r¡iü;i.;ilil';" acuercto co, esre autor, e'rurestudio realizado en Zacitecas,Jalisco, Cotima y.üol"to, "" "rriclenció

que el prouasolno siguió la trayectoria de la pobreza, p,,"r roi" .*" qrri.ta parte se cresti_'ó a ate'-der a los más pobres. Véase.Verd'zc;,'d;;;;, )üour"r',o y pobrezae. México: etPronasol' una visión cre su impactoi ¡;r"t-i" iüntacra en el XX congreso de laAsociación Latinoamericana cie SocioLgía, rr,f¿íi*' rgsS.16 El Pronasol en su aolicación "*r'üuio "tr

g;*-sesgo político que puso en entre-dicho sus pretensiorres rledistributivas y ;.:; ü; i.tentos relegitirnadores y crereorganizació^ social rearizadT po1 "i

gobieÁo sarinista. véase Dresser, Denise,"Pronasol: los crilemas cre la gobemabmj^¿-, "" rl c otidiano,núrm. 49, p. 50.

hts políticas de combate a la pobreza en México: Tggg_20A0 49

sino que ha exacerbado añejas tendencias de desiguardad sociary agudizado procesos. de-empobrecimiento y *i.ti"".ion. Enese contexto se han ubicado tanto pronasor como Á?s;". e--bos se han enmarcadoen una estrategia de crecimientó económi-co.de bajo perfil, q"".13 sido acomfaRada por uttor r,irr"l", ¿"subempleo e informalidad. según áuio. ¿"i ^"*, p*'lggs

"t27'6% de la p¡a se encontraba á situación du r"úJú"o rririut"(trabajadores que laboran menos J" is horas ,"*uí"f"rl .r, po,otra parte, la ocos afirma que, mientr as en 1gg7 gg.6%de la rseurbana se ocupaba en el se'ctor informal, p'* 1,095 +i.óÁ

". .n_contraba en sifuación de informalidad.ls - l

El nuevo modelo económico, que empe zó a fraguarse en losaños ochentas, promueve una nueva inserción de nuestra econo-mía en el mercado mundial, a través áu n proa.r";ió";; Ii*¡".r_los manufacturados. De manera "rq"u*ati"u pu"a"uii.rrruü q.r"esta estrategia ha favorecido a las grandes empresas exportadoras,que utilizan tecnología de puntalq.r".on ahorradoras de manode obra, que recurren a_ mercado. po"o sindicalizados y que fa_vorecen el empleo eventual, así como una alta rotación áurj".ro-nal. Por el contrario, la estrategiu f,u áur"rtimulado a la pequeñay mediana industria, que cuentan con perfiles tu.rroiáii"L ,u_Iativamente bajos, que emplea grurr.*riaad de mano de obray se orienta al mercado intérno.iero sobre todo, el enfoque eco_nómico neoliberar r'ro

lu.arenrado h p;;;;;ñ "*ri"r"tr"-ñ*"la fecha, la estrategia de insercior, ul ,;r"r"udo externo no ha con_tado con las condicion":

T * han impulsado las políticas quepropicien los encadenami"Tof productiios, así como el desarrollode. nuevas capacidades y habi'ritacio"". puru que ese estímuloextemo sea efectivo factor de arrastre para la economía nacionalen su conjunto.Ante este p*"r111i la eficacia deprogramas como progresa

enfrentó serios retos, porque si consideramos su focalización enregiones rurales, su atencibn.u.*u población fuera del mercado,sin tierras y sin ingreso, ,gl objetivás J" propor"ionar educaciónbásica, salud y alimentación nó p"*".,, por sl solos, suficientes

17 rNrct, Etrcuestn Nacíonnl de Enryleo,México, 1995.18 ocDE, Estttdios Econónúcos de ia ocot: ¡¡¿x¡ci,lvté*ico, 1997, p. g3.

ri

*d

50 El combate a Ia pobreza en el sexenio de Zedíllo

para garantizar que sus beneficiarios obtengan en el mediano pla-

,o.-á nueva y mejor ubicación en la sociedad, aunque sus accio-

nes están diseñadas para generar condiciones que den nuevas

habilitaciones entre la población objetivo.por una parte, todo parece indicar que quienes fueronbenefi-

ciados po. él programtno pudieron encontrar trabajo en el cam-

po donie reslieo ya que invertir en é] no es una prioridad federal.

bor otra, el acceso a nna educación básica (primaria y/o secun-

daria) que no intenta capacitar a los individuos para competir en

el plano nacional o inteÁacional, no parece tampoco unavia.ftan-

.u puru garantizarles la superación de su situación socioeconómica

a tiavés de su eventual párticipación en mercados de trabajo ur-

banos donde, en el caso de las manufacturas y debido a la regu-

lación estatal, los salarios son muy bajos,le y en el caso del sector

servicios, se vive en condiciones de informalidad y consecuente-

mente al margen de la seguridad social, Pero en condiciones

mucho menos difíciles que las que pueden imperar en un agro

totalmente al margen del desarrollo del mercado'

En ese tenor, es evidente que la interacción entre la política

económica y el Progresa cierrá las posibilidades Para que los be-

neficiarios á" "r"

p"rograma sigan viviendo en el campo y abte

una vía única: la migración hacia centros urbanos donde, como

decíambs, el empleo es escaso y precario'

A pesar de que Progresa pondera favorablemente un segmen-

to de aquellos menos Javorecidos en nuestra sociedad, 1o cierto

es que Ju sentido de justicia Parece- limitado, pues se garantíza

ur, *írri-o de aspectos vitaleJ: salud, educaciónbásica y alimen-

tación a niños di familias extremadamente pobres, así como a

sus madres. Sin embargo, la simple posesión o acceso a estos bie-

nes y servicios no puede tomarsé como un indicador real de bien-

estai, pues sólo son medios para alcanzarlo, es decir, recursos

puru.ár,f"rir libertades y capácida{e¡ fe elección a sus poseedo-

ies, de manera que una polít1ca social de esta naturaleza requiere

estar acompañada de una política económica que ProPugne Por

1e Recordemos, por ejemplo, que en la industria electrónica en el estado de jalisco

se pagan en prom"áio ná"tu Aos ialarios mínimos, que no so'r suficientes para ctürir

las necesiclades de una familia.

Las políticns de combate a Ia pobreza en México: 1988-2000 51

la creación de fuentes de empleos, de una política de mejoramientoreal de los ingresos y de una política de estímulo de la creaciónde capacidades tecnológicas y científicas que Prevean un desa-

rrollo sustentable para el país. Siguiendo este razonamiento, po-demos apreciar que las opciones que abrió el programa fueronmuy estrechas, pues sin los complementos adecuados, tendierona dejar cerrado el círculo de la pobreza. Se podría describir que

el criterio de maximización de Progresa y su continuación en el

Programa Contigo, por sí solos, no pueden mas que dotar de ca-

pital humano y bienestares mínimos (educación básica, salud ynutrición) a los pobres extremos, Para que en el mejor de los esce-

narios posibles logren ser simplemente Pobres. La política socialpor sí misma no es una solución de largo plazo: requiere unaamplia gama de complementos y una estrategia nacional parasolucionar los problemas que la pobreza extrema solamentemagnifica.

lntegración social y legitimidad política

Una constante en el discurso neoliberal, cuando se aborda 1o so-

cial, alrededor de la estructuración de programas de combate aLapobreza, de segunda y tercera generaciones, es que éstos son

presentados como estrategias políticas que alientan a los pobresá q.te se organicen y se conviertan en los principales actores de lapoliti"a social. Sin embargo, el caso de Progresa es peculiar, pu€s

aunque el texto del programa señala que "la participación comu-

nitaria es un elemento fundamental para el buen desarrollo del

Programa y el logro de sus objetivos",2o en los hechos despLazó

su foco de operación del nivel comunitario al familiar,lo que se

tradujo en una renuncia a utilizar las estrucfuras organizativasconstituidas por el Pronasol, que se denominaban "comités de

solidaridad-. Sin duda, ello se ha traducido en una pérdida neta

de recursos organizativos, que de manera muy clara es imputa-ble a problemas de orden Político. Esta situación eiemplifica una

de las tendencias más notorias que generan incertidumbre alre-

dedor de este tipo de Programas:la discontinuidad.

20 Pronasol, Méxíco, 1997.

52 El combate a la pobrezn en el sexenio de ZediIIo

Pero más allá de este asunto/ en el caso que nos ocupa/ habríaque preguntarnos si está justificado el cambio de énfaiis. Implí-citamente sí hay un motivo y está ligado a dos asuntos: uno, elcarácter populista de-pronasol y dos, el contror político que el expresidente carlos salinas tenía sobre algunos de los

"oÁité, d"

solidaridad, los cuales eran empleados con propósitos electora-les o como contrapesos dentro áe la maquinaria del pnr. Sin em_batgo, éstas no parecen ser razones suficientes, ya que/ de maneraun tanto modificada, la lógica de organización cbmunitaria si-gue existiendo en la operación de algunos de los programas riga-dos a los ramos 26 y 33.

Esta dualidad organizativa hace más difícil la complementa-riedad que pretendidamente buscaba el progresa .o., otro, pro_gramas comunitarios. De hecho, la imagen pública es que estasdos estrategias de intervención social sé opbnían debiáo a quemientras Progresa fue diseñad9 y fue contiolado realmente porla subsecretaría de Egresos de lasecretaría de Hacienda, los ra-mos 26 y--33 del presupuesto fueron operados por ra secreiaría deDesarrollo Social (snousor).

. Desde el punto de vista.de la integración social, habría qued::r.r t"" el.P¡og1es-a contribuyó a deárticular un íejido de co_mités de solidaridad que, según datos oficiares de yi9g, habianll:gldo a 150 mil y estában ligados a proyectos d"ru.rolíájo,

"r,2378murucipios del país,y que, no ur, toáo,los casos, solamenterepresentaban un espacio de manipulación política.. Progresa_aparece como un programa más técnico, menos poli_

tizado que el Pronasol, peto más céntrarizado, con arcances -Lrro-res, menor coordinación con el resto de la política de combate a lap-obreza,y promotor de una participación social de baja intensi_9u9, "T

la medida que establé"" "orilo

espacio de operación el in_terior de las familias beneficiadas, en lugár de favorecer formas deorg*ización social autónomas con una buse comunitaria.

Descentraliznción

otra de las características que, desde'na perspectiva técnica, sebusca rcalizat en el diseño y operación de-un p.ogru*u social essu descentralización, entendidá, por una parté, .J*o el traslado

Las políticas de combate a la pobreza en México: lggg-2000 53

de algunas decisiones y de algunos servicios tradicionalmenteoperados en el ámbito federal hacia otros niveles de gobiernoestatales o municipales, o hacia instancias de organizJ.ior, .o-munitaria o civil; por otra, como la supervisión dé hs funcionessociale.s por parte de organismos sociaÉs. Enbuena medida, des_centralizar significa también, en primer lugar, reducir o eliminarel control que una burocracia

"ur,t ul tiené en el manejo d" ;;

políticao un programa.social; y en segundo, promov", .rr,u pur_ticipación social más directa, es decir, una géstión más sociar ymenos estatal. sobre esto último ya se ha háutaao en el caso deProgresa, pero los indicios de recentralizaciónse ven confirmu-dos también porque el programa funcionaba de manera verticar,controlado por instancias federales y bajo la dirección de unaburocracia yun cuerpo técnico que deíerminaba su funcionamien-to. Esto, podríaargumentarse, fávorece su operación más eficienteporque evita distorsiones derivadas de h óxistencia de podereslocales que pueden modificar los objetivos del prográa. sinembargo, también supone, de entradá, un rechazó u ürru articu_lación más intensa con otros niveles u otras ramas de gobiemo, ycon la sociedad organizada.

La recentralización debe verse como un paso atrás en ra reor-ganizació_n del Estado en ros planos federal, estatal y municipar;así como la redistribl"-tól de poder hacia ayuntamientos, gobier-nos estatales, comunidades y organizaciones sociares debé versecomo un avance democrático.

Selectiaidnd y exclusión social

otro aspecto que es mencionado con gran frecuencia como unade las directrices de las nuevas políücas-sociales es la necesidad deque l_os programas

lengan como objeto a los más pobres, reco_mendación que suele ir acompañaáa po, otra, a saber: que seabandonen las políticas de cobertura uiriversal.

Esta selectividad suele justificarse argumentando la imposibi-lidad financiera de los Estados p"t" .ñbri, grandes projr"rrruusociales' Además se manifiesta la conveniericia de despüzar laatención de la intervención social de los sectores medios y los tra-bajadores calificados hacia los más pobres. otro patrón, frecuen-

54 EI conúate a la pobreza en eI sexenio de ZedíIIo

temente implícito, es de carácter político, y es el entrelazamiento

de estos programas con objetivos de seguridad nacional, como

consecuencia de los conflictos sociales violentos que se han pro-ducido en zonas de alta marginación, como Chiapas o Guerreroen nuestro país.

El caso de Progresa es muy claro, ya que utiliza como pauta

de selectividad de sus posibles beneficiarios el índice de margi-nación por localidad elaborado Por el Consejo Nacional de Po-

blaciónlConapo),2l lo que 1o ha orientado a concentrar su acción

en las zonas rurales más marginadas. Después de hacer este pri-mer gran recorte y de eliminar tácitamente a grandes segmentos

de la población, Progresa elaboró padrones de familias en la po-

brczaextrema en cada una de las regiones seleccionadas, toman-

do en cuenta criterios socioeconómicos tales como jefatura del

hogar, características de tamaño de los hogares, composición por

,"r=o y edad de los miembros de los hogares, alfabetismo y niveleducátivo cle cada miembro, actividad económica e ingreso de

las personas, posesión de bienes, características de la vivienda ypreiencia de discapacitados. Esos indicadores se usaron para

áplicar un sistema de puntajes homogéneo en todo el país' La

légica del proceso de selección fue binaria: separar hogares en

la pobreza extrema y hogares no extremadamente pobres, usan-

do como punto de corte el nivel de ingreso correspondiente a la

canasta normativa alimentaria.Se hanhecho muchas críticas a estos mecanismos de selectivi-

dad del programa; entre ellas destacan dos aspectos técnicos muy

importantes y un hecho muy significativo:

a) El índice de Conapo mide marginalidad, no pobreza'

b) La canasta rrot*uti\ u alimentaria no es un parámetro sufi-

ciente para seParar a los pobres extremos de los pobres,

porque hay evidencias empíricas de que es falsoel suPues-

io dé qr'te l,os hogares que se hallan por encima del umbral

2i Dicho índice se coustfuye rrsancl0 datos del Censo Generat cte poutaci¿n ¿e

1990 y del conteo de 1995, con los siguientes indicadores: viviendas sin agua

entubácla, si¡ clre¡raje, s¡'r energía eléctrica, con piso de tierra, ocupantes Por cuarto

e ingresos o población ocupacla en el sector primario'

Las políticas ile combate a Ia pobreza en México: 1.988-2000 55

mÍnimo de alimentación se hallan también por encima de

otras necesidades básicas.

c) Los recursos destinados al combate alapobreza son suma-

mente escasos/ ya que lafocalización responde a la necesi-

dad de confrontar la masificación de los problemas sociales

con fondos recortados. Además, en situaciones de crisispresupuestal los recursos pueden incluso disminuir, comoocurrió en 1998 cuando los programas de combate a la po-

bteza sufrieron un recorte de 230 millones de pesos.

Por lo que toca a la primera crítica, algo incuestionable es que

el Progresa excluyó a los pobres extremos que viven en zonas

que no pueden considerarse de alta o muy alta marginación; par-ticularmente hizo a un lado a toda la pobreza extrema urbana.

En lo que se refiere a la segunda, se Ptlede suPoner que el Pro-grama consideró no Pobres a muchos pobres que no padecen

pobreza alimentaria, Pero que no por ello satisfacen el resto de

sus necesidades básicas.Finalmente, respecto a la tercera crítica, la escasez de recursos

se tradujo en exclusión de familias del padrón de Progresa Pormotivos estrictamente presupuestales, no imputables a las carac-

terísticas socioeconómicas de las familias que aspiraban a parti-cipar en el prograrna. Vista así,la selectividad del programa puede

interpretarse como altamente excluyente, en virtud de un crite-

rio céntralizado para su operación. En ese sentido, la heteroge-

neidad de los pobres puede agravarse por el carácter focalista de

Progresa, que puede mejorar la sifuación de un gruPo, mante-

niendo en la pobre za y / o marginación a otros.Otros aspectos relacionados con los criterios de selectividad

tienen que ver con la posible ineficiencia o ineficacia del progra-*u, g"tr"tadas por su intervención en zonas de alta y muy alta

margitralidad. La falta de vinculación explícita entre el Progresa

y los programas de dotación de infraestructura.puede ser muytostosa. En ese sentido, se puede afirmar que el Pronasol tenía

un mayor nivel de integración" pues intentaba vincular, entre otras

cosas, dotación de infraestructura, creación de empresas comu-

nitarias y otorgamiento de becas escolares. Adicionalmente, laaplicación de criterios de selectividad muy estrictos en zonas

dónde la pobreza es endémica genera un encono comunitario

56 El conúate a la pobreza en el sexenio de Zeclilto

entre quienes son beneficiados por er programa y quienes no loson' Para ftnalizar esta sección,habria que decir que progresaparecía preocuparse más por contar a lós pobres'extremos enzonas marginales que por abordar y enfrentai las causas de la po_breza, que para muchos están fue*ámente ligadas u probl",'u, duempleo e ingreso y no solamente a problemá de

"apital nÁurro.

La rNsrlrucroNALrDAD DE Los pRocRAMAS

DE COMBATE A LA POBREZA

un aspecto no desdeñable en el análisis de estos programas hasido su corta duración. parecen estar condenados a Jxistenciasrelativamente efímeras, como lo muestra er largo camino ."co..i-do en ntrestro país desde 7973, cuand.o se creJel Rrorn, pasandopor el Coplamar, que funcionó entre 1979 y 19g2, los toptua",como ejes del desarrollo social durante el slxenio de Miguel deLa Madrid, hasta el?ronasol que operó entre 19g9 y i-ft9í.

Resulta evidente la fragilictad poiiticu de estos prág.u*ur, q,.r"tiene diversos orígenes: por una parte, éstos no ii"rrér, un lugaren la teoría neoclásica, ya que constifuyen, desde esa óptica, in_tervenciones estatales f , por tanto, altáraciones en el flnciona-miento del mercado; por otra parte, no sólo no son prod,,cio ducoaliciones amplias, sino que no rogran consensos sóiidos dentrodel grupo gobernante,lo que se ha-traducido en su irremediablesustitución cadavez que se da un cambio de administración. sufalta de institucionalidad-hace que los objetivos q"" r" p.opor,".,no se realicen, lo que los ha convertido en modai ,e*enul"s y .roen instrumentos eficaces de largo prazopara super ar ra pobieza.

El.caso-de Progresa es distintode lo que programas socialesanteriores habían venido demostrando: la continuidad transexenaldel programa, con otro nombre (Contigo); se sustenta en el he_.ho.9:.qy" Progresa contó con un diseñ-o y una sustentación queposibilitó su no desaparición, toda rr", qú" ha contado con eva_luaciones extemas favorables y rr, -od-ulidades de instrumen-tación han respondido a criterios institucionares, rograndoco¡vertirse en el eje sobre el cual ha girado la política so.ál d" luadministración de Zedillo y, hasta rJfecha,la de vicente Fox.

Itts políticas de combate a la pobreza en México:1gSS-2000 Sz

q

I

I

. Afirmar que la porítica social bien focalizada en el combate ala pobreza, como Ia planteada por progresa y continuada porContigo, si bien requiere de una nueva geneiación de progra-mas/ que sean más integrales, para concentrar de _ur,"ru armó_nica los escasos recursos de que se dispone, ha sido un primerintento por crear una política áe Estado en materia social, i.ru rroesté sujeta a los vaivenes sexenale s, y d,e esta forma p'"áá

"or-vertirse en una verdadera estructuia institucionl lue ifrur"ucertidumbre y provisión de recursos a los actore, ,d"iul", pu.usuperar y atacar en una perspectiva de largo aliento los proble_mas y las limitaciones que la pobreza ha generado para -illo.r",de mexicanos.

, Esto último no parece posible sin grandes acuerd.os naciona_les entre los principares partidos políiicos del país, las diversasestructuras-de gobiemo y una real participaeió'n de ros mexica-nos_ atrapados en la pobreza. Tampóco es viable sin un cambioen la política económica que ponga en tera de juicio ru ia"u ¿"que la industrialización oiieniadihacia las exportaciones es laúnica modalidad que puede maximizar ra asijnacion eiicientede los factores de la producción y la aceptación per securaseculorum de una especiarización, ahtra vigente entre las nacio-nes de acuerdo con sus respectivas ventajas comparativas decostos, sin pensar, diseñar e instrumentar politicas ,oáiul"r, i"

"d,r-cación y capacitación, de reindustrialuaiión,de desarrolio tecno_lógico y de rediskibución del ingreso para que esas condiciones,hasta hoy vigentes, puedan se, réverdáas en el largo plazo.

El enfoque de la industrialización en-focada " i*:ñ;;tacio-

nes y la especialízación entre naciones, así como sus metasmacroeconómicas,22 conciben er desarro[o como un resultaáo de3,:?-.pO"ncia perfecta, pero no se preocupan por la sustenta_bilidad social y ecorógicá del model,o. tgnoranáo q.r" r,i.,f,rr,upolítica social será efectiva en tanto h piítica

".orrá-i*,-rir"rr-

2 El supuesto cre fondo es que las condicio.es macroeco'ómicas para el desarro-llo so* el libre comercio, la apert'ra total de las economías, la abolición de las barre_ras ara.celarias y no ara.celarias, las estrategias antiinflacio'a.iu" y .,r-, EstudoT"yr"ry,1,!gado a poríticas monetarias y fiscales restrictivas. véase Dusser peters,Eruique (1997), La Econontía de la polarizncíón: teorías q anlucién del canúio estntcturalde las mnwtfacturas nrcxicanns (1ggS-1gg6),México,

¡us y uNAM.

58 El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

tras no garantice la reproducción material de la sociedad," y lasatisfacción de los mínimos de bienestar a que toda poblaciónlegítimamente puede y debe aspirar, en el sentido de que un Pro-ceso de crecimiento endógeno es, también, una condición nece-

saria para la integración exitosa al mercado mundial y unagarantía de la estabilidad social y política de un país.

23 Cabe recorclar que la situación social de tur individuo está determinada, en

gran medida, por la distribución primaria del ingreso relacionada con la de¡romina-

da "remuneración a los factores de producción", esto es, los ingresos generados en

el proceso de producción y apropiados por los diferentes sectores sociales. En ese

sentido, la política social funciona en el ámbito de la distribución secundaria o

redistribución, que resulta luego de la reducción o aumento que experimentan los

ingresos óbtenidos en el mercaclo, a través de Ia tributación y las transferencias efec-

tuadas por el Estaclo (Isuani, 1991).

1

El diseño e instrumentación de

las políticas de combate alapobrezaen el sexenio de Zedillo

N ESTE ArARTADo sE REALTzARÁ una revisión general sobre laspolíticas de desarrollo y de los datos numéricos de recur-sos asignados al combate a la pobrczaincluidos en el Plan

Nacional de Desarrollo y en el úItimo informe de gobierno de laadministración de E. Zedillo.

Le on¡sNr"ractóN qur EL GoBIERNO MEXTCANo FIA rMpuLSADopARA coMBATIR LA roBREZA EN LA ADMrNrsrRACtóN oE E. Zvolrto

En el Plan Nacional de Desarrollo de E. Zedillo se señaló que unade las prioridades y desafíos que tiene México es "disminuir lapobreza y moderar la desigualdad que existe entre los diferentesestratos de la población. Su persistencia no permite el pleno ejer-cicio de las libertades democráticas ni el despliegue de las capa-cidades individuales en el proceso productivo, en la educación yen la cultura".l En el documento se señala que la exclusión degrupos de los beneficios del desarrollo es injusto y no es compa-tible con la configuración del sistema político. Como consecuen-cia, el gobierno federal determinó que era necesario generar

' E. Zedillo, Plnn Nncional de Desanollo, I' , - , , p.73.

59

60 El combate a Ia pobreza en el sexenio de Zedilto

condiciones que ampliaran la satisfacción de las necesidades so-ciales tanto en el plano individual como en el grupal.

Se subraya:

1) La necesidad de la estabilidad y er crecimiento para el pro-greso social.

2) Lanecesidad de conjuntar recursos tanto sociares como gu-bemamentales para combatir la desigualdad.

3) El gobiemo debería cumplir con un pipel de rector en aten-ción a las necesidades básicas.

4) se atendería de manera prioritaria a familias en condicio-nes de pobreza extrema.

5) se incluiría en los programas de atención a la pobreza a laspoblaciones marginadas, ras comunidades ináígenas y losgrupos con desventajas para integrarse al desairollo.2

La finalidad de lo anterior consistiría en la formación de unamayor cohesión social, a través del aprovechamiento productivode sectores regionales, y la creación de condiciones haría que elanterior listado de familias pudiera obtener una perspectiva dedesarrollo.

_ E.J.".los-principales problemas que tiene el país se encuen_tran: la implementación de servicioJ básicos, saiud, educación,empleo, seguridad social, vivienda, desarrollo regional y desa_rrollo urbano para la superación de la pobre"u

"*t"r"-u. '

Enfoque que tiene eI gobierno mexicnno de ln pobrezn

En el diagnóstico del plan Nacional de Desarrollo 199s-2000 se in-dica que ha habido avances; sin embargo, existe aun la desigual-dadyla pobreSa principalmente en las fámirias y grLrpos don& losservicios son de muy difícil acceso. se determindque el problemamás urgente es la pobteza extrema, tomando

"., .r"r,iu que 14

millones no pueden satisfacer sus necesidades mínimas y iue elárea rural es la de mayor pobreza

-ZST, de esta muástra_.,Por otro lado, se observó que en vastos sectores populares no

' Ibid., p.74.3 lbid., p.77.

$

1.lEI diseño e instrumentacíón de las políticas 6t

existen servicios públicos y de vivienda apropiados, principal-mente_entre la población indígena, de la cuáI, según loi datoi dePlan Nacional de Desarrollo en 1990, 4r% deh páblación de másde 1'4 años de edad era analfabeta y 37"/o no ténía ninguna ins-trucción escolar.

Para combatir la pobreza se toma en cuenta a ras familias enpobreza extrema, es decir, aquellas inmersas en una sifuación decarenciasy que no tienen la capacidad de aprovechar las oporfu-nidades disponibles.

La administración de zedifloentiendía por pobreza lo siguien-te: "...Ia incapacidad del individuo pu.u gltr"iar de maneá p"r-manente el ingreso que re permitá satisfacer sus necesidadesbásicas"- a La política de superación a la pobrez.ase orientó a ,,laaplicación de acciones, funáamentalmente de educación, sarud,alimentación y vivienda, dirigida a grupos de alta vulnerabili-dad para mejorar sus condiciónes dJviáa, aprovechando la or-ganización social y ciudadana,,.s

se señaló en el plan Nacionar de Desarrollo que ra reducciónde los niveles de pobreza tenía que ver con acciones sustancialesen las áreas de educación, saluá, vivienda y servicios urbanos,infraestrucfura básica, conservación de la naturaleza o der me-dio ambiente y canales de acceso a la justicia. Er propósito fueorientar recursos económicos a las anteriores áreas-.

. Para superar lapobrezase propuso como objetivo el estableci-

miento de condiciones mate_riales para impulsar la incorporaciónde los grupos más vulnerables o dósfavorécidos a to, pro'.erá, d"desarrollo y, de esta manera, elevar los niveles de bienestar. DeTan:ra general,la estrategia del gobiemo fue tratar de detener losefecúos sociales de la crisis to*urráo como punto de referencia po-líticaé de largo plazo. Se propuso el trabajo .on gr.rpá"

"rgurri_zados-para que influyeran én la población máí pá0." o-.o'mayorés índices de marginación. Entre otros erementos de la po-lítica de superación a la pobreza encontramos que ésta se orienta"aldespliegue de poteniiaridades productivas'de las regiones yde las personas".6 En este sentido, las líneas de acción q".r" *u.-

a lbid., p.713.5 lbid., p.773.6 lbid., p.1.I3.

62 El combate a Ia pobreza en eI sexenio de ZediIIo

caron el rumbo de la administración de Zedillo fueron la provi-sión de servicios básicos y el aPoyo al empleo y la producción, a

través de varios programas entre los que sobresale el de Educa-

ción, Salud y Alimentación (Progresa).

Como parte fundamental del Plan de Zedillo encontramos

que la ptorritiótt de servicios básicos tomó un papel central para

óombatir la pobreza debido a que se proponía elevar de manera

sostenida y p"r-utr"nte las capacidades productivas_ y cultura-

les de los grupos sociales que se encuentran en condiciones de

pobreza "*tt"tt u. En síntesis, se buscó impulsar la- educación

-para reducir el analfabetismo, se planteó ampliar el programa

de desayunos escolares, distribuir con mayor cobertura el abas-

to sociai de productos como maí2, frijol, attoz, azttcat, abarro-

tes y mercancías generales; se incluyó la distribución de leche,

la promoción de mejoramiento de vivienda mediante apoyos a la

construcción; además un sistema sobre el que se trabajó fue el

de crédito a la palabra, el cual es un esquema financiero para

promover la auloconstrucción y el mejoramiento de la vivienda

en zonas marginadas.se destaca qrr" t" tenía contemplado mejorar el nivel de infra-

estructuraS en caminos, telecomunicaciones, serviCios urbanos,

agua potable, corriente eléctrica y drenaje, respetando el equili-

bilo ecológico. El Plan Nacional de Desarrollo indica un aumen-

to de la póducción, la productividad y el ingreso; sin embargo,

se advierte que la capaiitación no es suficiente para mantener el

ritmo de creóimiento si no se cuenta con fuentes reales de trabajo

y producción. Para tratar de solucionar lo anterior se proponía

ína serie de programas que generaran oportunidades de trabajo

y desarrollo.En 1o que concieme al desarrollo de los pueblos indígenas, se

puntualiz'ó que el gobierno tendría_la convicción de impulsar el

desarrollo dé ¿stos;1o anterior implicaría que a largo plazo nin-

gún grupo o comunidad debería estar marginadg. Elobjetivo de

iu a¿lioirtración de Zedillo fue la integración de todos los gru-

pos étnicos en los procesos de desarrollo que e_l País tuviera. Para

cumplir dicha meia política se contemplaba la participación de

grupos sociales a través de la implementación de políticas públi-

áut y t" promovería el respeto de los derechos que corresPonden

u to, it a?gunas, al igud qüe sus formas de organización social.

El diseño e instrumentación de las políticas

7 Segur-r el Plan Nacional de Desarrollo de Zedillo, en 1995 la población de 15 a

2g años era de 27 miüones y representaba 30.6% de la población total (p. 1L9).

I lbid., p,23.

63

otro aspecto que retomaría la administración de Zedillo se-

ría la ateniión a grupos vulnerables, es decir, la población que

ha sido marginada Por su edad, condiciones físicas y sexo; en

este sentido ie propuso dar atención especial a los grupos que

se encuentran en situaciones desventajosas con la finalidad de

lograr la equidad en la administración del gobierno de Zedillo.En el Plan Nacional de Desarrollo se puso especial énfasis en la

atención a jóvenes,7 principalmente en las zonas donde hay ma-

yor movilidad de trabaiadores migrantes (Oaxaca, Guerrero yMichoacán), y se contemplaría la detección de demandas y esti-

mulación de acciones como educación y capacitación laboral, para

lo cual se proponía una descentralización en el marco del federa-

lismo.Para incorporar a la población discapacitada en procesos de

desarrollo laboral se contemPlaría -según el p¡r>-:

a) EI fomento de una cultura de respeto a la dignidad y a sus

derechos humanos, sociales y políticos.b) El diseño de programas que aPoyen a esta población'c) La revisión de la legislación vigente.

A fin de lograr los anteriores puntos,la administración deze-dillo propusolmpulsar una política integral de desarrollo social,

lo cual implicaríá la "construcción de instituciones y las bases

materiales Para su bienestar y Progreso";t en otras palabras/ se

consideró elenar la calidad de vida a través de la creación de em-

pleos y el suministro de servicios básicos. La política de_"descen-

iralizáción,, implicaría mayores recursos y responsabilidades a

los gobiemos de los estados, que estaría acompañada por el for-

taleiimiento de los tres niveles del gobierno; la intención del go-

biemo federal fue lograr para 1998 ser sólo rector en la política

del combate a la pobre"i. Otro elemento por considerar fue la

corresponsabilidad de la sociedad y el Estado en la cual se in-

64 El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

cluiría la participación ciudadanae en el cresarrollo sociar y er com-bate a la pobreza.

llasta aquí se ha.descrito elplanteamiento político que inte-gró la administración de Zedilr,o para combatir la poali)u, u"icomo-su enfoque sobre la pobrezay los principales e;es de acciónque desarrollaría para confortt u,

-,rnu política q,r" íu pur-iti"ru

lograr los anteriores objetivos.

Filosofía que impulsa Ia política de contbntea la pobreza (extrema pobreza y pobreza)

En la administración de Zedillo se contempló destinar recursos alos más pobres, o a los sectores que se encuentran en pobtezaextrema concebida_así por la desnutrición, las enfermedades, labaja.escolaltgud y la cárencia de oportunidades, puru ál

"fu"tose diseñó el Programa de Educación, salud y Alim'enta"io., (p.o-gresa) el cual tenía entre sus objetivo, ,,.oábutir intejiáimentelas causas de fondo que g_eneran I apobtezaextrema e., lus regio_nes marginadas del país..10

Sobre las reglas de operación del progresa

De acuerdo con las reglas de operación del prog rcsa 20A7, ,,Lasecretaría de Desarroiló social ui r"rpo*uule de la coordinacióngeneral del Programa, a través de lá Coordinación Nacionar deP-rorye¡a (Conprogresa), órgano desconcentrado de la Secreta_ría de Desarrollo sociar qr" Lr" creado por Decreto presidencialpublicado en el Dinrio ó¡icint de ra Fedirnción er a de agosto deT997, con el objeto de formular, coordinar y evaruar la ejecuciónde Progresa (cuando se llamaba asír ). Conprogreru .rrártu

"or,

. . e La participación ci'dadana se entiende en este contexto como ,,la conforma-ción de una cultura cívica.al servicio de la justicia, la libertad y ru a"*o".á.iu,,,

(ZedJ-J.lo, Plan Nacional de Desarrollo, LSOS, p. tZS¡.10 www.sedesol.gob.mx

. - 11 En este apartado nos referiremos al progresa en pasado, ya que la administra-

ción de vicente Fox cambió er nombre de prJgresa pór el de ópoit -iaua"s; ia rn-formación se puede consultar en la página: oui*.oiort.*iclades.gob.mx

El diseño e instrumentación de las políticas 65

un.Consejointegrado por ros titurares de las secretarías de Desa-yto.social (quien lo presidía), de Hacienda y Crédito pJbhco,de Educación Pública y de salud, el que se reunirá trimestral-mente".12

- El consejo estaba apoyado en un "Comité Técnico conforma-d:.po-r los representantés de las secretarías de Desarrollo so-cial, de Hacienda y Crédito público, de Educación pública, desalud, de Contralória y Desarrollo Ád-i'irt utivo, el InstitutoMexicano del seguro social y la Coordinación Nacional del pro-grama de Educación, Salud y Alimentación,,. El Cor.,r"¡o-r" ,"_unía por lo menos trimestralmente y estaba ur,cu.gudo á" i",ou,1

cfo el seguimiento del programa; revisaba el iumplimiento{"- h-r responsabilidades de cada una de ras Depend"rr'"iu" u ¡r,-tidades que participaban en ér; tomaba a""isror,!s e"-rrr-"'"r1"-glada sobre las características del progresa, lo cual _según susobjetivos- les permitía- una operacióñ más eficiente y a?urrrpu_rente y cumplirían con lo dispuesto en: 1) el Decreto áut pi"rr-puesto de Egresos de la Federicióru 2) en ro referente u lu" n"gu,de Operación del programa y 3) demás funciones q;; i" ;".o_mendaran' Este Comité operába con base en er Regia-"r,to t,r-terno que al efecto se emitía.r3

_, El P.gqresa operaba principalmente por la ,,CoordinaciónNacional del programa aó gauóació', sarud y arimentaciJ n,,rucual formaliza los "Acuerdos de coordin ación" entre los goii"r-nos estatal y federal.la

l'? Reglas de operació' del programa de Educació., salud y Alimentació'2001, p. g.t3 Ibid., p.8.r{ "El Gobie'ro Federal es er respo'sable de establecer las Reglas de operació'd."J Pt9st1*,, pa-ra asegurar en estricto apego a las mismas la adecuada identifica-ció. e inclusió¡r de familias al programa, ia xdmi.istración del padrón y la e^tregade los apoyos, aportar los recursos necesarios para su operación, mrrt"r"r", er segui-miento y evaluación del mismo, garantizar

"i.lr_pli_iunto Oe s,rs .Ul"ii*, y af_fundir los principales resultados lialcances oUter1i¿ás, en estricto apego a las Reglasdeoperación del Programa". Reglas de operaciór del programa de Ed'cació', sa-lucl y Atimentación, 2001, p.4.

^ Los yctgrgs que oper¿u1 er programa (secretaría de sarud, Lutituto Meúcano de'seguro social (rrrrss), entidades eslatares y rrr,,rli"iput"r) presenta' a más tardar e'el primer cuatrimestre del año al Comité íéoú.o rás resultados de la revisió'de lossistemas de ir-rformación de Progresa que se encuenuan vi'culados a la certificació' dela correspo'sabilidad ae hs rá*as beneficiactas (ñeglas de op".".iJ" z-oüp. sr

66 El combnte a Ia pobreza en eI sexenio tle ZediIIo

En la operación del Progresa participaban: a nivel federal, lasSecretarías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Sa-

lud, así cofno el Instituto Mexicano del Seguro Social. Bajo la co-ordinación de Salud recaía la conformación de acciones de otrasentidades participantes de este sector y de aquellas que se ibanintegrando al Programa.ls

La forma de operación en los estados consistía en lo siguiente:los gobiemos de los estados,las delegaciones y programas fede-rales, en su caso, eran los responsables de operar y otorgar losservicios de educación y de atención a la salud de la población,así como dar seguimiento de la operación de los componentesrespectivos de Progresa para 1o cual integraban el Comité Técni-co Estatal de Progresa, el cual se reunía bimestralmente para su-pervisar el "estricto apego a los lineamientos generales de estas

Reglas y reportar los resultados de la supervisión a Conprogresapara que ésta a su vez los diera a conocer a su Comité Técnico".16

Progresa contaba también con el apoyo de las autoridadesmunicipales para el desarrollo de sus acciones; éstas participa-ban en la revisión de las localidades a incorporar en el padróndel medio rural, con el fin de ayudar "en la verificación de quelas localidades contaran con acceso adecuado a los servicios deeducación y salud; promover y apoyar la ampliación de la cober-tura de servicios de educación y salud". Asimismo se establecíaque deberían impulsar "la of.erta de productos básicos y el abas-

to en comunidades de difícil acceso; se debería dedicar personalque serviría de apoyo y enlace a nivel municipal para las accio-nes de Progresa; y coadyuvaría en los operativos de entrega de

los apoyos a las familias beneficiarias".TTPara la incorporación de familias beneficiarias en las zonas

rurales, "Progresa se apoyaba en la organización de asambleas

comunitarias, en las que las mismas comunidades elegían de en-

tre las beneficiarias a una promotora voluntaria para ayudar a

dar seguimiento a las acciones, además de constituirse en un vín-culo de apoyo para las familias beneficiarias del Programa".ls

15 Ibid.,p.9.16 lbitl., p.9.

.17 lbid., p.9.rs Ibid., p.9.

El diseño e instrumentación de las políticas

Cada estado participaba mediante la firma de un Acuerdo deCoordinación, en el cual se contemplaba la participación de lasautoridades del gobierno federal y del gobierno estatal, quienesestablecían un compromiso que promovía las acciones necesa-rias para lograr el cumplimiento de los objetivos del Programa.le

Según la información disponible en la página de internet deSedesol, Progresa llegaba a las familias más necesitadas: en ene-ro de 2000 se atendía a dos millones 300 mil familias, las cualesrecibían subsidio del gobierno federal, y su meta era atender otras300 mil familias para ese año.

He aquí la forma en que trabajó Progresa:

. Apoyó la educación de los niños en condiciones de pobreza.

. Ayudó a la salud de los niños en condiciones de pobreza.

. Otorgó apoyo para la alimentación de las familias a travésde transferencias monetarias.

Pata realizar la transferencia de recursos de la Secretaría deEducación Pública para los apoyos monetarios del componenteeducativo del Programa, incluido el apoyo bimestral de las be-cas educativas y el destinado a la adquisición de útiles escola-res de los alumnos de primaria que no reciben paquete de útiles,y a los de secundaria y media superior, así como a la reposiciónde útiles escolares de los alumnos de primaria, Conprogresa so-licitaba a dicha instancia los recursos requeridos al menos 10 días

le La base de informaciór1 para la identificaciór-r de las características demarginación de las localidades fue el XI Censo General de Población y Viviendat990, el Conteo de Población y Vivienda 7995 y el Catálogo de Integración Territo-rial tr995, realizados por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informáti-ca (rrurcr). El irdice de marginación sería actualizado con la información derivada delos resultados det'initivos del XII Censo General de Población y Vivienda 2000, unavez que éstos estuvieran disponibles; la informaciór-¡ actualizada sería aplicada enlas subsecuentes etapas de planeación y ampliación de cobertura. El análisis se cen-tró en las locaiidades con ilJormaciór"r completa de la población y viviendas particu-lares. Los indicadores que se utilizaron para construir el índice de marginación delas localidades fueron los siguientes: 1) porcentaje de población analfabeta de 15 añoso más; 2) porcentaje de viviendas sin agua; 3) porcentaje de viviendas sin drenaje;4) porcentaje de viviendas sir electricidad; 5) número promedio de ocupantes porcuarto; 6) porcentaie de viviendas con piso de tierra; 7) porcentaie de población ocu-pada en el sector prirnario. Véase Rgglas de Operación Progresa 2007, p. 19.

I

67

68 El combate a la pobreza en el sexenio de Zeelillo

hábiles antes del inicio der mes en que se ejercían, con base enuna estimación cuyos supuestos deberían ácompañar a dichapetición.20

. La entrega de los apoyos monetarios a las familias beneficia-rias se realizaba a través de las instituciones liquidadoras-espe-cializadas, en las instalaciones de la institución o mediante lasunidades que se instaraban temporalmente en localidades sedepara realizar la entrega del apoyo a las familias de un con¡un_to de localidades cercanas previamerrte determinado. Al reci-bir los apoyos monetarios, ü informaba a la titular beneficiariasobre la integración del monto que recibe. Co"p.oj*ru

""tr"_gabaenrnedio magnético a la institución liquidadol to, iirtu-dos de Liquidación de los Apoyos y aepositaba los ,u.rrro,financieros^correspondientes

"ot roráu ai convenio o contrato

respectivo.2lLa secretaría de salud calculaba anuarmente el volumen y ladistribución del supremento alimenticio, revisándoro bimes-tralmente con base en la información que propor.ior,uUu

conprogresa, sobre el número y ubicación ¿e las ¡amitias benefi_ciarias.22

La Secretaría de Salud entregaba tanto a las instituciones en_cargadas de elaborar ros suplementos alimenticios

"o*o u lu,f.1t^11:fes

encargadas de iu distribución el progra;;¿;r._oucclon del suplemento alimenticio, así como lós lugares de des-tino donde debían entregarse.23

En síntesis, lo_ que realizó progresa fue tratar de mejorar lascondiciones de alimentación, salñd y educación de las'ru*liu,pobre¡, principalmente en los niños y madres. Además r. ¡,,r.Ocomplementar estas acciones con un mejor aprovechamiento es-colar para abatir la deserción entre niños y jóvenes; se brindóapoyo a la economía familiar canalizando áiíuro u ío, nogur",con recursos insuficientes.

Se realizaría 1o anterior a través de:

ll l:qhr de Operación progresa 2001 , p . 73 .

'z1 lbid., p.73.

22 Ibid., p.75.23 lbid., p.75.

ru

IEI diseño e instrumentación de las políticas 69

' La corresponsabilidad y ra participación activa de todos losmiembros de la familia, especialmente de los padres, en larealización de acciones de-bienestar social.. La participación y el respaldo comunitario a las acciones quese emprendieran, como los servicios educativos y de salud.

El Progresa por ámbito de acción: EducacióryAlimentación y Salud

En este apartado mencionaremos algunas evaluaciones ar pro-gresa; como sabemos, este programa proporcion ó ayud,aa las fa_milias pobres, con un enfoque iáicial hacia las zonas rurales. ,,Irnod-u b.r componentes principales de progresa es la transferencia deefectivo a las familiis pobies que tiene"n niños inscritos entre 3o.y 6o. dg primaria y de 1o. a 3o-. de secundaria; sus otros

"o*po_nentes incluyen apoyos para la alimentación de las familias ysuplementos alimenticios, así como la atención médica a los miem-bros de la familia. El programa puede a"""t i*f*io"rJru "rdesempeño cognoscitivo.dé ros ni¡o, por medio dÉ diversas vías,de corto y largo plazs,,.z+

Autores como Schultz (2000a,b) han dado a conocer que elimpacto sobre la inscripción y la asistencia a la escuela ha sidosignificativo sobre ra matrícuia escolar, en particular en el casodel primer año de secundaria, que se traduce en un incrementogracias.a_ Progresa de casi 0.4 giados escolares en los *"r,oru,pobres (alrededor de 0.5. en las.ñ1u" y 0.3 en los niños). ,,Behrmarysengupta y Todd también encontraron efectos ,ignifi"uli; a"tPrograma sobre la transición entre grados escolaies. n"rpe.to ulimpacto de largo pl=?:,8:}u-ur, i Hoddinott

"rrc,rentiur, q.reProgresa incrementó rs% elcrecimíento anual de los niños de 12

a.36 meses de edad; sin embargo, ninguno de estos estudios con_sidera los efectos sobre el renJimienó escolar de los niños.,,ru

2a Behrman, J. R., pi'ali sengrrpta y petra E. Todd, -El impacto de progresa sobreel rendirniento escolar ir-*a*te á prmer ano a" opuru.iorr,,, Lrternationar i'ooa rotcyRes"arch lnstitute (m'nr), 2000, p. 6.2s En ]ere R. Behrman, p. 6; veáse Schultz, T. p., ,,The impact of progresa onschool enrollments", Washington, rFpRr. I¡rforme presentado u irrogr"ru, ZdOOu.

70 El combate nla pobreza en eI sexenio de ZedíIlo

Según Behrman, Segupta y Todd, los datos recabados en el

año de L999 registraron un rendimiento escolar después de casi

un ciclo escolaiy medio de exposición al Progresa. Sin embargo,

en el ámbito de educación estos evaluadores del Progresa encon-

traron que la información no indica ningún impacto significativo(al nivei de 5%) del Programa sobre las pruebas que aplicaron.,,Las cifras tampoco revelan ningún impacto positivo importan-

te sobre otros puntos de la distribución."26una de las conclusiones del Progresa fue que resultó particu-

larmente efectivo en el incremento de las tasas de inscripción de

las mujeres en el rango de 12 a 14 años de edad, debido a que los

,"..rrrá, canalizados a las niñas son más altos que los de los ni-

ños; además,laraz1nconsiste en que el esquema de transferen-

cias de Progresa reconocía "la percepción ampliamente aceptada

de que, hislóricamente, el logio escolar ha sido menor para las

mujeres que Para los hombres, debido a que ellas enfrentan ma-

yor"t inaices de abandono escolar, sobre todo después de la pri-maria. Por tanto, la transferencia es 5, 12 y L3% mayor para las

niñas que Para los niños en 1-o.,2o. y 3o' de secundatia" '27

Esté logro, según los evaluadores, se debe a 9!e lray una coin-

cidencia ón "la intención de enfocarse en las edades relaciona-

das con la transición de primaria a secundaria y los primeros

años de esta última en que los índices de abandono escolar eran

altos; además, del mismo modo, concuerda con la intención de

favorecer a las niñas, como también se refleja en la ligera ventaja

para las mujeres en los aPoyos para la secundaria"; sin embargo,

schultz, T. P., "The impact of Progresa on school attendance rates in the sampled

population", Washilgton, rpm. Informe presentado a Progresa, 2000b' .

Befuman,|.R.,P.SenguptayP.Todd,,,TheimpactofaschoolingtransferProslamon educational outcomes: Éviáence from Mexico's Progresa experiment", Washing-

ton, International Foocl Poücy Research Institute, mimeo (2000)'

Behrman, J. R. y J. Hodc{inott, "Preliminary evaluation of the impact of Progresa

on chilcl growth",-washington, ¡¡pru. Informe presentado a Progresa, mimeo, 2000.

26 BeÑman j. R., Piyaü Sengupta y Petra E' Todd, Ibid'' p' 9'27 lbid., p.21. Los porcentajes-pueclen variar, ya que en algunos años el monto

aumenta, puro tu mantiene constante la variable de que a las niñas se les canalizan

más recursos,

El diseño e instrumentación de las políticas

I

7t

advierten que "es probable que este último logro haya exacerba-

do la brecha de género en la escolaridad alcaruada, ya que ...a

pesar de que las tasas de inscripción por edad específica antes

áel Programa eran más bajas en las niñas que en los niños, las

brechas en la escolaridad por edad eran mayores (y la escolari-

dad alcanzada menor) en los niños que en las niñas".28

Se observó que las niñas tenían índices de aprobación más al-

tos que los niños y un impacto significativo sobre las inscripcio-.,"r áe los niños menores de 12 años debido a las altas tasas de

inscripción antes de Progresa; clicho 1o anterior, se señaló que era

más probable que los recursos Para las transferencias que en la

actuá[dad se utilizaran Para las becas de 3o., 4o. y qñzá 5o. de

primaria fueran más efectivos si se empleaban para grados esco-

lutes s.rp"tiores. otro aspecto en el que se vio una mejoría fue la

brecha de escolaridad al generarse una reducción en los gruPos a

los cuales se destinan recursos. La raz6n se debe a que Progresa

se enfocó más hacia "las inscripciones que al rendimiento (aun-

que/ como ya se mencionó, el incremento de transferencias con

grados más altos crea algunos incentivos adicionales Para com-

pletar exitosamente los grados escolares). También porque las ins-

iripciones reflejan decisiones )'resultados de más corto plazo aprincipios del año más que de largo plazo, como es completar los

grados escolares".2e

Otro de los principales objetivos que tenía Progresa consistió

en mejorar el estado nutricional de los niños de las localidadesrurales más pobres del país' Behrman y Hoddinot señalan que

"las comparaciones de la talla de los niños que particiParon en

Progresa y la de niños de hogares elegibles Para ingresar al Pro-

grama, pero que no recibieron sus beneficios, sugieren un efecto

positivo del Programa ya sea en la talla promedio del niño o en

ieducción de la proporción de niños con desmedro". Sin embar-

go, según ellos, "estas comparaciones pueden resultar engaño-

Jas cuándo no se controlan las características no observables de

los niños, de los padres, de los hogares, del mercado y de la loca-

lidad, ya que éstas pueden estar correlacionadas con los niños

28 lbid., p.22.2q lbid., p.22.

72 El combate a la pobrem en el sexenio de Zedíllo

que participan en Progresa, y cuando no se controlan las diferen_cias sistemáticas iniciales. por ejemplo, en promedio, los niñosen localidades de la muestra de control tienáen a tener un mejorestado nutricional que los niños en localidades de la muestra detratamiento".30

Los autores señalaron que el conjunto de niños que recibieronlos beneficios de Progresa representaron en su esfudio un rangode edad crítico, de12 a36 meies; de éstos se reportó haber recibi-do suplementos alimenticios y que pertenecían a rocaridades detratamiento (menos de 60"/" de los niños en estas localidades).Las estimaciones realizadas muestran impactos significativos enhaberrecibirlo-Progresa al aumentar el crecimientó infantil y re-ducir la probabilidad de desmedro.

. La forma en que Progresa podía tener un impacto en el creci_

miento infantil era a través de sus cuatro estratégias:

1) Transferencias de efectivo: las transferencias monetariaspara alimentación tenían como objetivo mejorar la dieta delas personas, en particular de los ,rino, pequeRos y de susmadres.

2) vigilancia del crecimiento: la entrega de los suplementosalimenticios.

3) Participación en las plóticas: las titulares beneficiarias deProgresa debían asistir regularmente a las sesiones educa-tivas para la salud, "práticas" donde se impartían temassobre el cuidado de la salud, alimentación e higiene.

4) suplementos alimenticios o papilIas:bajo el comionente ali-menticio de Progresa se otorgaban suplementós atmenti-cios para las mujeres embarazadas y láctantes, a los niñosentre cuatro meses y dos años de edad, y a los de dos acinco años de edad cuando presentan algún grado de des_nutrición.

.En lo que respecta al ámbito de salud, en el progresa se combi_

laba el esquema tradicional de apoyos monetarios con incentivosfinancieros para las familias .orr r., alto grado de ma.ginación.

. .. 'ol"l" I: Behrman y John Hoclclinott, "Evaluación crer impacto de progresa en latalla clel niño en edad preescolar,,, rrnnr, 2000, p. 3.

EI díseño e ínstrumentación de las políticas 7g

La entrega de los bene.ficios del programa requería la participa-ción activa de las familias beneficiaiias para-cuidar sL saluá yalimentación. Las familias beneficiarias recibían el apoyo *or,"-tario en alimentación si cumplían con los siguientes requisitos:

1) si cada uno de sus integrantes recibía atención de salud detipo preventivo.

2) si se vigilaba el peso y talla de los niños menores de cincoaños y las madres en periodo de lactancia cuidan su ali_mentación. para ello, obtenían suprementos arimenticios ylas madres recibían pláticas relacionadas con su alimenta-ción e higiene.

3) Si las qrujeres embarazadas acudían a consultas para apren_der sobre el control prenatal, recibir r.rpl"mer,io" uhLerr_ticios y sesiones educativas sobre er cuidado de ra salud.31

Certler ha observado que progresa incrementó de manera sig_nificativa el "uso de ros servicios-de salud de las.ri"i.u, pliri"á,para medidas de salud preventiva, entre las que se enáenfuancontrol prenataf vigilancia alimenticia y revisiones rutinarias paralos adultos. Asimismo, ha disminuido el número á" rr"rfitai""-ciones, lo cual es consistentg co1 la hipótesis de que nroir"ru f,ucontribuido a disminuir la incidencia de enfermádades leveras.Además, no se presentó una reducción en el uso de los serviciosde salud privados,lo que implica que el incremento en el uso delos servicios de salud áe las ótini"ur púbricas no fue r",..ltuáo ausustituir los servicios de salud privados por ros públicos,,.si

.lrogrgsa impactó significativamente en ra rilrrd de niños yadultos- En particular, "los niños beneficiarios del grupo áu o ucinco años al presentar una reducción en su tasa de morbilidadde 12'/o:n comparación con los no beneficiarios. En relación.onlos a.dultos, en el grupo de 1g a 50 años se observó una reducciónen el número de días que tuvieron dificultad"" puru,JLul,",actividades diariaspor motivos de salud y un aumento significa-tivo en el número de kilómetros que p.ruá". caminar rir,Zurrru._

. .- 3r Pa'l Gertler y uc-Berkerey, "El impacto del programa de Educación, salud yAlimentación (Progresa) sobre la Salud,,, rmnr,2000, p.4.32 lbicl., p.5.

q

74 El comb¿tte a In pobreza en eI sexenío de Zedillo

se. Especialmente, los individuos en las localidades en tratamien-to tienen L97o menos días con dificultades Para realizar sus acti-vidades diarias por enfermedad, en comParación con losindividuos de las localidades en control, además son capaces de

caminar 7.5"/o tnás antes de sentirse cansados"'33Además, entre los individuos de 50 años y más de las locali-

dades en tratamiento se observó "un menor número de días con

dificultades para rcalizar sus actividades diarias, días de incapa-

cidad y días en cama por enfermedad, que los individuos en las

localidades en control. En particular, los individuos que vivenen las localidades en tratamiento tienen L9% menos días con difi-cultades parcrcalizar sus actividades diarias,17"/o menos días de

incapacidad;22% menos días en cama y son caPaces de caminar7o/" más; estos cuatro aspectos en comParación con los individuosde las localidades en control".il

En conclusión, Progresa fue un programa federal cuyas accio-

nes combinaban la participación de las Secretarías de Salud, Edu-cación, el Seguro Social y los gobiemos estatales. Se trataba de

un programa cuyo objetivo era atender a las zonas con mayorgrado de marginación; conforme se evaluaban las acciones del pro-grama sus objetivos se iban depurando; las anteriores característi-

ias le permitieron tener cierto éxito al mejorar las condiciones de

la población atendida en los rubros de educación, alimentación ysalud.35

33 lbid., p.2.3a lbid', P.3.35 En el 2001 se realizó una evaluación de Progresa por el Cenfuo de LTvestigación

y Docencia Económica (croE) a cargo de Susan Parker y John Scott; en dicha evalua-

iión se llegó a las siguientes conclttsiones: 1) el programa tiene una buena relación

costo-eficiencia como instrumento distributivo. De cada peso que se gasta en é1, se

ha estimado que 91 centavos llegan a sus beneficiarios en forma de transferencias;

2) se percibió que los mecanismos de focalización del programa han siclo efectivos

en incluir a las localidades más pobres del país y a los hogares más pobres dentro de

éstas (aunque menos efectivos en excluir a localidades y hogares moderadamente

pobres), por lo que los recursos llegan en su mayor Pafte a quienes más los necesitan;

y a¡ se rra estimado que el programa reduce la pobreza monetaria de los beneficia-

iios de forma importante. De acuerdo con el indicador de la brecha de pobreza,la

pobreza monetaria se reduce 307o, mientras que el índice de severidad de la pobreza

se reduce 457o. Finalmente, podemos señalar que las cuatro evaluaciones que hemos

revisado han encontrado importantes efectos positivos de Progresa en Ia inscripción

El tliseño e instrumentación de las políticas

Eaalunción del Banco Mundinl a laadministrnción de E. ZediIIo

Un organismo intemacional que ha sic{o muy importante e influ-yente en los últimos años para México es el Banco Mundial, el

cual en la administración de Zedillo otorgó una serie de reco-mendaciones políticas para aquellos ámbitos en los que otorgarecursos.

Entre las reformas estructurales se encuentran las del sector

financiero, seguridad social y descentraltzaciónfiscal; sin embar-go, faltan incentivos adecuados para financiar la iniciativa priva-da, según el Banco Mundial.

De acuerdo con los informes del Banco Mundial la adminis-tración de Zedillo fue muy exitosa, debido a que después de lacrisis de 1994 México tuvo un crecimiento económico con un pro-medio anual de 4.9o/",1a inflación se redujo de 52"/" en 1995 a9"/o

para el 2000.36

En una sinopsis realizada Por el Banco Mundial sobre Méxi-co, se indicó que ocupa la decimotercera Posición, aunque es el

octavo exportador de bienes y servicios, y es el cuarto Productorde petróleo. Además se registró una tasa media anual de creci-miento económico cercana al3"/" durante el decenio de 1990.37

Calificaron la administración macroeconómica de Zedillocomo el logro más importante, el cual se basó en:

a) Una política monetaria restrictiva y claramente inde-pendiente.

de niños en las escuelas, en la salud y la nutrición de los niños y adultos del hogar, yen el gasto en alimentos. La inscripción a la escuela de niños y niñas, en particular de

estas irltirnas, l'ra aumentado de forrna irnportante en el nivel secundaria. Sin embar-

go, en las evaluaciones referidas uo podemos encontraf un análisis sobre el costo del

programa erl cuanto a gastos de operación y gastos directos a los beneficiados, salvo

la estimaciór"r antes citada de Parker y Scott, ya que la información respecto a la ope-

ración ürte¡na del programa no se encuentra disponible para consulta pública; los

mismos evaluado¡es han señalado que "los indicadores no permiten una evaluación

rigurosa del i-rnpacto del programa" (Parker y Scott, 2001).36 Giugale, Marcelo, "Una agenda integral de desarrollo para la nueva era", Ban-

co Mundial, 2000, p. 4.37 Sírtopsis sobre México, Banco MundiaI,200l, p. l-

75

76 EI combate a Ia pobrezn en el sexenio cte Zedilto

b) Un régimen cambiario flexible.

") 9- paquete de financiamiento extranjero proactivo; yd) Una posición fiscal conservadora.38

Lo anterior -señala el Banco Mundial_ permitió al país ,,cre_

cer.a'na tasa respetublu y tener una inflación de un solo dígito,un balance extemo viable y una posición de deuda cómoda,,.3e

México ha sido cliente del Banco Mundial y entre 1949 v 2000le concedió 173 préstamos por un total de et soo *Íro"", áe do-lares. La cartera de préstamos desemborsados y pendienies dereembolso del Banco Mundial representa 9.4% der total de sucartera. El total de préstamos entre julio de 1997 yjunio de 2000llegó a 3 900 millones de dórares paía1,3proyectósi' sin embar-go,los préstamos que realiza el Banco Mundiál no necesariamentes¡ de¡tina1 a programas de combate a la pobreza 1"eur" "i",ru_dro de la siguiente página).

Podemos damos cuenta de que sólo cuatro préstamos de 12van dirigidos a sectores que tienen programas de combate a rapobreza; la suma de estos cuatro ,.r-bro, es de 942 millones dedólares de un total de 3 Bg3 millones de dórares, lo cual indicaque del total,24.25% de los préstamos está destinado a sectoresde atención prioritaria puru ul gobierno mexicano... La estrategia de asistencia técnica que orienta al Banco Mun_dial fue elaborada a través de un análisis que se lrevó a cabo en

1999.y contempla destinar 5 200 millor,u, á" dólares * prer,u_mos hasta eI2001 para mejorar las condiciones sociales de üs máspobres.

El Banco Mundial tiene como fin "respaldar el objetivo de ar-canzar el desarrollo socialmente sostenibie mecliante el manteni-miento de un nivel suficiente de gasto público en lo, ,".to.",sociales, la eliminación de obstáculos al crecimiento económicoestable

L "lu mayor eficacia de la función de gobierno, ir,"irropor medio de una adecuada descentralizaciónáe la administra-ción pública". nt

38 Giugale, ibid., p. 26.3' Ibid., p.26.'o Sinopsis, ibíd., p.2.al Ibid., p.3.

EI diseño e instrumentacíón de las políticas

Montos de los recursos asignndos por el Banco Mundial

77

Sectores Recursos asignados Año

Salud

Educación

Programas en asociación con lafederación mexicana de Institu_ciones de Educación Superior yel Instituto de Créclito Estu_diantil del estado cle Sonora

Programa dirigido a promoverla investigación cientifica y téc-nica aplicada en la empresaprivada y los I¡nstitutos dJEdu_cación Superior

Desarrollo rural

Desarrollo rural

Respaldo al Programa Alianzapara el campo

Finanzas e infraestructuraRespaldo para reestrucfurar elsector bancario

Dos préstamos en apoyo a la re_forma del sistema cle pensionesde los trabaiadores áel sectorprivado mexicano

Préstamo para financiar pro_grama de reestructuración delfondo de operación y financia-miento bancario a la vivienda(rovr)

Préstamo para mejorar la ges-tión fiscal a nivel subnacionaly modificar el marco institu_cional

725 millones de dólares l99gL15 millones de dólares lggg180 millones de dólares lggl

300 millones de dólares 19gg

47 millones de dólares

55 millones de dólares

1998

1999

445 millones de dólares 1g9g

505 millones de dólares 1,999

1) No disponible L997

2) 400 millones de dólares lggg

505 millones de dólares l9g9

606 millones de dólares I99g

Fu¡NrE; Elaboración propia a partir de los datos del Banco Mundial,2000, \3

7B EI combate a la pobrezn en eI sexenio de ZediIIo

La finalidad del Banco Mundial señalada en el Párrafo ante-

rior es la aspiración de muchos gobiernos,y Paralograr un desa-

rrollo sociai a través de un gasto público suficiente en los diversos

sectores sociales se necesitá desárrollar una planeación adminis-

trativa púbtica eficiente y profesional que contemple una mayor

equidaá en la distribución de ingresos y en 1a captación de recur-

sos fiscales.Podemos damos cuenta de que el Banco Mundial -tomando

como referencia las citas realizadas- no cuenta con una crítica

respecto a las políticas de combate a la pobreza en la administra-

ciOn de Zedl1io; el Banco Mundial señala los logros de la admi-

nistración de Zedillo y establece una serie de recomendaciones;

por otro lado, orienta los préstamos a sectores y Programas que

no necesariamente tienen que ver con la pobteza,lo cual implica

que sus recomendaciones no necesariamente incluyan o contem-

plen la pobreza extrema.

Carácter de los progralnas de contbate a Ia pobreza

Al realizar una evaluación de los distintos Programas de combate

a la pobreza que ejecuta el gobierno federal mexicano' salta a la

vista una constante en las eváluaciones a las cuales han sido some-

tidos, la ausencia de una visión integral de combate a la pobreza

con que cuentan.Amplios sectores de la población son sólo beneficiados con

.rn proi.u*a (por ejemploiel Programa Tortilla), lejos de reali-

,u, .r.,.á acció; de combate se llevan a cabo prácticas de corte

asistencial. una acción eficaz de combate a la pobreza no es posi-

ble realizarla procurando sólo un asPecto de carácter alimenti-

cio; ademár, "i

i*portante considerar problemas de desempleo'

educación, vivienda, entre otros' Es importante considerar la

confluencia de los programas en localidades vulnerables, y no

diseñar programas de aplicación a población mutuamente ex-

cluyente.Én este apartado realizamos un cuadro clasificatorio sobre

los principui", progtumas de combate a la pobreza; para ello

tomumos ulgunas cónsideraciones sobre los términos que utili-zamos:

El díseño e ínstrumentación de las políticas

. Asistencialista: entendemos las acciones de asistir, ayudar'

servir a sectores o gmPos.. Investigación: son 1ós efectos y accio¡es que se llevan a cabo

para conocer, registrar o indagar algo'. 'capacitación: consiste en acciones cuyo objetivo es

.desa-,rollut las aptitudes de los individuos a los cuales va dirigi-do el programa. a2

Respecto a los ámbitos de acción:

. Alimenticio: se refiere a las acciones que suministran ali-

mentoy/osuplementosalimenticiosaindividuosParasumanutención o subsistencia.

. Arraigo: se refiere a la permanencia de las costumbres de

las zonas a las cuales van dirigidos los Programas'. Educativos: son las acciones que se vinculan directamente

al desarroll o y /o complementariedad en la formación aca-

démica.

Sobre el alcance de los Programas, es decir, sobre el segui-

miento o persecución de los mismos, tenemos las siguientes cate-

gorías:

. Corto: de poca extensión o duración, es decir, que en corto

tiemposeesperaunamejoríarespectodelasituaciónpre-cedente.

. Mediano: que en tiempos relativamente cortos el progra-

ma actúe sóbre algunas causas y logre revertir sus efectos.

o Largo: que la instrumentación del Proglama actúesobre los

oríg"enei y efectos que se pretenden revertir y subsane de

mairera dbfinitiva lai carencias que se están combatiendo.

AunquepropiamentealgunosProgramashansidodiseñadospuru r"uii"ur u.iiot

"r de córte productivo, como hemos señala-

'do un el cuadro anterior, y otroi para acciones asistenciales, ob-

servamos que en la ejecución de los mismos hay una escisión con

úParaladeflriciónsecor-rsultóelPc'i1'cñoLarousse,México'1980'

79

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EI diseño e instrumentación ele las políticas 81

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la propuesta-original. Los programas de corte productivo desti-nan cantidades ínfimas a los beneficiarios (véa-se .upiroto á¡, ru,cuales.están muy lejos de promover acciones q,.ru ."arr,.a"r, "r.,incentivar su esfera.prodúctiva; por otro taao, tos progru*u"

asistenciales han tenido.prob.lemas para dar rrrru coburtuia ópti-ma a la población objetivo. Además, ambos tipos de p.áu".to"presentan como constante una falta de transpar"ncia'e. laejecución, en los resultados alcanzados y en el manejo de losrecursos.

El cuadro contempla sólo tres programas, los cuales son losúnrros que tienen deigrosada la inforáación entre gastos áesti-nados y gastos de operacióry donde los dos pri*"r3r1i"r,á.r,alto porcentaje en sui gastos de operación; para el caso de Liconsa

:"^Xi:d"::l-ir que.el programa tiene un costo muy elevadocre'rdo a que menos der 25"/" de los recursos se destinán de ma-nera directa a los objetivos der program a; para er caso del pro-qli*1 de capacitación y Fortaieciñriento instirucional más de40/" de los recursos son destinados a gastos de operación, ro cualindica que se trata de unprograma con costos eleiados,

"áro.orr-ty!9 al Programa de FondoJCompensatorios, el cual dedica másde 80% de los recursos a los objetivos del progru*u. Eipr.*""_

Gasto operatiao de program(u

Programn Monto Getsto

operatiaoPorcentajedestinado a

gasto operatiaoLiconsa*

Programa de Capaci-tación y Fortaleci-miento Instifucional**

Programa de FondosCompensatorios*++

w38 711008.00* $336 51S 253.00 76.7 %

$3281.6178.00 $14 086 839.00 42.93%

$81 969 952.00 gtg gg7 gt6.0o -t6.3 "/,

* Datos correspondientes aI año 2001.** Datos correspondientes al año 2000.*** Datos correspondientes al año 2000.

Fu¡NrE: Elaboración propia a partir de los datos de la evaluación sedesol, 2000.

82 EI combnte a Ia pobreza en el sexenío de ZeeIíIlo

je destinado a gastos de operación de los Programas de comba-

ie a la pobreza, al menos entre la información expuesta, ascien-

de a 45.3 por ciento.

AxÁr,n¡s soBRE Los ÍNpIcrs DE PoBREZA

En este apartado se revisaron los cuadros qu9 corresponden al

gasto fedéral en programas de combatea 1a pobreza extrema por

iertiente de atención, los cuales están divididos en tres grandes

rubros: el primero corresponde al "Desarrollo del capital huma-

no", el tugut do a "Oportunidades de ingreso" y el tercero a"De-sarrollo del capital físico".

Los datos numéricosa3 que se revisan a continuación corres-

ponden al combate a la pobreza extrema,la cual se encuentra en

ll ,,Gasto federal en programas de combate a 1a pobreza ext'rema

por vertiente de atención"; de esta última se integra el "Gasto

?ederal en programas de combate a pobre zarural" , como Progre-

sa y otros; adémás se incluye 1a distribución de los principales

recursos federales de los ramos 20,26 y 33'

En el rubro de Desarrollo del capital humano se encontraba

el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)

-llam"ado aho ra Oportunidades-, los Pro gram as alimentarios

que comprenden piogrumut alimentarios del or, los programas

de ebasto Social áe ieche, los de Abasto Rural, el Programa de

Subsidio alConsumo de laTortilla, y las Acciones Compensatorias

que comprenden al sector educativo, el Programa de Amplia-

.iOt d" iobertura, el Programa u'tss-Solidaridad, y el Programa

Seguridad Social a Jornaleros Agrícolas, entre otros'-Los

montos asignados deI994a 2000 muestran un incremento

porcentual real de-1"9.5; en1994 el total del monto asignado a los

progrurrru, fue de 1'4g23.2mil1ones de pesos, en L995 de17 933'0'

Ln lgqo de 23 988.7 , en 1997 de 27 866.3, en l'998 de 34 699 '1', en

1.999 de 43 L22.5 y en el 2000 de 53 656.7 millones de pesos a

precios corrientes.

a3 Los clatos se obtuvieron del sexto Informe <te Gobierno de E. Zedillo, 2000'

específicamente Alexos.,irii

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84 EI combate a la pobreza en eI sexenio ele Zediilo

Progresa tiene incrementos importantes del año de r994ar 2000:en1994 el monto asignado fue de 61gg.g millones áu fár"r ygla¡lZO_OO superaba cuatro veces el monto asignado.or,lu.urr-tidad de 26 2Tz.4millones de pesos a precios coirientes; este pro-grama fue uno de los más importanies en el sexenio pasado y,c-omparando los montos con lai otras dos vertientes

-óp"rtu"i-dades de Ingreso y Desarroflo del capital fíri.r-;i;;*.Jlá.rur-tra un mayor nivel de gasto con rgy" del totar. De tr í.ur,".u qru*:l,ro,rul

asignado parJel año 2000, 49o/o correspo.,aiO uiá"rurro_rro del capital humano, !6:% en oportunidades de ingreso y 34.5%al desarrollo del capital físico.

El segundo rubro que corresponde a Oportunidades de In_greso-contempla el programa de Empleo Temporal, el Fondo Na_cional de Apoyos a Empresas Sociales (ronabes), C.¿Jiio " f"palabra, programa mujeies, Zonas áridas y p;;t;;;l!rílolur,

Jomaleros agrícolas, Apoyos a la producción primaria, progra_mas productivos para productores"de bajos ingreror,

"rrir" ot.or.En este rubro se incrementó el monto asignáo de 1.994 ar año2000 de 1 440 millones de pesos a g g36.3iillones aá p"*r, u,decir, seis veces_para el año 2000. El último rubro .o.rur!ár,a" urDesarrollo del capital Físico, el cual comprende ru, Ápoiiu.io-

nes Federales para Entidades Federativas y Municipiol con losprogramas de Fondos para la Infraestructura (rusr'r) y los fondospara la Infraestructura Estatal_(nsr), por un tudo, y'po. ot." uf a"Desarrollo de hrfraestructura social Éári.u e^ n"gionus Margina-Íur :"tr el programa de Agua potable y s".*.ii-""i.

""?t""u,Rurales y Urbanas Marginádas, el programa de Ahorro v Subsi_dios para Ia Vivienda Frogresiva (vrvin), T"i;;;;;él,'i.,o,Rurales, entre otros (no esfecificad'os en el sexto Informe p.esidencial de Zedillo).

fay{rc1de la página siguiente muestra cómo se distribuvó elgasto federal de 1994 ar2000;por otro lado, señaraa" Á*"r'u ur-quemática el incremento del glsto federal por año

"" ru ui-i'rir-

tración de Emesto Zedillo.

Gasto federal en programas de combate n la pobreza rurnl

El gasto de este rubro se encuentra dividido en tres grandes apar-tados: el primero se refiere ar Desarrollo del .upiroih"r*ot o.,

ruH

1

El diseño e ínstrumentación de las políticas

Gasto federal en programss de combate o lapobr eza e xtr ema, 1gg 4-20 001

(millones de pesos corrientes)

85

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

0

1994 1996

1 / Se refie¡e al presupuesto autorizado.Fu¡Nr¡: s¡tcp.

FurNr¡: Sexto I¡rfo¡me de Gobiemo 2000.

E Desar¡ollo de c¿pilal fisicoB Oportunidades de ingreso@ Desanollo de capital hurnano

Programas de Liconsa, r*'/ DrF/ desayunos escorares, cocinas po-pulares, telesecundarias, educacioí indigu"u. urüáíg; "l.olu_res, asistencia sociar, seguridad social; Jr segundo"*-."ri"r" uoportunidades de Tgt*, con,prograÁu, d"""mpt"o t"*forut,Fondos regionales, piograma Uu¡eós, programa fuf.4"ü-turr,_

pesinas, Acuacultura rural, etc.; ei último háce refere*iu ui o"-sarrollo del-capital físi3, elgl qu9 podemos encontrarFondos parael Desarrollo Regionaly et Emptet, Operación u" nrogr;"; n"_gionales (Las Cañadas, Chiapas), frograma Nacional deReforestacióry etcétera.Lir :if-ti: del gasto al combate a la pobreza registran un au_mento del867% en términos reales durante la administración deE' zedillo; los montos asignados permitieron ar gobiemo imple-mentar programas de acción .on ól objetivo de eievar el nivet debienestar. '

- -

86 EI combate ala pobreza en eI sexenio de Zedillo

Gasto federal en programas de combate

a Ia pobreza rural, L994-2000r(millones de pesos corrientes)

45 000

40 000

35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

L/ Se refiere al presupuesto autorizado.

FurNrs: sucr.

FuENr¡: Sexto lnJorme de Gobiemo 2000.

B Desanollo de capital fisico

E Oportunidades de ingreso

6 Desa¡rollo de capit¿l humano

índices de los Componentes del Programn de Educación,

Salud y Alimentación en e|2000

En este programa se contemplan tres componentes de acción:

educación, átna y ahmentación, los cuales van dirigidos a las

familias que viven en los municipios y entidades más Pobres.

Los beneficiarios de Progresa comiefizan a Percibir las acciones

del gobierno a partir de L997. En este Proceso destaca el incre-

men-to de recurios que se generó en e1último año de la adminis-

tración de E. Zedillo.Los estados más beneficiados son: Veracruz, que atendió a

304.9 mil familias en 200 municipios con 5 Tgílocalidades; en

educación repartieron 287.4 mll becas con un monto de 418 mi-

llones de pesos, en salud se proPorcionaron L67.8 mil consultas

promedio por año, en alimentación se proporcionaron 27'8 mi-

EI diseño e instrumentación de las polítícas

llones de dosis a menores de cinco años de edad y L3.2 millonesde dosis a mujeres embarazadas y en lactancia, y se realizó unatransferencia monetaria a las titulares beneficiarias de 447.3 mi-llones de pesos.

El estado de Chiapas atendió a288.6 mil familias en 110 mu-nicipios con 5 121 localidades; en el rubro de educación se rePar-tieron 275.6milbecas a los niños incorporados a Progresa con unmonto de 59.9 millones de pesos; en paquetes de útiles escolares

se repartieron 288.6 mil, en el sector salud se realizaron 1' 799.2

mil consultas, se tuvo un promedio de al año de 749.9 mil consul-tas; en el sector de alimentación se ProPorcionaron 39.0 millonesde dosis a menores de cinco años y 18.L millones de dosis a muje-res embarazadas y en lactancia, y se rcalizó una transferenciamonetaria de 423.2mi11ones de pesos a las titulares beneficiarias.

El estado de Oaxaca atendió a242.5 mil familias en 516 muni-cipios con 3 929 localidades; en educación se proporcionarcn 243 -7

mil becas con un monto total de 338.7 millones de Pesos, y se

repartieron 155.7 mil paquetes de útiles escolares, en el rubro de

salud se proporcionaron 1 050.6 mil consultas, en promedio se

proporcionaron8T.6 mil consultas por año; en el sector de ali-mentación se proporcionaron 24.0 millones de dosis a menoresde cinco años y 10.9 millones de dosis a mujeres embarazadas en

lactancia, y se generó una transferencia de 356.2 millones de pe-sos a las titulares beneficiarias.

El estado de Puebla benefició con Progresa a2\7.9 mil fami-lias en 212 municipios con 3 416 localidades, en el sector educa-ción se repartieron 21,0.7 mil becas, con un monto total de 315.1

millones de pesos, se repartieron 110.6 mil útiles escolares: en el

sector salud se realizaron 1 465.9 mil consultas y en promediopor año hubo122.2mil consultas; en el sector alimentación se apli-caron 24.L millones de dosis a menores de cinco años y B'8 millo-nes de dosis a mujeres embarazadas y en lactancia, y hubo unatrasferencia de 319.4 millones Pesos a las titulares beneficiarias.

En el estado de Guerrero se beneficiaron con Ptogtesa !91'.7

mil familias en76 municipios con 3 353 localidades, en el sector

de educación se reparti eron107.7 mil becas con un monto de282.0

millones de pesos y se repartieron 116.2 mil paquetes de útilesescolares; en el sector salud se ProPorcionaron 2057.2 mil con-sultas y 59.S mil promedio por año; en el sector alimentación se

87

88

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El combate a In pobreza en el sexenío de Zedillo

aplicaron 13.6 millones de dosis a menores de cinco años, y 6.7millones de dosis a mujeres embarazadas y en lactancia, y se trans-firieron 280.8 millones de pesos a las titulares beneficiárias.

En el Estaclo de México se beneficiaron 167.g mil familias conFrogresa en 85 municipios con2263localidades, se proporciona-ron170.2 mil becas con un monto de 2sT.l millones áe peso, y,"repartieron 76.8 mil de útiles escolares; en el rubro dé salud seproporcionaron 1 611.3 mil consultas y 134.3 mil consultas pro-medio por año; se aplicaron16.7 millones de dosis a menorel decinco.años y 5.9 millones de dosis a mujeres embarazadas, y setransfirieron 246.0 millones de pesos.

En el estado de Michoaciín se vieron beneficiadas 150.1 milfamilias con Progresa en 113 municipios con 3 541 localidades;en el rubro de educación se repartieron 147.7 milbecas conzr2.9millones de pesos y se repartieron 25.0 mil útiles escolares; en elsector de salud se proporcionaron 977.6 milconsultas con un pro-medio de 81.5 mil; en el rubro de alimentación se apricaron 22.1millones de dosis a menores de cinco años y 12.0 millones de

{osis a mujeres embarazadas y en lactancia, y se transfirieron246.0 millones de pesos a las titulares beneficiárias.

En el estado de Guanajuato se beneficiaronl,l7.5 mil familiasen46 municipios con 3 004localidades, se proporcionaron 120.2becas con un monto de 176.s millones de pesos y se repartieron26.6 milpaquetes de útiles escolares; en el sector de salud se pro-porcionaron7l7 milconsultas y 59.8 mil promedio por año; en loque respecta a las acciones de alimentación se aplicáron 13.4 mi-llones de dosis a menores de cinco años y 3.4 milrones de dosis amujeres embarazadas y en lactancia, y se transfirieron 122.3 mi-llones de pesos a las titulares beneficiadas.

En el estado de san Luis Potosí se beneficiaron 10g.8 mil fa-milias en 58 municipios que incluyen 3 118 localidades; en elrubro de educación se repartieron 111.2 mil becas con un mon-to de 183.8 millones de pesos y se proporcionaron 69.0 mil pa_quetes de útiles escolares; en el rubro correspondiente a sul.tdse realizaron 807.0 mil consultas y 67.3 mil promedio por año;err el rubro conespondiente a alimentación sé aplicaron-11.3 mi-llones de dosis a menores de cinco años y 4.7 millones de dosis amujeres embarazadas y en lactancia, y se transfirieron 159.5 mi-llones de pesos.

El diseño e ínstrumentación de las políticas

En el estado de Hidalgo benefició a 1.07.9 mil familias en16municipios con 2 6T3localidades; en el rubro correspondiente aeducación se otorgaron \073 mil becas con un monto de 777.0millones de pesos, se repartieron 65.0 mil paquetes de útiles es-colares; en el rubro correspondiente a salüd i" propo."ionaron998.2 consultas por año y 83.2 mil promedio p"r *o; en el rubrocorrespondiente a alimentaciónse aplicaron 12.0millones de dosisa menores de cinco anos y 5.1 millones de dosis a mujeres emba-razadas y en lactancia, y se realizó una transfer.r,óiu de 15g.1millones de pesos.

cabe señalar que a los diez estados anteriores se les destina-ron más recursos en eI2000; el orden en el cual se encuentran esdescendente, el primer sitio ocupado por el estado de Veracruzseguido de Chiapas, Oaxaca, puebla, ó.r"rre.o, Estado de Méxi_co, Michoaciín, Guanajuato, San Luis potosí e Hidalgo.

Destacan en el año 2000 estados como Baja Cañfomia, Bajacalifornia sur, Nuevo León, Colima, Tlaxcala, óhih.rah.ru ybuin-tana Roo, debido a que los beneficios de progresa no fuviáron unimpacto tan alto como en los estados anterióres; la causa es queéstos por sus dimensiones y sus condiciones han logrado tener unmayor desarrollo de oportunidades en sus propiu! regiones. Enotras palabras, los índices de-marginación y áe pobreza"son bajosen comparación con los estados que observamos anJeriormente.

indices de distribución de recursos por entidacl(ramo 20,26 y 36)

El gobierno federal destina recursos a los estados a través de losramos 29,,26 y 33 (cabe señalar que a partir del año 2000los pro_yectos del ramo 26, así como suJrec.risos y acciones pasan Jfor_mar parte del ramo 20 como programas puiu superar ia pobreza).

Los datos del último informe de la aáministiación ¿e E. zeai-llo muestran que hubo un incremento en los recursos asignados alos ramos 26,44 z0 y 33: en 199g eltotal fue de 13 g61.0 miiíones de

{ sólo hasta el año de Lggg,rosrecursos desti.ados a la pobreza se distribuían através del tamo 26; "a partir del año 2000 los recursos del ramo 26 pasan a formarparte del ramo 20 como programas para s*perar la pobre"a. EnLggisereestructura

89

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El diseño e instrumentación de las políticas

pesos, en el año de1999 incrementó a17 98t.2mi11ones de pesos yón el 2000 los recursos alcanzaron20 086.7 millones de pesos.

Los estados que más recursos asignados tuvieron en el 2000

fueron: Veracruz con 1 978.5 millones de pesos, Chiapas con l" 823.5

millones de pesos, Guerrero con 1 565.1 millones de pesos, Oaxaca

con 1 536.2 millones de pesos, el Estado de México con'l., 378.2

millones de pesos, Puebla con l" 378.5 millones de pesos, Mi-choacán con 1 035.0 millones de Pesos, Guanajuato con 915.6

millones de pesos e Hidalgo con 683.L millones de pesos.

En el ramo 26 correspondiente al año de 1999, el estado que

más recursos percibió fue Chiapas con 344.3 millones de pesos,

Oaxaca con296.5 millones de pesos, Guerrero con211.9 millonesde pesos, Puebla con 148.0 millones de pesos, Chihuahua con 135.2

miÍones de pesos, Michoacán con 124.5 millones de pesos, Hi-dalgo con'!.I7.7 millones de pesos, Sonora con 114.0 millones de

pesos, Coahuila con 111.7 millones de pesos y Campeche con 107.9

millones de pesos.En el ramo 20,la distribución de recursos para el2000 fue de la

siguiente manera: a Chiapas se asignaron 318.8 millones de pe-

sos, a Oaxaca se asignaronliZ.3 millones de pesos, a Guerrerose asignaron 203 millones de Pesos, a Hidalgo se asignaronl2{.Zmillones de pesos, a Michoacán se asignarcn 124.1millones de

pesos, a Chihuahua se asignaron 1"14.9 millones de Pesos, a-ampeche se asignaron 112.2 millones de Pesos, a Veracruz se asig-

naron L01.5 millones de pesos, a Puebla se asignaron 101'3 millo-nes de pesos y al Estado de México se asignaron99.2 millonesde pesos.

En lo correspondiente al ramo 33, los estados que contaroncon más recursos en el 2000 fueron Yeractuz conL 877, Chiapascon 1, 504.7 millones de pesos, Oaxaca con 1 283.9 millones de

pesos, Guerrero con 1 361.8 millones de pesos, elEstado de Méxicoion 1, 279.0 millones de Pesos, Puebla con 1 277.2 millones de

pesos, el estado de Michoacán con 910.9 millones de pesos, Guana-

la orientación del gasto en el ramo 26 a través de dos fondos. Para 1998 la mayor

parte de los recursos del ramo 26 se descentralizaron al ramo 33. En 1999 se rees-

tructura el Ramo en cuatro fondos, bajo la denominación de desarrollo social" (Sex-

to Informe de E. Zediüo, 2000, p.299).

91

92 El combate a la pobreza en el setenio de Zecliilo

juato con 849.1 millone_s de pesos, jalisco con 634.3 millones depelos e Hidalgo con 55g.9 millones de pesos.

,. !g.q": podemos observar en los trás distintos ramos es unadivisión de los recursos asignados para atacar alapobreza; en unprimer momento existió el-ramo zá, "i "t

ut contenía ros recursospara los distintos programas; sin embargo, a partir de 1999los re_cursos asignados se dividieron en los ,uirro, )O y ZA.Los recursos del ramo 20 se dividenvos, inf raes truc tura p ara e l b ienes tar, :ilrTtJ;:?; lr?rlH ::(ya señalados en los,ante.rio-res gapit"r."l ; la d istribucib' i"i'gur-to del ramo 20 de 1990 al año ZOOO f* iá siguiente:

Entidnd

federatiztny año

Total proyeclos

prodttctizros

Infraestructuraparn el bienestnr

social

Irtfrnestntcturabásica de

npoyoOtros

progrnnnsTotal nacional

7990 3 277 4091991 5 1.85 8221.992 6 992 Oss1,993 8 258 9711994 9 269 9721995 70 00272s

879 657990 863556 313873 787645 707947 982

7 869 1.54

3 757 0874 208 471,

5 215 1r76 138 6836 640 0407 550 7879 138 6461 089 3597 272 378

493 400

472 323890 985189 069114 103478 464384 29091,3 920

56 2751,46 89338 24355 96467 72430 41331 7991,4 740

19 860

r9961.997

1.998

19992000

2 617 5871 723 5371 744 7842 t79 02r3 460 240

2 436 586624 081596 194123 490

72 r1.4 08713 313 5093 457 6244 047 5934 096 990

Fu¡¡.¡r¡: Sexto Informe cle Gobierno 2000, p.29i.

Hasta este momento hemos revisado los recursos asignados alramo 20 orienrado a nivel nacional; 1", d";;; ;;r"""Ir¿"¿federativa a nivel central "o*pr"rrauí recursos canalizados a

ffi:?:¿Tlituciones federales .o*o upoyo a sus programas de

El cuadro revela un incremento de Itos estados,;;"orr en los años de ,tlo.}tr;?"a:rsos

asignados a

as Véase Sexto Informe de Gobierno, E. Zeclillo, p. 303.

EI diseño e instrumentación de las políticas 93

Entidad

federatiaay año

Total Proyectos

productiaos

Infraestructura Inf.raestructurapara el bienestar bósica de

socíal apoyo

Otros

progranas

Nivel Central19901991.1992199319941995L9961,9971,9981,999

2000

285 909625 L86800 763

1 039 016t 068 8767 270 041

894 2901 018 606

983 228I 207 809L 41.3 720

r24 804L66 513760 719288 166363 956472 465544 67261,4 650726 325803 090

1 200 588

76 455282 270350 960449 620417 573327 A61145 003177 44286 021

772 728t40 071.

77 277L73 746263 942279 501.274 L57225 667203 347232 5L4170 882231 991.

53 201

7 37332 657251,4221 72913 190

1 8541 268

19 860

FueNrs: Sexto Informe de Gobiemo 2000, p. 303.

En una gráficacomparativa de los recu-rsos asignados a la po_breza' se puede observar de manera general un incremento delgasto del año de L999 ar 2000; los ¿Itos obtenidos de maneradesglosada se verán más adelante.

Fondos del ramo 20 para el combatea Ia pobreza, lggg-2000

(millones de pesos)

3 500

3 000

2 500

2 000

I 500

I 000

500

0

1/ Se refiere al presupuesto auto¡izado.Fr'¡¡t¡: sscr.

Fmdo para Iaatención a gnrpos

p¡iorita¡ios

8 t999 42000

Fondo pm eldesanolloprcductivo

Fotrdo pam eldesrrollo regional

sustgntable

Fondo decoi¡versión

socialy desarmllo

3209.7ñ 3416.8

102.2 2s8.s 273.9 2gql Jq!

Fu¡r.¡rr: Sexto Informe , E. Zedtllo,2000.

94 El combate a la pobreza en el sexenio de Ze¿IiIlo

En un comparativo de los recursos asignados al ramo 20 en eltotal nacional, se observa un incremento de 50 millones de 1999a12000; Chiapas ocupa el primer lugar con 318.8 millones de pe-sos en el 2000; sin embargo, tiene un decremento en relación con1999 de 25.6 millones de pesos;le sigue Oaxaca conZS2.3 millo-nes de pesos en eI2000; de igual manera tiene un decremento de44.1 millones de pesos; Guerrero tuvo una asignación de 203.3millones de pesos con un decremento de 8.6 millones de pesos;Hidalgo contó conl} .Zmillones de pesos conun incremento de7.2 millones de pesos a diferencia de 1999; a Michoac¿ín se asig-naron 124.1 millones de pesos con una diferencia mínima de .4millones de pesos; Campeche contó con 112.2 millones de pesoscon un increinento de 6.2 millones de pesos en comparación con1999;Yerucruz tuvo una asignación de 101.5 millones de pesoscon un incremento de 25 millones de pesos a diferencia de L999;Puebla tuvo una asignación de 101.3 millones de pesos con unadiferencia de 467 millones de pesos; el Estado de México tuvouna asignación de recursos de 99.2 millones de pesos con un in-cremento de 42.8 millones de pesos a comparación de 1.999;Yucatán contó con96.7 millones de pesos con un incremento de15.9 millones de pesos a diferencia de 1999; y finalmente el nivelcentral contó con recursos de l. 413.7 millones de pesos con unincremento de 205 millones de pesos.

El cuadro es relevante al mostrar que hubo una diferenciaporcentual mínima en los años de 1999 y 2000 sobre los estadoscon atención prioritaria que hemos clasificado; se puede advertiruna diferencia porcentual de 7.2o/o enel2000 respecto a1999.Porotro lado, observamos un incremento en la asignación de recur-sos que corresponde al Nivel central de 7999 al año consecuente;la diferencia porcentual es de 4.66; por último, los estados res-tantes no tuvieron una mayor cantidad de recursos, la diferenciaporcentual es de 4.69. Cabe señalar que los recursos asignados alos estados no fuvieron una diferencia tan marcada como los re-cursos asignados al nivel central: éste fue el rubro que tuvo unincremento a diferencia de los tecursos asignados a los estados;se observa en los datos generales un incremento en el gasto; sinembargo,lo que sucedió en realidad fue que se disminuyó la asig-nación a los estados y se otorgó más al nivel central.

El diseño e instrumentación de las políticas

Recursos federales del ramo 20

para el contbate a la Pobreza(millones de pesos)

95

Total Total Porcrntaje

1999 2000 1-999

Porcantaje2000

TotalnacionalChiapasOaxacaGuerreroHidalgoMichoac¡ánCampecheVeracruzPueblaE. de MéxicoYucatánTotal parcialNivel central*Edos. restantes

100% 1,00%

8.50% 7.78%7.32o/o 6.15%5.23% 5.69%2.89% 3.03%3.07% 3.02Yo

2.66% 2.73%

1..89% 2.47%

3,65o/" 2.47%1.39% 2.42%1.99% 2.36%

38.63"/" 37'43%29.84% 34.50Yo

32.75% 28.06%

4047.6344.4296.42L1..9

117.0124.5108.0

76.5148.0

56.480.8

1563.9L 207.91 325.8

4097.0318.8252.3203.3124.2124;1"

112.2101.5101.3

99.296.7

1 533.6t 473.7

1.149.7

Fut¡lrr: Elaboración propia, datos obterriclos a partir del sexto irforme de gobierrro

E. Zedillo, 2000, P. 304.* Gobierno Federal de martera directa.

Índices sobre población y desarrollo

Los datos consultados en los cuadros del sexto informe de go-

bierno de la administración de E. Zedillo indican que en los últi-

mos 10 años la población del país se incrementó en números

absolutos, a una absoluta media anual de casi 1'.9"/"; se observa

una tendencia de descenso en su crecimiento relativo. En el pe-

riodo que comprende de 1995 a2000, la qoblaglOl se elev6 en6'2

miilonls de reiidentes a una tasa anual de L.6"h. Lo anterior ma-

nifiesta, según el informe, que en la década de los noventas no se

presentaroi cambios impoitantes en la distribución territorial de

los habitantes.a6

{6 Sexto Informe, Zedt71o,2000, p.324.

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El diseño e instrumentación de las políticas

Estados con tnenor promedio de escolnridad

97

Las cifras indican que de la década de 19g0 a 1,gg0 hubo unincremento de 14 402 812 habitantes, es decir, un incremento de!7?% respecro al total de habitantes de 1990;y de 1990 arggshubo un incremento de 9 90g 645 habitantes, que representa10_.!!%_respecto al totar de 199s; eLnúmero de habitantes de rggsa 2000 fue de 6 233 421con un incremento de 6.3 zo; la diferenciade 1990 y 2000 es de 16 rt2066habitantes, es decir, r6.4%respec-to al total de 2000.

. En términos generales, los índices de población no han varia-do mucho a nivel estatal en los últimos iO uno"; lo que ha cam_biado.es.la compos.ición de la población urbana f ,rrrui, po,ejemplo, hasta 1960lapoblaciónlra casi mitad ,uruíy mitad ur-bqi¿:l embargo, para el año 2000la población urbana alcanzacasi75"/o, y 25% la población rural, manifestando además un in_cremento en los grupos de edad de 15 a 64 años. Además, el pro_medio de escolaridad ha ido aumentando porcentual*";i;.

Los estados con bajo promedio de escoiaridad son: Chiapas,Oaxaca, Guerrero, Hidaigo, Michoacán, Guanajuato, yucatán,Zacatecas y Puebla. Los estados con un mayor promedio de es-colaridad son el Distrito Federal, Estado d" Mé*i"o, Nuevo ieón,Baja California,Baja Califomia Sur, Sinaloa v Sonora.

Entidad

federntiaay año

Totnl de

población Urbana Rural

Porcentnjede alfabetas

de L5 años

o tttás

Promedio de

escolaridad

Chiapas1990 3 210 496 40.4 59.6 70.0 4.22000 3 920 515 45.6 54.5 76.9 5.8Oaxaca7990 3 019 560 39.5 60.5 72.5 4.52000 3 432182 44.7 55.3 7g.7 5.9Guerrero1990 2 620 637 52.3 47.7 73.2 5.02000 3 075 083 55.4 44.6 78.6 6.3Hidalgo1990 1 8S8 366 44.8 55.2 7g.4 5.s2000 223t3e2 4s.6 s0.4 , er.q á.5a'."f

98 El combnte a la pobrezn en el sexenío de ZediIIo

(Continúa.,.)

Entidad

federnti-ony nño

Totnl de

población Urbnna Rurnl

Porcentajede nlfabetasde 15 años

o más

Prontedio de

escolaridad

Michoacán1990

2000

Guanajuato1,990

2000

Yucatán

1990

2000

Zacatecas

1990

2000

Puebla1.990

2000

Durango'J.990

2000

Veracruz

r9902000

3 548 199

3 979 t77

3 9825934 65676r

L 362940r 655 707

r 276 323

7 351 207

4126 tOt5 070346

I 349 378

I 445 922

6228 239

6901 111

61.6

65.4

63.4

67.2

78.6

81.3

45.9

53.4

64.3

68.4

57.4

63.8

56.2

59.1

38.4

34.6

36.6

32.8

2L.4'1,8.7

6q.t46.7

35.7

3L.6

42.6

36.2

43.8

40.9

82.7

85.9

83.5

84.7

84.2

85.5

9.1,

91.9

80.8

85.6

93.0

92.2

81.8

84.9

5.2

6.6

5.2

6.7

5.7

6.9

5.4

6.9

5.6

6,9

6.2

7.1.

5.5

7.1.

FutNrr: Sexto Informe cle Gobiemo 2000, pp. 320-324

Se observa que en los primeros tres estados de este cuadro elpromedio de escolaridad ha aumentado porcentualmente; com-parando la entidad que tiene un mayor promedio de escolaridadcon la que tiene un menor promedio se puede percibir que se

encuentra a 4.6 puntos porcentuales de diferencia. De manerageneral,los índices de promedio de escolaridad han aumentadoen todas las entidades, aunque sigue siendo bajo, principalmen-te en las entidades más pobres.

Et diseño e instrumentación de las políticas

Estados con mayor promedio de escolnridad

99

Entidad

federationy año

Totnl de

poblncíón Urbana Rural

Porcentajede alfabetas Promedio de

de 1-5 años escolaridad

o tnós

Distrito Federal19902000

Nuevo León19902000

Baja California1990

2000

Baja CaliforniaSur19902000

823574¿I 591 309

3 098 736

3 826 240

1 660 855

2 487 700

377 764

423 51.6

99.799.8

92.093.4

90.9

9"1..7

78.381.3

8.06.6

9.1

8.3

21..7

21..1

95.3

96.4

94.6

95.6

8.8't0.4

8.0

9.7

7.5

8.8

96.095.6

95.496.5

0.30.2

7.4

8.5

FurNrr: Sexto Informe de Gobiemo 2000, pp' 320-324'

El cuadro muestra que en las entidades más desarrolladas los

promedios de escolariáad han crecido más rápido, a diferencia

h" los más pobres; sobresale el DF por tener un alto crecimiento,

seguido de.Nuevo León y las dos Baja Califomias; sin embargo,

naly q.re señalar que Baia-California Sur tiene un número de habi-

tantes bajo. Una perspéctiva de la educación en México por nive-

les se puede ver en el Anexo L'

Las 250 microrregiones

A continuación presentamos el número de municipios que se

encuentran dentio de las regiones más marginadas' según la ad-

ministración de Zedillo, asicomo la población de cada entidad

estatal.4T

aTErrlaadministraciórrdeVicenteFoxcambiaelrrombreporeldePrograma

Microrregiorres;seanurrciael14defebrerode200l,porriendodemanifíestoquesei*tu a"t lrir"r.ipal esfuerzo de coordi.ación institucio.al de la prese.te administ¡a-

100 El combate a la pobreza en eI sexcnio cle Zedíllo

250 microrregiones

Estado Total dernunicipios

Población

AguascalientesBaja California NorteBaja California SurCampecheCoahuilaColimaChiapasChihuahuaDurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoEstado de MéxicoMichoac¿ínMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPuebla

QuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucat¡ínZacatecasTotal

85 5211 071 323

375 494462 963392 625

49893 6L0 451

474 482257 234632 073

1,909 767861 607397 677

7 647 5891462889

268 27I777 597143 871

2 577 7633 601 577

227 891334705

1 262 0217 568 931.

624 431,

7 748 769195 598532 867

2 958 2147 556 622

702 011,

32 595 223

525

10

23

1

118

3516

76

6750354952

15

1,6

9456756

95

51

13aaJJ

772029

1341,06

41"

7 594l

11,

l

Fi-rsNr¡: Elaboración propia a partir de los cratos cle sedesol en el año 2000

\,

El díseño e instrumentación de las políticas 101

En este cuadro sobresalen los estados de Chiapas con 1ggmunicipios, Guerrero con 6T municipios y oaxaca con 456 muni-cipios; siguen Puebla con 1.56, yucatián con 106, Veracruz con 134y el Estado de México con49 municipios. otro dato relevante esla población, la cual en chiapas es de-3 610 4sr,en Guerrero es de1 909 167 , en Puebla 3 601 572 , y en oaxac a 2 szr 163; eltotal de lapoblación que se encuentra en estas zonas es de 32 sgs zzg. s

De un total de 1 S94_municipios en er 2000, 949 enngobema-dos por el rnr, 114 por el peN, 149 por el rRo, seis por Coaiici ón,.1.!el cu, uno el pc, uno el rcM, uno él pDM, uno el pp+ dos el pRD y pr(coalición), 16 el rr, cuatro el partido Verde,336 por wc (Usos yCostumbres, Oaxaca) y de tres municipios ,ro rá encuenira dis_ponible la información.ae por último, ca-be destacar que estas 250microregiones se encuentran en g0 regiones de los 31 estados dela República Mexicana (véase Anexo á).

ció. para ilrcidir e^ las calrsas que origir-rar-r Ia pobreza en los territorios con los másaltos índices de marginación en el paíé. El objetivo es concentrar esfuerzos y recur_sos con los tres niveles de gobie'ro y co'la participación social para ,,rieru, lupobreza y prornover el desarroilo intégrar soste'ibre de ras micro.iegionuJro.*u-ctas por los municipios co' ros más artos irdices de margi.ació', así cLo aquéllosco'poblaciór-r predomi'antemente i'díge'a. (Véase Anéxo 2 para tener,-,rru iouyo,referencia Sobre los municipios

"or, *uy-or", índices de pobreza.)

Las principales líneas de acción para realizar la estrategia son:

. Ide¡rtificación territorial de la marginación.

. Lrtegració' y establecimier"rto de prioridades de la demanda social en los te,rritorios identijicados.

. Instauración de Centros Estratégicos Comruritarios.. Consolidaciór.r y conformación ,le una oferta a¡ticulada.. Cruzar la demanda social con la ofe¡ta interirstitucional.. Realización de las acciones.

' Evaluació* de ava'ces e impacto social (véase pagina i*ternet de sedesot).

a8 Véanse datos de la Sedesol en el año 2000.4e lbid-

Una evaluación de los Programas

del sector social de combate

ala pobrezL efi el sexenio

de Zedillo

NTEELGRANNÚMERoDEPoBLActÓNmexicanaquevlveencondiciones vulnerables, el gobierno federal mexicano

implementa Pro gramas d-e. cgmU¡te ^,1: ::!' ::i:,

t",1

il"r"1"rJ"";;#*"""te, contribuir a la reducción de tal si-

tuación''--;;;;t.gramas de combate aLapobreza en su normatividad

destacan que el u¡"r.-i.io á" su aptóación no debe tener vínculo

."" f""iáo pouúco alguno, ya sea que algún partido político

intervenga en su elecucün o biln que realice promoción y /o difu-

siónsobresusactividades.LosProglamasdecombatealapobre-,",-

^á"Áa", no deben incentivaiel lucro' tanto entre sus ejecutores

;;;; rus b"r,eficiarios' Tampoco deben llevar a cabo accio-

""t ¿" proselitismo a religión o sindicato alguno'

Los progra*u, d" totí¡ut" a la pobreza' Por otro lado' han

sido diseñado, puru qt'e beneficien á los sectores de la población

*á, .r.rfr "tablei;

dichos sectores han sido identificados por Par-

;;i g.ri"Á. f"¿"i"i t""¿iante los datos geográficos y estadís-

ticos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

(rNecr) y Por to, .,ii"'ios e índices de marginación del Consejo

Ñu"iottuf ¿e Población (ConaPo)'

Así, pues, las accionls de ios Programas buscan impactar di-

rectamente en los t"tiot"t mas poUrés del país' de forma gratui-

;;;ñ;t "xenta

d;;;ttión a ideología partidista alguna' Sin

103

tii lrlli

l{i/lü;{iii

lürlti1il

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ll'llilj

704 El combate a la pobreza en cl sexenio de ZeLlillo

embargo, es evidente una ausencia de conocimiento del perfirde los programas ¡ fe- su op".u.iárr. poco se ha escrito sobre elcontenido sustancial de caáa uno de.ellos, sus ui"u*.Jr]"r tipode población específica que burcu., bun"ii.iur, uri "olo urg.r_nos de sus resurtados' No es sorpresivo que er mismo gobierno

ff 3 :::i*::'.'l3i? :':r:1"' -4 P ;;iantés s ob re u uJ

"?""io" vmanejencirras""inn'.',1?:"offf il:';:3,i""::,";T.*ili;de los mismos.

Sin pretender realizar una revisión completa y exhaustiva, elpresente capíturo tiene por objeto rearizar.i"u ,Éo;ir;;;" p"_norámica a algunos erementoá de suma importá.ciu a" io" pro-gramas de combate a la pobreza. Destacaremos puntos capitalesde las re.glas de operacién de ros profru-o, que imprementó ergobierno federar mexicano a.rrorr't"-ü administra ción de 7994-2000' En dicho ejercicio p""ar"-o, pJrticurar atención aiob;etodel.programa, la población "U;",i-ülus estrategias y líneas deacción, así como algunos de sus ,ur,rítudor. Tendremos en consi_deración documentos y cifras oficiales, así como resurtados deinstituciones educativas de nivel r"p"tio. que han realizado eva_luaciones minuciosas de algunos fiogru_ur.,

Pnocn¿¡¿a ToRnna (ncor.rsa)

El Programa Tortilla2 se ha nevado a cabo bajo la responsabili-dad de la entidad oaraestatal Leche Industriaiizuau é*ur.,po,S.A. (Liconsa), ta cr-ial busca,;.;;;;i;del subsidio al precio de

,'--t^t-:::r :t "spacio para hacer un análisis crítico cre las mismas evaluaciones, sí esmportante destacar que varias cle ellas se ri*itu.on'u rearizar u.a eval.ació' úrnica-mente de carácter técnico, propiame.te ¿" air"nr, deja.do de lacio eleme.tos im_

i?;lil:::* los programas poi evaluar, de aspectos que arañen más a la aplicación

2 Reglas de operación del,progrnnn Tort,rn parael 2001 a cargo cre Liconsa, s.A. dec'v' También véase "El progiama Tortilla"'e' Lor-progrr*n, cre desnrrorlo socinl darrnnto 20 operndos por ta Sedenl.y strs órgnnos irriorrrrrtroans y sectorizndos, México,

ffifi? Tr-ülal de Desarroll-o social] serie Áoiu.i"ru, básícos a" p"iiii."'r*i^r,

q

IUna ez¡aluacíón de los programas del sector social 105

la tortilla, llevar este preciado artículo de consumo a las familiasmexicanas que se encuentran en pobreza extrema.

Objetiao del programa

El objetivo delprograma es "otorgar a las familias en pobrezaextrema que habitan en zonas urbanas marginadas unairansfe-rencia de ingreso mediante un subsidio al precio para la adquisi-ción de un kilogramo diario de tortillas".l ccin ial propósito sebusca beneficiar a las familias que se encuentr¿rn en situación depobteza extrema.

P oblación b en eficiar ia

Las acciones del presente programa se dirigen a "las familias enpobrcza extrema que habitan en localidade-s urbanas y suburba-1a3 mlginadas, que no son beneficiadas por otros progru*u"federales de apoyo al ingreso a las familias'pobres,,.r'

a

Estrategias y línens de acción

Las familias zusceptibles del beneficio del programa Tortilla, deacuerdo con las reglas de operación, deberáriser identificadasatendiendo:

1) Los datos geográficos y estadísticos del wrcr.2) Los criterios e índices de marginación del Conapo.3) La existencia de servicios qu" garanticen la opéración del

Programa.

lJna vez seleccionadas las zonas convenientes y factibles deaplicación del programa se lleva a cabo el levantaáiento de unacédula de Evaluación socioeconómica, a fin de obtener informa-ción más puntual de la familia susceptible de beneficio.

3 Reglas de operación del Progranta Tortilla.4 lbid.

106 El combate a la pobreza en el sexenio de Zetlillo

Con la intención de garantizar la transparencia de la aplica-ción del programa, Liconsa opera un Comité de Afiliación áe In-dustriales de la Masay la Tortilla, el cual tiene la función de operarcomo conducto para llevar el subsidio de tortilla a las familiasbeneficiadas.

La responsabilidad del comité es verificar que la familia soli-citarite cumpla con los requisitos necesarios para el beneficio delprograma. El comité "sesiona una vez al mes, pudiendo celebrarsesiones extraordinarias cuando así se requiera y de conformi-dad con el volumen de asuntos por atender, efectuando la revi-sión individual de cada solicitud. La resolución de los casos sedetermina por mayoría de votos emitidos por los miembros deeste órgano colegiado. Los acuerdos tomados se hacen del cono-cimiento de Liconsa, quien es la encargada de dar el seguimientocorrespondiente".5

Liconsa, a fin de que el comité realice eficazmente su activi-dad de acuerdo con lo estipulado, realizamonitoreos de evalua-ción mensual. Estas estrategias y líneas de acción buscan llevar acabo de manera efectiva el objeto del programa.

Beneficios sociales y económicos

Ei Programa Tortilla, durante los años que contempla la anterioradministración federal (1994 a 2000), recibió el siguiente gastofederal.6

Año

1994 1995 1996 7997 1998 L999 2000

Gasto* 501.3 776.6 1 155.9 7200.7 r 492.5 1359.1 1.917.6

Total I343.7

*Las ciJras representan millones de pesos corrientes.

5 lbid.6 Las gráficas subsiguientes son de elaboración propia, con inforrnación obter-ri-

da en Gasto federa! en progrnnms de contbate a ln pobreza extrenn por ztertiente de ntenciótt,Sexto Irrforme de Gobien.ro (1994-2000),Presidencia cle la República, s,/f; meclio elec-trónico: disco 21, archivo 286.

LIna eualuación de:los progrrtmas del sector social

Montos económicos en lndistribución diaria de Tortilla

t07

Año

1994 L995 1996 1997 1998 L999 2000

Distribución 1 351 1.225

dia¡ia*2 046 1 550 1 385 997 1.078

Total 9 632

*Las cifras representan toneladas'

Montos económicos

en familias b eneficiadas

Año

1994 7995 1996 L997 1998 L999 2000

Familias 2103 2307 2797 1866

beneficiadaspor día*

1 680 1 190 r187

*Las cifras representan miles de familias.

Vnlor del subsidio por familias beneficiadns(pesos por fanúlia)

Año

1994 7995 L996 1997 1998 L999 2000

Pesos porfamilia

191.8 269.5 468.6 643.5 888.4 t 1.43.0 r 380.2

El Programa Tortilla, a grandes rasgos,logra producir unefecto

positivo én aquellas familias que beneficia; es decir, el subsidio

que reciben lai familias tiene un efecto importante, ya sea en el

ingreso o en el gasto de los hogares beneficiados. Es un progra-*á qn" ayuda a mantener la pobreza extrema a niveles menos

108 El combate a la pobreza en el sexenio cte Zediilo

elevados de los que hubiera habido en caso de no contar con laacción del progra-1. Srn. embargo, propiamente no es un pro_grama de combate arapobreza, debiáo á que la acción de contri-buir con un producto alimenticio a un hogar

"sta arin muy r"¡os

de combatir la pobreza. por otro lado hay en su apricaciór, fultu,graves con respecto a lo estipulado en las respectivas reglas deoperación, principalmente en ro que se refiere a ras famiiías be-neficiarias; siguen existiendo urr,plior sectores de ra poblaciónque se mantienen al margen del beneficio. Ante tal práblema seha recomendado una reelaboración del padrón de báneficiarios.T

Pnocneva os A¡esro Socnr os LEcH¡ (ucoNsa)

El.progrura surge enL949 con la creación de la Comisión Nacio-nal Distribuidora y Reguladora, S.A. (Conapo), y Lechería Na_cional, convirtiéndose hasta 1972 en tu ut"práá ¿".,o*ir,uauLiconsa,la cual tiene la_re-qponsabilidad de la operación áur pro_grama de Abasto social de Leche.s Este programa busca contri-buir al combate de la pobreru

"*tr"rrá; uii*irrrro, r" "r.u[u a"ttratamiento industriar, distribución y venta a precio subsiáiadode leche fresca o en polvo.

Objetiao del progrnnn

El Programa de Abasto Social de Leche tiene por objeto ,,otorgaruna transferencia de ingreso a familias que se encuentren en con-dición de pobreza extrema con niños *"rroru, de 1.2 años, me-

7 cf. "Evaluacíón Externa crel programa Tortilla,,, rearizaclo por la Facultacr Lati_noamerica'a de cie¡rcias sociales, Maestría e^ Gobierno y Asurtos p;rbil;;", ""Eanluació, externa 2001, México, secretaría cre Desarrollo social, subsecretaría cleDesarrollo social y Htrmano, Direcciór.r Ge'eral cre Meclició. y seguimier,io á" p.o-

grarnas de Desarrollo Social, 2002.

^ t

.c!: Reglas de opernción der progrnnra cre Abnsto sociar de Lecr.te a cargode Liconsa.También véase "programa cte Abisto social de Leche,, en Los progrnnias rle duarrollo

locnl del rlyo 2, 0 operados por sed-esol y sus órganos desconcenrrados y sectorizndos, México,I.stituto Nacional de Desarrolo sLcial, s]erie rnateriares básicos au poritr.u ,o.ior,

2A0L, pp.39-40.

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I

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lii¡i

LIna eoaluación de los ?rogramas del sector social 109

diante el abasto de leche de alta calidad a precio subsidiado, con-tribuyendo así a la formación de capital humano para el desarro-llo del pais".e

P obla c ión b eneficiar ia

La población objetivo del programa son las familias en extremapobrezaconniños menores de 12 años y !lve, asvvezthabiten enlocalidades urbanas y/o suburbunur y rlrales *u"jit udus queno sean apoyadas por otros programas federales de iombate i lapobreza, como el Programa de Educación, salud y Alimentación(Progresa).

La identificación de las familias susceptibles de ser benefi-c-i1das por el programa se logra con un urráli"is socioeconómicodel hogar. Los criterios utiliiados en el análisis para identificara las familias por beneficiar toman en cuenta los siguientes as-pectos, entre otros: demográficos, características de las vivien-das, condiciones sanitariai, posesión de enseres, característicassocioeconómicas de los miembros der hogar como totar de in-gresos/ nivel educativo y acceso a seguridád social. Lo anteriorse diseña a partir de la información?isponible en el nvrcr y elConapo.

Estrategins y líneas de ncción

Una vez seleccionada-a la población objetivo, se crea un pa_drón de familias beneficiarias; a éstas ,"i", otorga ra taljeta dedotación del Programa de Abasto social de Lechá. Esta íarjetase otorga 9. rr, plazo no mayor a tres meses a partir de su incor_poración al padrón de beneficiarios. A las familias incorporadas:.u

lT asigna una dotación de leche por adquirir (máxilo seislitros), según el número de miembror d" la iamilia menores deL2 años, considerando la disponibilidad de leche que el progra-ma tenga autorizado

e Reglas de operaciórt tlel progrnnn de Abasto Social cte Leche. -J

Beneficios sociales y económicos

El Programa de Abasto Social de Leche, durante los años que con-

templa la anterior administración federal, recibió el sigrriente gasto

federal.lo

110 El combate a Ia pobreza en eI sexenío de ZedíIIo

Año

1994 1.995 1996 1997 1998 7999 2000

Gasto* 586.0 1,096.8 1 438.8 1361..9 7123.0 3L4.2 452'6

Total o J/ J.C

*Las cifras representan millones de pesos corrientes.

Montos de leche

producida por Liconsn

Año

1994 1995 L996 1997 1.998 1999 2000

Lecheproducida*

1042 '1.041 t075 7077 1.022 927

Total 7 1.07

+Las cifras representan millones de litros equivalentes'

Distribución dinrin

Año

L994 L995 L996 1997 1998 1999 2000

Miles cle litros 3 421 3 419 3 569 3 589 3 440 3 171 3 1.49

Total 23 758

tii1

ri'i

,llil

10 Las gráficas subsiguientes son de elaboraciór'r propia, con información obteni-

d.a en Gasio fecternl en progrnnrns de contbnte n Ia pobreza extrenn por ztertiente de ntención,

sexto Informe de Gobierno (1994-2000), Presictencia de la Repírblica, s/f; medio elec-

trónico: disco 21, archivo 286.

Llna eaaluación de los Programas del sector social 111

Niños beneficiados

1994 1995 1996 1.997 1998 1"999 2000

Miles de niños 4906 5244 5128 5 081 4489 3969 3968

Total 32785

Valor del subsidio

Año

L994 L995 L996 1997 1998 L999

Valor 1248626 rs572g4 2612249 2885725 3086513 3243944 3334254

18 368 605

Durante los meses de enero a julio del año 2001' el costo del

ProgramadeAbastoSocialdeLechehabíaascendidoauntotalde 438 millones 711mil8 pesos. Dicho monto se había distribui-

do de la siguiente manera:11

Tipo de

Ieche

Costo del

padrón

de lecherías

Costo de

operación

Costo de

administracíónTotal

Fluidaol/o

Polvoo/

Totalo//o

58 043 785

18.3o/"

44 748 97036.3%

t02 19275523.3Y.

267267058.4%

2709 570't.7Yo

28 8362756.6Y"

232277 4r2á^ -ñ// 5.ó10

75 40456662'0To

307 68197870.!o/"

317 047 902100%

121 663 t06100o/o

438717 008100%

Fu¡Nr¡: Evaluación Externa del Programa de Abasto Social de Leche 2001'

ucf."EvaluaciónExternadelProgramadeAbastosocialdeLeche"realizado

porla,FacultaddeEcorrorníadelaUniversidadNaciorralAutónomadeMéxicoiuNnrra¡, e¡ Et¡ahnción extcrna 2001", México, secretaría de Desarrollo social, subse-

ir"taría de Desarrollo social y Huma.o, Dirección General de Medición y Segui-

miento de Programas de Desarrollo Social, 2002'

fli EI combate a la pobrem en el sexenio de Zectilto

A pesar de la frialda{ y precisión de los núrmeros, no sobraprestar atención especiar ar porcentaje gastado sóro en meneste-res de administración(70.Tú) y en.ótJaul padrón rzá.J"2.1. eri,podemos observar que el gg.i% del monto á"rti.,uao po. !f go-biemo federal se con-sumió en costo de padrón y gurtoJuá*i.ir-trativos.

. , V".uTor,,a petición clara por las anteriores cifras, la composi_ción de la plantilla laboral de Liconsa.

172

Área de trabajo Mandos medioy superior

Personal

operatioo Sindicalizados Total

Oficinas centralesProgramas de

abasto socialPlantasGerencias estatales*Totalo/

722

8428ZJ

2576.2

411

10M262362

2 079

50.1

642664505

1 811

43.7

533

1 770954890

4 147

100* se considera gerencia estatal al centro cle t¡abaio que concentra a la pla-r-rta lrrd.,ñiy al programa cle abasto social.Fu¡Nrs: Evaluació'Externa del programa de Abasto social de Leche 2001.

El6'2% de la plantina laboral está conformado por el personalsuperior y mandos *"9i1?.-jentras que 50.1%es personal ope_rativo; ambos suman 56.3% del total,'mientras q"i "i;"rrr^"fsindicalizado alcanza er 4z.z% rurtur,t". Cabe de'staá'q; a"rtotal del personal operativo, 19.76%trabaja en las oficinas centra-les de Liconsa.Los sueldos y salarios que perciben ros trabajadores de Liconsapresentan el siguiente compórtamiento:

Personalsindicnlizndo

Personnl deconfinnzn

Alto Salarios Otrnsprestaciones

Sueldo

ttotninalOtrns

prestncionesTotal

2000

2001

40 204 0s013.3

45 473 395

1.3.4

27 981 607 183265 6799.2 60.5

30 994 991 195 337 534

5t 703 43617.0

66 913 983

19.7

303 154 772

100338 659 903

100

i;lrl

tri

Lilit

lltlfiiifi

9.2 57.7_f urN*: Evarrlaclon Exter.a der programa de Abasto social cle Leche 2001.

Ahora bien, si consideramos todo el personal de las oficinascentrales y lo relacionamos con los ingresos que perciben, obten-dremos un ingreso promedio por persona:

Una eaaluación de los programas del sector socinl 113

Ingreso promeclio por persona contratadaen oficinns centrales 2001

Percepciones totalesenero-julio

Percepción totalpromedio mensual

Total de lngreso por personapersonal promediomensual

90 992 063 12998 866 533 24388.1,2

Fus¡.¡r¡: Evaluación Externa del Programa de Abasto social de Leche 2001.

Como destacamos anteriormente, el gasto en operación deipresente programa es demasiado alto; dista mucho de ser unprograma de combate alapobreza, al menos para la poblaciónobjetivo.

Además, habría que agregar algunas deficiencias de la aplica-ción del programa.érpuito á hs óglas de operación, anorialíascomo:

. Sobredotación. A pesar de ser un programa diseñado parala atención de familias en extrema pobreza,no sólo atiándea éstas.

' Respecto a la parcialidad de atención a la población objeti-vo. No se atiende a sectores de ra población en pobreza ex-trema en áreas urbanas.

' Diversos sectores de población en extrem a pobreza no al-canzan a adquirir el subsidio en zonas geográficas dondeopera el programa.No h1l una supervisión adecuada en el ejercicio de dota_ción de leche.Los indicadores de Liconsa de evaluación y gestión no mi_den realmente la eficiencia de la misma. Háyiegistros defi-cientes de información en las empresas.

*d

iil

1,1,4 EI combate a Ia pobreza en eI sexenio de Zedillo

Pnocneu¡ Anesro Runal (orcoNsa)

En\972se crea la Distribuidora Conasupo, S.A. (Diconsa), en sus-titución de la Compañía Distribuidora de Subsistencias Conasupo(Codisupo). Su labor es coadyuvar al fomento del desarrollo eco-nómico y social del país. F;n1999 Diconsa absorbe a las subsidia-rias para formar una sola empresa nacional y se lleva a cabo unareestructuración de procesos. Esta tiene la responsabilidad de laoperación del Programa de Abasto Rurallz el cual busca garanti-zar el abasto social de productos básicos a precios inferiores a losdel mercado. El abasto se dirige a la población rural de escasosrecursos mediante una red de tiendas operadas por organizacio-nes comunitarias.

Objetioo del progrnma

El Programa de Abasto Rural tiene como objetivo general "ga-rantizar el abasto de productos básicos y complementarios noperecederos, con oportunidad, suficiencia y calidad, a precioscompetitivos que permitan avanzar hacia la autosuficiencia fi-nanciera del programa, para satisfacer la demanda de la pobla-ción en pobreza, ubicada en zonas rurales marginadas de difícilacceso y sin fuentes alternativas de abasto que operen confor-me a la normatividad aplicable, mediante su participación or-ganizada".13

P obl ac ión b eneficiar ia

La población susceptible de ser beneficiada con este programa sonlas familias en situación de pobreza, las cuales deben habitar en laslocalidades objetivo. Las localidades objetivo son aquellas locali-

12 Cf. Reglas de operación del Progrnnn de Abasto Rtrnl,2001. También véase "ElPrograma de Abasto Rural" en Los programas de desarrollo social del ramo 20 operados

por Ia Sedesol y sus órganos desconcentraclos y sectorizndos, México, Instituto Nacionalde Desarrollo Social, Serie materiales básicos de política social, 2001, pp.37-38.

13 Reglas de operación del Progrnnn de Abnsto Rural.

115LIna eaaluación de los Plogramtts del sector social

dades rurales marginadas con población predominantemente po-

bre, de difícil uc.eJo y sin fueÑes alternativas de abasto'

Estrategias Y líneas de ncción

El Programa de Abasto Rural se lleva a cabo por medio de tiendas

de mostrador o autoservicio, las cuales expenderán productos de

carácterbásico y complementarios no pereiederos' Dichos produc-

tos serán de demandá social. Las tienáas de mostrador comerciali-

,un prod.r.tos básicos y comqlgmgljarios' alimentos con alto valor

nutritivo y servicios bá'ito''^H catálogo de productos se deriva de

iJ;;"tá" social y de criterios para unabuena alimentación' Para

ello se realizart,"n * .u'o, "'tüdios

de mercado que analizan la

;;;,h"*t" tocial de los p'ntos de venta' Adicionalmente' atien-

á;; t"P"s vulnerables a través de los programas especiales con-

.renidás ón ht distintas instancias de gobiemo

Las mencionadas tiendas de mostruáor o autoservicio "habrán

de convertirse, de ^u""'u

gradual' enUnidades de Servicios a la

Comunidad prestando, ""iu' localidades donde sea posible' ser-

vicios complementutiá, ""tt" otros: telefonía rural' coffeo' telé-

g;;l;,fuq,i"." Uasico de medicamentos' tortillería' molino y PaSo

3" f"r'nfoyos del Programa de Educación' Salud y Alimenta-

.lá" tftogtésa), si así lJdeterminan las autoridades competentes'

En su caso, no re poá'á condicionar la entrega de latransferencia

de Progresa a la ..*O* de productos en la tienda' Para ello'

Diconsa promoverá con'"enioi de coordinación entre las entida-

des públicar.or.",po"dientes, a efecto de llevar estos servicios a

las ómunidades objetivo"'14

Beneficios sociales Y econónúcos

El Programa de Abasto Rural, durante los años que contempla la

anterior aa*ir,istruclJn fedurul, recibió el siguiente gasto federal'ls

t4 lbid.rs La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con información obtenida en

Gasto federal on p,og'ou'o' 'Ie

confuate a Ia pobreza ixtrirn por uertiente de atrnción'Sexto

flillilil/

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I

ii

716 El combate a Ia pobreza en el sexenío rte Zedillo

19941997 1998

341..4 504.9 174.0 554.0 490.7 775.9

Total3 5{9.9

*Las cifras representan rnillones a" p"r*Iffi

A partir del año 2000 se ha observado una reducción de la esca-la de operaciones a" h ump.";;;;;;, de contar con 23 mil 190tiendas en1999, ar finarizaier prr"t"r r"-estre der zoot se reáujo a22 mi14g0' El número a" un o""r'r*-ir.ulu, también se ha vistodiezmado: de294ul-u."r,", ";lr;;;"r: n1999,se vio reducido aZ'4hastajwno de 2001' N. ":;;;;l misma consrante ras rien-das urbanas, las uniclades móviL;;ih carpas.16El siguiente cuadro r",r-" lu

""ri""io" de ra infraestructuracomercial en los últimos años:17

Dícíentbre 199g Dícíenfurc 1999 Dicicnúre 2000 lunio 2001Alnncanes Tientlas Alnncenes

rutalesTientlns Alnacencs Tiendasturnlcs rtttnles

Alnncenas Ticndas

ruralesC31

CR30 294

R294 23 744

CR23 790 31. 289 22 480

CR37 274

¿:'.:Hft Í'f; :i::ft **"crerProgramao.or",iiIfffi

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Propiamente el número de almacenes centrales parece mante_nerse/ mientras que er número au utmu""r,es rurares ha sufricl0l;Xr*:t"t"ución,la

cuat es aún _ár-rigificariva en las tiendas

1t,'JtLiT:lñT Oss4-2000),Preside.cia cie la Repúrblica, s/f; mec{io eledró'i-16 cf "Evaluación Externa de-l programa

cre Abasto Rural (Dico's a),,, rearizacropor la Facultad de Economía¿" la u',ie."iauá ü".t.rrul Autó.oma de México, e.Ettnlunción externn 200i.. México, s".r"Jurioll*ó"lo.roro social, subsecretaría creDesarrollo social y "*-.',?,

Dirección c""".¿á" u"crició^ y seguimie'to cre pro_graTas de Desarrollo Social,2002.t7 Ibid.

Una eaaluación de los programas del sector social L17

Además, habría que enlistar una serie de deficiencias encon-tradas en la aplicación del mismo programa, a saber:ls

. Exisje población que cuenta con menores ingresos que lapoblación beneficiaria delprograma de abasó rural y queno está siendo atendida. Esto nos lleva a sugerir que seanalicen con mayor profundidad ros factorur q".r" esán in-fluyendo en que el programa no se focalice hácia esta po_blación que reúne las características de un beneficiario deDiconsa.

' El abasto no es oportuno ni suficiente para satisfacer a lapoblación.

' El almacén no surte suficiente y oportunamente todos losproductos que-le solicitan, en algunos casos porque no cuen_ta con los productos y en otros por problemas en el trans_porte.

. La participación comunitaria es casi nula.' En algunos casos ra poca participación comunitaria se debe

a factores culturales-de-participación. En otros, la pobla_ción se siente excluida de las décisiones que se io*ár, r"r-pecto a la tienda.

. El comité, en la mayoría de los casos, no cumple con susfunciones, porque no las conoce.

' De parte de los almacenes, sólo poco más de la mitad de losintegrantes del comité han recibido capacitación.

La situación actuar de la empresa Diconsa es difícil y contra-d.ictoria. Es difícil porque su estado financiero amerita una aten-ción-urgente, ya que las pérdidas acumuladas durante años lacalifican de "cercana a la quiebra técnica" , y

"r "or,iruil"ioriuporque los objetivos que se le marcan en las Rlghs de operaciónse contradicen en el funcionamiento del sistem"a y son, áigu*o",imposibles de alcanzar al unísono.le

- Concluyamos en este apartado con las siguientes palabras clelos evaluadores externos de Diconsa, dondeáu¡ur,

".rituro q"" ruparaestatal se encuentra "en una situación de grave desc)pfta-

t8 lbid..1' cf. ib¡d.

{

11.8 EI combate n la pobreza en el sexenio de ZediIIo

liznción, en realidad cerc¿rna a la quiebra técnica. En efecto, losEstados de Situación Financiera de Diconsa registran una pérdi-da acumulada por 646.9 millones de pesos a diciembre ae pgg;tal cifra se eleva a785.L millones a diciembre de 2000 y a 904.85millones a junio de 2001-,".20

Pnocnaue DE CRÉDrro A r¿, PALABRA

El Programa de Crédito a la Palabra2l busca elevar las condicio-nes de vida de los productores agrícolas temporaleros de bajaproductividad o alta siniestralidad, por medio de créditos orien-tados a aumentar su producción, principalmente en granos bási-cos, que les permitan elevar sus condiciones de vida.

Objetiao del progrnma

El Programa de Crédito a la Palabra se guía a partir de los s!guientes objetivos rectores:22

1) Apoyar con financiamiento a productores agrícolas tempo-raleros de bajos ingresos que siembran tierras de baja pro-ductividad y / o altasiniestralidad.

2) Impulsar la producción de alimentos básicos y la diversifi-cación de cultivos en la siembra de oleaginosas, hortofru-tícolas y granos forrajeros, y otros que se adapten a lascondiciones agroclimáticas de las regiones donde se apli-quen los apoyos, procurando el incremento de la producti-vidad.

3) Promover la reconversión de cultivos de aquellas zonasdonde el siniestro ha sido recurrente.

20 Ibid.21 Cf. Reglas de Operación del Prograna de Crédito n In palnbrn. Tambiér"r véase ,,pro-

grama de Crédito a la Palabra" etLos prograntas de desnrrollo socinl del rnnn 20 operadospor Ia sedesol y nts órgnnos desconcentrndos y sectorízados, México, lnstituto Nacional cleDesarrollo Social, Serie materiales básicos de política social, 2001., pp. LI-I2.

22 Reglns de Operación dal Progrann de Crédito n In pnlnbrn.

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lilr

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liiiuLill

}ii Ll

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LIna eualuación de los Programas del sectot social LL9

4) Otorgar financiamiento bajo un esquema de recuPeración

total?e los apoyos para garantízir La sustentabilidad fi-

nanciera del Programa'

P oblación b en efi ciar ia

El programa básicamente se dirige a ejidatarios/ comuneros y

pu{""ío, propietarios de temporal sin acceso a Percibir cobertu-

ra de la banca comercial y dé desarrollo, pero que Posee dere-

chos agrarios reconocidos, demuestran dedicación al cultivo de

la tierrá y tienen arraigo en su localidad. La población-suscepti-

ble de ser beneficiada óon el presente Programa' según las reglas

de operación, debe reunir las siguientes características:

1) Ser productor de bajos ingresos,.ya sea eiidatario' comune-'

.o o p"q.reño propietario, sean- éstos hombres o mujeres'

2) Semürai en tiárras de temporal de baja productividady / o

alta siniestralidad.No tener 20 o más hectáreas de temporal'

No tener acceso al crédito formal, como eI bancario'

Tener arraigo comProbado en la localidad'

Demostrar {.t" t" dedica a las labores agrícolas y que cuenta

con las áreas destinadas a los cultivos para los que se soli-

cita apoyo.No ,u.iUit aPoyos de otros Programas federales para el mis-

mo propósito'gn át .áto de productores que han participado en.el pro-

gr,u u,haber áevuelto la toialidad del apoyo recibido corr

ánterioridad. No se otorgarán recursos a quien no cumPla

cor, rei.,tegrar la totali¿i¿ ¿e los préstamos recibidos'

Estrategias y líneas de acción

ElProgramadeCréditoalaPalabraseorientaprimordialmentea pobiáción campesina ubicada en regiones de atención inme-

áátu, prioritaria, 250 microrregiones y otras definidas por la se-

cretaríá de Desarrollo Social'

3)4)5)6)

7)

8)

ii

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120 El combate a ln pobreza en eI sexenio de Zedíllo

Actualmente el apoyo que se otorga asciende hasta 550 pesospor hectárea, tenienáo como tope máximo tres hectáreas de cul-tivo por productor. Los créditos son recuperables al término delciclo productivo y los recursos recuperados se canaluanparalarealización de obras de beneficio comunitario o para formar ca-jas de ahorro, donde los socios son los propios beneficiarios. Enel caso de que la cosecha sea siniestrada, el crédito es condonadototal o parcialmente de acuerdo con las pérdidas, con lo cual seevita el endeudamiento del productor.23

Beneficios sociales y econónúcos

El Programa de Crédito a la Palabra durante los años que con-templa la anterior administración federal recibió el siguiente gastofederal.2a

Ano

1994 1995 1996 1997 1998 L999 2000

Gasto* 493.9 464.9 439.2 383.6 433.1. 506.5 531.2

Total 3 252.4

*Las cifras representan millones cle pesos conientes.

El Programa tuvo los siguientes resultados en cuanto a la can-tidad de productores beneficiados y a la cantidad de hectáreascultivadas durante el sexenio anterior:2s

23 Cf. Resullndos de los principnles progranns L995-2000, México, Subsecretaría deDesarrollo Humano, Secreta¡ía de Desarrollo Social, s/f.

21 La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con información obteuida enGnsto federal en progrnnas de conúnte n ln pobreza extrenn por vertiente de ntenciórz, SextoIrrforme de gobierno (7994-2000), Presidencia de la Repúrblica, s/f; medio electróni-co: disco 21, archivo 286.

25 La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con información obtenida enProgramns del Fottdo parn el Desnrrollo Productiuo, Sexto Llforme de Gobierno (1.994-

2000), Presidencia de la Repírblica, s/f; medio electrónico: clisco 24, archivo 305.

Una ezsaluacíón de los programts del sector social

1996 1997 1-998 1999

Productores

beneficiados

820740 759939 6679L5 497't42 515480 609922 470419

Si sólo consideramos el monto asignado en cada año y el nú-mero de productores beneficiados en el mismo año, obtenemoscomo resultado un promedio de 601.7 pesos por productor en elaño de 1994; en1995, enpromedio se otorgó a cada productor lacantidad de 61,1.7 pesos; en 1996 se otorgaron a cada productoren promedio 657.5 pesos; en 1997 se otorgaronTT'J.6 pesos porproductor; en 1998 se otorgaron 840.1 pesos por productor; en\999 se otorgaron por productor 830.4 pesos y en el año 2000 se

otorgaron 1,129.2 por productor.A pesar de ser una ciftabaja, para la tarea que busca incentivar,

ésta debe considerarse aún más ínfima, pues falta considerar elgasto de operación del programa. En las anteriores cifras no fueconsiderada debido a la carencia de esa información; sin embar-go, es importante prestar atención a tal ejercicio, pues deja enclaro que los productores, en promedio, fueron beneficiados conuna cantidad menor a la expuesta.

Beneficinrios de 1-99 5-200026

26 Cf. Resultados de los principales progranns de 1,995-2000,México, Subsecretaría deDesarrollo Humano, Secretaría de Desarrollo Social s/f.

121

1995L994

Yeracruz Guanal'uato Oaxaca7.2?% s.t8% lt.st"A

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]ilui,!iI

l,ilirilt I

liiljjtilr

$1t

L22 El combnte a Ia pobreza en eI sexenio de Zeelillo

El estado con más beneficio, en términos porcentuales, fueOaxaca (13.83%), luego Michoacán (7.42%), Veracruz (7.25%),

Chiapas (7.15%) y Guanajuato (5.18%).

Pnocneve Messrnos Juen-aoos

El Programa Maestros Jubilados2T busca el reconocimiento y lavaloración de la singular actividad de los rhaestros mexicanosmediante proyectos que busquen su beneficio, los cuales se

instrumentan entre el gobiemo federal y el gobiemo local.

Objetiao del programa

El objetivo central del Programa Maestros ]ubilados es "apoyarlas actividades de los maestros jubilados del sector público educa-

tivo y oftas personas jubiladas que estén capacitadas profesional o

técnicamente para realizar proyectos a favor de la comunidad,mediante el otorgamiento de un estímulo económico por su Par-ticipación en acciones de desarrollo comunitario a favor de lapoblación en pobreza extrema".28

P oblnc i ón benefi cinr in

La población susceptible de ser beneficiada por el Programa de

Maestros Jubilados son:

1) Aquellos "maestros jubilados del sector público educati-vo, que acrediten con documentación oficial su carácterprofesionista, sin importar su filiación política y religiosa,

27 Cf. Reglas de Operación del Progrann Mnestros Jtrbilados. Véase también "Progra-

ma Maestro jubilados" enLos prograntns de desarrollo social del ramo 20 operados por la

Sedesol y sus órganos desconcentrados y sectoñzados, México, Instituto Nacional de De'sarrollo Social, Serie materiales básicos de política social, 2001, pp.19-20.

28 Reglns de Opunción del Progranm Maestros lrrbilndos.

LIna eualuación de los programas del sector socinl r23

que no cuenten con un empleo remunerado y que realicenacciones de promoción, organización y desarrollo de acti-vidades de beneficio social para la población en pobrezaextrema, de las colonias populares marginadas y de laszonas rurales marginadas".2e

2) Aquellas "personas jubiladas que estén capacitadas profe-sional o técnicamente para rcalizar proyectos a favor de lacomunidad en las 250 microrregiones definidas por laSedesol, considerando para este rubro hasta un L0% delmonto total del Programa".3o

Éstos, además, deben reunir las siguientes características:

a) No contar con ningún tipo de empleo remunerado, oficialo particular, ni recibir apoyo institucional para las mismasactividades.

b) Gozar de buena condición física y cumplir con el perfil ade-cuado para atender las actividades asignadas.

c) Pertenecer a un grupo prioritario definido por la Sedesol,los cuales se conforman con los indicadores de pobteza'

d) Firma de carta compromiso, en la cual se expresará su de-seo de participar en las actividades del programa, defini-ción del número de horas de colaboración semanal, el montosemanal del estímulo económico, aceptación a la normati-vidad de la Sedesol de rescisión de actividades, conocimien-to de que el estímulo otorgado no da lugar a relación laboralalguna.

Estrntegins y líneas cle ncción

Los proyectos que se realizan con la población beneficiaria se lo-calizan en las regiones de atención inmediata, en las regionesprioritarias, en las 250 microrregiones o bien otras áreas margi-nadas definidas previamente por la Sedesol.

a Ibid.& Ibid.

124 El combate a la pobrem en el sexenio cle Zedillo

se destinarán recursos a fin de proporcionar un estímulo eco-nómico de $850'00 (ochocientor.ir,.üenta pesos) a la poblaciónbeneficiada que participe en el p.ograma, en el cual colabora-r¿{n 15 horas a la semani, po.lo m"ios, en actividades de pro_moción del bienestar comunitario de tu poliu"ior.

"^"plfr"ruextrema.Los estímulos económicos se-proporcionarán hasta por cuatroaños' con la constancia previa aát cumptimiento de las activida-des de los maestros jubiiados, urí

"o*ó de la confirmación de laaceptación de su desempeño por el grupo de poblaciJ'uf ",.rutatiende.

Beneficios socinles y econónücos

Los. maestros jubilados susceptibles de ser beneficiarios, en loindividual o en corectivo, podrán presentar ante er Ayuntamien-to o la Delegación de Sedesol lu, ,án"itu¿", puru ;;tú;;;;;.y.del Programa Maestros jubilados.El Programa Maestros Jub'acros durante er sexenio anteriorotorgó los siguientes estímulos económicos:3l

Ano

7994 1.99s 1996 1997 1998 1999 2000Número deestímuloseconómicos

3745 6618 5 990 6179 7 208 8049 6950

Total44 679

., Mientras que el reporte de programas de los Fondos pnra In Aten_ción a Grupos priorítaiios y de Coiiaersión socinr y Desarroro Cot,u_nitario, antes expuesto, réporta durante el periodo de 1995 a 2000

3r La griifica subsigtúe'te es.cre eraboración propia, co. irfo'nació' obtenicia e'Progrnnns de 'os

Fontlis onra rn atntción a Gr,poi iiioritnrios y trc Coinrersi'ón lorint yDesarrollo Conturitnrio, serto rnforme ¿" c"uii,.". '(ionn-rooo),p¡esicrencia

cre la Re_pública, s/f; medio electrónico: clisco 24, o..hJo áü.

L[na eaaluación de los programns del sector social 125

un total de 40 934 estímulos, ros Resurtados de ros principaresprogrnmns de 199s-2000 reportan, en el mismo periodt áe tiem-po/ un total de 41 496 estímulos.3z La diferen"iu

", de 562 estí-mulos; si cada uno, según las reglas de operación, es de g50pesos/ la cantidad asciende a +Zl ZOO p""ó",

"ir., q.r"au, .turodónde se destinaron.

El 31'.7% de los estímulos se concentraron en ros estados deTamaulipas, Guerrero, Chihuahua, Michoacán, Veracr i" y ¡a-lisco, durante el periodo comprendido de '199s a2000.33 Er pre-sente programa desempeña una invaluable labor en la medidaen que no sólo busca impactar económicamente de manera fa_vorable en aqueilos mu"itro" jubilados que cubren er perfil deser beneficiarios, sino que, adémás, desempeña.rn pup"l de re_conocimiento a los maestros del país, y re¡os a" piu.ii*r unalabor meramente asistenciar, busca el dlsarrollo de actividadescon los mismos. A pesar de lo anterior, en el ámbito técnicodebe trabajarse aún más, desde la elaboración de un padrón demaestros jubilados, la, promoci ón y la difusión aut p.og.u*u,hasta una redistribución de ras actíidades por a"r"áp"?", a"los maestros.

Pnocnav¡ Necroruer corv JonNalnnos AcRÍcoras (pnorv¡ac)

El Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas (proniag)3a estáorientado a promover el mejoramiento áe las "o"ii.iá"'á ruu"-

rales y de vida de los trabajadores agrícolas *igru'tur,-m"aiur,t"el desarrollo social productivo, el iual se rog"ra

" tr""á a" r"concertación del gobiemo federal con producior"r, orgu^ismossociales y los mismos trabajadores agríiolas.

32

.Res-ttltados de los principares progftmns lggs-2000,México, subsecretaría de De_sarrollo Hurnano, Secretaría de Desárrollo Social, s/f.33 lbid.

, . ." 9!' Reglas de operación der progrann Nncionar de lornaleros Agrícorns. yéase tam-biér.r "Programa Nacional de ¡orüleros egri.;iu, lnooN¡ac),, e^ Los programas dedesarrollo socinl del ranto 20 operados p* to"stariol y sus órganos auriniíri:roao, ysectorizados,.México, Lrstituto Nacio*al de Desarrollo social, serie materiares bási_cos de política social, 2001, pp.2l-22.

126 El combate n la pobreza en el sexenio de Zedillo

Objetiao del progrnrna

El objetivo del Pronjag es "contribuir al mejoramiento de las con-diciones de vida y de trabajo de la población jomalera agrícola,promoviendo una atención integral y oportuna a través de pro-cesos de coordinación institucional con las tres órdenes de go-biemo, y de concertación social con productores, organismossociales y los mismos beneficiarios".3s

El objetivo primordial se lleva a cabo contemplando los si-guientes objetivos específicos o particulares:

a) 'Convocar y acompañar a los agentes institucionales, socia-

les y privados, relacionados con la problemática jornalera,

en la construcción de un piso de bienestar social de carác-

ter integral.b) Impulsar la organización social de los jornaleros que sirva

como base en la detección de necesidades y demandas, enla ejecución de acciones y en la evaluación de las mismas, a

fin de promover procesos autogestivos.c) Incorporar a los productores agrícolas en la realización de

acciones que mejoren sus condiciones de vida.d) Coordinar la participación interinstitucional en proyectos

tanto social como económicamente viables.

P obl nc ión b e neficiarin

La población beneficiaria son los jornaleros agrícolas como jefes

de familia y únicos que perciben salario, o cuando el ingreso fa-

miliar proviene de la venta de la fuerza de trabajo de sus inte-grantes en esta misma actividad.

Los jomaleros agrícolas son clasificados de la siguiente forma:

a) ]ornaleros migrantes. Los jomaleros migrantes a su vez se

subdividen en:a.1) Jomaleros migrantes pendulares. Son los jornalerosagrícolas que salen periódicamente de sus lugares de ori

3s Reglas de Operncíón del Progrann Nncional de lomaleros Agrícolas.

Llna ettnluación clelosPtogramas del sectot social t27

gen por lapsos que oscilan entre los cuatro y seis meses/ y

["u ut término de la temporada agrícola regresan a su res-

pectivo lugar de origen.

a.Z) Jot"utéros migrintes golondrinos' Son aquellos que re-

corren diversas "óttut

de trabajo durante todo el año'

b) Jornaleros locales. Son los jornaleros que trabajan relativa-'

mente cerca de su lugar de origen, los cuales no se ausen-

tan de su hogar durante la temporada agrícola'

c) |omaleros asentados' Son los joinaleros migrantes que 11e-,'Sanalosestadosdeatracciónantelafaltadetrabajoensu

lugar de origen, se establecen permanentemente en zonas

."í.ur,u, a lás áreas de trabajo, ya sea invadiendo o com-

prando terrenos para edificar sus hogares'

Estrategias Y línens de ncción

LaseleccióndelaszonasporbeneficiarconelPronjagsedeter.*irtará con base en los altos grados de concentración de la pobla-

ción jornalera agrícola.Las acciones que se lleven a cabo en el Pronjag serán dentro de

los siguientes ámbitos:

a) Bienestar social' Aquí se hace énfasis en la vivienda y el

saneamiento ambiental, la salud y la seguridad social' la

alimentacióny el abasto,la educación' cultura y recreación'

En el presente ámbito los proyectos susceptibles de ser apo-

yados deberán contar con la responsabilidad de los pro-

áuctores y la construcción y/o rehabilitación de espacios

destinados a pernoctar (dormitorios' galeras' cuarterías'

etc.). "El Programa participará en la construcción de mó-

dulos de serücios sánitariós, tomas de agua comunitarias

y construcción e instalación de letrinas' siempre y cuando

Lxista la aportación económica del productor' la cual va-

riará dependiendo del tamaño de éste (grande'-mediano o

pequeñá)".36 Se apoyarln plo¡e;tos' además' de agua po-

iuUi", salud y reguriaua totiut, alimentacióny abasto' edu-

cación, cultura Y recreación'

36 lbid.

#ill

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l

liir

728 EI combate a la pobreztt en eI sexenio cte Zeclitto

b) Desarrollo_productivg. {+,ri se subraya el empleo, la capa_citación y la productividad.

c) Procuración de justicia. Aquí se trabaja en la promoción yel reconocimiento de los derechos y lá obhgaii."", á" r",mexicanos.

Beneficios socinles y económicos

El P.ronjlg, durante lo9 lnos que contempla la anterior adminis-tración federal, recibió el siguiente gasto federal.3T

7994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Gasto* ¿c,+ 23.8 50.4 94.5 t31.6 162.1

Total548.3

*Las cifras representan millones cle pesos conientes.

El Pronjag, durante el sexenio anterior, obtuvo los siguientesresultados en cuanto a número de pobració" u"""ri.iáá" y ",i-mero de proyectos aprobados.38

|omaleros beneficiados:

Ailn

1-994 199s 1-996 7997 1998 1999

Jornalerosbeneficiados 309 238 366 389 609 Bg0 693 014 771 364 763 524

;tll

ii

¡lil

li,

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l1l1l1i

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^ i7 La.gráfica subsiguiente es cle eraboració. propia, co^ i'formación obtenida e.Gnslo federal ert progrntnos de-conúnte n rn pobre:n'extirr,, pu, perri¿ttt¿ de ntencíón, sex-

l".T"q: de Gobiemo (Lgg4-2000), presi¿encta de ta República, s/f; mec{io etec_t¡ónico: disco 21, archivo 2g6.

, 'u t:r gráficas subsiguientes son cre eraboración propia, con i'formació¡r obteni_da en Progrnmns de ros Fondos pnrn In Atettciótt néri,po, prioritnrios y de Coinuersiónsocíal y Desarrollo Connmitario, sexto l.forme de Gobie'ro (rgg1-2000),presicrenciade la República, s/f; medio electrónico: aisco Z¿, archivo 312.

Para el año de 1994 se destinaron 23.4 millones de pesos; sinembargo, no se benefició a jomarero alguno ni se reaháó ningúnproyecto. Para el año de 1"995 se destinaron 23.g millones y sebenefició a 309 238 jomaleros; en promedio se destinó un total de76.96 pesos a cada jomalero; en1996 el promedio, entre el montodestinado y el número de jornaleros teneficiados, ascendió a1'37.55 pesos por jomalero; en 1997 elpromedio aumentó a1,02.47pesos por jornalero; en 1998 el promedio siguió aumentando a136.36 pesos por jomalero; en 1999 el prorr*dio fue de 170.60pesos por jornalero y para el año 2000 fue de 212.30 pesos porjomalero.

Así, de 1994 al año 2000 en promedio se benefició a cada jor-nalero con139.37 pesos al año. sin embargo, esa cantidad no lle-gó de manera Íntegra al beneficiario del prógrama; falta aún restarlos gastos de operación o administracién plopios del programa,q:11" será expuesto-en la.presente investigáción debidJa quedicha información no ha sidó expuesta por lá Sedesol.

Éste es el número de proyectá, up.oiudos por año:

Una eualuación de los programas del sector social 129

Año

1994 L995 1996 1997 7998 1999 2000

Proyectosapoyados

3574 10530 8794 L4782 L6g30 16727

Total 70 737

si consideramos el monto destinado al programa con el núme-ro de proyectos beneficiados obtendremos el lromedio invertidopor proyecto; de tal manera, en el año de 1995 el promedio desti-nado por proyecto fue de 6 6s9.20 pesos; en téqo er promedioh1e.de 4786.32 pesos; en199Z fue dezioz.ttpesos; en 19éB descen-dió a6392.91pesos; pa1a1999 el promedio fue de g 05g.z8 pesosy para el año 2000 fue de 9 690.91" pesos por proyecto.

Poniendo atención a los dos anteriorei .,rádror, salta a la vistael ínfimo monto económico con el cual es beneficiado un sectormuy vulnerable del país, los jornaleros agrícolas. Aun asi elprograma atraviesa por deficiencias de corte institucional y

I

i

Li

illlli1t

130 El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

operativas, por ejemplo, la recomendación de una revisión in-tegral a sus reglas de operación con la finalidad de realizar unseguimiento, evaluación y control a fin de aumentar la efica-cia y el beneficio al tipo de población que busca abarcar el pro-grama.3e

Pnocnem os Er\tI,Lro Teiwon¡l

El Programa de Empleo Temporal (ner) inició su operación en1995 instrumentado por las Secretarías de Desarrollo Social y deComunicaciones y Transportes, bajo las denominaciones de Pro-grama Especial de Empleo y Programa Emergente de Conserva-ción de Caminos Rurales con uso intensivo de Mano de Obra,respectivamente.

Ambos programas formaron parte de las políticas diseñadaspara enfrentar la situación de emergencia económica que tuvie-ra consecuencias negativas para las familias más pobres. En esemarco, el objeto fundamental que se propuso cumplir con elprograma fue la generación en rln plazo inmediato de un eleva-do número de empleos temporales mediante la ejecución deobras de beneficio comunitario y el mantenimiento de caminosrurales.

Como consecuencia de los logros obtenidos en 1995 y 7996, apartir de 1997 los programas cambiaron de nombre al integrarseen un solo programa que adquirió sustento presupuestal e incor-poró la participación de las Secretarías de Agricultura, Ganade-ría y Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y posteriormente(1999) la del Medio Ambiente y Recursos Naturales, para am-pliar su estrategia interinstitucional y lograr un mayor impactoprincipalmente en las condiciones de vida de la población ruralen pobreza extrema, mediante la ejecución de obras productivasy de beneficio social.

3e C/. "Evaluación Externa del Programa Nacional con |ornaléros Agrícolas(Pronjag) 2000", realizado por Universidad Autónoma Metropolitana (ul'r't), en Ez¡n-

Iuación externn 2001,México, Secretaría de Desarrollo Social, Subsecretaría de Desa-rrollo Social y Humano, Dirección Ger-reral de Meclición y Seguirniento de Programasde Desarrollo Social, 2002.

l-lna eaaluación de los programtts del sector social

Actualmente el psr está destinado a generar posibilidades de

empleo e ingreso a mano de obra no calificada' En un plazo in-*"diuto bus-ca generar un elevado número de empleos, median-

te la ejecución de obras de beneficio comunitario'

Objetiao del progrnma

El objetivo del psr es "mejorar las alternativas de inserción en el

-"r.udo laboral de las familias rurales en condiciones de po-

bteza extrema/ mediante acciones intensivas en mano de obra

no calificada encaminadas a la creación, rehabilitación y meio-

ramiento de la infraestructura productiva y social básica que

generan beneficios inmediatos y de largo plazo. Estas acciones

áeberán elevar y diversificar el ingreso Permanente,- así como

aumentar el valár,la capitalización y la rentabilidad de los acti-,oo, q.r" poseen los habitantes de estas regiones, generando, al

mismo tümpo, ingresos en los periodos de menor demanda de

mano de obra".ao

P oblación b en eficiar ia

La población susceptible de ser beneficiada con el PEr son aque-

uos individuos, hombres o mujeres, que se encuentren en pobre-

za extrema; bien pueden ser productores rurales, jomaleros/ con

o sin tierra, mayores de L6 años'

Estrategias y línens de acción

El psr se sustenta en las siguientes directrices: distribuir ingresos

entre la población más pobre, impulsar la ejecución de obras de

naturale?a técnicamente simple y sustentar el manejo de los re-

cursos y la ejecución de loi proyectos, preferentemente en el

ámbito del gobierno municiPal.

ao Reglas de Operación del Progrnma de Enryleo Temporal'

131

L32 EI cotnbate a la pobreza en el sexenio de Zeclillo

Las obras que se realizan son capitalmente de beneficio comu-nitario, entre las que se destaca: el desazolve de canales de riego,el empedrado de calles, despiedre de parcelas, introducción deagua potable, mejoramiento de viviendas, reparación y construc-ción de caminos rurales.

La operación del pEr se maneja en forma coordinada a tra-vés de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), Secretaríade Comunicación y Transportes (scr), Secretaría de Medio Am-biente y Recursos Naturales (Semarnat) y Secretaría de Agri-cultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación(Sagarpa).

Beneficios socisles y económicos

El nrr, durante los años que contempla la anterior administra-ción federal, recibió el siguiente gasto federal.al

Año

1994 7995 1996 1997 1998 1999 2000

1 010.1 1 343.7 2 071,.1 2 711.9 3 361.5 3 997.7

Total L4 496

*Las cifras representan millones de pesos corrientes.

Este gasto se ha distribuido de la siguiente manera:a2

a1 La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con información obtenida enGasto federnl en programas de conúate n Ia pobreza extrema por aertiente de ntención, SextoInforme cle Gobierno (1994-2000), Presiclencia de la Repírblica, s/f; medio electróni-co: disco 21-, archivo 286.

a2 La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con información obtenida enGasto federal elx progranns de conúnte a In pobreza rurnl, Sexto lnforme de Gobierno(L994-2000), Presidencia de la Repr'rblica, s/f; medio electrónico: disco 21, a¡chivo287.

Gasto*

Una eaaluación de los programas del sector social 133

Año

ry

fi

L994 L995 1996 1997 1998 1999 2000

SEDESoL*

SCT

SAGAR

SEMARNAP

71.0.1

300.0

1 010.1

993.7 1022.0350.0 749.1,

- 300.0

r 343.7 2 077.1.

7 692.2 1892.1.990.8 1.309.2608.7 686.469.8 110.0

3 367.5 3 997.7

I375.0932.4404.5

2771.9

Total t4 496

*Las cifras representan millones de pesos corrientes.

Los empleos generados en los estados por distribución por-cenfual, de 1995 a2000, son como se muestran.43

Guerrero Yucatáng.2B% 5.02% Oaxaca

t2.7%

Chiapas9.32%

Michoacán458%

Estos son los empleos generados, según la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público (sHcn), de L994 a 2000.aa

a3 Resultados de los príncipnles progranas L995-2000, Méxíco, Subsecretaría de De-sarrollo Humano, Secretaría de Desarrollo Socíal, s/f.

s La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con información obtenida enGasto federal en programas de combate a Ia pobrezn extrena por uertíente de atención,SextoInforme de Gobierno (L994-2000), Presidencia de la Repúblic a, s / f ; medio elect¡óni-co: disco 23, archivo 298.

134 El combate a Ia pobreza en el sexenio de ZediIIo

L994 L996 1"997 L998 1.999

Empleosgenerados

662745 851296 845180 984242 1189695 1055529

Considerando el monto destinado al año y el número de em-pleos generados obtenemos el monto promedio invertido porempleo generado al año, de tal manera que para el año de 1.995 elpromedio por empleo generado fue de 1, 525.49 pesos; para 1996el promedio fue de 1.578.41pesos; para 1.997 el promedio fue de2 450.48 pesos; para7998 el promedio fue de 2755.31pesos; para1999 el promedio fue de 2825.57 pesos y para el año 2000 fue de3 787.39 pesos.

Sin embargo, en la misma fuente encontramos otros númerosreportados por la Sedesol sobre el mismo rubro.as

Atlo

1"994 L995 1996 L997 1_998 1999

Empleosgenerados

495255 696474 435578 405348 624517 5L8996

Si consideramos la información de ambas fuentes, en el añode 1995, en lo que respecta a la información del segundo cuadro,se reportan 766890 empleos menos; en el año de1996 se reportan1,54 822 empleos menos; en el año de 1997 se reportan 409 602empleos menos; en el año de 1998 se reportan 578 894 empleosmenos; en el año de 1999 se reportan 565178 empleos menos y enel año 2000 fueron 536 533 empleos menos.

La duplicidad y la ambigüedad de la información, lejos deevitar un conocimiento del programa, dejan en claro la falta

as La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con hrformación obtenida enProgramas del Fottdo pnra el Desarrollo Productízto, Sexto Informe de Gobiemo (1994-2000), Presidencia de la Repírblica, s/f; medio electrónico: disco 24, archivo 305.

LIna eaaluación de los prograffi($ del sector sociltl 135

de coordinación entre las dependencias del gobiemo federal en

cuanto al informe del logro del programa.Aun con la dupticidad de información, la ausencia de con-

cordancia entre la misma, la falta de transparencia de los logrosde este programa, los problemas del PEr alcanzan también lainsuficiente cobertura de la población objetivo. El programaatiende a menos de la mitad de la población objetivo, Pues de-bido a la falta de recursos no se realiza una cobertura más efi-caz; ad.emás, es evidente la falta de coordinación y transparenciade sus alcances.{6

Pnocn¡rr¡¡ DE CApACITAcIóN Y Fonrelucltr¿IrNTo INSTITUCIoNAL

El Programa de Capacitación y Fortalecimiento Institucional(ncrr) es considerado, por parte del gobierno federal, como ele-mento complementario dentro de las acciones de desarrollo so-

cial que ayuda a la instrumentación de los Programas y fondossociales que se aplica en beneficio de la población que vive encondiciones de pobreza, marginacióry vubrerabilidad y rczago.El pcn es un programa adscrito a la Sübsecretaría de DesarrolloRegional, operado por conducto del Instituto Nacional de Soli-daridad (Insol) de la Sedesol. Este programa/ apegado a la normati-vidad de los Fondos del ramo 20, debe destinarse única yexclusivamente a la población en pobreza extrema para lograrla promoción del desarrollo integral de las comunidades y fa-milias.

Objetiuo del programa

El pcn tiene por objeto "profesionalizar e incrementar las capaci-

dades técnicas, organizativas y de gestión de los actores del de-

e C/. "Evaluación externa. Programa de Empleo Temporal2000", realizado por la

Universidad de Colima, en Eztaluación externn 2001, México, Secretaría de DesaffolloSocial, Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, Dirección General de Medicióny Seguimiento de Programas de Desarrollo Social,2002.

136 El combate n Ia pobreza en el sexenio cle Zedillo

sarrollo social, mediante el impulso a programas y acciones decaPacitacióry formacióry asesoría y estudios..¿z

P obla ción b en eficiar i a

De¡tro de la población susceptible cre ser beneficiada en er marcodel presente programa se encuentran todos "q";ú""

-,;rupos,organizaciones e instifuciones públicas y privadas, cuya actua-ción contribuva a ra superación á" u pouá;ül;;;iál ro.iur;preferentemente a uquellos q.r" op"rár, en las 250 _i.rorr"gio.u,y otras áreas que sean definidas por la Sedesol,,.a8 '

Estrategias y líneas cle acción

Pararcalizar tal objeto, el rcR se divide en dos programas funda-mentales:

a) Programa de Capacitaciónpara la promoción de la partici_pación Social (ncnns).

b) Programa de Fondos Estatales para el Desarrollo InstitucionalMunicipal (rrorra).

Beneficios socinles y económicos

El pcpps tiene cuat¡o tipos particurares de pobración objetivo:

1) Gobiemos Municipaleg I Estatales. Son susceptibles delpcpps los servidores púrblicos que desarrollan sti ".,i"ia"alaboral en el

1-1cició aet diseio. planeación,

"""iruá0, yejecución de programas sociales ó d" pro**.",*i"1.

{T "Programa de caoacitació. y Fortalecimielrto.Instittrcio^ar,,, en Los progrnnnsde desnrrollo sociol der rinto 20 opeindos p*ir'iril'*t y sus órgnnos desconcentincros ysectorizados, México, I*stit'to Nacio'aí cle Desarrolo social, serie materiales bási-cos depolítica social, 2007, p. 29.I lbíd., p.30.

Una eaaluación de los programas del sector socinl 137

2) servidores públicos de la sedesol. son suscepübres del pcppslos servidores públicos-qu: ocupen mandos medios y cargosoperaüvos en materia de desarrollo social y comuniíario.

3) organizaciones de ra sociedad civil. soi r"r."puüL, autpcpps las organizaciones de la sociedad civil, ügalmenteconstituidas o informales, que tengan por objeto"el desa_rrollo social de grupos de pobracion

"oi-r rr, aíto índice de

rezago o marginacign,_En lo que respecta a los representan_tes de la sociedad civil, éstos bien pleden ser organizacio-nes civiles, organizaciones para el desarro'o, funiaciones oredes de organizaciones civiles.

El rsnnvr tiene por población objetivo:

1) Los gobiernos estatales.

?) !.r gobiernos municipales.3) Representantes de insiancias de o con participación social,

los cuales son representantes sociales q,r" purtli"irpá" "" ai"_tintas instancias de planeación. Mediatá tu

"u'pu"itu"ior.se busca dotarlos de capacidades y habilidaJeJ f"." i__pulsar y fomentar la paiticipación organizada en los pro_gramas de la Sedesol.

^^^!l pt"r.tpuesto anual ejercido por el pcpr ascendió en el año

2000 a 32 8L61Z8 pesos, el cual ," áirtrib.ryó de la siguierrie *u_nera:ae

1) 714 Acuerdos de Capacitación$6 967 487.00

2) 930 Eventos de capacitación del psorM

fiIl767 852.003) Gastos de Operación

$14 086 839.00

(27.21'/")

(3s.86%)

(42.e3%)

ae cf. "Evaluaciór'r del programa de Capacitación y Fortarecimier.rto l'stitucio_nal", realizado por el centro de Documentación e l.foÁacion soure orga'ir*ior.,",Civiles (croroc) de la uev rztaparapa, en Euartutció, externn 2001,México, secretaríade Desarrollo social, subsecretaríide Desarrolo social y Huma'o, Dirección Ge.e_ral de Medició'y seguimie'to de programas cre Desarrollo social,2002.

138 EI contbnte n In pobreza en eI sexenio de Zedillo

un análisis comparativo de la distribución proporcional de los

recursos y las metai del pcn arroia dos datos importantes:so

L) El monto de los 1.1.4 Acuerclos de cnpncitación ascendió a

56 961 486.72,1o que representa 95% de las metas progra-

madas y 21.21"/" de los recursos del pcn'

2) Los 93d eventos de capacitación a distancia,baio el rubro

del Fondo de Desarrolló Institucionnl Municlpal (nuo''a), del

2000 representaron 77.43% de las metas del programa y su

op"ru.ió., no estuvo definida en las reglas de operación' nial interior del lnsol.

como bien podemos observar,42.93o/o del monto total desti-

nado al progtu-u se aplicó a gastos de operaciótt { tl amplio

porcenta]e, ls.go%,su áitigió a accione-s no contempladas en las

reglas de operación, es deJir, 11,767 852 pesos fueron destinados

a ícciones u;"t ut al programa y a sus directrices de combate a la

pobreza.El pcn sin duda es un Programa de no Pocas bondades, ya que

ofrece a los tres órdeneJde gobiemo un Programa de capacita-

ción pára elevar el nivel de désempeño de sus actividades, ofrece

a lasbrganizaciones de la Sociedad Civil un programa de capa-

citaciónl' financiamiento Para la cabal realización de sus resPec-

tivas actividades; fomentá la capacitación, tanto a funcionarios

como a otganizaciones civiles, en materia de desarrollo y aten-

ción a pobfación en estado de vulnerabilidad; muestra agilidad

en su tiamitación para los distintos tipos de población que atien-

de y busca una vinculación estratégica con organizaciones Civiles

para lograr un trabajo conjunto en la realización de proyectos de

*uyo, ilcidencia, con posibilidad de reproducción. Si1embargo,

lo áterior es sólo en su diseño propio como Programa de combate

a la pobrez a, ya qtre en su aplicación las anomalías no son pocas'

Su operación arroja algunos factores negativos, como Poca

transpaiencia en el uso dá los recursos monetarios' humanos y

materiales en la aplicación del PCPPS; carencia de una sistematiza-

ción precisa de lai actividades emprendidas, y de una evaluación

del impacto en la población por capacitar por los distintos Pro-

s0 lbid.

Ll.na eaaluación de los programas del sector social 139

i

i

ductos realizados en el ncres, ya sea con funcionarios públicos y/r-"tgut iruciones civiles; un alto costo en gastos de operación;

careicia de dictaminación de los distintos proyectos-que solici-

tan las Organizaciones Civiles y la enorme flexibilidad con la que

operó dejá abierta una infinidá¿ a" posibilidades de acciones de

discrecionalidad.IJna recomendación hecha al presente Programa bien puede

upriÁ. a la totalidad de los progfamas de combate a la pobre-

,i uffi.aa"s por el gobiemo fedérd: Lograr que entre Reglas de

Opernción y prrrrpurítaciónhnya congruencia' afin de cump.lir conla

n[rioti*¡ínA y L*r* mós traniparenti el uso de recursos públicos.sl

Pnocnau or ConivenstÓN Soct¡t'

ElProgramafuecreadoenlggS,yesadministradodesdel995porel Instituto Nacional de Desaró[o Social, órgano descentrali-

zadodelaSecretaríadeDesarrolloSocial.ElProgramadeCoin-versiónSocialesunPlogramadirigidoafortalecerlasacciones

"*lÁ¿Uas por hsfrgá.izacionei de la sociedad civil median-

te ei otorgami,ento de alpoyo económico a proyectos que se diri-

jan a pobiáciones que se encuentran en pobreza extrema o tezago

social.52

Objetiuo del Programa

El objetivo del Programa de Coinversión Social es "Impulsar el

desarrollo de grupJs en situación de pobreza extrema' mediante

el apoyo u prJyeóto, estratégicos ejecutados por organizaciones

de ü socieáad civil o instituciones"'S3

sl Ibid.52 ,,Programa de Coirrve¡siórr Social,,, en Los progratnas dc desarrollo social del

ranto 20 op'rrndo, por ta Sedesol y stts órganos -desconcentrad,os.

y. sectorizados.' México'

Instituto Nacional de Desarrolio sociai, serie materiales básicos de política sociaf

2001, pp. 33-34.53 lbid., p.33'

140 El combate a Ia pobreza en eI sexenío de Zeditto

Los beneficios sociales y económicos

El Programa de Coinversión Social en el2000) arrojó los siguientes resultados.5s

P oblac ión b enefic iar in

Los sectores de población susceptibres de ser beneficiados por elPrograma de Coinversión Sociai son los ,,grupos . "r*rrúá;;;;en condiciones de pobrezaextrema, tares como menores, adultosmllorel ¡dígenas, lujeres, migrantes, personas con discapacidad

y / o problemas de salud, enhe átros, qüu pr"f".entemente se en_cuentren ubicados e111 ?50 Ti:Iorr"gior,", y otras areas priori_

tarias definidas por la Sedesol,,.s{

Eslrategias y líneas de acción

El Programa de coinversión social se otorgará a organizacionesde la sociedad civil.e instituciones regalm-ente conStit,riau", tu,cuales realicen actividades de desarroir,o comunitario, educacióncívica, asistencia social, servicios educativos, desarroiro cultural,atención a la salud, investigación científica'y tecnoiogíu

"fri.u-da, entre otras.

sexenio anterior (1994-

1994 1995 1996 1gg7 1998 1999 2000Núm. deproyectosapoyados

846 872601301 706 361

Total3 687

* tbid.

^ s5 La gráfica subsiguiente es cre elaboración propia, con i.formación obte^ida enPlotmyls de los Fondos pnra ra Atención n Grupos piioritarios y de coinztersiói lociat yDesarrollo Connntitario, sexto I.forme cte Gobierno (1gg4-2000),p¡esidencia de la Re_pública, s/f; meclio electrónico: disco 24, archivo 31).

Mientras que el reporte de programas de los Fondos parn Ia Aten-ción a Grupos Prioritarios y de Coinaersión social y Desariollo Comuni-tnrio informí 3 687 proyectos apoyados en el presente programa,en_el mismo periodo de tiempo, el reporte Reiultados di tos"princi-pales progrnmas 1995-2000, arrojó como resultado 3 4g1 proyectosaprobados.s6 Existe una diferencia de 206 proyectos.

Es muy difícil esclarecer el monto asignado anualmente al pre-sente programa, pues los documentos disponibles consideran alPrograma de Coinversión social dentro dól rubro de Fondos deCoinversión social y Desarrollo Comunitario, el cu,al considera-ba, además del presente, al servicio social Comunitario y al pro-grama de Capacitación y Fortalecimiento Institucional.

Sin embargo, en el ejercicio de evaluación del presente pro_grama en el año 20_00 reportó una asignación de recursos queascendió a 123.3 millones de pesos, con lo cual se apoyó,,egúnlos datos de la evalu ación, a 830 proyectos.sz Salta a lu íirtu, ,r.ru_vamente, información diferente sobre el mismo d,ato, ya que enlos Progrnmns de los Fondos para la Atención a Grupos príoritarios yde Coinuersión social y Desnrrollo Comunitario se reportaron du-rante el año 2000 apoyos a 872 proyectos (véas"

"i últi*o "r'u_dro). Hay, pues, uná diferencia á" +Z proyectos.

En cuanto a la confrontación respecto a la evaluación costo-beneficio, los evaluadores delpresentl programa concluyeron que"En cuanto a la medición de la efectividud p". cáprtadll progra-ma la información disponible es insuficiente para dar un datoconfiable".s8 Aun asi no está demás aclarar la importancia que re-viste el presente programa, ya que es el único que dirige r"i.rrro,exclusivamente a organizaciones de la sociedad civil.

De tal forma, el programa, además de estar diseñado con elobjeto de combatir la ptbreza, es un programa que provee d.erecursos a las organizaciones civiles para la realizacün de sus

Una ez¡aluncíón de los programas del sector social 1.47

56 Resultados de los príncipales prograflns Lggs-2000, México, subsecretaría de De-sarrollo Humano, Secretaría de Desarrollo Social, e/f.

57 Cf. "Evaluación Externa del programa de Coinversíón Soclal 2000,,, reahzadopor el colegio Mexiquense, rc, en taaluación externa 2001-, Méxíco, secreta¡ía deDesarrollo social, subsecretaría de Desarrollo social y Humano, Direcció1 Geleralde Mediciór'r y Seguimiento de Programas de Desarrollo Social, 2002.

58 lbid.

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L42 El combate a la pobreza en el sexenio de ZedíIIo

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actividades. En este sentido, las organizaciones civiles llevan a

cabo las actividades de combate a la pobreza que correspondenal Estado. Sin duda alguna, lo que resta es la medición del impactode la acción de combate alapobreza llevada a cabo por orgatiza'ciones de la sociedad civil, y por el Estado, a fin de conocer el gra-

do de eficiencia, productividad e impacto llevado a cabo en la

misma acción, pero ejecutada por actores distintos. Será una tarea

fecunda por realizar.

Pnocn¡ue os Snnvtcro Socnr Covru¡¡treruo

Este programa está dedicado a vincular la práctica de los servi-

dorei sociales de instituciones educativas públicas de nivel me-

dio superior y superior a proyectos comunitarios, con la intención

de coadyuvar al desarrollo de los programas sociales en beneficio de la población en estado de vuhrerabilidad.

Objetiao del programa

El Programa de Servicio Social Comunitario busca "contribuir a

fortalecer la vocación de un servicio social comPrometido con

la sociedad, impulsando y fomentando proyectos que permitan

el acceso a los servicios básicos ,larcalización de proyectos pro-

ductivos y de innovación tecnológica para la población en Po-brezaextrema a través de acciones que promuevan el desarrollo

integral de las comunidades rurales, suburbanas y urbano-mar-ginadas, y en las regiones de atención inmediata, prioritarias yén las 25Ó microrregiones definidas por la Sedesol, a través de

prestadores de servicio social integrados a acciones de desarro-

llo comunitatio".5e

P oblaci ón b enefici nr ia

La población susceptible de ser objetivo de este programa com-

prende:

ss Reglas de Operación del Progrnnla de Serpicio Socinl Contunítario'

143

i

LIna eanluación de los programas del sectot social

L) Prestadores de servicio social obligatorio. Estudiantes en

instituciones educativas públicas que participen en proyec-

tos de desarrollo regional y comunitario sustentables en

zonas rurales, urbano-marginadas y de atención inmedia-

ta y prioritaria como las 250 microrregiones' A este grupo

se destinará, como máximo, 90"/" de los recursos'

2) ]óvenes con edades entre L5 y 29 aios' jóvenes con edu-

cación básica terminada, los cuales deben residir en regio-

nes de atención inmediata, como las 250 microrregiones,

donde no existan instituciones educativas en donde puedan

participar sus servidores sociales. A este gruPo se destina-

iá.o*o máximo 8"/o de los recursos del programa'

3) Instituciones de Educación superior. Instituciones educa-

tivas de nivel superior que presenten proyectos de servicio

social,los cualei deberán [evarse a cabo en comunidades

rurales de alta o muy alta marginación. Para este tipo de

apoyo se destinará como máximo 2% de los recursos del

programa.

Estrategias y líneas de acción

se apoyará con estímulos económicos a los estudiantes de educa-

cion me¿ia superior y superior, de instituciones educativas pú-

blicas, en la reálización de su servicio social obligatorio.

Beneficios sociales Y económicos

El Programa de servicio social Comunitario, durante los años

qrr" .oilt"*pla la anterior administración federal, recibió el si-

guiente gasto federal'60

o La gráfica subsiguiente es de elaboración propia, con información obter-rida en

Gnsto fet)írd en prugrnirn, d¿ contbate n ln pobre,4n extr¿nut pof aertiente ile atarció-n,Sexto

I'forÁe de Goüienro (1994-2000), Presidelcia de la Repírblica, s/f; medio electróni-

co: disco 24, arclivo 3L2.

744 El combnte a la pobrezn en el sexenio cle Zedillo

Ano

1994 1995 1996 1997 1998 7999 2000Estímuloseconómicosa pasantes*

187 857 44615 44787 44326 53327 56199 44859

Total475 970

*Número de estímulos.

. {{e aquí las becas otorgadas por entidadriodo de 1995 a 2000.61

Resto de entidades

federativa en el pe-

ChiapasChihuahua

32% Co"huit,GuerreroHidalgoMichoacánOaxacaPuebla

Vetacmz

La evaluación externa del programa de Servicio Social Comu_nitario en el año 2000 reporto qru"r" urig ó al programa un mon-to de 134.5 millones a" p"ror, a. i., ."¿es se ejercieron 109.2millones de pesos,.co' io, d" ;" ;;;rgaron 94 62s estímutoseconómicos a estudiantes. El pro*"alo del estímuro ascendió a31s9,9 pesos.62 Sin embargo, i"ru"iu "l

mismo ^i"átZrril¡rar_rnl en progrntnas de contbnte í ú pririr-rirr*nn po, aertiente de nten_ciónrcporta la entrega de un át* du l+asgestímulos. Con esto,una vez más, obtenemos información distint" "rr;;;;;li**_mo dato,la diferencia ahora u, du i0;4 estímulos.

6t Resultados de los trincipnles progranurs lggs-2000,México, subsecretaría de De_sarrollo Hrrmano, Secieta¡íá d" ódr;;ilo i""Li?a62 cf' "Evaluació'Externa delTrogramas""rl"iá social comruútario,,, ¡ealizaclopor la universidacr Autónoma cre Tlaxiala, .,-l.-tni)ir¡¿,, externa 2*0l,México, secre-ta¡ía de Desarrollo social, subsec."otio á" ó"""olrouo so.iol y F[rrma.o, Di¡ecciónGeneral cle Mecrición y seguimiento.t" p..g;;;; j" o"r*.ouo social,2002.

Una eaaluaciótt de los programas del sector social 745

Tomando en cuenta el promedio del estímulo en el año 2000(3 1'53.79 pesos) y el número de estímulos obtenidos de la dife-T"!i1de reportes (10 294), obtenemos que el monto asciende a32 275

_886.86 pesos, aunque no quedalluro si se gastaron enestímulos o no. No es una cantidad ínfima; es elng.gg"/o delmonto total asignado al programa en el año 2000. por otra par_te, ni en la evaluación externa ni en la información sobre el pre-sente programa que reporta ras respectivas instancias del gobiémofederal dan cuenta del monto destinado a gastos de oieraciónpropios del programa. Aun asi pone

"r, ".rid"rr"ia un eiemento

que parece€er una constante en la ejecución de los programas decombate alapóbreza: la falta de transparencia en Ll eiercicio delos recursos.

Pnocnave os hrrvEsncecrón y DssARRono oe pnoyEcrosR¡crorunl.ns

El?rograma de Investigación y Desarrollo de proyectos Regio-nales63 busca promover el desarrollo regional por medio de estu-dios_y proyectos sociales que contribuyán ar mejoramiento de lascondiciones de vida de las personas que viven en estado de vul-nerabilidad.

Objetiao del progrnmn

El?rograma de Investigación y Desarrollo de proyectos Regio-nales tiene por objetivo "coadyuvar al fortalecimiento de la p-oli-tica social, mediante la investigación, promoción, ejecución y9ifu:ió_n de proyectos sociales, qn" propi"ien el mejorámiento dela calidad de vida de grupos vulneiauies, o que impulsen el de-sarrollo de las regiones de atención inmediatalprioriiarias u otras

_ t.t cf: Reglas de operación del Progrann cle Inoestignciórt y Desarrollo de proyectos

Regíonales. véase tarnbié¡r "prograrna de Investigación y óesarrollo de proyectosRegionales", en Los progrnnns de desarroro socinr iel rnnrc 20 operados por h sáesot ysus órganos desconcentrndos y sectoriztttltts, México, Instituto ñacional de DesarrolloSocial, Serie materiales básicos de política sociaf 2001, pp. L7_Ig.

1'

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t46 El combate a la pobreza en el sexenio ele ZediIIo

áreas marginadas definidas por la Sedesol, así como el de las 250

microrregiones".@

P oblación b eneficiaria

La población susceptible de ser beneficiada con el presente pro-grama es aquella que se encuentra en estado de vulnerabilidad,población rural y urbana que presente alta marginalidad y exclu-sión social, la cual será objeto de los programas que presente laSedesol, o bien, aquellas que presenten instituciones académicasy de investigación, organizaciones civiles, así como distintos ór-denes de gobierno.

Estrategins y líneas de acción

Los proyectos por realizar deberán atender las zonas prioritariasy de alta marginalidad, ya sea las definidas por la Sedesol o delas 250 microrregiones. Por otro lado, se enfatiza que los proyec-tos, preferentemente, deben promover el desarrollo y la integra-ción productiva de la mujer.

Los recursos se destinarán a instituciones u organizacionesciviles interesadas en desarrollar proyectos de desarrollo o deinvestigación, o bien, que surjan de iniciativa de la misma Sedesol.

Para los apoyos otorgados a institutos de investigación u organi-zaciones civiles, éstas deberán cumplir con lo siguiente:

a) Los integrantes de las organizaciones o instituciones no de-berán tener relación laboral con la Sedesol.

b) Acreditar su personalidad jurídica y contar con más de tresaños de constitución.

c) Precisar y comprobar las características de su aportación(económica o en especie), para el desarrollo del proyecto.

d) Comprobar su experiencia en materia de investigación ydesarrollo social.

u Reglas de Operaciórt del Prograna de lnaestigación y Desarrollo de Proyectos Regíonales.

LIna eoaluación de los Progrtilnas clel sector social 147

e) Desarrollar el proyecto o investigación durante el año fis-

cal vigente.

Los beneficios sociales y económicos

Durante el Ejercicio Fiscal 2000 se llevaron a cabo 32 proyectos de

investigación, los cuales alcanzaron un costo de 17 798 477 pesos,

de los iuales el programa aportó la cantidad de 13 6Ll 694 pe-

sos.65 El costo promédio por proyecto ascendió a 556 202.40 pe-

sos. Se convirtiiron enbeneficiarios directos 1237 088 Personas y

7 3g8735 enbeneficiarios indirectos de las investigaciones. Des-

conocemos los gastos propios de la operación del Programa'

Pnocn¡ve oE FotIDos Coup¡Nseromos

En el Programa de Fondos Compensatorios se busca la creación

de fondoJque impulsen proyectos productivos y obras de infra-

estructura áe servicios dÁntro de la región de Las Cañadas, en el

estado de Chiapas.66

Objetiao del programa

El Programa de Fondos Compensatorios tiene por obl-"! "contri-

buir aldesarrollo de la regién de Las Cañadas en el Estado de

Chiapas, a través de la ateñción de las comunidades y poblacio-

,,", q.,u presentan los más altos índices de marginación y pobre-

6 C/ "Evaluación externa del Programa de lnvestigación y Desarroll0 de Proyec-

tos Regior-rales " , reahzado por el colegio Mexiquense, ec, en Eaaluación externa 2001",

Méxicá, Secretaría de Desairollo Social, Subsecretaría de Desarrollo Social y Huma-

no, Dirección General de Medición y seguimiento de Programas de Desarrollo so-

cial,2002.'u cf. "Ptograma de Fondos compensatorios en chiapas", en I os progranns de

desarrollo socinl del rnnto 20 operados por Ia Sedesol y sus órganos desconcen,trndos y

sectorizados, México, h-rstituto Nacio¡ral de Desarrollo social, serie materiales bási-

cos de política social,2001, pp. t5-16. Véase también Reglas deoperación del Progra-

nn Fondos Conryensntorios'

148 EI combate a Ia pobrem en el sexenio ete Zectillo

t,

ll

ii'

il'i

za, de acuerdo con lo estableciclo en el Decreto por el que se iden_tifican las regiones prioritarias y de atención inmediáta,,.62

P oblación b enefici nria

El Programa de Fondos Compensatorios está destinado a la po_blación en extrema pobreza que habita en las comunidades deftl o muy alta marginación delos siguientes municipios ául er-tado de Chiapas: Altamirano, Beneríérito de las Américas, LaIndependencia, Las Margaritas, La Trinitaria, Maravilla Tenejapa,Marqués de Comillas y ócosingo.

si existen excedentes de recrirsos al monto asignado al estadode Chiapas, "el prograTT" aplicará para atendeí a la poblaciónen pobreza extrema.de la Región Vallá de San euintín, ir ui u"tu_do de Baja Carifornia, siemp-re y cuando r" .oi'ffi"r" Lr g.-bierno del estado,,.6s

Estrategias y líneas de acción

El80% de los recursos del programa de Fondos Compensatorios

i"^-d-"-:fu,"tán,a proyectos prodúctivos visible s y e'2'.Árestante ,eqestrnara a obras de infraestructura y serviciós; sin embargo, enninguno de los dos_casos, ya sea como proyecto o como obra, elyolto asignado del programa cubrirá át úoy". "por ser .rr, ro',-do Compensatorio,los pioyectos con cargo a este programa de_berán contar con aporta"ío^"s de otros programas estatales,municipales o de los sectores social y priváaoiq.,u u.r^"r.,t"r,

"limpacto social de las acciones y fuuárá"run la ejecución de pro_yectos integrales,,.6ePara que lf proyecto sea. susceptible de ser apoyado con unmonto específico, éste deberá contribuir con los ,ü¡"íi"., f "rt."_tegias de desarroilo regional y microrregional estábteci¿á"

"n erPrograma.

'.'^\rqlot de Opernción del progrann Fondos Contpertsatoríos.68 lbid-6e lbid-

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I

Los beneficios sociales y económícos

El Programa de Fondos Compensatorios, al parecer, es uno delos programas que, al menos ón el2000, eo su ejecución se ape_gó más a sus respectivas reglas de operación. En la medida enque es un programa compensatorio necesita contar con aporta_ciones.de otros programas estatales, municipales, del sector so_cial y / o privado. Para el año 2000, el presente programa contócon un monto total de 6g 6g2 036 pesos, de loi ..,á1"", g4.g4%provino de la inversión del gobiernb federal; g.6g%fue destina--do

pgt el gobierno estatal y 6.01%provino de la inversión de losbeneficiarios.To

Una eaaluación de los programas del sector socinl 149

lnaersión total Inztersión federal Inaersión estatalInaersión debeneficiarios

$ 68 632036 $ 57 889 530 $ 6 611 331 g 4 131 t7s

Ahora bien, veamos ahora cómo fue distribuido ese dineropara llevar a cabo el objeto del programa:71

Concepto Gasto o/

Equipo operativoPersonalGastos logísticosTotal equipo operativoDelegados comunitarios y mesa directiva

6277 8653 560 0519 837 9162 500 000

7.74.3

12.03.0

70 cf. "rnnorme de evaluació'externa del programa de Fo'dos Compe'satorios,Regió-n Cañadas, chiapas", realizado por el I'stluto Maya, ,,c, ert Eaaitmciótt exter-nn 200L, México, secretaría de Desarrollo social, subsecrátaría de Desarrollo socialy Humano, Direcció'General de Meclició' y seguimie'to de programas de Desa-rrollo Social, 2002.

7t lbid.{

1lil

#t

150

Concepto

EI combate a Ia pobrem en eI sexenio de Zedillo

Gasto o//o

Gastos, oficinas centrales/ delegaciónayuntamientos

Total gastos operativosInversión

1 000 00013 337 91,6

68 632036

1,.2

1,6.3

83.7

i

lrt:

.,1

llrll'r

rff,

illü|

Total 8L969 952 100.0

Furxrs: lnforme de evaluación externa del Programa cle Fondos Compensatorios,Región Cañadas, Chiapas.

De la lectura del cuadro expuesto se desprende la confirma-ción de una adecuada relación entre el esfuerzo operativo y lainversión. Así, el total de recursos financieros sufragados por elPrograma en sus aspectos logísticos, administrativos y operativos,ascendió a76.3'/" de los recursos totales asignados para el año 2000,

mientras que 83.7'/" del monto total fue destinado a las acciones

del programa. Estos cálculos, en un primer acercarniento al pro-blema, indican una operación bastante eficiente del programa.

De la lectura atenta de la evaluación extérna llevada a cabo enel marco del presente programa, nos permitimos afirmar que entérminos generales el ejercicio del programa en el año 2000 se

apegó a los lineamientos que se encuentran establecidos en las

reglas de operación. En los casos particulares en los que esto noocurrió estfictamente, la institución evaluadora consideró que las

desviaciones fueron menores y no se consideran significativas enel marco global de desempeño e impacto del programa.T2

Pnocn¡ms DE LA CoMISIóN N¡cIoNaL DE LAs ZoNes Árup¡s(CoNaze) y DEL PRocRAMA DE ATENcIóN A ZoNAS Áruo¡s (P,lze)

El Programa de la Comisión Nacional de las Zonas Áridas y elPrograma de Atención a Zonas Áridas (Conaza)73buscan impul-

72 lbid.73 Cf. Reglas de Opernciótt tle los Progrnnns tle la Conúsión Nncionnl de las Zonns Ári-

das y del Progrann de Atención n Zonns Árídns.Yéase también "Programa de la Comi-

lJna eaaluacíón ile los proglamns del sector social 151

sar el desarroll0 socioeconómico sustentable de las zonas áridas

y semiáridas del país, mediante acciones que busquen-Preservar/

diversificar e incrementar el ecosistema y la generación de fuen-

tes de empleo de los pobladores de aquellas zonas'

Objetizto del programa

El obietivo de los Programas de la Comisión Nacional de lasZo'nas Áridas ,,", pro*oier el desarrollo socioeconómico de las fami-

lias que habitan en comunidades de alta y muy alta marginación

de las zonas áridas y semiáridas del país, así como particip_ar en

la protección de los recursos naturales y la lucha contra la deser-

tificación, mediante la ejecución de obras, acciones y proyectos".Ta

Los objetivos propiamente específicos de los presentes pro-

gramas son:

a) satisfacer las necesidades de agua Para consumo humano,

así como mejorar el entomo de las comunidades rurales de

las zonas áridas.b) Diversificar la producción para contribuir al mejoramien-

to del ingreso lamiliar y brindar altemativas de produc-

ción en lás comunidades de las zonas áridas y semiáridas

del país, a través del establecimiento de proyectos produc-

tivos viables.c) Incorporar al uso productivo las tieüas afectadas por la'

deser-tificacióry mediante la rehabilitación, protección y con-

servación de los ecosistemas.d) Impulsar la agricultura, ganaderíay forestería de subsis-

terrlia, así como el mejoramiento de la producción fami-

liar, a través de la ejecución de obras, acciones y proyectos'

sión Nacional cle las Zonas Áridas", en Los progranms de desanollo social del ramo 20

operndos por la sedesol y sus órganos desconcentrados y sectorizados, México,Jnstituto

Nacio¡ai de Desarroló Social, Serie materiales básicos de política social, 2001, pp'

55-57,y "Programa de Ate¡rción a Zonas Áritlas" enibid', Pp's?iq' - I,t Reglas ñ operación tle los Prograruns de la Conisión Nacional de las Zonas Arídas y

ctel Proglatnn de Átención a Zonas Áridns'

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752 El combate a Ia pobreza en el sexenio ete Zedilto

P obln ció n b enefi cinr ia

L9s frogramas de la Comisión Nacionar de las zonasÁridas es-tán dirigidos a beneficiar a los habitantes de alta y *.ry ultumarginalidad de las comunidades rurales ubicadas á tu, zonasáridas y semiáridas-del país. Dichas zonas son regionalizadas porla misma Conaza de acuerdo con los índices esiablecidos por elconapo.7s Las zonas áridas y semiáridas se encuentran en los esta-dos de Aguascalientes, Baja Califomia sur, Coahuila, chihuahua,Durango, Guanajuato, Hidalgo, Estado de México, ñ"";; León,Oaxaca, Querétaro, San Luis potosi Sonora, Tamauiipas, Tlaxcalay Zacatecas.

Estrntegias y líneas de acción

La población susceptible de ser beneficiada no podrá ser apoya-d1 col otros program-as similares por parte del gobiemo feheral,estatal y/o municipal. para la serécción de las ámunidades be-neficiadas con el presente programa serán sometidas a una ins_pección, donde se levantará, módiante unavisita a la comunidad,inf9rl-ación para determinar ra viabiliclad técnica, económica ysocial de la obra, acción o proyecto solicitado.

. Los prograrnas de la Conaza apoyaránlos proyectos bajo lossiguientes rubros:

a) Infraestructura _social

básica. Apoya obras, acciones y/oproyectos orientados al abasto y distribución de agua po_table y mejoramiento del entomo comunitario. Tiéne porobjeto atender los problemas de escasez de agua potablemediante la construcción de infraestructura, así como dis-tribución de agua en zonas de alta y muy alta marginación.76

7s véase anexo "uni'erso de Acció'de la comisió^ Nacional cre las Zonas Ári-das' Relación-de Mu.icipios por Microrregiones y pobració. objetivo-, en las Ragiasde operaci.ón de tos progrannsáe Ia ConisíótlNnciotíar de Ia, z"n*- íriaÁ y"a;;liogrnu,nde Atcnción n Zonns Aridns.

76 Reglas de operació, de ros progranns de Ia cottísiótt Naciottnr de ras Zonas Aridas ydel Progrann de Atencíón n Zonas Áridns.

I

iiLi

il1,

Proyecto

Una eaaluación de los programas del sector social 153

Unidad de Monto máximomedida federal

(miles de pesos)

Construcción de sistemas deagua potable

Rehabilitación de sistemas deagua potable

Perforación y aforo de pozos paraagua potable

Rehabilitación de pozos paraagua potable

Energización y equipamiento de pozopara agua potable

Construcción de aljibesRehabilitación de aljibesConstrucción de depósitos cisternaRehabilitación de depósitos cisterna

Obra

Obra

Obra

Obra

ObraObraObraObraObra

320.0

280.0

390.0

170.0

320.0

350.0

180.0

155.0

95.0

En el caso del

Proyecto

Programa Normal de Conaza, además:

Unidad de Monto máxímomedida federal

(miles de pesos)

Mejoramiento de la vivienda ruralRehabilitación de infraestructura

comunitariaConstrucción de caminos ruralesRehabilitación de caminos rurales

Obra

ObraKilómetroKilómetro

30.0

85.0

5.2

2.6

b) Diversificación de la producción agropecuaria. Apoyaobras, acciones y /o proyectos para impulsar la diversifica-ción de las actividades productivas tradicionales por otrasmás rentables. Su objetivo es la promoción y difusión deacciones que alienten el desarrollo agropecuario, el esta_blecimiento de microempresas campesinls y el apoyo deunidades de producción orientadas al cultivo.

j

-Jü

154

Proyecto

EI combate a la pobreza en el sexenio de Zedillo

Unidnd de Monto máxitttomedida federal

(núles de pesos)

Perforación y aforo de pozo parauso agropecuario

Rehabilitación de pozo parauso agropecuario

Energización y equipamientode pozo para uso agropecuario

Sistema de riego tecnificadoF{uertos de nopal*Huertos de maguey*Huertos frutícolas*Huertos de sábila*Establecimiento de microempresas

ruralesRehabilitación de microempresas

ruralesMejoramiento genético de caprinosMejoramiento genético de bovinosMejoramiento genético de ovinosSanidad vegetalSanidad animal

Obra

Obra

ObraObraHectáreaF{ectáreaHectáreaHectárea

Microempresa

MicroempresaPaquetePaquetePaquetePaquetePaquete

390.0

250.0

260.0260.0

23.06.0

23.053.0

80.0

70.08.0

20.08.0

15.0

8.0

* En estos proyectos no se autorizará más de una hectárea por productor.TT

c) Fomento al control de la desertificación. Busca aPoyar obras,acciones y /optoyectos que alienten la preservación de áreas

afectadas por la desertificación. Tiene Por obieto acciones

de forestación y lograr el control de la desertificación.78

Proyecto Unidnd de Monto maxúnonrcdida federnl

(núles de pesos)

it,,

1;

Mejoras territorialesMuros de control de azolveRevegetación con especies nativasConstrucción de cercos

HectáreaObraHectáreaKilómetro

4.040.0'J,4.0

19.0

77 lbid.18 Ibid.

LIna eaaluación de los progrúmas del sector social r.55

Proyecto Unidad de Monto máximomedida federnl

(miles de pesos)

Manejo y explotación de agostaderosConstrucción de infraestrucfura en

agostaderosRehabilitación de infraestructura en

agostaderosOtros proyectos

Hectárea

Obra

Obra 90.0Obra, proyectoo estudio 200.0

3.0

220.0

d) Apoyo a la producción de autoconsumo. Busca apoyar las

obras, acciones y/o productos que contribuyan a la genera-ción de empleo e ingreso y desarrollar acciones dirigidas a lasmujeres con la intención de fortalecer la economía familiar deautoconsurno. Tiene por objeto fortalecer los sistemas de pro-ducción agropecuaria de subsistencia, con la firme intenciónde incentivar las condiciones de autoabasto mediante la cons-

trucción y/o rehabilitación de obras de infraestructura.

Proyecto Unidad de Monto tnaxtmomedida federal

(miles de pesos)

Construcción de bordospara abrevadero

Rehabilitación de bordospara abrevadero

Construcción de bordos para retenciónde agua de lluvia

Rehabilitación de bordos pararetención de agua de lluvia

Construcción de presas derivadorasRehabilitación y mantenimiento

de presas derivadorasConstrucción de bordos parcelariosRehabilitación de bordos parcelariosEconomía de ttaspatioMódulos pecuariosHuertos hortícolasOtros proyectos

Obra

Obra

Obra

ObraObra

140.0

130.0

80.0

40.0140.0

Obra 70.0Obra 20.0Obra 10.5Paquete 1.5

Paquete 33.0

Paquete 1.5

Obra o Proyecto 100.0

li

756 EI combate a Ia pobreza en eI sexenio de Zectilto

Beneficios socinles y económicos

La Conaza durante los años que contempla la anterior adminis-tración federal, recibió el sigulente gastolederal.Te

Ano

7994 1995 1996 7997 1998 1"999 2000

Gasto* 45.5 62.9 67.0 75.4 82.1 93.1

Total472

*Las cifras representan rrrillones de pesos corrientes.

Conlos montos ya expuestos se apoyaronyectos:80

los siguientes pro-

Ano

7994 1995 L996 7997 1998 1999 2000Obras yaccionesrealizadas

17 290 278

Total593

Y se realizaron las siguientes actividades:8l

j

L

ili¿,

.i

l:i

'lliliiil11l

^ 7.e La.gráfica subsiguie.te es cle elaboració'propia, con i.formació. obte.ida en

lalto federnl er1 prograntas de contbnte n rn pobre:n ixtr:rnrn po, t rrtiente de ntettció,, sextolnforme de Gobierno (1994-2000),presiáencia de la República, s/f; meclio electróni_co: disco 27, arctivo 2BZ.e.La gráfica subsiguie.te es de elaboración propia, co. i.formació. obte*iclae¡ ibid.

- 8r La gráfica subsiguiente es de elaboració^ propia, con i.formació. obtenicra en

!:o^s^1o,!ot del Fondo pnra er Desnrrono productiz¡i, sáxto L-rforme cle Gobierno (1994-

2000), Presidencia cle la Repr-'rblica, s/f; medio electrólico: disco 24, archivo 305.

Una eztaluación de los programas del sector social 157

Año

1994 1.995 7996 1997 1998 7999 2000

Obras yaccionesrealizadas

r02113570 70 170

Es de destacar que para 1994 se asignaron 45.5 millones depesos, con los cuales no se apoyaron próyecto ni acción alguna;para 1995 se destinaron 46 millones de pesos, con los

"rui"" ,"

apo{1ro-n 17 proyectos; en promedio se asignó a cada proyecto lacantidad de 2 705 882.35 pesos; pa'a 1996 se asignarón óz.g

^i-llones de pesos, con los cuales Je realizaron o"ño proyectos; elpromedio fue de 7 862s00 pesos; para1997 se asignarán67 mi-llones de pesos, con los cuales.o rá upoyó proyecóalguno, perose realizaron 102 acciones; para r99g s" urigr,áron z5.Z miilonesde pesos, con los cuales no se apoyó proyécto alguno, pero sereportan 70 acciones;para1999 se asignaron az.t ñllonui d" p"-sos, con los cuales se apoyaron 290 proyectos; en promedio sedestinaron a 11da proyecto 2s31,09.[4pesos y puráer año 2000se asignaron 93.1 millones de pesos, .on los cuáles se apoyaron278 proyectos, con un promedio de 334 ggl.0g pesos cada uno. Apesar de que el presente programa también fué objeto de evalua-ción extema desconocemos información más preúaparapoderdesglosar los costos en operación. Aunque

", ,rrra informaciónmuy básica, ésta no fue manejada en la evaluación.s2

Total I 025

82 Véase "Evaluació'Externa d.e los programas de Ia Comisiór.r Nacional de Zo-nas Árid-as,y clel Programa de Ate'ció^ cle Z-o'as Áridas (conaza),,, realizado por elcentro de Investigaciones Económicas de la Facultad de Economía de la universi_dad Autónoma de Nuevo Leó', en Eaalunción externa 2001, secretaría de Deearrollosocial, subsecretaría de Desarrollo social y Humalro, Dirección General de Medicióny seguimiento de Programas de Desarrollo social, México, 20e2.Es una evalua-ción muy pobre en contenido; sin caer en la sugerencia de una evaluación de laevaluación, debe ponerse más atención en la selección de las irstituciones eva-luadoras.

158 EI combnte a Ia pobreza en eI sexenío de ZediIIo

Pnocne¡r¿e DE AHoRRo Y SUBSIDIos

IARA LA VruENoe PRocRsslv¿ (VrvaH)

El Programa de Ahorro y subsidios para la Vivienda Progresiva(VivahJ$ busca generar un conjunto de acciones que redundenen la creación dJinfraestructura social básica, para satisfacer las

necesidades de las familias urbanas en extrema pobreza'

Objetiao del programn

El objetivo del Vivah es "garantizar af.amllias urbanas en pobre-

za extrema una vivienda de tipo progresivo, con servicios bási-

cos de drenaje, agua y electricidad, mediante un esquema que

combina ahorroy Jubsidios directos y alienta la corresponsabilidadentre el Gobierno Federal, los gobiernos estatales, municipales ylos propios beneficiarios".sa

P obl nción b eneficíar ia

El vivah está destinado a beneficiar a las familias urbanas que

viven en condiciones de pobreza extrema. El Vivah busca benefi-

ciar a las familias urbanas a través del otorgamiento de un único

subsidio directo por familia t para la edificación de vivienda o

mejoramiento de la misma.

Estrategins y líneas de scción

El presente programa se fundamenta en el ahorro del solicitante

y lós subsidios pribticos, estimulando la incorporación de suelo

al crecimieñto urbano ordenado.

s3 Cf . Reglas cle Operaciótt del Progrnnn tle Ahorro y Strbsidios pnra la Viz¡ienda Progte-

sioa (Vivah| También véase "Programa de Ahorro y Stüsidios para la Vivienda Pro-

gresiva,,, et Los progranras de desnrrollo social del ranto 20 operados por la sedesol y stts

árgnnot desconcentridos y sectorizndos, México, Instituto Nacional de Desarrollo So-

cial, Serie materiales básicos de política social, 2001, pp.25-26'Ba Reglns de Operación del Progrann de Ahorro y Subsiilios pnra la Viaimda Progresittn.

lJna eualuación de los plollamas del sector social L59

Las instituciones participantes Por parte del gobierno-federal

son la Sedesol, a tra*s de la Subsetretaría de Desarrollo Urbano

y ülrri"rrau y sus Delegaciones Estatales' Por parte de los gobier-

ios estatales intervienán los institutos estatales de vivienda y los

gobiemos municiPales.a Los predios donde se edificarán las viviendas deberán ser pro-

piedad del gobierno estatal, o del municipal' y estar libre de todo

irurru^"^. óeben estar ubicados en zonai aptas con us-o de suelo

ñabitacional, así como contar con acceso a servicios públicos' La

suoerficie mínima será de 90m2 y su valor será de hasta 30 000

p"ior, sin incluir el costo del lote con servicios'

Los beneficios socinles y económicos

ElVivah,durantelosañosquecontemplalaanterioradministra-ción federal de 1994a 2000, recibió el iiguiente gasto federal'8s

Año

Gasto"

1,994 1995 1996 L997 1998 1999 2000

132.5 260.9 695.1

Total 1 093.5

*Las cifras rePresentan millones de pesos corrielrtes'

Pnocnaues pel FoNrDo Nectou¿r PARA EL Fourwro

DE LAS AnrssANÍes (FoNenr)

En1974se crea el Fondo Nacional para el Fomento de las Arte-

sanías (Fonart) como un Fideicomiso de Nacional Financiera, en

atención a las etnias que habitan el país y a los gruPos mestizos

s5Lagráficasubsigtrierrteesdeelaboraciórrpropia,coninformaciónobtenidaen

Gasto federal en progranns de cortbate a la pobreza extrenn por a,ertient.e^de atención,*xto

I'forme de Gobier.o (1994-2000), presihencia de ta República, s/f; medio electró*i-

co: disco 2I, atchivo2S6'

160 EI combate n la pobrczn en el sexcnio de Zedilto

regio_nales productores de artesanías. En 1995 quedó sectorizadoa la Sedesol, debido al papel que ha jugado en el apoyo a lascomunidades artesanales del páir y en li difusión de la'culturamexicana a través de la comercialilación de las artesanías.

-Los programas del Fonarts6 surgen como Lrna respuesta del

gobierno federal para promorrur i=u actividad artesanar en erpaís.

Objetiao del programa

El objetivo rector de los programas del Fonart es "apoyar a losartesanos de México que preservan técnicas y diseñás iradicio-nales y que viven en conáiciones- de pobrezá, con el fin de po_tenciar sus capacidades ¡ ampliar ius oportunidades paraalcanzar mejores niveles de bienest ar; así como llevar a caboacciones que propicien la erevación de sus condiciones de vidapor medio del mejoramiento de la comercialización de sus pro-ductos, la asistencia técnrra para incluir diseños nuevos fie.r,icas comerciales adecuadas, er estímulo a la creatividád y erfinanciamiento".sT

P oblación b eneficinr ia

Los programas del Fonart buscan beneficiar a los artesanos en si-fuación de pobreza,los cuares est¿ín al margen de ra competitividaddel mercado, de los apoyos financieros dJapoyos

"ruditi"lo, y d"asesoría técnica.

, ,t'cl' Reglns de opernciótt de los programas der Fo,do Nncionnl para er Fonre,tode lns Artesanías. véase tambié' "prog-rama del Fondo Nacio'al pu.o ul Fo*"',_to de,las Artesanías (Fo'rart)", en LoÁ prograntns de desarroilo socinr der rnnto 20:pt'o!:t por Ia sxatsot y strs órganos desco,ientrados y sectorízados, México, I'sti-tuto Nacional de Desarrollo social, serie materiales básicos ae potiti.a ,o"iat,2001,, pp. 43-44.

^,.,]^'-!tt'* de operación de ros prograntns del Fondo Nncionar parn er Fon*tto de InsArtesa.flns-

L[na eaaluación de los programas del sector social L67

Estrategins y líneas de acción

se busca generar el beneficio de los artesanos mediante dos pro-gramas:

1) Progrnma de Apoyo a la Comercializnción de Artesanías Elabo-radas por Artesanos de Escasos Recursos.Este programa atien-de a productores tradicionales mediante.ámprur directasde sus mercancías. El sistema de adquisicionás cuenta concentros de acopio en los estados de ]alisco, Michoacán,Oaxaca, San Luis Potosí y la Ciudad de México.

2) Programa de lnaestignción de Mercselos de Artesaníns.Este pro-grama busca plantear alternativas de comercialización, unavez que ha de identificar los productos elaborados por losartesanos y analizar los probremas a que se enfrentan enlos mercados en el proceso de comerciálización.

Beneficios sociales y económicos

Aunque carecemos de los montos destinados al presente progra-ma durante la administración federal anterior, no sobra subra-yar algunos puntos sobresalientes identificados por la evaluaciónexterna a la que fue sometido el programa, talei como:s8

' La focalización del programa efectivamente a la poblaciónque se destaca en las reglas de operación.

' El otorgamiento de créditos se há mantenido apegado a rasreglas de operación.

. El programa ha logrado un impacto benéfico en la pobla_ción femenina.

' unimpacto positivo, a corto prazo, en la población benefi-ciada.

s cf "Evaluación Exten-ra de los programas del For-rdo Nacional para el Fomentode las Artesanías (Fonart)" realizado por el krstituto de hrvestigaciones Ant opológicasde la unav, en Eztalunción extcrnn 2001,México, secretaría cte ñesarrollo sociáI, subse-cretaría de Desarrollo social y Hurnan., Direcció* General de Medició'y s"gri-rniento de Programas de Desarrollo Social, 2002.

L62 EI combate a la pobreza en el sexenío tle Zedíllo

También los evaluadores externos formularon algunas reco-mendaciones:

. Mayor capacitación al personal técnico-operativo del Fonart.

. Es necesaria la búsqueda de nuevas formas de administra-ción de los talleres artesanales, con el fin de dignificar losproductos artesanales.

. Promover la actividad artesanal.

. Crear convocatorias abiertas para los créditos.

Pnocn¡vas osr lNsrruro NecIoNal hvotceursr,t (nvr)

Los Programas del brstituto Nacional Indigenista (u'u)8e buscanfomentar y promover la defensa de los derechos y el desarrollointegral de los indígenas mediante su participación social orga-

nízada.

Objetiao del progrann

El objetivo de los programas del rNr es "procutar el respeto, lavaloración y el bienestar de los pueblos indígenas medianteun enfoque integral, federalista y de corresponsabilidad social, a

fin de aiunta, con bases firmes en la equidad social a travésde la inversión en el capital de las familias indígenas, especial-mente las que viven en condiciones de pobteza extrema, ga-

rantizando oportunidades de ingreso Permanentes y unentorno favorable paia el desarrollo de la población indígena,reconociendo y respetando las diferencias culturales y étnicasdel país".qo ,

se Cf . Reglas de Opernción de los Prograntas del lnstituto Nncional lndigenista. Yéase,,Prograrnas del Instituto Nacional lndigenista (rNr)", er-r Los progranns de desnrrollo

socinl del ramo 20 operados por ln Sedesol y sus órganos desconcentrndos y sectorizndos,

México, Instit¡to Nacional de Desarrollo social, furie materiales básicos de política

social, 2001, pp. 47-50.no Reglas de operación de los Progranras del lnstitttto Nncionnl htdigenista.

163

P oblnc ión b en ef í c inr in

Los programas del uu buscan beneficiar a la población objetivode ds 6i etnias ubicadas en municipios y localidades indígenas

incluidos en las regiones prioritarias y de atención inmediatadefinidas por la sedesol, y en municipios indígenas ubicados en

las 250 microrregiones.

lJnn eonluación de los Programtts del sector social

CueoRo 1. Regiones de atención inmediata

Estado Región Ntinrcro cle

numicipios con

cobcrtura tNt

Población Población

total indígena

estinnda

Carnpeche MaYaChiapas SelvaChiapas NorteChiapas AltosChiapas SierraChiapas Las CariadasChiapas CostaChihuahua TarahumaraGuanaiuato Sierra GordaGuerrero Füo MaYor/SierraGuerrero La MontañaGuerrero Costa ChicaHidalgo Sierra GordaHidalgo HuastecaHiclalgo Otomi-TePehua

falisco Sierra NorteMichoacán Meseta PuléPechaNayarit Sierra del NaYarOaxaca IstmoOaxaca MixtecaOaxaca Costa ChatirlaOaxaca Mazateca-PaPaloaPanOaxaca Sierra JttárezPuebla Sierra NortePuebla Sierra Negra-ZonPuebla MixtecaQuerétaro Sierla Gorda

Quintana Roo MaYaSan Luis Potosí HuastecaSan Luis Potosí Sierla Go¡daSinaloa Los AltosVeracmz HttastecaVe¡acruz Sierra Negra-ZonVeracruz Sierra de SoteaPan

Veracruz Valle de UxPanaPaYucatán II OrienteYucatán VII Litoral

46

20L6

85

1

17

51

136

t410

3298

2078bJ173L

567

r61

J

T71

J

10t242

1811

1L6591 106425262536 160 560255512 87 596436732 2a4191L53765 40 647351 330 959724094 8321

261294 L060?3L31367 693237 633 8007

226285 198L79L47 866 98988223678 8L078267858 2L257857 461. 4623418 531 l0 471.

437 665 132343456937 4LO66308 403 21.4577370957 283 383M7 8r5 269 331517L48 34591485 877 83 230

930524 537 857129997 92482272668 5172117 748 1 646

ro39L2 99371585 203 25834010642 5278

216997 3259020522L L69258130 062 1L7 408105 121 6876254767 10922

166372 76605978778 78599

Total 548 8599 377 45259 64

164 EI combate a Ia pobreza en eI sexenio cle Zedillo

Cuaono 2. Regiones prioritnrins

EsIndo Región Núnrcro de

ntunicipios cott

cobertura wt

Población Poblacióntotal indígena

estimada

Baja CaliforniaChiapasChiapasChiapasChiapasChiapasDtrrangoGue¡reroHidalgo|aliscoMéxicoMichoacánMichoacánMorelosMorelosMorelosMorelosOaxaca

QtrerétaroSan Luis PotosíSonoraSonoraTabascoTabascoTabascoTabascoTabascoTabascoTabascoTabascoVeracmzYucatánYucatánYucatánYucatánYucatánYucat¿ín

YucatánYucatánYuotánYucatánYucatánYucatánYucatánYucatán

Valle cle San QuintínOtros municipios prioritariosFranja fronterizaOtros municipios prioritariosFranja fronterizaOtros municipios p¡ioritariosIndígena surOtros municipios prioritariosValle del MezquitalCostaNo¡teCostaOtros nunicipios prioritariosSurorienteSurponienteNorte-OrienteSurorienteOtros municipios prioritariosSemiclesiertoMediaSierra de AhmosValle del MayoChontalpa{ostaCentro-Sie¡raChontalpa-CostaFronte¡a-SurCentro-SierraChontalpa-CostaCentro-SierraFrontera-Su¡Otros municipios prioritariosI Litoral OrienteV Centro SurI Litoral OrienteV Centro SurVI Influencia MetropolitanaV Cent¡o Su¡VIII SurponienteV Cent¡o SurVIII Sr"rrponientefV Cent¡oV Centro SurlV CentroVIII SurponienteV Cent¡o Su¡

I2

1

8

1

5

2

9

10

28

2

1

1

1

2

2

51

2

2

1

3

315 289

3273695 260

t67 200

13 819161 82870 726

305 770256 21724 276

480 98026 79113 35713 000

27 5371.9 165

294 01971.660

25 25026 075

291 66677 543

465 4196128224 792

723 02168 14980 51455 438

629 7793 9919 814

72 2889 700

24 462

8 183

4 690

2 302-24 005

1,073

7 793.

3 6314 848

1.3 724

25 70620 803

6 35446964I 796

33 693

24 887

146 502143 910

90261.202

7 5431.19192 0568 4268 170

15 070168 18522 806

3 940

3 939210 853

1,5 35722 4029 9592 0t3

79 63t20 s36L6 4164 363

2522633 991.

9 8141"2288

9 70010 468

8 183

4 690

230224 005

6797 793

3 6314 848

73 592

2

1

31

I3

1

2

1

2

1

1

1

1

1

1

I1

Una eoaluación de los proglamas del sector social 165

(Continún...)

YucatánYucatánYucatánYucatánYucatánYucatán

VIII SurponienteV Centro SurI Litoral OrienteIV CentroVIII SurponienteVI Influencia Metropoütana

32 66838 90261. M73 694

12VA45 892

3253938 90240 6563 694

t2L6l18 448

4669 471 1 800 138

FuENr¡: Sedesol, atención inmediata y prioritaria, 2001.rM, B¿ncos de Información Estadística, subdirección de Investigaciótt, 1990-2000.Conapo, Criterios para la Definición de la Margir-ración.

Estrategins y líneas de acción

Los programas del rm deberán operatse en conjunto con otrasacciones o programas de otras dependencias y organismos gu-bernamentales de los tres niveles de gobiemo. Los programasdel nvr son los siguientes:

1) Progrnma de Promoción y Procuración de lusticia.Buscala pro-moción, el reconocimiento y la defensa de los derechos hu-manos e indígenas mediante la creación de condiciones parael efectivo acceso de las comunidades indígenas a la procu-ración de justicia que imparte el Estado. Los recursos seorientarán al ofrecimiento de asesoría legal y a financiarproyectos viables en materia de procuración de justicia delos pueblos y comunidades indígenas. El monto máximopara la ejecución de los proyectos que el rM otorgará seráde $400 000.00.

2) Programa de Promoción de lns Culturas Indígenas. Busca fo-mentar el desarrollo de proyectos comunitarios que permi-tan rescatar las manifestaciones culfurales y artísticas de lospueblos indígenas. Consolidar el acceso a servicios de in_for-mación y documentación a las comunidades indígenas.

3) Progranu de Planeación. Fomentar la formación de cuadrosindígenas con la participación de actores institucionales (in-temos y externos) par.a llevar a cabo acciones que cumplan

l

ii

il

I

-il\ilI

i$

1.66 El combnte a Ia pobreza en el sexenio cle Zedillo

con los objetivos a corto y mediano Plazo según las necesi-dades de las mismas comunidades indígenas.Progrnmo. de Bienestnr Socinl. Busca la promoción y la ges-

tión de los servicios de salud ante los tres niveles de gobier-no para garanlrzar el servicio a las comunidades indígenas,así como la promoción de la medicina tradicional indígenacomo altemativa para la atención de la salud.Programa de Albergues Escolares Indígenns. Busca aPoyar alos niños indígenas en pobreza extrema que ingresen y con-

cluyan su educación primaria, mediante el otorgamientode hospedaje, alimentación, atención médica tradicionalsegún las características de la población.Programa de Infrnestructurn Socinl Básica. Busca la promo-ción ante los tres niveles de gobierno de la atención a las

demandas de comunidades indígenas en materia de infra-estructura productiva, recreativa, cultural y de serviciosque posibiliten a la población mejores niveles de vida.

7) Programa de Desarrollo Económico-Productiuo. Mediante el

destino de recursos federales, se busca aPoyar a las organi-zaciones de productores de las comunidades indígenas conel financiamiento de proyectos productivos viables y recu-perables.

8) Programn de Atención n Productores Agrícolns de Baios Ingre-

sos de la Penínsuls de Yucatán. Busca beneficiar a las comu-nidades indígenas mayas mediante el destino de fondosregionales como mecanismos financieros que posibilitencondiciones de desarrollo socioeconómico, bajo criterios derecuperabilidad, revolvencia y sustentabilidad.

Los beneficios sociales y económicos

Los programas sociales y productivos del Instituto NacionalIndigenista en apoyo a los pueblos indígenasel reportan los si-

guientes montos destinados durante la administración federalanterior:

el Progrnmas socinles y productiztos del Instituto Nncionnl Indigenistn en npoyo n los

pueblos indígenas, sexto Informe de Gobien'ro (1994-2000), Presider-rcia de la Repúbli-

ca,s/t medio electrónico: disco 25, archivo 319.

4)

5)

6)

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1.68 EI combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

El monto total por año sería el siguiente:

ll-n()

L994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Gasto* 121.5 256.9 476.s 528.9 629.8 693.0 773.0

Total 3 479.6*Las cifras representau rnillones de pesos corrientes.

. Los-montos ya expuestos fueron distribuidos por el programade la siguiente manera:

Programa de Promoción y procurnción cle lttsticia

Año 1994 1995 1996 1997 1sg8 lggg 2000

Gasto* 7.7 77.8 30.4 35.9 38.3 40.7 41.3

Total 2I2.1*Las cifras representan millones de pesos corrientes.

Progranm de Prontoción de lns Culturas Indígenns

Ano 1994 1"995 L996 7997 1gg8 lgss 2400

Gasto* 13.0 24.8 25.8 38.5 3g,2 g7.8 38.5

Total217.6

*Las cifras representan millones cle pesos corrientes.

Progrnnm de Plnneación

1994 1995 1996 1gg7 1998 1999 2000

Gasto* 7.8 7.2 25.6 26.7 45.7

Total

*Las cifras representar"t millones de pesos corrientes.

31.5 36.1

180.6*Las cifras representan millones de pesos cor¡ientes.

1 158.5

Una eaaluación de los programas del sector social

Programa de Bienestar Social

769

Año 1994 L995 1996 1,9s7 1ss8 1.999 2000

Gasto* 9.1 10.0 1,5.6 16.5 17.9 L8.7 17.6

Total105.4

*Las cifras representan millones de pesos corrientes.

Programa de Albergues Escolares Indígenas

Año 1994 1995 1996 L997 L998 lsgg 2000

Gasto* 85.5 713.2 162.5 206.9 275.6 296.6 g19.5

Total 1459.8

*Las cifras representar"l millones de pesos corrientes

Progrnnta de Infraestructura Social Básicn

Año 1994 1995 1996 L997 1gg8 Lsss 2000

Gasto* 0.6 27.0 43.I 38.1 42.3 37.4 60.8

Total249.3

ulas cifras representan millones de pesos corientes.

P rogrnmn de D esnrrollo E conómico_productizto

Año 1994 L995 1996 1997 1998 1999 2000

Gasto+ 9.3 151.0 173.1 166.0 184.7 225.4 249.0

Total

170 El co¡nbate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

Salta a la vista la constante en cada uno de los programas año

con año: el aumento del recurso otorgado. En cada programa/año con año, se muestra un incremento considerable. Aunque no

tenemos información sobre los gastos de operación llevados a

cabo en cada uno de los programas, no resta la frialdad de los

números ya expuestos.

i

Un estudio de caso: la evaluación

del Programa de CaPacitación

y Fortalecimiento Institucional 2000

UNe nsvtstóN DEL MARCo NoRMATIVo

lPnocn¿v¡oeCAPeclr¿clÓNyFortalecimientolnstitucio-nal2000 es uno de los instrumentos de que está dotado el

Gobierno Federal para reducir la desigualdad social y com-

batir la pobreza extrema'Es a la secretaría de Desarrollo social a la que, por medio del

Instituto Nacional de Solidaridad,le corresponde hacer operati-

vo este Programa/ el cual está enfocado al desarrollo de acciones

aá .upu'.itu".ión, iormación, difusión y asesoría' para funciona-

rios de los tres niveles de gobiemo, representantes de organiza'

ciones de la sociedad civili instancias de planeación'

El objetivo de este Programa es incrementar y consollclar ca-

pacidadLs técnicas, orgar'tizacion-ale¡ Y de gestión que propicien

Ll fortalecimiento instlitucional de loi Programas de desarrollo

social que sean instrumentados ya sea por el gobiemo o bien por

las organizaciones civiles'

Objetiao esttatégico

El Programa de capacitación y Fortalecimiento Institucional (ncrr)

es un instrumento concebido putu otorgar un soporte de capaci-

171"

772 El combate a la pobreza en el sexenio de Zeelillo

tación a--los agentes que están vinculados con la promoción deldesarrollo social.

. El Programa de Capacitación y Fortalecimiento Institucional(rcn) consta de dos vertientes: el Érogram aparala promoción dela Participación social.(nnrs) y ur r'rágrama de Fondos Estatarespara el Desarrollo Institucional Muniiipal (rrnnrra).Ambos programas comparten et oU¡etivo estratégico del ncrr,contando además. _el programa de lbs Fondos Er"tuiuü, puruel Desarroilo Institucional t4unicipar-.o" r" *pl"iri]aua a"estar destinado exclusivamente ar incremento de las capacida-des administrativas-y de gestión a" to" funcionarios municipa_les con funciones rerácion"adu"

"o^lu promoción der desarrollosocial.

Obseraacíón

En las Reglas de operación der año 2000 el pcri evidencia un pri-mer nivel de superposicign, pues el ectes incluy" "r.,

rr* oU¡etivosybeneficiarios ra capacitación de funcionarios públicos de los tresniveles de gobiemo, entre los cuales obviamente están los del ni-vel municipal' Es de señalarse que "riu

pri*"ra observación hasido superada en el aspecto fo.mal O"r* "r

o.oo, a"t ZOói-p.r", "r,él ya se habla de actorLs del desarrJllo social, sin mavor especifi_caciór¡ aunque en ra práctica ros f"""ilo";;i;; -;'";;;t¿s hancontinuado siendo objeto de este programa.

Sin embargo, para el año 2000 se iecom"ndaba en las Reglasde.Operación que 50% de to, ,"..r..o, dul e.ograma de FondosEstatales para el Desarrolro Municipai se destii-rara., "-""p""ia"-:ió1y equipamiento para er desarrollo social en la modaháad defondos concurrent"r ro,, ros gobiernos estatales involucrados, rocual es una correcta modaridád que permite promover la corres-ponsabilidad y la complementarieajd.

Pritnern recomendación

Que en las futuras instrumentaciones der pcpps quedaran excrui-dos los niveles de gobiemo municipal y estatal, y que el progra_

I

LIn estudio de caso: In eualuación crel programa de capacitación L7g

ma de Fondos Estatales para el Desarrollo Institucional Munici-pal se coltservara como un programa reservad.o para el adiestra_miento y capacitación de ros funcionarios de .ro, do, niveres degobiemo, manteniendo la idea de fondos concurrentes.

Esta recomendación pretende mantener ras dos vertientessustantivas del Programa de Capacitación y FortalecimientoInstitucional, perl.aRortaría muyo, claridad y trur,rpurencia ensus respectivas definiciones y mayor simplifióación en su mane-jo administrativo a los dos p.og.ámas suLordinados, redundan-do en una mejor definición de funciones de las dos direccionesgenerales adjuntas (la de Formación y Capacitación, que atende_ría gobierno federal y organizacionás ,o"iul"r, y h áe Gestiónsocial lvlunicipal que atendería a los servidores púbricos y fun-cionarios de los gobiemos estatares y municipales dentro de rosmarcos de los convenios de desarroll,o social órrespondientes) ypor ello, al delimitar sin superposiciones a los destinatarios y bé-neficiarios de cada uno de ros dos programas, se fortalecería raidea.de la-corresponsabilictad y .o*piá*entariedad en ra pro-moción del desarrollo social entre los tres niveles de gobierno, yel Insol ganaría en simplificación administrativa y g?rtiOr, _u,transparente de los recursos.

Er Pnocnaua o¡ CapacnecróN v FonTaLECTMIENT' INsnruclower ¡NU¡¡A VISTÓN DE CORTO PLAZOI A PARTIR DE LAS REGLAS ON OP'NECIÓN(1eee-2001)

El Programa de Capacitación y Fortalecimiento Institucional (ncn)en los tres últimos años ha sufrido importantes modificaciones ensu grado de definición y en los programas que le han dado cuer-po y sustentación. En1999 el programa se dlnominaba de Capa_citación y Fortalecimiento Comunitario (Institucional), y yaparaeI2000 y 2001e1nombre se estabilizó en su denominaái áíactual,Programa de Capacitación y Fortalecimiento hrstitucional.

Los programas que ha contenido

Los programas contenidos en dicho pcn también han variado añocon año, como puede observarse en el siguiente cuadro.

174 El conúnte a Ia pobrezn en cl sexcnio de Zetlillo

1-999 2000 2001.

Prograxm de üpacitación y Progrann de Cnpacitación y Programn de Capacitncíótr yFortnlecímianto Cotnunitario ForÍalecimiento Institu- Fortalccitnicnto Instittt-(institucional) cional cionnl

Prograrnas subordinados :

l.Capacitación para la pro-moción cle la p¿irticipaciór-rsocial2.Capacitación/ apoyo yasistencia técnica para eldesarrollo institucional y lagestión social muricipales3.Coordinación interins-titucional4.Investigación en apoyo a

la operación del programa

Programas subordinados:l.Capacitación para laPromoción de Ia Participa-ción Social2.Fondos Estatales para elDesarrollo InstitucionalMunicipal

Programas subordinados:l.Capacitación para IaPrornoción de la Partici-pación Social2.Fortalecimiento Institu-cional para la Gestión So-cial Municipal

Como puede observarse claramente por la misma denomina-ción de los programas, es evidente que año con año el InstitutoNacional de Solidaridad (Insol) ha ido avanzando en precisión yclaridad al definir sus programas operativos de enunciados ge-néricos a denominaciones y programas aún más precisos, lo querevela un grado cada vez mayor de institucionalización en susmodalidades de operación.

En este sentido, el año 2000 es un puente entre esa primerageneralidad y una posterior madurez y concreción mayor. Elloresulta más palpable en la lectura de las Reglas de Operaciónpara cada uno de los años referidos.

Er- pRocnev¡ DE CApAcrrACróN pARA LA PRoMocróNDE LA PARICIPACIÓN SocIqT

Reglas de Opernción de 1999

Las reglas que normaron la operación del año 7999 se redujerona la enunciación de objetivos genéricos, denominación de los pro-gramas y enunciación de la obligatoriedad del seguimiento yevaluación de los programas. En estricto sentido no constituye-ron reglas de operación, pues no contienen normatividad alguna

LLn estudio de caso: Ia eualuación del Programa tle Capacítación 175

a la que sujetarse, salvo la de la obligatoriedad de realizar una

evaluación extema que, Por lo demás, no fue rcalizada.

Reglas de Operación del2000

Para el año 2000, dichas reglas de operación mejoraron sustanti-vamente pues en cada uno de los dos programas se definieronpoblación ob¡etiao, modalidades de capacitación, opernción de la capaci-

tación y eaaluación, entre otros rubros, y además en el Programade Fondos Estatales para el Desarrollo Institucional Municipal se

precisó la inclusión de un Comité Técnico de Dictaminación'Es de hacerse notar que Para el año 2000 el Programa de Ca-

pacitación para la Promoción de la Participación social s.e divi-dió ur, Programa Normal y Programa de Atención Específica; el

Programa Ñormal es una modalidad de capacitación Para los

propios funcionarios de la Sedesol, en tanto que el Progtama de

Atención Específica es el que "dará preferencia a aquellos gru-

pos vinculados a acciones de promoción de la particiP_ación so-

cial, gestión social y desarrollo comunitario" (Reglas de Operación

2000t Esta separación para el año 2001 desapareció de las reglas

de operación.Lás normas del año 2000 para operar este Programa de aten-

ción específica implicaron una solicitud, disponibilidad de recur-

sos poiparte del Instituto, que el área técnica del Instituto diseñara

un proframa de trabajo y los materiales de capacitación-que se

reqüieran, que se llevara un registro de los participantes de cada

evánto y que al final del evento se realizara una evaluación del

mismo poi parte de los participantes; asimismo, que el equipo res-

ponsabie elaborara un informe detallado de sus actividades'

En suma, encontramos que en relación con las reglas de ope-

ración de 1,999 se avanzó en materia de definiciones, pero tam-bién es cierto que el grado de discrecionalidad con que operó

dicho programa un el año 2000 continuó siendo excesivo, por decir

lo mínimo, pues en las reglas de operación del año 2000:

a) No se plantearon mecanismos obligatorios de difusión del

programa, lo que le habría dado transParencia'

176 El combate a Ia pobreza en el sexenio de ZediIIo

b) Tampoco se precisó quién tenía facultades para aprobar rarealización de los eventos de capacitación, con io q.r" ,"definirían responsabilidades denlro del Instituto.

") Nl tampoco se precisaron ros criterios para apoyar o no rassolicitudes recibidas, añadiéndor" q.rd^o hay expedientesen el Insol para el año de referencii de ras solicitudes nofavorecidas, todo lo cual -si bien no violenta normatividadalguna, por no existir esta_ posibilitó la operacián delprograma con una laxifud instifucional verdaderamente ex_trema, puesto que al no haber criterios definidos, la atribu-ción de los funcionarios dentro der Instituto se diluyequedando solamente el Instituto como pantalla, pero no:o*o organismo responsable de lo q,,r",é hace y ló que sedeja de hacer.

Reglas de Operación de 2001

Ahora bien, las reglas de operación cter año 2001 muestran unamejoría sustancial en cuanto a su claridad y precisiOrr, p.ru, ,.r,definiciones son mas concisas; aun cuando mantiene entre supoblación objetivo a los servidores públicos de los niveles estata-les y municipales, sus criterios de sélección y sus procedimientosson claros, quedando además perfectamentá aeumitadas las con-dicionesen que operará el programa. Se precisan también meca_nismos de difusión de los pro[.a*us a través de la página webdel Insol.

Segundn recomendación

Que en las reglas de operación de los años subsecuentes se preci-sen los responsables de dictaminar sobre las soricitudes de'apo-yos a este programa y se elabore un formato para dicho dictamen,de manera que sin perder ra agilidad del programu

-tá-..rut ",una de sus virtudes- se gane en transpárericia en el procedi_miento de dictaminación y ros funcionuiio" responsabli" "rrurr-ten con un marco normativo explícito e instituciorrut páru ,.r,

decisiones, pues como parte impbrtante cle este progi;; u, ut

Un estudio de caso: Ia eaaluación clel Programa de Capacitación 177

apoyo a organizaciones sociales, los mecanismos de presión so-bre el Insol pueden llegar a ser importantes en la medida en queel propio programa crezca en impacto y cobertura,y por elloie-ría deseable que desde ahora se contara con los mecanismos ins-titucionales para enfrentar esa eventualidad desde una posiciónde gran institucionalidad.

De los indicadores de eaaluación interna

Las reglas de operación del2000 y del2001 incorporaron indica-dores de eúaluación interna; en ambas el primer indicador, quees el de la utilidad de los eventos, pretende medir el impacto delas acciones de capacitación a través de la utilización o nó de ma-teriales didácticos, lo cual no permite medir dicho indicador, porlo que sería importante que en las futuras reglas de operación seincorporara la posibilidad del seguimiento de las acciones de ca-pacitación en una perspectiva de mediano y largo pLazo,mediantela aplicación de encuestas a los participantes de los eventos a rosseis, 12 y 24 meses de realizado el evento de capacitación, con locual sería factible medir el impacto !, pot tanto, mejorar las téc-nicas en la capacitación que se brinde desde el programa de Ca-pacitación para la Promoción de la Participación Social.

Er Fovno oe Dssannollo htsrrucroNel Mur.lctPel

Por lo que respecta a las Reglas de Operación del programa deFondos Fstatales para el Desarrollo Institucional Municipal co-rrespondiente al año 2000 y su sucesor en el aíto 2001, el progra-ma para el Fortalecimiento Institucional para la Gestión soiialMunicipal, por tratarse de programas realmente de corte interins-titucional y de colaboración desde el Gobierno Federal con losotros dos órdenes de gobierno, dichas reglas de operación cuen-tan con marcos institucionales ya muy definidos que se vanadecuando a los programas sectoriales y a los Convenios de De-sarrollo Social pactados entre el Gobierno Federal y los go-biernos de las entidades federativas, de manera que lá revisiónde dichas reglas de operación en realidad corresponde a defini-

178 EI combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

ciones de política social de orden muy superior al que nos ocupaen esta evaluación.

Problemas de prexrpuestación

El problema

Las reglas de operación del pcpps, el cual se encontraba divididoen el año 2000 en Programa Normal y Programa de Atención Es-pecífica, señalaban que20% del presupuesto del Programa debe-ría dedicarse como máximo al Programa Normal y que cuandomenos 80% debería dedicarse al Programa de Atención Específi-ca. La norfna hasta aquí es clara: 20"/" y B0%; la duda es: ¿cúal esel monto total a dividir?

Al reztisar lasasignaciones

prextpuestalesanttnles por

proSranw Parael año 2000

encontrnnos que: ProgranmPresupuesto

ejercido

431 1) Capacitación y FortalecimientoInstitucionalFondo de Desarrollo InstitucionalMunicipalAcuerdos de CapacitaciónGastos de Operación

2)Programa de Coinversión Social3)Ramo 20

Capítulo 1000

Capítulos 2000 y 3000

Capítulo 4000

27070t

32 81.6 777.47

11 767 851..87

6967 463.88

14 086 838.88108 565 513.85

109 856.4737 955 359.25

15 896 695.35t27 294852.4

De esta manera, por la información presupuestal resultó im-posible saber cuál era la asignación presupuestal para el pcpps afin de saber si esa disposición de las reglas de operación habíasido cumplida o no.

L[n estudio de cnso: la eaaluación del Ptograma de Capacitación 779

Los Acuerdos de capacitación podrían ser considerados como

el Programa de Atención Específica, pero entonces, ¿cúal es el

Progrima Normal? Si no hay SO% y Z1o/o,¡'ay una violación a las

reglas de operación.-Sin embárgo, de las consultas que realizamos con los funcio-

narios resultó que no hubo asignación presupuestal específica

para el PcPPS y que la asignación presuPuestal fue Para- el PCFI,

dándor" como un hecho que de los gastos de operación de dicho

programa debía financiarse al Instituto en su conjunto, no obs-

iante que el Instituto recibe ministraciones en los capítulos espe-

cíficos para.su operación.

Observación

Resulta evidente el nivel de desapego entre reglas de operacióny presupuestación, lo que hace confuso el proceso de evaluacióry

yá q,r" no hay parámetros financieros claros con los cuales medirel costo de las acciones reportadas por el Instituto.

El rolru y el Programa de Coinversión Social tienen un Presu-puesto asignado; él pcPps no. ¿Los gastos de operación son del

ncrr?, ¿cómo se distribuyeron y en qué se gastaron? Con esos

gastos de operación se financiarontres convenios documentados

por 7 millones 522 mil 220 pesos con 30 centavos/ pero restan poráclararse 6 millones 564 mil 61-8 pesos con 58 centavos; ¿a qué

programas o acciones deben ser cargados Para Poder saber su

real costo financiero?Una simple observación entre reglas de operación y manejo

presupuestál reveló un conjunto de irregularidades que requie-

i"r,.tnu precisa explicación por vía de una auditoría'

Tercern recomendnción

Se hace imperativa una auditoría al Instituto para aclarar cuáles

fueron sus modalidades de manejo financiero en el año 2000, pues

la información que nos fue proporcionada permite concluir que

entre presupueslación y reglas de operación no hay la debida

.orrgri"rr.iá, sin presumir otra cosa que dicho desapego pueda

ser aclarado en una auditoría.

180 El combate a Ia pobreza en el sexenio de Zedillo

Cuarta recomendación

Que en las subsecuentes reglas de operación se precise qué esun programa, qué es un fondo, qué es un programa operativo yqué es un subprograrna, pues en las Reglas de Opeiación del2000 y aun en las del2001 se mantiene esa denominlción confu-sa que a todas luces hace poco transparente el ejerciciopresupuestal y la operación misma de los programas queinstrumenta el Instituto.

Pnocneue oe CapaclracróN pARA LA pRoMocróNoE Le Penrlcpecróu Socnr

Contextos

El Programa de capacitación y Fortalecimiento Institucionar (ncn)es considerado, por parte del gobiemo federal, como un elemen-to complementario dentro de las acciones de desarroilo social queayuda a la instrumentación de los programas y fondos socialesque se aplican en beneficio de la población que vive en condicio-nes de pobreza, marginación, vuhrerabilidad y rezago. El pcn esun programa adscritó a la subsecretaría de Desarrollo Regionalo_perado por conducto del hrstituto Nacional de soridaridaa (Insot¡de la secretaría de Desarrollo social (sedesol). Este programa,apegado a la normatividad de los fondos del Ramo ZO, de6e des-tinarse única y exclusivamente a la población en pobreza extre-ma para- lograr la promoción del desarrollo integral de lascomunidades y familias, a la generación de ingiesos y deempleos y al desarrollo regional. El pc¡r debe mantuñers" ajeno afines de carácter político y/o electorales.

Para realizar tal objeto, el rcR se divide en dos programas fun-damentales:

a) Programa de Capacitación para la promoción de la partici-pación Social (ncnrs).

b) Programa de Fondos Estatales para el Desarrollo InsütucionalMunicipal (reonvl).

L[n estudio de caso: la eoaluación del programa de Capacitación 181

En el presente capítulo pondremos capital atención a la pri-mera, el ncrrs; observaremos su objeto, su potlación objetivo, susacciones, sus beneficios, sus costos y/ en general, su ejercicio du-rante el año 2000.

Objetivo

El pcpps tiene por objeto "desarrollar programas y acciones decapacitacióry formación, difusión y asesoría dirigidas a servido-res públicos de los tres órdenes de gobierno, representantes deorganizaciones.de la sociedad civil e instancias de planeación,con el propósito de incrementar y consolidar r.rc

"apaiidades téc-

nicas, organizacionales y de gestión para coadyuvar al fortaleci-miento de los programas de desarrollo social y superación de lapobreza extrema".l Como es claro, el objeto medular del pcpps esbrindar principal atención a servidores públicos, organizacionesciviles e instancias de planeación que consideren

"omo su pobla-

ción objetivo a poblaciones vulnerables o marginal,es

Población objetivo

Para cumplir plenamente con su objeto, el pcpl's tjene cuatro ti-pos particulares de población objetivo.2 A saber:

1-) Gobiernos municipnles y estatales. son susceptibles del pcppslos servidores públicos que desarrollan suactividad labo-ral en el ejercicio del diseño, planeacióry evaluación y eie-cución de programas sociales, o de promoción social.

2) seraidores públicos de la sedesol. son susceptibres del pcpps losservidores públicos que ocupen mandos medios y cargosoperativos en materia de desarrollo social y comunitario.

3) organiznciones de la sociednd ciail. son susceptibles del pcppslas organizaciones de la sociedad civil, legalmente consti-

r Ranto administrntizto 20. Desarrollo social. Reglns de opernción: progranra deCoínuersiórt Socinl, Progratna de Cnpacitnción y Fortaiecintiento InstittrcíonaliMéxico,Secretaría de Desarrollo Sociat, 2000, p. 25.

2 Véase ibid., pp.25-2o.

r82 EI combate a In pobreza en cl sexcnio de Zedillo

tuidas o informales, que tengan por obieto el desarrollosocial de grupos de población con un alto índice errrezagoo marginación. En 1o que respecta a los representantes dela sociedad civil, éstos bien pueden

"e. organizaciones ci-

viles, organizaciones para el desarrollo, fundaciones o re-des de organizaciones civiles.

4) Representantes de instancins de o con participación social, loscuales son representantes sociales que participan en dis-tintas instancias de planeación. Mediante la capacitaciónse busca dotarlos de capacidades y habilidades para im-pulsar y fomentar la participación organizada en los pro-gramas de la Sedesol.

Estrategias y línens de ncción

El pcpps se llevará a cabo mediante seminarios, diplomados, cur-sos, talleres, conferencias y asesorías que compartan el quehacerde la Sedesol y la política del Estado mexicano, y que a su vezcumplen con la metodología del pcpps. "La metodología aplicadaen la capacitación retoma los principios, métodos y técnicas de laeducación no formal de adultos. Tiene un enfoque orientado alreconocimiento de los problemas locales y el planteamiento desoluciones prácticas, mediante procesos donde se involucra laparticipación de los agentes sociales interesados".3

Para llevar a cabo el ncres, hay dos modalidades de atención:

a) Prograntn nornml. Atiende básicamente las necesidades decapacitación de la Sedesol. Este tipo de modalidad no ope-ra mediante solicitud expresa de los beneficiarios. El pro-grama Normal operará.ón ntt máximo de 20%del total delos recursos del programa.

b) Progratm de atención específica. Este tipo de modalidad estáenfocado a las organizaciones civiles y se realiza median-te un acuerdo de capacitación. Se realiza a solicitud ex-presa, la cual debe presentarse con una anticipación de

3 lbid., p.27.

n

LIn estudio de caso: Ia eztaluación del Programa de Capacitación 183

diez días hábiles, y estará sujeta a dictaminación, que sellevará a cabo en unperiodo no mayor a cinco días hábiles.El Programa de Atención Específica operará con un míni-mo de B0% del total de los recursos del programa de capa-citación. Además, en la presente modalidad se solicita queel proyecto:

b.1) Se presente por escrito al titular del Insol o, en su caso,a alguno de sus directores generales.b.2) Esté orientado hacia la población objetivo descrita enlas reglas de operación (2000).

b.3) Se apegue a la oferta educativa del Insol.b.4) Los solicitantes proporcionen las instalaciones y apo-yos didácticos básicos para su realización.b.5) El lnsol cuente con suficiencia presupuestal y de recur-sos humanos.b.6) Se solicite el recurso al menos con L0 días hábiles deanticipación.

En el ejercicio de la dictaminación el Insol evaluará que:

Las organizaciones civiles o representantes de instancias departicipación social fomenten el desarrollo comunitario, que atien-dan regiones prioritarias y de atención inmediata, que desarro-llen sus actividades con población vuL:rerable y marginal, así comoaquéllas que busquen procesos de multiplicación de la capacita-ción.

No realicen actividades de proselitismo o que fomenten sim-patías de tipo electoral y/o político.

Beneficios socinles y económicos

Proyectos y tipo de población

Como hemos visto, el pcpps atiende cuatro distintos tipos de po-blación específica; ahora resta observar los proyectos realizadoscon los diferentes sujetos susceptibles de capacitación, y las enti-dades federativas donde éstas fueron llevadas a cabo.

784

Nún. Producto

Proyectos a gobiemos municipa les y / o estatales

Veamos ahora las acciones realizadas, en el marco del rcrns, conlos gobiemos municip ales y / o to.uiu, en el año 2000.4se realizaron24 pioducios (100%) de los cuales 11 fueron ta_lleres (45.83%), uno se realizóen Co*uila, uno ";;;;J;;; .r"_tro se realizaron en Hidalgo y cinco en el Distrito Federar. serealizaron dos conferencias-1s:sz), una de ellas "r,

crur-,u¡.rutov ra otra en el Distrito Federar. su'iJiro;;;;;;lif,-iilru"t"r,una reunión nacional (4.16%) en el Distrito Federuiy;;;; *"_teriales (37.5%).

EI combate a la pobreza en el sexenio de Zectillo

Participantes Entidncl

M1.

2.J.

4.5.6.7.

8.9.

10.11.

12.13.1.4.

15.

76.17.

18.

19.20.21.22.23.24.

AsesoríaConferenciaConferencia

MaterialMaterialMaterialMaterialMaterialMaterialMaterialMaterialMaterial

Reunión Nal.TallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTalle¡Taller

DF

GuanajuatoDF

DF

DF

DF

DF

DF

DF

DF

DF

DF

DF

HidalgoDF

SinaloaHidalgoCoahuilaHidalgoHidalgo

DF

DF

DF

DF

13

3928

1

2

72371001

1

1

001

0

0241.4

247

1.7

1.4

3811

352626t7

1

218

1

1

001

1

0J

1

10973

J

4615

207

I4104696472

31

13327275332344525

1.39

959089

Totales 565 376 881

r Actiuidndes der eiercicio fiscnr 2000. Concenrrndo por sujeros ,e ntención,archivo erec-trónico, México, r"riit rto ño.i*;;"-;J*"rrt'""to, Direcció'Ge^eral Adjrurtade Formació'y Capaciración, Direcció^ d;E;;l;;'' y Seg,imie'ro, 2000.s lbid.

un estudio de caso: Ia eaaluacíón der programa de Capacitación 1g5

Población beneficiada

En los talleres se capacitaron un totar de 656 frrncionarios de go-biernos estatales y/o municipales (100%), de ros cuares 427(65.09%) fueron hombres y ZZi ql+,10%) mujeres.

En las conferencias se capacitaron 67 funcionarios (100%), delos cuales 20 (29.55%) fueron hombres y 47 mujeres góU.t"¡.

En la asesoría se capacitó a 13 funcionarios (íooz), de ros cua-les uno fue hombre (7.69%) y t2mujeres (92.30%).

En la reunión nacional se capacitaron 133 funcionarios (100%),de los cuales 109 fueron hombres (g1.9s%) y 24mujere, 6i.o+2.¡.

En los máteriales se capacitaron 12 funcíonarios'(roor), de loscuales ocho fueron hombres (66.66%) y cuatro mujeres (gg.g3%).

_ !e capacitó a un total de Bg1 funciónario s ltooát"), de los cua-les 565 fueron hombres (64.1,8%) y 316 mujeres (35.g6%).

Proyectos a servidores públicos de la Sedesol

Veamos ahora las acciones realizadas, en el marco del rctns, conlos servidores públicos de la Sedesol en el año 2000.s

se realizaron 32 productos (100%) de los cuares 20 fueron ta-lleres (62.5%), diez ie llevaron a cabo en el Distrito Federal, tresen Campeche, uno en los estados de Guerrero, san Luis potosí,Yeracruz, Puebla y Michoacán, y dos en Sinaloa.

se realizaron lL conferencias (94.97%),todas ellas en el Distri-to Federal. Y se realizó una asesoría en er estado de veracruz.

Nútn, Proilucto Participnntes Entidad

32 1764t0517930

12 30925

1.

2.J.

4.5.

6.

AsesoríaConferenciaConferenciaConferenciaConferenciaConferencia

1446

1.2

2718L6

VeracruzDF

DF

DF

DF

DF

186 EI combate a Ia pobreza en eI sexenio de Zedillo

(Continún...)

7.8.9.

10.

11.t2.13.L4.15.1.6.

17.18.19.20.21..

22.23.24.25.26.27.28.29.30.31.

32.

ConferenciaConferenciaConferenciaConferenciaConferenciaConferencia

TallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTalle¡TallerTaller

DF

DF

DF

DF

DF

DF

DF

DF

CampecheCampecheCampecheGuerrero

SLP

VeracruzDF

DF

DF

DF

DF

Michoac¿{nPueblaSinaloaSinaloa

DF

DF

DF

181718191918

768

17102311

11

J

10222624

9600

15

10

10

97999

107

L9J

1016

216946

128

8

128

2921

17

2623

272427282828t42511

2726252720

7't6

34343221l42921.

3236JJ

Totales

Población beneficiada

En los talleres se capacitó a un total de 484 funcionarios (100%)

de la Sedesol, de los cuales fueron 228 hombres (47.10%) y 256mujeres (52.89%).

En las conferencias se caPacitó a un total de 274 funcionarios(100%), de los cuales fueron 182 hombres (66.42%) y 92 mujeres(33.57%).

En la asesoría se capacitó a 176 funcionarios (100%), de loscuales 144 fueron hombres (81.81%) y 32 mujeres (18.18%).

Se capacitaron a 934 funcionarios (100%), de los cuales 554

fueron hombres (59.31%) y 380 mujeres (40.68%).

ll.n estuclío de caso: Ia eaaluación del Programa de Capacitación t87

Proyectos con rePresentantes de instancias

de participación social

El cuarto tipo de población objeto del pcpps 1o constituyen los par-

ticipantes áe instancias de participación social; en é1 encontra-

moi que las acciones realizadas fueron dos talleres, llevados a

cabo en el estado de Coahuila'En los talleres6 se caPacitó a un total de 67 (100%) rePresen-

tantes de instancias de participación social, de los cuales fueron

2L hombres (31.3a%) y 46 mujeres (68.65%).

Núm. Producto Pnrticipnntes Entidad

MH

1.

2.

15

6

TallerTaller

38

29

23

23

CoahuilaCoahuila

Totales

Talleres mixtos

Estos talleres combinaron distintos tipos de población beneficia-

da y se realizaron cuatro productos (100%). Se realizó uno en el

estádo de Campeche (25%), Coahuila (25%), Estado de México

(25%) y Puebla (25%).?

En ios talleres se caPacitó a 'n total de L6L personas (100%), de

las cuales fueron 106 hombres (65.83%) y 55 mujeres (34'167')'

Núm. Producto Pnrticipantes Entitlad

1.

2.

J.

4.

TallerTallerTallerTaller

12 57427

t4 28

25 49

4523't4

24

CampecheCoahuilaEdo. Méx.

Puebla

6 lbid.? Ibid.

Totales 106 r6l

Proyectos a organizaciones de la sociedad civil (osc)

veamos ahora las acciones realizadas, en er marco del rc*s, conlas organizaciones de la sociedad civii en el año 2000.sSe realizaron 63 productos (100%) de los cuales 60 fueron ta_lleres (95.29%),13 de éstos se ilLvaron a cabo en el Distrito Fede-ral, ,1,1en

Chiapas, seis en puebla, cinco en el Estaclo de México,""T1g en Campeche y Morelos, tres en Coahuilu y Ou*u.u, ao,en Jalisco y Colima, y uno en los estados de Guanajuuto.ér".r"_ro, San Luis Potosi Tabasco, Tlaxcala, yucatán y iurut""u",.

Se realizó un foro (1.58%) y una'confe.erráa (t.sS"Zd-en elDistrito Federal, así como un encuentro (1.58%) en el estádo dePuebla.

188

Núttt. Producto

EI combate n Ia pobreza en el sexenio de ZediIIo

Particípnrúes Entidad

TMH

1.2.

J.

4.5.6.7.

8.9.

10.

11.

12.13.14.15.

76.'l-7.

18.

19.20.21.22.

0

1

441

4323251344

6

131539

J

27t210

87

211311

1

291531l618t4264J

139

421236598

1121185

1

3059325941

393948

92624811563t7t97618423116

ConferenciaEncuentro

ForoTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTaller

DF

PueblaDF

Edo. Méx.UT

DF

DF

DF

TlaxcalaMorelosOaxaca

DF

CampecheEdo. Méx.

OaxacaCampeche

OaxacaPueblaPuebla

YucatánCoahuilaMorelos

I lbíd. Totales L057 769 7826

Un estudio de caso: Ia eztaluación del programa de Capacitación 189

(Continúa...)

ll

ii

l

23.24.25.26.27.28.29.

30.

31.32.JJ.34.35.36.37.

38.

39.40.41..

42.43.44.45.46.47.48.49.50.51.52.53.54.55.56.

57.58.59.60.61..

62.63.

TallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTalle¡TallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTallerTaller

1013

t9122218

494

17

228104

23

3018

423221024

410-1.1

36224

152719

60

2727

6t7t7172t26

210

11

11

079

38294

32J

t718

0

J

216

6

220

3

0

417

71,

2813

1

1

1420

5

579

24

2L

t26

1,2

23302322tq

13

47332t3431

272223

JJ

2020to243027ML4

284323322828

2020205Z

3225192138JJ

32

jaliscoDF

TabascoGuanajuato

PueblaPueblaPuebla

CoahuilaCoahuila

DF

DF

ChiapasMorelos

Edo. Méx.GuerreroChiapas

SLP

DF

ChiapasChiapas

Edo. Méx.ChiapasColima

DF

MorelosDF

JaliscoDF

DF

ChiapasChiapas

Edo. Méx.ZacatecasChiapasChiapas

CampecheColimaPuebla

CampecheChiapasChiapas

190 El combate n la pobrezn en el sexenio de Zedillo

Población beneficiada

En los talleres se capacitó a un total de 1' 736 (100%) miembros deorganizaciones civiles, de los cuales fueron 1 012 hombres (58'29%)

y 724 mujeres (41..70%).

En el foro se capacitó a 59 miembros de organizaciones civiles(100%), de los cuales fueron 44 hombres (74.57%) y 15 mujeres(25.42%).

En la corlferencia se capacitó sólo a una persona: una mujer(no se nos informó cuiántos fueron los ponentes).

En el encuentro se capacitó a 30 miembros de organizacionesciviles (100%), de los cuales fue un hombre (3.33) y 29 mujeres(e6.66%).

Acuerdos de capaeitación con organizaciones civiles

En el año 2000 se realizaron 114 Acuerdos de Capacitación, en loscuales ambas partes, tanto una orgarización civil como el Insol,llegan a un acuerdo Para realizar un proyecto de capacitación, elcual es propuesto por la organización civil y aceptado por el Insol'Veamos algunos puntos importantes de estos acuerdos, tealiza-dos en el año 2000.

Durante el primer trimestre del año se beneficiaron treis orga-nizaciones civiles, las cuales se ubican en los estados de Tlaxcala,Durango y el Distrito Federal.

Durante el segundo trimestre se beneficiaron 32 otganiza-ciones civiles, las cuales se ubican en los estados de Puebla, Es-

tado de México, Guerrero, Durango, Chiapas, Aguascalientes,Tabasco, Jalisco, Oaxaca, Yucatán, Colima, Quintana Roo y el

Distrito Federal.Durante el tercer trimestre se beneficiaron26 organizaciones

civiles, las cuales se ubican en los estados de Michoacáry San LuisPotosí, Puebla, Chiapas, Estado de México, Nayarit, Tlaxcala,Nuevo León y el Distrito Federal.

Durante el cuarto trimestre se beneficiaron 53 organizaciones

civiles, las cuales se ubican en los estados de Yucatán, Estado de

México, Gueneto, Nayarit, Michoacáry Guanajuato, Querétaro,Morelos, San Luis Potosí, Campeche, Chiapas, Baja California,

I

Lln estudío de caso: Ia eaaluación del Programa de Capncitación 191'

Veracruz, Tamaulipas, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Aguascalientes

y el Distrito Federal.Durante los cuatro trimestres se beneficiaron un total de L14

organizaciones civiles, de las cuales se escogieron/ en términos

miestrales ,27 orgatizaciones para su evaluación a detalle'

Observación de los acuerdos de capacitación en el 2001

Es importante señalar que los acuerdos $e caqlc^ijación.realiza-

dos cón organizaciones civiles durante el año 2001., en el primer

trimestre, iscienden a 36, los cuales se realizaron en las siguien-

tes entiáades federativas: Distrito Federal, Aguascalientes,

Querétaro, Tlaxcala, Nuevo León, Oaxaca, Guanajuato, Puebla'

Chihuahua, Guerrero, Sonora y Morelos'Entre las actividades realizadas se encuentrantres seminarios,

cuatro encuentros/ nueve talleres, una reunión, cuatro conferen-

cias, tres congresos/ cinco foros, tres diplomados, una sesión in-

formativa, dos proyectos de capacitación y un curso'

Fue un logrL significativo realizar 36 acuerdos de capacita-

ción con orgir,irudones civiles durante el primer trimestre del

año en ".rrJo,

mientras que durante el mismo trimestre del año

2000 sólo se habían realizado tres acuerdos, notándose un cambio

importante en el tipo de otgarizagioles civiles con las que se ha

convenido; sin embargo,las actividades apoyadas aún se encuen-

tran lejos de cumplir cabalmente el objetivo del programa/ que es

el de orientarse a estratos de población marginada o vuhrerable'

Análisis de la muestra

veremos un breve análisis de la muestra de 10s acuerdos de ca-

pacitación que se realizaron con las organizaciones civiles'

Población beneficiada

En los 21 expedientes que se revisaron de las organizacioles que

fueron beneficiadas con el aPoyo económico se encontró' en lo

referido a tipo de población que atendían,lo siguiente:

192 El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

Categoría Poblnción específica Nútn. de osc Porcentaje

totalProfesionales Gerentes, geriatras, ingenieros

agrónomos, médicos veterinarios,funcionarios gubernamentales,acfuariosProductores agrícolas y artesanosLíderes, promotores cámunitarios,integrantes y líderes de oscMujeres, mujeres campesinasylovenes

ProductoresLíderes

Mujeres yjóvenes

J

2

13

L4.2/.9.5"/"

61.9%

1,4.2%Total

27 99.9"/"

El total de tres organizaciones civ'es, de nuestro universo de21" que representa tLzl",se ubican er, r" "ut"gorí;1" f,'r"r"rio."-les. En ella se incorporó a g."p", a;'poblacLn ;rpJfft." comogerentes, geriatras, ingenieros, agrónomos, médicos veterinarios,funcionarios gubemamentales

¡7 acfuarios. En esta categoría setomó en cuenta gue estos.tipos particulares a" poUiu.iOi"por""r,un alto grado de especializáción e incluso formación profesionalpara desarrollar su activrdad laboral, sin que dicha actividad estérelacionada directa o indirecta*"r,tá .or, acciones de combate ala pobreza o atención u p"ur""iJr, Jn situación de vulnerabili-dad' Con ello hav una viólación al orden;i"¿;.püro="r-, ru,reglas de operacíón.Dos organizaciones civiles atendieron ra categoría de produc-tores, lo que representa 9.5%. En esta ,

tanto proá.r.toie, ug.ícolas como il:frT:: i5;T:f :":lTque estos tipos particulares-de población realizan ,., u.ri'i¿uade forma directJcon los medios i" pr.a"..ión de su propiedad,sin gue dicha actividad esté relacioiuáu ai.".ta o indireátamen-te con acciones de combate- a Ia pobreza o atención a poblaciónen situación de vulnerabilidad. iorr"ir,o r,á;;;;5li'", *_denamienro expreso en las ""d";;;;;eración.Trece organizaciones civilés atendieron ra categoría de rícre-tes comunitarios, lo que representa 61.9%. fu pr"ru"nü

"utugoriuse integró con la suma de iíderes l"_r.i."rJü;;;;r.;J, ."_munjtarios' integrantes y lídere, d" orgur,izaciones civiles. setomó en consideración, para elaborar esta categoría, el aspecto

un estudio de caso: la eztaluación del programa de Capacitación t93

de fomentar y promover el ejercicio del liderazgo en los espaciosdonde se desarrollan comúnmente.

Y por último, fueron tres las organizaciones que se dirigie_ron al trabajo con mujeres y jóvenei, lo que representa 14.2 porciento.

Por tanto, 23.7%de las organizaciones civiles beneficiadas, dertotal de 21 de nuestra muestra, en lo referido a pobración benef!ciada, no se ajusta a la norma señalada por ras r"glu, de operación.

Distribución geográfica

En lo referido a la distribución geográfica donde se ubicaron lasacciones de las organizaciones civil,es, se encontró lo siguiente:

Entidad específica Núm. de osc Porcentnje totnl

AguascalientesCampecheDistrito FederalEdo. de MéxicoHidalgoMorelosPueblaQuerétaroSan Luis PotosíTlaxcala

1

7

10

1.

21,

1.

1

1

2

4.760/"4.76%

47.61/04.76"/"9.52"/o4.760/"4.76%4.76%4.76%9.52%

Total 21 99.97%

Encontramos una acción en los estados de Aguascarientes,Campeche, Estado de México, Morelos, puebla, aüaáur" y SanLuis Potosí,1o que representa 4.26% por cada ulu,y Zi.ZZU po,todas ellas. En los estados donde se réalizaron dos acciones tene-*9: l Hidalgo y Tlaxcala, l-o que representa 9.52%por cada una,y.19.04% por las dos. En el Distrito Federal

"rr"or,'t.u*os 10 ac-ciones, lo que representa 4Z.61por ciento.

Al correlacionar dos-varia!1"r, tipo de población que atien-den y. ubicación geográfica de ra organi

"uiéncivil e¡eiuiora dela acción, se tiene 1o siguiente:

194 EI confuate a la pobrem en el sexenio de ZediIIo

Puebla DF

Lítleres

Cnntpeche Edo. Méx. Hitlnlgo Tlntcala

Total tie

Qucrítaro estados

osc: 13

3O.7'/" 1.5.3% 7.6'/" / .O1o 15.3% 7.69'" 7.6"h /.o10 993%

En el estado de Puebla encontrarnos que se realizaron cuatro ac-

ciones dirigidas a la categoría de líderes, 1o que representa 30'7%.

En el Distrito Federal y en el estado de Hidalgo se realizaron dos

acciones a líderes,lo que representa 15.3% Por cada una, y 30.6%

por ambas. Enlos estados de Campeche, Estado de México,Tlaxcala,San Luis Potosí y Querétaro encontrarnos uria acción Por estado, loque representa7.6"/0 por cada uno, y por toclos 38 por ciento.

En el caso de la relación entre la categoría muieres y jóvenes yla variable zona geográfica de la acción, se obtuvieron lo siguien-tes datos:

Mujeres y jótcnesDistrito Fcderal Total de estadosMorclosAguascalientes

osc: 3

33.3% JJ.J 'O 99.9%

Encontramos una acción dirigida a la categoría de mujeres yjóvenes en el Distrito Federal y en los estados de Aguascalientesy Morelos, 1o que representa 33.3% Por cada uno.

En el caso de relacionar la categoría de productores y zonageográfica de la acción, obtenemos lo siguiente:

Mujarcs y jóaanes

Distrito Federal Total dc estados

osc:2

100%

Encontramos dos acciones, una en el Distrito Federal y otra en

el estado de Morelos,lo que representa 50% por cada una.

lln estudio de caso: la ettaluación del Programa de Capncitación 195

Al relacionar la categoría de Profesionales y la zona geográfi-

ca de acción, tenemos lo siguiente:

Profesionales

Distrito Federal Total de estados

osc:3

1OO"/"

Cntcgoría Tipo tlc ProYectoFinnlidad

LastresaccionesfueronaplicadasenelDistritoFederal;esde,"nJrc" que una de las org;nizaciones civiles beneficiadas fue

"iérf"gi, Ñacional de Actuários, AC, dando la casualidad de que

el entoices presidente del Insol era también actuario, sin que di-

cha actividád esté relacionada directa o indirectamente con ac-

ciones de combate a la pobreza o atención a población en sitllación

de vulnerabilidad. con ello hay una violación al ordenamiento

expreso en las reglas de operación'

Tipo de Proyecto desarrollado y finalidad del mismo

A continuación presentamos un cuadro Por categoría de acción y

puntos importantes que engloban ese Particular Punto de capa'

citación.

Profesionales

P¡oductores

Líderes

*Capacitaciórr en maneio contable-Capacitación para Ia aplicación de trn

esquema emPresarial en proyectos pro-

ductivos*Capacitación en planeación participativa*Cabacitación en maneio de recursos

naturales y Productos orgárticos

*Capacitación para la irnplemeniaciónde empresa cooperativa*pr¡,l6irudo sobie organizaciones civiles

'Cápacitación en eI diseño de progr'r-mas y Proyectos*Producción de prodtlctos herbolarios*Asistencia médica, psicológica, jurídica*Sesión de trabajo de la red de organi-zaciones civiles

*Elevar el grado de Profesionalización*Formar técnicos para fortalecer pro-yectos Prodtlctivos y de sustentabi-lidad*Fomentar eI desarrollo organizacional*Fomentar el uso de teorología altema-tiva Dara el maneio de recursos natura-Ies v'elevar el nivil de productividad

.po-"ntu, el desar¡ollo rural de las

comunidades*Elevar eI nivel de profesionalizaciónde núembros de organizaciones civiles

*Brindar capacitación en la producciónde productos herbolarios*Br'indar asistencia social

'Llevar a cabo un aniversario de la red

de organüaciones civiles

Mujeresy jóvenes

EI combate a la pobreza en el sexenio cle Zedilto

?ipo de erento Gobiernos Setlesol Organizociones Porticipación Mixto Catttidad p¡r¡ont^;.

196

Como resulta evidente por el tipo de proyecto y finalidad delmismo, en ninguno de los.uro" "..o'tramos que la finalidad de

1r":-."::,1t:1:e/ustifiquen en r"la.iOn con las reglas de opera_Ito.., p-o. ro que dichas actividades, al no estar relacionadas direc_ta o indirectamente con acciones de combate u ru pourru Jli"r.,"ior,a población en situación de vurnerabilrdud, .""Jut y" iiu rioru_ción al ordenamiento expreso en las reglas d" "p;;;.;;;"-Total de capacitados entre los distintos tipos de poblaciónbeneficiada en el pcpps en la modalidad presencialPor el total de los oroductos realizados en año 2000, se capacitó a,3

s69 p_els9nas 1róoz), de las.";l;;;"ron 2 303 (s9.52%)hom_bres y 1,566 (40.47%) mujeresSe realizaron 125 productos (L00%), de los cuales fueron 97talleres (77 .6%), 14 coiferen ri¿r ltt.i"Áí, rrrrurr" materiales (7 .2%),dos asesorías (1.6'A), una reunió",*i"""f e.B%),un foro (0.S%)y un encuentro (0.9%).

EI anólisis costo-efectiaidnd

En términos cuantitativos

Durante el año 2000, los proyectos emprendidos por el pcpps entérminos cuantitativos fueron los siguiintes:e

AsesoríasConferenciasEncuentrosForosReuniones nacionalesTalleresMateriales

11211 1

1

1

1

4979

'l

1

1

60

1.6%17.2%o.8%0.8%0.8%

77.6%

1

11 20ó

TotalesPorcenta;'e porpoblación (7e.2%)

32

(25.6%)

63

(50.49/")

2

(1.6%)

4

(3.2%)

125

(100%) ToOo/"

' e hrstituto Nacio'ral de Desarrollo social, Dirección Ge'eral Acrju'ta cre Forma-illJ,.:f":]#f::,ToT]"" a"

'""i.*.iiü iJg.,i*i",.to, r,.,i,,i"" Ej"..ui," a"ij\lI\i

ril

un estudio de caso: In eaaluación der programa de Capacitación r97

se realizaron dos proyectos de asesoría, 14 conferencias, unencuentro, un foro, una reunión nacional , 97 talleres y nuevemateriales, para un total de 125 acciones o proyectos.

Observación

En e]- presente capítulo hemos omitido los resultados, el objeto ylas distintas temáticas de las telesesiones, debido a que se trataráde una forma más detallada en el capítulo referente-al rronr¿.

En términos de costo

El ncR, como hemos visto, se divide en dos programas: el ncres yel rnonur. El presupuesto anual ejercido por Ll pépr asce4dió en elano 2000 a fi32 91,6 179.00,10 el cual se distribuyó d9 la siguientemanera:

Al interior del Insol el pcR fue operado conjuntamente entrelas siguientes direcciones generales adjuntas con L 20L produc-tos resultantes:

1) Acuerdos de capacitaciónfi6 961 487.00

2) Fondo de Desarrollo InstitucionalMunicipal (rroru)$1,1767 352.00

3) Gastos de operación$14 086 839.00

1) Operación y apoyo logístico2) Gestión social municipal3) Formación y capacitación

Los 1 201 productos realizadossiguiente manera:

ro rNsor-, 2000.

(21.21%)

(35.86%)

(42.e3%)

(9.7 4%) con'1"17 productos(39.72"/.) con 477 productos(50.54%) con 606 productos

por el FCFr se clasifican de la

198

1)2)3)4)5)

El combate a In pobreza en el sexenio de Zedillo

Dos estudios y nueve materiales (0.92%)Treinta convenios (2.50%)Ciento catorce acuerdos (9.49%)Ciento dieciséis eventos de capacitación presencial (9.66%)Novecientos treinta eventos de capacitación a distancia(77.43%)

Un análisis comparativo de la distribución proporcional delos recursós y las metas del pcrr arroja dos datos importantes:

1) El monto de los 114 acuerdos de capacitación ascendió a$6 961" 486.72,1o que representa 9.5"/o de las metas progra-madas y 2L.21% de los recursos del pcs.

2) Los 930 eventos de capacitación a distancia del 2000 repre-sentaron 77.43% de las metas del programa y su operaciónno estuvo definida en las reglas de operacióry ni al interiordel Insol.

Observación

Como la información presupuestal que se nos presentó no estádividida por programa y la capacitación a distancia es comparti-da en el pcpps y en el FEDTM, resulta imposible realizar el cálculocosto-efectividad de las acciones reportadas en cualquiera de losrubros del pcn.

Et ct-nrplnuENTo DE LAS REGLAS GENERALES or opsRAcróN

Realizando una comparación entre las Reglas de Operación delpcprs del año 2000 y 2001, encontramos algunos cambios signi-ficativos. Cambió el nombre del rcrrs, de Capacitación para laPromoción de la Participación Social a Capacitación para la pro-moción de la Participación Social y Fortalecimiento de la Socie-dad Civil.

El tipo de población objetivo, de cuatro tipos específicos depoblaciór9 se redujo a dos: las organizaciones civiles y los fun-cionarios públicos. Esta simplificación permite una mayor clari-

Lht estuclio de caso: la evaluación del Programa de Capacitación 199

dad en cuanto a la población por atender, debido a que la catego-ría de funcionarios subsume a los funcionarios de los tres órde-nes de gobierno y a los funcionarios de la Sedesol. No sobradestacar que para el presente año se hable ya de fortalecimientode la sociedad civil,lo cual es una ganancia significativa.

Las distintas temáticas del programa también se han simplifi-cado de 10 a cuatro. En cuanto a las reglas de operación del año

en curso/ las encontramos un poco más claras Para su ejecución,aunque consideramos que falta desarrollarlas un poco más paraque metodológicamente pueda llevarse a cabo el objeto del pro-grama y lograr modelos exitosos de atención alapobreza.

En el año 2000 existían dos modalidades de aplicación del pcpps:

el Programa Normal y el Programa de Atención Específica; hoyse ha simplificado en: Criterios de Selección, Procedimiento, Con-diciones y las Acciones en Apoyo a la Capacitación. En cada unode estos criterios observamos una notable intención por reducir elgrado de ambigüedad que exisfa, en lo referente a la normatividad,y plantear criterios más específicos para una selección más obje-

tiva de las distintas solicitudes participantes en el programa.En el control y verificación de cuentas, encontramos también

ya un buen avance/ aunque no suficiente- Es importante evitarias tensiones entre los tiempos de rendición de cuentas en las

instancias públicas con los tiempos de actividad de las organiza-

ciones civiles y los tiempos de aplicación de los Proyectos.En cuanto a la difusión de las actividades del programa, ob-

servamos ya en el presente año la incorporación de la página webcomo un medio para la promoción del programa; sin embargo,deben diseñarse diferentes acciones de promoción y difusión que

contemplen distintos usos de tecnología, para llegar a un mayornúmero posible de organizaciones civiles, desde las que Poseenmedios electrónicos de información hasta las que carecen de este

servicio.En lo referente a los mecanismos de supervisión y seguimiento,

en el presente año sigue siendo ambiguo, aunque no sobra hacer

la recomendación de que se diseñen mecanismos de evaluaciónprecisos, donde se pueda evaluar desde el tipo de proyecto,lapo-blación objetivo, la actividad por desarrollar y el impacto obteni-do, así como posibles formas de reproducción de la experiencia.

i

200 El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedilto

Es de destacarse que, aun cuando en las reglas de operaciónno quedó asentado, la Dirección General Adjunta de capacita-ción del Insol ha constituido un comité de dictaminación de lassolicitudes que las organizaciones civiles hacen al Insol. Esteenorme avance debe quedar plasmado en las futuras reglas deoperación.

El eNÁusrs DE LA EVALUAcIóNI: pnosLEMAS y pRopL,ESTAS

Fsctores positiaos que contribuyen ar cumplinúento de ros objetiaos

Veamos algunos factores positivos del pcpps en el 2000:

. Ofrece a los tres órdenes de gobiemo unprograma de capaci_lgiOn para elevar el nivel dé desempeño de sus actividades.

' ofrece a ras organizaciones de la sóciedad civit un'fiogru-Ti d9 capacitación y financiamiento para la cabal realiza_ción de sus respectivas actividades.. Fomenta la capacitación, tanto a funcionarios como a orga_nizaciones civiles, en materia de desarroll,uf

"i"*iO" " p"_blación en estado de vulnerabilidad.' Flexib'idug r agilidad en su tramitación para los distintostipos de población que atiende.' Busca una vincuración estratégica con organizaciones civilespara lograr un tr.apajo con;unlo en la reaiiru.iOr, á" p.oyu"_

tos de mayor incidencia, cón posibiliaJál."pr"l"i"ro".

Factores negatiaos

Veamos algunos factores negativos del pcrps en eI2000:

. Poca transparencia en el uso de los recursos monetarios,humanos y materiales en la aplicación del pcpps.

' Carencia de una-sistematización precisa de las actividadesemprendidas y de una evaluaciOn del i-puJo ""l" p"¡f"_ción por capacitar por los distintos productos realüados en

un estuclio de caso: la eaaluación del programa de Capacitación z0r

el ncnrs, ya sea con funcionarios públicos y /u organizacio-nes civiles.

. Carencia de dictaminación de los distintos proyectos quesolicitan las organizaciones civiles.

' La enorme flexibilidad con la que operó el pcpps dejó abier-ta una infinidad de posibilidades de acciones de discrecio-nalidad.

. Mejorar el diseño de programas de capacitación que atien_dan la diversidad y complejidad de lás relacionei socialesparticulares, en los distintos estados de la República y lagran gama de población específica por capacitár.. Ausencia de un sistema de promoción y difusión que con_templara distintos medios de comunicación paru ál"ur,ru,una mayor cantidad de organizaciones civiles !, por tanto,a una mayor.cantidad de población beneficiada.

Pnocnaua op FoNoos Esreralrs pARA EL DesARRou,oINstrucroNal Mu.nctnar (Frorrra)

Contexto

En México irray rczagos y desequilibrios entre los municipios, porlo que los gobiernos estatales y la administración pública federalhan instrumentado diversos programas para su combate. unade las consecuencias no deseádas de estas políticas públicas hasido el de un desajuste en los tiempos en los q.r" op".ur,las dis-tintas estructuras administrativas ion repercusióri consecuenteen las gestiones locales, exigiendo además que en los tres órde-l"t.9: gobiemo haya personal calificado en la implementaciónde dichos programas.

La respuesta del gobierno federar ha sido ra creación de di-versos programas para capacitar y mejorar las labores adminis-trativas de las entidades locales con mayor marginación; en estecaso, el Programa de capacitación y Forialecimiáto Institucionaltrata_dedar respuesta a los problemas que tienen los municipios através de los Fondos Estatales para ei Desarrollo Institucional.

La normatividad de las reglas^de operación del programa decapacitación y Fortalecimierrto úrstitucionar (rcn) ha incluiáo la par-

=d

202 El combate a Ia pobrezn en eI sexenio de ZedíIIo

ticipación de los municipiosll y de los gobiemos estatales con el ob-jetivo de concentrar esfuerzos organizacionales e instifucionalespara obtener tln desarrollo estructural administrativo y huma-no. Para llevar a cabo dicha tarea se han diseñado una serie deacciones que contemplan la capacitación y la actualización de losservidores públicos locales y estatales.

Los Fondos Estatales para el Desarrollo Institucional Munici-pal tienen como objetivos:

Objcti'oo estratégico Poblnción objetiao Vertientesdc attnción

Modaliclades

de capacitación

Contribuir al forta-lecimiento institr¡-cional, a fin de in-crernentar y consoü-dar las capacidadesadministrativas yde gestión, en mate-ria social, de losgobiernos munici-pales

. Gobiernos munici-pales

. Gobiemos estatales

Tomando en clrentaque:"Se atenderá preferen-ternente a los munici-pios ubicados en lasregiones de atencióninmediata y p¡iorita-rios debido a sus con-diciones de rezago ymarginación conformea los indicaclores depobrcza, que presen-tán debilidades en suscapacidades técnicas,operativas, ot g,aniza-cionales y de gestión"

Ejes de atención:

. Actualización,forma-ción, capacitáción yprofesionalización

. Servicios de asesoríay/o asistencia técnica

. Financiamiento de es-

tudios, encuestas y ser-vicios de consultoría

. P¡omocióndeaccionesque imptüsenrura cul-húa administrativa

Presencial:

. Diplomados

. Cursos

. Talleres

. Confere¡rcias

. Asesorías

A distancia:

. Telesesiones

El cuadro es relevante al hacer notar que la población objetivoson los funcionarios y servidores públicos que laboran en los mu-nicipios que tienen rezagos y marginación "conforme a los

11 Cabe señalar qtre el Plan Nacional de Desarrollo 1"995-2000 promovió un proce-so de descentralización de funciones y transferencia de recursos a los municipios.

LIn estudio de caso: la eaaluación del Programa de Capacitación 203

indicadores de pobreza", 1o que dio un amplio espectro Para oPe-

rar los fondos destinados a los municipios.En lo que respecta a los Fondos Estatales Para el Desarrollo

Institucional Municipal en materia de caPacitación, los recur-sos se canalizaron al Programa de Capacitación Permanentepara Autoridades Locales y Servidores Públicos Estatales y Mu-nicipales.

Beneficios soci(iles y económicos

Las acciones que contemPlan los Fondos Estatales Para el Desa-

rrollo Institucional Municipal se dividen en dos:

I. Capacitación Permanente Para Autoridades Locales y Ser-

vidores Públicos Estatales y Municipales (capacitación adistancia).

II. Proyectos dentro de los fondos estatales (profesionalización,asesoría o asistencia técnica, estudios, encuestas/ colrsultoríay cultura administrativa).

Las acciones que tuvieron mayor relevancia se registraron en

la capacitación a distancia a través de las telesesiones, con untotal de 440 de 450 programadas.

Se realizaron seis Proyectos dentro de los FEDIM y dos eventosde cuatro programados.

En el lnforme al Comité Técnico se establece que "Este pro-grama (Fondos Estatales) busca contribuir a la formación de ca-

pital humano y de caPital social al interior de los gobiernosmunicipales y estatales, a través de proyectos y acciones de caPa-

citación que estimulen y fortalezcan las capacidades y actitudesde los servidores públicos y fomenten una cultura administrati-va de mejora continua de la gestión pública local".

Con base en 1o anterior, se Puede distinguir que el Programaes ambicioso y bien intencionado. Los fondos Para los munici-pios se canalizaron a la instalación de la infraestructura de capa-

citación por un lado (Red I'' . :ional de Teleaulas), y Por otro, la

capacitación se dio a través de las telesesiones a las cuales acu-

204 El combate a la pobreza en eI sexenio ete Zeelillo

dieron servidores públicos de distintos niveles; esto tiene expri-caciones técnicas y operativas más que un seguimiento formal delas reglas de operación; se trata de un seguiniiento bastante com-plicado para los municipios:

Para los años 2000 y 2001 las reglas de operación versan sobrelo siguiente:

El primer cambio radica en el nombre: en el año 2000 se lla_maban Fondos Estatales para el Desarrollo Institucional Munici-pal y en el 2001 se llamá Fortalecimiento Institucional para laGestión Social Municipal.

Las reglas de operación muestran la intervención de por lomenos tres instifuciones en los Fondos Estatales para el Desarro-llo: la Sedesol, el Insol y la Coplade, instituciorr", qr" inciden demanera directa sobre los proyectos que pretendan realizar losmunicipios. La observación a este resplctoes que este entramadoinstitucional da como resultado un ario gradoie.o-pt"jiáua

".,la tramitación que obriga a los rnunicip--ios a solicitai u"irtur,.rupara poder-seguir puntualmente con las reglas de operación.

- . Las Reglas de Operación del año 2000 iedu;eroi la tramita_

ción en los puntos 4, S y 6, lo que mejoró la situación de losmunicipios en su 1cce1o-11

prog.umu. -Se

puede obr".,ou, q,,r"las-responsabilidades del Insol áumentaro. y ," redujeron lasde-los gobiernos de los estados y municipiosjademás, ío o.r" ,"refiere a la Coordinación cenerár del prágra;; l.*dláriirrao"l "l^?991,

1o que incidió en la agilidad d"e fo, trá*ii", fu.u "taño 2001.Con los cambios rearizados en ras reglas de operación se ha

j:?jl!: !1aar -u{:. transparencia y mayor grado de responsa_Dllrdacl a los municipios que accedan a los .".u.ro, otorSadospor los FEDTM, y se ha seg'iáo un camino du muyor t."rrpuiu".i"en la justificación de loj recursos ejercidos.

EI andlisis cos to- efe ctizsidad

De acuerclo con los datos proporcionados por el Insol, se plan_tearon cinco metas, las cuales quedan resumidas en el siglien-te cuadro:

iñ

pq

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206 EI combate n Ia pobreza en eI sexenio de ZediIIo

La meta 2 corresponde a los Fondos Estatales para el Desarro-llo Institucional Municipal, la cual comprende tres rubros:telesesiones/ eventos y proyectos; de acuerdo con el esquema defunciones del programa, las telesesiones comparten créditos conel ncens; en el reporte ambas telesesiones integran 932; sín embar-go, hay que señalar que en los primeros informes entregados porparte del lnsol se reportaron 48L telesesiones comprendidas en elpcpps y un número de participantes distinto del de las telesesionesque impartieron por parte de los rson¿. El análisis de este aparta-do corresponde a la información proporcionada por el Insol res-pecto al programa FEDIM, pero contempla las telesesiones del pcpps

y los reonrt.De las metas programadas para los rEpItr,I se ejerció un presu-

puesto de $11 767 851..87,Ios cuales se invirtieron en la construc-ción de teleaulas y la compra de equipo para las mismas, sin que lainformación proporcionada permita mayor precisión.

Desglose de gnstos

En el monto asignado al rsonr¡ hay un presupuesto aprobado, unpresupuesto ejercido y un remanente, como se señala en el cuadro.

Desglose del presupuesto 2000

Presupuesto aprobadoPresupuesto ejercidoRemanente

$1r 767 851..87

$rt 447 633.1.1

9320 218.76

El remanente que se observa es referido a los municipios quetuvieron al final excedentes en sus gastos financieros.

Por otro lado, cabe señalar que los municipios que realizaronaportaciones directas al Programa fueron sólo tres:

Municipios de los estndos que nportaron recursos

Baja California SurGuerreroMichoacánTotal

9202741..00$486169.92

fiz043 468.7592732379.67

Lln estudio de caso: la eoaluación del Programa de Capacitación 207

Costos promedio

\

1

i

El cuadro indica la aportación que realizaron los municipios

al programa; cabe señalár que los gobiernos estatales tienen que

haier ia aportación de 507-que señalan las reglas de operación'

La aportación de los gobiémos estatales fue de 91249L339.I1,descartando los de los estados de Guanajuato, Querétaro, Tamau-

lipas y Tlaxcala, que no firmaron convenio'' pá¿o que no podemos desglosar la información en los distin-

tos rubros, tenemos que contemplar las cantidades ejercidas para

la construcción de teleaulas, comPra de equipo, eventos, proyec-

tos y las teleconferencias; podemos obtener los siguientes datos

en sL conjunto, por lo que ios costos promedio son evidentemen-

te altos y r,o tuhe¡un e-l costo unitario de las telesesiones, de la

teleconfárencia ni la de participantes. Con esa salvedad tenemos

los siguientes costos Promedio:

Costo unitariopor teleconferencia

Costo unitario Porparticipante

Costo unitario Portelesesión

611447 633.11./15teleconferencias

gtL M7 633.1L/L1.478participantes

glt 447 633.rL/932*telesesiones

5763 L75.54

g 997.354

g 12282.86

Obseraación()

Esta cifra queda duplicada en los reportes del krsol' pues están

contando la misma telesesión en los dos programas como

telesesiones distintas; se reportan 440 dentro del Fedim y otras

482 enel ncrPs, Pero se tratá de la misma telesesión en la misma

teleaula. si comparamos el número de participantespor teleaula

que se reporta para el año 2000 y 1o hacemos extensivo a las 440

tllesesiones dei Fedim, encontramos que las cifras de participan-

tes consignadas para el año 2000 están evidentemente infladas y

podemoJasumir que las del 2001 son reales, pues están peúecta-

mente documentadas.

208 Er combate a ra pobreza en er sexenio de Zed,ro

La Red Nacional de Teleaulas

La Red Nacional de Tereauras se creó con la finaridad de cumplirlos objetivos que contempran lur r;;i";;e operación y contribuiral fortalecimiento institucionur; u .8nti^uación se presentan unaffJ;:.'"

cuadros que plasmu"'ru" u"ii"idades ,""iirJ", i". "rEn el año 2000 se tenía programado instalar 120 teleaulas, queconformarían la red nacionar in ;;il;;;;;;."=' ","',

Auances en las metas ctet 2000

720115

96%

g.rlr:",t"t"aulas instaladas tienen la siguiente distribución geo-

Número de teleaulas programadasNúmero de teleaulas instáladasAvance programado

ZonasTeleaulas

Zona NorteZona CentroZona SurTotal

353248

115

El propósito de ra red nacional es tener una cobertura en 31entidades federativas y er or. pu"u uiaño 2000, ras 115 tereaulasse instalaron en27 estádos, g"" ,"pr;;ertu., 87% dela meta.En referencia a los municipios, ," uriu¡t"ció como meta aten_der los 2 320 municipios a" iz "l"r.l con cobertura en la rednacional. para eI2009: s-e tog.O una.o¡l.,r.u deT34municipios,lo que representa 32% d,e"rtu -"tu. ---

Cobertura municipal Municipios Porcentaje

Cobertura programadaCoberfura real

2323 2004734y"

1,00%

32%

un estudio de caso: ra eaaluación der programa de capacitación 209

Programa de Capncitación p ermanente

En el año 2000 este programa transmitió 15 teleconferencias a tra-vés de la red nacional. No todas las teleconferencias se transmi-tieron al mismo tiempo a todas ras teleauras, debido a ras temáticasy al grado y avance áe la instalación de las propias teleaulas, porlo que tenemos los siguientes datos:

N ú m e ro d.e. t el econfe ren cins po r rnn gode operacbn Porcentaje

Las que operaronLas que reportaron informaciónLas que transmitieron 15 teleconferenciasLas que transmitieron entre L0 v 14

teleconferenciasLos que transmitieron entre 5 y 9

teleconferenciasLos que transmitieron menos de 5

teleconferenciasLos que no reportaron

71524

19

17

I00o/r730/"

8Yo

377o

33o/"

230/,aao/al /o

L2

t9

En las 440 teleconferencias del pso,oa se capacitó a 6 963parti-cipantes,los cuales se distribuyeron de ra sigliente *"."r", ntzrepresentado por servidores públicos estatires y rederates, arzpor servidores públicos municip a les ; 1,4"/opor rfr.ái"o, /."giao.",y 7o/" por presidentes municipiles.

. Como el programa de teleconferencias abarca también el ncrns,tenemos que elnúmero de participantes en el mismo se incrementade la siguiente manera:

Participantes Núm. de participantes Porcentaje

Total de participantesTotal cle participantes clel peplvPresidentes municipalesMiembros clel cabilhoServidores públicos municipalesTotal de parücipantes ncensServidores pírblicos estatales y fecleralesRepresentantes de oscParticipantes no especificados

L't 4786 963

5241,0422 3364 5153 067

5163 483

rc}%600/"

4V"9"/o

26%39%41o/o

4%35o/o

210 EI combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

La modalidacl de reporte que se nos entregó elevó el númerode participantes en el FEDrM de 6 963 a 7 469 participantes al in-cluir en el mismo a 5L6 representates de la sociedad civil, los cua-les no pueden ser población objetivo del mismo FEDM a partir desus propias reglas de operación, por lo que las cifras reales departicipantes en el FEDrM y en el pcpps son las que están consigna-das en el cuadro anterior.

Lns telesesiones y sus participantes

Lo que se presenta a continuación son algunos datos sobrelas impresiones que tienen los participantes de las telecon-ferencias.

De acuerdo con los informes proporcionados por el lnsol, "L 966participantes de 11 entidades federativas hicieron Llna evalua-ción de las teleconferencias, de la que se observa como resulta-do que el trabajo del facilitador y ponentes fue para ellos unaspecto que obtuvo el mayor porcentaje de valoración positivacot:t 89"/o".

En relación con la calidad del evento, el Insol reporta que laexposición tuvo una metodología clara y adecuada, además deque los propios participantes consideraron recomendable el even-to en el que estuvieron presentes.

El material de apoyo, según el Insol, registró el porcentaje másbajo de valoración positiva.

Sobre los temas del evento, se reporta que el cuestionario deevaluación aplicado fue de gran interés para los participantes. El22'/o de los participantes consideró que el tiempo destinado altratamiento del tema no fue suficiente.

Operación del Progranta para el Desarrollo InstitucionnlMunicipnl en 2001

La información que integra este apartado corresponde a las acti-vidades del año 2001.

LIn estutlio de caso: Ia eualuación ilel Progrnma de Capacitación 2IL

Procesos y resultados l

EtapasPlaneación

Autorización

AprobaciónRaclicaciónOperación

ProcesoReuniones de trabajoReuniones del stücomité de desarrolloinstitucional municipal del CopladePresentación oficialdel presupuestoEstados con ProPuestas válidasEstados con oficios de autorizaciónEstados con cuentas abiertasEstados con solicitud de bienes restringidos

Estados con oficio de aProbaciónEstados con recursos radicadosProyectos en 24 estadosTeleconferencias

40

10

17

1515

2

15.7

17322

Producto/Programa de Operación Anual (poa)

Acuerdos formalizadosTeleaulas abiertas por teleconferenciaEvento de cooperación técnica

Estudio (encuesta)

T9

801

1

Aaances 2001

Los avances qlle corresponden a ese año fueron:

Indicadores de oPernción

Datos promedio mayo-ngosto de 2001

Número de teleaulas abiertas por teleconferencia

Número cle teleaulas que no han enviado información

por teleconferenciaNúmero cle teleaulas que no oPeran por teleconferencia

Número de participantes por teleconferencia

Número de participantes por teleaula

5/

28

J,/

662

12

El siguiente cuadro muestraen las telesesiones imPartidas.

una particiPación más variada

t1') El cotnbnte a la pobreza en el sexenio de Zetlillo

Indícadores de opernciónDntos promedio nnyo_agosto de 2001

Presidentes municipalesMiembro del cabildoServidores públicos municipalesServidores públicos estatales federalesTotal

274536

1 86429975 647

El siguiente cuadro.señara los municipios en ras regiones quepor condición regional se han visto ateniidos por "iFrr,, "" l"modalidad de teleconferencias.

Municipios por condición regionnl que recibieronteleconferencias enlt nno )OOl

Municipios de las 250 microrregionesMunicipios de regiones ae aten?i¿n inmediataMunicipios de regiones prioritariasMunicipios no prioritarios

57767146151

446Total

Este dato es importante, yaque hace notar que se ha dado mayoratención a los municipios dé to, ."gio^"s de atención inmediatay a los municipios clelas ,ugi".*r;rioritarias.

AnáIisis de efectiztidad

La efectividad del programa se canalizición a funcionarios púbricos; ras metas ñltt"l":;j:::5::Hdemuestran un avance en acciones; sin embargo, es por demásnotoria la ambivalel:iu

"11o" ,"poit"s emitidos po" el Insol y enla coordinación de telesesiones;;;

_;;" T hay un eje rector quedetermine a quién correspond" ,"aliru. ras telesesiones. Las re-glT O" operación permiten "1u

pu.ti"rpación conjunta de ambosprogramas; sin embargo, es deseable que los ,"f".1* f,"g"" f"distinción correspondi"ente. ----"'- Y

ffi

'l$

l

un estudio de caso: Ia eaaruación del programa de capacítación 2rg

Er- cuvpt"nr¿rENTo DE LAS REGLAS GENERALESoE opsnecróN ¡N sr Año 2000

T,.as reglas de operación señalaban que los rEorrvr, debían distribuirsede acuerdo con las siguientes veriientes:

Actualización, formación, capacitación y profesionalizaciónde los recursos humanos de las áreas sustantivas de losayuntamientos y administraciones municipales (50%).servicios de asesoría y/o asistencia técnicá de profesíona-les y / o consultores (15%).Financiamiento de estudios, encuestas y servicios deconsultoría en materia de desarrollo administrativo uorganizacional (25%).Promoción de acciones que impulsen una cultura adminis_trativa (10%).

Las modalidades de presupuestación imperantes en eI año 2000en el Insol no permiten corroborar si la distiibución planteada en!ryry y el ejercicio presupuestal correspondieron. para el año2000 dichos porcentajes no fueron señaladás en las reglas de ope-ración y podemos inferir que su supresión responde Jque dicñosporcentajes, lejos de agilizar la operación dei progruriu, consti_tuían un elemento de entorpecimilnto para la operición á"1rrorv,sin que aportaran ningún elemento rerlvante isu operación.

Er a¡¡Áusls DE LA EVALUACIóN, eROBrHr,rAS y pRopuESTAs

F actores positiuos que contríbuyenal cumplimiento de los objetiaoá

El rsorM en el año 2000 se dio a la tarea de crear la Red Nacionalde Teleaulas; se lograron instalar en ese primer año 1i.5. Esa in-fraestructura puesta al servicio de la capácitación de los funcio-narios y servidores públicos de los gobiernos estatales ymunicipales cosntituye sin lugar a dudas un enorme avance, puesen años posteriores podrá ser considerado como una plataformapara el desarrollo de planes cadavezmás ambiciosos en materia

11.

11r.

lv.

21,4 EI combate a la pobreza en el sexenio cle Zeelillo

de capacitación. Esta infraestructura podrá apoyar este o muchosprogramas más.

La capacitación que en el año 2000 se brindó a la poblaciónobjetivo del rsDüu{ puede ser considerada como un experimentopiloto, un proceso en vías de crecimiento que brindará mejoresresultados en la medida que los programas de capacitación me-jorery así como sus propuestas educativas.

Fnctores negatiaos

En la medida en que se trata de un programa que inicia propia-mente ese año, los obstáculos a que se ha enfrentado derivaronfundamentalmente del desconocimiento que del programa teníanlas autoridades locales y municipales. La reticencia que los go-biemos de Querétaro, Guanajuato, Tamaulipas y Tlaxcala mani-festaron para incorporarse al reonr¡ podrán ser superadas en lamedida que el propio programa esté cumpliendo con la capaci-tación y habilitación de funcionarios y servidores públicos mu-nicipales en los restantes 27 estados.

Recomendnciones

Las recomendaciones estriban sobre 1o siguiente:

1) Que los rnonr¡ puedan tener otras opciones para liberar losrecursos que les asignen.Tratar de firmar los convenios con los 31 estados de la Re-

pública.Que las telesesiones estén orientadas a problemas específi'cos y regionales a fin de propiciar un desarrollo institucionalque pueda ser evaluado por resultados concretos.

Que haya una sola instancia en el Insol que coordine el pro-grama de telesesiones en sus aspectos didácticos, que ten-ga el control de las trasmisiones y reciba, por tanto, losreportes y evaluaciones a fin de que pueda mejorar la calidad de los contenidos de las teleconjerencias.

2)

3)

4)

5)

LIn estudio cle caso: la eoaluación del Programa cle Capacitación 2I5

Para las próximas evaluaciones se recomienda integrar la

información de las evaluaciones internas y la informaciónpresupuestal conforme a las reglas de operación p-ara que

"t tto- y el rcres estén ajustados a su normatividad corres-

pondiente.

Conclusiones

modernidad y otra que se encuentra margináda del proceso dedesarrollo. Hasta antes de la crisis de la deida u prir.foi"r-d" ro,años ochentas, no hubo una política social propiámentá di"hu hu-cia las clases más desprotegidas. La mejoríá

"rr los niveles de con-

sumo de los pobres fue un resultado márginal obtenido medianteuna política de subsidios universales I du di'o".sas prácticasclientelares. Estas_ políticas, por supuesto, no promovieron la ca_pacidad d9 los pobres para gette.a, irrgresos tódulr", que no pro_movían el forraleci*i:tg de_sus cJpacidades básiJas iló "uproductividad laboral. Er gobierno inexicano atendió ciertasdemandas sociales, si pero dstas nunca fueron las de tor.r,?, po_bres. El presupuesto público fue una forma de orientar el desa-rrollo, pero también una forma de crear y usar la dependencia delos pobres- respecto del aparato estatal, para asegurar una basede apoyo de diversos grupos políticos,legitimand"o asíel sistemade partido de Estado.

oMo EN MUCHoS paÍsns EN DESARRoLTo, la historia modernade México se ha caracterizado por la existencia de doseconomías distintas: una que avatlzapor el camino de la

De acuerdo con Lustig,l se pued.en distinguir tres etapas his_tóricas de la política social "n

ñ4éxico. En la irimu"u, ¿" iu-a¿"u-

^ .t cf'Lustig N., Mrr ico. Hacia ra reconstrucción de tma economía,México, Fo.do deCultura Econórnica, 199i1.

217

2t8 El combate a ln pobreza en el sexenío de Zedillo

da iniciada en 1920 a la de 1940 Ia política social del gobiernomexicano se concentra en la reconstrucción física del país tras el

conÍlicto revolucionario y en la creación de instituciones promotorasdel crecimiento. En ella se funda la banca de desarrollo, se iniciauna extensa reforma agrañay se da prioridad al gasto educativo.En una segunda etapa, de I94A a principios de los años ochentas,

el gobierno sigue una política de conformación de un "Estado cle

bienestar" con la fundación del Instituto Mexicano del Seguro

Social y otra serie de instituciones ocupadas en Proporcionar ser-

vicios de salud, subsidios alimentarios, créditos a la vivienda yen general bienes y servicios sociales administrados centralmen-te por el Estado. En la tercera etapa, la consolidación del "Estado

de bienestar" es detenida por una severa crisis en los años ochen-tas y éste es forzado a reformarse.

Pero, en realidad, hasta antes de la creación de la Coordina-ción General del Plan para Zonas Deprimidas y Grupos Margi-nados (Coplamar) en1977,no hubo en México una política socialpropiamente dicha y mucho menos que fuera dirigida a la pobla-ción más pobre. Si acaso, hubo acciones aisladas que beneficiaronprincipatmente a la clase media urbana (subsidios al transporte yá la producción de alimentos básicos, así como construcción de

viviendas populares en zonas urbanas, principalmente en las

grandes urbes). Se priorizó el crecimiento del producto nacional,mas no su distribución.2

Es a partir de esta etapa que empieza a desarrollarse en Méxi-co una serie de programas específicos para el combate alapobteza.De acuerdo con la cEpAL,3 en México se han dado tres generaciones

de programas sociales:

1. La primera se refiere a aquellos programas que buscarondisminuir las desigualdades regionales y lapobreza rural.

2. Los que buscaron garantizar la soberanía alimenticia, al

mismo tiempo que intentaron reducir la pobreza urbana yrural.

2 C/. Hernárdez Laos y J. Boltvinik, Pobreza y ilístribución del ingreso at México,

México, Siglo XXI, 1999.3 cEre.L, Panorama Social de Anúricn Latinn 2001-2002, Washington, octtüre, 2002.

2r9Conclusiones

3. Finalmente, los que buscan atacar el problema de la pobre-

za extrema de manera focalizada e incluyen un comPonen-

te de ParticiPación social'

El uso del gasto público como principal Pflm9to1ael creci-

,r',i"r,to u"or,Orñico désembocó en 'na

sevéra crisis fiscal que llevó

ui"riu*u*iento del aparato productivo y a una, crisis económica

,i,.p.u."dentesaltérminodelaadministracióndeJoseLopezporiillo. El programa de estabilización que se.instrumentó en-

;;;ñ;r"'rutá,la crisis, que incluyó la disminución en el uso

de los subsidios universales e introdujo severas medidas de aus-

;;ffi;ñiiá "t t"utgen de maniobra del gobiemo y restó con-

senso a la estrategia g,íbernamental' A fin de aminorar el rechazo

social a las reformu!'u.onómicas planteadas, el gobierno del en-

i;;", presidente Miguelde 1a Vtádrid dio prioridad a mantener

iá" f" Á"¿rda de 1o p"osible) los niveles de empleo y el funciona-

*i"*" de la planta productiva nacional' Entre las herramientas

utilizadas resaltarori los programas regionales de empleo' que

upoyuror, la construcción y á1 me¡oramiento de infraestructura

básica urbana y rural mediánte el uso intensivo de mano de obra

no calificada, constituyeron Programas de becas en apoyo a estu-

diantes de las clases páp.rlur", para continuar su educaciónbási-

ñ;;;;ieron 1a capacitacién para actividades productivas a

;;ñ;;¿iales de bajés ingretot, todo ello con el fin de apoyar

é1 pt"t.tPnesto familiar'Pero fue t',urtu iqSg , baio el gobierno de Carlos Salinas de

Gortari, que se inició un fuárte Programa de reforma del Estado

q"" t"á"ii^ió la participación 9it"tá1en la economía en aras de

obtener una estructura iconómica más eficiente y productiva' La

pt"i""af""ción de las reformas económicas hizo necesaria una

rrolítica social másfuerte y conbeneficios más focalizados' El Pro-

ñ;; Ññ;;iJe io[dáridad (pronasol) fue innovador al aglu-

tinar a diversos prog'u*u'sociaies que apoyaban la construcción

de infraestructura f?ri.u y social, otórgaba aPoygs monetarios a

;;q;;ñ.t productores del campo y la ciudad' y fortalecía las ca-

oacidades básicas mediante apoyos tanto a la nutrición como a

i;;;;*tt educativos y de sálud' con esto se buscó obtener un

piso social Uari"o fa,a "i de'u"ollo comunitario' con acciones y

tbru, en infraestructura de servicios básicos'

220 El combate a la pobrem en el sexenio de ZediUo

El monto dT:iTdo a 1os programas considerados como debienestar social y desarrollo ,;gi;;; ("rt, "r;;;;;;i.ior., y."_habilitación de escuelu, y

"u.,t-rL-ll "¿.,a, otorgamiento de be_cas alimenticias y provisión de infraestructura de serviciospúblicos como sistemas d" d;"ü; y agua potabre, erectrifica-ción de comunidad"r, purri_urriu.íá",.a" cailés, etc.), fue aproxi_madamente de 10-mit _i'or,", áu áolu."r, ilail_";có casi72'/" delgasto total de r.""ár"ia.r'rJt t" ut periodo ar'sg_tggq.En términos operacionales, los proyectos de infraestructurarísica por rearizar'poi n..""rgi. iá"ír";-" t, ;;, ffiirtantes

;1términos de pre5spuesto grobai en el programa) se serecciona-ron por un Comité representaiivo en .uau'lo"liü;;;il"lmen_te beneficiaria, de acüera3 *"^fu, fr"i"."n.ius expresadas por loshabitantes de ra misma. Este Com'itJ, tor*uao por miembros dela localidad' se hizo responsabre de superuisar ra implementacióndel proyecto correspotiai"rt". i"" Iü'to.iauaus de pronasor eva_luaron el costo de cada pr"y".al ilun";uron fo, fo.,ao, usigna_dos a los mismos. Una;";;;;:í"i1" r" obra física, el cosro demantenimiento y renovación de la infraestructura obtenida pasóa ser resporsab'idad del gobiemo locar. En el periodo de lg*g_1"gg4se establecieron en Méxño más de iso *'Comités de soridari_dad que llevaron a cabo prr)'"¿; ui'*a, der gs% de ros 2 378municipios del país. De acueáo

"o. i'ro._".tó";ñ;i o1"^"r",benefició directamente a más de Z2_lilorr", de personas.Finalmente, en la segunda *i,"J;. ros noventas, de formagradual se fueron red"uciend. i; fokticas asistenciares nofocalizadas, tares como

"r n."gru-li5s.ru"iaio u tu io.-tiil, qr"proporcionaba un k'ogramoáiario de tortilla rt"

"r.;,fu "orto ufamilias mexicanas que percibieran ingresos menores a dos sala_

1:t Tt-Tos y que háolÉ|"" ."gil";'iruanas y suburbanas mar_ginadas del país. Tambiénse #ar;. J componente urbano delPrograma dá Abasto.S_ocial a- r"7ñ"'iliconsa). Una reducciónsimilar ocurrió con, el r."gru*u é;iui d" Aburto (Diconsa), elcual permitía adouirir pr"á";r;;;;j;;s como maíz,harina deil3i;rfi:::,

urror) azúcir,r""r," ""¡"iáiuau y abarrotes a precios

En agosto de 7997 "i T9 el programa de Educación, Salud yAlimentación (progresa). Este p.rg;;;;partió de un enfoque que

Conclusiones 22L

buscaba erradicar las condiciones estructurales de la pobre za ex-trema, pero que condiciona las transferencias (monetarias o enespecie) a la asistencia escolar y / o a clínicas de salud. En el casode la alimentacióry por ejemplo, se dio una transfere.ncia mone_taria mensual con un monto único a niver nacional (independien-temente de la ubicación, tamaño y composición) además de quese entregaron suplementos alimenticios sin costo a mujeres em-batazadas y en lactancia, y aniños de entre cuatro meses a cincoaños de edad. Pero esta ayuda se canalizó, necesariamente, a tra-vés de la madre de familia y para recibirla fue requisito que lafamilia asistiera regularmente a la unidad de salud.

Por otro ladó, todos los integrantes de las familias selecciona-das tuvieron acceso gratuito a un paquete básico de servicios queincluyó, entre otros, planificación familiar, atención prenatal, vfui-lancia de la nutrición y manejo de casos de diarrla. Los niñosque cursaran entre el tercer grado de primaria y el tercero desecundaria recibieron becas bimestralmente. Las iamilias benefi-ciarias fueron seleccionadas, sin embargo, a través de ,,puntajes,,

basados en el análisis multivariado usando encuestas áe nivelessocioeconómicos. Además, el padrón de beneficiarios estuvo su-jeto a la aprobación de las asambleas comunitarias.

La administración de Zedillo en cuanto a su política ha recibidobuena calificación en las evaluaciones realizadas por organismosextemos debido a que contempló una porítica moñetaria restricti-va/ un régimen cambiario flexible y un paquete de financiamientoextemo sumado a una posición fiscal conservadora.

En el sexenio de E. Zedillo se buscó combatir a ra pobrcza através de varios programas; la intención de su administraciónftre centrar los esfuerzos en el combate alapobreza extrema, prin-cipalmente en las áreas de salud, educación y alimentación, paralo cual creó el Programa de Educación, saiud y Alimentación(Progresa); el Progresa fue un programa al cuaí se canalizaronrecursos en tres vertientes a través de una Coordinación nacio-nal que se encontraba supeditada a la sedesol, en la cual se en-contraban representantes de la secretaría de Hacienda, de lasecretaría de salud y de la secretaría de Educación pública.

- -El programa en su operación técnica coordinaba al gobierno

federal y a los gobiernos estatales a través de las tres se"cretaríasmencionadas anteriormente; los apoyos que se otorgaban (recur-

222 El confunta a la pobreza en eI scxenio de Zedillo

sos monetarios, suplementos alimenticios y atención médica) secanalizaban a niños y niñas de las zonas rurales en pobreza ex-trema. Para llevar a cabo las transferencias, la Coordinación na-cional se apoyaba en la información que mandaba la secretaríade Salud y la Secretaría de Educación Pública. En general,la ins-trumentación del programa fue exitosa; un ejemplo de ello esla estrategia de canalizar un monto mayor de recursos moneta-rios a las niñas que a los niños, lo cual ha tenido como conse-cuencia un aumento en la matrícula escolar y ha sido un elementoque ha alentado y permitido que las niñas y niños sigan estu-diando el nivel de secundaria. El objetivo del programá s" .rr*-plió en el sentido de que mejoró las condiciones de vida de lapoblación beneficiada: las niñas tuvieron un mejor rendimientoescolar, la brecha entre los grados escolares de primaria a secun-daria disminuyó y mejoró el estado nutricional de los niños re-duciendo la probabilidad de desmedro.

Considerando los anteriores puntos, podemos decir que encorto plazo las políticas de combate a la pobreza plasmaáas enlos distintos programas han corregido algunos efectos de la po-breza extrema, como enfermedades, alimentación, educación yvivienda, aunque hay que señalar que no toda la población delas zonas de alta marginación y marginadas han sido beneficia-das con los programas, sino sólo una parte de ella; un paso subsi-guiente que debería realizarse es la ampliación del programa,con la finalidad de seguir combatiendo a la pobrezay lapobrezaextrema.

Al realizar una evaluación de los distintos programas de com-bate a la pobreza enmarcados en el ramo del gasto social queejecuta el gobiemo federal mexicano, salta a la vista una constan-te en las evaluaciones a las cuales han sido sometidos los progra-mas: carecen de una visión integral de combate a la pobreza. Esdecir, en corto plazo atacan algunos efectos de la pobreza o loscontienen; sin embargo, a mediano y largo plazos es un hechoque no ha habido una lógica integradora de dichos programaspara combatir a la pobreza.

Amplios sectores de la población se venbeneficiados sólo conun programa (por ejemplo, el Programa Tortilla), que lejos derealizar una acción de combate a la pobteza a largo o medianoplazos llevan a cabo prácticas de corte asistencial. No es posible

223

n

II

1

IConclusíones

realizar una acción eficaz de combate a la pobteza procurando

sólo un aspecto de carácter alimenticio; además' es importante

.or,ri¿"rur'problemas de desempleo, educación y vivienda' en-

tre otros. Es necesario tomar en cuenta la confluencia de 1os pro-

;;;;"; "" localidades vulnerables y no diseñar programas de

áplicación a población mutuamente excluyente'

Algunos prog.a*as han sido diseñados para realizar accio-

,res dJ corte proáuctivo, y otros para acciones asistenciales. Ob-

,"*u*o, q,rl "tt

la ejecuóión de los mismos hay unaescisión con

iu p.op.r"ria originai, debido a que los programas de corte pro-

¿uctivo destinan cantidades ínfimas a los beneficiarios, las cuales

"raá *rly lejos de Promover acciones que redunden en incentivar

su esfera práductiva; por otro lado, los Programas asistenciales

hár, tenldi problemas para dar una cobeitura óptima a 1a pobla-

cián objetió' Además, ambos tipos de proyectos han presenta-

do como constante una falta de tiansparencia en la ejecución, en

los resultados alcanzados y en el manejo de los recursos'

La crítica que es posibie sustentar es que los programas de

combate a la iobrezu d"l ,u*o 20 tienen montos elevados para

gurto, de operación; por ejemplo, resulta que Progr?mas como el

áe Liconsa destinan |O.Z;L a gastos de operación. Así, Pues, en-

contramos Programas de corribate a la póbteza que destinan al-

tos porcentajes a gastos de operación y otros Programas/ como

Progresa, .or'r rrr"iores porceñta¡es destinados a desempeñar ca-

balmente sus objetivos'En la evaluu"iór, rcalizad'aal Programa de Capacitación y F9t-

talecimiento Institucional pudimoi observar' con más detalle'

;i;;"t anomalías presentes en los Programas de combate a la

pfiUr"ru, como el dástino de recursos a ácciones no contempla-

du, "r,

las respectivas reglas de operación del Programa/ poca

transparencia en el uso de los recursos monetarios' humanos y

materiales, carencia de una sistematización precisa de las activi-

áuá", emprendidas y de una evaluación del impacto en la pobla-

ción por capacitar pór los distintos productos realizados, ya sea

con funcionarios p'ribti.ot y/u otgarrizaciones civiles' carencia

de dictaminación de los distintos proyectos que solicitan las or-

gur,iru.i""es civiles, ausencia de ún sistema de promoción y di-

lusión que contemplara distintos medios de comunicación para

224 EI cottbate a la pobreza en el sexenio de Zectillo

alcanzñ a unatanto, a unam;

mayor cantidad de organizaciones civiles l, por;;ñH:#ffi'"TT'?;i":,#;jtrT*fi.*_j:tr#f i:H

los mismos. constantes que hemos encontrádo enel resto de

,.Jn#:5::Tas del secror social del ramo 20, salvoprogresa,sos provie""" ;ff ff#i:ffJi:",T'i::1, q;;";";;"hós ca-como los de c"""J;;-*;;';:::"o: anos sesentas v setentas'¡n"t'um"nlu-';i:;:i::il^1:Ti?1,.;iffi

.*,L'Ji;*.1;*su misma exisrencia instiiucioái.-Eo^ "r

.;;;;;ior uoo, y ru,crisis presup""".11¡r, "r;;;r;;;;-"s han s,frido ,u.ori", en susrecursos y alcances, pero com"o huü.

;:?:ffi :,"1';;4";'i!';;;""rffi1"3'"*;1X'1":::T'trffi"a"-."ü"";"J"':.:l'ü"i,::"?:iT:il;:,r*;;]i,j;."5crencia, junto

" ,"..",::TruT ;; ñ"í; burocrátícorí* ,,ao

"rr¡"_to de sucesivas críticas y las ;uü;"nes rearizadas nos indicanque aunque los probre*r puruiorl.rares están destinadts a srb_sanar siguen dáncrose, ror'-oarriiJ¿u, institucionut", puru ,ucombate han dejado _";h";;;r"". en su operación.,

*"i"?":ffit:f:i'," d" prog'alm"'

".irl", de primera y rerceraóuaaari"""""i":l::,"T,:"ir'X;"Tff

i:in:i*l"hnt;:':':ffi #Tilj:,?:*:i'hltj..rn;";J#'tl'.1''i.,uaoantes eran

"*pt'i"uut"r, ¡;;;'"u';:"u político mexicano, que

sólo. de sustento polítici;;.t;";:;* carecen incluso ya nocombate a Iu poarl)^;;;* ^"^:: J"t:t"ll" institucional. Si el

", ul i"rrir;í;;;:r, extrema que ha renido *"¡""",,"rl,j,udo,

ii::Tff ,:lr::r#1*1#:**lTf"*1*.*f,'trificación de obietivor, u fT ¿" qr"lrr ricursos destinados rl.o*_bate a la pobreza sean realme"t';;ddo

u lu pobración obietivoI'ff :JJ il"':?:il:':,1* -"1

Ñ"'. I i." ;.,,,,,, ca r tra b aj os t.,.o-senridor";;;;?l;j.?::ff;*,:1ff U:ff..il":fu"T"","

Anexo I

N

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i0)ú

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6Ao.

Ho3x

¡o6po.0l6

t>t!t\t:l-slil;¡IE

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F3F€H$ÉHEEHtxltpH$HH$r$ojoo<6dÉ

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FlEFHABñ33*TgHs$BilH*PPqioo++NÉHÑ

hphilHFnHghpgenq?HlE$*PH?ñüfrhBEERHñR98BHE9RÑqóoóÉ+ÉñFEilHSBHRSERBUH$:*58¡*\HdÉ

$Hüex$€:$88r$Rss€h3$36ónol$ÉN

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ñiñHüR{RXSH;RlHs?ÑÉp\Hóhd$+ÉN

HHÉHEd€R=AhHEÉ€ENÑgE$Ióhd+$HÑ

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H

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Anexo 2

*-J

p

obo

ot-(.)

E'iA

z

x

tiobo

.jo60i

oat33ciFzrp

t¡r

Anexo 3

Total de municipiosen la República Mexicana

\

Estndo

t Aguascaüentes

2 Aguascalientes3 Aguascalientes

4 Aguascauentes5 Aguascalientes6 Baia Califonia7 Baia Califomia8 Baia California Sur

9 Baja California Sur

10 Baia Califomia Sur

11 Baja California Sur

12 Baja California Sur

13 CamPeche14 CamPeche

15 CamPeche

16 CamPeche

17 CamPeche

18 CamPeche19 CamPeche20 CamPeche

21 CamPeche22 CamPeche

23 Coahuila24 Coahuila25 Coahuila26 Coahuila27 Coahuila28 Coahuila29 Coahuila30 Coahuila

31 Coahuila32 Coahuila33 Coahuila34 Coahuila35 Coahuila36 Coahuila37 Coahuila38 Coahuila39 Coahuila40 Coahuila41 Coahuila42 Coahuila43 Coahuila4i1 Coahuila45 Coahuila46 Colima

47 ChiaPas

MuniciPio

AsientosCosíoSan José de

GraciaTepezalaLlano, EI

EnsenadaMexicaliComondúMulegéPaz,LaCabos, Los

LoretoCalkiniCarrnenChamPotónHecelchakan

HopelchenPalizadaTenaboEscárcega

CalakmulCandelariaAbasoloAüendeArteagaCandelaCastañosCuatrociénegasEscobedoFrancisco I'MaderoGeneral CePeda

GuerreroHidalgoJimé¡rez

JuátezLamadridMatanrorosMorelosNadadoresOcamPoProgresoSacramentoSan Pedro

Sierra MoiadaViesca

IxtlahuacanAltamirano

Estado

48 ChiaPas

49 ChiaPas50 ChiaPas51 ChiaPas52 ChiaPas53 ChiaPas

54 ChiaPas

55 ChiaPas56 ChiaPas

57 ChiaPas

58 ChiaPas59 ChiaPas

60 ChiaPas

61 ChiaPas

62 ChiaPas

63 ChiaPas

64 ChiaPas

65 ChiaPas66 ChiaPas

67 ChiaPas

68 ChiaPas69 ChiaPas

70 ChiaPas71 ChiaPas72 ChíaPas73 ChiaPas74 ChiaPas75 ChiaPas76 ChiaPas

77 ChíaPas

78 ChiaPas79 ChiaPas

80 ChiaPas81 ChiaPas

82 ChiaPas83 ChiaPas84 ChiaPas85 ChiaPas86 ChiaPas87 ChiaPas88 ChiaPas89 ChiaPas

90 ChiaPas

235

Municipio

Amatenango del

ValleChalchihuitanChanalHuixtanMitonticOxchucPantelhoTenejaPaSan Juan Cancuc

ChamulaChenalhólndependencia,LaLattáínzatMargaritas, Las

AmatanBochilBosque, ElChapultenangoFrancisco León

HuitiuPanPantePec

Pueblo NuevoSolistahuacanSimojovelOcosingoOcotePecChilonSabanillaSalto De AguaSitalaTilaTumbalaBejucal de

OcarnPoGtandeza,LaPorvenir, ElSiltePec

SunuaPaTrinitaria, LaZinacantanAcacoYaguaAcaIaAcaPetahuaAmatenango de

la FrorteraÁngelAlbinoCorzo

Anexo 3

I

I

l

236

Estodo

91 Chiapas92 Chiapas93 Chiapas94 Chiapas

. 95 Chiapas96 Chiapas97 Chiapas98 Chiapas

99 Chiapas100 Chiapas101 Chiapas102 Chiapás103 Chiapas104 Chiapas105 Chiapas106 Chiapas

107 Chiapas

108 Chiapas109 Chiapas110 Chiapaslll Chiapas112 Chiapas113 Chiapas114 Chiapas115 Chiapas116 Chiapas117 Chiapas118 Chiapas119 Chiapas

120 Chiapas121 Chiapas122 Chiapas123 Chiapas124 Chiapas

L25 Chiapas126 ChiapasL27 Qfii¿p¿5128 Chiapas129 Chiapas130 Chiapas

131 Chiapas132 Chiapas133 Chiapas

Municipio

ArriagaBella VistaBe¡riozábalCacahoatanCatazajaCintalapaCoapillaComitán deDomínguezConcordia, LaCopainala

Chiapa de CorzoChiapillaChicoasén

ChicomuseloEscuintlaFronte¡aComalapaF¡ontera

HidalgoHtreht¡etanHuixtlaIxhuatanIxtacomitánIxtapaIxtapangajoya

JiquipilasIitotolluárezLibertacl, LaMapastepecMazapa deMaderoMazatanMetapaMotozintlaNicolás RtrizOcozocoautla cleEspinosaOstuacanOsumacintaPalenquePichucalcoPijijiapanVillaComaltitlanRayón

RelormaRosas, Las

Estnrlo

134 Chiapas

135 Chiapas136 Chiapas137 Chiapas138 Chiapas139 Chiapas140 Chiapas1'11 Chiapas142 Chiapas143 Chiapas144 Chiapas1,15 Chiapas146 Chiapas147 Chiapas148 Chiapas149 Chiapas150 Chiapas151 Chiapas152 Chiapas153 Chiapas

154 Chiapas155 Chiapas15ó Chiapas157 Chiapas158 Chiapas159 Chiapas

1ó0 Chiapas

161 Chiapas

162 Chiapas

163 Chiapas

16il Chiapas

165 Chihuahua166 Chilruahua167 Chihuahua168 Chihuahua169 Chihuahua170 Chihuaht¡a

171 Chihuahua172 Chihuahua173 Chihuahua

Municipio

San Cristóbal clelas CasasSarr FernandoSocoltenangoSolosuchiapaSoyaloSuchiapaSuchiateTapachulaTapalapaTapilulaTecpatanTeopisca

Tonalá

TotolapaTuxtla GutiérrezTnxtla ChicoTtrzantanTzimolUnión JuárezVenustianoCar¡anzaVilla CorzoVillaflo¡esYajalonSan LucasAldamaSantiago ElPinarBenemérito delas Amé¡icasMaravillaTenejapaMarqtrez cle

ComillasMontecristo deCuerre¡oSan A¡drésDuraznalBallezaBatopilasCa¡ichiChinipasGuachochiGuadalupe yCah'o

Guazapares

MagtrarichiMo¡elos

El cotnbate a la pobreza en el sarcnio de Zedillo

Anexo 3

Municipio Estado

237

Estaclo

174 Chihuahua175 Chihuahua176 Chihuahua177 Chihuahua178 Chihuahua179 Chihuahua180 Chihuahua181 Chihuahua182 Chihuahua183 Chihuahua184 Chihuahua185 Chihuahua186 Chihuahúa

187 Chüuahua188 Chihuahua189 Chihuahua190 Chihuahua191 Chihuahua192 Chil'ruahua193 Chihuahua

194 Chihuahua

195 Chüuahua196 Chihuahua197 Chüuahua198 Chihuahua199 Chihuahua

200 Durango201 Durango202 Durmgo203 Durango20il Durango205 Durango

206 Durango207 Durango208 Durango209 Durango210 Durango

211 Durango

212 Durango

213 Durango21.1 Durango

MorisUriqueU¡uachiAhumadaAscensiónBocoynaCo¡onadoCoyameCusi.huiriachiGue¡reroHuejotitanMaderaManuelBenavidesMatachiMatantorosNonoavaOcampoOjinagaRosarioSan Francisco deBorjaSan Franciscodel OroSanta BárbaraSatevoTemosachiTuIe, ElValle deZaragozaOtaezTmrazulaMezquitalCanelas

Cuencame

Gene¡al SimónBolívarMapimíNazasPueblo NuevoRodeoSan Juan deGuadalupeSan Luis delCorcleroSan Ped¡o delGalloSanta ClaraTlahualilo

215 Durango216 Guanajuato217 Guanajuato218 Guanajuato

219 Guanajuato220 Guanajuato221 Guanajuato222 Guanajuato223 Guanajuato224 Guanajuato

225 Guanajuato226 Guanajuáto227 Gnanajuato228 Guanajuato229 Guanajuato230 Guanajuato231 Guanajuato232 Cuerrero233 Guerrero234 Guerrero

235 Guerrero

236 Guer¡ero

237 Guerrero238 Guerrero

239 Guer¡ero240 Gue¡¡ero

2il1 Guer¡e¡o242 Guerrero243 Guerre¡o244 Guene¡o

245 Guerrero

246 Guer¡ero

247 Guer¡ero248 Guerrero249 Gtrerrero250 Guer¡ero251 Guer¡ero

Municipio

TopíaAtarjeaXichúApaseo eI AltoCoroneoDocto¡ MoraDolores HidalgoJerécuaroOcampoSan Diego de LaUniónSan FelipeSan José IturbideSan Luis de la PazSanta CatarinaTarimoroTierra BlancaVictoriaAcatepecAhuacuotzingoAjuchitlán delProgresoAlcozauca deGuerreroAtlamajalcingodel MonteAtlixtacAyutla de losLibresAzoyuCoahuayutla deJosé MaríalzazagaCopanatoyac

Cualac

CuautepecChilapa deAlvare"Gene¡al CanutoA. NeriGene¡alHeliodoroCastilloIgualapaMalinaltepecMetlatonocCopalüoMárti¡ de

Cuilapan

{

238 El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedillo

EstaíIo

252 Guerrero253 Guerrero254 Guerrero255 Guerrero

25€' (JtteÍero257 Guerrero258 Guerrero

259 Guerrero260 Guerrero

261 Cuetre¡o262 Guerrero263 Guerrero

264 Cuerrero265 Guerlero

266 Guerre¡o267 Grerrero268 Guerrero

269 Guerrero

270 Guer¡ero271 Gueterc272 Guereto

273 Gtterrero

274 Guefiero275 Gue¡rero

276 Guerrero

277 Guer¡ero

278 Guerrero

279 Gttetteto280 Guerrero

281 Guerrero

282 Guerrero283 Guerrero284 Guertero285 Guerrero

Municipio

ZitlalaOlinaláOmetePecPedro Ascencio

AlquisirasQuechultenangoSan Luis AcatlánSan MiguelTotolapanTecoanaPa

Tlacoachis-

tlahuacaTlacoapaXalpatlahuacXochihue-ht¡etlanXochistlahuacaZapotitlán

' TablasAlpoyecaArceüaAtenango clel

RíoAtoyac de

ÁlvarezBenito fuárezCopala

Coyuca de

BenílezCoyuca deCatalánCuaiinicuilaPaCuetzala delProgresoCutzamala de

Pi¡zónChilpancingo de

los BravoFlorencioVillarrealHuamuxtitlánHuitzuco de los

FigueroaIxcateoPan de

Cuatütémoc

José AzuetaLeonardo Bravo

Petatl¿ín

Pilcaya

Estndo

28ó Gtrerrero287 Grrerrero288 Guerrero

289 Guerrero290 Guerrero

291 Guerrero292 Gueteto293 Guerrero

294 Gue¡rero

295 Guerrero296 Guerrero297 Grerrero298 Guelrero299 Hidalgo300 Hidalgo301 Hidalgo302 Hidalgo

303 Hidalgo304 Hidalgo305 Hidalgo306 Hidalgo307 Hidalgo308 Hidalgo

309 Hidalgo

310 Hictalgo311 Hidalgo312 Hidalgo313 Hidalgo31rl Hidalgo

315 Hidalgo316 Hidalgo317 Hidalgo318 Hidalgo319 Hidalgo

320 Hidalgo321 Hidalgo322 Hidalgo323 Hidalgo324 Hidalgo325 Hidalgo

Munic¡plo

PungarabatoSan MarcosTecpan de

CaleanaTeloloapanTepecoacui-lco

de TruianoTetipacTlalchapaTlalixtaquilla de

MaldonadoTlapa de

CornonfortTlapehualaUnión, LaZirándaroEcluardo NeriAtlapexcoHuautlaHuazalingoSan FelipeOrizatlánTianguistengoXochiatiPauYahualicaNicolás Flores

HuehuetlaSan Bartolo

TutotePecTenango deDoriaPacula

TlanchinolMisión, La

PisafloresTepehuacan de

GuerreroTlairuiltepaAcatlánAcaxochitlánActopanAgua Blanca de

IturbideAlfaiayuciánCal¡aliCardonalChapantongoChapr.rlhuacan

Chilcuautla

Estaclo

326 Hidalgo327 tJidalgo

328 Hidalgo

329 Hidalgo330 Hidalgo331 Hidalgo

332 Hidalgo333 Hidalgo33it Hidalgo335 Hidalgo336 Hidalgo

337 Hidalgo338 Hidalgo

339 Hidalgo

340 Hidalgo

341 Hidalgo342 Hidalgo

3,13 Hidalgo344 Hidalgo345 Hidalgo346 Hidalgo3i17 Hiclalgo

348 Hidalgo349 Jalisco350 |alisco351 Jalisco

352 |alisco353 Jalisco354 Jalisco355 Jalisco356 Jalisco357 Jalisco358 Jaüsco359 Jalisco360 Jalisco361 jalisco

362 Jalisco

EloxochitlánHuasca de

OcampoHueiutla de

Reyes

HuichaPanIxmiquilPan

Jacala de

Ledezma

Jaltocanluárez HidalgoLolotlaMetepec

San AgustínMetzquititl,anMetztitlánMi¡eral delChicoMolango de

EscamillaNopala de

VillagránSan Salvador

Santiago de

AnaYaSirrguilucanTasquiüoTecozautlaXochicoatlánZacualtiPan de

ÁrgelesZimaPanMezquiticAn-racueca

Atemaiac de

BrizuelaAtengoBolañosCabo Corrientes

CuautitlánCuquioChilnaltitanChiquilistlánGtrachinangoHostotiPaquilloHueiuquilla elAltoIxtlahuacan del

Río

363 Jalisco364 laüsco

365 Jalisco

366 i.rlisco367 Jaüsco

368 Jalisco

369 Jalisco370 Jalisco

371 ]alisco

372 Jalisco

373 ]alisco

374 Jalisco

375 Jaüsco

376 Jaüsco377 Jalisco378 falisco379 Jalisco380 Jalisco381 Jalisco382 Jalisco383 Jalisco

384 México385 México386 México387 México

388 México

389 México390 México391 México392 México393 México

394 México395 México396 México397 México398 México

Anexo 3

Munici¡no Estado

239

MuniciPio

Jesús María

Jilotliín de los

DoloresManuelM.DiéguezMixtlanOjuelos de

]aliscoVillaPurificaciónQuituPanSan Cristóbal de

la Barranca

San Diego de

AleiandríaSan Martín de

BolañosSan Sebastiándel OesteTalpa de

AllendeTapalpaTequilaTolimanTomatlánTonilaTuxcacuescoTuxPanVilla GuerreroZaPotitlán de

VadilloSultePec

AcambaYAculcoAlmoloYa de

AlquisirasAlmoloYa de

luátezAmanalcoAñatePecAtlacomulcoAtlautlaCoatePec

HarinasChaPa de MotaDonato Guerra

EcatzingoHueYPoxtlaIsidro Fabela

240 EI combate n ln pobreza en el sexenio cte Zedillo

Estndo

399 México400 México401 México402 México403 México404 México405 México406 México407 México408 México409 México410 México411 México412 México413 México

414 México

415 México416 México

417 México418 México419 México420 México421 México422 México423 México424 México425 México426 México427 México428 México429 México430 México431 México432 México433 Michoacán434 Michoacán435 Michoacán436 Michoacán437 Michoacán438 Michoacán

439 Michoacán¡140 Michoacán441 Michoacán442 Michoac¿án443 Michoac¿ín

Municipio

Ixtapan cle la SalIxtapan del OroIxtlahuaca

JilotepecJiquipilcoJocotitlanMalinalcoMo¡elosNopaltepecOcuilanO¡o, ElOtzoloapanOtzolotepecPolotitlánSan Felipe delProgresoSan Simón deGuene¡oSanto TomásSoyaniquilpande JuárezTejupilcoTemascalcingoTemascaltepecTemoayaTepetlixpaTexcaltitlánTirnilpanTlatlayaTonaticoVilla de AllendeVilla del CarbónVilla Guerre¡oVilla Victo¡iaZacazonapanZacualpanZumpahtracanAquilaSusupuatoTzitzioCa¡ácua¡oNocupétaroTiquicheo deNicolás RomeroAguilillrAngangtreoApatzingánArteagaCoalcoman

Estado

444 Michoacán445 Michoacán446 Michoacán447 Michoacán-148 Michoacán¡149 Michoacán450 Michoacán451 Michoacán4,52 Michoacán453 Michoacán454 Michoacán

. 455 Michoacán456 Michoacán457 Michoacán458 Michoacán459 Michoacán460 Michoacán.161 Michoacán462 Michoacán463 Michoacán464 Michoacán465 Michoacán

466 Michoacán467 Michoacán468 Michoacán469 Michoacán470 Michoacán471 Michoacán472 Michoacán473 Michoac¡ín

474 Michoacár475 Michoacán476 Michoacán477 Michoacán478 Michoacán479 Michoacán480 Michoacán481 Michoacán482 Michoacán483 Michoacán484 Michoacán485 Morelos486 Morelos487 Morelos488 Morelos489 Morelos490 Morelos

Municipío

ContepecChucandi¡o

JungapeoPátzcua¡oTzintztmtzanZitácuaroAcuitzioCharapan

Cheran

ChilchotaChinicuilaChurintzioChummucoEcuandtr¡eoEpitacio HuertaErongarícuaroHuacana, LaHuetamoMaderoMorelosNahuatzenNuevoParangaricutiroNuevo UrechoParachoPenjamilloPeriban

QuirogaReyes, LosSan LucasSalvadorEscalante

Sengr.rio

TancítaroTangamandapioTaretanTingambatoTocumbo

TumbiscatioTu¡icatoTrrzantlaUruapanZi¡acuareti¡oAmacuzacAxochiapanCoatlan del RíoJantetelcoMiacatlánOcuituco

Estado

491 Morelos492 Morelos493 Mo¡elos.194 Morelos495 Morelos496 Morelos497 Morelos498 Mo¡elos499 Morelos500 Nayarit501 Nayarit502 Nayarit

503 Nayarit504 Nayarit505 Nayarit506 Nayarit507 Nayarit508 NayaÉt509 Nayarit510 Nayarit

511 Nayarit

512 Nayarit

513 Nayarit514 Nayarit515 Nayarit

516 Nuevo León

517 Nuevo León5L8 Nuevo León519 Nuevo León520 Nuevo León521 Nuevo León522 Nuevo León523 Nuevo León524 Nuevo León525 Oaxaca526 Oaxaca

527 Oaxaca

528 Oaxaca

529 Oaxaca

Municipio

Puente de IxtlaTepalcingoTetela delVolcínTlatnepantlaTlaquiltenangoTlayacapanTotolapanZacualpanTemoacNayar, ElAcaponetaAmatlán deCañas

CompostelaHuajicori

JalaXaüscoRosamoradaRuizSan Blas

San Pedro

LagunillasSanta María DelOro

SantiagoIxct¡intlaTepicYesca, LaBahía deBande¡asGeneralZaragozaAramber¡iDoctor ArroyoGaleanaGarcíaIhrrbideMier y NoriegaMinaRayonesAbeionesCandelariaLoxichaSan MiguelChicahuaSan MiguelHuautlaSan Pedro

Jaltepetongo

Estado

530 Oaxaca

531 Oaxaca

532 Oaxaca

533 Oaxaca

534 Oaxaca

535 Oaxaca

536 Oaxaca

537 Oaxaca

538 Oaxaca

539 Oaxaca

540 Oaxaca

54L Oaxaca

542 Oaxaca

543 Oaxaca

544 Oaxaca

545 Oaxaca

5.16 Oaxaca

547 Oaxaca

548 Oaxaca

549 Oaxaca

550 Oaxaca

551 Oaxaca

552 Oaxaca

553 Oaxaca

554 Oaxaca

555 Oaxaca

Anexo 3 24L

Munícipio

Sa¡r Pedro

JocotipacSanta MaríaApazcoSanta MaríaTexcatitlánSantiago ApoalaSanta MaríaTeopoxcoSantiagoTexcalcingoSan AndrésTeotilalpamSa.n Felipe UsilaSan luan BautistaTlacoatzintepecSan Ped¡oSochiapamSanta Ma¡íaPapaloSantos Reyes

Papalo

San Felipe

lalapa deDiazSan LucasOjitlanEloxochitlan deFlores MagónSan LorenzoCuaunecuiltitlaSan PedroOcopetatilloSanta AnaAteixtlahuacaSanta CruzAcatepecSan fuarlChiquihuitlanHuautepeclluautla deJiménezSan BartoloméAyáutliSan JuanCoatzospamSanta María LaAsunciónCuyamecalcoYiJladeZangoza

242

Estatlo

556 Oaxaca

557 (Jaxaca

558 Oaxaca

559 Oaxaca

560 Oaxaca

561 Oaxaca

562 Oaxaca

563 Oaxaca

564 Oaxaca

565 Oaxaca

566 Oaxaca567 Oaxaca

568 Oaxaca

569 Oaxaca

570 Oaxaca

57I Lraxaca

572 Oaxaca

573 Oaxaca

574 Oaxaca

575 Oaxaca

576 Oaxaca

577 Oaxaca

578 Oaxaca

579 Oaxaca

580 Oáxaca

Municipio

Mazatlán Villade FloresSan FranciscoChapulapaSan LucasZoquiapamSan MiguelSanta Flo¡Santa AnaCuauhtémocSanta MatíaTlalixtacSan JuanComaltepecSan Juan LalanaSantiagoChoapamSaltiagoJocotepecSantiago YaveoSan MigrrelAnatitlánSan SimónZahuatlánSantos Reyes

YucunaSan AndrésTepetlapaSan MateoNeiaparnSan MiguelAhuehuetitliínCoicoyán de las

FloresCoirstancia delRosario

San AntoninoMonte Vercle

San FranciscoTlapancilgoSan fuanMixtepec-Distr. 08

San Juan ÑumiSan MartínltunyosoSan MartínPetas

Estndo

581 Oaxaca

582 Oaxaca

583 Oaxaca

584 Oaxaca

585 Oaxaca

586 Oaxaca

587 Oaxaca

588 Oaxaca

589 Oaxaca

590 Oaxaca

591 Oaxaca

592 Oaxaca

593 Oaxaca

594 Oaxaca

595 Oaxaca

596 Oaxaca

597 Oaxaca

598 Oaxaca599 Oaxaca

600 Oaxaca

601 Oaxaca

602 Oaxaca

603 Oaxaca

604 Oaxaca

605 Oaxaca

Municipio

San PedroMártir YucuxacoSantiago

JuxtlahuacaSantiagoNmdicheMesones

HidalgoSan AndrésCabecera NuevaSan Esteban

AtatlahucaSmta Catarina

YosonohlSanta CmzNundacoSanta LucíaMonteverdeSanto TomásOcotepecSan AndrésNuxiñoSan JuanTa¡nazolaSanto DomingoNuxaaSanta lnés deZaragozaMagclalenaPeñasco

San AntonioSinicahua

San CristóbalAmoltepecSan Juan DiuxiSan fuan TeitaSan MateoPeñasco

San Mateo

SindihuiSan MiguelPiedrasSan PabloTilaltepecSan PedroTeozacoalcoSanta CatarinaTicua

EI combnte a la pobreza en el sexen¡o de Zedillo

Estado

606 Oaxaca

607 Oaxaca

608 Oaxaca

609 Oaxaca

610 Oaxaca

611 Oaxaca

612 Oaxaca

613 Oaxaca

614 Oaxaca

615 Oaxaca

616 Oaxaca

617 Oaxaca

6L8 Oaxaca

619 Oaxaca

620 Oaxaca

621 Oaxaca

622 Oaxaca

623 Oaxaca

624 Oaxaca

625 Oaxaca

626 Oaxaca

627 Oaxaca

628 Oaxaca

629 Oaxaca

630 Oaxaca

MuniciPio

Santa CruzTacahuaSanta MaríaYolotepecSanta MaríaYosoyuaSanta MaríaZa¡izaSantiagoTextitlánSantiagoTilantongoSantiagoYosonduaSanto DomingoTeoiomulcoYutanduchi de

CuerreroSan FranciscoCahuacuaZapotitlán delRío

NuevoSoyaltePec

PinotePa cle Don

LuisPluma HidalgoSan AgustínChayucoSan AgustínLoxichaSan AndrésPaxtlánSan AntonioTepetlaPaSan BaltazarLoxichaSan Bartolomé

LoxichaSan Ca¡los

YautePec

San C¡istóbalAmatlánSan Francisco

OzolotePecSan GabrielMixtePecSan JacintoTlacotePec

Estado

631 Oaxaca

632 Oaxaca

633 Oaxaca

634 Oaxaca

635 Oaxaca

636 Oaxaca

637 Oaxaca

638 Oaxaca

639 Oaxaca

ó40 Oaxaca

641 Oaxaca

612 Oaxaca

643 Oaxaca

644 Oaxaca

645 Oaxaca

646 Oaxaca

647 Oaxaca

648 Oaxaca

649 Oaxaca

650 Oaxaca

651 Oaxaca

652 Oaxaca

653 Oaxaca

654 Oaxaca

655 Oaxaca

656 Oaxaca

Anexo 3 243

MuníciPio

San JerónimoCoatlánSan José

IndependenciaSan JoséLachiguiriSan José

Tenango

San |uanColoradoSan JuanGuichicoviSan Juan Lachao

San JuanMazatlánSan JuanOzolotePecSan Juan

Quiahíje9an LorenzoSan LucasCamotl¡ínSan MarcialOzolotepecSan Mateo del

MarSan Mateo Piñas

San Mateo Río

HondoSan MiguelCoatlánSan MiguelChimalaPaSan Miguel Del

PuertoSan MiguelPanixtlahuacaSan MiguelSuchixtePec

San MiguelTlacamama

San Pablo

CoatliínSan Pedro

AtoyacSan Pedro ElAltoSan Pedro

Ixcatlán

244

Estado

657 Oaxaca

658 Oaxaca

659 Oaxaca660 Oaxaca

661 Oaxaca

662 Oaxaca

663 Oaxaca

664 Oaxaca

665 Oaxaca

666 Oaxaca

667 Oaxaca

668 Oaxaca

669 Oaxaca

670 Oaxaca

671 Oaxaca

672 Oaxaca

673 Oaxaca

674 Oaxaca

675 Oaxaca

676 Oaxaca

677 Oaxaca

678 Oaxaca

679 Oaxaca680 Oaxaca681 Oaxaca

682 Oaxaca

Municipio

San ped¡o

JicayanSan Pedro

QuiatoniSan pedro yóloxSan SebastiánCoatlánSan SebastiánIxcapaSan Sebastián

Río HondoSa¡ta CatarinaJuquilaSa¡ta CatarinaLoxichaSanta CatarinaMechoacanSanta CruzItundujiaSanta CruzZenzontepec

Santa LucíaMiahuatliánSanta Ma¡íaChilchotlaSanta MaríaChimalapaSanta MaríaOzolotepecSanta MaríaQuiegolaniSanta MaríaTemaxcaltepecSanta MaríaTonamecaSantiagoAmoltepecSantiagoIxcuintepecSantiagoIxtayutlaSantiagoTapextlaSantiago TetepecSantiago XanicaSantiagoYaitepecSa¡to DomingoArmenta

Estado

683 Oaxaca

684 Oaxaca

685 Oaxaca

686 Oaxaca

687 Oaxaca

688 Oaxaca689 Oaxaca

690 Oaxaca

691 Oaxaca

692 Oaxaca

693 Oaxaca

694 Oaxaca

695 Oaxaca

696 Oaxaca

697 Oaxaca

ó98 Oaxaca

699 Oaxaca700 Oaxaca

701 Oaxaca

702 Oaxaca

703 Oaxaca

704 Oaxaca

705 Oaxaca

706 Oaxaca707 Oaxaca

708 Oaxaca

Munícipio

Santo Domingode MorelosSanto DomingoOzolotepecSanto DomingoTonaltepecSantos ReyesNopalaSantiagoCamotlánSan Juan petlapa

Santo DomingoRoayagaSan MiguelQuetzaltepecSanta MaríaTepantlaliSanto DomingoTepuxtepecAsunciónCacalotepecTamazulapamdel Espírihr SantoMixistlán de laReformaSan fuan JuquilaMixesSan Pedro y SanPablo AyutlaSanta MaríaTlahuitoltepecSantiago AtitlánSan PedroOcotepecSantiagoZacatepecTataltepec deVal<{és

San JuanTeitipacSanta lnés clelMonteAsunciónOcotlánCoatecas A.ltasMagdalenaOcotlánMagdalenaTeitipac

EI combate a la pobreza en el sexenío de Zediilo

Municipio

Anexo 3

Estado

245

Estado

709 Oaxaca710 Oaxaca

711 Oaxaca

712 Oaxaca

713 Oaxaca

714 Oaxaca

715 Oaxaca

716 Oaxaca

717 Oaxaca

718 Oaxaca

719 Oaxaca

720 Oaxaca727 Oaxaca

722 Oaxaca

723 Qaxaca

724 Oaxaca

725 Oaxaca

726 Oaxaca727 Oaxaca728 Qaxaca

729 Oaxaca730 Oaxaca

731 Oaxaca

732 Oaxaca

733 Oaxaca

734 Oaxaca

735 Oaxaca

MonjasSan José delProgresoSan DionisioOcotepecSan FranciscoLoguecheSan IldefonsoAmatll¿ín

San José delPeñasco

San fuanLaclúgaüaSan MiguelTilquiapamSan PedroMártirSan PedroTavicheSanta AnaZegacheSanta Cruz XitlaSanta InésYatzecheSanta LucíaOcotlánSanto Torn¿ís

laliezaSan VicenteCoatl¡á¡Sitio deXitlapehuaYaxe

Compañía, LaMagdalenaMixtepecPe, LaSan Antonino ElAltoSan AntonioHuitepecSan IldefonsoSola

San LorenzoTexmelucanSan LuisAmatlánSan MiguelMixtepec

736 Oaxaca737 Oaxaca

738 Oaxaca

739 Oaxaca

740 Oaxaca

747 Oaxaca742 Oaxaca743 Oaxaca,

744 Oaxaca

745 Oaxaca746 Oaxaca

747 Oaxaca

748 Oaxaca

749 Oaxaca750 Oaxaca.

751 Oaxaca

752 Oaxaca753 Oaxaca

754 Oaxaca

755 Oaxaca

756 Oaxaca757 Oaxaca

758 Oaxaca759 Oaxaca760 Oaxaca

76-1, Oaxaca

762 Oaxaca

763 Oaxaca

764 Oaxaca765 Oaxaca

Municipio

San Miguel peras

Villa Sola deVegaSan PabloCuatro VenadosSanta MaríaLachixioSanta MaríaPeñolesSanta Ma¡ía SolaSantiago MinasSantiagoTlazoyaltepecSan VicenteLachixioYoganaAcatlán de PérezFigueroaAsunciónIxtaltepecAsunciónTlacolulitaAyotzintepecBarrio de laSoledad, El(El Barrio)CalihualaCiudad IxtepecConcepciónBuenavistaConcepciónPapaloCosolapaChahuites

Chalcatongo deHidalgoEjutla de CrespoEspinal, ElFresnillo deTrujanoGuadalupeRamírezGuelatao de

luárezGuevea deHumboldtVilla HiclalgoHuajuapam deLeón

246

Estado

766 Oaxaca767 Oaxaca

768 Oaxaca769 Oaxaca

77U (Jaxaca

77L Oaxaca

772 Oaxaca

773 Oaxaca

774 Oaxaca'/ /5 l)axaca

776 Oaxaca

777 Oaxaca

778 Oaxaca

779 Oaxaca

780 Oaxaca

781 Oaxaca

782 Oaxaca783 Oaxaca

784 Oaxaca

785 Oaxaca

78ó Oaxaca

7El (Jaxaca

788 Oaxaca

789 Oaxaca

790 Oaxaca

791 Oaxaca

792 Oaxaca

Munici¡tio

Ixtlán de Juárez

Juchitán deZatagoza

LoÍra Bonita

Magdalena

JaltepecMagdalenaTequisistlánMagdalenaTlacotepecMariscala de

JuárezMárti¡es cle

TacubayaMatías RomeroMiahuatlán dePorfirio Díaz

Nejapa de

MaderoIxpantepecNievesSantiagoNiltepecPutla Villa deGuerreroSanta Catarina

QuioquitaniRefoma de

PinedaReforma, LaSalina CruzSan AgnstínAmatengo

San AgustínAtenangoSan AgustínTlacotepecSan Agr.rstín

YatareniSan AndrésHuaxpaltepecSan AnclrésIxtlahuacaSan AndrésSolaga

San Andrés Yaa

San AndrésZabache

Estado

793 Oaxaca

794 Oaxaca

795 Oaxaca

796 Oaxaca

797 Oaxaca

798 Oaxaca

799 Oaxaca

800 Oaxaca

801 Oaxaca

802 Oaxaca

803 Oaxaca

804 Oaxaca

805 Oaxaca

806 Oaxaca

807 Oaxaca

808 Oaxaca

809 Oaxaca

810 Oaxaca

811 Oaxaca

812 Oaxaca

813 Oaxaca

814 Oaxaca

815 Oaxaca

816 Oaxaca

81.7 Oaxaca

Municipto

San BaltazarChichicaparnSan Baltazar

Yatzachi El Bajo

San Bartolomé

QrdalanaSan BartoloméYucuañeSan BartoloYáutepecSan BernardoMixtepecSan Blas AtempaSan CristóbalLachirioagSan Dionisio delMarSan Felipe

TeialapamSan F¡anciscodel MarSan FranciscoHt¡ehuetlanSan FranciscoIxhuatánSan FranciscoSola

San FranciscoTeopanSan IldefonsoVilla AltaSan ]erónimoSilacayoapiüa

San JerónimoSosola

San ferónimoTavicheSan JerónimoTecóatlSan JorgeNuchitaSan |oséAyuquilaSan José

ChiltepecSan JoséEstancia GrandeSan fuan Atepec

El combate a la pobreza en eI sexenio de Zedíllo 247

I

iI

I

MuntctPto

Anexo 3

EstadoEstado

818 Oaxaca

819 Oaxaca

820 Oaxaca

821 Oaxaca

822 Oaxaca

823 Oaxaca

824 Oaxaca

825 Oaxaca

826 Oaxaca

827 Oaxaca

828 Oaxaca

829 Oaxaca

830 Oaxaca

831 Oaxaca

832 Oaxaca

833 Oaxaca

834 Oaxaca

835 Oaxaca

83ó Oaxaca

837 Oaxaca

838 Oaxaca

San JuanBautistaAtatlahucaSan JuanBautistaCoixtlahuacaSan JuanBautistaCuicatLánSan JuanBautista

]ayacatlánSan JuanBautista 1o. de

Soto

San JuanBautistaTlachichilcoSan ]uanBautistaTuxtepecSan JuanCacahuatePec

San JuanCieneguillaSan |uanCotzoconSan |uanEvangelistaAnalcoSan JuanGuelaviaSan JuanIhualtePecSan juan JuquilaViianosSan JuanLaiarciaSan Juan de los

Cues

San JuanMixtePec-Distr. 26

San fuanQuiotePecSan Juan Tabaa

San JuanTePeuxila

San Juan Yae

839 Oaxaca

840 Oaxaca

841 Oaxaca

842 Oaxaca

843 Oaxaca

844 Oaxaca

845 Oaxaca

846 Oaxaca

847 Oaxaca

848 Oaxaca

849 Oaxaca

850 Oaxaca

851 Oaxaca

852 Oaxaca

853 Oaxaca

854 Oaxaca

855 Oaxaca

856 Oaxaca

857 Oaxtrca

858 Oaxaca

859 Oaxaca

860 Oaxaca

861 Oaxaca

862 Oaxaca

861 Oaxaca

MuniciPio

San ]tranYatzonaSan LorenzoAlbarradasSan LorenzoVictoriaSan Lucas

QuiaviniSan Marcos

ArteagaSan Martín de

los Cansecos

San MartinHuamelulPamSan MartínLachilaSan MartínTilcajeteSan MartínToxPalanSan MartínzacalePecSa¡ MateoCaionosSan MateoYoloxochitliínSan MateoEtlatongoSan Melcho¡BetazaSanMiguelAchiutlaSan MiguelAloapamSan MiguelEiutlaSan Miguel ElGrandeSan MiguelTalea de Castro

San MiguelTecomatlánSan MiguelTenangoSan MiguelTlacotePec

San MiguelYotaoSan Nicolás

248

Estado

86¡l Oaxaca

865 Oaxaca

866 Oaxaca

867 Oaxaca

868 Oaxaca

869 Oaxaca

870 Oaxaca

871 Oaxaca

872 Oaxaca

873 Oaxaca

874 Oaxaca

875 Oaxaca

876 Oaxaca

877 Oaxaca

878 Oaxaca

879 Oaxaca

880 Oaxaca

881 Oaxaca

882 Oaxaca

883 Oaxaca884 Oaxaca

885 Oaxaca

886 Oaxaca

San NicolásHidalgoSa¡ pablo

MacuiltiangtrisSan pablo

YaganizaSan PedroAmuzgosSan pedro

ApóstolSa¡ ped¡o

Cánta¡osCoxcaltepecSan ped¡o

Comita¡cilloSa¡ ped¡o

HuamelulaSan PedroHuilotepecSan peclro

IxtlahuacaSan pedro

JuchatengoSan Ped¡oMárti¡QuiechapaSan Ped¡oMixtepec-Distr.22San PedroMixtepec-Distr. 26San PedroMolinosSan PeclroNopalaSan Ped¡oPochutla

San PedroTapanatepecSan Ped¡oTeutilaSan Pedro TiclaaSan PedroTututepecSan PedroYaneri

San Sebastián

Abasolo

887 Oaxaca

888 Oaxaca

889 Oaxaca

890 Oaxaca

891 Oaxaca892 Oaxaca

893 Oaxaca894 Oaxaca

895 Oaxaca

896 Oaxaca

897 Oaxaca

898 Oaxaca

899 Oaxaca

900 Oaxaca

901 Oaxaca

902 Oaxaca

903 Oaxaca

904 Oaxaca

905 Oaxaca

906 Oaxaca

907 Oaxaca

908 Oaxaca

909 Oaxaca

910 Oaxaca

911 Oaxaca

Municípío

San Sebastián

NicanandtrtaSan Sebastián

Tecomaxtla_hnacaSan SebastiánTeitipacSan SimónAlmolongasSanta AnaSanta A¡a delValleSanta A¡a TavelaSanta A¡aTlapacoyan

Santa Catalina

QtrieriSanta Cata¡inaMinasSa¡ta CatarinaTayataSa¡ta CatarinaZapoquilaSanta Cruz deBravoSanta CnrzMixtepecSanta CruzPapalutlaSanta Cn¿Tacache cle MinaSa¡rta CnrzTayataSanta MaríaAlotepecHeroica Ciudaclde TlaxiacoAyoquezco deAldamaSanta MaríaAtzompaSanta MaríaColotepecSanta MaríaCortijoSanta María delRosario

Santa MaríaEcatepec

El combate a la pobreza en el seÍenio de Zedílto

Municipio Estado

Anexo 3 249

Estado

912 Oaxaca

913 Oaxaca

914 Oaxaca

915 Oaxaca

916 Oaxaca

9L7 Oaxaca

918 Oaxaca

919 Oaxaca

920 Oaxaca

921 Oaxaca

922 Oaxaca

923 Oaxaca

924 Oaxaca

925 Oaxaca

926 Oaxaca

927 Oaxaca

928 Oaxaca

929 Oaxaca

930 Oaxaca

931 Oaxaca932 Oaxaca

933 Oaxaca

934 Oaxaca

935 Oaxaca936 Oaxaca

Municipio

Santa MaríaGuienagatiSanta MaríaHuatulcoSanta MaríaHuazolotitlánSanta MaríaIpalapaSanta MaríaIxcatlánSanta MaríaIacatepecSanta María

]alapa delMarqués

Santa MaríaJaltianguisSanta MaríaMixtequillaSanta MaríaNduayacoSanta MaríaPetapa

Santa MaríaTataltepecSanta MaríaTemaxcalapaSanta MaríaTotolapillaSanta MaríaXaclaniSanta Ma¡íaYtrcuhitiSanta MaríaZacatepecSanta MaríaZoquitlánSantiagoApóstolSantiago AstataSantiagoAyuquilillaSantiagoCacaloxtepec

Santiago

Comaltepec

Santiago del RíoSantiagoHuajolotitlán

Estado

937 Oaxaca

938 Oaxaca

939 Oaxaca940 Oaxaca

941 Oaxaca942 Oaxaca

943 Oaxaca

944 Oaxaca

945 Oaxaca

946 Oaxaca9O Oaxaca

948 Oaxaca

949 Oaxaca

950 Oaxaca

951 Oaxaca

952 Oaxaca

953 Oaxaca

954 Oaxaca

955 Oaxaca

95ó Oaxaca

957 Oaxaca

958 Oaxaca

959 Oaxaca

960 Oaxaca

961 Oaxaca

962 Oaxaca

Municipio

Santiago

JaniltepecSantiagoLachiguiriSantiago LalopaSantiagoLaollagaSantiago LaxopaSantiago LlanoG¡andeSantiagoMatatlánSantiago

Nacaltepec

SantiagoNejapill¡Santiago NuyooSantiago PinotepaNacionalSantiagoTamazolaSanti¿goTenango

SantiagoYucuyachiNuevoZoquiapamSanto DomingoIngenioSanto DomingoAlbarradasSanto DomjngoChihuitanSanto DomingoIxcatl¡ínSanto DomingoPetapaSanto DomingoTehuantepecSanto DomingoTomaltepecSanto DoningoTonaláSanto DomingoXagacia

Santo DorningoZanatepecSantos ReyesTepejillo

250 EI combate n la pobreza en eI sexenio de ZediIIo

Estndo

963 Oaxaca

96,1 Oaxaca

965 Oaxaca

966 Oaxaca

967 Oaxaca968 Oaxaca

969 Oaxaca

970 Oaxaca

977 Oaxaca

972 Oaxaca

973 Oaxaca

974 Oaxaca

975 Lraxaca

976 Oaxaca

977 Oaxaca978 Oaxaca

979 Oaxaca

980 Oaxaca

981 Puebla

982 Puebla

983 Puebla98rl Puebla985 Puebla

986 Puebla987 Puebla

988 Puebla989 Puebla990 Puebla

991 Puebla9S2 Puebla

Munici¡rio

Santo TomásMazaltepecSanto TomásTamazulapamSilacayoapamTanetze deZaragoza

TanicheTeotitlán delValleTepelmerne

Villa de MorelosTezoatlán de

Segura y Luna

San JerónimoTlacochahuaya

Totontepec Villade MorelosTrinidadZaachilaTrinidad VistaHeimosa, La

Unión HidalgoSan JuanBautista ValleNacionalYldlaDnzOrdazMagdalenaYodocono de

Porfirio DíazZapolitlanLagunasZapotitlánPalmasAhuacatlánActeopanTepemaxalcoAhuatlánSan Diego laMesaTochimiltzingoTeopantlánChichiquilaChilchotla

QuimütlánCuetzalan clel

Progreso

ChiconcuautlaFranciscoZ.Msu

Estado

993 Puebla994 Puebla995 Puebla996 Puebla

997 Pttebla998 Puebla999 Puebla

1000 Pr-rebla

1001 Puebla1002 Puebla

1003 Puebla

1.004 Puebla

1005 Puebla

1006 Puebla

1007 Puebla

1008 Puebla1009 Puebla1010 Puebla1011 Puebla

1012 Puebla1013 Puebla1014 Puebla

1015 Puebla101ó Puebla1017 Puebla1018 Puebla

1019 Puebla

1020 Puebla

1021 Puebla

1022 Puebla

1023 Puebla

1024 Puebla1025 Puebla1026 Puebla

1027 Puebla

1028 Puebla1029 Puebla1030 Puebla

1031 Puebla

Municipio

Ixtacamaxtitlán

JalpanJopalaPahuatlánPantepec

AjalpanCoyomeapanEloxochitlán

JolalpanSan AntonioCañacla

San Sebastián

TlacotepecVicenteGuerreroZoquitlánAmixtlánCamocuautlaCaxhuacanCoatepecCuautempanHermenegildoGaleana

HuehuetlaHueytlalpanHuitzilan de

Serdán

AtlequizayanlxtepecOlintlaSan FelipeTepatlánTepango deRodríguezTepetzintlaTlapacoyaXochitlán de

Vicente SuárezAyotoxco deGuerreroHueyapanTenampulcoZoquiapanTetela deOcampoTlacuilotepecTlaolaTlaxcoXicotl¿in

257

Estndo

1032 Puebla

1033 Puebla

1034 Puebla

1035 Puebla

1036 Puebla

1037 Puebla

1038 Puebla

1039 Puebla

1040 Puebla

1041 Puebla

1042 Puebla

1043 Puebla

10.14 Puebla

1"045 Puebla

1046 Puebla

1047 Puebla

1048 Puebla

1049 Puebla

1050 Puebla

1051 Puebla1052 Puebla

1053 Puebla

1.054 Puebla

1055 Puebla

1056 Puebla

1057 Puebla

1058 Puebla

1059 Puebla1060 Puebla

1061 Puebla

1062 Puebla

1063 Puebla

1064 Puebla

1065 Puebla

1066 Puebla

1067 Puebla

1068 Puebla

1069 Puebla

1070 Puebla

1071 Puebla

1072 Puebla

1073 Puebla1074 Puebla

1'075 Puebla

MuntcrPro

LafraguaLibresMolcaxac

Cañada Mo¡elosNaupanNauzontlaNealticanNicolás Bravo

OcoYucanPalmar De

BravoPetlalcingoPiaxtlaPueblaSan AndrésCholulaSan GabrielChilacSan JerónimoXaYacatlánSan José

MiahuatlánSan JuanAtzomPaSan MiguelIxitlánSan Pablo

AnicanoSan PedroCholuLaSan Pedro

YeloixtlahuacaSanta Catarina

TlaltemPanSantá Inés

AhuatemPanSanta Isabel

CholulaSantiagoMiahuatlánHuehuetlan El

GrandeTecamachalcoTecomatlinTehuaciílTehuitzturgoTeotlalcoTePanco de

LóPez

Anexo 3

MuniciPio Estaclo

Zautla 1076 Puebla

Zihuateutla 1077 Puebla

Acateno 1078 Puebla

Acatlián 1079 Puebla

AhuazotePec 1080 Puebla

Ahuehuetitla 1081 Puebla

Albino Zertuche 1082 Puebla

Altepexi t083 Puebla

Aor,itla 1084 Puebla

AtemPan 1085 Puebla

AtexcalAtlixco 1086 Puebla

Atzitzihuacan 1087 Puebla

Atzitzintla 1088 Puebla

Axutla 1089 Puebla

CalpanCaliePe" 1090 Puebla

CohetzalaCohuecan 1'091 Puebla

CoxcatlanCoyotePec 1092 Puebla

CuautinchanCuaYuca de 1093 Puebla

AndradeCuYoaco 1094 Puebla

ChiautlaChigmecatitlán 1095 Puebla

ChienahuaPanCni!-a.ttu 1096 Puebla

Chilaóllilu d" lu sul 1097 Puebla

Chila HoneY

Chjnantla 1098 Puebla

GuadaluPe

GuadaluPe 1099 Puebla

VictoriaHuatlatlauca 1100 Puebla

HuauchinangoHuehuetlanEl 1101Puebla

ChicoHueYtamalco 1102 Puebla

IxcamilPa de

Gtletreio 1103 Puebla

lxcaquixtla llo4 Puebla

Izticar de II05 Puebla

Mutu*oto' 1106 Puebla

Ionotla 1107 Puebla

iual Galindo 1108 Puebla

Juan N' Méndez

i,l

252

Estado

1109 Puebla1110 Puebla

1111 Puebla1112 Puebla

1113 Puebla1114 Puebla

1115 Puebla

1116 Puebla1117 Puebla

1118 Puebla1119 Puebla

1120 Puebla1121 Puebla

1122 Puebla

1123 Puebla1124 Puebla1125 Puebla1126 Puebla

1127 Puebla1128 Puebla1129 Puebla1130 Puebla1131 Puebla1132 Puebla1133 Puebla

1134 Puebla1135 Puebla1136 Puebla1137 Que¡étaro

1138 Querétaro1139 Querétaro

11i10 Que¡étaro1141. Querétaro

1142 Querétaro1143 Querétaro1144 Querétaro

Municipío

TepexcoTepexi deRodrígrezTepeyahualcoTeteles de ÁvilaCastilloTeziutlánTianguis-manalcoTlacotepec deBenito |r,rárezTlatlauquitepecTotoltepec deGueneroTulcingoTuzamapan deCaleanaTzicatlacoyanVenustianoCar¡anzaXayacatlán deB¡avoXicotepecXiutetelcoXochiapulcoXochitl¡ín TodosSa¡tosYaonahuacYehualtepecZacapala

ZacapoaxtlaZacatlánZapotitlánZapotitlán deMéndezZaragozaZinacatepecZongozotlaLanda deMatamorosPinal de AmolesAmealco deBonfilArroyo Seco

Cadereyta deMontesJalpan de SerraPeñamillerSan loaquín

Estado

11i15 Que¡étaro1146 Quintana Roo

1147 Quintana Roo1148 Quintana Roo1149 Quintana Roo1150 Quintana Roo1151 San Luis potosi

1152 San Luis potos¡1153 San Luis potosí1154 San Luis potosí

1155 San Luis potosí

1156 San Luis potosí

1157 San Luis potosí1158 San Luis potosí

1159 San Luis potosí1160 San Luis potosí1161 San Luis potosí

1162 San Luis potosí

1163 San Luis potosí

1164 San Luis potosí1165 San Luis potosí1166 San Luis potosí

1167 San Luis potosí

1168 San Luis potosí'

1169 San Luis potosí

1170 San Luis potosí

1171 San Luis potosí

11.72 San Luis potosí1173 San Luis potosí1174 San Luis potosí1175 San Luis potosí

1176 San Luis potosíll77 San Luis potosí1178 San Luis potosí1179 San Luis potosí

1180 San Luis potosí

1181 San Luis potosí

1182 San Luis potosí

1183 San Luis potosí

Mutricipio

TolimánFelipe CarrilloPuerto

Othón P. BlancoJosé Ma. MorelosLázaro Cá¡clenasSolicla¡idadAquismonCoxcatlánGuadalcázarHtrehuetlánMatlapaMoctezumaSan AntonioSan MartínChalchicr.rautlaLagunillasSanta CatarinaTampacanTampamolonCoronaTancanhuitz deSantosTanlajasXilitlaAhualulcoAlaquinesArmadillo delos InfanteCatorce

Cedral

Ciudad del MaízCiudad VallesCha¡casÉbano

Mexquitic cle

CarmonaRayónRioverdeSalinas

San Ci¡o deAcostaSan NicolásTolentinoSanta María DelRíoSanto DomingoSa¡ VicenteTancuayalab

EI combate a Ia pobreza en eI sexenio de Zedillo

Anexo 3 253

Estado

1184 San Luis Potosí1185 San Luis Potosí1186 San Luis Potosí1187 San Luis Potosí

1188 San Luis Potosí1189 San Luis Potosí1190 San Luis Potosí11.91 San Luis Potosí1192 San Luis Potosí

1193 San Luis Potosí1L94 San Ltris Potosí.1195 San Luis Potosí1196 San Luis Potosí1L97 San Luis Pctosí1198 San Luis Potosí

1199 San Luis Potosí1200 San Luis Potosí1201 San Luis Potosí1202 Sinaloa1203 Sinaloa1204 Sinaloa1205 Sinaloa1206 Sinaloa1207 Sinaloa1208 Sinaloa1209 Sinaloa1210 Sinaloa1211 Sinaloa1212 Sinaloa1213 Sinaloa1214 Sinaloa1215 SonoraL216 Sonora1217 Sonora1218 Sonora1219 Sonora1220 Sonora

1221 Sonora1222 Sonora1223 Sonora1224 Sonon1225 Sonora1226 Sonora

1227 Sonora1228 Sonora1229 Sonora

Munícipio

TamasopoTan-raztrnchale

TarnuinTanquian DeEscobedo

Tie¡ranuevaVanegasVenacloVilla de ArriagaVilla deGuadalupeVilla de La Paz

Villa de RamosVilla de Reyes

Villa HiclalgoVilla JuárezAxtla deTerrazasZatagozaVilla de AristaNaranjo, ElBadiraguatoConcordiaCosalaCuliacánChoixElotaEscuinapaFuerteMazatlánMocoritoRosarioSan IgnacioSinaloaÁlamosArivechiBacadehuachiBacano¡aBacerac

BacumBavispeColorada, LaCtrmpasDivisaderosEmpalmeEtchojoaFronterasG¡anadosGuaymas

Estado

1230 Sono¡a1231 Sonora1232 Sonora1233 Sonora1234 Sonora1235 Sonora1236 Sono¡a1237 Sonora1238 Sono¡á1239 Sonora1240 Sono¡a1241 Sonora1242 Sor-rora

1243 Sonora1244 Sonora1245 Sonora1246 Sonora1247 Sonora

1248 Tabasco

1249 Tabasco

1250 Tabasco

1251 Tabasco1252 Tabasco

1253 Tabasco

125i1 Tabasco

1255 Tabasco1256 Tabasco1257 Tabasco

1258 Tabasco1259 Tabasco1260 Tabasco

1261 Tabasco

L262 Tabasco1263 Tabasco

12ó4 Tabasco

1265 Tamaulipas

126ó Tarnaulipas1267 Tamaulipas12ó8 Tamaulipas1269 Tarnaulipas1270 Tamaulipas1271 Tamaulipas1272 Tamaulipas1273 Tamaulipas1274 Tamaulipas1275 Tamaulipas1276 Tamaulipas

Município

HuachineraHuasabasHuatabampoMoctezmaNacori ChicoNavojoaOnavas

QuiriegoRosarioSahuaripaSan favierSoyopaSuaqui GrandeTepacheVilla HidalgoYecoraBenito JuárezSan Ignacio RíoMuertoBalancán

CárdenasCentlaCentroComalcalcoCunduacanEmiliano ZapataHuimanguilloJalaBa

falpa de MéndezJonutaMactrspanaNacajucaParaísoTacotalpaTeapaTenosique

AntiguoMorelosBurgosBustamanteCasas

CruillasGómez Fa¡ías

GuemezHidalgo

JaumaveLleraMaineroMéndez

254 El contbate a la pobreza en el sexenío de ZedíIIo

Estaclo

1277 Tamaulipas1278 Tamaulipas1279 Tamauüpas1280 Tamauüpas1281 Tamauüpas1282 Tamaulipas1283 Tamaulipas1284 Tamaulipas1285 Tlaxcala

1286 Tlaxcala

7287 Tlaxcala1288 Tlaxcala

1289 Tlaxcala

1290 Tlaxcala1291 Tlaxcala1292 Tlaxcala1293 Tlaxcala1294 Tlaxcala1295 Tlaxcala

7296'llaxcala7297 Tlaxcala

1298 Tiaxcala

1299 Tlaxcala

1300 Tlaxcala1.301 Tlaxcala

1302 Tlaxcala

1303 Tlaxcala

1304 Tlaxcala

1305 Tlaxcala

1306 Tlaxcala1307 Tlaxcala

1308 Tlaxcala

1309 Tlaxcala

1310 Tlaxcala

1311 Tlaxcala

1312 Tlaxcala

Municipío

MiquihuanaNuevo MorelosOcampoPalmillasSan CarlosSan NicolásTulaVillagránAtlangatepec

AltzayancaApizacoCalpulalpanCarmenTequexquitla, EiCuapiaxtlaChiautempanEspañitaHuamantlaHueyotlipanIxtacuixtla deMa¡ianoMatamorosIxtencoContla de JuanCr.ramatzi

Sanctómm de

Lázaro CárdenasNanacamilpa deMariano AristaPanotlaSan Pablo delMonteTeolocholco

TerrenateTlaxcoZitlaltepec deTrinidadSánchez

XaltocanBenito |uárezEmüano Zapata

Lázaro Cárdenas

MagdalenaTlaltelulco, La

San FranciscoTetlaLnohcanSan José

Teacalco

Estado

1313 Tlaxcala

1314 Veracmz1315 Veracruz13L6 Veracmz1317 Veracruz1318 Veracntz

1319 Veracmz

1320 Veracruz1321 Veracruz1322 Yeracntz1323 Veracru1.324 Yeracntz1325 Veracruz1326 Yencruz1327 Yeracruz1328 Veracruz

1329 Veracmz1330 Veracmz1331 Ve¡acnu1332 Veracmz1333 Veracruz

133¡1 Veracmz1335 Veracmz1336 Veracntz1337 Yeneruz1338 Veracruz1339 Veracruz

1340 Veracnrz1341 Veracntz1342 Yeracrttz1343 Veracruz1"344 Veracruz

1345 Veracmz1346 Veracmz1347 Yeracnsz13,18 Veracruz1349 Veracruz

1350 Veracmz1351 Veracmz1352 Veracnz1353 Veracmz1354 Veracrtrz

Municipio

Santa AnaNapalucanAtzalanAyahualulcoBenito JuárezCanillo PuertoCastillo deTeayoCazones de

HerreraComapa

Chalma

ChiconamelChiconquiacoChicontepecHiclalgotitlánHuayacocotlaIlanmtlánIxhuatlán de

MaderoMecayapanMinas, Las

Paiapan

CitlaltépetlChinampa deGorostizaChontlaIxcatepecTantimaCoahuitliinCoxquihuiCoprtlaChumatlánEspinalFilomeno Mata

Mecatl¿in

Zozocolco deHiclalgo

AlpatlahuacCalcahualcoPerla, LaAcultzingoAquilaAstaci¡gaAtlahuilcoCoetzalaMagdalenaMixtla de

Altami¡ano

Eetado

1355 Veracruz1356 Veracruz

7357 Yeracrtz1358 Veracruz

1359 Veracruz1360 Veracruz13ó1 Veracruz1362 Yeracruz1363 Ve¡acntz1364 Veracruz

1365 Veracruz1366 Veracntz1367 Yeracruz1368 Veracruzj.369 Yeracr¡¡z1370 Veracruz1377 Ye¡acrtt¿!372Yeracntz1373 Yeracruzl3T4Yeacruz1375 Veracnz1376 Yencruz

1377 Yetacrtsz1378 Veracntz1379 Yeracn¡z1380 Veracruzl3SL Veracruz1382 Yetacruz1383 Veracruz

1384 Veracruz1385 Veracruz1386 Veracruz1387 Yeracruz1388 Veracruz

1389 Veracntz1390 Veracruz

1391 Veracruz

\392Yencruz

1393 Veracruz

1394 Veracruz1395 Veracruz

Reyes, LosSoledadAtzompaTehuipangoTequilaTexhuacan

Tezonapa

TlaquilpanXoxocotlaZongoücaSoteapanTantoyucaTempoalTenanrpaTepatlaxcoTexcatepecTlachichilcoZacualpanZaragozaZontecomatlánAcaieteAculaCan-¡a¡ón de

TejedaAltotongaAtzacanTlaltetelaBanderillaCoatzintlaColipaCosautl¿án deCaruajalCoscomatepecCotaxtlaChoapas, Las

ChocamanGutiérrezZamotaHuatusco

Hueyapan de

OcampoIgnacio de laLlaveIxhuacán de los

Reyes

Ixhuatl,án delCaféIxhuatlancilloIxmatlahuacan

1396 VeracruzL397 Yeracruz1398 Verac¡uz1399 Veracruz1400 Veracruz

1401 Veracruz1402 Yetacrsz1403 Veracruz

1404 Vetacruz1405 Veracruz1406 Veracruz1407 Yeracruz1408 Veracruz1409 Veracruz1410 Veracruz1411 Veracruz1412 Yeracruz1413 Veracruz

1.414 Veracruz1415 VeracruzL4L6 Yetacruz

l4l7 Veracruz

1418 Veracruz

1419 VeracmzL420 Yeracruz

l42l Yeracruz'1,422 Yeracruz!423 Yencntz

L124 Yeracruzt425 Yenctuz1426 YetacruzL427 Yencruz1428 Yetacntz1429 Yenctuz1430 Veracruz1431. Veracruz1432 Yeracruz1433 Veracruz

1434 Ve¡acruz1435 Ve¡acruz

1436 Yeracruz

Mun¡cipto

Anexo 3

Estado

255

Municípío

IalacingoJalcomulcoJamapa

|esús Carranzajuchique de

Fer¡e¡

Landero y Coss

MaltrataManlio Fabio

AltamiranoNaranjalOmealcaOteapanOzuluamaPapantlaPaso del MachoPerotePlatón S¿ánchez

Playa Vicente

Poza Rica De

HidalgoRafael Delgado

Rafael LucioSan AndrésTenejapanSan AndrésTuxtIaSan JuanEvargelistaSantiago TuxtlaSayula deAlemánSoconuscoSochiapa

Soledad deDobladoTamalinTamiahuaTampico AltoTancocoTatatilaTecolutlaTemapacheTenochtitlanTepetlanTepetzintla

fosé AzuetaTexistepecTihuatlán

256 El conbate a Ia pobrezn en el sexenio de Zedillo

Municipio EstadoEstado

1437 Yeracruz1438 Veracmz1439 Yeracruz1<140 Veracruz1¡141 VeracmzlM2 Yeracruz1¡143 Veracruz1¡!14 Veracmz1445 Veracmz1446 Yetacntz1447 Yeracttz1448 Yucat¿ín1449 Yucatán1450 Yucatán1451 Yucatán1452 Yucatán1453 YucatánL454 Yucatán1455 Yucatán1456 Yucat¿í¡1457 Yucatán1458 Yucatán1459 Yucat¿ín

1460 Yucatán1461 Yucatán]462 Yucatán1463 Yucatán1464 Yucatán1465 Yucat¿án

1466 YucatánL467 Yucatán1468 Yucatán1469 Yucat¿ín1470 Yucatán1471 Yucat¿{¡1472 Yucafán1473 Yucatán

1474 Yucatán1475 Yucatán1476 Yucat¿ín1477 Yucatán1478 Yucat¿án

1.479 \ttcatán1480 Yucatán

1481 Yucatán1482 Yucatánlil83 Yucatán

Tlacolulan 14g4 yucatánTlalixcoyan l4g5 yucatánTlalnelhuayocan 14g6yucatánTlilapan 14g7 yucat¿inTonayan 14gg yucat¿ínTotutla 14g9 yucafánVilla Aldama 1490 yucatánYecuatlán 1491 yucatánZentla 1492 yucatánTatahuicapan 1493 yucatánuxPanapa 1494 yucatánCantamayec 149.5 yr.rcatánMayapan 1496 yucatánTahdziu 1497 yucatánChichirnila 1498 yucatánChikindzonot 1499 yucatánTekom 1500 yucatánTixcacalcr.rpul 1501 yucatánChemax 1502 yucatánAbala 1503 yucatánAcanceh 1504 yucatánAkil 1505 yucatánBaca 1506 yucatánBokoba 1507 yucat¿ínBuctzofz 150g yucatánCacalchen 1509 yucatánCalotmul 1510 yucatánCansahcab 1511 yucatánCelestun 1512 yucatánCenotillo 1513 yucatánConkal 1514 yucatánCuncunul 1515 yucatánCuzama 1516 yucatánChacsi¡kin 1517 yucatánChankom 151g yucatánChapab 1519 yucatánChicxulub 1520 yucatánPueblo 1521 yucatánChochola 1522 yucatánChumayel 1523 yucatánDzan 1524 yucatánDzemul 1525 yucatánDzidzantun 1526 yucatánDzilam de BravoDzilamGonzálezDzitasDzoncauichEspita

1527 Yucatán1528 Yucatán1529 Yucatán1.530 Yucatán1531 Yucatán

Municipio

HalachoHocabaHocttlnFlomunHuhiÉIunucmaIxilIzamalKanasinKantunilKauaKinchilKopomaMamaManiMaxcanuMéridaMocochaMotrrlMunaMuxupipOpichenOxkutzcab

Panaba

Peto

Progreso

Qrrintana RooRío LagartosSacalumSamahilSanahcat

San FelipeSanta ElenaSeye

SinancheSohrtaSucilaSudzalSuma

TahmekTeabo

Tecoh

Tekal deVenegas

TekantoTekaxTekitTelchac PuebloTelchac Puerto

Estado

1532 Yucat¡á¡r

1533 Yucatán1534 Yucatán1535 Yucatán1536 Yucatán1537 Yucat¿ín

1538 Yucatán1539 Yucatán1540 Yucatán1541 Yucatán1542 Yucatán1543 Yucatán15¡14 Yucatán1545 Yucatán1546 Yucatán1547 Yucatán1548 YucatánL549 Yucatán1550 Yucatán1551 Yucatán1552 Yucatán1553 Yucatán1554 Zacatecas1555 Zacatecas

1556 Zacatecas

1557 Zacatecas

1558 Zacatecas1559 Zacatecas

1560 Zacatecas

1561 Zacatecas1.562 Zacafecas1563 Zacatecas

l.56al Zacatecas

1565 Zacatecas

TemaxTemozonTepakan'fetizTeya

TiculTimucuyTinumTixkokobTixmeuacTixpeualTizinrínTunkasTzucacabUaymaUcuUma¡rValladolidXocchelYaxcaba

YaxkukulYobainTrancosoApozolApulcoAtolingaBenito |uárezCañitas deFelipe PescadorConcepción delOroCuatütémocGenaro CodinaFrancisco R.

MtuguíaGeneral JoaquírlAmaroGeneral PanfiloNatera

1566 Zacatecas

1567 Zacatecas1568 Zacatecas1569 Zacatecas1570 Zacatecas

1571 Zacatecas1572 Zacatecas1,573 Zacatecas

1,574 Zacatecas

L575 Zacatecas1576 Zacatecas

1577 Zacatecas

'1578 Zacatecas

1579 Zacatecas1580 Zacatecas1581 Zacatecas1582 Zacatecas1583 Zacatecas1581 Zacatecas1.585 Zacatecas

1586 Zacatecas'1587 Zacatecas

1588 Zacatecas

1589 Zacatecas1590 Zacatecas159L Zacatecas1592 Zacatecas1593 Zacatecas

L594 Zacatecas

Municipio

Anexo 3

Esta¡lo

257

Municipio

GuadalupeHuanusco

IalpaJiménez del TeulLoretoLuis MoyaMazapílMelchorOcampoMezquital delOroMonte EscobedoMoyahua deEstradaNochistlán deMejíaNoria deÁngelesOjocalientePánucoPinosSain AltoSalvador, ElStrsticacan

Tabasco

TepechitlánTeul deGonzález OrtegaTlaltenango deSánchez RománValparaísoVetagrandeVi-lla de CosViüa GarcíaVilla GonzálezOrtegaVüa Hidalgo

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(Liconsa).Reglas de Operación del programa Tortilla (Liconsa),2001.Reglas de Operación de Progresa, 2001.Reglas de operación del programa del Instituto Nacional

Indigenista (n.'n).

Anexo 1: cobertura de programas institucionales.Anexo 2: becas de nivel superior.Anexo 3: becas albergue.Anexo 4: fondos regionales indígenas.Reglas de operación de los programas de la comisión Nacional

de las zonas Áridas y del programa de Atención uzonus arldas (Conaza).

Anexo: universo de Acción.n"glT de operación de los programas der Fondo Nacional para

el Fomento de las Artesanías (Fonart).Anexo: universo de Acción.Reglas de operación del programa de Ahorro y Subsidios para la

Vivienda Progresiva (Vivah).Anexol: subsidios por entidad.Anexo2: lineamientos específicos.

\]

262 Integración procluctiaa y relaciones lnborales

Reglas de Operación del Programa Crédito a la Palabra.Reglas de Operación del Programa Nacional con Jomaleros Agríco-

las (Pronjag).Reglas de Operación del Programa Maestros Jubilados.Reglas de Operación del Programa de Investigación y Desarrollo

de Proyectos Regionales.Anexo: cédula básica para la presentación de proyectos.Reglas de Operación del Programa Servicio Social Comunitario.Reglas de Operación del Programa de Coinversión Social.Reglas de Operación del Programa de Capacitación y Fortaleci-

miento Institucional (ncnr).

Reglas de Operación del Programa Fondos Compensatorios.Reglas de Operación del Programa de Educación, Salud y Ali

mentación (Progresa), 2001.

Reglas de Operación del Programa de Empleo Temporal.Ficha técnic4 Datos generales, Presupuesto, Mano de obra, Re-

sumen de costos.Anexo 1: regiones prioritarias de atención inmediata 2001..

Regiones y municipios prioritarios.Anexo 2: Reglas Generales de Operación del Programa de Em-

pleo Temporal200L.Anexo 3: indicadores de evaluación intema.Anexo 4: indicadores de gestión.Anexo 5: forrnato para el reporte final de obra.Formato para el registro de obras.Resultados de los principales Programas 1995-2A00, México, Sub-

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