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專　輯

高階文官（higher civil service）不是一

般所謂的「俗吏」（出自《漢書》、《三國

演義》），而是介乎政務官與中階主管及基

層公務人員間的高階事務官，其重要性是為

政務官與大多數事務官間的橋樑，又其素質

與地位正是整個政府人事制度骨幹。公務人

員的結構好比一座金字塔，愈上層的高階文

官畢竟是（極）少數，以日本為例，在全國

約 340萬名（其中中央 64萬餘）公務員中，

高階文官僅 2,300餘人，但卻是菁英層級，

其素質優劣實攸關政務推動的成敗，故高階

文官體制受各國政府重視，實勢所必然。

壹

高階文官的範圍、角色與職能各國高階文官約分為兩型：其一「英、

日」型之高階文官均限定為高等「事務官」

範疇，既未夾雜以政務官或其他政治任命角

色，高階文官亦不得出任為政務官；其二

「美、法、德」型之高階文官則含若干「政

務官」在內（如美國高階行政人員 SES體

制）或含政治任命角色（如法國「政治任命

許南雄 ■國立臺北大學公共行政暨政策學系　兼任副教授

文官」、德國「政治職文官」），此一型之

高階文官得出任為政務官。

依 Bruce Smith（1984）對歐美高階文

官的分類研究，一般先進國家高階文官均可

區分為：

一、 常次級，如英國 Permanent Secretary、

美國Under Secretary、法國 Secretaires-

Generaux、德國 Staatsekretar、日本

「事務次官」。

二、 助次級，如英國 Deputy Secretary、

美 國 Assistant Secretary、Deputy

Assistant Secretary、 法 國 Directeurs-

Generaux、德國 Ministerialdirektor。

三、 局司處長級，如英國 Under Secretary、

美 國 Chiefs，Directors、法 國 Sous-

directeurs、Administrateurs Civils、 德

國 Ministerialdirigent、Ministerialrat。

四、 副 司 處 長 級， 如 英 國 Assistant

Secretary。

五、 其他高階公務人員，如上述國家資深科

長以上。

高階文官的層級範圍固如上述，但各國

制度未必皆屬一致，故多以法令規範，以利

高階文官角色職能之培育及

人力發展策略

2016.05.06 第 369期

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12◆

其管理（許南雄，2015：385-387）。如英

國現行（2010迄今）高階文官，上自內閣秘

書長（兼文官長）以下，除超級常次（Super

Permanent Secretary）外，一般常次列 1等；

秘書長（Director General）列 2等（G2）；

司處長（Director）列 3等（G3）；副司處

長（Deputy Director）列 5等（G5）（其他

若干司處主管級列 G4）；資深科長列 6等

（Senior Principal，G6）；科長列 7等（Team

Leader，G7），人數約 4,000餘人，而中央

政府一般文官則將近 50萬餘人。

美國依 1978 年「文官改革法」，一

般俸表職位分類體系第 16至 18職等（GS

16-18）與「行政首長」第 4至 5層級（ES

IV-V）組成「高階行政人員」體系（Senior

Executive Service），即為高階文官（含

若干政務官），此一體系包含「永業職」

85%，「非永業職」（政治任命）10%，限

期或緊急任命 5%，總人數約 8,000餘人，而

聯邦政府公務員總數將近 300萬餘人。

法國其高階文官來自文官階層中的 A類

（其下為 B、C、D類）及其上層超類（政務

官與其他政治任命人員）中之高階「政治任

命文官」，含秘書長（相當「常次」）、次

長、局長、司處長與其他政治任命文官，約

1萬餘人。A類文官計分 6等，A類高考錄用

者自 2等 3級起敘，由「國家行政學院」與

國立技術學院負責考選訓練。

德國其永業職文官區分為高等職

（A13-A16）、上等職（A9-A12），中等

職（A5-A8）與簡易職（A1-A4），「高等

職」（其中科長以上至參事）與其上層「政

治職」體系中之高階政治任命文官：常次、

局長、司處長，均為高階文官（Politische

Beamte）。德國「政治職文官」與法國「政

治任命文官」頗為相似，均具政治角色。

至於日本之「上級官職」即為高階文官，

指中央各省廳（部會）之「課長」（科長）、

審議官、部長（組長）、局長、事務次官（常

次）等級，人數約 2,300餘人。

中國大陸依照現行公務員法（2005年制

定，2006實施），公務員自「總理」（1級）

以下至「辦事員」（15級）計列十五級之「分

類」體制（公務員法第 14條），分為高階公

務員（副部長以上至總理）、中級公務員（副

處長以上至局長）與初級公務員（科長以下

至辦事員），其「中級公務員」較類似其他

國家之高階文官。

而我國現行人事法令迄未明確規範高階

文官範圍，但第 10、11職等以上至 14職等

之公務人員，與其他國家高階文官範圍較為

類似，目前我國簡任官職等文官約 1萬餘人，

我國廣義公務員總數則為 60萬餘人。

上述各國高階文官，位列非政治階層的

「行政要津」，其角色約可概括為下列諸項，

而此即為其培育之指標（Heady，1996：

131-137；Mark & William：204-231）：

一、政治角色

高階文官為現代政府強調「策略管理」

與「績效管理」之策劃者及參與者，位居「政

務官」之下而參與決策與策略規劃，係規劃

者及參與者角色，惟高階文官雖具政治角色，

仍是執行者，與政務官之「決策者」（Policy

Maker）角色仍有差距，不宜相混。

二、行政角色

「政務官決策，事務官執行」，此為民

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主政治通例，故高階文官肩負主要執行者之

行政角色；基本上，高階文官之政治立場是

中立的（Non-Political），其參與黨政活動頗

受限制，此為「行政中立」原則，為行政安

定與行政發展之基礎。高階文官位居文官體

系之監督與主管層級，對於政務官具有輔佐、

襄贊與諮詢之職能；對於中、基層文官，又

有監督、管家（House Keeper）之職責，此

即學者所謂「半政治、半行政」之角色。

三、管理角色

就事務官所屬行政領域而言，高階文官

即中、高階層行政主管或高階幕僚角色，均

具管理職能。自策略管理、績效管理，以至

人、財、事、物等資源管理，有賴高階文官

主管監督、授權分權與協調溝通等管理能力

技巧之運用，此為管理者之角色。

高階文官具有上述角色，主要就在強調

須能擔負主要政策規劃、立法擬議、法案協

調及政務執行評估與業務管理等職責，具體

言之，高階文官須具備以下職能：

一、政策襄贊職能

「政務官決策」係指政策的發起者與決

定者是政務官，但決策相關的倡議、規劃、

研議、分析、評估、諮詢以至修正等過程，

均賴高階文官之參與，這是與上述「政治角

色」相連貫的職能。惟政策襄贊不可與黨政

或政治活動（如黨爭傾軋輔選等）相混，畢

竟高階文官必擔負政治或行政中立的義務。

二、法令規劃職能

「政策立法」（政策合法化）過程中的

法律規章之研議、計劃、擬定、分析、諮商、

評估、修正以至立法公布後的推動或修法等

「依法行政」實務，高階文官有承上啟下之

責，且責無旁貸，此為法令或法治層面的職

能，是政策與行政職能的縮影。

三、政務執行職能

政務官決策，而事務官執行，高階文官

是事務官中的上層菁英，通常自常次以下至

資深科長，大都位居主管層級（如常次、司

處長、局長等）或高階非主管職務（如參事、

簡任秘書、專門委員等），是中、基層文官

的主管監督者。所謂「上樑不正下樑歪」，

政務執行的推動與成果，實賴行政主管人員

的領導、協調、溝通，而獲良好之執行績效。

四、行政管理職能

高階文官上承政務官的領導監督而配

合，下啟中、基層文官的執行，而成「管理

中樞」，此係據上述「管理角色」而相連貫

的業務（line）或幕僚（staff）管理職責，包

含機關組織中的「管家」（house-keeping）、

「管人」、「管事」、「管物」等職務，其

職能頗為繁複，工作甚為艱鉅。

以上所述高階文官角色與職能，是為

培訓高階文官的重要基準、標竿與焦點。更

重要是，不能苛求所有的高階文官都不「做

官」，但畢竟現代社會要求任何高階文官必

須「做事」，包含「能」做事（can do），

「願」做事（will do），前者是具備待人處

事的知識技術能力（KSAs）（Byars&Rue，

2006：66、122、591）；後者則是激發內在

的做事意願、熱誠、潛力。我國歷史清末民

國時期，民間仍多指斥官吏之「送迎之外無

治績，供張之外無才能」（出自《官場現形

記》），可見孕育素質優異「高階文官」，

使之不為「庸僕」而必為好「公僕」之重要

性。

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14◆

高階文官多數係由中、基層晉陞而

來，其才能幹練不是天生的，而是養成的

（grows、developing），問題在如何防範培

育的困境與突破的方法。

貳

培育高階文官的困境與願景高階文官既多由中、基層文官晉陞而

來，除非是違背能力陞遷的原則（一般稱為

功績制 merit system），否則應多居「優勝

劣敗」之佼佼者，不論學識、經驗、歷練、

見解、德望等層面，必定出眾而受矚目，但

為何偶有才職不稱、能力不足的高階文官？

高階文官約可分為三種類型：才幹型、權勢

（背景）型、平庸型，「才幹型」才能出

眾，合乎尊賢重能的功績制精神（principle

of meritocracy），「權勢型」可能趨於腐化

（power corrupts）；至於「平庸型」，即使

清廉，也是無能，更壞的則是不廉不能。所

謂高階文官培育，必須正視上述現象，培植

眾多傑出的「才幹型」高階文官，以襄贊輔

助政務官的政策政績，並帶領中、基層文官

實現行政績效的願景。如果高階文官層級夾

雜或多或少的「權勢型」或「平庸型」，便

有負高階文官培訓策略，自是負面敗筆。

高階文官之所以有「才幹型」、「權

勢型」及「平庸型」，彼此相互拉鋸現象，

乃是學理上「功績制」、「格勒善定律」

（Grashm's Law，劣幣驅逐良幣）及「彼得

定律」（Peter's Principle，人力陞遷終致才

不稱職的地步）之相抗拒的情形（許南雄，

2014：328-335；Peter & Hull，1969：9-10）。

因此，高階文官之培訓及發展（training and

development）應包含兩層，其一，積極地倡

導貫徹「功績制」之實施；其二，相應地摒

除格勒善定律及彼得定律之干擾介入，此兩

層面兼顧才是正途。

若在不良的政治文化下，高階文官之培

育策略，可能受到以下三種因素影響：

一、法制因素

健全的文官管理法令制度是良好培訓策

略的「必要條件」，但並非唯一因素。高階

文官的範圍等級，甄補考選、考績獎懲、俸

給福利、訓練進修，以至退休撫卹等管理制

度必善加規範，此為管理基礎，但「徒法不

足以自行」，尚須有以下「充分條件」相輔

相成。

二、社會環境因素

高階文官之培育，貴有人才輩出而為中

流砥柱，但可能發生人才裹足不前之情形。

何以人才裹足不前？如政污惡風、善善不能

舉，惡惡不能去（法令牽制或鄉愿態度）、

悠悠風塵皆奔競之士，列官千百無騫諤之風

（勢利風氣汙染）、人才徒重知能而不重人

品（才重於德而終致如虎添翼）等。又如社

會風氣普遍崇尚「名利權勢色」，而輕忽品

德器識潛能，則高階文官恐成「才有餘而識

不足也」（出自《賈誼論》），終非成大器。

三、心理因素

高階文官之培育必重視養成知識（通識

與專業 knowledge）、技術（科技與管理技

能 skills）與能力（實務治理才幹 ability），

此為「能做」（can do）―有治事處事能力，

但更須有「人際瞭解」（human skill）、

「理念創意」（conceptual skill）與「心

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境心力」的智慧潛能激發力量（Jennifer &

Gareth，2005：70-78）， 這 是 偏 重 內 心

壓力（Stress），衝突（conflict）與情緒

（emotion）管理的激勵法則，也就是處事能

力以外紓展「工作意志」與「盡心盡力」的

熱誠及心靈成長，為長期培育高階文官不可

偏頗的主要重點。

現今，各國高階文官的培育，頗重「全

人途徑」（A-whole-pereon's approach）的

觀點，即栽培文官須「見樹見林」，格局放

大。高階文官同時兼具「政治人」、「經濟

人」、「行政人」、「社會人」、「技術人」

等諸多身分，亦受政治、經濟、社會、法制

與心理等因素影響，故近年來，各國高階文

官之培育與人力發展，應先顧及下列困境因

素的排除（Das，1998：19）：

一、官僚化

當官者之行為習性（如僚氣十足）、官

場作風（如墨守成規）與衙門吏治（如官樣

文章 Red Tape）所結合形成「官尊民卑」

（officials honored，the people despised.）

之體制，亦即官僚化病象，此易與「恩惠制」

（贍恩徇私）及「貴族化」（上品無寒門）

之人事法制結合，而遭致僵化腐化之譏，影

響高階文官之角色形象。

二、學閥化

自 19世紀至 20世紀中葉，各國如英、

法、德、日本等國高階文官不少出身良好家

世與學歷，豪門名校名師出高徒，但高徒亦

未必皆來自名校或權貴集團，且學閥形成後

可能相互援引，失卻人事管理上之公平性

（egalitarianism）。

三、政治化

現代高階文官位居行政主管要津，既為

決策諮詢者，亦為行政層級監督者，日日與

政務官或政治角色為伍，極易沾染政治色彩，

所謂「政治立場中立」（行政中立）在主、

客觀形勢下頗為不易。政治化之弊端尚出現

於政黨分贓制與政治酬庸制，皆使高階文官

慣於政治權勢之追逐，而其素質則日見其江

河日下。

四、腐敗化

政治舞臺上層的政務官與高階文官有一

共同點，就是「日久玩生」，而如學者所謂

「權力趨於腐化」、「對權力趨於對腐化」，

清末賢者即有論曰：「官愈久，則氣愈媮；

望愈崇，則諂愈固；地愈近，則媚亦益工…」，

似乎「壞的官吏任事愈久，愈不知有恥」（出

自《龔自珍全集》，明良論二）。吾人須知，

並非所有高階文官都會腐敗，但就培育人才

的觀點，縱令有少數自中、基層文官陞遷而

來的才職不稱之高階文官，都是用人者培育

提携人才的敗筆。

高階文官之培育，有上述的「四不」，

而其培育願景、人力發展則有其「三要」：

一、優質（best qualified）高階文官必須具備治事能力，包含資質

與才質（先天、後天），但培育良才美質，

仍以後天的激勵與歷練為主要。而所謂優

質，不是主觀的贍恩詢私（恩惠制），而是

客觀而系統化的鍛練、鼓舞、提攜與陞遷以

蔚為大用。優質不只是兼具通識或專業上的

知識技能，還須輔之以人際管理能力（能知

人、待人、用人、管人、留人等）及激勵由

內而外的潛能智慧（許南雄，2013a：470-

471）。如此方有「優質化高階文官」可言。

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二、才品（good characteristics）有才幹能力，更要有品德器識，尤其後

者更為核心資質條件。嚴格言之，現今社會

「不缺人才，但缺人品」，高階文官如沒品

沒德，則知識技術愈豐富，其為非作惡能力

愈乖張。高階文官群中，忌有「小人」，更

忌「偽君子」。高階文官之培訓：知識技能

養成易，人品德慧養成難；前者是智力累積，

後者則是心力實踐；勵學易，敦品難；勵學

易於巧飾，敦品卻貴乎實在。欠缺高尚人品

的鍛練，不足於突破優異高階文官之培訓逆

境，而鍛練好人品，才會有好的治事態度與

作為表現。

三、潛能（potential development）既有的學識、知識、技術都是才能，但

才能是否真正成為良才美質，即是否成為做

人做事的實際「真才實力」，主要的還在其

人內在深藏的潛力潛能之發揮，這不能僅從

甄補考選（如高普初考）或學歷年資觀察。

人之內在潛才，是其人「成就欲」（self-

actualization）與創造力（含執行力與競爭力）

的原點，也就是其人心境、心力所流露的資

質。現今高階文官之培育，從人力發展的觀

點看，必重其人心理層面的紓展工作意志

（liberating the will to work），即能盡心盡力，

嶄露潛能智慧，始足以言「人盡其才」。

參

高階文官培育及人力發展之策略途徑

高階文官之培育及人力發展，是整個文

官管理制度的重要一環。培訓高階文官是整

體人事行政體制之環節，若人事制度不健全，

則高階文官的培育或人力發展，必受衝擊，

這就是見樹見林的關係。因此，自整體性觀

察，高階文官的管理制度，從政務官與事務

官的分離，以至教考訓用之取才用人各個環

節，必相關連而相輔相成。

培育高階文官之策略，其核心理念在以

「能力導向」（competency orientation）

及「 意 願 導 向 」（willingness-to-work

orientation）為前提（許南雄，2013a：447-

452；David：1989：167）。而以增長知識

技能（通識與專才）、改變工作態度及發展

人力潛能為主軸，以達成人盡其才的功能。

此一基本策略即在彰顯高階文官在公務領域

之「能戰、善戰」，且又能在永業化（career）

過程中永續「盡心盡力」之根基。

高階文官之培育，有上述理念、前提、

基礎，更有其連貫一氣的策略實施途徑，前

後呼應，始不致流於空談。對於高階文官之

培育策略及人力發展途徑，約可分述如下：

一、「法制化」培育策略途徑

高階文官之培育及其相關的人力發展措

施，自各國的立法及實務觀之，包含：

(一) 高階文官的範圍、等級（層級結構明

確）。

(二) 高階文官（常次級以下）與政務官（政

次級以上）的區隔與關係。

(三) 高階文官的考選甄補（內升、外補、遴

聘、升官等考試）。

(四) 高階文官的訓練、進修、深造、研修方

式、主管機關權限。

(五) 高階文官的任用、陞遷、考績、獎懲、

服務、倫理、退撫事項。

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(六) 高階文官的責任制度（權益、行政中立）

以上各項均在法令體系中明確規範，以

利系統化管理，此為建構法制化途徑之基本

策略，以我國為例，關於高階文官的範圍、

等級等層級結構，迄未見法令規範，實有待

修法或立法工作之充實。

其次，法制化貴乎基礎工作，但仍需環

境「成長」（it grows，not made），高階文

官之培育與其激勵發展，必有待政務階層首

長（政務官）之領導監督與各機關行政幕僚

長（chief staff），如常次、主任秘書或秘書

長之輔助（如英國「文官長」職即一樞紐功

能）。法制化策略是培育高階文官的基礎工

作，但也須法制管理與人事領導之健全運用。

二、「權責化」培育策略途徑

主管高階文官培訓及其相關的人力發

展措施必有專責機關，如法國國家行政學院

ENA及日本公務員研修所，且主管機關之權

責明確，事權專一（不分立 /分散），此等

訓練機關，包含最高人事機關（各國通例在

行政機關體系內，極少數部外制，獨立制國

家例外）之訓練機構、各級行政機關所屬訓

練機構、國內外公私訓練機構、大專校院以

上之進修場所等。各訓練機構必須釐定：

(一) 釐 定 訓 練 需 要（dignosing training

needs）。

(二) 訓練計畫、實施訓練步驟、方法、師資、

教材。

(三) 訓練經費之運用及支配。

(四) 訓練成效評估及不斷精進評估技術。

(五) 訓練與其他人事措施之配合檢討修正。

我國主管訓練機關，包括考試院所屬國

家文官學院、行政院人事行政總處之公務人

力發展中心，地方行政研習中心及各級機關

所屬訓練機構等，由於考試院與行政院之分

權分立，故高階文官訓練權責仍不免有爭議

或欠明確之處，有待改進（許南雄，2013b：

263-265）。

再者，「權責化」策略之另一層要義在

強化政務官與行政首長之用人帶人及教養人

才之權責，不容推卸。用人者不僅要知人善

任，更要教養培育，否則則可能有用者不才

或無才可用之情形。「世有伯樂（用人者與

薦舉者），然後有千里馬」（出自韓愈《千

里馬論》），此係政務官與行政首長不可推

卸的人事權責。

三、「人性化」培育策略途徑

「人性化」培育策略途徑是「人性化管

理」（humanistic management）、培育及

人力發展結合運用的管理途徑，公務員經過

初任、遷調以至晉陞，或由機關以外公私領

域職場歷練許久，而成為高階文官，已是宦

海浮沉，幾番波折。在諸多理想熱情與現實

衝擊下，不乏追逐權位更想上層樓者，卻也

有不少心懷感觸而看淡傷志的；有不求有功

但求無過的泛泛文官，更不免有心有餘而力

不足的過客人物，既感「公僕難為」，只好

「時不我與」而終老林泉。一言以蔽之，都

是幾度身心磨練後多少心理層面受到衝擊產

生的狀態，是許多高階文官多有感受卻又說

不出的心聲。

國家公僕其「永業化」之中後段歲月裡，

個人資歷經驗，人際交往與見聞視野，多有

長進，但個人學識、創意及德慧卻並非一定

隨服務年資增長。職場上每見資深「政客型」

的文官，尤有不少「官大學問大」者（Power

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is knowledge）、固執專擅野心熾欲者，且

也有態度消沉、得過且過的文官，大都是人

事心理學所說的官僚心病。

多數高階文官公務時日案牘勞形，刀筆

吏勞心勞神同樣也會過勞傷（burn out），

而精神負擔加重，人際衝突難免且更可能因

內心受創而多所焦慮，偶有情緒化的情勢。

「生於其心，害於其政」，政務官與行政首

長除靠法制化、權責化的管理途徑外，更須

懂得帶人帶心（leading people into one's

heart），而要從壓力管理、衝突管理、情緒

管理層面，激勵領導及紓展工作意志，防範

心理衝擊而增長心力潛能，才是激勵鼓舞高

階人才，養成德慧潛力的有效途徑（許南雄，

2008：206；Newstrom&Davis，2001：10-

11）。

肆

結語「最好的政府，須有最好的人才治理」

（The best government must have the best

people to operate it.）。最好的人才，尤其

來自內升或外補而陞遷出任的高階文官，縱

令有天生的秉賦良質，也須經培育方能成其

大器。現代社會教育普及，不患無才，患無

取才用人與教養培育之道，故高階文官須不

斷培訓以期蔚為大用，而成棟樑人才。

高階文官的範圍及其等級結構，各國人

事法制不盡一致，但大抵由資深科長以上至

常次為主要階層，其人數少則數千，多則萬

餘人。高階文官普遍具有政治、行政與管理

角色，其主要職能不外政策襄贊、法令規劃、

政務執行與行政管理諸項，是政務官的輔佐，

也是中、基層文官的主管，其承上啟下，推

動公務的樞紐地位，不只是「重要」，而且

是深為「必要」。

高階文官的管理，尤其是其培訓及人力

發展，首重基礎或核心策略之正確與貫徹，

以期養成「才幹型」之脫穎而出，且避免「權

貴型」、「平庸型」之介入干擾。一般國家

高階文官之培育多受到法制、社會環境與心

理因素之影響，此外，阻礙性的文化背景形

勢則含官僚化、學閥化、政治化與腐敗化的

惡性阻力，應加防範排除。由此而開展高階

文官培育願景優質、才品、潛能之培育特質。

高階文官培訓之核心理念在「能力導向」

與「意願導向」，以強化文官素質能力與盡

心盡力之作為，由此而須有主要培育策略與

途徑，含法制化、權責化與人性化管理之推

動。其成果在達成人盡其才、事竟其功之實

效。

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