Einkommens- und Anpassungsprobleme der Landwirtschafl in der

Europiiischen Wirtschaftsgemeinschafl Yon

Willi Alber~

] r ~ - b e r die Notwendigkeit, die Zahl der Arbeitskr~ifte in der Land- | ~ wirtschaft zu vermindem, damit das Einkommen der in der Land~

wirtschaft verbleibenden Bauem mit der allgemeinen Einkommens- entwicklung in der Volkswirtschaft Schritt halten kann, besteht Ein- mllfigkeit. Selbst der deutsche Bauemverband, der lange Zeit versucht hat, das Einkommensproblem in der westdeutschen Landwirtschaft bei Erhaltung der iiberkommenen Produktionsstruktur zu 16sen, hat diese Konzepfion inzwischen als unhaltbar aufgegeben. Die starke Verminde- rung der Zahl der Arbeitskr~ifte in den vergangenen zwanzig Jahren yon 5,z Millionen auf 1,8 Millionen - - also um etwa zwei Drittel ~ , die ohne nennenswerte staatliche F6rderung vor sich gegangen ist, hatte allerdings diese Konzeption bereits ad absurdum gefigurt.

Auch iiber die Erkenntnis, dab nach der Verringerung der Zahl der Lohnarbeitskr~ifte auf weniger als 15oooo im Jahre i97o die weitere Verringerung der Arbeitskr~ifte tiber ein Ausscheiden bisher selbst~udiger Landwirte edolgen muB, d.h., dab die Zahl der landwirtschaiflichen Betriebe schrumpft, besteht Einmiitigkeit. In den vergangenen zwanzig Jahren hat die Zahl der Betriebe bereits um mehr als ein Drittel, yon z, 9 MiUionen auf 1,2 Millionen abgenommen.

SchlieBlich stehen auch die Ursachen dieser Entwicklung lest: Die Absatzm~gfichkeiten ffir landwirtschaft]Jche Produkte nehmen weniger schnell zu Ms die Erh6hungen der Produktivit~it und damit der Ein- kommen nn nichtlandwirtschaftlichen Bereich. SoUen sich die Produk- tivit~t je Kopf und die Einkommen je Kopf trotzdem in dem gleichen

A n m e r k u n g : Obera rMte te Fassung des Festvortrages anlt~Blich des achtzigsten Ge- burtstages yon Prof. Dr. Dr. h. c. Constantin yon D/etze am 3. November x97x an der Uni- versit~t Freiburg.

W d ~ , - h _ *~ s , ~ A~hiv Bd. CVIII. xz

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MaB wie auBerhalb der Landwirtschaft erhShen, muB sich ceteris paribus die mengenm~iBig beschr~inkte Produktion auf eine geringere Zahl von Arbeitskr~ten verteflen.

Da diese Konsequenzen politisch unbequem sind, erstaunt es nicht, dab man zuerst versucht hat, ihnen dutch andere MaBnahmen auszu- weichen.

I. St~irkere ErhShung des Agrarpreisniveaus im Verh~iltnis zu den Preisen ftir gewerbliche Erzeugnisse

Diesem Vorgehen steht nicht nut ein starker politischer Widerstand entgegen; denn die Nahrungsmittelpreise sind weitgehend politische Preise, weft sie die Lebenshaltungskosten unmittelbar - - und zwar am st~irksten flir die ~rneren BevSlkerungsschichten - - erhShen, sondern auch die Gefahr des Entstehens von Marktungleichgewichten begrenzt diese MSglichkeit stark. Bei staatlich festgesetzten Preisen entstehen Uber- schiisse, die nicht oder nur zu so hohen Kosten absetzbar sind, dab diese Kosten in keinem Verh~iltnis zu dem Erfolg stehen; ohne staatliche In- tervention wiirden hShere Preise zu einer Mehrproduktion fiihren, die zur Folge h~itte, dab sie nicht aufrechterhalten werden kSnnen. Die geringe Preiselastizit~it der Nachfrage nach Agrarprodukten wiirde zu einem so starken Preiseinbruch fiihren, dab der GesamterlSs geringer als vor Ausdehnung der Produktion w~e. Da die UberschuBproduktion fin Gemeinsamen Markt grSBer als fin nationalen deutschen Bereich ist, sind dem Versuch, mit Hflfe der Preispolitik die Agrareinkommen zu erhShen, noch engere Grenzen als friiher gesetzt.

Es bliebe nur iibrig, die mit einem hSheren Agrarpreisniveau verbundene Tendenz zur Oberproduktion durch die gleichzeitige Einftihrung mengen- m~iBiger Beschr'~nkungen zu verhindern. Grunds~itzlich ist eine solche MSglichkeit gegeben. Dieses Verfahren wird z. B. auch auf dem Zucker- markt mit Erfolg angewendet. Anderseits zeigen die amerikanischen Erfahnmgen mit der Anbauit~ichenbeschr~inkung, dab der Erfolg frag- lich ist. Problematisch ist, dab infolge der starken tiberwiegend wetter- bedingten Ernteschwankungen keine Gew/ihr besteht, dab die gewiinschte, dem Kontingent entsprechende Emtemenge auch erreicht wird. Ist dies nicht der Fall, ergeben sich in Jahren guter Ernte immer noch Uber- schiisse. Auf ilmen bleiben entweder die Bauem sitzen (reine Mengen- kontingentierung), oder sie werden ilmen nur zu erheblich unter dem Garantiepreis hegenden, nicht kostendeckenden Preisen abgenommen (kombinierte Preis-Mengenintervention). Da in beiden F~llen ftir die Landwirte ein Anreiz besteht, die ~berschuBmengen freih~indig zu ver- kaufen, erfordert die Kontingentiertmg eine KontroUe des Absatzes, so dab das System nur bei einem Staatshandelsmonopol oder einer staat- lich scharf kontrollierten Handels- oder Verarbeitungsstufe funktioniert.

Einkommens- und Anpassungsprobleme tier Landwirtschaft I ~ I in der Europ~ischen Wirtschaftsgemeinschaft

M6glich w~re auch eine auf freiwiUiger Basis beruhende rnonopolistische Verhsltensweise der Erzeuger, die aber angesichts der groBen Zahl der Anbieter und der Verlockung, die eigene Lage durch Angebot der gesamten produzierten Menge auf Kosten der anderen Produzenten zu verbessern, kaurn zu erreichen sein dtlrfte.

SchlieBlich fiihrt die Verteilung der Kontingente auf die Betriebe bei denjenigen Betrieben zu einer Kontingentsrente, die eine tiberdurch- schnittlich hohe Produktionserlaubnis erhalten haben; anderseits werden diejenigen benachteiligt, die aufgrund des gew~ihlten Verteilungsschltissels zu wenig berticksichtigt worden sind. IAngerfristig sind die nachteiligen Wirkungen einer rnengenrniiBigen Produktionsbeschr/inkung noch grSBer, weil der AnpassungsprozeB an die wirtschaftliche Entwicklung behindert wird. Das gilt selbst dann, wenn die Produktionsrechte handelsf~_ig sind; denn die rnit dem Ankauf verbundenen Kosten hemrnen die Mobilit/it und verschaffen den alten Besitzern ein Renteneinkommen.

Die Nachteile werden sich um so st/irker auswirken, je 1/inger die Kontingentierung besteht. Da rait ihrer Hilfe ein tiber dem Gleichgewichts- preis des Marktes liegender Preis durchgesetzt werden soil, sind sie. auf Dauer angelegt. Beispiele fiir die konservierende Wirkung shad die seit 1931 bestehenden Anbaubeschr~inkungen ftir Zuckerrtiben und die Brennrechte fiir landwirtschaftliche Brennereien. Hinzu kornrnt, dab die Voraussetzungen ftir ein funktionierendes Kontingentsystem in der EWG sehr unterschiedlich sind (Anteil der Selbstvermarktung, Struktur der Handels- und/oder Verarbeitungsstufe, Effizienz der Verwaltung). Die L~inder, in denen die Kontrolle der Absatzwege am schlechtesten funk- tioniert, werden begtinstigt; denn die Landwirte k6nnen die Beschr/in- kungen am leichtesten unterlaufen. Da dies gerade in den IAindern mit dem grSBten Produktionspotential der Fall ist, wtirde die Landwirtschaft in der Bundesrepublik die Leidtragende eines solchen Systems sein.

2. VergrSBerung des Marktanteils der inl~i_udischen Erzeugung

Soweit die Produktion den inl~i_udischen Bedarf tibersteigt, ergeben sich die eben bereits erw~Jmten Schwierigkeiten der ~berschuBverwertung. Abet auch wenn der Selbstversorgungsgrad kleiner als ioo vH ist, ver- oder behindern handelspolitische Rticksichten ein weiteres Zurtickdr~i_ugen ausl~i_udischer Anbieter.

3. Rationalisierung durch Senkung der Kosten

Da sich die zu geringe Betriebsgr6Be als Haupthindernis ftir eine Kostensenkung erwiesen hat - - u. a. wegen der schlechten Kapazit/its- ausnutzung yon Maschinen -- , wird hierdurch nur die Notwendigkeit unterstrichen, das Ausscheiden yon Landwirten zu fSrdern, urn dadurch zu grSBeren Betriebseinheiten zu gelangen.

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4. Subventionierung der Landwirtschaft

Die Markteinkommen k6nnen dutch Subventionen aus dem Staats- haushalt erh~Sht werden. Der Gewinn der Landwirte betrug i97o etwa I5 Mrd. - - I6 Mrd. DM; ilmen stehen Subventionen --direkte Ausgleichs- zahlungen und Steuervergtlnstigungen, MaBnahmen der EWG und im nationalen Rahmen - - yon fast IO Mrd. DM gegentiber. Auch wenn man yon dieser Summe die nicht unmittelbar in der gleichen Periode ein- kommenswirksamen Betr~ige zur Stmkturverbesserung im Umfang yon etwa 2,5 Mrd. DM abzieht, verdanken die Landwirte etwa die H~ilfte ihres Einkommens staatlichen Hilfsmaflnahmen. Dabei sind die durch die Schutzmaflnahmen an der Grenze erreichten h6heren Binnenmarkt- preise, die yon den Verbrauchern zu tragen sind und weitere Milliarden- betriige erreichen, nicht mitgerechnet. Diese M6glichkeit ist nicht nur weitgehend ausgeschiSpft; es steht zu erwarten, dab sie angesichts der politischen Widerst~inde gegen ein st~.udiges Ansteigen tier Leistungen for einen schrumpienden Wirtschaitszweig anf die Dauer in dieser H6he nicht durchgehalten werden k6nnen, zumal die Zust~indigkeit far einen groflen Tell der Beihilfen auf die EWG iibergegangen und die Daner einiger MaBnahmen zeitlich befristet ist.

Nachteilig wirkt sich vor allem ans, dab die Subventionen, ~hnlich wie mengenmiiBige Produktionsbeschr~inkungen, die Anpassungskr~ifte des Marktes beeintriichtigen. Besonders deutlich f~Ut dies bei dem System der im Vereinigten K6nigreich praktizierten deficiency payments, ins Auge, bei denen den Landwirten ein fester Preis fiir die Produkte garantiert wird trod die Differenz zwischen den am Markt erzielten (erzielbaren) Preisen und dem Garantiepreis als Subvention gezahlt wird. Je niedriger der Marktpreis ist, urn so st~irker mul3 subventioniert werden. Das Wamsignal, das fallende Preise bei einem Fehlverhalten der Produ- zenten darstellen, wird also ansgeschaltet. Wenn auch die Wirkung bei anderen Subventionsformen nicht ganz so kraft ist, so haben Subventionen in der Regel doch zwei Nachteile:

a. Sie erhalten tlberkomrnene Strukturen, weft der Zwang, sich an- zupassen, infolge der Neutruli_~ierung einer Fehlentwicldung abgeschw~icht wird.

b. Sie reizen zu einer Mehrproduktion an und machen es schwieriger, das Gleichgewicht auf den M~rkten wieder herzustellen. Das gilt selbst dann, wenn die Subventionen nicht an Menge und/oder Preis der erzeugten Produkte ankniipfen; denn die Verbesserung der Liquidit~t hemmt das Ausscheiden yon Landwirten und beeinfluflt auch die Investitions- neigung positiv.

Einkommens- und Anpassungsprobleme der Landwirtschaft i73 in der Europ~ischen Wirtscha/tsgemeinschaft

Nur wenn die flberwiegend gew~-ten Erhaltungssubventionen durch FSrderungssubventionen mit strukturverbessernder Wirkung ersetzt wiirden, w~ren die erw~hnten nachteiligen Wirkungen nicht zu erwsrten. Doch diese sind schwieriger zu handhaben und kSnnen auch wegen der fehlenden generellen Verbesserung der Einkommenslage der Landwirte nicht als Ersatz fflr die Preispolitik dienen.

Parteipolitiker und Interessenvertreter mSgen glauben, dab in einzel- nen Punkten, z. B. bei den Preisen flir bestimmte Produkte, bei der Ver- wertung yon Uberschfissen flir Entwicklungsl~nder, in der Subventions- politik noch nicht das Letzte zugunsten der Landwirte herausgeholt ist. Es wird aber anseits anerkannt, dab solche MaSnahmen die Verminderung der Zahl der Arbeitskr~fte und damit der Betriebe nicht ersetzen kSnnen.

Ich mSchte reich deshalb mit diesem Problemkreis nicht weiter be- sch~ftigen. Die bisherigen Bemerkungen soUten lediglich den Hinter- grund ffir die im Zentrum stehenden und im folgenden zu behandelnden Probleme abgeben, wie sich die Landwirtschaft an die wirtschaftliche Entwicklung anpassen muB, wenn Oberschiisse vermieden und die Ein- kommensdisparit/it verdngert werden soU. Dabei sind die vorhandenen Mittel der Agrarpolitik anf ihre Eignung zu prilfen und ist zu erSrtem, wel- che Struktur man ftir die Landwirtschaft anstreben soil.

Zuerst soll die Bedeutung der Preispolitik fiir den AnpassungsprozeB untersucht werden; denn die Feststellung, dab mit ihrer Hflfe das Ein- kommensproblem nicht oder nicht allein gelSst werden kann, heiBt nicht, dab sie keine Bedeutung flir den AnpassungsprozeB besitzt. Die bisherigen Bemerkungen zur Preispolitik besagten nur, dab die Preise eine bestimmte HShe wegen des drohenden Entstehens nicht absetzbarer t3berschiisse nicht iiberschreiten diirfen (Preisobergrenze). Hinzu kommt, dab sie anch unabh~ingig vonder Marktsituation ein gewisses Niveau nicht iiberschreiten diirfen, weil sonst die Einkommensdisparit~it als Motor fiir den AnpassungsprozeB nicht mehr ausreicht, um nicht existenz- f~ihige, in der Re.gel zu kleine Betriebe zum Ausscheiden zu bewegen.

Auf der anderen Seite wird den existenzf~ihigen oder den aufstockungs- f~ihigen Betfieben bei zu niedrigen Preisen die MSglichkeit genommen, sich aus eigener Kraft den ge~nderten 5konomischen Daten anzupassen. Dazu gehSrt, dab mindestens ein Tefl der Investitionen mit eigenen Mitteln finanziert werden kann. Wie wenig diese Voraussetzung bereits in den letzten Jahren, d. h. vor der erneuten Verschlechterung der Ertrags- lage durch das Einfrieren der Nominalpreise bei stark gestiegenen In- flationsraten und durch ihre Senkung infolge der Anderung der W/ihrungs- parit/iten, gegeben war, zeigen die folgenden Relationen zwischen Netto- investitionen und Zunahme der Verschuldung:

17 4 Willi Albers

Tabelle I ~ N e t t o i n v e s t i t i o n e n und N e t t o v e r s c h u l d u n g der w e s t d e u t s c h e n L a n d w i r t s c h a f t I967--i97 r (Mrd. DM)

x967/68 x968/69 x96917 o x97o/7 x

Jahr Nettoinvestitionen

x,3 1,3 1,4 1,2

Zunahme der Verschuldung

2,3 2,I 1,7 1,3

Quelle: Materialband zum Agrarbericht x972 der Bundesregierung. Deutscher Bundes- tag, 6. Wahlperiode, zu Drucksache VI]3o9o. Bonn, xs. Februar x972. S. 44f.

Die Kredite haben also in allen vier Jahren die Nettoinvestitionen tiber- stiegen, d.h. auch ein Teil der Reinvestitionen muBte mit Krediten finanziert werden, oder anders ausgedrtickt, die Betriebe haben vonder Substanz gezehrt. Wenn in der gewerblichen Wirtschaft mehrere Jahre hintereinander derartige Verhtiltnisse bestehen wiirden, w~re die Kredit- f~/~_igkeit der Betriebe nicht mehr gegeben. In der Landwirtschaft kSnnen in der Regel eine Zeitlang immer noch ausreichende Sicherheiten fltr die Kredite zur Verfiigung gestellt werden, so dab die Konsequenzen der fehlenden Rentabilitat nicht sofort wirksam werden. AUerdings ist der Verschuldungsspielraum in der Landwirtschaft auch nicht mehr tmbe- schr'~nkt, da viele Betriebe bereits die Verschuldungsgrenze erreicht haben, die zudem noch angesichts fallender Bodenpreise nach unten verschoben wird. Die Folgerung lautet, dab die Preisuntergrenze unter- schritten ist, die die entwicklungsfahigen Betriebe in die Lage versetzt, aus eigener Kraft mit der technischen Entwicklung Schritt zu halten.

Die deutsche Agrarpolitik hat die Konsequenzen hieraus gezogen; denn in dem Mabe, wie sich die FinanzierungsmSglichkeiten der Investitio- nen verschlechtert haben, hat sie die staatliche F6rderung von Investitionen in Vollerwerbsbetrieben verst~rkt. Zwar mag der im einzelbetrieblichen FSrderungsprogramm vorgeschriebene Betriebsentwicklungsplan den einen oder anderen Landwirt zum kritischen Oberdenken seiner Produktions- und Organisationsstruktur veranlassen. Der entscheidende Nachteil dieses Verfahrens besteht darin, dab damit die Entscheidung tiber die Ent- wicklung eines ganzen Wirtschaftszweiges weitgehend in die H~inde des Staates gelegt wird. Betrachtet man die Fehlentscheidungen der Agrar- politik in den letzten zwanzig Jahren - - sie beschr~ken sich keineswegs auf die Bundesrepublik Deutschland -- , so ist diese Entwickinng mit Skepsis zu vedolgen. Je weniger ein Untemehmer - - und ich rechne auch den landwirtschaftlichen Betriebsleiter dazu - - in eigener Ver- antwortung und auf eigenes Risiko Entscheidungen trifft, um so grSBer

Einkommens- und Anpassungsprobleme der Landwirtschaft I ~ 5 in der Europ~schen Wirtschaftsgemeinschaft

ist die Gefahr von Fehlentwicklungen. Insofern ist es nur zu begr~en, daB - - da die Verwaltung sich bei der Entscheidung der Frage, welcher Betrieb f6rderungswiirdig ist oder nicht, hoffnungslos iiberfordert sieht in der Praxis jeder Landwirt gefSrdert wird, der dies m~chte. Gewisse Extremf~tUe werden selbstverst~ndlich ausgeschaltet.

Die Idee, die Preise fiir die Agrarprodukte so festzusetzen, daB sich zwischen der Ober- und Untergrenze ein Anpassungskorridor ergibt, in dem die entwicldungsf~higen Betriebe rationalisieren und sich moderni- sieren kSnnen, die nicht entwicklungsf~higen wegen der abschreckenden Einkommensdisparit~t gegentiber anderen Besch~ffigungsmSglichkeiten abet aufgegeben werden, ist zwar einfach und einleuchtend, l~Bt sich in der Praxis abet kaum verwirklichen, well die Preisobergrenze, die nicht fiberschritten werden darf, wenn die Abwanderung aufrechterhalten werden soll, vielfach niedriger liegt als die Preisuntergrenze, die flit die Entwicklungsf~higkeit der im ProduktionsprozeB verbleibenden Betriebe notwendig ist.

Der Milchmarkt ist ein gutes Beispiel dafiir. Bis vor einem Jahr be- standen erhebliche Milchiiberschfisse; ein Beweis dafiir, dab die Preise h6her als die Gleichgewichtspreise festgesetzt waren. Nachdem sich die OberschuBverwertung als zu kostspielig und schwierig erwiesen hatte, entschloB man sich dutch Einffieren und teilweise auch dutch Senkung der Nominalpreise zu einer kr~ftigen Senkung der Realpreise, die um so gravierender war, als es sich bei der Milcherzeugung um einen arbeits- intensiven Betriebszweig handelt, bei dem vonder Kostenseite her eher eine relative ErhShung der Preise zu erwarten gewesen w~e. Die Land- wirte reagierten hierauf sehr untersehiedlich. Die Betriebe mit kleinen Kuhbest~nden und nebenberuflicher Landbewirtschafttmg schr~nkten die Milchviehhaltung ein. Hierfiir war aber weniger die Erl6sverschlechterung verantwortlich als vielmehr die Tatsache, dab mit Festigung der auBer- landwirtschaftlichen Existenz die Einnahmen aus der Landwirtschaft weniger notwendig werden und der Freizeitverlust infolge des st~ndigen Angebundenseins schwerer wiegt als das hShere Einkommen. Das gilt besonders dann, wenn die alte Generation, ffir die eine Kuh im Stall zu den gewohnten Vorstellungen gehSrt, abstirbt. Anders ist es dagegen mit der Einschr~nkung der Milchviehhaltung bei den GroBbetrieben. Hier ist der Preiszusammenhang gegeben. Infolge der hohen Lohnkosten ist die Rentabilit~t des Betriebszweiges verlorengegangen. Die Betfiebe beseitigen die Verlustquelle, indem sie die Lohnarbeitskr~ffe entlassen und die Kfihe verkaufen. Anders war die Reaktion bei den mittleren Betrieben mit ausschlieBlich familieneigenen Arbeitskr~ften. F~ir sie gibt es keine M6glichkeit, dutch Entlassung yon Arbeitskr~ffen Kosten zu sparen. Eine Einschr~ukung der Produktion fiihrt automatisch zu

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EinkommensausfMlen. Die Landwirte haben deshalb einen Durchbruch nach vom versucht und die dutch die Entwicklung der Melk- und Ftit- terungstechnik gegebene M6glichkeit, mehr Tiere je Arbeitskraft zu ver- sorgen, zur Aufstockung der Best~inde genutzt. Insgesamt haben sich die Best~inde nur wenig verringert, so dab der Nutzeffekt der Preissenkung sehr schlecht gewesen ist. AuBerdem sind die falschen Kiihe geschlachtet worden, n~-nlich in den groBen Best~uden, in denen langfl-istig allein mit Aussicht auf Rentabilit~t die Milchviehhaltung betrieben werden kann. Ffir die groBen Betriebe war das Preisniveau zu niedrig, fiir die kleineren nicht niedrig genug, als dab der Druck zum Ausscheiden stark genug gewesen w~ire,

Fttr den 0konomen ergibt sich also die erstaunliche Tatsache, dab die Lenkungsfunktion der Preise in der Landwirtschaft stark beeintr~ichtigt ist. Hieraus tolgt, dab man nach Ersatzinstmmenten suchen muB, die diese Lenlamgsfunktion iibernehmen kSnnen. Diese haben sich aber bisher als relativ unwirksam erwiesen, so dab der Versuch in der Regel in eine Sackgasse gefiihrt hat. Es lolmt sich, den Ursachen fiir die unbefriedigende Lenkungsfunktion der Freise etwas genauer nachzugehen. Die Idee des Anpassungskorridors zwischen einer Preisober- und -untergrenze geht von der Voraussetzung aus, dab die Landwirte auf die von den Preisen gesetzten Signale in gleicher Weise reagieren und so, da die Kosten- und Ein- kommenslage ftir die kleineren Landwirte ungiinstiger sind, dab diese unter einen st~rkeren Druck gesetzt werden und zuerst ausscheiden. Diese Rechnung geht nicht anI, weft entweder, wie die Partialbetrachtung des Mflchmarktes zeigt, die Mobilit~it (Anpassungsf~ihigkeit und -bereitschaft) bei den kleineren Landwirten kleiner als bei den grSBeren Landwirten ist oder weil die Mobilit~it generell zu gering ist, so dab auch die gut gefBhrten leistungsf~igen Betriebe in ihrer Existenz gei~hrdet werden, bevor das Ausscheiden aus der Landwirtschaft den notwendigen Urafang erreicht hat.

Die zu geringe Mobilit~it ist also die Hauptursache far das Versagen des Preismechanismus. Der Schltissel zur LSstmg des Dilemmas besteht darin, die Ursachen der mangelnden Mobilit~it zu erkermen und MSglich- keiten zu linden, sie zu vergrSBern.

Zuerst sei darauf hingewiesen, dab sich ~mliche Probleme auch in anderen Wirtschaftszweigen ergeben haben und ergeben. PredShl I hat schon Ende der zwanziger Jahre die Oberkapazit~it in der Rheinschiffahrt untersucht und die geringe Mobilihlt der Partikuliere als Ursache ftir den yon ibm so bezeichneten Zustand der,minSsen Konkurrenz, festgestellt,

Die deutsche Rheinschiffahrt. Gutachten der Rheln-Komm~sion fiber die Lage der Rheinschiffahrt und der in ihr besch~tigten Arbeitnehmer. Erstattet yon B. H a r m s , B. Ku sk e , O. Most. W'Lssenschaftl. Sekret~Ir: A. Pred6hl . Berlin z93o.

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bei dem die Produktion anch zu nicht kostendeckenden Preisen anfrecht- erhalten wird. Die in der Ktistenschiffahrt und der Fischerei nach dem Zweiten Weltkrieg gezahlten Abwrackpr~imien sollen in diesen Wirt- schaftszweigen den gleichen Zustand beseitigen. Das Verkehrswesen scheint im tibrigen ftir eine zu geringe Mobilits pr~idestiniert zu sein; denn auch im Gtiterfernverkehr auf der StraBe hat es ~hnliche (~ber- kapazit~ten gegeben. Dieses Beispiel ist deshalb fllr die Landwirtschaft besonders interessant, weil man zur Vermeidung von Oberkapazit~ten das Mittel der Konzessionierung angewendet hat. Ersetzt man diesen Begriff durch den synonymen Ausdruck Kontingentierung ist man mitten in der agrarpolitischen Diskussion, mengenm~Bige Beschr~nkungen der Produktion oder des Angebots als Ersatzinstrument ftir die Lenkungs- funktion der Preise einzusetzen. Im tibrigen mtissen in diesem Zusammen- hang auch groBe Teile des Handwerks und des Einzelhandels erw~hnt werden; auch in diesen Bereichen l~i~t sich die Mobilit~t in den meisten F~illen nur tiber einen Generationswechsel erreichen.

Nun lassen sich aus der Beobachtung dieser Bereiche zwax manche interessanten Paxallelen zu den landwirtschaftlichen Problemen ziehen; die zu geringe Mobilit~t in der Landwirtschaft wird damit iedoch noch nicht beseitigt. MaBnahmen, die dies ~indern sollen, miissen daranf abstellen, die subiektive Bereitschaft der Landwirte zum Ausscheiden zu erh6hen und die obiektive M6glichkeit, auBerhalb der Landwirtschaft eine ge- sicherte Existenz zu finden, zu verbessern. Zwischen beiden MaBnahmen besteht ein enger Zusammenhang; denn je gtinstiger die Einkommens- m6glichkeiten auBerhalb der Landwirtschaft sind, um so gr6Ber wird die Bereitschaft zur Aufgabe der landwirtschaftlichen T/itigkeit sein. Die sub- jektiven Hindernisse bestehen in erster Linie in der Furcht vor der Un- sieherheit in der neuen Umgebung am Arbeitsplatz und gegebenenfalls - - wenn mit dem Arbeitsplatzwechsel ein Ortswechsel verbunden ist - - am neuen Wohnort. Eine zweite qualifizierte Berufsausbildung verringert das Risiko des Berufswechsels, eine Wohnung (ira Eigentum) mit Garten verringert die Umstellungsschwierigkeiten, wertbest/indige Anlageformen fiir den Erl6s aus der Ver/iuBerung des Holes f6rdern die Bereitschaft, ihn abzugeben, eine ausreichende Altersversorgung enthebt die Land- wirte der Sorge, einen Ersatz filr das mit der Aufgabe des Betriebes verlorene Altenteil zu finden. Vor aUem aber muB psychologisch die Ein- sicht in die Notwendigkeit zur Aufgabe des landwirtschaftlichen Berufes geschaiten werden. Hieran hat es die Regierung und noch mehr der Bauem- verband bisher fehlen lassen. Es ist verst~udUch, dab die Verwaltung und die Politiker keine groBe Neigung verspttrten, auf die D6rier zu gehen, wenn ihnen yon dort der Ruf aus der Zeit der groBen Koalltion *H6cherl- Schiller, Bauernkiller, entgegent6nt und sie nun gerade das yon diesen

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Pohtikem vertretene Programm als richtig hinsteUen sollen. Verst~ind- lich mag die Zuriickhaltung sein, politisch zu billigen ist sie nicht; denn jede Erh6hung der Mobihttit ffihrt zu einer Verringerung der Einkommens- disparit~it ffir die in der Landwirtschaft Verbleibenden. Die Produktion je Arbeitskraft und damit auch das Einkommen wird einerseits dutch das Ausscheiden grSBer, anderseits verschafft der mit der Betriebsver- grSBerung verbundene Extensivierungseffekt einen Spielraum fllr hShere Preise. Eine ausreichende Mobilit~it stellt also in der Tat den Schlilssel zur LSsung des Einkommensproblems in der Landwirtschalt dar.

Die zweite Voraussetzung zur ErhShung der Mobilit~it liegt in der objektiven M6glichkeit begriindet, anI3erhalb der Landwirtschaff ge- sicherte Arbeitspl~tze zu finden. Ffir die Mobilittit ist dabei nicht nur die Zahl der Arbeitspl~tze, sondern anch ihre Lage wichtig. Ist der Berufs- wechsel ohne Wohnungswechsel durchzuffihren oder mindestens mit der M6ghchkeit verbunden, in der heimathchen Umgebung zu bleiben, ist der Widerstand geringer als gegen ein Verpflanzen in eine unbekannte Umwelt. An diesem Punkt zeigt sich, dab der Strukturwandel in der Land- wirtschaft nicht nur als sektorales Problem gesehen werden darf. Eine integrale Landentwicklung ist notwendig. AuBerdem ist es unzureichend, den Vorgang nur an t~konomischen Kriterien zu messen.

Ks fragt sich, wie der Gemeinsame Markt die L6sung der Anpas- sungsprobleme fiir die deutsche Landwirtschaft ver~tndert hat. Die agrarischen Problemgebiete, die durch kleine Betriebe mit einem hohen ~Jberbesatz an Arbeitskr~ften und dutch unzureichende auBerland- wirtschaffliche Besch~ffigungsmSghchkeiten gekennzeichnet sind, sind in den anderen EWG-IAndem - - jedenfalls in Frankreich und Italien - - erheblich grSBer als in der Bundesrepublik. In diesen Gebieten wird wegen der fehlenden Opportunit~tseinkommen die Produktion noch aufrechterhalten, wenn sie in der Bundesrepublik schon atdgegeben wird. Es ist also zu erwarten, dab bei fortdauerndem Einkommensdruck die deutsche Landwirtschaft Marktanteile besonders zugunsten von Frankreich verlieren wird. Es besteht kein Zweifel, dab Frankreich mit diesem Ziel in den Gemeinsamen Markt hineingegangen ist und es auch heute noch verfolgt. Dr. Krebs, der langj~thrige deutsche Landwirtschaffs- attach~e in Paris, stellt dies in tiberzeugender Weise in seinem Buch fiber die tranz6sische Landwirtschaft I heraus. Man sollte deshalb nicht yon der naiven VorsteUung ansgehen, nach Abl6sung des ,Floatinge durch eine DM-Aufwertung nicht nur gegenfiber dem Dollar, sondern auch gegentiber dem franzSsischen Franc lieBe sich auf die Daner ein

K. Krebs , Frankreichs Agrarwirtschaft und Agrarpolitik in der Europ~ischen Ge- meinschaft. (Agrarpolitik und Marktwesen, H. z3.) Hamburg, Berlin z972.

Einkommens- und Anpassungsprobleme der Landwirtschaft I 7 9 in tier Europ~ischen Wirtschaftsgemeinschaft

Grenzausgleich durchsetzen, der die franz~sische Landwirtschaft daran hindert, die yore gemeinsamen Agrarmarkt erwarteten Vorteile zu ver- wirklichen.

Der Milchmarkt ist erneut ein gutes Beispiel daftir, dab eine derartige Entwicklung nicht nur ein iUusion~res Schreckgespenst ist. W~hrend in der Bundesrepublik die Milchviehbest~nde und die Milchproduktion schon leicht rtickl~iufig sind, zeigen sie in Frankreich noch leicht steigende Tendenz. Mehr als 5 ~ vH der Antr~ige auf Schlachtpr~mien fiir Ktihe ira Rahmen der Abschlachtaktion zur Beseitigung des Butterberges kamen aus der Bundesrepublik, obwohl bei uns nur etwas mehr als ein Viertel der Milchktihe gehalten werden. FOx Frankreich bestand die umgekehrte Relation (50 vH Milchkiihe, 25 vH Antriige auf Schlacht- pr~imien).

Nun war an sich zu erwarten, dab als Folge der Integration derartige regionale Produktionsverschiebungen eintreten wiirden; ja, sie mtissen sogar eintreten, wenn das Ziel der Integration, eine Orientierung der Produktion an den Standorten mit den niedrigsten Kosten - - nicht nut im nationalen Rahmen, sondern innerhalb der gesamten Gemeinschaft - - erreicht werden soll. Das Problem besteht nur darin, dab - - wie das Milchbeispiel zeigt - - nicht die Produktionskosten, sondern die Oppor- tunitiitseinkommen, die in Frankreich und Italien niedriger sind, die OrientierungsgrSl3e ftir die Anpassungsvorg~inge sind. Daraus kSnnen sich Fehlentwicklungen ergeben. So verliert in der Bundesrepublik die auf der kostengtinstigeren Griinlandfuttergrundlage betriebene Milchvieh- haltung an Boden gegentiber Frankreich, obwohl dort die auf dem Acker- futterbau basierende Mflchviehhaltung, die mit hSheren Realkosten verbunden ist, stiirker ausgebaut ist. Der Ausgleich erfolgt liber die niedrigeren Einkommensansprtiche dieser franzSsischen und italienischen Mflchproduzenten.

Mit fortschreitender Verwirklichung der Wirtschaftsunion ist jedoch zu erwarten, dab diese Einkommensunterschiede abgebaut werden. Italien, das Land mit den niedrigsten Pro-Kopf-Einkommen, hat gegen- tiber den Verhiiltnissen zu Beginn der Integration 1957 bereits deutlich aufgeholt. Dann orientiert sich aber die Produktionsanpassung heute an l~ingerfristig falschen Daten, so dab sich Fehlentwicklungen ergeben, die, wie wiederum gerade das Beispiel der Milchviehhaltung zeigt, nur unter hohen Kosten rtickg'~_ugig gemacht werden kSnnen oder sogar weitgehend als irreversibel anzusehen sind. Es mul3 also mit nicht unerheblichen Frikfionsverlusten gerechnet werden, wenn man nicht gegensteuert. Die Chancen, gegensteuern zu kSnnen, dtirften aber politisch schlecht sein, weft man auf ein hartes franzSsisches Veto stSBt, das einen solchen Ver- such mit dem Geist der RSmischen Vertr'~ige als unvereinbar bezeichnen

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wird und darin nur einen Rilckfall in eine nationalstaatliche Politik sehen wird, die der franz6sischen Landwirtschaft die Vorteile des Gemein- samen Marktes vorenthalten will.

Das Dilemma ist letztlich darauf zurttckzuflihren, dab das Ergebnis des Integrationsprozesses - - die sich an gleichen Daten orientierende Produktion - - in einem Punkt, ngmlich im Hinblick auf das einheitliche Preisnivean, vorweg verwirldicht worden ist, dab aber aUe anderen Unterschiede in der Struktur der Produktion und in den Einkommen, die ftir die Wettbewerbslage nicht weniger wichtig sind, bestehen geblie- ben sind. Als Ergebnis ist f.estzuhalten, dab sich durch die Schaffung des Gemeinsamen Marktes die Anpassungsprobleme ftlr die deutsche Land- wirtschaft nicht unerheblich verschgrft haben. Im nationalen Bereich waren die Oberschlisse so niedrig und die Mobilitgt wegen der besseren auBerlandwirtschaftlichen Arbeits- und EinkommensmSglichkeiten so viel gr6Ber, dab die Preise nicht auf ein existenzgefghrdendes Niveau, das in voUem Umfang erst nach Abbau der vortibergehenden Anpassungs- hilfen wirksam wird, h[itten gesenkt zu werden brauchen, urn den n6tigen Druck auf den AnpassungsprozeB auszutiben.

In diesem Zusammenhang m6chte ich die Frage untersuchen, ob es sich bei den Anpassungsproblemen urn eine einmalige Situation handelt, die durch die Fehler der Agraxpolitik in der Vergangenheit - - die Vor- steUung, das Einkommensproblem bei Aufrechterhaltung der Zahl der selbstgndigen Landwirte 16sen zu k6nnen - - bedingt sind. Sicher besteht hier ein aufgestauter Nachholbedarf an Anpassung, der die Situation versch/irft. Abet grunds~itzlich wird die Landwirtschaft auf lange Sicht dem gleichen AnpassungsprozeB ausgesetzt bleiben, solange sich der Datenkranz, an dem sich die Produktion orientieren muB, nicht grund- s~itzlich ~indert. Der durch den technischen Fortschritt mSgliche Zu- wachs der Produktion tendiert dahin, die yon der Nacb_frage her gegebenen Absatzm6glichkeiten zu iibersteigen. Wenn die Produktivit/it auf lange Sicht j~ihrlich - - niedrig gesch~itzt - - um 3--4 vH steigt, die Zuwachsrate der mengenm[iBigen Nachfrage aber nur etwa halb so groB ist, mul3 lang- fristig ein Ungleichgewicht entstehen. Es kann nut beseitigt werden, wenn die Landfl~iche und die Viehbestgnde eingeschrgnkt werden. Die Generaldirektion fiir Landwirtschaft I hat dieses Problem gesehen und Fl~ichenstillegungen (7 vH der heutigen landwirtschaftlichen Nutzfl~iche fiir die gesamte EWG) vorgeschlagen. DaB die damit verbundenen Probleme nicht einfach zu 16sen sind, zeigen die amerikanischen Erfahrungen. Mit der lapidaren Empfehlung ,Aufforsten, ist das Problem jedenfalls

Kommission tier Europ~iischen Gemeinschaften, Memorandum zur Reform der Land- wirtschaft in der Europ~ischen Wirtschaftsgemelnschaft . T. A. Briissel 1968. S. 65.

Einkommens- und Anpassungsprobleme tier Landwirtschaft I 8 I in der Europiischen Wirtschaftsgemeinschaft

nicht zu 16sen. Zwar hat Mansholt recht, wenn er darauf hinweist, dab die EWG-L~inder einen hohen ZuschuBbedarf an Holz besitzen. Von der mengenm~Bigen SeRe w~re also eine ErhShung der Produktion mSglich, jedoch setzt sie - - falls man die Aufforstung nicht dem Staat iibertragen will - - auch eine Rentabilit~t voraus, die aber bereits seit etlichen Jshren weitgehend in Frage gesteUt ist. Zwar kSnnte man analog zu den Agrar- marktordnungen eine Holzmsrktordnung mit AbschSpfungen an der Grenze einfithren, dutch die das Inlandspreisniveau yon den Welt- marktpreisen abgehoben wlirde. Das w~rde sber einen grunds~tzlichen Wandel in der AuBenwirtschaftspolitik bedeuten, die darauf sbstellt, Rohstoffe unbela~tet hereinzulassen, Fertigprodukte dagegen zu belssten, um anf diese Weise einen Verarbeitungsschutz flir die inl~dische Indu- strie zu sichern. Es erscheint mir mehr als fraglich, ob um eines erweiterten Agrarschutzes willen, dieses Prinzip anfgegeben wird. Ich darf dabei nur anf eine Wirkung, die Verteuerung der Banpreise, hinweisen, um die zu erwartenden politischen Widerst~de deutlich zu machen. Dartiber hinans w~ren einem solchen Vorgehen such 5konomisch Grenzen gesetzt; denn das Holz steht unter einer sich versch~rfenden Substitutionskon- kurrenz, so dab bei einer relativ starken Verteuerung die Gefahr besteht, dab es in eine ~hnliche Lage wie die Kohle gegent~ber den Konkurrenz- produkten ErdSl, Erdgas und Atomstrom ger~t. Vielleicht kann man zur Entschuldigung yon Mansholt, Ms er die lapidare Empfehlung ~Auf- forsten, anssprach, an~hren, dab ihm in den waldsrmen Niederlanden die forstwirtschaftlichen Probleme wenig vertraut waren. Jedenfalls ist die langh-istig notwendige Produktionseinschr~.nkung mit vielen schwierigen Problemen verbunden, ftlr die bis heute eigentlich noch kein tiberzeugender LSsungsvorschlsg gefunden worden ist.

Unabh~hlgig yon der LSsung dieser Frage ergibt sich fiir die Land- wirtschaft aber die unangenehme Konsequenz, dab der Schrumpfungs- prozeB auf - - so miissen wir aufgrund des heutigen Standes unseres Wissens sagen - - unabsehbare Zeit anhalten wird. Das bedeutet, dab die Landwirtschaft auf die Daner gezwungen ist, unter dem Druck der Ein- kommensdisparitgt Ms Motor flir den AnpassungsprozeB zu leben. Es handelt sich also nicht um eine einmalige Anpassungs- oder Umstellungs- schwierigkeit - - urn eine Durststrecke --, die iiberwunden werden muB, sondern die Landwirtschaft wird auI lange Zeit mit den schwierigen und schmerzhaften Problemen eines schrumpfenden Wirtschaftszweiges konfrontiert bleiben. Um so wichtiger ist die Aufgabe, die Mobilit/it zu erhShen, weft es dadurch mSglich ist, das Ausmab der notwendigen Ein- kommensdisparit/it zu verringern. Das bedeutet gleichzeitig Abbau yon sozialen Spannungen und ist anderseits Voraussetzung ftir das Oberleben der in der Landwirtschaft verbleibenden Betriebe.

I82 Willi Albers

Infolge der nieht rechtzeitig eingeleiteten und nicht zielstrebig gef6r- derten Anpassung wird es jedoch schwer sein, das Ziel innerhalb der flir die verbleibenden Landwirte notwendigen Frist zu erreichen. Entweder werden sie das gesteckte Einkommensziel nicht erreichen k6nnen, oder der Druck auf die ausscheidenden Landwirte wird zu sozialen H~rten ffihren. Nach dem Schillerplan I werden bis z98o in der Bundesrepublik mindestens 700000 selbst~indige Landwirte mit Voll- oder Nebenerwerb ausscheiden miissen, wenn das Einkommen der verbleibenden Landwirte nicht noch st/irker hinter der Einkommensentwicklung anderer Wirt- schaftszweige zuriickbleiben soil. Zu /ihnlichen Ergebnissen kommen Weinschenck und Meinhold 2, die eine durchschnittli~he Betriebsgr6Be von etwa 4 ~ ha fiir existenzfiihige Vollerwerbsbetriebe ftir notwendig halten. Untersucht man an Hand des Altersaufbaus die bis 198o aus- laufenden HSfe, d. h. die Betriebsinhaber, die ohne Erben wegen Errei- chen der Altersgrenze aus der ErwerbstAtigkeit ausscheiden werden, so kommt man bestenfalls auf eine Zahl von gut iooooo. Da abet minde- stens 250000 Landwirte, wenn das Einkommensziel erreicht werden soll, ansscheiden mtissen, wtirden weitere 150000 heute im erwerbsf/ihigen Alter stehende Landwirte in andere Berufe tiberwechseln miissen. Bei einer Gesamtzahl der Vollerwerbsbetriebe von fund 45000o im Jahre 197o wiirde also ein Drittel auszuscheiden haben. Etwa %5 Mill. ha Land- fliiche miiBten den Besitzer wechseln; das sind etwa 2o vH der gesamten Landflitche. Die Struktur~inderung miiBte etwa flinfmal so schnell wie in den vergangenen Jahren vor sich gehen, wenn I98O das gesteckte Ziel erreicht werden solls.

Dabei ist das Ziel sehr bescheiden gesteckt. Mansholt* woUte flit die EWG die doppelte Betriebsgr6Be (8o--12o ha) in dem gleichen Zeitraum verwirklichen. Da er offenbar nicht glaubte, dieses Ziel mit den herk6mm- lichen Methoden der Aufstockung bestehender Betriebe erreichen zu k6n- nen, stellte er Kooperafionsformen (Zusammenschliisse mehrerer Betriebe zu modernen landwirtschaftlichen Unternehmen ~ MLU) in den Mittel-

Vorschl~ge zur Intensiviertmg und Koordinierung der regionalen Strukturpolitik vom 27. September x968, abgedr, in: Agrarpolitik im R~hmeD der drei groflen Reformprogr~mme H~cherl-Schiller-Mansholt. Kommentiert yon E. Engel und F. Fendt . (Informations- dienst der Sparkassen trod Girozentralen.) Stuttgart x969. S. 33ff.

t G. Weinschenck , K. Meinhold, Landwirtschaft im n~3asten Jahrzehnt. Vor- schl~ge zur kiinftigen Agrarpolitik in der Bundesrepublik Vettts~hl~n~L (Schriftenreihe des Vereins fttr wirtschaftliche trod soziale Fragen e. V., 8.) Stuttgart x969.

' E. Brombach , Landwirtschaftliches Einkommen, BetriebsvergrSflerung und Boden- mobilit~t. Noch unverSffentlichte Dissertation, Heidelberg x97x.

Kommi~ion der EtLrOp~kischeA G e ~ a f t e n , Memorandum, a. a. O., S. 55.

Einkommens- mad Anpassungsprobleme tier Landwirtschaft 18 3 in der Europ~ischen Wirtschaftsgemeinschaft

punkt seines Programms. Dabei muB die soziale und menschliche Seite des Strukturwandels gebiibrend beriicksichtigt werden. Man mag Aktien- pakete durch eine Unterschrift ldn- und herschieben, um Untemehmen zu fusionieren oder aneinander zu beteiligen. Auf dem ReiBbrett l~Bt sich auch ein entsprechendes ModeU flir eine ,Konzentratione in der Land- wirtschaft basteln. Aber dahinter stehen in der Landwirtschaft mensch- liche SchicksaJe. Da ist der Inhaber eines zu kleinen Betriebes, der den Durchhalteparolen : ,Jeder, der Bauer bleiben m6chte, kann Bauer bleiben,, die bis in die jiingste Zeit verktindet wurden, vertraut und seinen Betrieb hoch verschuldet hat, um durch Mechanisierung trod Modemisierung den AnsehluB an die Einkommensentwicklung in der Volkswirtschaft zu erreiehen. Wenn er jetzt aufgibt, reicht sein Verm6gen gerade aus, urn die Schu]den zu decken. Er hat also sein gesamtes Verm6gen verloren und hat keinen R~ickhMt mehr f~r die Anlaufzeit in einem neuen Beruf. Solche F~lle sind nicht selten. Daneben werden die Bindungen an Heimat und Eigentum zerst6rt, die der Staat mit hohen Kosten und schlechtem Wirkungsgrad in auBerlandwirtschaftlichem Bereich dutch seine MaB- nahmen zur Verm6gensbildung wiederherzusteUen sucht.

Nach allem, was gesagt wurde, kann dies zwar nicht dazu ffihren, sich gegen die Verringerung der Zahl der Landwirte zu wenden. Abet das Tempo des Anpassungsprozesses muB den politischen und sozialen M6g- lichkeiten angepaBt werden. Wenn ich im Zusammenhang mit der Preis- politik yon einem Anpassungskorridor zwischen einer Preisober- und -untergrenze gesprochen habe, in dem sich die Entwicklung voUziehen soUte, so ergibt sich auch im Hinblick auf das Tempo des Strukturwandels ein solcher Anpassungskorridor. Einerseits muB es schnell genug sein, damit die Landwirtschaft nicht hoffnungslos hinter der Einkommens- entwicklung hinterherhinkt, anderseits di~fen sich die Landwirte nicht iiberfordert fiihlen, so dab sie sich geschlossen gegen die Entwicklung steUen; denn wenn jede Einsicht in die Notwendigkeit eines fiir viele zwangsl~iufig sehmerzhaften Wandels fehlt und. ein Berufsstand ge- schlossen auf die StraBe geht, sind die politischen Voraussetztmgen fiir das Gelingen einer Reform nicht mehr gegeben. Das Verz6gern des Strukturwandels durch tmverantwortliche Politiker, deren Zeithodzont bestenfalls bis zur n/ichsten Wahl reicht und die an politischen Wunsch- vorstellungen festgehalten haben, die im Gegensatz zu den 6konomischen Notwendigkeiten stehen, 1/iBt es ads fast aussichtslos erscheinen, dab das flir z98o gesteckte Ziel politisch durchgesetzt werden kann. Das w~re gleichbedeutend mit einem Zurlickbleiben der Einkommen hinter den Zielen, das die Entwicklungsm6glichkeiten der Betriebe in Frage stellen wlirde, so dab sich die Notwendigkeit zur SchlieBung der Einkommens- Itlcke durch Subventionen ergibt.

I 8 4 Wi l l i Albers

Die Folgen dieser Politik sind also einerseits Verm~gensverluste der Landwirte, die bei einem rechtzeitig eingeleiteten und zielstrebig gefSrder- ten AnpassungsprozeB h~itten vermieden werden kSnnen, anderseits zus~tzliche Belastungen der Allgemeinheit dutch die aus Steuermitteln zu finanzierenden Subventionen. Das mangelnde VerantwortungsbewuBt- sein der Politiker gegeniiber unpopul~en und damit unbequemen Ent- scheidungen hat 0brigens auch in anderen schrumpfenden Wirtschafts- bereichen zu ~ihnlichen Fehlentwicklungen geflihrt. Der Kohlenbergbau ist ein gutes Beispiel dafiir. Allerdings haben es dort die Eigent/iraer der Betriebe verstanden, ihr VermSgen mit Hilfe staatlicher Garantien weitgehend zu erhalten.

Einem Wissenschaftler f~lt es schwer, sich flit die Anwendung yon Subventionen auszusprechen. Sie kommen nur als ultima ratio in Frage. Der Vorschlag zeigt, wie veriahren die Lage der Landwirtschaft ist. Die Bedenken gegen Subventionen wiegen urn so schwerer, als die C-efahr besteht, dab Politiker und Interessenverb~inde sie benutzen werden, um unter dem Schutz der dadurch bewirkten Einkommensabsicherung die notwendige Anpassung auf Eis zu legen oder wenigstens zu verz6gern. Da nach den bisherigen Erfahrungen diese Anpassung nicht aus Einsicht gef6rdert, sondern nur unter dem Druck der harten 5konomischen Tat- sachen hingenommen wurde, ist diese Gefahr groB. Es soUten deshalb keine Erhaltungssubventionen, wie sie unter der Bezeichnung MaBnahmen zum Einkommensausgleich, Fl~ichensubventionen usw. bekannt sind, gew~hrt werden. Vielmehr soUten nut MaBnahmen ergriffen werden, die neben der Einkomrnens- eine strukturverbessernde Wirkung gew~ihr- leisten. Die Subventionen sollten deshalb gezielt auf existenzfiihige Betriebe konzentriert und/oder davon abh~ingig gemacht werden, daft die Betriebe sie flir strukturverbessernde MaBnahmen verwenden.

Ein Nachteil dieses Systems liegt in der Schwierigkeit begrtindet, geeignete und praktikable Verteilungsschliissel zu finden. Filr den Milch- markt habe ich an anderer Stelle ~ einen derartigen Vorschlag gemacht, der vorsah, dab die Molkereien von allen Betrieben eine Grundmenge zu einem erheblich verminderten Preis abnehmen. Dadurch wlirde die Milchviehhaltung in den Nebenerwerbsbetrieben, in denen sie zur Exi- stenzsicherung nicht notwendig ist, aufgegeben und dank der eintreten- den Marktentlastung ein Spielraum ftir die zur Existenzsicherung der Vollerwerbsbetriebe aus eigener Kraft notwendige Preiserh6hung gewon- nen. Solange nicht die Einsicht besteht, dab die Agrarpolitik darauf ab-

W. Albers , S. Traulsen , E. Wi l lms , Das Dilemma des EWG-Milchmarktes. Vor- schligc fiir eine Preis- und Strukturpolitik aui kurze und lange Sicht. (AgrarpoZitik und Marktwesen, H. zz.) Hamburg, Berlin x97o.

Einkommens- und Anpassunssprobleme tier Landwirtschaft I 8 5 in der Europ~ischen Wirtschaftsgemeinschaft

gestellt werden sollte, kleine nicht existenzf~fige Betriebe aus dem Markt zu driingen, damit die Chancen fiir die entwicklungsf~ihigen Betriebe zu iiberleben, verbessert werden, werden solche Vorschliige an politischen Widerstiinden scheitern. Das ist der zweite Nachteil dieses Vorschlages. Schfiel31ich - - und nicht zuletzt - - k6nnen aber Einkommenssubventionen nur gezielt in den Dienst einer Strukturverbesserung gesteUt werden, wenn eine klare Konzeption von der ktinftigen Agrarstruktur besteht: Wiihrend in der EWG bisher das Leitbild des bAuerlichen Familien- betriebes unangefochten galt, ist es aufgrund der bestehenden Schwierig- keiten in der Landwirtschaft in jtingster Zeit verstiirkt angezweifelt worden. Insgesamt stehen zur Zeit drei Konzeptionen zur Diskussion.

Die erste Konzeption basiert darauf, dab die Grundlage, wie bisher, der biiuerliche VoUerwerbsbetrieb mit fiberwiegend familieneigenen Arbeitskriiften bleibt, erglinzt durch eine im Zeitablauf schwankende Zahl yon Nebenerwerbsbetrieben. Zu kleine VoUerwerbsbetriebe gehen zum Nebenerwerb fiber, Nebenerwerbsbetriebe stocken ab, wenn sie fiber ein gesichertes und der Hbhe nach ausreichendes aul3erlandwirtschaft- fiches Einkomrnen verfi~gen. Damit wird die Aufstockung der bestehen- bleibenden landwirtschaftfichen Betriebe (mit oder ohne Eigentumsfiber- gang) und ihr Mitgehen mit der Einkommensentwicklung der nichtland- wirtschaftlichen Bereiche erm6gficht. Diese Konzeption macht es erforder- rich, die F6rderung ausschlieBlich auf die existenz- und entwicklungsf~ahigen Vollerwerbsbetriebe auszurichten; denn jedes Schwein, das weiter in Nebenerwerbs-, Zuerwerbs- oder VoUerwerbsbetrieben ohne ausreichende Produktionsgrundlage gemiistet wird, schmiilert die Einkommenschancen der auf die Dauer in der Landwirtschaft verbleibenden Betriebe. Dafiir sind, wie bereits erwiihnt, zwei Ursachen verantwortlich: Die verz6gerte Aufstockung der lebensfiihigen Vollerwerbsbetriebe und die nicht roll ausgesch6pfte Marktentlastung. Der pofitische Widerstand wendet sich besonders gegen eine Diskriminierung der zwar Ms Kflmmerexistenzen anzusprechenden, aber noch zu den Vollerwerbsstellen z~Jflenden Betriebe und der Zuerwerbsbetriebe.

Die Nachteile dieser Konzeption liegen einerseits in den hohen Kosten der Betriebsvergrbl3erung, die mit Sicherheit ohne erhebliche (zus~itz- fiche) 6ffentliche Mittel nicht zu verwirklichen ist, und in der Problematik eines Ein- (Zwei-) Mannbetriebes, in dem der Betriebsleiter - - und zwar mit fortschreitender Technisierung immer stoker - - fiberfordert ist. Die Betriebskonzentration geht aus diesen Grtinden in den nichtland- wirtschaftrichen Bereichen st~_udig weiter; es fragt sich, ob die Landwirt- schaft yon dieser Entwicklung ausgenommen werden kann ? Bleibt sie damit nicht, wie in der Vergangenheit, ein ,unterkonzentrierter Wirt- schaftsbereichr mit allen damlt verbundenen Nachteilen ?

Wcltwirtsch~tli~es Arc~v Bd. CVIII. ~3

I 8 6 Wil l i A l b e r s

Die zweite Konzeption, die vor allem mit dem Namen Priebe ~ ver- bunden ist, kehrt das Verh/iltnis zwischen Neben- und VoUerwerbs- betrieben um. Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion soil der Nebenerwerbsbetrieb sein. Man k6nnte sich die L6sung so vorstellen, dab es relativ wenige industriem/iBig organisierte GroBuntemehmen ffir die Veredlungsproduktion gibt - - Modelle daffir liefert die Eier- und noch st/irker die Masth~mchenproduktion. Technisch ist schon heute - - viel- leicht yon der Milcherzeugung abgesehen - - diese M6glichkeit ohne wei- teres zu verwirklichen. In der Landwirtschaft verbleibt also nur die fl/ichenabh/ingige (vorwiegend pflanzliche) Produktion, weil bei ihr eine r/iumliche Konzentration nicht m6glich ist. Die in solchen Betrieben zu erffiUenden Aufgaben erfordern aber keine VoUzeitbesch~iftigung mehr - - viehlose Betriebe fiber IOO ha k~nnen schon heute im Neben- erwerb bewirtschaftet werden. Die HaupteinnahmequeUe der Landwirt- schaft wlirde dann aus der auBerlandwirtschaftlichen Tiitigkeit stammen. Bei dieser L6sung wird erreicht, dab ein gr6Btm6glicher Anteil der Be- v61kerung mit der Landwirtschaft verbunden bleibt und in l~indlichen Riiumen festgehalten wird.

In tier wachsenden Zahl yon Nebenerwerbsbetrieben wird eine wirt- schaftliche Rechtfertigung flir diese Konzeption gesehen. Die Veritn- derung der Zahl der Nebenerwerbsbetriebe hiingt yon dem Verhiiltnis zwischen dem Zugang von abgestockten ehemaligen Vollerwerbsbe- trieben und dem Abgang von aus der Landwirtschaft vollst~indig ans- scheidenden Nebenerwerbslandwirten ab. Beschleunigt sich der Ab- stockungsprozeB der Vollerwerbsbetriebe - - und das war in der Bundes- republik Deutschland in den letzten Jahren der Fall - - , ohne dab die Zahl der ausscheidenden Nebenerwerbslandwirte entsprechend st~irker abnimmt, muB sich automatisch die Gesamtzahl der Nebenerwerbs- betriebe erh6hen. Daraus kann jedoch kaum eine wirtschaftliche Ober- legenheit der letzteren abgeleitet werden; denn einmal handelt es sich um voriibergehende Schwankungen und zum anderen ist die Frage, bis zu welcher Verkleinerung des Umfangs von Fl~che und Produktion je- mand statistisch noch als Landwirt erfaBt wird, nicht befriedigend gelSst. Manche Hobby- oder Feierabendbeschliftigung ohne nennenswerte Verkaufsefl6se dfirfte weiter der Nebenerwerbslandwirtschaft zugerechnet werden.

Im fibrigen ist die Tendenz der Entwicldung der Nebenerwerbs- betriebe in der Bundesrepublik Deutschland uneinheitlich. Dort, wo in erreichbarer N/ihe ausreichende und gesicherte auBedandwirtschaftliche Besch/iftigungsmSglichkeiten gegeben sind, sind ihre Zahl und F1/iche

H. P r i e b e , Landwirtschaft in der Welt yon morgen. Dtisseldorf, Wien z97o.

Einkommens- und Anpassungsprobleme der Landwirtschaft Z8 7 in der Europ~ischen Wirtschaftsgemeinschaft

riickl~ufig, dort, wo diese nur beschr~nkt verftigbar sind, zeigen sie eine aufsteigende Tendenz. Gerade diese unterschiedliche Entwieklung deutet daraufhin, dab sie yon den Inhabem nut als ~bergangsform angesehen werden.

SchlieBlich ist weniger die Zahl der Nebenerwerbsstellen als vielmehr ihr Anteil an der Fl~che und der Produktion flir die Beurteilung der kiinfti- gen Agrarstruktur wichtig. Hier liegt das Schwergewicht eindeutig bei den VoUerwerbssteUen.

Als entscheidende Nachtefle einer mit dem Schwergewicht auf Neben- erwerbsbetrieben beruhenden Agrarstruktur sind zu nennen:

Die fehlende Berufsausbildung - - die in der ersten Generation noch aus der vollbemflichen ]andwirtschaftlichen T~itigkeit mitgebrachten Kenntnisse bestehen langfristig nicht mehr --, mangelnde Durchsetzung des technischen Fortsehrittes infolge fehlender Kenntnisse und die un- gesicherte Versorgnng der Bev61kerung mit Nahrungsmitteln.

Wenn sich auch Priebe als Hauptverfechter einer dutch Nebenerwerb gepr~gten Landwirtschaft bemiiht, deren Vorteile deutlich heraus- zusteUen, so kann doch nicht iibersehen werden, dab die Resignation vor den Schwierigkeiten der ersten Konzeption ein wichtiges Motiv fiir die Empfehlung einer solchen Struktur gewesen ist. Auf Resignation hat sich bisher abcr nur selten eine zukunftstr~chtige Entwicklung griinden lassen. Immerhin verdient es diese Konzeption, griindlicher gepriift zu werden; jedenfalls sollte das heutige Verh~iltnis zwischen haupt- und nebenbemflich betriebener Landwirtschaft nicht ohne weiteres auch fiir die Zukunft als gegeben untersteUt werden.

Die dritte Konzeption beruht auf der VorsteUung, dal3 die land- wirtschaitlichen Betriebe der Zukunft Grol3betriebe sind, die die pflanz- liche und tierische Produktion in sich vereinigen. Sie sollten fiber eine gr~Bere Zahl von Arbeitskr~iften verfiigen, wobei deren Verh~iltnis zum Betrieb und untereinander yon der gew~itflten Rechtsforrn und der Beteili- gung am Eigentum dieser Betriebe abh~ingt. Flir die Betriebsgr~Be und teilweise auch fiir die Betriebsorganisation k6nnen landwirtschaftliche Betriebe sozialistischer I~nder Vorbild sein. Allerdings verbietet unsere Gesellschaftsordnung, die gleichen Mittel direkten oder indirekten Zwan- ges, die bei der Kollektivierung in sozialistischen Lfindem angewendet wurden, einzusetzen. Die Eigentumsanspriiche der bisherigen selbstAndigen Landwirte mtissen erhalten bleiben. Das Zauberwort, das die dabei auftretenden Schwierigkeiten liberwinden soll, heiBt ,Kooperation,.

Mansholt war ein AnhRnger dieser Konzeption; denn die Bevor- zugung der dutch ZusamrnenschluB oder Aufstockung entstandenen Grol3betriebe, der ,modemen landwirtschaftlichen Unternehmungen

z$ �9

I88 Willi A l b e r s

(MLU)(,, in der ersten Fassung seines Planes war oftensichtlich x. Seine Entscheidung diirfte maBgeblich yon der Erkenntnis bestimmt worden sein, dab die VergrbBerung der b~uerlichen Familienbetriebe viel zu langsam vor sich geht und mit auBerordentlich hohen Kosten verbunden ist, so dab die Landwirtschaft auch in Zukunft hoffnungslos hinter der wirtschaftlichen Entwicklung in den iibrigen Bereichen hinterherhinken wiirde.

Ein solcher Durchbruch nach vorn setzt jedoch die Erarbeitung tragf~ihiger Kooperationsformen voraus. Der Vorschlag yon Mansholt h~tte zwar eine radikale Betriebsvergr6Berung gebracht; ]edoch w~re damit die fiir die Steigerung yon Produktivit~t und Einkommen erforder- liche Verringerung der Zahl der Arbeitskr~fte nicht oder nur langfristig mit einem Generationswechsel erreicht worden. AuBerdem ist die organisa- torische und rechtliche Form der Kooperation weitgehend often geblieben, die einerseits den Bestand der Unternehmung - - kein Entzug yon Fl~chen beim Ausscheiden yon Anteilseignern --, anderseits die Eigentums- anspriiche garantieren muB (BodengeseUschaften mit handelbaren An- teilen). ZusammengefaBt kann festgestellt werden, dab die entscheidenden Schwierigkeiten, die sich der Verwirklichung dieser Konzeption entgegen- stellen, bisher nicht gel6st worden sind. Das liegt zu einem guten Teil darin begriindet, dab eine enge Zusammenarbeit in der Landwirtschaft schwieriger als in den meisten anderen Wirtschaftszweigen zu verwirk- lichen ist.

So bleibt als Orientierungspunkt fiir die Agrarpolitik nur die Tat- sache bestehen, daB wir erheblich gr6Bere Vollerwerbsbetriebe gebrau- chen. Der b~uerliche Familienbetrieb als Leitbild fiir die Agrarstruktur ist zwar heute starker in Frage gesteUt, als dies in der Vergangenheit geschehen ist. Jedoch ist noch keine fiberzeugende Alternative gefunden. AuBerdem ist er selbst auch wandhingsf~hig. Warum solRe ein Betrieb mit drei bis vier Fremdarbeitskr~ften, der durch die Mitarbeit des In- habers entscheidend gepr~gt wird, nicht als Familienbetrieb gelten ? In vielen Handwerksbetrieben ist die Zahl der Arbeitskr~fte gr6Ber. Solange jedoch keine genaueren VorsteUungen iiber die zukiinftige Struktur der Landwirtschaft in der EWG bestehen, kann das Einkommensziel der Voll- erwerbsbetriebe nur fiber eine BetriebsvergrbBerung erreicht werden. Das hnpliziert eine Strukturpolitik, die gr6Bere Betriebe begiinstigt. Starker gezielte MaBnahmen miissen zuriickgesteUt werden.

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a Kommission der Europ~schen Gemeinschaften, Memorandum, a. a. O., S. 58.

Einkommens- und Anpassungsprobleme der Landwirtschaft i8 9 in der Europaischen Wirtschaftsgemeinschaft

Summary: Income and Adaptation Problems in Common-Market Agriculture. -- Agricultural income within EEC can only be satisfactory if farms are large and if, at the same time, total agricultural production is reduced. Agricultural structure may in future take the following forms: (z) Family-run farms that have some addi- tional business, (2) side-line farms alongside of which there are relatively few large- scale processing-industry enterprises, (3) large-scale agricultural and stock-breeding farms resulting from enlargement, co-operation or fusion. The price level should allow farms that are capable of survival and enlargement to develop on their own means. At the same time, it should induce small farmers to give up agriculture. If the price level cannot fulfil these two postulates at the same time, the farms capable of surviving should be subsidized with a view to improving their structure. In EEC, Germany surrenders rn~rket shares to France because, in France, there are fewer possibilities of earning non-agricultural incomes. Therefore, agricultural production in France is still kept up, or even increased, while it is being reduced in the Federal Republic. This kind of adaptation of production, which is not dictated by the existing natural location advantages, must be considered faulty. It will have to be corrected by national measures until the respective production and income conditions have reached a certain measure of conformity.

Rdsumd: Probl~mes de revenu et d'adaptation dams l'agriculture de la CEE. Dans la CEE, le revenu agricole ne peut ~tre satisiaisant que si les fermes sent assez grandes et que la production agricole totale est en m6me temps rdduite. A ravenir, la structure agricole pourra prendre les iormes suivantes: I. Fermes exploitdes par des familles, qui poss~dent en m6me temps des entreprises additionnelles, 2. fermes exploitdcs en occupation secondaire, ~t c6td desquelles ii y a relativement peu de grandes entreprises de l'industrie de transformation, 3. grandes fermes ~t agriculture et dlevage, qui rdsultent d'agrandissements, de coopdrations ou de fusions. Le niveau des prix devrait permettre aux fermes vitales et capables d'6tre agrandies de se ddvelopper avec leurs propres moyens. II devrait en m6me temps amener les petits paysans ~ abandonner l'agriculture. Si le niveau des prix n'arrive pas ~t remplir ces deux conditions en m6me temps, les fermes vitales devraient recevoir des subven- tions, qui leur permettraient de corriger leur structure. Dans la CEE, l'Allernagne abandonne une part du marchd ~t la France, parce qu'en France ily a moins de possibilitds de gagner un revenu accessoire non-agricole. C'est pourquoi la produc- tion agricole fran~aise est maintenue, et m6me augmentde, pendant que celle de la Rdpublique Fdddrale est rdduite. Une telle adaptation de la production, qui n'est pas dictde par les avantages naturels de location, deft ~tre regardde comme fautive. Elle devra ~tre corrigde par des mesures nationales, jusqu'~t ce que les conditions de production et de revenu auront atteint une certaine mesure de conlormitd.

Resumen: Problemas de ingreso y adaptacidn de la agricultura en la Comunidad Econ6mica Europea. -- El sector agrlcola en el Mercado Com~n s61o puede conseguir un nivel de ingresos adecuado a travds de empresas mas grandes y eficientes y reduciendo al mismo tiempo Is producci6n total. La base de la estructura agraria en el future podrla ser: (I) Empresas familiares, que podrlan ser suplementadas con empresas secundarias. (2) Empresas secundarias, aparte de las cuales existe un

I90 Willi Albers , Einkommens- und Anpassungsprobleme der Landwirtschaft in der Europ~ischen W'trtschaftsgemeinschaft

ndmero relativamente reducido de empresas grandes dedicadas a la elaboracidn de productos. (3) Ampliaci6n, cooperaci6n o concentraci6n de empresas grandes dedica- das a la producci6n agricola y ganadera. El nivel de precios tiene que s e r t a l que las empresas capaces de subsistir puedan desarrollarse por medios propios. A1 mismo tiempo, este nivel de precios tiene que incentivar a las empresas pequeSas a abandonar la producci6n. Si ambas condiciones no pueden realizsrse simultAneamcnte, habria que conceder a las empresas capaces de subsistir subvenciones que ayuden a mejorar la estructura. En el Mercado ComSn se da el caso de que la agricultura alemana pierde posiciones en el mercado franc&, 1o que es debido al hecho de q u e e n Franeia los agricultores apenas tienen la posibilidad de eonseguir ingresos tuera de la agri- cultura pot lo que se mantiene el nivel de producci6n, e incluso se incrementa, mientras q u e e n Alemania sucede lo contrario. Mientras que los ajustes de producci6n no se orienten en las ventajas naturales de locaci6n, el desarrollo marcha en una direcci6n equivocada. En esta situaci6n y hasta que las condiciones de producci6n e ingresos se hayan igualado rnAs o menos, cabe adoptar medidas nacionales de compensaci6n.

R i a s s u n t o : Problemi di reddito e di adat tamento dell'agricoltura nella Comu- nitA Economica Europea. - - Un reddito sufficiente dell 'agricoltura pub essere raggiunto nella CEw- soltanto per mezzo di aziende piil grandi ed efficienti c riducendo nello stesso tempo la produzione totale. Basi della futura s trut tura agraria possono essere: (I) Aziende rurali familiari che siano integrate con imprese collaterali a scopo di lucro. (2) Aziende collaterali a scopo di lucro accanto aUe quali ci si~no re~ativa- mente poche grandi imprese della produzione di trasformazione organizzate in maniera industriale e (3) grandi aziende agricole con produzione vegetale ed animale sorte mediante aumento, collaborazione o fusioni. II livello dei prczzi dcve rendere possibile uno sviluppo con forze proprie alle aziende capaci di esistere e di aumentare. Si devono stimolare, per5, contemporaneamente le piccole aziende a ritirarsi daU'agri- coltura. Per quanto il livello dei prczzi non possa appagare anrbcdue queste condi- zioni contemporaneamente, alle aziende capaci di esistere devono essere pagate sovvenzioni con effetto di miglioramento delia struttura. Nella CEE l'agricoltura tedesca lascia alla Francia quote di partecipazione al mercato perch~ It le possibilit~t di reddito iuori dell 'agricoltura sono sfavorevoli. La produzione ~ percib It ancora mantenuta o ingrandita mentre nella 1Repubblica Federale essa ~ gi~t ridotta. Un tale adat tamento della produzione non orientato a naturali vantaggi di ubicazione da considerarsi uno sviluppo sbagliato a cui si potrebbe rimediare con misure di compensazione nazionali fino a c h e i rapporti di produzione e reddito abbiano rag- giunto una certa armonia.