efectos del incendio del 12 al 16 de abril de 2014,...
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AVDA. SANTA MARIA 0104 - PROVIDENCIA FONO: (56-2) 482 55 00 FAX: (56-2) 737 2026 CASILLA: 10465 Y 1347 CORREO 21 SANTIAGO - CHILE
EFECTOS DEL INCENDIO DEL 12 AL 16 DE ABRIL DE 2014, COMUNA DE
VALPARAÍSO, REGIÓN DE VALPARAÍSO:
ÁREAS DE RIESGO POR REMOCIONES EN MASA SEGÚN INSTRUMENTOS DE
PLANIFICACIÓN VIGENTES Y ESTUDIO DE PELIGRO DE SERNAGEOMIN.
INF-VALPARAÍSO-02
Asistencia solicitada por: COE REGIÓN DE VALPARAÍSO, COE NACIONAL
Asistencia realizada por: Manuel Arenas, Francisca Falcón y Hugo Neira.
ANTECEDENTES
En respuesta al requerimiento del COE de la Región de Valparaíso y del COE
Nacional, el día 6 de mayo se realizó una reunión técnica con funcionarios del GORE
de Valparaíso. De acuerdo al resultado de dicha reunión, este informe entrega
información cartográfica donde se explicitan, de manera preliminar, las áreas
afectadas por el incendio que son categorizadas como áreas de riesgo en los
instrumentos de planificación territorial (IPT’s) vigentes. Estos son el Plan
Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL), el Plan Regulador Comunal
(PRC) de la ciudad de Valparaíso y lo señalado en la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcción (OGUC). Además, se presenta el estudio de peligro de
remociones en masa de la ciudad de Valparaíso elaborado por SERNAGEOMIN en
2005, en las zonas afectadas por el incendio del mes pasado. Se concibe esta
información como un insumo para la toma de decisiones en relación a los lugares
aptos para reconstruir o ser ocupados por viviendas temporales.
ÁREAS DE RIESGO EN IPT’s
OGUC
La OGUC (MINVU, 2014) reglamenta detalladamente las áreas restringidas al
desarrollo urbano y señala:
“En los planes reguladores podrán definirse áreas restringidas al desarrollo urbano,
por constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos.
Dichas áreas se denominarán ‘zonas no edificables’ o bien, ‘áreas de riesgos’, según
sea el caso, como se indica a continuación:
Por ‘zonas no edificables’, se entenderán aquellas que por su especial
naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo
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preceptuado en el inciso primero del artículo 60 de la LGUC (En el artículo 60 señala
que el PRC señalará los terrenos que por su especial naturaleza y ubicación no sean
edificables; los que no podrán subdividirse y sólo aceptarán actividades
transitorias). En estas áreas sólo se aceptará la ubicación de actividades
transitorias.
Por ‘áreas de riesgo’, se entenderán aquellos territorios en los cuales,
previo estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones
de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su
utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para
subsanar o mitigar tales efectos.
Para autorizar proyectos a emplazarse en áreas de riesgo, se requerirá que se
acompañe a la respectiva solicitud de permiso de edificación un estudio fundado,
elaborado por profesional especialista y aprobado por el organismo competente,
que determine las acciones que deberán ejecutarse para su utilización, incluida la
Evaluación de Impacto Ambiental correspondiente […]. Este tipo de proyectos podrá
recibirse parcial o totalmente en la medida que se hubieren ejecutado las acciones
indicadas en el referido estudio. En estas áreas, el plan regulador establecerá las
normas urbanísticas aplicables a los proyectos una vez se cumplan con los
requisitos establecidos en este inciso.
[…]
Las ‘áreas de riesgo’ se determinarán en base a las siguientes características:
1) Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas
a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebrada, curso de agua no
canalizados, napas freáticas o pantanos.
2) Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones
acentuadas.
3) Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o
fallas geológicas.
4) Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención
humana….”
De esta manera, la legislación vigente faculta a los diferentes IPT’s para definir
áreas de riesgo y restringir las actividades y construcciones en esas zonas.
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PREMVAL
De acuerdo a lo previsto en la OGUC en relación a las áreas de riesgo, el Plan
Regulador Intercomunal de Valparaíso (PREMVAL) establece en sus artículos 3.19,
3.21, 3.22 y 7.10 áreas de restricción por riesgo natural.
De esta forma, establece como áreas de restricción por pendientes (ZRN-P)
aquellas laderas con pendientes elevadas y que pueden verse afectadas por
procesos de remociones en masa y erosión (Core Valparaiso). En estas zonas no se
prohíbe la construcción si no que esta queda sujeta a una serie de estudios y
medidas de mitigación que debe contener el proyecto. Solo para el caso de
pendientes mayores a 80% (38,6°) se establece alta restricción para la
construcción. Para el caso de laderas con pendientes entre 40% y 79% se
establecen los requerimientos para otorgar los permisos de construcción (no
listados ni analizados en este informe).
Aunque gran parte de las laderas de la parte alta de la ciudad presentan
características de alta pendiente, el PREMVAL no muestra en el plano zonas de este
tipo en el anfiteatro en el que se emplaza la ciudad. De esta forma, el área afectada
por el incendio del mes pasado se circunscribe, gráficamente en el plano 1:50.000,
en zonas donde no existen restricciones para la construcción de viviendas en
laderas de pendientes elevadas y susceptibles de verse afectadas por procesos de
remoción en masa (zona ZEU-10; Figura 1). Esto debería ser precisado en la
cartografía del plan regulador comunal, realizado a una escala más detallada
(1:5.000, 1:10.000). Así mismo, el instrumento otorga facultades a los PRC para
que éstos establezcan mayores restricciones en dichas zonas.
En relación a las quebradas y la ocupación de estas, el artículo 7.9 establece
restricciones por “Riesgo Natural por Quebradas” (ZRN-Q). De esta forma, no
permite la intervención de las quebradas en una franja de 50 m a ambos lados del
eje de las mismas. Esto para el caso de laderas circundantes con pendientes
menores a 40% (21,8°). En caso que la pendiente de las laderas contiguas sea
mayor a ese valor, los 50 m deben considerarse desde que dicha pendiente se
reduce a 40%. En el caso que se demuestre que la ladera es rocosa o que la roca
está a menor profundidad que 0,5 m, la franja de restricción se puede reducir a 35
m. Una franja aproximada de 50 m de estas zonas de restricción se muestra en los
planos del PREMVAL (Figura 1).
Así, el PREMVAL establece restricciones asociadas a los procesos de deslizamientos,
derrumbes y caídas de rocas, que se producen en laderas de alta pendiente, y por
la ocurrencia de flujos de barro o detritos (aluviones) en los ejes de las quebradas,
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abarcando de esta manera los peligros de remoción en masa presentes en el
territorio donde se emplaza la ciudad de Valparaíso.
En la Figura 2 se muestran las zonas de restricción, en la zona afectada por el
incendio del mes de abril, según la ordenanza del PREMVAL. Estas corresponden a
una aproximación muy preliminar, realizada con los insumos que actualmente
posee Sernageomin. De esta forma, el modelo de pendientes fue realizado a partir
de la interpolación de curvas de nivel cada 15 m, dando como resultado un modelo
de elevación del terreno de resolución espacial de 10 m. Topografía de detalle
permitiría precisar de mejor manera las áreas con pendientes elevadas. Las franjas
de restricción por quebradas corresponden a una banda de 50 m a cada lado de los
ejes de las mismas
PRC Valparaíso
De acuerdo a lo previsto en la OGUC en relación a las áreas de riesgo, la ordenanza
del plan regulador de Valparaíso establece en su artículo 22° (texto refundido,
2010; Observatorio Urbano) fajas de terreno las que deben permanecer libres de
edificaciones de cualquier tipo.
Para el caso de quebradas (acápite d.) establece que se aplicará lo establecido en el
Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso vigente a esa fecha. Se subentiende que
lo aplicable hoy sería el plan regulador intercomunal actual.
En el acápite i. señala la existencia de áreas de riesgo indicadas en la memoria
explicativa y señaladas en los planos correspondientes. Hasta la entrega de este
informe no se ha tenido a la vista dicha memoria explicativa, no disponible en la
web de MINVU ni en la de la Municipalidad de Valparaíso. Se solicitará al municipio
la entrega de dicha memoria. En cuanto a los planos, esto no muestran, o al menos
no son visibles, las áreas de riesgo identificadas.
Cabe resaltar que el texto de la ordenanza no se refiere de manera explícita a
restricciones a las construcciones por pendiente o procesos remociones en masa en
las laderas.
Peligro de Remociones en Masa (Sernageomin, 2005)
En el estudio de Sernageomin (Lépez et al., 2005), sobre la base de un catastro histórico de eventos de remoción en masa (RM), el análisis de condiciones del
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terreno y antecedentes geológicos, establece una zonificación del territorio en términos de grados de peligrosidad de ocurrencia de remociones en masa. Separa
entre procesos canalizados (flujos detríticos, aluviones) y no canalizados (deslizamientos, caída de roca, etc.), distinguiendo ambos en la cartografía elaborada.
Los autores concluyen que el principal factor controlador de los procesos de
remoción en masa lo constituye la pendiente de las laderas. Así, la zonificación de los procesos no canalizados se basó en la clasificación de las pendientes, estableciendo como alto peligro de RM las laderas con pendiente mayor a 40°;
moderado peligro en laderas con pendiente entre 15° y 40°; y baja a nula en laderas con pendientes menores a 15°.
Para el caso del peligro de RM canalizadas, se establecieron niveles asociados a las pendientes de los ejes de las quebradas. De esta forma, pendientes de talweg
mayores a 40° son consideradas de alto peligro de generación de flujos detríticos (aluviones); quebradas con pendientes entre 15° y 40° son consideradas con
peligrosidad moderada a alta; mientras que talwegs con pendientes menores a 15° son consideradas de moderado a bajo peligro, los dos últimos niveles asociados, principalmente, a la depositación del material arrastrado por los flujos.
Las recomendaciones de este estudio apuntan al adecuado manejo de las
intervenciones de las laderas, salvaguardando la estabilidad de los taludes excavados y sugiriendo medidas de mitigación cuando la situación lo amerite.
En figura 3 se muestra la zonificación de este estudio en relación al área afectada por el incendio de abril de este año. Se puede apreciar que la cartografía cubre un
área menor a 1/3 del total de la zona afectada. De manera de cubrir en su totalidad el área afectada por el incendio, Sernageomin actualizará a la brevedad este estudio. Lo anterior requiere la pronta entrega de los insumos cartográficos de
detalle que permitan zonificar las remociones en masa en dicha zona.
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CONCLUSIONES
Tanto la ley como la ordenanza general de urbanismo y construcción
reconocen la posibilidad de enfrentarse a territorios afectos a algún tipo de
peligro natural y establecen normas para la construcción en dichas áreas. En
el caso de Valparaíso, los instrumentos de planificación territorial vigentes
indican, en mayor o menor medida y con claridad cartográfica de moderada a
baja, las zonas o áreas de restricción por peligros naturales.
No obstante lo anterior, y tal como lo establece la normativa, las
restricciones no prohíben la ocupación de estas zonas, solo establecen los
estudios y obras que se deben necesariamente proponer para levantar dichas
restricciones. El PRC tiene las facultades para precisar las zonas de peligro y
aumentar las restricciones en dichas áreas, tarea que debe ser abordada
ineludiblemente en la actualización de dicho instrumento.
El estudio de remociones en masa de Sernageomin (2005) abarca solo una
parte de las zonas afectadas por el incendio y, a su vez, tampoco cubre las
áreas de expansión urbana establecidas en el PREMVAL. Cabe consignar, sin
embargo, que este instrumento establece zonas de restricción por pendientes
que aplica criterios similares a los usados en la zonificación del peligro de
remociones en masa realizada por Sernageomin el 2005.
No obstante lo anterior, es importante señalar que los estudios de peligro
realizados por Sernageomin no tienen un carácter vinculante, por lo que
éstos pueden ser considerados o no en los procesos de elaboración de los
instrumentos de planificación territorial. Esto conlleva a que muchas veces,
zonas potencialmente peligrosas quedan excluidas de las zonas de
restricción, o bien se presentan peligros no considerados en los estudios de
los IPT’s. Asimismo, la definición de las zonas peligrosas no es uniforme ya
que cada instrumento lo aborda de manera diferente, pudiendo zonas con
características similares ser clasificadas de distinta manera por el IPT
correspondiente. Esta preocupación ha sido también manifestada por
recientes estudios de la OCDE (SUBDERE, 2013; pág. 17 y 18), quienes
recomiendan que las designaciones de las áreas de riesgo por amenazas
naturales sean determinadas a nivel nacional de manera que los municipios
apliquen las normas establecidas por el Estado.
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RECOMENDACIONES
Restringir las áreas de reconstrucción y de nuevos asentamientos según las
normativas vigentes, tanto en la ley y su ordenanza, como aquellas
establecidas en los instrumentos de planificación territorial (PREMVAL y PRC).
Continuar con las labores de limpieza de ejes de quebrada y de los colectores
y sistemas de agua lluvia que realizan en forma conjunta la DOH, el
municipio y el Cuerpo Militar del Trabajo.
Extender dichas labores a los colectores y sistemas de drenaje de toda la
ciudad debido al riesgo existente, aunque menor en relación al área afectada
por el incendio, de ocurrencia de deslizamientos y aluviones.
En relación al diseño e implementación de obras de mitigación de los efectos
de los aluviones (piscinas decantadoras, mallas de contención entre otras),
este servicio está realizando, dentro de sus competencias técnicas,
estimaciones de algunos de los parámetros necesarios para el cálculo, por
parte de la DOH, de las obras requeridas. Cabe señalar que en el Plan
Maestro de Aguas Lluvia, según lo señalado por encargada del MOP asistente
a la reunión del 6 de mayo, se proyectaron obras de mitigación de aluviones
las que aún no habrían sido implementadas.
Se reitera la recomendación del primer informe emitido por Sernageomin en
este caso, en relación a iniciar una pronta reforestación de las zonas
afectadas por el incendio de manera de contribuir al aumento de la
infiltración de las aguas lluvia y la mitigación de los procesos de erosión. Los
resultados de esta medida favorecerán las condiciones de las laderas a
mediano y largo plazo.
Se reitera a su vez la necesidad de educar e informar a la población para que
comprendan los peligros de remociones en masa y tomen conciencia del
aumento de la vulnerabilidad de las personas y las viviendas por efecto del
incendio. Esto, sin duda, podría facilitar la reubicación de la población
afectada.
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Aportar a la brevedad a este servicio los insumos (imágenes, topografía
detallada, etc.) necesarios para realizar una ampliación y actualización de la
amenaza de remociones en masa en los sectores afectados por este incendio.
A su vez, este servicio está realizando una revisión de estudios técnicos y
publicaciones científicas para intentar establecer umbrales de alerta
temprana que ayuden a las autoridades a tomar medidas de precaución en el
caso de precipitaciones intensas. Se reitera, tal como en el informe 1, que los
datos necesarios para establecer este tipo de umbrales, relación duración e
intensidad de precipitaciones v/s ocurrencia de RM no están disponibles para
la zona afectada.
En relación a lo anterior surge como una necesidad imperiosa implementar
un sistema permanente de registro de remociones en masa, lo que junto a
los datos de cantidad e intensidad de lluvia, permitirán levantar los datos
necesarios para establecer umbrales empíricos de generación de remociones
en masa específicos para esta zona.
REFERENCIAS
Core Valparaíso. Ordenanza Plan regulador Metropolitano de Valparaíso. Disponible
en http:// www.corevalparaiso.cl/ archivos_cot/ Ordenanza_ PREMVAL. Pdf, último
ingreso 07 de mayo de 2014.
Lépez, L.; Wall, R.; Prat, M. 2005. Peligro de remociones en masa e inundaciones
de las ciudades de Valparaíso, Viña del Mar y Concón, región de Valparaíso.
SERNAGEOMIN, Informe Registrado (IR-05-29): 24 h. + anexos, il, 2 mapas en 6
hojas pleg., Santiago.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Ordenanza general de urbanismo y
construcciones. Disponible en http:// www.minvu.cl/ opensite_20070404173759
.aspx
Observatorio Urbano. Ordenanza del plan regulador de Valparaíso. 2010. Texto
refundido. Disponible en http:// www.observatoriourbano.cl /ipt/
resultado_decreto.asp?r =5&c=151&i=25, último acceso 07 de mayo de 2014.
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Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). 2013. Estudios de
Política Urbana de la OCDE – Chile. Original en inglés publicado por la OCDE bajo el título
OCDE Urban Policy Reviews, Chile 2013.
MAA/FFH Santiago, mayo 7 de 2014
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LEYENDA
SimbologíaZona afectada por el incendio (14/04/2014)
ESCALA 1:50.0000 21 Km
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Avenida Ale mania
Victoria
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Blanco
Avenida Colón
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Independencia
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Condominio Parque Los Igleses
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Valparaíso
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El Plateado
LOS PERALES
Los Perales
Villa Berlín
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Alto del Puerto
ALTO DEL PUERTO
14
15
26
135
F-730
Cancha
CanchaProgreso
Eléctrico
Almendral
Co. Larraín
Montedónico
Plaza Victoria
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Parque Municipal
253.500
253.500
254.000
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254.500
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258.500
259.000
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6.340
.000
6.340
.000
6.340
.500
6.340
.500§
ESCALA 1:8.0000 100 200 300 400 50050 m
F I G U R A 2 :F I G U R A 2 :Z O N A S D E R E S T R I C C I Ó N S E G Ú N I N S T R U M E N T O S D EZ O N A S D E R E S T R I C C I Ó N S E G Ú N I N S T R U M E N T O S D E
P L A N I F I C A C I Ó N T E R R I T O R I A L V I G E N T E SP L A N I F I C A C I Ó N T E R R I T O R I A L V I G E N T E S
240.000
240.000
250.000
250.000
260.000
260.000
270.000
270.000
6.320
.000
6.330
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.000
6.340
.000
6.340
.000
6.350
.000
6.350
.000
ESQUICIO DE UBICACIÓN DEL ÁREA DE ESTUDIO
§
0 105 Km
Simbología
Pendientes con restricción deacuerdo a PREMVAL
Drenaje
Vialidad
Sendero
Cuencas
Zonas con restricción porquebradas según PREMVAL
Curva secundaria
Curva índice
Zona afectada por el incendio (14/04/2014)40 - 70% (21,8 - 35)
70 - 80% (35,0 - 38,6)
>80% (38,6 - 55,4)
14
15
16
26
138
255
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180
135
256
208
289457
227
366
454
494
F-710
Cancha
CanchaCancha
Cancha
Quintil
Progreso
Almendral
Medialuna
Medialuna
Medialuna
El Vergel
Valparaíso
EL PAJONAL
Villa Berlín
Co. Delicias
La VentoleraCo. Colorado
Plaza Victoria
Co. Bellavista
Co. La Florida
Co. del Pajonal
Parque Municipal
365
Cancha
Co. La Virgen
254.500
254.500
255.000
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255.500
256.000
256.000
256.500
256.500
257.000
257.000
257.500
257.500
258.000
258.000
258.500
258.500
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259.000
259.500
259.500
260.000
260.000
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6.340
.500
§
F I G U R A 3 :F I G U R A 3 :P E L I G R O D E R O M O C I O N E S E N M A S AP E L I G R O D E R O M O C I O N E S E N M A S A
E N L A C I U D A D D E V A L P A R A Í S OE N L A C I U D A D D E V A L P A R A Í S O
LEYENDA
SimbologíaZona afectada por el incendio (14/04/2014)
Sernageomin (Lépez et al., 2005),
ESCALA 1:15.000m0 100 200 300 400 500