ekspertyza dla msz nadzór nad jst ua

Фонд міжнародної солідарності «Solidarity Fund PL»

Офіс у Києві

Войцех Місьонг

Контроль та нагляд за діяльністюодиниць місцевого самоврядування в Польщі

Можливості використання польського досвіду в реформі децентралізації влади в Україні

Зміст

Вступ........................................................................................................................................................................ 2Місце місцевого самоврядування в державній системі Польщі....................................................................2Нагляд і контроль у польському законодавстві..............................................................................................3Прозорість державних фінансів і доступу до публічної інформації..............................................................4

1. Органи нагляду.................................................................................................................................................41.1. Голова Кабінету Міністрів........................................................................................................................41.2. Регіональні рахункові палати..................................................................................................................51.3. Воєводи..................................................................................................................................................... 81.4. Самоврядні касаційні колегії...................................................................................................................91.5. Адміністративні суди..............................................................................................................................111.6. Референдум...........................................................................................................................................12

2. Органи контролю...........................................................................................................................................132.1. Верховна контрольна палата................................................................................................................132.2. Органи урядової адміністрації...............................................................................................................16Інспекції............................................................................................................................................................17Використання субсидій з державного бюджету............................................................................................17Використання коштів з бюджету Європейського Союзу...............................................................................172.3. Регіональні рахункові палати................................................................................................................182.4. Ревізійні комісії одиниць місцевого самоврядування..........................................................................20

3. Громадський контроль.................................................................................................................................213.1. Конституційні основи права на доступ до інформації........................................................................213.2. Принципи доступу до публічної інформації.........................................................................................22

4. Висновки та рекомендації..............................................................................................................................23Цитовані правові акти.........................................................................................................................................26

Дану експертизу опрацьовано завдяки фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Республіки Польща. Точка зору автора не обов'язково

відображає офіційну позицію МЗС РП.



Вступ

Ця експертиза була розроблена відповідно до договору, укладеного 18 жовтня 2014 р. з Міністерством закордонних справ РП. Її мета - представити функціонуючі в Польщі механізми контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та нагляду за цією діяльністю. Буде розглянуто як державні установи контролю і нагляду, так й діючі принципи громадського контролю над діяльністю одиниць самоврядування. Опису діяльності установ контролю та нагляду і принципів громадського доступу до інформації про діяльність органів місцевого самоврядування передуватиме кілька коротких пояснень, що ілюструють правову основу питань, які обговорюються в подальшій частині експертизи.

Місце місцевого самоврядування в державній системі Польщі

Правовою основою для діяльності органів місцевого самоврядування в Польщі є статті 15 і 16 Конституції РП. У відповідності з цими положеннями:– територіальна система Республіки Польщі забезпечує децентралізацію

державної влади,– базовий територіальний поділ держави визначений у Законі,– всі мешканці одиниць базового територіального поділу є відповідно до

законодавства самоврядною громадою,– орган місцевого самоврядування бере участь у здійсненні державної влади, а

значну частину своїх публічних завдань він виконує від свого імені і під свою відповідальність.

Ці положення в Конституції отримали подальший розвиток в окремому розділі (глава VII, в тому числі ст. 163-172). Серед положень, що містяться в цій главі, суттєвих з точки зору питань, що обговорюються нижче, слід зазначити, зокрема, такі:– місцеве самоврядування здійснює публічні функції, не віднесені Конституцією

або законами до органів іншої державної влади (ст. 163);– основною одиницею місцевого самоврядування є ґміна, а інші одиниці

регіонального самоврядування, або місцевого та регіонального, визначаються законом (ст. 164, п. 1 та 2);

– одиниці місцевого самоврядування мають статус юридичної особи (ст. 165, пункт 1);

– самостійність місцевих органів влади підлягає судовому захисту (ст. 165, пункт 2);

– публічні завдання, спрямовані на задоволення потреб громади самоврядування, виконуються одиницею місцевого самоврядування як власні завдання (ст. 166, пункт 1);

2





– якщо це випливає з обґрунтованих потреб держави, закон може доручити одиницям місцевого самоврядування виконання інших публічних завдань (ст. 166 п. 2);

– діяльність місцевого самоврядування, підлягає нагляду з точки зору дотримання законності (ст. 171 п. 1);

– органами нагляду за діяльністю одиниць місцевого самоврядування є Голова Кабінету Міністрів і воєводи, а щодо фінансових питань - регіональні рахункові палати (ст. 171, пункт 2);

– за поданням Голови Кабінету Міністрів, Сейм може розпустити орган місцевого самоврядування, якщо він грубо порушує Конституцію чи закони (ст. 171, пункт 3).

Польща ратифікувала без застережень і винятків Європейську хартію місцевого самоврядування (EKSL)1, що означає, що положення EKSL є частиною польської правової системи. Це означає, що по відношенню до органів місцевого самоврядування діють положення ст. 8 EKSL, відповідно до яких:– будь-який адміністративний контроль за місцевими громадами може

здійснюватися тільки в порядку та у випадках, передбачених у Конституції або в законі;

– будь-який адміністративний контроль за діяльністю місцевих громад, як правило, переслідує тільки мету забезпечення дотримання законності та конституційних принципів;

– адміністративний контроль може включати контроль доцільності, реалізований органом влади вищого рівня по відношенню до завдань, виконання яких доручено місцевим громадам;

– адміністративний контроль за місцевими громадам повинен здійснюватися з дотриманням пропорції між обсягом втручання контролюючого органу і значенням інтересів, які він має захищати.

Система одиниць місцевого самоврядування в Польщі на даний час складається (відповідно до даних Головного статистичного управління за станом на 1 січня 2014 р.) з 2479 ґмін, 314 повітів і 16 воєводств, причому 66 міст виконує також завдання повітів (це так звані міста на правах повіту).

Нагляд і контроль у польському законодавстві

У польській правовій системі діє чітке розрізнення між змістом понять «нагляд» і «контроль», хоча існують інститути, які виконують водночас як функції контролю, так і нагляду.

1 Закон. вісник 1994 р. № 124, поз. 607, з наст. зм.3





Характерною особливістю нагляду є можливість втручання влади в діяльність підконтрольної установи. Це, зокрема, може полягати на скасуванні положень органів піднаглядних установ, або на праві видавати обов'язкові для виконання рекомендації, причому обсяг рішень наглядового органу завжди повинен бути визначений законом, який встановлює цей орган.

Контрольні установи не мають таких повноважень. Їх завдання полягає в тому, щоб визначити фактичний стан контрольованої діяльності контрольованої установи, дати оцінку відповідності виявленого фактичного стану до бажаного, а потім визначити причини і наслідки виявлених аномалій (відхилень від бажаного стану). Елементом контрольної діяльності може бути також вироблення рекомендацій (постконтрольних висновків) для контрольованої установи, на відміну від рішень наглядових органів, вони не можуть видавати обов'язкові для виконання рекомендації. Прозорість державних фінансів і доступу до публічної інформації

Громадяни мають гарантоване Конституцією право доступу до інформації про діяльність органів державної влади, в тому числі - органів місцевого самоврядування. Положення, що стосуються доступу до таких даних побудовані таким чином, що право на інформацію про діяльність органів місцевого самоврядування та підвідомчих їм організаційних одиниць, мають жителі даної ґміни та інші громадяни. Важливою особливістю польського законодавства, що стосується доступу до інформації про діяльність органів державної влади слід визнати факт, що вони визначають не тільки право громадянина на отримання інформації, а й обов'язки державних установ, що забезпечують - принаймні на рівні законодавства - можливість здійснення цього права громадянами.

Незалежно від положень, що відносяться до публічної інформації, в Законі про державні фінанси був сформульований принцип відкритості державних фінансів. Також був визначений каталог основних обов'язків органів влади, які необхідно виконати для реалізації принципу прозорості державних фінансів.

Положення про доступ до публічної інформації (у тому числі, положення Конституції) сформульоване з дотриманням пріоритету захисту інформації, що міститься в положеннях законодавства про секретність деякої інформації (так званих законних таємниць) над правом доступу до публічної інформації. Слід зазначити, що така конструкція - якщо поважати право громадянина на можливий широкий доступ до інформації про державні справи, - повинна бути заснована на дуже чітких правилах визнання інформації секретною, тому що залишаючи державним установам право самим визначати обсяг інформації, що вважається секретною, може значним чином обмежити права громадян.

4





1. Органи нагляду

Відповідно до ст. 171 Конституції нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється Головою Кабінету Міністрів і воєводами воєводств, а щодо фінансових питань - регіональними рахунковими палатами. Вправі втручатися в рішення, прийняті органами місцевого самоврядування, мають також самоврядні касаційні колегії. У розділі, присвяченому нагляду за органами місцевого самоврядування ми також опишемо - дуже коротко - функціонування адміністративних судів, до яких органи місцевого самоврядування можуть оскаржити рішення, прийняті органами нагляду.

1.1. Голова Кабінету Міністрів

В системі нагляду за органами місцевого самоврядування, на Голову Ради Міністрів покладені дуже далекосяжні повноваження, але вони використовується тільки у випадках найсерйознішого порушення закону з боку органів місцевого самоврядування. Це такі компетенції:– право вимагати, щоб Сейм розпустив орган місцевого самоврядування, якщо

цей орган грубо порушив Конституцію або закони,– можливість призупинити діяльність органів місцевого самоврядування у випадку

якщо немає надії на швидке поліпшення і занадто тривалої недостатньої ефективності у виконанні державних обов'язків цими органами,

– можливість звільнення війта (бургомістра, президента міста), який повторно порушує Конституцію або закони, якщо звернення воєводи про зупинення цих порушень було неефективне2,

Право Голови Кабінету Міністрів представити в Сеймі вимоги розпустити орган місцевого самоврядування безпосередньо випливає із ст. 171 п. 3 Конституції. До цих пір, прем’єр-міністр цим правом жодного разу не скористався. Право Голови Кабінету Міністрів призупинити повноваження органів одиниці місцевого самоврядування має такі законні підстави:

– ст. 97 закону від 8 березня 1990 р. "Про ґмінне самоврядування" (закон. вісник РП 2013 р., поз. 594 с наст. зм.),

– ст. 84 закону від 5 червня 1998 р. "Про повітове самоврядування" (закон. вісник РП 2013 р., поз. 595 с наст. зм.),

– ст. 85 закону від 5 червня 1998 р. "Про воєводське самоврядування" (закон. вісник РП 2013 р., поз. 596 с наст. зм.).

2 Це право випливає зі статті 96 п. 2 Закону "Про ґмінне самоврядування". Аналогічні положення містяться в ст. 83 Закону "Про повітове самоврядування" і ст. 84 Закону "Про самоврядування воєводства".

5





Призупинення діяльності органів одиниці місцевого самоврядування здійснюється за поданням міністра, відповідального за питання публічної адміністрації та після звернення до органів одиниці місцевого самоврядування негайно представити програму з покращення ситуації. Призупиняючи діяльність органів одиниці місцевого самоврядування, Голова Кабінету Міністрів призначає для цієї одиниці урядового комісара, який бере на себе виконання завдань та обов'язків призупинених органів. Кандидатуру комісара представляє Голові Кабінету Міністрів воєвода через міністра, відповідального за питання публічної адміністрації. Управління через комісара може тривати не більше двох років. Повноваження урядового комісара закінчуються раніше, якщо будуть обрані органи одиниці місцевого самоврядування на наступний термін.

Рішення Кабінету Ради Міністрів про призупинення органів одиниці місцевого самоврядування може бути оскаржено до адміністративного суду.

1.2. Регіональні рахункові палати

Основним органом нагляду за одиницями місцевого самоврядування та їх організаційними підрозділами в галузі фінансового управління, оподаткування та державних закупівель є Регіональні рахункові палати (RIO). Регіональні рахункові палати були створені на підставі Закону від 7 жовтня 1992 р. "Про регіональні рахункові палати" (Закон. вісник 2012 р., поз. 1113) як орган нагляду та контролю за фінансовим управлінням:

- одиниць місцевого самоврядування;- міжґмінних союзів та союзів повітів;- асоціацій ґмін, асоціацій повітів і асоціацій ґмін і повітів;- організаційних підрозділів органів місцевого самоврядування, в тому числі юридичних осіб місцевого самоврядування;- інших суб'єктів, з точки зору використання ними субсидій з бюджетів органів місцевого самоврядування.

Прийняття Закону про RIO було виконанням диспозиції, яка міститься в ст. 171 Конституції.В даний час існує 16 RIO (спочатку було 17 - у 2000 року діяла RIO в м. Кошалін) - по одній у кожному воєводстві.Основним завданням палат в області нагляду за фінансовим управлінням (палати також здійснюють контрольні дії, про які є більш у другому розділі), є питання, пов’язані з бюджетною процедурою, прийняттям бюджету і його законності.Нагляд регіональних рахункових палат за одиницями місцевого самоврядування відноситься, зокрема, до:

- бюджетних процедур та процедур зміни бюджету,- бюджету одиниць та його змін,

6





- прийняття зобов'язань, що впливають на рівень публічного боргу одиниці місцевого самоврядування та надання позичок,

- принципів та обсягу надання субсидій з бюджету одиниці місцевого самоврядування,

- місцевих податків і зборів, до яких застосовуються положення Закону "Податковий кодекс".

- схвалення діяльності за річний період,- довгострокового фінансового прогнозу одиниць місцевого самоврядування і

його змін3.

Голову регіональної рахункової палати, за поданням міністра, відповідального за справи адміністрації, після проведення конкурсу, призначає Голова Кабінету Міністрів. Конкурсна комісія, яка складається з трьох членів колегії регіональної рахункової палати, представляє колегії палати кандидата або кандидатів на посаду голови. Колегія під час таємного голосування обирає абсолютною більшістю голосів (за наявності не менше половини членів колегії) одного з кандидатів, і направляє рекомендаційне рішення міністру, відповідального за питання адміністрації. Термін повноважень голови становить 6 років, без обмеження кількості термінів, протягом яких можна виконувати функції голови.

Членів колегії, за поданням голови Палати, після схвалення абсолютною більшістю членів колегії, призначає Голова Кабінету Міністрів. Принаймні половина кандидатур, що розглядаються, повинна бути висунута органами місцевого самоврядування. Крім колегії, в рамках структури палати функціонують інспектори. Інспектори представляють результати проведених перевірок голові Палати та колегії.

Основним завданням палат в області нагляду за фінансовим управлінням (палати також здійснюють контрольні дії, про які є більш у другому розділі) є питання, пов’язані з бюджетною процедурою, прийняттям бюджету і його легітимності.Основною формою здійснення RIO своїх наглядових функцій є ретроспективне вивчення постанов і розпоряджень органів місцевого самоврядування, що відносяться до вище згаданих питань, які входять до компетенції RIO. Представляти RIO постанови і розпорядження зобов’язані органи, які схвалюють ці акти.

RIO – що діють в складі з трьох осіб, які видають рішення - вивчають законність представлених їм актів. Якщо вони виявлять порушення закону, вони можуть прийняти одне з таких рішень:

- скасувати постанову, в цілому або в частині,- вказати порушення і порядок і терміни їх усунення - це найбільш поширений

спосіб дій RIO у випадку виявлення порушення4,

3http://www.bip.krakow.rio.gov.pl/?c=2584 За даними останніх 10 років, регіональні рахункові палати виявили порушення законів в приблизно в 5% проаналізованих рішень, і тільки 1% RIO було скасовано (це відноситься до бюджетних рішень, оновлення

7





- коли порушення права є незначне - вказати порушення без його скасування.

Рішення RIO, прийняте колегією в складі з трьох осіб, одиниця місцевого самоврядування може оскаржити до колегії RIO у повному складі.

- по відношенню до бюджетних рішень, прийнятих з порушенням закону, - вказують органам місцевого самоврядування, які приймали ці рішення, порушення і порядок і строки їх усунення

- скасовуючи бюджетне рішення одиниць місцевого самоврядування в цілому або в частині, визначають бюджет або його частину, яка є недійсна

- встановлюють бюджет одиниць місцевого самоврядування, у строк до кінця квітня бюджетного року в частині обов'язкових власних завдань і завдань урядової адміністрації, що здійснюються органом на підставі законів або угод, якщо орган, який приймає рішення в цій одиниці, не прийняв бюджет до 31 січня бюджетного року, або коли прийнятий бюджет не відповідає зазначеним у Законі "Про державні фінанси" вимогам щодо зобов'язань одиниці та відносин поточних доходів і поточних витрат.

Трохи інакше виглядає нагляд RIO за бюджетними рішеннями органів місцевого самоврядування. Ці відмінності полягають у такому:

– RIO висловлює свою думку щодо проекту рішення по бюджету5; думка RIO не є обов'язковою для органу місцевого самоврядування, що приймає бюджет, але неврахування зауважень RIO може призвести до скасування рішення після його прийняття;

– скасовуючи бюджетне рішення одиниці місцевого самоврядування в частині або в цілому, RIO визначає бюджет або його частину, яка є недійсною.

Крім того, якщо нормотворчий орган (рада ґміни, міста, повіту або управління воєводства) до 31 січня не прийме бюджет, RIO самостійно встановлює бюджет цієї одиниці. "Замінний" бюджет, встановлений RIO, обмежується тільки власними завданнями і завданнями, дорученими на основі законів, він не включає інвестиції6.

Слід підкреслити, що тільки у випадку бюджетних рішень RIO може встановити або змінити зміст рішення, прийнятого органами місцевого самоврядування. В інших випадках, RIO може скасувати прийняте рішення органом місцевого самоврядування, але вона не може нав'язати свого рішення.

У разі надзору за місцевими податками і зборами Палати обмежуються перевіркою законності введених рішень, тобто перевірки, чи встановлені податки містяться у межах визначених зверху ставок.

бюджету та рішень про схвалення річної діяльності органів та багаторічних фінансових політик). 5 RIO також висловлює свою думку щодо проектів рішень про внесення змін у бюджетному рішенні, і у питанні про схвалення річної діяльності органів.6 За останні 10 років така ситуація мала місце в Польщі 48 разів, з майже 30 000 бюджетних рішень, проаналізованих RIO. У більшості випадків це відносилося до ґмін і міжґмінних союзів.

8





Особливим випадком рішень, яким займаються Палати, є рішення щодо питань про схвалення річної діяльності органів. RIO не може нав'язати прийняття або скасування рішення про схвалення, це може призвести до анулювання рішення ради одиниці місцевого самоврядування.

Нагляд за субсидіями, що надаються одиницям місцевого самоврядування (також для суб’єктів, що не належать до сектора державних фінансів) обмежується перевіркою їх законності, доцільності і правильності введення документації з використання субсидій7. Цей нагляд, однак, відноситься тільки до одиниці місцевого самоврядування і не поширюється на отримувачів субсидій.

Несприятливі для одиниць місцевого самоврядування наглядні рішення RIO можуть бути оскаржені до адміністративного суду.

1.3. Воєводи

Воєводи виконують по відношенню до одиниць місцевого самоврядування функції державного нагляду, в основному, шляхом дослідження законності рішень органів місцевого самоврядування з питань, що не були віднесені до компетенції регіональних рахункових палат.

Відповідно до Закону від 23 січня 2009 "Про воєводство та урядову адміністрацію у воєводстві" (Закон. вісник № 31, поз. 206, з наст. зм.) воєвода:– є, відповідно до умов, викладених в окремих законах, органом нагляду за

діяльністю органів місцевого самоврядування та їх союзів з точки зору законності,

– контролює з погляду законності, економічної ефективності та сумлінності здійснення органами місцевого самоврядування завдань, доручених урядовою адміністрацією, виконуваних ними відповідно до Закону або угоди з органами урядової адміністрації.

Принципи здійснення воєводою нагляду за органами місцевого самоврядування аналогічні до принципів нагляду регіональних рахункових палат. Ці правила були визначені для відповідних типів одиниць місцевого самоврядування в законах:

- про ґмінне самоврядування,- про повітове самоврядування,- про самоврядування воєводства.

Воєвода, порушуючи справу про анулювання рішення, прийнятого нормотворчим органом (радою або сеймиком) одиниці місцевого самоврядування, може призупинити його виконання. Ця постанова не може бути оскаржена до адміністративного суду.

7 Це відноситься, зокрема, до відповідних довідок, які представляють приватні навчальні заклади9





Якщо буде встановлено, що представлене йому рішення органу місцевого самоврядування порушує закон, воєвода може скасувати це рішення, або вказати незначне порушення закону без скасування рішення. Рішення не може бути скасовано пізніше, ніж протягом 30 днів з дати представлення рішення воєводі. Постанова воєводи, яка скасовує рішення органу одиниці місцевого самоврядування, може бути оскаржена до адміністративного суду.

1.4. Самоврядні касаційні колегії

Самоврядні касаційні колегії (SKO) є органом, що розглядає справи з приводу оскарження адміністративних рішень, прийнятих в індивідуальних справах органами самоврядування ґмін, повітів і воєводств. Необхідність такого органу випливає із змісту ст. 15 Аміністративно-процесуального кодексу (KPA) від 14 червня 1960 р.8, який передбачає існування в адміністративному судочинстві двох інстанцій. SKO також компетентні розглядати скарги на рішення органів місцевого самоврядування, що приймаються на підставі Закону "Податковий кодекс".

Самоврядні касаційні колегії, які відповідно до ст. 17 пункту 1 KPA є вищою інстанцією в індивідуальних справах, що стосуються публічної адміністрації в межах юрисдикції одиниць місцевого самоврядування, були створені Законом від 12 жовтня 1994 р. "Про Самоврядні касаційні колегії" (Закон. Вісник 2001 р. № 79, поз. 656, з наст. зм.). До SKO може бути оскаржене несприятливе рішення органів місцевого самоврядування, але рішення SKO більше не можна оскаржити в адміністративному порядку. Рішення, прийняті SKO, можуть бути оскаржені до адміністративних судів.

Самоврядні касаційні колегії як бюджетні підрозділи підлягають нагляду Голови Кабінету Міністрів, але відповідно до ст. 21 п. 1 Закону "Про Самоврядні касаційні колегії" при прийнятті рішень члени колегій керуються виключно положеннями загального чинного законодавства, а нагляд Голови Кабінету Міністрів відноситься до фінансово-організаційних і процедурних питань. Голова Кабінету Міністрів може делегувати нагляд за SKO міністру, відповідальному за справи публічної адміністрації.

Органами SKO є загальні збори колегії та голова колегії. Голову і членів колегії призначає Голова Кабінету Міністрів. До складу колегії входять штатні і нештатні члени. Члени колегії повинні мати, зокрема, вищу освіту та високий рівень правових знань у галузі публічної адміністрації.

Голову колегії призначає Голова Кабінету Міністрів за поданням загальних зборів колегії, з двох штатних членів колегії. Термін повноважень голови колегії становить шість років; немає обмежень відносно кількості термінів. Членів колегії призначає прем'єр-міністр за поданням голови колегії після отримання висновку загальних зборів

8 Єдиний текст: Закон. вісник 2013 р. поз. 26710





колегії, який був прийнятий в результаті таємного голосування, більшістю голосів, у присутності не менше половини її членів.

Головним завданням SKO є розглядання справ з приводу оскарження рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування. Місцезнаходження SKO відповідає адміністративному поділу, що існував у 1975 – 1998 роки9; на території країни діє 49 колегій. Юрисдикція самоврядних касаційних колегій визначається в розпорядженні Голови Кабінету Міністрів10. У разі подання скарги на рішення самоврядування воєводства компетентним органом є орган, який міститься сьогоднішньому воєводському місті.

Сфера діяльності самоврядної касаційної колегії збігається зі сферою власних завдань органів місцевого самоврядування на всіх трьох рівнях. Найбільш поширені справи, що розглядаються самоврядними касаційними колегіями, пов'язані з:

- місцевими податками і зборами,- підприємницькою діяльністю,- плануванням та просторовим розвитком,- соціальною допомогою, сімейною допомогою, аліментними виплатами, пільги

по оплаті квартплати і соціальними питаннями,- управлінням нерухомістю, перетворенням права вічного користування на право

власності, геодезичним і картографічним правом,- охороною навколишнього середовища, охороною природи та тварин, відходами

і підтриманням чистоти і порядку в населених пунктах,- водним правом,- сільським господарством, лісовим господарством, внутрішнім рибальством і

полюванням,- торгівлею, продажем і поданням алкогольних напоїв,- правилами дорожнього руху, громадськими дорогами і автодорожнього

транспорту,- гірським та геологічним правом,- адміністративними виконавчими процедурами11.

У справах скарг на адміністративні рішення органів місцевого самоврядування колегії SKO зазвичай приймають рішення у складі трьох осіб. Постанови і рішення приймаються колегіями більшістю голосів; член колегії не мають право утримуватися

9 1 січня 1999 р. була введена нова схема адміністративного поділу країни: 49 колишніх воєводств замінили 16 більших воєводств, в межах яких були створені повіти та більш як 60 міст, не зарахованих до повітів (міст на правах повіту). Основними одиницями адміністративного поділу - і в той же час основними одиницями місцевого самоврядування - стали ґміни.10 Розпорядження Голови Кабінету Міністрів від 17 листопада 2003 щодо обсягу юрисдикції місцевих самоврядних касаційних колегій (Закон. вісник № 198, поз. 1925).11http://www.sko-leszno.pl/kat/id/8 і Інформація про діяльність самоврядних касаційних колегій в Варшаві за період з 1 січня до 31 грудня 2013 р., Варшава 2014 (http://www.bip.warszawa.sko.gov.pl/?cid=301)

11



http://www.sko-leszno.pl/kat/id/8



від голосування. Члени колегії, які опинилися у меншості, мають право подати окрему думку до протоколу протягом 7 днів з дати проведення наради.

У результаті проведеного розгляду SKO може:

1) залишити в силі оскаржуване рішення або

2) скасувати оскаржуване рішення повністю або частково і в цьому винести рішення по суті справи або, скасовуючи рішення - припинити провадження у справі в першій інстанції повністю або в частині, або

3) припинити провадження з приводу оскарження.

При прийнятті постанов у справах з приводу оскарження рішень, SKO повинні дотримуватися ст. 139 KPA, згідно з якою орган вищої інстанції не може прийняти рішення, несприятливе для сторони, що подала скаргу, крім випадків, коли оскаржене рішення грубо порушує закон або грубо порушують громадський інтерес.

У справах, що розглядаються SKO в якості органу вищої інстанції, близько 50% рішень органів місцевого самоврядування залишається в силі в повному обсязі.

У окремих випадках, коли SKO виносить рішення в першій інстанції12, громадянин, незадоволений рішенням SKO, тільки має право подати заяву про повторний розгляд справи. Це суперечить принципу розгляду адміністративних справ в двох інстанціях. Але це не суперечить ст. 78 Конституції РП, в якій при формулюванні правила, що кожна сторона має право оскаржити вироки і рішення, прийняті в першій інстанції, були допущені, однак, винятки з цього правила.

В особливих випадках, на підставі ст. 161 § 1 KPA, міністр, компетентний у питанні, до якого відноситься рішення, розглядуване SKO, має право скасувати або змінити рішення SKO. Це може відбутися тільки тоді, коли іншим чином не можна усунути стан, який загрожує життю чи здоров'ю людини або запобігти серйозний збиток для національної економіки або для життєво важливих інтересів Держави. Таке ж право має воєвода по відношенню до рішень органів місцевого самоврядування, пов'язаних з дорученими їм завданнями урядової адміністрації.

1.5. Адміністративні суди

Наглядові рішення, що приймаються описаними вище органами нагляду, одиниці місцевого самоврядування можуть оскаржити (внести скаргу) до адміністративного суду.

Правову основу для дій адміністративних судів складають два закони:

12 У такому порядку SKO розглядає – відповідно до ст. 78 Закону від 21 серпня 1997 р. "Про управління нерухомостями" (Закон. вісник 2014 р. поз. 518 з наст. зм.) – заяви користувачів з правом вічного користування що оспорюють встановлений органом самоврядування новий розмір плати за вічне користування.

12





- Закон від 25 липня 2002 року - "Право про адміністративні суди" (Закон. вісник № 153, поз. 1269, з наст. зм.)

- Закон від 30 серпня 2002 року - "Право про провадження в адміністративних судах" Закон Вісник 2012 р. поз 270, з наст. зм.)

Система адміністративних судів складається з:- воєводських адміністративних судів (WSA), які в даний час діють у всіх 16

воєводствах13,- Вищого адміністративного суду (NSA), головним завданням якого є розгляд

скарг (касаційних скарг) на судові рішення, винесені воєводськими адміністративними судами.

В обсязі, який нас цікавить, юрисдикція адміністративних судів охоплює розгляд скарг на:

- адміністративні рішення;- акти органів одиниць місцевого самоврядування та їх союзів, відмінних від актів

місцевого права, прийняті в питаннях публічної адміністрації;- акти нагляду за діяльністю органів одиниць місцевого самоврядування;

Це означає, що до адміністративних судів можуть бути спрямовані скарги одиниць місцевого самоврядування на наглядові рішення воєвод та регіональних рахункових палат, а також на рішення, прийняті самоврядними касаційними колегіями.

У першій інстанції скарги одиниць місцевого самоврядування розглядаються у воєводських адміністративних судах. Несприятливі рашення воєводських адміністративних судів одиниці місцевого самоврядування мають право оскаржити в касаційному порядку до Верховного адміністративного суду. Підставою для касаційної скарги можуть бути:

- порушення воєводським адміністративним судом матеріального права шляхом його помилкового тлумачення або неправильного застосування,

- порушення принципів провадження, якщо це порушення може мати істотний вплив на результат справи.

Розглядаючи скаргу одиниці місцевого самоврядування на рішення самоврядної касаційної колегії воєводський адміністративний суд може відхилити скаргу або розглянути скаргу і:

- скасувати рішення в цілому або в частині або- визнати рішення недійсним в цілому або в частині, або- ствердити, що рішення було прийнято з порушенням закону.

13 Місцезнаходження і територіальна сфера дії визначаються Розпорядженням Президента Республіки Польща про створення воєводських адміністративних судів та встановлення їх місцезнаходжень і території дії від 25 квітня 2003 р. (Закон. вісник № 72, поз. 652)

13





При розгляді скарги одиниці місцевого самоврядування на акт нагляду воєводський адміністративний суд може відхилити скаргу або розглянути скаргу і скасувати акт нагляду.Розглядаючи касаційну скаргу, Вищий адміністративний суд відхиляє касаційну скаргу, якщо вона не має обґрунтованих підстав, або, якщо оскаржуване рішення, незважаючи на помилкове обґрунтування, відповідає законодавству. Беручи до уваги касаційну скаргу, Вищий адміністративний суд скасовує оскаржуване рішення в цілому або частково і повертає справу на повторний розгляд (в іншому складі) до суду, який видав рішення, а якщо цей суд не може її розглянути в іншому складі - до іншого суду. Вищий адміністративний суд також може визнати недійсним провадження14 і скасувати в цілому рішення воєводського адміністративного суду.

1.6. Референдум

Спеціальним інструментом громадського нагляду за діяльністю місцевих органів влади є можливість звільнення:

- війта (бургомістра, президента міста)- ради ґміни,- ради повіту,- воєводського сеймику

в результаті референдуму, проведеного за поданням мешканців відповідної одиниці місцевого самоврядування. Правила відносно такого шляху припинення повноважень органів місцевої влади викладені у Законі від 15 вересня 2000 р. "Про місцевий референдум" (Закон. вісник 2013 р., поз. 706).

Ініціатива з проведення референдуму з припинення повноважень органу місцевого самоврядування може походити як від жителя (або групи жителів), так і неурядової організації. Офіційне подання заяви про проведення референдуму, однак, вимагає складання підписів:

- 10% жителів, що мають право на участь у референдумі у випадку органів ґміни і повіту,

- 5% жителів, що мають право на участь у референдумі у випадку органів воєводства (сеймику воєводства).

Щоб референдум був дійсний, необхідна участь не менше 3/5 від числа мешканців, що брали участь у виборі органу, що відкликається.

Заява про проведення референдуму щодо припинення повноважень органу місцевого самоврядування може бути подана, якщо з моменту вибору цього органу, або з моменту останнього референдуму щодо припинення його повноважень пройшло 14 Передумови для визнання недійсності провадження визначено у ст. 183 Закону "Про судочинство в адміністративних судах".

14





принаймні 10 місяців. Заяву також не можна подати менше ніж за 10 місяців до закінчення терміну повноважень органу.

Заява про проведення референдуму щодо припинення повноважень органу місцевого самоврядування повинна бути подана виборчому комісару, який - відповідно до положень Закону від 5 січня 2011 року - "Виборчий кодекс" (Закон. вісник № 21, поз. 112, з наст. зм.) є постійним виборчим органом - уповноваженим Державної виборчої комісії, призначеним для території, якою є воєводство або частина одного воєводства. Якщо заява відповідає формальним вимогам, виборчий комісар виносить постанову про проведення референдуму. Крім того, комісар призначає виборчі комісії, необхідні для проведення референдуму.

Повноваження органу місцевого самоврядування будуть припинені, якщо у референдумі висловилися за припиненням більше половини з мешканців, які в референдумі віддали дійсні голоси.

Постанова виборчого комісара, яка відмовляє організувати референдум ініціаторам референдуму, може бути оскаржена до адміністративного суду.

2. Органи контролю

Контроль діяльності органів самоврядування може проводитися:- Верховною контрольною палатою,- органами урядової адміністрації,- регіональними рахунковими палатами, що виконують контрольні завдання

незалежно від їх наглядових функцій,- ревізійними комісіями та іншими комісіями нормотворчих органів одиниць

місцевого самоврядування.

2.1. Верховна контрольна палата

Верховна контрольна палата (NIK) є вищим органом державного контролю. Організаційна структура і принципи роботи викладені в статтях 202 -207 Конституції РП та Закону від 23 грудня 1994 року "Про Верховну контрольну палату"15. NIK підлягає Сейму, але має широку автономію. NIK є установою строго контрольною, без керівних повноважень у контрольованих установах16.

15 Єдиний текст: Закон. вісник 2012 r., поз. 82. Єдиний текст законів доступний на веб-сайті Системи правових актів Сейму: http://isap.sejm.gov.pl/ 16 Контролери NIK проте можуть накладати штрафи за вчинення перешкод підчас контролю.

15





NIK контролює державні установи (у тому числі компанії, в яких материнська компанія знаходиться у власності Державного казначейства), органи місцевого самоврядування та їх підлеглі організаційні підрозділи, а також інші юридичні особи, в обсязі, в якому вони користаються державними коштами або використовують державну власність. Що стосується вищих органів державної влади, NIK може контролювати з власної ініціативи тільки виконання державного бюджету. NIK зосереджується на перевірках використання державних коштів, але також може контролювати інші галузі діяльності суб'єктів, що підлягають перевіркам.

Крім результатів контролю, NIK зобов'язаний щорічно подавати до Сейму аналіз виконання державного бюджету та грошово-кредитної політики і представляти думку щодо затвердження діяльності Кабінету Міністрів. NIK також може представляє Сейму висновки щодо встановлення і виконання законодавства, а також висновки у справі розгляду Сеймом конкретних проблем, пов'язаних з діяльністю органів, що здійснюють публічні завдання.

Голова NIK несе відповідальність перед Сеймом за роботу NIK. Він призначається Сеймом строком на шість років. Можливість відкликання голови до кінця терміну повноважень обмежена до строго визначених законом випадків:

- відмова голови NIK від посади;- визнання Сеймом, що голова NIK є постійно нездатним виконувати обов'язки

через хворобу;- засудження голови NIK вироком, який набрав законної сили, за вчинення

злочину;- остаточне визнання судом, що голова NIK представив неправдиву люстраційну

заяву,- рішення Державного трибуналу (Конституційного Суду) про заборону займати

керівні посади або виконання функцій, пов’язаних з особливою відповідальністю в державних органах.

Заступників голови NIK призначає маршал Сейму (спікер парламенту), за поданням голови NIK. Маршал Сейму також призначає - за поданням голови Верховної контрольної палати - більшість членів Колегії NIK. Повноваження Колегії NIK включають, серед іншого, затвердження плану роботи NIK, прийняття аналізу виконання державного бюджету, прийняття подання NIK про схвалення діяльності Кабінету Міністрів, затвердження звіту про діяльність NIK, розгляд заперечень міністрів та інших вищих державних органів влади щодо пост контрольних докладів, наданих їм після контролю, здійсненого NIK.

NIK проводить перевірки на основі плану роботи, схваленого Колегією NIK, він також може провести позапланові, так звані одноразові перевірки. Сейм має право доручити NIK провести дані перевірки, але цим правом користається в дуже обмеженій мірі,

16





тільки шляхом подання пропозиції Верховній контрольній палаті перевірити певні галузі або установи;

Критерії, за якими NIK проводить контроль, залежать від типу контрольованого суб'єкту. І так:- в ході перевірок державних установ NIK застосовує критерії законності,

доцільності, економічної ефективності і сумлінності,- в перевірках органів місцевого самоврядування та підвідомчих організаційних

підрозділів застосовуються критерії законності, економічної ефективності і сумлінності - оцінки та висновки NIK надсилаються до органів місцевого самоврядування, отже, вони не можуть відноситися до доцільності реалізованих дій.

- комерційні підприємства контролюються за критеріями законності та економічної ефективності.

За результатами проведеного контролю складається - для кожної контрольованої одиниці - постконтрольний доклад (рапорт за результатами контролю), який надсилається до контрольованої одиниці і містить оцінки контрольованої діяльності з оцінкою причин і наслідків виявлених порушень, а також постконтрольні висновки (рекомендації). Контрольований суб'єкт не зобов'язаний виконувати рекомендації NIK, але зобов'язаний проінформувати NIK про прийняття висновків або про причини їх невиконання.

Результати планованих перевірок, крім того, описуються в інформації, які містять синтетичні обговорення результатів перевірки у всіх контрольованих суб’єктах. Всі постконтрольні доклади та інформація про результати контролю, якщо вони не містять секретну інформацію, повинні бути опубліковані на веб-сайті NIK17.

Контрольовані суб'єкти можуть представити NIK застереження, що відносяться до змісту постконтрольних докладів. Вони повинні бути розглянуті Вирішальною комісією, призначеною головою NIK або, у випадку, наприклад, застережень, зроблених міністрами - Колегією NIK.

Закон про NIK визначає режим проведення перевірок, у тому числі - права та обов'язки контрольованих суб'єктів.

NIK - окрім центрального офісу має 16 делегатур у воєводських містах. Загальна кількість співробітників в NIK становить 1700 осіб, у тому числі більше 1000 контролерів.

Відносно плану NIK на 2014 рік можна відзначити - як приклади - такі теми перевірок діяльності органів місцевого самоврядування:

17http://www.nik.gov.pl17





- правильність і ефективність реалізації органами місцевого самоврядування місцевих податків і доходів від власності,

- впровадження у ґмінах нової системи управління комунальними відходами,- виконання публічних завдань підприємствами, створеними одиницями

місцевого самоврядування- управління обраним нерухомим майном Державного казначейства18,- забезпечення просторового порядку в плануванні та здійсненні будівельних

проектів,- управління ресурсами найстаріших муніципальних будівель,- надання прав водія19,- безпека відпочинку дітей та молоді,- виконання навчальних завдань одиницями місцевого самоврядування,- використання органами повітового самоврядування коштів Національного

фонду реабілітації людей з обмеженими можливостями,- закриття та рекультивація звалищ, що не відповідають юридичним вимогам,- виконання старостами зобов'язань відповідно до Закону - "Право охорони

навколишнього середовища",- діяльність лікарень одиниць місцевого самоврядування, перетворених в

акціонерні товариства и товариства з обмеженою відповідальністю,- витрати окремих органів місцевого самоврядування на просування,- управління спільними (державно-самоврядними) закладами культури,- збереження фондів музеїв одиниць місцевого самоврядування,- реалізація ґмінних інвестицій в Лодзінському воєводстві,- реструктуризація воєводських лікарень шляхом поєднання лікарень та

відділень,- продаж муніципального житла в нетендерній процедурі,- виконання ґмінами власних завдань в галузі охорони здоров'я- вплив проектів, що реалізуються в рамках Регіональної оперативної програми

2007-2013 на підвищення економічної привабливість Опольського воєводства,- здійснення ґмінами зобов'язання з надання соціального житла та тимчасових

приміщень,- правильність спостереження за соціальною ситуацією центрами соціальної

допомоги20,- фінансова система повітових центрів зайнятості,- розташування та будівництво берегових вітряних ферм.

Крім того, NIK проводить в 2014 році дві перевірки, пов'язані з наглядом за одиницями місцевого самоврядування:18 Управління нерухомістю Державного казначейства є завданням урядової адміністрації, дорученим на підставі відповідно до Закону старостам 19 Завдання, що виконується воєводськими центрами дорожнього руху, підпорядковані органам самоврядування воєводства.20 Центри соціальної допомоги є організаційними підрозділами ґміни.

18





- "Нагляд за виконанням одиницями місцевого самоврядування завдань, делегованих урядовою адміністрацією",

- "Виконання завдань регіональних рахункових палат, в області захисту від ризиків, пов'язаних з надмірною заборгованістю органів місцевого самоврядування".

2.2. Органи урядової адміністрації

Можливість контролювати діяльність органів місцевого самоврядування та їх організаційних підрозділів органами урядової адміністрації включає в себе три принципово різні види контролю.

Інспекції

Органи урядової адміністрації інспекційного характеру ("галузева поліція"), мають право здійснювати контроль за додержанням вимог законодавства органами місцевого самоврядування та їх організаційних підрозділів (в межах їх компетенції) на тій же основі, на якій вони контролюють інших юридичних осіб, у тому числі - приватних осіб. Це відноситься до таких органів, як будівельна інспекція, санітарна інспекція, інспекція охорони середовища, державна пожежна служба, інспекції праці. Інспектори цих інспекцій, як правило, мають право видавати обов'язкові для виконання накази і накладати штрафи за недотримання законодавства.

Використання субсидій з державного бюджету

Окремий вид контролю здійснюється органами урядової адміністрації в галузі використання субсидій, що надаються одиницям місцевого самоврядування з державного бюджету. Проведення таких перевірок вимагається від установ, що надають субсидії, Законом від 27 серпня 2009 року "Про державні фінанси" (Закон. Вісник 2013, поз. 885, з наст. зм.). Особливу роль у проведенні таких перевірок відіграють губернатори, оскільки більша частина субсидій з державного бюджету передається одиницям місцевого самоврядування з засобів, якими розпоряджаються воєводи.

За аналогічними принципами контроль за використанням бюджетних субсидій також проводять державні установи, які не є частиною урядової адміністрації, які передають бюджетні субсідії одиницям місцевого самоврядування - це стосується, зокрема, Національного виборчого бюро, яке є виконавчим органом Національної виборчої комісії і несе відповідальність за розрахунок субсидій, наданих одиницям місцевого самоврядування (в основному, ґмінам) за виконання доручених їм завдань, пов'язаних з проведенням виборів і референдумів, у тому числі - для обліку та оновлення списків виборців.

19





Використання коштів з бюджету Європейського Союзу

Органи місцевого самоврядування, які отримали кошти на реалізацію завдань частково фінансованих з бюджету Європейського Союзу, підлягають контролю за використанням цих коштів на засадах, встановлених у польському законодавстві та законодавстві Європейського Союзу. Установами та органами, що, згідно з положеннями, що регулюють використання в Польщі європейських коштів, зобов'язані контролювати використання цих коштів органами місцевого самоврядування, серед іншого, є:

- Управління воєводства (орган місцевого самоврядування), який розпоряджається у кожному воєводстві коштами Регіональної оперативної програми, що використовує кошти з Європейського фонду регіонального розвитку та Європейського соціального фонду,

- Міністр інфраструктури та регіонального розвитку, який керує більшістю оперативних програм, що фінансуються зі структурних фондів ЄС,

- Агентство з реструктуризації і модернізації сільського господарства (урядова установа), яка управляє більшістю виділених ЄС Польщі коштів на фінансування Спільної сільськогосподарської політики ЄС, в тому числі - кошти фінансування Програми з розвитку села, в реалізації якої бере участь багато одиниць місцевого самоврядування.

2.3. Регіональні рахункові палати

Крім наглядових функцій, описаних у першому розділі, Регіональні рахункові палати контролюють фінансове управління:

- міжґмінних союзів;- асоціацій ґмін і асоціацій ґмін і повітів;- союзів та підрозділів одиниць місцевого самоврядування, в тому числі правних

осіб місцевого самоврядування;- інших суб'єктів, з точки зору використання ними субсидій з бюджетів органів

місцевого самоврядування,причому фінансове управління розуміється широко, включаючи, зокрема, питання державних закупівель і реалізації податкових зобов'язань контрольованими одиницями.

Регіональні рахункові палати, як Верховна контрольна палата чи Управління державних закупівель має контрольну ініціативу. Це означає, що крім перевірок, доручених одиницями місцевого самоврядування і органами урядової адміністрації, також можуть проводити перевірки з власної ініціативи.

Заходи контролю, що здійснюються Регіональною рахунковою палатою, включають:

20





- комплексний контроль фінансового управління кожної одиниці місцевого самоврядування на території діяльності даної Палати - такий контроль в кожній одиниці місцевого самоврядування здійснюється обов'язково мінімум раз на чотири роки;

- перевірки, доручені одиницями місцевого самоврядування, союзами ґмін або повітів, органами урядової адміністрації, урядовими агентствами або цільовими фондами;

- проблемні перевірки, що включають окремі питання в одній або декількох одиницях

- спеціальні перевірки, які проводяться в разі попереднього виявлення проблем,- контроль, що перевіряє впровадження пост контрольних висновків,

сформульованих після попередніх перевірок.

Комплексні перевірки та інші перевірки, що проводяться за власною ініціативою Палати, обсяг перевірки встановлює Палата. У разі доручених перевірок, мета і обсяг аудиту залежить від замовника. Органи місцевого самоврядування можуть доручити провести комплексний контроль фінансового управління підвідомчих підрозділів, а перевірки, доручені урядовими адміністраціями, агентствами і цільовими фондами обмежені дорученими їм завданнями та пов'язаними з цим коштами. Ст. 5 п. 2 Закону "Про Регіональні рахункові палати" допускає, щоб контроль виконання завдань, доручених державною адміністрацією, також відносився до доцільності, сумлінності і економічної ефективності.

Процедури проведення перевірки є типовими для даного типу установи; контрольована одиниця повинна бути поінформована про перевірку за сім днів до її початку, а контролер (фінансовий інспектор) має право:

- запитувати необхідну інформацію про діяльність контрольованих одиниць, зокрема, фінансового управління в галузі виконання бюджету;

- входити на територію і приміщення контрольованими одиниць;- ознайомлюватися з документацією, пов'язаною з розпорядженням грошовими

коштами, в тому числі контролю стану готівки;- ознайомлюватися з документацією, пов'язаною з управлінням матеріальними

ресурсами;- ознайомлюватися з документацією, пов'язаною з фінансовим управлінням

контрольованої одиниці;- забезпечувати документи та інші докази;- ознайомлюватися з індивідуальною податковою документацією осіб, що

виконують публічні обов'язки для органів місцевого самоврядування;- мати доступ до особистих даних, що стосуються кваліфікації та заробітної

плати службовців органів місцевого самоврядування;- виконувати або доручати виконання необхідних для контролю копій та витягів з

документів.21





Фінансові інспектори мають право карати штрафами керівників і співробітників органів, що ускладнюють проведення контролю.

Кожна перевірка закінчується складенням протоколу контролю, який є основою для підготовки постконтрольного докладу. Постконтрольний доклад надсилається до одиниць протягом 60 днів з дати підписання протоколу контролю і містить всі недоліки, порушення та пропозиції щодо їх усунення та вдосконалення перевіреної діяльності. Перевірена одиниця може звернутися до голови Палати з оскарженням постконтрольного докладу. Оскарження може відноситися тільки до потенційного порушення закону - контрольована одиниця не може вносити скаргу з приводів, що стосуються суті справи.

У строк 30 днів з моменту отримання постконтрольного докладу або розгляду Палатою оскарження цього докладу, контрольована одиниця інформує Палату про виконання рекомендацій або про причини їх невиконання. Рішення Палати контрольована одиниця має право оскаржити до Воєводського адміністративного суду.

Крім перерахованих вище контрольних повноважень, Регіональна рахункова палата контролює періодичні звіти з бюджетів органів місцевого самоврядування з точки зору бухгалтерського обліку і формального, а також перевіряє заявки на надання компенсаційної частини загальної субсидії.

Закон "Про Регіональні рахункові палати" не передбачає можливості проведення контролю безпосередньо на запитання жителів даної одиниці місцевого самоврядування. Але можливість здійснювати Палатою перевірок за власною ініціативою, однак, дозволяє реагувати в таких випадках.

Незалежно від діяльності нагляду і контролю, регіональні рахункові палати можуть виконувати для одиниць місцевого самоврядування консультаційну діяльність. Відповідно до ст. 13 Закон "Про Регіональні рахункові палати" консультування може включати в себе, серед іншого, внески про можливості погашення кредиту, позики, або викупу цінних паперів, внески про програми оздоровлення місцевих органів влади, багаторічну фінансову політику та підготовки інтерпретації деяких правових актів.

2.4. Ревізійні комісії одиниць місцевого самоврядування

Особливим типом контрольних органів є ревізійні комісії одиниць місцевого самоврядування. Вони діють відповідно до таких законодавчих актів:

- ст. 18а закону від 8 березня 1990 "Про ґмінне самоврядування"21,- ст. 16 Закону від 5 червня 1998 "Про повітове самоврядування"22,- ст. 30 Закону від 5 червня 1998 "Про самоврядування воєводства23".

21 Єдиний текст: Закон. вісник 2013 r., поз. 594.22 Єдиний текст: Закон. вісник 2013 r., поз. 595.23 Єдиний текст: Закон. вісник 2013 r., поз. 596.

22





Основним завданням ревізійних комісій є контроль діяльності виконавчого органу одиниці місцевого самоврядування та діяльності організаційних підрозділів одиниці самоврядування. Ревізійна комісія щорічно надсилає органу, що має нормотворчі повноваження, висновок про виконання бюджету одиниці місцевого самоврядування і представляє нормотворчому органу заяву про схвалення діяльності виконавчого органу. Комісія може також виконувати інші контрольні завдання доручені їй нормотворчим органом.

Особливе становище ревізійної комісії в системі контролю та нагляду за установами полягає в тому, що тільки ревізійна комісія уповноважена здійснювати оцінки доцільності дій, вжитих виконавчим органом і організаційними підрозділами одиниці місцевого самоврядування.

Ревізійна комісія складається з депутатів, обраних органом, що має нормотворчі повноваження. Положення вищезгаданих законів вимагають, щоб в ревізійній комісії були представлені всі клуби депутатів. Членства в ревізійній комісії не можна поєднувати ні з функціями голови або заступника голови нормотворчого органу, ні з членством в органі виконавчої влади.

Закон не визначає внутрішню організацію, детальний обсяг завдань або режиму роботи ревізійної комісії, ці питання регулюються в статутах одиниць місцевого самоврядування. Прийняття статуту є обов'язком нормотворчого органу одиниці місцевого самоврядування, але в деяких випадках вимагається погодити текст статуту з головою Кабінету Міністрів24. Статей угоди президента Ради міністрів. В результаті віднесення положень, що стосуються функціонування ревізійних комісій, до компетенції нормотворчих органів, ці правила досить різноманітні. Це стосується, наприклад:

- способу визначення плану роботи ревізійних комісій - як правило, нормотворчий орган затверджує план, представленого ревізійною комісією, але в деяких одиницях місцевого самоврядування передбачена можливість додаткового доручення ревізійній непланового контролю,

- режиму і строку повідомлення контрольованого органу про передбачувану перевірку,

- способу документування результатів контролі ревізійною комісією,- можливість втручання ради в роботу ревізійної комісії25,- умов розгляду скарг ревізійною комісією на діяльність війта, бургомістра або

президента міста,- умов розгляду радою результатів перевірки, проведеної ревізійною комісією

24 Це відноситься до статутів воєводств, - і за поданням міністра, відповідального за адміністрацію - статутів міст, де проживає понад 300 тисяч жителів.25 Яскравим прикладом є статут стальовольского повіту, в якому було вирішено, що рада може зажадати від ревізійної комісії відмови, а також припинення контролю або відмови від окремих контрольних дій. На іншому полюсі є статут міста Вейхерово, який містить положення, відповідно до якого міська рада може зажадати від ревізійної комісії доповнити результати перевірок.

23





І інших аспектів роботи ревізійної комісії.

Ревізійна комісія є органом ради (в воєводстві - сеймику), і це означає можливість впливати через раду/сеймик на роботу комісії. Ревізійні комісії повинні, однак, мати велику автономію у визначенні плану контролю та виборі засобів, за допомогою яких вони хочуть досягти цілі контролі.

3. Громадський контроль

Незалежно від функціонування професійних органів контролю та нагляду, польське законодавство гарантує всім громадянам право контролювати державні фінанси. Для цього призначені положення, що стосуються прозорості функціонування представницьких органів, а також положення, що гарантують громадянам право на доступ до публічної інформації, в тому числі доступ до документів, що стосуються фінансового управління, яке здійснюється державними органами.

Доступ до публічної інформації, звичайно, не є необмеженим. Важливо, однак, що положення, які обмежують доступ до інформації про діяльність органів державної влади, що виникають з необхідності захисту життєво важливих інтересів держави, а також захисту особистих благ і захисту комерційної таємниці, повинні мати рангу закону і повинні включати чітко визначеному обсяг захисту секретної інформації.

3.1. Конституційні основи права на доступ до інформації

Основою права громадян на інформацію про діяльність органів державної влади та, таким чином, органів місцевого самоврядування, є ст. 61 Конституції РП, згідно з якою:− громадянин має право на отримання інформації про діяльність органів

державної влади і осіб, які займають державні посади (далі зване в експертизі право на публічну інформацію),

− право на публічну інформацію включає в себе доступ до документів і присутність на засіданнях колегіальних органів публічної влади, обраних на підставі загальних виборів (і таким чином, зокрема, на засідання ґмінних, повітових рад та воєводських сеймиків), з можливістю запису аудіо або відео.

− обмеження права до публічної інформації може відбутися тільки на підставі конкретних законів, що захищають права і свободи інших осіб і суб'єктів господарювання, громадського порядку, безпеки або важливі економічні інтереси держави,

− режим надання публічної інформації визначають закони, а щодо Сейму і Сенату - їх регламенти.

24





3.2. Принципи доступу до публічної інформації

Положення ст. 61 Конституції більш детальніше викладені в багатьох законах, найбільш важливим з яких для питання про право громадян на інформацію про діяльність органів державної влади є Закон від 6 вересня 2001 "Про доступ до публічної інформації" (Закон. вісник 2014 r. поз. 782). Цей закон містить основні положення про право громадян до публічної інформації, а також обов’язки, пов'язані з наданням такої інформації.

Відповідно до Закону, право на публічне інформації включає право на: - негайно отримати публічну інформацію, що містить поточні дані про громадські

справи, у тому числі отримати оброблювану інформацію в тій мірі, в якій це особливо важливо для суспільного інтересу;

- доступу до офіційних документів;- доступу на засідання колегіальних органів публічної влади, обраних на підставі

загальних виборів,причому публічна інформація розуміється як будь-яка інформація про громадські питання. Відповідно до ст. 5 Закону, право на публічну інформацію обмежується в обсязі і на умовах, зазначених у положеннях про захист секретної інформації та захист іншої захищеної законом таємниці.

Основні принципи доступу до публічної інформації можна підсумувати в наступних пунктах.

1. Право на публічну інформацію має кожен - що інтерпретується як право на інформацію, яке мають не тільки громадяни Польщі, а й організації, що об'єднують громадян та громадяни інших країн. По відношенню до публічної інформації про діяльність органів одиниці місцевого самоврядування, це означає, що право на цю інформацію мають як особи, які проживають на території даної одиниці місцевого самоврядування, так й інші особи.

2. Від особи, яка здійснює право до публічної інформації не повинно вимагатися, щоб вона виявила, якими юридичними або фактичними інтересами керується - забороняється обумовлювати доступ до публічної інформації цілями, для яких вона буде використовуватися.

3. Державні органи зобов'язані надавати публічну інформацію, якою вони володіють, незалежно від того,чи документи, що містять інформацію, були ними створені чи передані з інших джерел.

4. Право на публічну інформацію включає в себе право повторно використовувати цю інформацію, що на практиці означає заборону на надання публічної інформації за умови її використання виключно в особистих цілях.

5. Відмова у наданні публічної інформації має місце на підставі адміністративного рішення, що означає можливість його оскарження.

25





Закон передбачає два основні режими доступу до публічної інформації:– публікація інформації в Бюлетені публічної інформації (BIP), який є уніфікованою

системою веб-сайтів26, створеною для загального доступу до публічної інформації,

– надання доступу за запитом особи, що запитує доступ до публічної інформації, причому у випадку, коли предметом запитання є надання обробленої інформації, вона повинна бути доступна в тій мірі, в якій це особливо важливо для суспільного інтересу27.

Обсяг інформації, яка підлягає розміщенню в BIP, був визначений у ст. 6 Закону "Про доступ до публічної інформації". Докладні правила ведення BIP викладені у розпорядженні міністра внутрішніх справ і адміністрації, виданого на підставі Закону "Про доступ до публічної інформації"28.

Закон "Про доступ до публічної інформації"передбачає деякі рішення, що обмежують доступ громадян до інформації, що становить інтерес для них. Особливо важливими здаються три приклади таких рішень.

1. Якщо громадянин запитує доступ на отримання обробленої інформації (що потребує створення зведених відомостей), їх надання залежить від того, чи орган, до якого громадянин звернувся з запитом, визнає, що надання доступу до цих даних є особливо важливе для громадського інтересу. Це створює значні можливості для відмови в наданні інформації.

2. Якщо орган, до якого громадянин звернувся з запитом про надання публічної інформації, відмовить надання такої інформації, він повинен зробити це у формі адміністративного рішення, яке може бути оскаржене до самоврядної касаційної колегії. Якщо орган - без видачі рішення - несумлінно проінформує громадянина про те, що інформація, запитувана громадянином, не є публічною за змістом Закону "Про доступ до публічної інформації", то змусити надати цю інформацію можна тільки за допомогою набагато більш складного судового розгляду.

3. Закон вимагає, щоб орган, який надає публічну інформацію, створив можливість громадянину зробити копії чи виписи документів, але не передбачає можливості засвідчення вірності копій документів, що в багатьох випадках ускладнює пізніше використання цієї копії.

26 Доступ до сайтів BIP можна отримати або через веб-сайти окремих держаних установ, або через головну сторінку BIP: www.bip.gov.pl 27 Ст. 3 п. 1 підпункт 1 Закону "Про доступ до публічної інформації".28 Розпорядження Міністра внутрішніх справ і адміністрації від 17 травня 2002 р. щодо Бюлетеня громадської інформації ( Закон. вісник № 67, поз. 619 ) .

26



https://sip.legalis.pl/document-view.seam?documentId=mfrxilruguytcnrrguya



4. Висновки та рекомендації

Сформована в Польщі система нагляду за діяльністю одиниць місцевого самоврядування та система контролю за її діяльністю є - на мій погляд - добре збалансованим компромісом між прагненням забезпечити законне функціонування органів місцевого самоврядування та захистом гарантованою Конституцією незалежності одиниць місцевого самоврядування. Для такої оцінки важливе як чинне законодавство, так і практика застосування цього законодавства, в тому числі - дуже помірковане користування органами урядової адміністрації засобами нагляду, передбаченими законом, наприклад, можливості розпуску нормотворчого органу одиниці місцевого самоврядування.

Аналізуючи правові основи для польської системи нагляду та контролю за місцевими органами влади, можна вказати на основні принципи цієї системи, які слід рекомендувати в якості відправної точки для розробки детальних правових рішень.

1. Наглядові дії урядової адміністрації повинні бути обмежені в можливісті скасування або зміни постанов і розпоряджень органів самоврядування тільки з приводу порушення закону і лише в тій мірі, в якій це необхідно для усунення цих порушень.

2. Органи нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування повинні бути незалежними при видачі рішень. Ці органи повинні бути сформовані таким чином, щоб звести до мінімуму можливість політичного тиску на їх рішення.

3. Рішення наглядових органів урядової адміністрації мають бути піддані судовому розгляду на підставі скарг до судів, що подаються одиницями місцевого самоврядування. Несприятливі судові рішення, винесені у першій інстанції одиниці місцевого самоврядування повинні мати можливість оскаржити у вищестоящий судовий орган.

4. Контроль діяльності органів місцевого самоврядування повинен здійснюватися органами урядової адміністрації у відповідності зі строгими критеріями і згідно з чітко визначеними процедурами.

5. Громадяни повинні мати гарантований доступ до інформації про діяльність органів місцевого самоврядування (публічної інформації), а обмеження на доступ до інформації можуть бути впроваджені тільки на підставі законів.

6. Закони повинні визначати обов'язки органів державної влади щодо надання публічної інформації.

7. Громадяни повинні мати право на судовий розгляд справи про доступ до публічної інформації.

27





Вище зазначені принципи повинні створювати підставу, на якій будуть будуватися конкретні положення щодо нагляду за діяльністю одиниць місцевого самоврядування.

Слід також зазначити деякі недоліки польського нагляду за одиницями місцевого самоврядування та шукати рішення, вільні від дефектів, зазначених нижче.

По-перше, громадянам досить складно домагатися права на доступ до публічної інформації у судовому порядку, це забирає багато часу, що відлякує багатьох громадян відстоювати свої права на публічну інформацію. Тому необхідно шукати механізми, які полегшують громадянам можливо швидке отримання публічної інформації, яку відмовився надати зобов'язаний до цього державний орган.

По-друге, викликають сумніви відносно одночасне виконання функцій контролю та нагляду регіональними рахунковими палатами. Здається розумним розділити ці функції, хоча я повинен визнати, що висунуті в Польщі аргументи відносно персоналу (відсутність фахівців, щоб забезпечити паралельну безперебійну роботу окремих контрольних і наглядових установ) можуть промовляти на користь створення однієї контрольно-наглядової установи. Але однозначно негативно я оцінюю зобов'язання регіональних рахункових палат щодо проведення платних курсів підготовки та консультування. Поганим рішенням є, на мою думку, також доручення регіональним рахунковим палатам функцій органів, що розглядають справи про порушення фінансової дисципліни органами місцевого самоврядування.

По-третє, було б доцільно розширити вимоги до розкриття інформації органами місцевого самоврядування і зобов'язати їх публікувати інформацію, щоб дозволити широким колам населення зрозуміти проблеми відносно стратегії розвитку одиниці самоврядування та наслідки різних фінансових рішень. Більш активний підхід органів місцевого самоврядування до питання інформування громадян про проблеми свого міста чи села буде важливим фактором для активної участі громадян в управлінні справами громади.

28





Цитовані правові акти

Конституція Республіки Польща від 2 квітня 1997 року Європейська хартія місцевого самоврядування ( Закон. вісник 1994 р. № 124, поз. 607, з наст. зм.) Кодекс адміністративного судочинства від 14 червня 1960 р. (Закон. вісник 2013 р. поз. 267) Закон про ґмінне самоврядування від 8 березня 1990 року (Закон. вісник 2013 р., поз. 594 з наст. зм.) Закон про регіональні рахункові палати від 7 жовтня 1992 року (Закон. вісник 2012 р., поз. 1113) Закон про самоврядні касаційні колегії від 12 жовтня 1994 року (Закон. вісник 2001 р. № 79, поз. 656, з наст. зм.) Закон про Верховну контрольну палату від 23 грудня 1994 року (Закон. вісник 2012 р., поз. 82) Закон про управління нерухомістю від 21 серпня 1997 року (Закон. вісник 2014 р. поз. 518 з наст. зм.) Закон про повітове самоврядування від 5 червня 1998 року (Закон. вісник 2013 р., поз. 595 з наст. зм.) Закон про воєводське самоврядування від 5 червня 1998 року (Закон. вісник 2013 р., поз. 596 з наст. зм.) Закон про місцеві референдуми від 15 вересня 2000 року (Закон. вісник 2013 р., поз. 706) Закон про доступ до публічної інформації від 6 вересня 2001 року (Закон. вісник 2014 р. поз. 782) Закон про систему адміністративних судів від 25 липня 2002 року (Закон. вісник № 153, поз. 1269, з наст. зм.) Закон про судочинство в адміністративних судах від 30 серпня в 2002 року (Закон. вісник 2012 р. поз. 270, з наст. зм.) Закон від 23 січня 2009 року про воєводство і урядову адміністрацію в воєводстві (Закон. вісник № 31, поз. 206, з наст. зм.) Закон про державні фінанси від 27 серпня 2009 року (Закон. вісник 2013 р., поз. 885, з наст. зм.) Виборчий кодекс від 5 січня 2011 року (Закон. вісник № 21, поз. 112, з наст. зм.) Розпорядження Міністра внутрішніх справ і адміністрації від 17 травня 2002 року щодо Бюлетеню публічної інформації ( Закон.

вісник № 67, поз. 619 ) Указ Президента Республіки Польща про створення воєводських адміністративних судів і встановлення їх місцезнаходження і

обсягів юрисдикції від 25 квітня 2003 року (Закон. Вісник № 72, поз. 652) Постанова Голови Кабінету Міністрів від 17 листопада 2003 року щодо обсягів територіальної юрисдикції самоврядних

касаційних колегій (Закон. Вісник № 198, поз. 1925)

29





ekspertyza dla msz nadzór nad jst ua

Government & Nonprofit