교원능력개발평가 정책네트워크의 특성을 통한 정책과정...

교육행정학연구

Korean Journal of Educational Administration

2013, 제31권, 제2호, pp. 227~255

교원능력개발평가 정책네트워크의 특성을 통한 정책과정 분석*

1)2)

류 민 영(대구성곡초등학교 교사)

요 약

본 연구는 교원능력개발평가 정책네트워크 특성을 바탕으로 정책과정을 분석하기 위해

Marsh와 Rhodes(1992)의 정책네트워크와 Dunn(1981, 2008)의 정책과정의 단계를 수정․보완

한 4단계를 결합하여 연구의 틀로 삼았다. 정책네트워크 분석을 위해 사회 연결망 분석을, 정

책과정 추정을 위해 다차원척도법을 실시하였다. 분석결과, 교원평가 정책과정은 의제설정기

(2000), 1차 정책형성과 결정기(2001~2002), 1차 정책집행기(2003~2004), 2차 정책형성과 결정

기(2005~2008), 2차 정책집행기(2009~2010), 정책평가와 변동기(2011~2012.9)로 추정되었다. 정

책형성과 결정단계와 정책집행단계를 두 번이나 거친 이유는 정책참여자의 입장에서 보면 1

차 시기에 충분한 정책학습이 이루어지지 않았기 때문이다. 결론적으로 정책네트워크 과정

분석은 정책과정 이론의 실증적 근거를 마련해 주고, 정책을 분석하거나 평가하는데 있어 ‘정

책실현’이라는 관점의 변화를 유도한다.

[주제어]：교원능력개발평가, 정책네트워크, 정책과정, 사회연결망분석, 다차원척도법

Ⅰ. 서론

10여 년의 교육정책 중에서 지속적으로 화두가 되었던 교원능력개발평가(이하 ‘교원

평가’)는 2012년에 전면시행 3년째를 맞이했다. 교육부는 교원들의 전문성 신장으로 학

부모와 학생의 만족도가 매년 높아지고 있다는 점을 강조하고 있지만, 교육현장에서는

생활지도 업무를 맡아온 교사에게 불만을 품은 학생들이 교원평가 점수를 고의로 낮게

주는 등 불이익을 당하는 사례(유재권, 2012.1.31.)가 빈번하게 발생하고 있다. 교원평가

의 목적을 교원의 전문성 신장을 통한 공교육의 신뢰성 제고에 두고 있다는 점에서 정

* 이 논문은 2013 한국교육행정학회 춘계학술대회에서 발표한 저자의 박사학위논문(류민영,

2013)을 요약하고 수정․보완하였음. 1)

▣ 접수일(2013. 05. 31), 심사일(2013. 06. 10), 게재확정일(2013. 07. 20) 2)

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책이 현장에서 겉돌고 있는 것이다.

교원평가는 2000년 교직발전종합방안(시안)에서 최초로 언급되어 2005년부터 시범학

교 운영을 확대하였고 2010년에 처음으로 전면 시행이 이루어졌다. 2011년에 교원 등의

연수에 관한 규정(대통령령 제22767호, 2011.2.25.)으로 법령 수준의 법적 근거를 마련하

였으나 아직도 「초․중등교육법」에 근거를 두는 법제화에 대한 쟁점으로 갈등하고 있

다. 장기간에 걸쳐 추진되었던 정책임에도 불구하고 현장에서 제대로 실현되지 못하고

있는 것은 정책과정 상에 문제가 있었던 것으로 판단된다. 이러한 교원평가 정책에 대

한 문제의식을 바탕으로 선행연구들은 정책과정이나 정책네트워크를 분석하였다.

교원평가의 정책과정을 분석한 연구들은 대부분 정책이 변화되는 과정의 일부를 해석

학적으로 분석하였다(김정옥, 2009; 김효재, 2012; 남지원, 2009; 양승삼, 2009; 이종근,

2010; 장영미, 2011; 조흥순, 2008; 한상윤, 2011). 정책과정을 분석하는 연구에서 정책과

정의 단계는 다른 이론적 관점과 결합되어 수직적인 시간의 흐름에 따른 변화를 해석하

는 데 용이했지만, 정책과정의 단계를 구분하는 기준이 모호했다.

반면 정책네트워크 분석은 수평적인 관점에서 정책참여자 간의 네트워크가 정책과정

에 미치는 영향력을 파악하는 방법이고 정책과정의 동태성을 분석하는데 활용되었다(김

덕근, 2006; 김옥일, 2008; 김주애, 2004; 권지혜, 2011; 류민영, 신상명, 2010; 박상희,

2004; 백승훈, 남상준, 2009; 이주희, 2009). 네트워크분석은 정책네트워크 모형을 결합함

으로써 정책과정에 개입되는 행위자들 간의 관계를 보다 유연한 시각에서 고찰할 수 있

고, 다양한 하위유형들을 포함할 수 있으며, 공식적 행위자 뿐 아니라 비공식적 행위자

들의 정책과정 참여를 분석하는데 이점이 있다(김순양, 2010: 181). 그러나 연구방법 상

의 편중성 및 엄밀성 부족, 분석변수의 일관성 부족 및 측정지표 개발의 미진함, 설명력

의 부족 등의 한계점(김순양, 2010: 203)으로 인해 교육정책연구에 상용화되어 있지는

않다.

교원평가정책은 교육현장의 근간인 교사의 전문성과 밀접한 정책으로써 다른 정책의

전제가 된다는 점에서 중요하다. 하지만, 법령 수준의 법제화까지 13년이라는 장시간이

소요되었고, 정책의 목적이나 내용이 변질되는 등 정책과정에서 정책참여자 간의 갈등

이 심했다. 이러한 정책을 분석하는데 있어 기존의 정부 주도의 정책과정 분석만으로는

한계가 있다.

따라서 본 연구에서는 아래로부터의 정책 실현을 위한 정책네트워크의 적용 가능성을

탐색하기 위해 교원평가 정책네트워크 특성에 따른 정책과정을 분석하고자 한다. 이를

위해 교원평가 정책네트워크의 특성 변화가 어떠한지와 교원평가 정책네트워크의 특성

에 따른 정책과정이 어떠한지를 연구문제로 설정하였다.

교원능력개발평가 정책네트워크의 특성을 통한 정책과정 분석 229

Ⅱ. 이론적 관점

1. 정책네트워크(policy network)

정책네트워크의 개념에 대한 학자들(김옥일, 2008; 배응환, 2000; Blom-Hansen, 1997;

Börzel, 1998; Jordan & Schubert, 1992; Kickert 외, 1997; Rhodes, 1988; Schneider,

1992; Smith, 1990)의 견해를 정리하면, 공통적으로 등장하는 개념으로 정책 ‘행위자들

(actors)’, 행위자들 간의 ‘상호작용(interactions)’, 이러한 상호작용을 구조화한 ‘연계구조

(linkage structure)’가 있다. 학자들이 제시한 개념을 포괄할 수 있고 한국의 실정에 맞

추기 위해 본 연구에서는 정책네트워크를 정책과정에 참여하는 정책참여자들 간 상호작

용의 구조로 정의하였다.

정책네트워크의 특성은 이념적 유형화를 토대로 하며, 크게 하위정부모형, 정책공동

체, 이슈네트워크의 세 가지로 구분된다. 그러나 현실의 정책네트워크는 한 가지 유형에

속하지 않는다는 인식에서 Marsh와 Rhodes(1992)는 이익집단과 정부 관계의 특성을 기

준으로 삼아 정도에 따라 유형화 하는 데 중점을 두었다. 이전의 연구들이 최대한 많은

유형의 정책네트워크를 발견하여 구체적으로 유형화하려고 노력한 것과 반대로 명확하

게 구분되는 속성을 중심으로 단순화 하였다. 유형화하는 기준도 단순화되면서 정책네

트워크의 의미를 구성원, 통합성, 자원, 권력이라는 네 가지 차원을 기준으로 정책공동

체(policy community)와 이슈네트워크(issue network)를 양극단으로 하는 연속선상에서

파악하게 된다. 두 유형을 살펴보면, 정책공동체는 기본적 가치를 공유하고, 자원을 교

환하는 소수의 참여자를 가지는 단단한(tight) 네트워크이다. 이에 반해 이슈네트워크는

정책과정에 대한 접근이 가변적이며, 많은 수의 참여자를 가지는 느슨한(loose) 네트워

크이다. Marsh와 Rhodes(1992)의 이러한 두 극단의 유형화는 현실의 다양한 정책네트워

크 유형을 포괄할 수 있는 유용성 때문에 선행연구(김순양, 2003; 김성제, 2003; 최흥석,

홍성만, 2004)에서 이론적 관점으로 꾸준히 채택되었으며, 그 이후로 이를 대체할 유형

화 방법이 제시되지 못하고 있다. 본 연구에서도 Marsh와 Rhodes(1992)의 관점으로 정

책네트워크의 특성을 분석하였는데, 그 이유는 실현되는 다양한 정책네트워크를 모두

포괄할 수 있고 네 가지 차원에서 실증적 증거를 마련하여 정책과정의 단계를 판단하는

데 유용하기 때문이다.

정책네트워크의 특성 변화의 기준이 될 구성원(membership), 통합성(integration), 자

원(resource), 권력(power)을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 구성원은 네트워크 관점에서 볼 때 참여자이며 개인이 아니라 전략적 의사결정

능력이 있는 공식적인 조직 또는 집단을 의미한다(Blom-Hansen, 1997: 677). 정책참여자


는 정책결정에 참여할 수 있는 권한을 합법적으로 보유하고 있는 공식적 참여자와 정책

형성과정에 실질적인 영향력을 미치고 있지만 합법적인 정책형성권한은 가지지 못한 비

공식적 참여자로 구분된다(정정길 외, 2003: 137-215; Anderson, 2002; Birkland, 2005:

52-95; Kingdon, 1984). 정책참여자들의 동기이자 지향하는 정책선호로서의 정책이익

(policy interests)(배응환, 2001: 270)이 무엇이며 참여자간에 공통적인지 상충하는지를

파악하는 것은 정책네트워크 분석에서 핵심사항이다.

둘째, 통합성에서 상호작용은 정책참여자가 추구하는 정책이익에 따라 협력과 갈등이

라는 두 가지의 대립적인 방향으로 전개된다(이순호, 1999: 54; 이장재, 1998: 57). 갈등

은 쟁점을 통해 드러나며 쟁점은 정책이익의 충돌로 형성된다. 정책네트워크 상의 상호

작용은 자원의존이론(resource dependence theory)을 바탕으로 하므로 정책네트워크를

형성하는 기반이 된다. 이러한 상호작용의 빈도와 참여자의 연속성, 합의의 정도에 따라

다른 유형의 정책네트워크가 된다.

셋째, 자원은 정보 교환을 통해 배분되는데, 정보 교환에 영향력이 높은 정책참여자는

다른 정책참여자가 갈등과 협력으로 높은 상호관계를 형성하고 있는 집단이다(이장재,

1998: 57). 이러한 상호작용을 통해 지식과 정보를 연결시켜 주는 연계 고리 역할을 함

으로써 정책학습을 하게 된다(Rogers, 1983: 293). 자원배분이 네트워크 내와 참여조직

내에서 일어나는 정도에 따라 정책네트워크의 유형이 변화된다.

넷째, 권력은 자원에 기반을 두고 있으나, 자원이 소유의 개념이라면 권력은 행사의

개념으로 이해된다(김순양, 2010: 193). 정책에 있어 권력의 행사는 정책의 결정권과 주

도력을 의미한다. 이러한 권력은 참여조직의 구조에 기반한다.

이와 같이 Marsh와 Rhodes(1992)의 네 가지 차원은 서로 상호 관련되어 있으나, 복잡

한 정책네트워크를 보는 특징적인 관점으로서 의미가 있다. 그러나 현상을 해석하는데

있어 자의적일 수 있다는 한계가 있고, 이를 보완할 수 있는 실증적 분석방법으로 정책

네트워크 모형이 활용되었다.

정책네트워크 모형은 사회학에서 행위자들 간 관계망을 밝히기 위하여 사용하던 네트

워크 분석을 정책과정분석에 적용하려는 시도이다(김순양, 2010: 179). 사회 연결망 분석

(social network analysis)에서 활용되는 주요 개념을 정책네트워크의 차원과 관련시켜

보면 <표 1>와 같다. 정책네트워크에서 밀도는 정책참여자 간의 갈등과 협력의 정도를

드러내는 지표가 되므로 ‘통합성’ 차원을 나타낸다. 구조적 틈새는 네트워크에서 정보를

교환하는 중요한 위치에 있는 정책참여자를 드러내 주고, 컴퍼넌트 분석은 주로 정보

교환을 하는 그룹이 어떻게 형성되어 있는지와 그룹 내의 연결 강도가 나타나는 지표이

므로 ‘자원’ 차원의 실증적 근거가 된다. 집중도는 전체 참여자간 상호작용이 어느 한

곳에 집중된 정도이고 구조적 등위성은 참여자간 상호작용에서 동등한 역할을 하는 정


도이므로 ‘권력’ 차원의 실증적 지표이다. 마지막으로 ‘구성원’ 차원은 네트워크를 형성

하는 정책참여자의 수와 유형을 통해 분석된다.

<표 1> 분석 개념

구분 개념

밀도

(density)

네트워크 내 전체구성원이 서로 간 얼마나 많은 관계를 맺고 있는

지를 표현하며, 연결정도의 평균개념임(손동원, 2008: 55, 111-112) →

‘통합성’차원

구조적 틈새

(structural hole)

한 사람이 다른 사람들과 연계에서 중복(redundancy)되지 않고 그

행위자를 통해서만 다른 사람들이 연계되는 바로 그 위치(Burt,

1992) →‘자원’차원

집중도

(centralization)

한 네트워크 전체가 중심으로 집중되는 정도를 표현하며 연결정도

의 분산개념이고, 중심성(centrality)이 한 점에 초점을 맞추어 그 점

이 중심에 위치하는지에 대한 정도를 표현한다는 점에서 차이가 있

음(손동원, 2008: 111-112) →‘권력’차원

구조적 등위성

(structural equivalence)

한 네트워크에서 다른 행위자들과 직접적으로 관계는 없지만 동일

한 관계 패턴을 가지는 경우로 구조적 지위(structural position)와 그

위치가 주는 역할(role)이 동일한 관계를 의미함(손동원, 2008: 129)

→‘권력’차원

컴퍼넌트 분석

(component analysis)

한 네트워크에 소속된 점들끼리 하나의 연결체계를 형성하는 하위

네트워크(sub-network)(손동원, 2008: 162) →‘자원’차원

출처: 류민영, 신상명(2012). 교원평가정책 추진과정의 영향요인 분석: 시차적 및 정책네트워크 관점을 중심으

로. 한국교원교육학회, 29(1). p. 335. 표의 일부를 인용하였음.

2. 정책과정

정책과정(policy process)의 개념은 정책(policy)의 개념을 바탕으로 이루어진다. 정책

의 개념에서 정책수단만을 강조하거나(Braybrooke & Lindblom, 1970), 정책목표를 강조

하는 경우(Easton, 1953)도 있지만, 대부분의 학자들은 정책을 ‘목표’와 ‘수단’의 결합으

로 본다. 또한, 정부가 적극적으로 개입하여 채택한 결정뿐 아니라 정부의 비행위

(inaction) 또는 무결정(non-decision)이 행위나 결정에 대한 압력에 저항하여 상당히 일

관성 있는 방식으로 오랫동안 추구될 때에도 정책이 된다(Heidenheimer et al., 1993: 9).

학자들의 견해에서 핵심적으로 등장하는 정책의 하위개념에는 목표와 수단, 정부의 공

식적인 결정, 무결정이 있다. 이를 종합해보면 정책은 바람직한 사회 상태를 이룩하려는

목표를 달성하기 위해 정부가 의도적으로 선택한 수단 또는 무결정으로 정의된다. 이러

한 정책의 개념 위에서 Sabatier(2007: 3-4)는 정책과정을 다양한 요소들이 장기간에 걸

쳐 상호작용하는 지극히 복잡한 과정으로 서로 다른 이해관계와 신념을 가진 다양한 정


책행위자들이 논쟁과 갈등을 거치는 매우 역동적인 과정으로 정의하고 있다. 따라서

Sabatier의 정책과정의 의미에 ‘무결정’을 포괄하면, 정책과정은 정부가 목표를 달성하기

위해 의도적으로 수단을 선택하거나 무결정하는 전 과정이다.

복잡한 정책과정을 분석하기 위해 순차적 접근을 시도한 것이 단계모형이다. 이러한

시도는 정책과정의 이해를 용이하게 하였고, 각 단계와 관련된 연구에 유용성을 발휘하

였다고 평가된다(Ripley, 1985: 48; Sabatier, 2007: 7). 단계 구분에 있어 학자에 따라 다

소 차이를 보이는 것은 주로 정책의제 설정단계와 정책결정단계의 구분여부, 정책결정

단계의 세분화, 그리고 정책종결의 별도 단계 설정여부 때문이지 근본적으로 다른 차원

에서 파악하고 있지는 않다(최봉기, 1988: 33). 본 연구에서는 정책변동의 개념까지도 포

괄하고 있는 Dunn(1981, 2008)의 정책과정 단계에 여러 학자들의 견해를 토대로 종합하

되, 정책과정의 단계모형이 교과서적 접근방법(Nakamura, 1987) 또는 단계발견적 방법

(Sabatier, 1999)이라고 비판받는 점을 고려해 의미상 구별이 명확한 4단계인 의제 설정,

정책형성과 결정, 정책집행, 정책평가와 변동으로 구분하였다. 정책과정 단계의 의미를

명료화하기 위해 각 단계별로 다른 단계와 구별되는 특징을 살펴보았다.

정책의제설정(agenda setting)은 공식적인 정책과정에서 볼 때 사회문제 해결의 시작

인 동시에 정책과정의 첫 번째 단계로써, 여기에서 사회문제를 둘러싼 지지집단과 반대

집단이 처음으로 등장하여 경쟁한다. 이 단계는 정책대안과 정책수단의 범위에 대한 영

향을 미치며, 이러한 영향은 정책과정 전반으로 확대된다. 이 단계에서는 어떤 사회문제

가 정부의 정책의제로 채택되느냐 안 되느냐의 결정과정이 매우 중요한 관심사이다

(Jones, 1984).

정책형성(policy formulation)이란 어떤 문제해결 또는 목표달성을 위해서 여러 개의

정책대안들 중에서 가장 바람직하다고 생각되는 것 하나를 선택하는 정책결정과정이다

(김해동 외, 1983: 19). 정책형성 단계는 정책문제 설정에 초점을 두면 의제 설정단계를

포괄하고, 정책문제 해결을 위한 대안의 결정에 초점을 두면 정책결정 단계를 포괄한다.

그러나 추후 분석의 모호성을 줄이기 위해 정책의제 설정과 문제 해결을 위한 대안의

발현을 기준으로 의제 설정단계와 정책형성 단계를 구분하였다.

정책집행(policy implementation)이란 정책의 내용을 실현시키는 과정(정정길 외,

2010: 511)으로 정책수단을 실현(Williams, 1980)하여 소기의 정책목표를 달성하고자 하

는 과정을 말한다. 정책결정이 정부내부 활동인 반면에 정책집행 활동은 정부가 문제를

해결하는 단계에서 이루어지는 활동(Jones, 1984)이므로 이 단계에서 실질적 정책내용이

결정된다.

정책평가(policy evaluation)를 Suchman(1967: 28-31)은 정책 또는 프로그램의 가치를

판단하는 일반적 과정이라 했으며, Vedung(2006: 397)은 진행 중인 또는 종료된 정부개


입의 내용, 관리, 산출, 결과의 장점과 가치를 판단하는 것으로 정의했다. 정책평가의 결

과는 정책환류(policy feedback)를 통하여 정책학습(policy learning)과 정책변동(policy

change)의 토대가 된다(남궁근, 2012: 548). 정책평가 및 변동의 단계는 의제설정, 정책형

성 및 결정, 정책집행의 단계를 모두 포괄하고 있으므로 선후관계의 모호성이 있다. 예

를 들면, 이광수, 김도기(2010: 151)는 교장공모제가 기존의 교장임용제도의 수정이라는

정책변동의 맥락 속에서 일어났으며, 정책의 형성과 실행은 정책결정과정 절차를 통해

이루어졌음을 지적하였다. 따라서 본 연구에서 정책평가와 변동 단계는 하나의 정책이

법제화 혹은 명문화되어 집행된 후의 정책의 변화과정으로 그 의미를 한정시켰다.

3. 정책네트워크와 정책과정의 관련성

정책네트워크는 정책참여자들에 의해 형성되는 것으로써 정책과정의 단계변화와 선후

관계를 명확히 밝힐 수는 없으나 밀접한 관련이 있음을 직관적으로 인식할 수 있다. 또

한, 앞에서 살펴본 바와 같이 정책네트워크와 정책과정의 두 관점을 결합하여 정책을

분석하면, 단기적 혹은 장기적 연구 가능하고 정책과정에 관한 인과적이고 실증적 설명

가능하며, 정부 중심의 행정 및 입법절차와 다양한 정책참여자의 정치과정을 동시에 고

려할 수 있고 국가 수준으로까지 분석 범위를 확대할 수 있는 유용성이 있다.

정책네트워크와 정책과정의 관련성을 파악하기 위해 정책네트워크의 특성과 대응시킬

수 있는 정책과정의 단계에 따른 특징이 필요하다. 정책과정 단계별 정책네트워크 특성

을 도출하기 위해 주로 교육정책과정을 정책네트워크로 분석한 선행연구들(김덕근,

2006; 김보엽, 2008; 김옥일, 2008; 김주애, 2004; 김주현, 2005; 권순성, 2010; 권지혜,

2011; 류민영, 신상명, 2010; 박상희, 2004; 박성용, 2001; 박정희, 2006; 백승훈, 남상준,

2009; 서용희, 주철안, 2009; 서형동, 2004; 여화현, 2006; 이광수, 김도기, 2010; 이덕희,

2002; 이명옥, 2007; 이명희, 2005; 이보영, 2005; 이주희, 2009; 임준희, 2006; 장세우,

2008; 정성수, 2008)의 연구결과에서 공통점을 분석하였다. 공통점을 Marsh와

Rhodes(1992)의 정책네트워크의 4가지 차원(구성원, 통합성, 자원, 권력)과 수정․보완된

Dunn(1981, 2008)의 정책과정 4단계(의제설정, 정책형성과 결정, 정책집행, 정책평가와

변동)를 기준으로 정리하면 <표 2>와 같다. <표 2>는 본 연구의 연구결과를 해석하고

정책과정의 단계를 추정하는 근거로 활용되었다.


<표 2> 정책과정 단계별 정책네트워크 특성

정책

과정구성원 통합성 자원 권력

의제

설정

․ 비공식적 참여자가

주를 이루는 소수의

정책참여자

․ 정치 흐름의 주요

참여자에 주목

․ 네트워크 밀도, 쟁점

집중도 상승

․ 정책이익이

극명하게 갈등

․ 적극적인 정보교환

및 감정적 호소를

통한 지지연합 형성

․ 이슈네트워크

․ 정책주도자 뚜렷

․ 네트워크 집중도

상승

정책

형성과

결정

․ 다수의 정책참여자

․ 정책이익이

추구하는 합리성에

주목

․ 네트워크 밀도, 쟁점

집중도 하강

․ 정책이익이

다양화되면서 갈등

․ 대안선택과정에

중점

․ 주도 집단 중심의

폐쇄적 정보교환

․ 주도 집단 내

수평적 의사결정

․ 구조적 틈새 약화

․ 정책결정자의

주도력 감소

․ 정책중재자의

영향력 증가

정책

집행

․ 정책과 직접 관련된

정책참여자

중심으로 축소

․ 순응 및 불응의

원인에 주목

․ 네트워크 밀도 및

집중도 최고조

․ 협력적

․ 수정 및 보완하려는

약한 갈등

․ 주로 공식적 연계로

정보 교환

․ 정책담당자 주도

․ 정책결정자와

정책집행자의

권력관계

정책

평가와

변동

․ 다수의 정책참여자

․ 네트워크 밀도는

상승하지만,

집중도는 하강

․ 정책이익별 파당

형성

․ 공개적 정보교환

․ 이슈네트워크

․ 정책결정자 주도

․ 이익집단의 영향력

증가

선행연구를 통해 밝혀진 정책과정 단계별 정책네트워크의 특성을 살펴보면 다음과 같다.

의제 설정 단계에서는 정책주도자를 중심으로 한 소수의 정책참여자들이 정부의제 설

정화라는 쟁점에 집중하여 갈등한다. 이러한 갈등은 정부의제로 채택되면서 감소하지만,

다수의 정책참여자들이 각기 다른 합리성을 내세워 자신의 정책이익이 추구함으로써 대

안이 결정될 때까지 주도 집단 중심의 폐쇄적인 정보 교환이 이루어진다. 정책이 집행

되면서부터는 정책과 직접 관련된 정책참여자 중심으로 축소되고 공식적인 연계로 정보

교환이 이루어진다. 정책이 법제화 혹은 명문화 되었다 해도 새로운 ‘문제’가 등장하면

서 정책은 평가받고, 정책이익별 파당을 형성해 이익집단의 영향력이 증가함에 따라 이

들에 의한 정책변동이 일어난다. 정책평가 및 변동 단계는 이익집단의 영향력이 증가하

고 정책이익별 파당이 형성되어 있다는 점에서 다른 단계와 구분될 수 있다.

<표 2>를 통해 정책과정에 따른 정책네트워크 변인의 변화 과정도 살펴볼 수 있다.

구성원의 측면에서는 비공식적 참여자에서 공식적 참여자 중심으로 변화했으며, 소수

에서 다수로 반복되어 변화되었다. 한국의 교육정책에서 의제 설정의 유형은 주로 정부

의 주도하에 동원형을 기반으로 하지만, 정부 이외의 이익집단들은 대부분 비공식적 참


여자들로써 집단의 정책이익을 위해 의제 설정에 찬성 및 반대의 입장으로 참여한다.

통합성 측면에서 네트워크의 밀도는 정책형성 및 결정 단계에서만 하강하였고 관계의

성격은 갈등적에서 협력적으로 바뀐 후 정책이익별로 파당을 형성하였다. 집단별로 추

진하는 정책이익의 교집합을 찾아가면서 갈등적 관계에서 협력적 관계로 변화하게 되

고, 이는 정책추진을 원활하게 이루어지게 만든다.

자원 측면에서는 이슈네트워크에서 정책공동체로 다시 이슈네트워크로 변화하였고 구

조적 틈새는 강화와 약화로 반복되어 변화되었다. Kingdon이 말한 ‘정책의 창’처럼 네

트워크에도 소통의 창인 ‘구조적 틈새’가 존재하는데, 구조적 틈새가 강화될수록 정책의

추진이 원활해진다. ‘정책의 창’은 세 가지의 흐름이 우연히 만나 열리게 되는 반면, ‘구

조적 틈새’는 정보 교환을 통해 의도적으로 강화시킬 수 있다는 점에서 정책참여자의

참여 행위를 능동적으로 보고 있음을 의미하며, 정책네트워크 분석이 정책 추진에 대해

처방적인 시사점을 제공할 수 있는 여지를 갖는다.

권력 측면에서 네트워크의 집중도는 상승과 하강을 반복했고 주도권을 가지는 집단은

주로 정부였으나, 정책형성 및 결정 단계에서는 전문가 집단이 정책평가 및 변동에서는

이익집단이 영향력을 행사하였다.

본 연구에서는 12년 동안 정책과정의 전반을 분석할 수 있는 교원능력개발평가제를

대상으로 Marsh와 Rhodes(1992)의 정책네트워크모형과 여러 학자의 견해를 바탕으로

수정․보완된 Dunn(1981, 2008)의 정책과정 단계모형을 결합하여 [그림 1]과 같이 정책네

트워크 과정모형을 연구의 틀로 삼았다.

의제 설정정책형성과

결정정책집행

정책평가와

변동

정책과정

정

책

네

트

워

크

구성원

통합성

자원

권력

영향

시간

밀 도

구조적 틈새, 컴퍼넌트 분석

집중도, 구조적 등위성

참여자 수

[그림 1] 정책네트워크 과정모형


Ⅲ. 연구 방법

Marsh와 Rhodes(1992)의 네 가지 차원에서 접근한 정책네트워크 특성과 Dunn(1981,

2008)의 정책과정 단계를 수정․보완한 4단계를 관점으로 설정한 분석모형은 [그림 2]와

같다.

신문

기사

코딩

자료

밀도

집중도

구조적틈새

구조적 등위성

컴퍼넌트 분석

행렬

자료

위치도

참여자 수

내용

분석 빈도

분석

사회

연결망

분석

빈도

분석다차원

분석

[그림 2] 분석 모형

1. 정책 네트워크 분석

정책 네트워크의 네 가지 차원인 구성원, 통합성의 정도, 자원, 권력이 영향을 준 연

결망 속성인 참여자 수, 밀도, 구조적 틈새, 집중도, 구조적 등위성, 컴퍼넌트를 분석하

기 위해 사회 연결망 분석(Social Network Analysis)을 실시한다.

교원능력개발평가 정책에 참여하는 개인이 소속된 집단 혹은 집단 그 자체 간의 갈등

과 협력에 관한 자료를 수집하기 위해 명성에 의한 접근법에 따라 신문기사통합검색엔진

(www.kinds.or.kr)에서 제공되는 8대 종합일간지(동아일보, 서울신문, 경향신문, 한겨레,

한국일보, 국민일보, 세계일보, 문화일보)의 신문기사를 수집하였다. Kinds 검색엔진에는

인쇄부수 최대인 조선일보와 중앙일보가 빠져있기는 하지만, 개별 신문사에서 중복으로

게재되는 과잉추정의 우려가 적어 보도횟수를 측정하는데 있어 상대적으로 신뢰도가 높

다. 수집할 자료의 범위는 교직종합발전방안(시안)에서 교원평가가 처음 언급된 2000년 1

월 1일부터 당해 교원평가가 완료되는 시기인 2012년 9월 30일까지 ‘교원평가’로 검색된

기사 9,487건 중 갈등이나 협력이 드러나는 유효한 2,000건을 대상으로 한다. 신문기사에

서 수집할 내용은 교원평가 정책참여집단 간의 갈등이나 협력 관계로 정하고 집단 간 갈

등과 협력이 드러나는 보도횟수를 각각 구하여 전체 상호작용 횟수로 합한다. 과도한 상

호작용 강도가 추정되지 않도록 내용분석을 통해 갈등과 협력이 드러나는 부분만을 유효

한 자료로 수집하였다. 또한, 자료의 처리방식은 Scott(1991: 37)의 분류에서 2유형에 속

하는 방향성이 없고 가중치가 있는 계량적 데이터로 수집하였다. 하나의 신문기사에서 1


개 이상의 데이터 수집이 가능하며, 동일한 기사가 여러 일간지에 있을 경우 각각을 하

나의 연결망 자료로 보고 측정한 데이터의 개수를 산출하여 행렬자료로 변환된다.

<표 3> 코딩용지

변수 범주 측정기준 및 값 참고

v1 기사 ID 0001-9999

v2 기사게재일 20000101 (년월일)

v3 신문명 01: 동아일보 02: 서울신문 ……

v4 갈등유무 0: 갈등이 드러나지 않음 1: 갈등이 드러남 (갈등, 반대, ……

v5 협력유무 0: 협력이 드러나지 않음 1: 협력이 드러남 (찬성, 협력, ……

v6갈등 혹은

협력의 주도자

11: 교육과학기술부(교과부)12: 여당

...(중략)... 20: 일반 교원

21: 한국교원단체총연합회(한국교총)...(중략)...

30: 일반 학부모

31: 학교를 사랑하는 학부모 모임(학사모)

코딩하면서

계속 추가

v7 대상자 상동

v8 갈등의 쟁점 00: 쟁점이 드러나지 않음 01: 경쟁 구조화 ……코딩하면서

계속 추가

내용분석의 타당도를 높이기 위해 Riffe와 Lacy, Fico(2005/2011: 201-202)가 제시한

코딩용지를 참고하여 <표 3>과 같은 코딩용지를 작성하였다. 신뢰도를 높이기 위해서

검사자 내 신뢰도 검사(Hardin & Hardin, 2005)는 최소한 24시간 이후에 같은 검사자가

동일한 자료를 가지고 분석하였다. 따라서 본 연구자는 전체 9,487건 중 약 10%인 1,000

건을 무선표집하여 Holsti(1969)의 검사자 내 신뢰도(intra-coder reliability)검사를 실시

하였고 신뢰도는 98%로 나타났다. 코딩 자료를 SPSS의 빈도분석을 활용해 행렬자료로

변환한 후, 사회 연결망 개념 분석 및 소시오그램 작성은 UCINET 6와 R(Ver 2. 13. 0)

을 활용하였다.

2. 정책과정 분석

정책과정의 단계를 구분하기 위해서는 정책과정 단계별 정책네트워크 특성인 <표 2>

을 기준으로 삼았다. 정책과정의 단계가 변화하는 시점을 파악하기 위해서는 사회 연결

망 분석을 통해 찾아낸 참여자의 수, 밀도, 집중도가 높아지거나 낮아진 기준점을 찾아

야하는데, 이러한 기준점을 다차원척도법(multidimensional scaling: MDS)을 실시하여

판단하였다. 다차원척도법은 총체적인 평가에 의해서 얻어진 자료를 이용하여 평가 대


상 간에 내재하고 있는 관계를 다차원적으로 분해해 내는 기법으로, 대상물을 평가할

수 있는 차원을 가지고 인지도(perceptual map)에 나타낸다. 다차원척도법에서 인지도

계산에 사용된 축은 회전시키거나 뒤집을 수 있고 계산하는 방법에 따라 다른 축이 만

들어질 수 있으며, 축의 수를 결정하는 바람직한 방법은 Kruskal의 스트레스

(standardized residual sum of squares: STRESS)가 많이 줄어드는 차원의 수와 그 차원

이후의 스트레스 감소 정도가 작은 차원의 수 사이에서 결정하는 것이다(Lehmann,

1989). 결과의 왜곡을 줄이기 위해 Kruskal(1964)의 STRESS가 만족할 만한 수준인 0.10

미만에 들 때로 한정한다. 따라서 2000년부터 2012년까지 각 연도별로 정책참여자의 수

와 사회연결망 분석으로 얻어진 밀도, 집중도를 행렬표로 작성한 후, SPSS를 통해 다차

원분석법을 실시하였다.

Ⅳ. 연구결과 분석

1. 정책네트워크 특성의 변화

연도별 정책네트워크 특성을 정리하면 <표 4>와 같다.

<표 4> 연도별 정책네트워크의 특성

연도

정책네트워크 특성

구성원 통합성 자원 권력

참여

자수

정책이익

(정부/교원/학부모/여론)밀도

구조적

틈새효과컴퍼넌트

집중도

(%)

구조적 등위성

(Block 1/2)

2000 6 ×/경쟁/전문성/전문성 .00 교육부 5.00 없음 100.00 그 외/교육부

2001 11 경쟁/특수성/결과활용/소통 .06 교육부 9.90 Degree 1,2 35.10 그 외/교육부,인사위,교원,교총

2002 4 ×/평가기준/×/평가기준 .00교육부 2.00전교조 2.00

없음 33.33 그 외/교육부,인사위

2003 5 ×/경쟁/경쟁/소통 .00 교육부 3.00 없음 58.33 그 외/교육부,학사모

2004 15 전문성/평가자/평가자/전문성 .44 교육부 13.23 Degree 1,2,3 29.72 그 외/교육부,교육감,교원,교총

2005 17 소통/소통/소통/소통 .11 교육부 11.37 Degree 3,4 18.23 전교조,교원,언론/그 외

2006 19 소통/소통/소통/소통 .40교육부 8.99전교조 8.47

Degree 1,2,3 9.11 전교조,언론/그 외

2007 15 소통/소통/법제화/법제화 .03 교육부 9.51 Degree 1,2 16.34 전교조,언론/그 외

2008 16 법제화/소통/전문성/결과활용 .14 교과부 8.02 Degree 1,2 14.56 전교조,언론/그 외

2009 12 소통/결과활용/경쟁/결과활용 .03 교과부 9.48 Degree 1,2 32.73 전교조,전문가,언론/그 외

2010 13 소통/소통/결과활용/동료평가 .12 교과부 11.53 Degree 2 30.36 교과부,언론/그 외

2011 9 소통/소통/소통/법제화 .07 교과부 6.54 Degree 1,2 17.39 그 외/교과부,교육감

2012 6 소통/평가기준/소통/법제화 .00 교과부 3.00 Degree 1,2 17.50 국회,전문가/그 외


표에 나타난 참여자 수는 참여자 유형의 수를 의미하고 정책이익은 정부, 교원, 학부

모, 언론 순으로 가장 빈도가 높게 언급된 쟁점이다. 구조적 틈새효과는 구조적 틈새가

어느 집단인지와 그 집단의 ‘효과크기(Effsize)’값을 의미하고 컴퍼넌트는 연결수준이 어

느 정도인 컴퍼넌트가 형성되었는지 보여준다. 또한, 집중도는 네트워크가 한 곳에 집중

된 정도를 %로 표현한 값이고 구조적 등위성은 네트워크 속성 상 같은 역할을 하고 있

는 집단끼리 블록화한 것이다. 이러한 결과를 바탕으로 연도별 정책네트워크의 네 가지

차원에서 일어나는 변화를 구체적으로 살펴보았다.

가. 구성원

구성원의 측면에서 고려할 점은 정책참여자의 수와 정책이익이다. 우선 정책이 추진

되고 있는 당시의 정책참여자의 수를 정확하게 측정하기는 어려우므로 정책참여자의 유

형의 증가에 비례하여 정책참여자 전체의 수가 증가함을 가정하여 파악할 수 있다.

연도별로 참여한 구성원의 유형은 2001, 2003~2006, 2008, 2010년에 다양해졌고, 2002,

2009, 2011년에 줄었다. 구성원의 유형이 가장 다수로 참여했던 시기는 2006년이었고,

가장 소수로 참여했던 시기는 2002년이었다. 2006년에 구성원의 유형이 최대가 된 것은

비공식적 참여자뿐만 아니라 공식적 참여자가 증가했기 때문이다. 반면 정책참여가 가

장 저조했던 2002년에는 교원성과급제의 수용으로 ‘교원평가’에 대한 논의가 일단락된

상태였다.

교원평가정책과 직접 관련된 정부, 교원, 학부모와 간접적으로 관련된 여론으로 유형

을 분류하여 살펴보면, 유형별로 다수의 구성원이 참여한 시기가 다르다. 정부는 2007

년, 교원은 2004~2006년, 학부모는 2008년, 여론은 2006~2007년에 가장 다수의 유형이

정책에 참여하였다. 가장 다수의 유형이 참여했던 2006년은 교원과 여론이 가장 다양한

유형의 참여자를 보였던 시기이다. 반면에 가장 소수의 유형이 참여한 2002년에는 다수

로 참여한 유형이 뚜렷하게 드러나지 않고 학부모의 참여가 나타나지 않았다. 전체 구

성원의 유형이 줄어들었던 시기인 2002, 2009, 2011년에는 공통적으로 학부모 유형의 수

가 줄어들었다. 학부모의 정책참여는 정책을 주도하는 데는 직접적인 역할을 할 수 있

는 권한이 주어지지 않았으나, 정책주도자를 견제하는 역할을 하며 전체 정책네트워크

의 규모를 결정하는 요인이었던 것으로 판단된다.

다음으로 정책참여자의 정책이익은 연도별 쟁점변화를 통해 간접적으로 추정할 수 있

다. 연도별 구성원의 유형에 따른 쟁점을 살펴보면, 2000년에는 교원을 제외한 정책참여

자들이 교원의 전문성 신장을 내세우며 교원평가의 필요성을 주장했다. “교육의 질은

교사의 질을 넘지 못한다”는 원리에서 교육개혁의 시작점을 단위학교의 교원에 두는 데

동의했지만, 방법면에서는 의견이 달랐다. 이러한 논란은 2001년 정책참여자 유형별로


서로 다른 주요 쟁점을 만들어 낸다. 교사의 질 향상을 위해 정부는 ‘경쟁’을, 교원은

‘교직의 특수성’을, 학부모는 ‘평가결과의 활용’을, 여론은 ‘소통’을 강조하면서 다양한

쟁점을 만들었다. 2005년부터는 교육부의 일방적인 정책 추진과 전교조의 반대투쟁에

대한 시각이 엇갈리면서 ‘소통’이 화두가 되었다. 이 후 2006년까지도 가장 많은 쟁점으

로 언급되었고 계속 쟁점으로 유지되었다. 2006년 ‘평가결과의 활용’이 쟁점으로 부각되

면서 ‘법제화’가 함께 쟁점화되기 시작했다. 2009년부터 ‘법제화’에 대한 논의가 이루어

지면서 교원평가의 ‘평가방법’, ‘평가자’, ‘평가기준’, ‘학업성취도결과 연계’ 등으로 쟁점

이 구체화되었다.

나. 통합성

통합성은 정책참여자들의 상호작용을 통해 표현되는데, 정책에 대한 상호작용은 크게

협력과 갈등으로 구분된다. 협력에 비해 갈등이 통합성을 보는 실증적 지표로서 유용하

다. 왜냐하면 적절한 갈등은 정책이 추진되는데 원동력이 되지만 갈등이 거의 없거나

지나칠 때는 정책이 표류하기 때문이다(류민영, 신상명, 2010). 본 연구는 정책참여자의

상호작용을 분석하기 위한 자료로 신문기사를 사용함으로써 협력보다는 갈등을 분석하

는데 더 유용하다. 하지만 신문기사 상에 표현된 협력도 정책과정을 판단하는데 충분한

의의를 지니고 있으므로 [그림 3]에 함께 제시하였다.

신문기사에 나타난 보도횟수는 절대값이 아닌 연도별로 상대적 변화를 분석하는 것이

의의가 있다. “신문에 기사화된 정도”가 정책의 변화과정을 드러냄은 선행연구들(류민

영, 신상명, 2010, 2012; 신철균, 허은정, 2012; 이주희, 2009)을 통해 증명되어 왔다. 갈등

이 드러날수록 협력도 미미하기는 하지만 상승하였다. 이는 집단 간의 갈등이 집단 내

의 응집력을 높이거나, 다른 집단과의 옹호연합을 형성함으로 인해 발생한 것으로 추정

된다. 이는 조흥순(2008)의 연구에서 기존의 교원근무성적평정제를 중심으로 한 교원평

가정책이 교원근무성적평정의 개편 및 교원능력개발평가제 도입의 2원적 체제로 변동된

것은 유리한 자원을 제공받은 새 교원평가제 지지세력이 옹호연합을 형성하여 기존의

교원단체 중심의 보완 및 폐지연합의 지배구조를 깨트리는 과정에서 발생하였다고 논한

것과 일치한다. [그림 3]에서 상호작용의 빈도는 상승과 하강을 반복하고 있는데 2001,

2005, 2008, 2010년을 기점으로 상승에서 하강으로 변화했다. 2001년에는 교원성과급제

를 중심으로 갈등이 심화되었고 가장 상호작용 빈도가 높았던 시기인 2005년에는 교원

평가제도 개선방안 및 시범학교 운영이 시작되었다. 2008년에는 17대 국회에 제출한 법

률안이 회기만료로 자동폐기 되면서 예고되었던 전면 시행이 수포로 돌아갔다. 반면

2010년에는 시도규칙에 의거해 교원평가가 처음으로 전면 시행되면서 갈등이 상승했지

만, 중도적인 평가 방식을 선택함으로써 갈등은 약화되었다.


협력

갈등

상호작용 전체

[그림 3] 연도별 상호작용 보도횟수

상호작용 자체의 응집력을 살펴보기 위해 연도별 정책네트워크의 밀도를 살펴보면 상

호작용의 빈도가 높았던 시기와 완전히 일치하지는 않는다. 밀도는 상호작용의 균등성

과 정책참여자의 수에 따라 변화하기 때문에 상호작용의 빈도가 높다고 하더라도 정책

참여자의 수가 상대적으로 많거나 일부 정책참여자에 집중된 상호작용이 일어난다면 밀

도가 낮게 측정된다. 2004년과 2006년은 밀도가 높았고 그 외에는 밀도가 낮거나 신문

기사를 통해 드러난 정책참여자의 수가 작아서 밀도 값이 표현되지 않았다.

연도별 정책네트워크를 소시오그램으로 가시화하면 [그림 4]와 같다. 소시오그램에서

화살표의 길이가 짧고 굵기가 굵을수록, 중앙에 위치하고 큰 원에 적힌 정책참여자일수

록 상호작용의 빈도가 높음을 의미한다.


<2000년> <2001년> <2002년>

<2003년> <2004년> <2005년>

<2006년> <2007년> <2008년>

<2009년> <2010년> <2011년>

<2012년>

[그림 4] 연도별 소시오그램


2000년에서 2012년에 이르기까지 교육부가 정책네트워크의 중심에서 벗어나지 않을

만큼 교육부(2008년부터 ‘교과부’) 주도의 정책 추진이 이루어져 왔다. 그리고 교원평가

정책이 교원에게 가장 민감한 사안인 만큼 전교조, 한국교총 등의 교원 간 상호작용이

지속적으로 유지되었다. 특히 전교조는 2002년과 2006년에는 교육부와 대등한 수준의

정책참여를 했다. 반면 초기에 소수의 상호작용 빈도를 보이던 학부모는 조금씩 정책네

트워크의 중심으로 이동하며 정책에 적극적으로 참여하다가 2010년 교원평가가 전면 시

행되면서부터 정책네트워크의 외곽으로 다시 이동했다. 이는 학부모들의 1차적 정책이

익이었던 교원평가의 시행이 일단은 이루어졌기 때문인 것으로 판단된다.

정책의 직접적인 관련이 있는 교육부, 교원, 학부모 이외에도 교육전문가, 언론 등이

정책참여를 달리하며 정책네트워크의 변화에 영향을 주었다. 특히 ‘법제화’가 쟁점화 되

면서부터 사건 보도에 그치던 언론의 보도 방식이 기자의 의견이나 국민의 소리를 반영

하는 방향으로 바뀌었고, 교과부의 정책추진에 긍정적 혹은 부정적 영향을 주었다.

다. 자원

정책네트워크에서 상호작용은 정보 교환을 통해 성립되는데, 모든 정책참여자가 동일

한 수준의 정보를 교환하지는 않는다. 정책네트워크에서 구조적 틈새에 위치한 정책참

여자는 높은 수준의 정보 교환력을 지녔고 이로 인해 왜곡된 정보를 제공하여 불필요한

갈등을 유발하기도 한다. 구조적 틈새가 지닌 정보 교환력은 ‘효과크기(Effsize)’값으로

표현된다. 효과크기는 각 행위자가 갖고 있는 관계의 수에서 상대방이 갖고 있는 관계

의 수의 평균을 뺀 값(김용학, 2007: 113)이므로 값이 높을수록 구조적 틈새에서 이루어

지는 정보 교환의 가치가 높음을 의미한다.

교육부 및 교과부는 [그림 4]에서 이미 확인했듯이 정책네트워크의 중심부에 위치하

며 지속적으로 구조적 틈새의 역할을 했다. 효과크기 값을 보면 2004, 2005, 2010년에

구조적 틈새로서의 영향력이 상대적으로 높았다. 이 시기에는 정책추진이 지지부진한

점을 개선하기 위해 ‘소통’을 강조하는 다른 정책참여자 집단의 반발에도 불구하고 시범

학교 운영 및 전면시행 등을 강행했다. 반면 2002, 2012년은 영향력이 상대적으로 낮았

다. 이 시기에는 교육부 및 교과부가 새로운 쟁점을 만들어내기 보다 기존에 존재하던

쟁점을 중심으로 정책참여자 간의 합의를 유도했다.

정책네트워크의 하위네트워크를 살펴보면 2000, 2001, 2003년에서는 하위네트워크가

없이 일원화되어 있었다. 전체 정책네트워크의 크기가 작아서 하위네트워크를 형성할

만한 수준이 되지 못했다. 2004, 2006년에는 연결수준이 3단계에 이르는 응집력 높은 하

위네트워크가 형성되어 다른 하위네트워크와의 정보 교환을 어렵게 하였다. 2005년에는

연결수준이 1~2인 하위네트워크는 발견되지 않고 3~4인 매우 응집력 높은 하위네트워


크만 발견되었다. 이 시기에는 시범운영이 언급되면서 정책에 직접 관련된 참여자를 중

심으로 상호작용이 이루어지면서, 그 외의 정책참여자는 정책네트워크의 변두리에 위치

하게 되었다. 2010년도 전면시행을 기점으로 이와 같은 현상이 발견되었다.

라. 권력

집중도가 높을수록 권력의 불균등이 심화된다. 정책네트워크가 한 곳으로 집중되는

정도를 나타내는 집중도는 2000년에 100%를 나타내었다. 이는 상호작용이 거의 없어 네

트워크 규모가 작게 추정되었기 때문이다. 물론 실제로 교육부가 교직발전종합방안(시

안)을 제시하면서 정책참여자의 상호작용은 교육부로 집중되었다.

두 번째로 집중도가 높았던 시기는 2003년으로 노무현 정부가 국정과제의 하나로 ‘교

원의 전문성 강화 및 승진제도 개선’을 제시하면서 교원평가정책에 대한 집중도를 높였

다. 학사모는 이에 적극적으로 찬성하며 네트워크 형성을 주도하면서 교육부과 구조적

으로 등위적 역할을 했다. 반면에 2006년에는 집중도가 가장 낮았는데, 정책참여자의 수

가 가장 많았던 시기로 각기 정책이익을 중심으로 다른 정책참여자와 산발적인 상호작

용을 하게 되었고, 권력의 균등을 가져왔다. 교육부에게 권력이 집중되어있는 정책추진

구조를 허물고 시범학교 운영과 2008년 전면 시행 추진을 저지했다. 전교조와 언론이

교육부의 주도를 견제하는 구조적 등위적인 역할을 했으며, ‘소통’을 쟁점으로 교육부의

일방적인 추진이 아닌 합의를 통한 정책추진을 유도했다.

2. 정책네트워크 변화에 따른 정책과정

연도별 정책네트워크 변화가 유의미한 차이가 있는지 판단하기 위해 다차원척도법을

실행한 결과 연도별 정책네트워크 간 상이성 행렬과 [그림 5]와 같은 연도별 정책네트

워크 위치도를 구했다.

상이성 행렬 값은 서로 다른 두 네트워크 간의 상이한 정도를 유클리디안 거리 측도

로 구한 것으로 값이 클수록 상이함을 의미한다. 위치도와 함께 상이성 행렬을 같이 보

아야 3차원이 2차원으로 투영되면서 일어나는 정보 손실로 위치도가 왜곡되는(원태연,

정성원, 2010: 503)지의 여부를 판단할 수 있다. 2003년과 2005년은 구성원의 수, 밀도,

집중도라는 세 가지 네트워크 속성을 바탕으로 보면 거리가 9.014로 가장 멀어 다른 것

으로 판단된다.

[그림 5] 위치도의 부적합도를 판단하기 위해 Kruskal의 STRESS값과 RSQ(설명력)값

을 <표 5>과 같이 살펴본 결과 만족할만한 수준의 적합도를 지녔으며, 약 98.56%의 설

명력을 지녀 위치도 모형이 적합한 것으로 판단된다.


각 년도를 기준으로 바로 다음 년도와 유의미한 차이가 있는지 판단하기 위해 두 차

원의 0 기준선을 중심으로 나누어진 사분면의 다른 곳에 위치할 경우 상이한 정책네트

워크로 본다. 단, 각 속성별 기준선에 수직으로 그은 선상에 위치할 경우 그 속성에 대

해서는 유의미한 변화가 없다. 예를 들어, 2001년과 2007년의 경우 다른 사분면에 위치

하므로 상이한 정책네트워크이지만, 참여자 수라는 속성에서는 각각 11과 15라는 수치

의 차이가 있어도 유의미한 변화가 아니다. 각 년도를 기준으로 바로 다음 년도를 위의

두 기준에 의해 비교해보면, 2001년과 2002년, 2007년과 2008년, 2011년과 2012년은 유

의미한 상의성이 없으며, 모두 집중도라는 속성에서 유의미한 변화가 없다.

<표 5> 위치도 차원의 적합도 및 설명력

지수 STRESS RSQ

값 .06697 .98559

판단기준 .10 이하 만족1에 가까울수록

설명력 높음

참여자수

집중도밀도

[그림 5] 연도별 정책네트워크 위치도

<표 2>의 정책과정 단계별 정책네트워크 특성을 기준으로 연도별로 정책네트워크의

변화에 따라 정책과정을 추정하면 다음과 같다.

2000년에는 정책참여자가 소수이며, 교육부 주도로 집중도가 높아 의제 설정단계로

추정된다. 밀도는 낮은 편이나 교원, 학부모, 여론이 서로 다른 쟁점으로 상호작용함으

로써 정책이익이 극명한 갈등을 하고 있었다. 구성원, 권력 차원에서는 강한 추정이, 통


합성에서 약한 추정이 가능했다.

2001년에는 정책참여자가 다수이며 다양한 쟁점으로 정책이익이 다양화되었고, 연결

정도 2수준의 컴퍼넌트 형성을 통해 주도 집단 중심의 폐쇄적 정보교환이 이루어졌다.

또한 집중도가 하강하면서 정책결정자의 주도력이 감소하였다. 따라서 정책형성과 결정

단계로 추정된다. 구성원, 자원, 권력 차원에서 강한 추정이, 통합성에서 약한 추정이 가

능했다.

2002년에는 네트워크 밀도가 낮고 구조적 틈새 효과성이 낮으며, 집중도가 하강하여

정책결정자의 주도력이 감소했다. 참여자가 상대적으로 소수이기는 하나 통합성, 자원,

권력 차원에서 정책형성과 결정단계임이 강하게 추정된다.

2003년에는 정책참여자가 소수이고 정책과 직접 관련된 교육부와 교원, 학부모 중심

으로 축소되었으며, 컴퍼넌트가 형성되지 않아 공식적 연계로 정보 교환을 하고 집중도

가 상승해 정책 주도자가 뚜렷하다. 구성원, 자원, 권력 측면에서 정책집행단계로 강하

게 추정된다. 비록 통합성 측면에서 밀도가 낮고 협력하는 정도가 두드러지게 상승하지

않으나, 바로 다음해와 연결선 상에서 보면 밀도도 상승 추세이고 협력하는 상호작용도

상승세를 보이고 있다.

2004년에는 밀도가 최고조에 이르고 쟁점이 다양화되면서 쟁점 집중도가 하강하며, 구

조적 틈새 역할을 하는 교육부의 효과크기 값이 최대로 정보교환에 있어 주도적 역할을

함으로써 주로 공식적 연계로 정보 교환이 이루어진다. 통합성과 자원 측면에서 정책집

행단계로 강하게 추정된다. 정책참여자의 수가 상대적으로 증가하여 전체네트워크의 집

중도 수치도 감소하였으나, 증가한 참여자가 정책과 직접 관련된 정부, 교원, 학부모 유

형이고 집중도도 29.72%로 상대적으로 다음 연도와 비교했을 때 높다고 볼 수 있다.

2005년에는 정책참여자가 다수이고 밀도가 대폭 하강하며, 구조적 틈새 효과성이 하

강하고 집중도가 하강하므로 모든 측면에서 정책형성과 결정단계로 강하게 추정된다.

2006년에는 정책참여자가 다수이고 구조적 틈새 효과성이 하강하며, 집중도도 하강하

여 구성원, 자원, 권력 측면에서 정책형성과 결정단계임이 강하게 추정된다. 밀도는 높

으나 쟁점 집중도는 높지 않으며, 정책참여자별로 쟁점이 다양화되었다.

2007년에는 정책참여자가 다수이고 밀도가 대폭 하강하며, 구조적 틈새 효과성이 하

강하므로 구성원, 통합성, 자원 측면에서 정책형성과 결정단계임이 강하게 추정된다. 집

중도가 상승했으나, 교육부와 여러 정책참여자가 구조적으로 등위적 역할을 하고 있어

정책중재자의 영향력이 증가한 것으로 판단된다.

2008년에는 정책참여자가 다수이고 밀도는 소폭 상승했으나 낮은 편이며, 쟁점이 다

양화되면서 쟁점집중도도 하강했고 구조적 틈새의 효과성이 하강했다. 집중도도 하강하

면서 모든 측면에서 정책형성과 결정단계로 강하게 추정된다. 또한 위치도를 통해 2007


년과 상이성이 없는 것으로 판단되었다.

2009년에는 구조적 틈새 효과성과 집중도가 상승해 자원과 권력측면에서 정책집행단

계로 강하게 추정된다. 정책참여자가 다수이나 정책과 직접 관련된 정부, 교원 중심으로

이루어져 있고 밀도는 소폭 하강하지만 협력의 상호작용이 증가하였다.

2010년에는 밀도, 구조적 틈새의 효과성이 상승해 통합성과 자원 측면에서 정책집행

단계로 강하게 추정된다. 정책참여자는 다수이나 정책과 직접 관련된 정부, 교원, 학부

모 중심으로 이루어져 있고 집중도는 소폭 하강했으나 여전히 높은 편에 속한다.

2011년에는 구조적 틈새의 효과성과 집중도가 하강하여 자원과 권력 측면에서 정책평

가와 변동단계로 강하게 추정된다. 정책참여자는 소수 밀도는 소폭 하강했으나, 쟁점이

다양화되어 쟁점집중도가 하강했고 두 개의 컴퍼넌트로 하위 네트워크를 형성하고 있어

통합성 측면에서 약한 추정이 가능하다.

2012년에는 구조적 틈새의 효과성이 하강하고 집중도가 소폭 상승했으나 낮은 편이므

로 정책평가와 변동단계로 강하게 추정된다. 정책참여자 수는 적고 밀도는 낮지만 정책

참여자별로 다른 쟁점에 관심을 두고 2개의 컴퍼넌트로 구분되어 통합성 측면에서도 약

한 추정이 가능하다.

따라서 연도별로 정책네트워크의 변화를 분석한 결과, 교원평가의 정책과정은 의제설

정기(2000년), 1차 정책형성과 결정기(2001~2002년), 1차 정책집행기(2003~2004년), 2차

정책형성과 결정기(2005~2008년), 2차 정책집행기(2009~2010년), 정책평가 및 변동기

(2011~2012년)로 구분되었다. 결국 교원평가정책이 전면시행에 이르기까지 13년의 시간

이 걸린 이유는 ‘정책형성과 결정단계’와 ‘정책집행단계’를 두 번이나 거쳤기 때문이다.

또한 ‘2차 정책형성과 결정단계’는 1차에 비해 2배의 기간이 걸렸다. 정책추진의 주도자

인 교과부의 입장에서 보면 중첩된 단계의 불필요한 중복으로 판단될 수 있으나, 정책

을 실질적으로 실행하는 정책참여자의 입장에서 보면 교과부의 위로부터 정책추진에 의

해 정책네트워크를 형성하고 정책학습을 하는데 필요한 기간이었다.

Ⅴ. 논의 및 결론

본 연구의 목적은 아래로부터의 정책 실현을 위한 정책네트워크의 적용 가능성을 탐

색하기 위해 교원평가 정책네트워크 특성에 따른 정책과정을 분석하는데 있었다. 이를

위해 교원평가가 최초로 언급된 2000년부터 2012년까지 연도별로 정책네트워크의 특성

변화를 분석하고 이를 토대로 정책과정을 분석하는 것을 연구문제로 설정하였다. 연구

문제를 해결하기 위해 Marsh와 Rhodes(1992)의 구성원, 통합성, 자원, 권력이라는 네 가


지 차원과 Dunn(1981, 2008)의 정책과정 단계를 수정․보완한 의제 설정, 정책형성과 결

정, 정책집행, 정책평가와 변동의 네 단계를 교차시켜 정책과정 단계별 정책네트워크의

특성을 도출하였다. 연구결과에 따르면 교원평가의 정책과정은 정책네트워크의 특성에

따라 의제설정기(2000년), 1차 정책형성과 결정기(2001~2002년), 1차 정책집행기

(2003~2004년), 2차 정책형성과 결정기(2005~2008년), 2차 정책집행기(2009~2010년), 정책

평가 및 변동기(2011~2012년)로 구분되었다. 이러한 결과는 정책네트워크 특성이 정책과

정의 단계를 추정하는데 유용함을 증명했고, 교원평가 정책의 장기적인 추진 원인으로

정책형성과 결정 및 정책집행의 단계를 두 번 거쳤다는 실증적 근거를 제시하였다. 이

러한 결과를 바탕으로 다음과 같은 결론을 도출하였다.

첫째, 정책네트워크의 특성을 나타내는 지표들은 기존의 정책과정 이론의 실증적 근거

를 마련해 준다. 2000년에 교직발전종합방안(시안)에서 ‘학교별교원평가위원회’ 구성을 언

급하면서 Birkland(2005: 109-112)의 구분에 따르면 교원평가정책은 공공의제화되었다. 즉

교육부는 ‘공교육의 질 저하’라는 사회문제를 ‘교원평가’로 공공의제화시키는 내부접근모

형(inside access model)의 의제설정을 시도했다. 이는 2000년 정책네트워크의 집중도가

100%로 권력이 교육부에 집중되었다는 점과 논리적으로 일치한다. Cobb과 Ross,

Ross(1976: 126-135)에 따르면 내부접근모형은 정부기관이 주도하여 사회문제를 공공의제

화시키는 유형이기 때문이다. 하지만, 구조적 틈새로서 효과크기는 5.00에 그쳤는데, 이는

구성원의 수가 상대적으로 작아 전체 네트워크의 밀도가 측정되지 않을 정도라는 정책네

트워크 속성에 기인한 것으로 보인다. 실제로 교원단체들의 ‘경쟁의 위험성’과 ‘특수성’을

내세운 반대에 부딪혀 정부의제화에는 실패했지만, 중앙인사위의 공무원 성과급제와 맥

락을 같이하여 ‘교원성과급’이 공공의제화되었다. 즉, 교원에 대한 전반적인 평가는 어려

워도 교원이 산출한 성과에 대한 평가는 가능하다는 면에서 평가의 범위가 축소되었던

것이다. 결국, 정부가 주도권을 지녔으나 교원평가에 대한 정보교환 및 상호작용을 충분

히 이루어내지 못했고, 성과만을 평가하는 반쪽짜리 평가를 실현하는데 그친 것이다.

또한, Kingdon의 흐름 모형도 정책네트워크의 특성으로 설명된다. Birkland(2005:

226)는 세 가지 흐름이 서로 만날 때 ‘정책의 창’이 열리고, 이 때 정책결정이 이루어지

지 않으면 정책의 창이 닫히게 된다고 하였는데, 정책네트워크의 높은 집중도가 이러한

정책의 창이 열리는 시점을 실증적으로 뒷받침해준다. 이렇듯 정책네트워크의 속성은

기존의 정책과정 이론의 실증적 근거를 제공하면서, 데이터기반 정책수립(data-based

policy making)을 가능하게 한다.

둘째, 정책네트워크의 특성을 통한 정책과정 분석은 하나의 정책을 분석하거나 평가

하는데 있어 ‘아래로부터 정책실현’이라는 관점의 변화를 유도한다. 기존의 정부가 주도

하는 ‘추진’의 입장에서 교원평가정책을 분석할 때는 정부의 정책대응에 대한 판단과 평


가에 초점이 맞추어져 있었다. 조혜진(2007: 193-196)은 본 연구에서 ‘2차 정책형성과 결

정기’로 구분된 2005년에 교육부는 ‘교직의 독립성 및 폐쇄성’이라는 기존의 교직풍토와

충돌로 딜레마 상황을 맞이하게 되고, 그 후 결정의 지연과 결정책임의 전가 및 돌파로

교육부가 정책대응을 하였다고 밝혔다. 여기서 주목할 점은 ‘1차 정책형성과 결정기’인

2001~2002년에도 교육부는 이러한 딜레마 상황을 맞이했지만, 그 후 정책집행기를 거

쳐 정책평가 및 변동기로 이끌어가지 못했다는 점이다. [그림 5]를 통해 2001년과 2002

년의 정책네트워크와 2005~2008년의 정책네트워크 는 참여자수, 밀도, 집중도 속성을 기

준으로 보았을 때, 서로 상이한 정책네트워크임을 알 수 있다. 이는 두 시기가 정부주도

의 정책추진 내용은 비슷해도, 관련된 정책참여자들이 형성하는 네트워크의 특성이 달

랐음을 의미하며, 상이한 정책네트워크 특성이 그 후 새로운 정책형성과 결정기를 이끌

지 혹은 정책평가와 변동기를 이끌지를 결정하는 기준이 되었음을 증명한다.

또한, 정책참여자가 형성하는 정책네트워크 특성의 변화를 기준으로 한 분석은 장기

적인 관점에서 보면 기존의 정책과정의 분석에서 발견하지 못했던 부분을 찾아내 더욱

세분화시킨다. 조흥순(2009: 158)은 교원평가 정책과정을 정책의제설정단계(1994년 9

월~2004년 7월), 정책대안형성단계(2004년 8월~2005년 6월), 정책대안채택단계(2005년 6

월~2008년 4월), 정책집행 및 평가단계(2008년 4월~)로 구분하였다. 이 단계 중 정책대

안형성과 정책대안채택은 본 연구의 정책형성과 결정단계로 묶을 수 있다. 그리고 2004

년 이전을 정책의제설정단계로 보고 있는데, 본 연구의 의제설정기와 일치하지 않는 것

은 정책단계를 구분할 때 정책형성부분이 정책결정기와 묶여있기 때문이다. 2004년 8월

이전은 본 연구 결과에 따르면 의제설정기, 1차 정책형성과 결정기, 1차 정책집행기로

세분화되고, 2008년 4월 이후는 2차 정책집행기, 정책평가와 변동기로 세분화된다. 이처

럼 정책네트워크의 특성 변화를 기준으로 정책과정을 분석하는 방법은 기존의 정책과정

분석방법에 비해 세밀한 분석을 가능하게 한다. 이러한 세밀한 구분은 정책참여자들이

형성하는 정책네트워크 속성에 기인한다는 점에서 정책을 ‘실현’의 관점으로 분석하는

것을 가능하게 해준다.

본 연구는 정책네트워크 특성 변화에 근거한 정책과정 분석하여 정책과정을 보는 새

로운 시각을 제시했다는 점에서 의의가 있으나, 하나의 정책을 대상으로 분석한 사례연

구라는 점에서 한계를 지니고 있다. 또한, 신문기사의 내용분석을 통해 얻어진 상호작용

만 정책네트워크 분석의 대상으로 하고 있어 자료의 종류 및 처리 면에서도 여전히 한

계가 있다. 그러나 정책네트워크는 아래로부터 교육개혁을 실현하는데 유용한 관점이므

로 다양한 교육정책에 접목한 분석이 필요하다. 정책네트워크를 교육의 다양한 개념과

어떻게 연결시켜야 하는지, 활용하기 위해 어떠한 지표를 개발해야 하는지는 후속 연구

를 통해 꾸준히 보완되어야 할 미완의 영역이다.


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<신문기사>

유재권(2012.1.31.). 생활지도교사 교원평가 무더기 낙제점. 세계일보, p. 12.


Abstract

An Analysis on Policy Process of Teacher Evaluation Policy

through the Characteristics of Policy Network

Ryu, Min-Young(Daegu Sunggok Elementary School)

The purpose of this study was to analyze Policy Process of Teacher Evaluation

Policy through the characteristics of Policy Network for searching Policy Network's

possibility be applied to policy realization.

Theoretical perspective to solve two subjects of study was the combination of two

theory; Policy Network’s four dimensions(membership, integration, resources, and

power) of Marsh & Rhodes(1992) and revised Policy Process’s four stages(agenda

setting, policy formulation and making, policy implementation, and policy evaluation

and change) of Dunn(1981, 2008). The method was Social Network Analysis(SNA)

and Multidimensional Scaling(MDS).

As a result of the analysis, the process of Teacher Evaluation Policy was divided

into six periods; agenda setting(2000), the first policy formulation and

making(2001~2002), the first policy implementation(2003~2004), the second policy

formulation and making(2005~2008), the second policy implementation(2009~2010),

and policy evaluation and change(2011~September 2012). The properties of Policy

Network are related to Policy Process.

The findings of this study are as follows; Firstly, the characteristics of Policy

Network formulate the empirical ground on previous theories of Policy Process.

Secondly, the viewpoint of policy analysis has to be changed from ‘propulsion’ to

‘realization’ by Policy Network Process Analysis.

This study is meaningful of presenting a new point about the policy analysis, but it

has still the limits of a subject and methods. Finding the relations of Policy Network

with other concepts in education and developing the indicators are unfinished areas.

[Key words] Teacher Evaluation Policy, Policy Network, Policy Process, Social

Network Analysis, Multidimensional Scaling

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