사내하도급법 제정의 필요성과 관련 쟁점 · 자료 : 고용보험통계연보...

개 회 사 [김 대 환 경제사회발전노사정위원회 위원장]

인 사 말 [최 금 숙 한국여성정책연구원 원장]

주제발표

❙산전후휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안 _ 1

[김 혜 원 한국교원대학교 교수]

지정토론

❙‘산전후휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안’ 토론문 _ 27

[황 현 숙 서울시직장맘지원센터장]

❙모성보호급여의 사회적 분담을 위한 경영계 제언 _ 35

[이 호 성 한국경영자총협회 상무]

❙‘출산휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안’ 토론문 _ 47

[이 수 영 고용노동부 고령사회인력심의관]


[박 능 후 경기대학교 교수]

❙‘출산휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안’ 토론문 _ 59

[김 영 옥 한국여성정책연구원 선임연구위원]


[윤 자 영 한국노동연구원 연구위원]

1

산전후휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안

산전후휴가 및 육아휴직급여의

사회적 분담 확대 방안

[김 혜 원 한국교원대학교 교수]

3



김 혜 원 [한국교원대학교 교수]

Ⅰ 일가정 양립 관련 급여제도의 현황과 실태

경제활동에 참여하고 있는 여성이 출산할 경우 건강상의 이유에서나 초기

양육의 필요성에 의해 여성의 경제활동이 중단될 가능성이 크다. 이러한 노동시장

경력 중단 기간 동안의 생계 문제나 소득 보전의 문제 그리고 중단 이후 복귀의

불확실성 문제를 해결하기 위해 산전후휴가 및 육아휴직제도가 도입되었고 해당

휴가휴직기간 중에 급여가 지급되고 있다.

여성 근로자가 자녀를 출산하는 경우 출산 전후에 산전후휴가를 사용할 수 있다.

근로기준법에서는 임신․출산을 준비하고 임신․출산으로 소모된 체력을 회복시키기

위해서 출산 전후 90일의 휴가를 보장하고 있다. 출산전후 휴가의 대상자는

임신한 여성 근로자 모두가 포함되며 정규직 근로자 뿐만 아니라 단시간 근로자 등

비정규직 근로자도 대상자에 포함되며 근속기간에 상관없이 사용할 수 있다.

2005년까지는 산전후휴가 90일 중 60일 분은 사용자가 통상임금 수준으로

급여를 지급하고 나머지 30일분을 고용보험에서 급여를 지급하였으나, 2006년부터

산전후휴가급여가 90일로 확대됨에 따라 우선지원대상기업 근로자가 2006.1.1.

이후 출산하는 경우에는 90일간의 급여를 고용보험에서 지급하게 되었다. 대기업의

경우에는 종전대로 최초 60일분은 사용자가, 나머지 30일분은 고용보험에서

지급한다. 그러나, 우선지원대상기업이라 하더라도 여전히 최초 60일은 유급

휴가이므로 사용자가 급여를 지급할 의무가 있고 다만 고용보험에서 산전후휴가

급여가 지급된 경우 그 금액의 한도 내에서 지급의무가 면제된다.

4

출산휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안

산전후휴가급여는 휴가 기간 90일 동안 지급되는데 처음 60일 동안에는 통상

임금의 전액이 지급되며, 나머지 30일 동안에는 통상 임금을 기준으로 최대

월 135만원이 지급된다. 근로기준법에 따라 사업주는 출산 전후 휴가 기간 최초

60일에 대해서 통상 임금에 해당하는 규모의 급여를 지급해야 하며, 마지막

30일의 기간에 대해서는 정부가 산전후 휴가 급여 135만원을 지원하고 있다.

구 분인 원

금 액 신규

2002 22,711

2003 32,133

2004 38,541 41,610

2005 41,104 46,041

2006 49,539 90,886

2007 60,964 132,412

2008 72,260 166,631

2009 75,047 70,560 178,477

2010 80,532 75,742 192,564

2011 96,000 90,290 232,915

2012 99,405 93,394 241,900

2013 96,584 90,507 235,105

[표 1] 산전후휴가급여의 실적

(단위 : 백만원)

자료 : 고용보험통계연보 각년호 및 고용보험통계월보

배우자출산휴가는 배우자의 출산 시 남성 근로자가 사용할 수 있는 휴가제도

로서 출산일 전후 3~5일 사용 가능하며 최초 3일에 대해 유급으로 지원되고 있다.

2012년 8월 2일부터 상시 근로자 300인 이상 사업장에 대해 적용하기 시작

하였으며, 2013년 2월 2일부터 300인 미만 사업장에 적용되기 시작하였다.

자녀 양육 특히 미취학 영유아에 대한 양육 부담은 일과 가정을 양립하는 것을

어렵게 하는 요인이다. 재직 근로자의 양육 부담 완화를 위해 육아휴직제도가

1987년 도입되었으며 이후 그 대상과 사용시기 등을 개선해 왔다. 2005년

남녀고용평등법을 개정하여 2008년 1월 1일 이후 출생하는 자녀에 대하여 생후

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3년 미만까지 사용할 수 있도록 육아휴직 대상 자녀를 확대하였고 2010년

법개정을 통하여 만 6세 이하의 초등학교 취학 전까지 사용할 수 있도록 육아휴직

대상 자녀가 확대되었다.

육아휴직은 2001년부터 월 정액 방식으로 고용보험으로부터 급여 지원이 시작

되었다. 2001년 20만원을 지급하다 2002년 월 30만원, 2004년 월 40만원,

2007년 월 50만원으로 지급수준이 높아졌으며 2010년 정률제 방식으로 전환이

논의되어 2011년 1월 1일부터 정률제 방식으로 전환되었다. 지급률은 통상

임금의 40%로 정해졌고 하한액은 50만원, 상한액은 100만원으로 정해졌다.

육아휴직제도의 확대에 따라 휴직 근로자의 직장복귀율을 높일 필요성이 제기

되었다. 일부 근로자의 경우 육아휴직기간이 만료된 후에 바로 퇴사하거나 복귀

후 금방 퇴사하는 경우가 많으며 직장 복귀의 금전적 인센티브를 제공하는 것이

효과를 볼 수 있을 것이다. 이에 따라 고용 연계 효과를 높이기 위해 근로자의

육아휴직급여의 15%는 육아휴직 종료 후 6개월 후까지 고용이 유지되는 일시에

지급되는 것으로 전환되었다.

기간　 지급액　인원

월급여액　전체 여성 남성

2002 3,087 3,763 3,685 78 20만원

2003 10,576 6,816 6,712 104 30만원

2004 20,803 9,303 9,122 181

40만원2005 28,242 10,700 10,492 208

2006 34,521 13,672 13,442 230

2007 60,989 21,185 20,875 310

50만원2008 98,431 29,145 28,790 355

2009 139,724 35,400 34,898 502

2010 178,121 41,733 40,914 819

2011 276261 58,140 56,738 1,402

정률제2012 357,797 64,071 62,281 1,790

2013 420,248 69,618 67,325 2,293

[표 2] 육아휴직의 실적(단위 : 백만원)

출처 : 고용보험통계연보 및 고용보험통계월보

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육아휴직자 수는 제도 도입 초기 3,763명에 불과했으나 2011년 7만명에 육박할

정도로 크게 늘어났다. 육아휴직 이용률은 산전후휴가자 수 대비 육아휴직자 수로

계산할 수 있는데 2002년 16%에 불과했으나 2013년 70%대에 이르러 큰 폭으로

증가했다. 산전후휴가자 전체 인원 대비 비율은 72%이지만 신규 산전후휴가자

대비 신규 육아휴직급여자의 비율은 77%에 육박하고 있다. [그림 1]에서 볼 수

있듯이 2007년 육아휴직급여가 10만원 증가하자 이용률이 급증하였으며 2011년

정률제도 전환되고 상한액이 증가함에 따라 이용률이 다시 증가하였다.

육아휴직자 중 남성의 비율은 미미한 수준으로 2013년 2,293명에 불과하여

전체 육아휴직자 58,140명 대비 3.3%에 불과하다. 남성 육아휴직자 비율은

2002년 2% 수준에서 하락하여 2008년 1.2%로 최저점을 기록한 뒤 이후 5년

연속 상승하고 있다. 산전후휴가자 대비 비율 측면에서도 2008년까지 비율에

있어서 거의 변화가 없었는데 2009년 이후부터 빠르게 증가하고 있음을 알

수 있다.

[그림 1] 육아휴직자 비율의 추이

자료 : 고용보험통계연보 및 월보

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육아휴직자 중 비율이 2008년까지 하락한 이유는 2004년과 2007년의 육아

휴직급여의 증가가 주된 이유로 볼 수 있다. 육아휴직급여가 증가함에 따라

여성 휴직자가 급증하였고 이것이 절대 수에서 남성 육아휴직자가 증가시켰지만

상대 비율에서는 하락한 이유로 보인다. 점차 남성들의 인식에 변화가 나타나고

특히 2011년 정률제가 시행되면서 남성의 육아휴직 이용률이 높아질 경제적

유인이 대폭 강화되었다. 이에 따라 남성 육아휴직 이용률은 빠른 속도로 늘어

나고 있다.

[그림 2] 남성 육아휴직자 비율의 추이

자료 : 고용보험통계연보 및 월보

Ⅱ 육아휴직제도의 고용효과

출산 및 육아 관련 휴가제도에 대한 연구는 제도 설계에 대한 연구와 제도의

효과에 대한 실증연구가 주를 이루고 있다. 제도 설계 및 국제비교연구로는

김혜원 외(2009), 장지연(2013) 등의 연구가 있으며 산전후휴가 및 육아휴직

제도에 대한 기존의 실증 연구는 활용실태 연구와 육아휴직제도의 고용 효과에

8


집중되어 왔으며 전자는 이규용 외(2004), 김영옥 외(2007)이며 후자는 김진욱

(2008), 이수영(2009), 김정호(2012) 등이 있다.

산전후휴가제도와 휴가급여에 대해서는 고용효과가 문제시되지 않아왔다. 출산은

의학적으로 볼 때 근로자를 일시적으로 근로가 불가능한 상태로 만드는 사건이다.

이에 따라 3개월의 산전후휴가기간 동안 출산근로자가 근로를 선택할 상황이

아니므로 고용효과를 논하기 어렵다. 또한 산전후휴가급여는 이러한 무능력 상태

기간의 불가피한 소득 손실을 보전한다는 점에서 당연시되어왔다.

이에 비해 육아휴직은 의학적인 근로무능력의 문제가 아니라 개인의 자발적인

양육과 근로 사이의 선택 문제라는 점에서 육아휴직제도가 고용에 어떤 영향을

미치는지는 지속적인 관심거리였다. 육아휴직제도의 고용효과에 대한 연구는 과연

육아휴직제도가 여성의 고용률을 제고하는 효과를 보여왔느냐에 집중되어 왔다.

최근 이루어진 세 연구는 일관되게 육아휴직제도가 고용에 부정적 영향을

미친다는 결과를 보고하고 있다.

김진욱(2008)에서는 2003년 한국노동연구원의 실태조사자료를 이용하여 육아

휴직 이용률의 결정요인과 근로지속성 결정요인을 분석하였다. 가족의 보육지원이

있는 경우 육아휴직을 활용할 가능성이 낮았으며, 직장의 육아휴직에 대한 호의적

환경은 그 가능성을 높이는 매우 강력한 요인임을 알 수 있었다. 근로지속성

분석 모형에서는 가족지원이 여성근로자의 근로지속성에 긍정적 영향을 미친다는

가설이 지지되었지만, 직장환경 변수의 통계적 유의성은 확인되지 않았고, 육아

휴직 활용 변수의 경우 오히려 근로지속성에 부적인 영향을 주는 것으로 나타났다.

김진욱(2008)은 여성의 직장 복귀를 돕고 근로지속 의지를 북돋는 것은 국가의

정책(육아휴직제도)이 아니라 바로 가족의 도움(가족의 보육지원)임을 주장하고 있다.

이수영(2008)에서는 2001년 11월부터 2006년 12월 31일까지의 고용보험

DB 원자료를 분석하여 육아휴직을 사용할 경우 고용연장 효과가 오히려 줄어든다는

것을 결과를 제시했다. 그리고 1차 출산에 비해서 2차 출산에서 육아휴직의

부정적 효과가 크게 줄어든다는 것을 확인했다.

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김정호(2012)에서는 고용보험DB 원자료를 이용하여 지난 2001년에 도입된

육아휴직급여제도의 단계적인 확대가 여성의 제도 이용률과 근로 연속성을 증진

시켰는지를 조사하였다. 분석 결과, 육아휴직급여의 증액이 여성근로자의 육아휴직

이용률을 증가시킨 것으로 나타났다. 또한 육아휴직급여의 증가로 인해 출산 후

노동시장 복귀율이 단기적으로는 낮아졌으나, 장기적으로는 부정적인 효과의

크기가 줄어드는 경향이 있는 것으로 나타났다. 그러나 동일 직장으로의 복귀

가능성에 대한 부정적인 효과는 장기적으로도 지속되는 것으로 확인되었다.

추가적으로 육아휴직급여의 증가로 인해 사업장 단위에서 가임기 여성근로자의

비중이 변하였다는 증거를 발견하지 못하였다.

이상의 논의는 육아휴직급여의 인상이 출산 후 복귀율에 부정적 영향을 미쳤으며

가임기 여성의 고용 확대에도 부정적 영향을 주었다는 것이다. 고용률 확대라는

정책 목표에서 평가할 때 육아휴직급여의 인상 정책은 성공적이지 못했다고 볼

수 있다.

육아휴직급여 인상이 고용률 제고에 실패한 이유는 무엇일까? 앞선 실증 논문

들에서 제시된 이론적 검토는 대부분 육아휴직기간이 길어질수록 고용률에 부정적

영향이 존재한다는 내용이다. 그런데 육아휴직기간은 육아휴직급여가 높아질수록

길어질 가능성이 크다. 따라서 육아휴직급여 인상의 고용 효과는 이론적으로

부정적으로 보는 것이 일반적이다.

육아휴직급여의 인상 효과를 육아휴직 대상자의 유형별로 세분하여 검토해보면

다음과 같이 구분하여 살펴볼 수 있다. 육아휴직급여가 높아지면 과거에 육아

휴직을 선택하지 않던 이들이 육아휴직을 선택하는 방향으로 변화한다. 육아

휴직을 선택하지 않던 이들 중에는 노동시장 복귀의사가 있었던 이들과 그렇지

않은 이들이 모두 포함되어 있다.

첫째, 노동시장 복귀 의사가 있었던 이들은 산전후휴가만 다녀왔다면 금새

노동시장으로 복귀했을텐데 육아휴직급여 인상으로 노동시장으로부터 떨어진

기간이 길어짐에 따라 인적자본 마모도 커지고 이에 따라 복귀의 인센티브가

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줄어들게 된다. 또한 양육과정에서 아동 발달에 좀 더 큰 관심을 갖게 되면

복귀하지 않을 가능성이 커질 수 있다.

둘째, 노동시장 복귀 의사가 없었던 이들이 높아진 급여에 이끌려 육아휴직을

선택하게 됨에 따라 이들의 비중이 커지게 되면 자연스럽게 육아휴직 사용자의

노동시장 복귀율은 하락하게 될 것이다. 육아휴직급여의 인상으로 인해 사업장 내

육아휴직 사용에 대한 직장문화 및 규범이 변화되어 육아휴직 사용의 규범이

정착되는 과정에서 법의 근본 취지와는 배치되는 역선택 현상이 나타난 것으로

볼 수 있다.

이처럼 육아휴직급여 인상으로 인한 고용률 감소는 두 가지 요인에 의해 야기될

수 있다. 과연 복귀 의사가 없는 이들의 비중이 높아지는 것 때문에 주도되는

것인지 아니면 복귀 의사가 있었으나 육아휴직기간 증가로 인해 포기하는 비중이

높아진 것인지, 만약 두가지 효과가 다 작용했다면 구성 비율은 어느 정도인지를

실증 연구를 통해 구분해볼 필요가 있다.

Ⅲ 육아휴직급여의 효율성 제고 효과

기업특수적 숙련이 없고 거래비용이 없는 노동시장에서 육아휴직의 보장은

근거를 갖지 않는다. 노동생산성 수준에 맞게 임금이 결정되고 어떤 기업에서

얼마의 기간 동안 일하느냐가 숙련에 영향을 주지 않는 ‘자유로운’ 노동시장에서

아동을 키우는 것에 더 많은 가치를 두는 여성은 육아휴직을 선택할 것이고

더 이상 직접 양육이 필요없을 경우 자유롭게 직장으로 복귀를 선택하면 된다.

이러한 관점에서는 출산으로 직장을 떠나는 여성은 직장의 가치보다 양육의

가치가 더 높기 때문이며 사회적 후생은 ‘경력단절’에 의해 더 증가하므로 이에

대한 규제나 보조금 지급은 불필요할뿐만 아니라 해악이라고 볼 수 있다.

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만약 기업특수적 인적자본이 중요하고 근로자에 대한 숙련정보의 비대칭이

존재하고 숙련에 대한 장기적인 투자가 필요하다면 상황은 달라진다. 이 경우

육아휴직의 보장은 해당 기업에 기업특수적 인적자본을 취득한 여성근로자에게

중요하다. 해당 직장으로 복귀하지 않으면 새로 직장을 구해야 하고 새로운

인적자본을 쌓아야 하기 때문이다. 기업 입장에서도 새로운 근로자를 구해야 하고

그를 훈련시켜야 하는 부담을 줄일 수 있다. 하지만 기업 입장에서 휴직 인력

운용의 비용이 발생한다. 만약 기업이 육아휴직을 보장하지 않으면 해당 여성

근로자에 대해 장기적인 투자를 할 유인이 줄어들며 여성 근로자 역시 장기적인

투자를 할 유인이 줄어들어 저숙련 함정에 빠질 가능성이 커진다.

육아휴직의 권리를 보장하는 것은 효율성 제고라는 이론적 근거를 갖지만

육아휴직기간에 휴직급여를 지급해야 하는지에 대한 이론적 근거는 충분히 논의된

적이 없다. 육아휴직을 갈 것인지 여부는 개인의 선택이며 자신에게 유리한 것을

선택한다는 점에서 굳이 정부가 개입하여 개인의 선택을 왜곡하는 급여를 제공할

필요가 없다는 논리에 의거하여 급여의 필요성은 경제적 근거가 없다는 견해가

일반적이다.

이 절에서는 육아휴직급여의 제공이 효율성을 향상시킬 수 있다는 점을 제시

하고자 한다. 아래에서는 세가지 측면에서 육아휴직의 권리만 아니라 육아휴직

급여의 제공의 필요성을 논의한다.

첫 번째는 유동성 제약의 문제이다. 육아휴직급여가 인상되면 노동시장 복귀

의사가 있으면서 유동성 제약 때문에 산전후휴가 후에 바로 복귀를 선택했던

이들의 후생 수준이 높아질 수 있다. 유동성 제약에 처한 저소득 가구에서는

가구 소득의 감소를 막기 위해서 즉각적인 복귀를 선택한다. 육아휴직급여의

인상은 저소득 가구의 소득 감소를 완화시켜 복귀를 늦출 수 있다.

두 번째는 아동발달의 사회적 가치의 문제이다. 높은 임금의 매력 때문에

산전후휴가 후에 바로 복귀를 선택했던 이들도 육아휴직급여 인상으로 후생

수준이 높아질 수 있다. 고임금 여성근로자의 경우 직접 양육의 기회비용이

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높기 때문에 즉각적인 복귀를 선택한다. 육아휴직급여가 높아지면 기회비용을

낮추어주기 때문에 육아휴직을 사용할 수 있게 된다.

이들의 후생 증가는 단순히 양육 욕구의 충족이라는 차원에서 평가할 수 있으나

다른 한편으로 아동 발달의 향상이라는 편익을 낳는다. 아동 발달에 출산 초기의

애착관계 형성이 중요하고 그것의 가치는 양육자의 선호에 의해 한정될 수 없다.

만약 영아 스스로 자신의 발달 이익을 엄마와 거래할 수 있고 영아가 유동성

제약을 피할 수 있다면 효율적인 자원배분이 이루어질 수 있다. 현실적으로

이러한 거래는 불가능하므로 경우에 따라 영아 양육 초기의 애착관계 형성투자가

과소하게 이루어질 수 있다.

세 번째는 실질적인 육아휴직권의 확립 문제이다. 육아휴직은 법적으로 보장되고

있지만 실질적인 보장은 직장문화의 변화와 사회적 규범의 변화에 의해 가능하다.

아무리 법적으로 보장되고 있지만 실질적으로 가기 어렵다면 육아휴직의 법적

보장은 형식적인 허울에 불과하다. 특히 육아휴직 이용률이 매우 낮은 상황에서는

직장문화와 사회적 규범이 실질적인 보장을 뒷받침할 만큼 변화하기는 더욱

어렵다. 이것이 다시 육아휴직 이용률 자체를 낮추게 된다.

육아휴직급여의 인상은 여성 근로자의 육아휴직 이용률을 높이게 되고 이것은

육아휴직을 둘러싼 직장문화와 사회적 규범에 변화 압력을 가하게 된다. 그리고

육아휴직 자체가 금기시되고 육아휴직 이용 문화가 없었던 직장의 경우 육아휴직

급여의 인상으로 육아휴직에 대한 요구가 늘어나게 되면 능력 있는 여성 근로자를

유치할 확률이 떨어진다. 만약 직장 문화가 변화되고 사회적 규범이 변화한다면

육아휴직 후 직장 복귀권을 실질적으로 강화할 수 있다. 이것은 앞서 이론적

검토에서 설명한 것처럼 숙련에 대한 기업 및 여성근로자 자신의 투자를 증가시킬

수 있다.

이상의 논의가 육아휴직급여를 무한정 높이자는 주장을 지지하는 것은 아니다.

육아휴직급여의 인상이 육아휴직기간을 늘리거나 육아휴직의 대상이 되지 않는

이들을 육아휴직으로 끌어들임으로써 고용에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 하지만

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육아휴직급여의 존재는 유동성 제약에 처한 이들의 선택을 최적화하고 아동발달

이라는 사회적 편익을 가져다 주며 실질적인 육아휴직권을 확립시켜 숙련투자를

제고할 수 있다. 이런 점에서 우리사회의 적정한 육아휴직급여 수준 및 지급

방안을 찾아가는 제도적 진화가 필요하다고 생각한다.

Ⅳ 산전후휴가 및 육아휴직 급여의 사회적 분담

휴직 급여가 존재하는지 그리고 급여 수준이 얼마인지 그리고 어떻게 지급해야

하는지도 중요한 문제이지만, 만약 급여가 존재할 때 급여를 누가 지불해야

하는지도 중요한 고려사항이다. 만약 휴직기간 중 급여를 기업이 지불해야 한다면

기업 입장에서는 가임기 여성 한명을 고용할 때 지불해야할 예상 단위노동비용이

높아지므로 여성을 고용하는 것을 기피하게 될 것이다. 결과적으로 노동시장

에서는 가임기 여성의 수요가 감소하여 고용이 줄어들고 임금이 감소하는 결과를

낳게 될 것이다.

이러한 결과를 방지하기 위한 하나의 해결책은 휴직 여성을 고용한 개별 기업이

아닌 사회 전체가 부담하는 것이다. 기업은 휴직기간 중 급여에 대해 부담할

필요가 없으며 저소득 가구를 위한 급여는 조세나 사회보험 등을 통해 사회적으로

부담하는 것이다. 이러한 제도는 조세 및 사회보험료를 높여서 경제 전체적으로

노동수요를 줄이는 부작용이 있지만 사회보험의 혜택을 실질적 임금으로 보는

관점이 공유될 경우 노동공급의 증가가 매치되어 거시적인 부작용이 줄어들 수

있으며 특히 가임기 여성의 고용을 기피하는 부작용을 피할 수 있다.

나아가 사회전체가 부담한다면 조세로 부담할 것인지 사회보험으로 부담할

것인지, 사회보험으로 부담한다면 건강보험으로 부담할 것인지 고용보험으로 할

것인지 등등의 방안도 결정될 필요가 있다.

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현행 우리나라의 산전후휴가제도는 그동안의 여러 개선에도 불구하고, 여전히

여성을 많이 고용한 기업일수록 더 많은 비용을 부담하는 구조를 지니고 있다.

출산여성의 출산 전 임금이 135만원 이상일 경우 우선지원 대상기업이라도 2개월

동안 차액에 해당하는 만큼을 기업이 부담해야 한다. 대기업의 경우 2개월 동안은

출산 전 임금 전액을 부담해야 한다. 이로 인해 기업 및 동료 근로자들의 부담이

존재하기 때문에 가임기 여성에 대한 노동수요가 저해되고 있다. 이 때문에

산전후휴가급여 부담의 사회화 의제가 제기되어 왔고 만약 이것이 실현된다면

해당 지출의 재원 조달 문제가 곧바로 대두될 것이다.

육아휴직의 경우에도 우리나라는 2011년 정률제를 도입하였고 이로 인해

육아휴직 이용률은 또 한번 크게 증가하였고 이에 따라 급여 지출이 증가하였다.

2014년 정부에서는 스웨덴과 독일의 남성육아할당제와 유사한 방식의 제도 변경

계획을 발표한 바 있는데 이 역시 급여 지출의 빠른 팽창을 가져올 것이다. 이에

따라 현재의 재원 조달 구조가 적절한지에 대한 논의가 시급한 실정이다.

대부분의 OECD 국가들은 산전후휴가 비용과 육아휴직급여의 비용을 일반

조세나 사회보험을 통해 부담하고 있다. [표 3]에서 보는 것처럼 우리나라와 같이

산전후휴휴가급여 지급을 기업의 의무로 지정하여 부담을 주는 경우는 거의 없다.1)

OECD 주요국과 비교했을 때 고용주의 부담이 있는 나라는 영국, 독일, 그리스

정도에 불과하다. 영국은 고용주가 부담하나, 그 비용은 최소 92%가 환급된다.

영세규모의 고용주는 최대 104.5%까지 비용을 환급받게 설계되어 있다. 독일은

사회보장에서 상한까지 지급하고 추가로 드는 임금과의 차이는 기업이 부담하게

되어있다. 평균적으로 대략 40% 정도 기업이 부담한다. 그리스는 1년 이상 한

사업장에서 근무하면 7주의 산전후휴가에 대해 한달 급여를 고용주에게서 받고,

그렇지 않으면 15일분의 급여를 고용주에게서 받는다. 나머지 대부분의 국가들은

사회보험 또는 재정으로 부담을 해결한다.2)

1) 기업에 의무를 부과하는 것의 경제적 의의에 대해서는 김혜원 외(2007c)을 참조하라. 2) 스위스의 경우 https://www.oecd.org/document/57/0,2340,en_2649_34335_33844665_1_1_1_1,00.html,

독일의 경우 http://www.law.uiuc.edu/publications/CLL&PJ/archive/vol_22/issue_2/PullArticle22-2-3.pdf, 영국의 경우 http://www.berr.gov.uk/employment /workandfamilies /index.html, 기타 나라들의 경우 OECD Family database http://www.oecd.org /dataoecd/45/26 /37864482.pdf를 참조하였다.

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구분 휴가기간유급휴가

기간

정률급여의 출산 전 임금

대비 비율

정률급여 상한액의 APW

대비 비율비고

미국 12주 0주 0% - 가족휴가

호주 - - 0% - 법적 권리 없음

그리스 17주 17주 100% 122% 고용주가 15-30일 부담.

아일랜드 34주 22주 70% 71%

포르투갈 17주 17주 100% 상한 제한 없음

스페인 16주 16주 100% 188%

영국 52주 26주 90% 상한 제한 없음초기 6주는 90%, 나머지

20주는 정액급여

네덜란드 16주 16주 100% 189%

[표 3] OECD 주요국가의 산전후휴가제도 비교

산전후휴가급여의 재원조달 방식은 크게 네가지 정도로 첫 번째는 건강보험에서

상병급여와 유사하게 지급하는 유형으로서 일본의 산전후휴가급여, 독일의 산전후

휴가급여가 이에 해당한다. 두 번째는 고용보험에서 실업급여와 유사하게 지급

하는 유형으로서 캐나다를 들 수 있다. 덴마크의 경우 노동시장기금의 재원을

이용하고 있는데 노동시장기금은 사회보장기여금으로 조성되는데 주로 실업급여와

산전후휴가급여에 사용되므로 이러한 유형으로 분류할 수 있다. 일본의 육아휴직

급여도 고용보험에서 지급된다. 세 번째는 산전후휴가 및 육아휴직제도를 위한

독립적인 사회보험을 운영하는 유형으로서 스웨덴의 부모보험과 캐나다 퀘벡의

육아보험을 들 수 있다. 네 번째는 국가단일보험 또는 조세에서 지급하는 유형

으로서 영국의 SMP와 MA, 독일의 육아급여가 이에 해당한다. 우리나라의 경우

사회보험에서 지급되며 그 중에서도 고용보험에 의해 산전후휴가 및 육아휴직

급여가 지급된다.

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구분 휴가기간유급휴가

기간


대비 비율


대비 비율비고

이탈리아 20주 20주 80% 상한 제한 없음

일본 14주 14주 60% 상한 제한 없음

캐나다 17주 15주 55% 53%

핀란드 17.5주 17.5주 66% 상한 제한 없음

헝가리 24주 24주 70% 상한 제한 없음

아이슬랜드 13주 13주 80% 227%

스웨덴 - - 80% 118%450일의 육아휴직과 통합되어

있음.

덴마크 18주 18주 100% 50%고용주가 첫 2주 휴가급여 부담, 이후 지방정부 부담.

에스토니아 20주 20주 100% 상한 제한 없음

슬로베니아 15주 15주 100% 상한 제한 없음

노르웨이 9주 9주 100% 112%

체코 28주 28주 69% 102%

독일 14주 14주 100% 상한 제한 없음고용주 부담 원칙, 사회보험

일부 부담

벨기에 15주 15주 82% 상한 제한 없음 첫달은 82%, 이후는 75%

프랑스 16주 16주 100% 126%

한국 12주 12주 100% 상한 제한 없음고용주 부담 원칙, 사회보험 일부 부담. 초기 8주는 정률,

이후 4주는 정액급여.

자료 : Moss and O'Brien(2006), Susan Kell Associates(2006), OECD(2007)

17


어떤 보험으로 지급하느냐는 것은 모성급여에 대한 그 사회의 철학을 담고

있다고 볼 수 있지만, 실질적으로 중요한 것은 누가 얼마의 비용을 부담하고

얼마의 급여를 받느냐는 것이다. 이런 점에서 사회보험으로 부담하는 것과 일반

조세로 부담하는 것에는 심대한 차이가 있는 반면 사회보험 내에서 어떤 보험으로

재원을 조달하느냐는 그다지 중요하지 않다.

일반조세로 전액 재원을 조달할 경우 보편적인 급여의 지급이 불가피하다.

왜냐하면 일반조세 중 상당한 비중을 차지하는 부가가치세는 모든 경제주체가

소비활동을 통해 부담하는 세액이므로 모든 사람들이 다 내는 것이고 따라서

조세로 조달하는 급여는 어떠한 사람도 소외되어서는 안된다. 실제로 전액 일반

조세를 이용하여 지급하는 독일의 육아급여는 일을 하건 안하건, 자영업자건 피

고용인이건 누구나 받을 수 있고 영국도 이와 유사하다.

사회보험으로 전액 재원을 조달할 경우, 사회보험 중에서 어떤 보험이냐 보다

더 중요한 것은, 수익자부담의 원칙이 지켜지고 있느냐이다. 즉, 많이 내는 사람이

많이 받고 적게 내는 사람이 적게 받는 원칙이 지켜지느냐이다. 사회보험료를

소득에 비례하여 정률로 납부할 경우 급여 역시 출산 전 임금에 비례하는 정률의

형태를 띠게 된다. 많은 나라들에서 산전후휴가급여나 육아휴직급여는 출산 전

임금의 정률로 책정된다.

최근 OECD국가의 추세는 육아휴직급여 지급이 새로 도입되고 그 방식도

정액급여에서 정률급여로 전환하거나 새롭게 정률급여를 도입하는 것으로 확인

된다. [표 4]에서는 2013년 현재 OECD 국가의 육아휴직급여 제도를 보여준다.

김혜원 외(2009)에서 제시된 2005년 시점의 자료와 비교해보면 정액급여를

지급하던 한국, 독일, 체코는 정률급여로 전환되었고 2005년 무급으로 운영되던

포르투갈은 정률급여를 도입하였다. 그리고 네덜란드는 무급에서 조세감면 방식의

정액급여로 전환되었다.

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구분급여 지급방식

급여지급기간

전체 휴직기간


대비 비율


대비 비율

정액급여의 APW 대비

비율비고

미국 없음 0개월 0개월 0% -가족휴가 3개월이 무급으로 있음.

호주 무급 0개월 12개월 0% -

그리스 무급 0개월 3.5개월 0% -

아일랜드 무급 0개월 3.2개월 0% -

스페인 무급 0개월 32개월 0% -

영국 무급 0개월 3개월 0% -

포르투갈* 정률 3개월 3개월 25% -

이탈리아 정률 6개월 6개월 30% -

일본 정률 10개월 10개월 40% -1/4은 직장복귀 6개월후 지급

캐나다 정률 8개월 8.5개월 55% 42%

핀란드 정률 6개월 6개월 66% -

헝가리 정률 18.4개월 18.4개월 70% 83%

아이슬랜드 정률 3개월 3개월 70% 227%

스웨덴 정률 12.8개월 15.8개월 80% 118%마지막 3개월은

정액

덴마크 정률 7.3개월 7.3개월 100% 50%

에스토니아 정률 31개월 31개월 100% 109%

슬로베니아 정률 8.5개월 8.5개월 100% -

노르웨이 정률 8개월 8개월 100% -10.3개월 받을

때는 80%, 아버지쿼터 6주

독일* 정률 12개월 34개월 67% -

체코* 정률 48개월 48개월 70% -총지급급여의

상한액이 있음.

벨기에* 정액 4개월 4개월 - 707 유로

네덜란드* 정액 6개월 6개월 0% -시간당 4.24유로의

조세감면. 월 644유로

프랑스* 정액 32개월 32개월 566 유로

한국* 정률 12개월 12개월 40% - 100만원 상한

[표 4] OECD 주요국가의 육아휴직제도 비교

주 : * 독일, 벨기에, 한국은 2013년. 나머지는 2005년 기준. 자료 : Moss and O'Brien(2006), Susan Kell Associates(2006), OECD(2007)

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구 분산전후휴가 육아휴직

대상 재원 대상 재원

오스트리아 전체 여성 FLAF+건강보험+조세 임금근로자 FLAF

벨기에 임금근로자+자영자 건강보험+조세 - 건강보험+조세

캐나다 임금근로자 고용보험 임금근로자 고용보험

덴마크* 임금근로자+자영자 조세 임금근로자+자영자** 조세

핀란드 임금근로자 + a 건강보험+조세 임금근로자 건강보험

프랑스 임금근로자+자영자 건강보험 임금근로자 가족수당기금

독일* 임금근로자 고용주+건강보험전체 부모. 단,

장기실업자 제외조세

일본 임금근로자 건강보험 임금근로자 고용보험

네덜란드 임금근로자+자영자 실업보험+조세임금근로자+무급가족

종사자조세감면

노르웨이 임금근로자+자영자 조세/단체협약 임금근로자 조세/단체협약

스웨덴 모든 여성*** 부모보험 모든 여성*** 부모보험

영국 모든 여성 사회보험+조세 - -

한국 임금근로자 고용보험 임금근로자 고용보험

[표 5] 모성, 부모휴가 급여의 대상과 재원조달방식

주 : * 일부 저자의 수정 ** 덴마크의 경우 실업자인 출산부모는 실업보험에서 급여 지급. *** 80%의 정률급여를 받기 위해서는 출산일 전 8개월 동안 26유로/일 이상을 벌어야 함.

자료 : 장지연(2013) 참조.

독일은 과감하게 정률급여를 전격 도입했다는 점과 실업자를 포함한 모든

출산부모에게 육아휴직급여를 지급한다는 점에서 매우 주목할만한 사례이다.

기존에 3년으로 보장되던 육아휴직을 14개월로 단축하였고 정액 급여 방식을

정률 급여 방식으로 변경하면서 기존 임금의 2/3을 보장하였다.3)

3) 개혁과 함께 2개월의 남성 육아할당제가 도입되었다. 공식 통계에 따르면 육아휴직제도 개혁 전 남성의 육아휴직 이용률은 3% 내외 였지만 개혁 후 20% 수준으로 높아졌다.

20


소득에 비례한 육아휴직급여의 도입과 육아휴직기간의 단축으로 경력단절

현상이 부분적으로 개선된 결과가 제시되고 있다. 예를 들어 Kluve and Schmitz

(2014)에 따르면 높아진 급여 기간에는 여성 고용률이 떨어지지만 급여 소진 후

24개월 동안에는 고용 효과가 중립적이며 2년후부터 5년 사이 기간에는 유의하게

고용률이 높아지는 현상이 나타났다. 특히 첫 자녀를 낳은 여성, 학력 수준이

높은 여성 그리고 중산층 이상 가구에서 고용률 증가가 두드러졌다. 그런데

이러한 고용률 증가는 전일제 근로보다는 시간제 근로를 중심으로 나타났다.

독일이 모든 출산부모에게 육아휴직급여를 지급하는 것은 제도 진화의 경로

의존적인 측면이 크다. 개혁 전 독일은 애초부터 조세를 통해 모든 여성들에게

육아휴직수당을 지급하고 있었다. 북유럽식 정률급여를 도입하면서 기존의

실업자를 포함한 비취업 여성에 대한 수당 지급을 중단하기는 어려웠을 것으로

판단된다. 또한 재원을 조세에 기초하고 있기 때문에 수익자 부담의 원칙을

적용하는 것이 적절하지 못하다. 이에 따라 활성화 조치의 일환으로 장기실업자를

제외하고 모든 부모에게 소득비례의 정률급여를 도입하였다.

앞에서 설명한 것처럼 개별 기업에 산전후휴가급여의 일부 또는 전부를 부담

하게 할 경우 가임기 여성에 대한 기업의 기피와 차별이 나타날 위험이 크다.

이런 점에서 현재 우선지원대상기업의 2개월분의 월 135만원 이상의 자기부담분과

대기업의 2개월분의 지급급여 총액을 사회적으로 분담할 필요가 있다. 그리고

이 재원을 마련하기 위해 사회보험료 또는 조세를 인상할 필요가 있다. 만약 사회적

분담의 액수가 너무 커서 분담을 다면 다른 나라에서처럼 출산전 통상임금 전액을

보장하는 것이 아니라 상한액을 설정하는 제도 개혁도 고려해 볼 수 있다.

그런데 현재 산전후휴가와 육아휴직 급여 재정은 실업급여 계정에서 조달되고

있는 바 실업급여계정에서 이들 급여가 차지하는 비중은 해당 급여가 도입된

초기인 2002년 2.8%에 불과했으나, 2013년 14.5%로 급격히 증가하였고,

2017년에는 1조 40억원에 달하는 등 18.7% 증가가 예상되고 있다.

21


그런데 실업급여계정의 재정 수지는 2008년 금융위기로 인해 크게 악화되었고

이 때문에 재정안정화를 위해 최근 2차례 요율을 인상한 바 있다. 그렇지만

여전히 실업보험적립액은 법정적립배율(1.5~2.0)을 하회하여 예상치 못한 지출

증가에 취약한 상황이다. 실업급여계정의 건전성 관리가 무시못할 문제라고

한다면 이를 해결하기 위한 사회적 논의가 활성화될 필요가 있다.

구 분 ’02년 ’04년 ’06년 ’08년 ’10년 ’12년 ’13년 ’14년

모성보호급여 257 624 1,254 2,651 3,707 6,004 6,569 6,982

일반회계 전입금

(분담 비율)

150

(58.4%)

20

(3.2%)

100

(8.0%)

100

(3.8%)

100

(2.7%)

150

(2.5%)

250

(3.8%)

350

(5.0%)

[표 6] 모성보호급여 일반회계 분담비율(단위 : 억원, %)

자료 : 고용노동부 내부자료

구 분 ’08결산 ’09결산 ’10결산 ‘’11결산 ’12결산 ’13결산 ’14계획

실업

급여

수입(a) 28,629 29,938 29,787 35,738 43,709 49,220 57,832

지출(b) 32,290 45,294 41,585 41,876 43,860 46,057 47,607

차액(a-b) △3,661 △15,356 △11,798 △6,138 △151 3,163 10,225

연말적립금(c) 50,667 35,310 23,512 17,374 17,222 20,385 30,610

적립배율(c/b) 1.57 0.78 0.57 0.41 0.39 0.44 0.64

고용

안정․

직업능력

개발

수입(a) 16,430 17,717 17,920 20,333 22,445 21,808 25,152

지출(b) 18,467 21,951 18,426 17,463 16,001 18,727 22,867

차액(a-b) △2,037 △4,234 △506 2,870 6,445 3,081 2,285

연말적립금(c) 31,506 27,271 26,765 29,635 36,080 39,161 41,446

적립배율(c/b) 1.71 1.24 1.45 1.70 2.25 2.09 1.81

[표 7] 고용보험기금 계정별 재정 현황(단위 : 억원, 배)

자료 : 고용노동부 내부자료

22


Ⅴ 일가정양립을 위한 새로운 기금 구조 검토

실업급여 재정 건전성의 관점에서 보면 빠르게 증가하는 산전후휴가급여와

육아휴직급여의 지출이 건전성 악화에 일조하고 있다는 점에서 이들 급여 지출

증가를 억제하거나 상쇄 또는 제거할 수 있는 방안이 필요할 수 있다. 이러한

점에서 크게 네 가지의 대안이 논의되고 있다.

첫 번째 대안은 현행 체계 내에서 일반회계에서 지원하는 금액을 늘리는 것이다.

2002년 150억원의 일반회계 전입금이 산전후휴가 및 육아휴직급여 지출 보전을

위해 전입되었고 당시 지출의 58%를 차지한 바 있다. 그런데 일반회계 전입금은

거의 증가하지 않았고 2013년 현재 250억원, 2014년 계획 350억원에 그치고

있으나 산전후휴가 및 육아휴직급여는 빠르게 증가하여 일반회계 전입금의 비중은

5%에 불과한 형편이다.

두 번째 대안은 산전후휴가급여와 육아휴직급여를 건강보험으로 이관하는

것이다. 이것은 실업급여 계정 내 지출요인을 아예 제거하는 방안이다. 이 방안은

2009년 노사정위원회 일가정양립 소위원회에서 하나의 대안으로 논의된 바 있다.

세 번째 대안은 고용보험기금 내에 두되 새롭게 모성보호 계정을 신설하여

계정을 분리하는 방안이다. 이럴 경우 산전후휴가 및 육아휴직급여 지출로 인해

실업급여 재정의 건전성이 위협받지 않을 수 있다.

네 번째 대안은 스웨덴의 부모보험처럼 새로운 보험기금을 신설하는 방안이다.

우리나라의 경우 장기요양보험이 2008년 7월부터 새롭게 시행되면서 4대보험에서

5대보험으로 사회보험이 확대되었던 경험이 있다. 부모보험이 신설된다면 6대

보험이 될 것이다.

첫 번째 대안에 대해 기획재정부는 반대해 왔다. 기획재정부의 반대는 해당

급여의 수혜자가 고용보험 가입 근로자에 한정되는 현재의 상태에서 수익자

부담의 원칙에 따라 고용보험기금 내에서 수입과 비용의 균형을 달성해야 한다는

23


논리에 기초하고 있다. 여타 OECD 국가의 사례에서 볼 수 있는 것처럼 사회

보험으로 재원을 조달하는 나라들은 수익자 부담의 원칙을 따르고 있으며 조세가

포함되는 경우 기여를 하지 못하는 실업자 등에도 급여가 지급되고 있다.

그렇다면 일반회계의 전입금을 확대하기 위해서는 고용보험 미가입으로 인해

혜택에서 제외되고 있는 대상을 적극적으로 껴안는 제도 확장이 필요한데 이 역시

딜레마에 처해 있다. 왜냐하면 고용보험 가입은 근로자를 채용한 모든 기업에게

의무사항이므로 가입을 하지 않은 사업주는 불법을 저지르고 있는 것이다. 미가입

근로자에게 급여를 제공하기 위해서는 사업주의 불법을 적발해야 하는 바 이것은

쉬운 일이 아니다. 그리고 많은 경우 사업주들은 출산 전에 임신 근로자와의

계약을 해지하거나 해고하는 경향이 있는데 이럴 경우 해당 근로자는 더 이상

근로자가 아니기 때문에 출산급여를 받는 것이 원칙상 불가하며 육아휴직급여

지급은 더더욱 어렵다. 또한 출산 여성 자영업자에게 산전후급여나 육아휴직

급여를 확대하는 방안 역시 고용보험 임의가입을 전제하고 있는 상황에서 어렵다.

왜냐하면 산전후휴가급여만을 목적으로 단기적으로 임의가입을 한 뒤 이후 임의

탈퇴한다면 자영업자와 관련된 수지는 늘상 적자를 면치 못할 것이기 때문이다.

두 번째부터 네 번째 대안은 사회보험 내에서 수익자 부담의 원칙을 유지하면서

실시할 수 있다는 점에서 어떤 계정의 사회보험으로 들어갈 것인지를 결정하는

문제라고 할 수 있다. 건강보험으로의 이관은 비현실적으로 보이는데 어차피

건강보험료로 내는 것이나 고용보험료로 내는 것이나 기업과 근로자 입장에서는

동일하므로 추가적인 실익이 없다. 게다가 우리나라 건강보험에는 상병급여와

같은 현금급여가 없는데 상병급여와 유사한 산전후휴가급여를 포함시킬 경우

제도적 대격변이 일어날 수 있어 신중한 접근을 요한다. 또한 육아휴직급여는

건강보험에서 포괄하기 어려운 성격의 급여이기도 하다.

고용보험 내의 별도의 계정은 현실적인 대안이 될 수 있다. 별도의 계정을

둔다는 것은 별도의 보험료율을 정하고 해당 계정의 수지가 다른 계정의 수지에

영향을 주지 않도록 하는 것이므로 실업급여 계정의 건전성을 중시하는 입장

에서는 지지할 수 있는 대안이다. 그러나 별도의 계정을 만든다고 해서 노사의

24


부담이 줄어드는 것은 아니라는 점에서 노사가 적극적으로 나설 가능성은

높지 않다.

부모보험을 신설하는 네 번째 대안은 고용보험 내의 별도의 계정과 재정적인

관점에서 차이가 없다. 별도로 분리됨에 따라 실업급여 계정의 건전성을 명확히

판단할 수 있다는 장점이 있지만 별도의 보험을 위한 보험료 부담은 여전히 남아

있다. 하지만 다음과 같은 몇가지 점에서 고용보험 내의 별도 계정 방식에 대한

차별성과 장점을 가지고 있다.

첫째, 자영업자를 대상으로 한 새로운 의무적인 보험료율을 책정하고 이를

기반으로 급여를 제공할 수 있다. 근로자를 대상으로 하는 고용보험 체계 내에서

의무적인 자영업자 보험을 설계하는 것은 어렵지만 새로운 보험을 만들어서

새로운 보험료를 부과하는 것은 가능하다. 장기요양보험을 신설하면서 자영업자

들도 의무적으로 장기요양보험료를 납부하고 있는 사례를 참조할 수 있다.

둘째, 급여의 수혜자는 고용보험에 반드시 가입해 있어야 한다는 제약에서

상대적으로 자유로울 수 있다. 고용보험과 같은 체계 내에서 운영되지 않으므로

수급자격에 약간의 변화를 줄 수 있다. 예를 들어 보다 엄격한 피보험 단위기간의

조건을 충족한다는 전제 하에서 출산일 전 5개월 이내에 계약이 해지되어 고용

보험 피보험자 자격을 상실하더라도 산전후급여를 받을 수 있도록 하는 방안을

추진해 볼 수 있다. 또한 사회보험에 가입하지 못하고 일하던 임신 근로자가

직장을 떠난 후에 출산 시점에서 산전후급여를 신청하면 소급해서 실질 근로

여부를 확인하고 소정의 급여를 지급하면서 해당 사업장에 미납부 보험료를

청구하는 제도를 고안해 볼 수도 있다.

셋째, 비정규직이나 자영업자와 같은 새롭고 취약한 대상에 대한 수혜를 확대

하면서 일반회계 전입금을 확대하는 것은 예산 당국 입장에서도 고려해볼 가치가

있는 대안이다. 엄격한 수익자 부담의 원칙 하에서 운영되는 시스템에 일반회계를

투입하는 것은 명분이 약하지만 기존의 체계에서 소외된 집단에 대한 적용을

확대하는 방안을 새로운 보험에서 추진한다면 이에 대한 정치적 지지가 모아지고

일반회계 투입이 성사될 가능성이 높아진다.

25


이상에서 우리는 산전후휴가급여 및 육아휴직급여 부담의 사회적 분담 방안에

대해 논의했다. 일가정 양립에 핵심적인 두 급여를 개선하고 발전시키는 노력이

필요하며 이것은 관련 제도의 지출 증가를 수반하게 된다. 사회적 지출 증가에

필요한 비용 부담을 기업과 노동조합 그리고 국민들이 받아들이기 위해서는

이 문제를 사회적 이슈로 만들고 국가정책의 아젠다로 만드는 것이 필요하다.

단순히 실업급여 재정의 건전성 문제를 중심으로 논의해서는 안된다. 고령화

사회 노인 치매와 건강문제에 대한 대안으로 장기요양보험이라는 아젠다를 새롭게

제기함으로써 관련 문제를 돌파할 수 있었던 것처럼 남녀고용평등과 일가정

양립이라는 시대적 과제를 어떻게 국가정책의 아젠다로 만들어야 할지를 고민할

시점이라고 생각된다.

26


[참 고 문 헌]

고용노동부(2013), 여성과 취업, 고용노동부

김영옥 외(2007), 출산육아로 인한 여성의 노동시장 이탈 방지를 위한 정책방안, 한국

여성정책연구원

김정호(2012), 육아휴직 지원과 여성의 노동공급, 한국개발연구 34(1)

김진욱(2008), 여성근로자의 육아휴직과 근로지속성에 관한 실증연구, 사회복지정책 33권(0)

김혜원 외(2009), 산전후휴가급여 사회화 확대 검토, 한국노동연구원

김혜원(2009), 저출산 극복을 위한 일가정 양립방안 연구, 한국노동연구원

이규용 외(2004), 육아휴직 활용실태와 정책과제, 한국노동연구원

이수영(2009), 한국 육아휴직제도의 고용연장효과 분석, 한국사회와 행정연구 20(1)

장지연(2013), 육아휴직 활용실태와 개선과제, 노사정위 발표문

Kluve and Schmitz(2014), Sequential return to work and disincentives to

marry: The medium-run effects, mimeo

Ruhm, Christopher J.(1998), “The Economic Consequences of Parental Leave

Mandates: Lessons From Europe,” The Quarterly Journal of Economics,

Vol. 113, No. 1

27

‘산전후휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안’ 토론문

‘산전후휴가 및 육아휴직급여의

사회적 분담 확대 방안’토론문

[황 현 숙 서울시직장맘지원센터장]

29


육아휴직 후 14%만 직장 복귀…비정규직 “잘릴까봐 못써요”

“지난해 8월 통계청이 발표한…남성은 정규직 617만명 (60.9％), 비정규직 396만명

(39.1％)으로 정규직이 220여만 명 더 많지만 여성은 반대로 비정규직이 452만명(59.

4％)으로 정규직(309만명·40.6％)보다 140여만 명 더 많다.


황 현 숙 [서울시직장맘지원센터장]

Ⅰ 토론에 앞서

“임신 8개월인데 이번 달에 계약기간이 끝나요. 다른 사람들은 다 재계약된다고

하는데 저만 제외 된다 하네요. 고용보험료는 꼬박꼬박 냈는데 출산휴가 급여도

못 받는 게 너무 억울해요…”

“학원 강사라 4대 보험도 가입 안 되어 있고, 출산휴가와 육아휴직은 꿈도

못 꿔요…”

“대학 졸업하고 일은 계속해야 된다고 생각해요. 결혼도 하고 아이도 갖고

싶은데, 선배들을 보니 아이 낳고 직장을 계속 다니는 경우가 드물어서, 막상

내 인생에서 일이냐 결혼이냐 고민 되요…”

작년 신생아수 47만명인데…출산휴가 급여 고작 9만명?

“지난해 출생한 신생아 수는 47만1400명에 달했지만 출산휴가급여를 받는 이는 9만290명에

불과한 것으로 나타났다… 지난해 가임기의 20~30대 여성인구는 703만 명으로 여성 임금

근로자는 355만명이지만, 출산급여가 지급된 9만290명은 실제 출산한 여성노동자의

규모라고 보기에는 너무 적은 수치라고 지적했다…” (이투데이 2012.10.10.)

30


같은 여성이라도 비정규직은 정규직보다 출산휴가 또는 육아휴직을 한 뒤 직장에 복귀

하는 비율이 크게 낮다. 보건복지부에 따르면 2006년 첫 출산 당시 정규직이었던 여성

500명 가운데 40.4％는 산전·산후 휴가를 쓴 뒤 같은 직장에 돌아왔지만, 비정규직 여

성 500명은 14.2％만 복귀한 것으로 나타났다. 육아휴직을 이용하는 비율도 정규직

26.6％, 비정규직 10.0％로 정규직 쪽이 압도적으로 높았다.(서울신문 2013.3.8)

Ⅱ 출산휴가 ․ 육아휴직은 경력단절 예방 및 일 ․ 생활균형의 첫 단추

출산휴가 ․ 육아휴직은 개인, 가족의 필요 뿐만 아니라 우리 사회의 미래전략을

위해서도 매우 중요한 제도임이 부각되고 있음. 이는 최근 정부에서 고용율

70%, 저출산고령화사회 대책에서 중요하게 논의되는 지점과도 맞물려 있음.

여성취업에 대해서 우리나라 15세 이상 인구의 84.3%가 ‘직업을 가지는 것이

좋다’는 반면, ‘가정일에 전념하는 것이 더 중요하다’는 응답은 8.0%에 불과

하여 의식의 변화도 급속하게 이루어지고 있고, 남녀 모두 ‘일 ․ 생활의

조화로운 삶’ 가치 추구

그러나 여성의 경제활동참가율이 20대 후반에 증가했다가 임신 ․ 출산 ․ 육아의

집중시기인 30대에 하락하여 40대에 다시 증가하는 M자형 곡선의 특징을

가지고 있고, 경활율을 높이려면 이 M자형의 최저점을 높이는 것, 즉 경력

단절을 예방하여야만 가능하다는 점은 최근 이슈로 부각되고 있음.

따라서 경력단절 후의 재취업도 중요하지만, 이제는 이 경력단절 자체의

예방과 일 ․ 생활균형을 위한 현실적이고도 세밀한 정책은 중요한 시대적

과제가 되었음.

31


Ⅲ경력단절 예방 및 일 ․ 생활균형 위해 출산휴가 ․ 육아휴직의 사회적 책임을 기업에서도 실질적으로 분담 ․ 확대 ․ 강화해야

그러나 출산휴가 ․ 육아휴직이 ‘권리’, ‘사회적 책임’ 차원이 아니라 여전히

직원 개인에 대한 시혜로 치부되거나, 휴가 ․ 휴직의 부여 권한이 기업의

‘사적인 영역’으로 오인되기도 함.

출산휴가 ․ 육아휴직이 기업 입장에서는 비용, 업무공백 등 단기적 손실의

측면도 있음이 분명하나, 실질적 ․ 중장기적으로는 기업의 성장에도 이익이

된다는 점 주목

그동안 관련한 법 ․ 제도는 상당 부분 진전된 것으로 평가되고 있음. 그러나

법 ․ 제도와 현실과의 괴리는 매우 심각한 수준이며, 새로운 정책도 필요하지만

우선 ‘사내눈치법’이 아닌 실질적으로 집행할 수 있는 방안으로서의 정책 또한

중요하다는 관점과 방향을 세우는 것이 필요함.

Ⅳ ‘육아휴직 급여 인상으로 인한 고용율 감소~’에 대한 의문점

발제문에서 ‘육아휴직급여 인상으로 인한 고용율 감소는 두 가지 요인에 의해

야기될 수 있다. 과연 복귀 의사가 없는 이들의 비중이 높아지는 것 때문에

주도되는 것인지 아니면 복귀 의사가 있었으나 육아휴직기간 증가로 인해

포기하는 비중이 높아지는 것인지, 만약 두가지 효과가 다 작용했다면 구성

비율은 어느 정도인지를 실증 연구를 통해 구분해 볼 필요가 있다.’에 대한

의문점

- 육아휴직급여 인상으로 인한 고용율 감소로 볼 수 있는가?

32


- 휴직 급여 인상과 고용율 감소는 결과일뿐, 급여인상이 고용율 감소의 주된

원인인가는 의문임. 휴직 급여가 육아휴직 사용을 촉진하는 역할은 있지만,

지속 고용이 안되고 고용율 감소로 이어지는 것은, 휴직기간의 증가나 자발적

으로 육아를 선택하는 경우는 적고 오히려 직장에서 복귀를 거부하거나

보육환경의 어려움 등 비자발적 요인 또한 크게 작용하고 있다는 점을 고려

하여, 실증 연구가 필요할 것으로 봄.

Ⅴ출산휴가 ․ 육아휴직 사회적 분담 확대를 위한 새로운 방식 도입시 고려할 사항

발제문에서 예시하신 4가지의 대안은 각각의 장단점을 가지고 있으므로, 아래의

사항을 고려하여 새로운 방식을 도입하는 것이 바람직하다고 봄. 아래의 사항을

고려했을 때 가장 가까운 방식은 4가지 대안 중 네 번째 대안인 새로운 보험기금을

신설하는 방안으로 보임. 그러나 현재의 모성보호 정책 수혜율을 파악하여 사각지대를

해소할 수 있도록, 관련된 실증 연구 등 면밀한 준비과정을 거쳐 진행하는 것이

바람직할 것임.

기본 방향

- 수익자 부담 원칙이 아니라, ‘출산 ․ 육아(비용)의 사회화, 공공성 강화’라는

방향을 명확히 할 것

- 이는 경력단절 예방뿐 만 아니라, 일하는 사람과 일하고자 하는 사람 모두의

일과 생활의 조화로운 삶을 위함이며, 모든 국민을 위한 저출산고령화사회

대책임을 주목할 것

- 사각지대가 발생하지 않도록 할 것

- 원칙을 중시하되 우리 사회 노동시장의 특성을 고려하여 설계할 것

33


적용 대상

- (일하는 부모 모두를 포괄할 수 있도록 하기 위하여)

- 고용보험에 가입한 임금근로자의 범위를 넘어서 미가입자 포함할 수 있도록

- 자영업자, 영세업체 사업주를 포함할 수 있도록

- 남성의 사용을 촉진할 수 있도록

- 임신 ․ 출산 이유로 퇴직자 아닌 구직자(생애 최초 구직, 장기 경력단절 후 등),

실업자, 비경제활동인구(전업주부, 학생 등) 포함여부에 대하여는 면밀한

검토 필요

소득대체 범위

- 소득대체율의 범위는 100% 목표로 단계별 확대

- 현재 통상임금 기준에서 평균임금 기준으로

(현재 정율 40%이지만 기형적 급여구조 많아 실질 소득대체율은 그보다 낮음)

35

모성보호급여의 사회적 분담을 위한 경영계 제언

모성보호급여의 사회적 분담을

위한 경영계 제언

[이 호 성 한국경영자총협회 상무]

37



이 호 성 [한국경영자총협회 상무]

여성 고용률 제고와 저출산 문제 해결, 일‧가정 양립에 대한 사회적 관심과 요구가

매우 높지만, 이를 실현하기 위한 재원 문제에는 소극적

現정부의 국정목표에는 저출산 문제 해결과 일·가정 양립을 위한 임신과 출산,

양육 정책이 큰 비중을 차지

- 정부 고용률 정책의 핵심도 시간선택제 일자리, 모성보호 제도 확대 등을

통해 여성의 경력단절을 예방하고 경제활동 참여를 높이는 것에 있음.

참고 : 旣발표된 정부의 모성보호, 일‧가정 양립 주요 정책

◈ 18대 정부 국정과제(2013.2월 발표)

◦ △임신 중 근로시간 단축 신청제 도입, △｢아빠의 달｣ 도입을 통한 아버지의 출산휴가 장려,

△초등학교 3학년 이하 자녀까지 육아휴직 사용 확대,△직장어린이집 설치 기준 개선 및 직장

보육시설 확충, △임신기간 근로시간 단축제 도입, △반듯한 시간제 일자리 지원 강화 등

◈ 고용률 70% 로드맵(2013.6월 발표)

◦ △육아휴직 분할 사용횟수 확대(1회→3회), △육아휴직 대상 아동연령 상향(만6세→만9세),

△자동육아휴직 관행 확산, △육아휴직과 별도로 육아기 근로시간 단축제도 활용, △직장 어린이집

설치 확대, △여성 근로자·관리자 기준 상향 등

이처럼 집중된 정책적 관심과 제도 강화 추세에도 불구하고, 이에 따르는

재원 확보에 대한 논의는 부족

- 현행법 상 출산전후휴가, 배우자출산휴가, 육아휴직, 수유시간, 태아검진휴가,

직장보육 등 근로자에게 보장되는 출산‧양육 관련 제도 대부분을 기업 부담에

의존하고 있으며,

38


구 분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

출산

전후

휴가

수급자

(증감률)

41,104 48,972 58,368 68,526 70,560 75,742 90,290 93,394 90,507

(6.7%) (19.1%) (19.2%) (17.4%) (3.0%) (7.3%) (19.2%) (3.4%) (-3.1%)

지출액

(증감률)

46,041 90,886 132,412 166,631 178,477 192,564 232,915 241,900 235,105

(10.6%) (97.4%) (45.7%) (25.8%) (7.1%) (7.9%) (21.0%) (3.9%) (-2.8%)

인당

지급액

총 휴가기간 90일 중 마지막 30일분 통상임금 지급(135만원 한도)*우선지원대상기업의 경우 90일 전체에 대해 월 135만원 한도 지원

육아

휴직

수급자

(증감률)

10,700 13,670 21,185 29,145 35,400 41,733 58,140 64,069 69,616

(15.0%) (27.8%) (55.0%) (37.6%) (21.5%) (17.9%) (39.3%) (10.2%) (8.7%)

- 최근 개정된 각종 제도 강화 역시 기업 및 동료 근로자의 부담을 전제함.

Ÿ (육아휴직 대상 자녀 확대) 기존 만6세 이하 → 만8세 또는 초등학교 2학년

이하로 상향 ; 2014.1.14 시행

Ÿ (다태아 출산전후휴가 연장) 기존 90일 → 120일로 확대, 사업주 부담

유급휴가 60일 → 75일 ; 2014.7.1 시행

Ÿ (임신기 근로시간 단축 신설) 임신 12주 이내, 36주 이후 1일 2시간 유급

근로시간 단축 ; 2014.9.25부터 단계적 시행

모성보호 관련 급격한 지출 확대와 이로 인한 고용보험 실업급여계정 재정 악화 가속

2002~2013년 동안 모성보호관련 지출은 총 3조 2,435억원이며, 연평균

증가율은 34.2%에 달할 정도로 급격히 확대

- 이러한 모성보호 지출 증가는 출산‧육아휴직제도에 대한 인식 개선의 영향은

물론, 제도 강화에 따른 급여 인상의 영향이 크게 작용

Ÿ 육아휴직급여의 월 지급액이 확대된 시점 직후(’07년, ’11년) 급여 지출

증가율이 높게 나타남.

[표 1] 모성보호급여 지급 현황

(명, 백만원)

39


구 분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

지출액

(증감률)

28,242 34,522 60,989 98,431 139,724 178,121 276,261 357,797 420,2487

(35.8%) (22.2%) (76.7%) (61.4%) (42.0%) (27.5%) (55.1%) (29.5%) (17.5%)

인당 지급액

월 40만원 월 50만원통상임금 40%

(하한 50만원-상한 100만원)

총 급여지급 74,283 125,407 193,401 265,062 318,201 370,685 509,176 599,697 655,353

(증감률) (19.0%) (68.8%) (54.2%) (37.1%) (20.0%) (16.5%) (37.4%) (17.8%) (9.3%)

자료 : 고용노동부

현재 모성보호급여는 사업의 목적과는 무관하게 고용보험 실업급여계정에서

모두 지출되고 있음.

- 실업급여 지출 대비 모성보호급여 지출은 도입 당시 2.8%(’02년)에 불과

했으나, 지속적인 제도 확대로 인해 ’13년 14.2%를 차지

Ÿ 실업급여계정 지출 대비 모성보호급여 비중 : (’02년) 2.8% → (’05년)

3.9% → (’08년) 8.2% → (’10년) 8.9% → (’11년) 12.2% → (’12년)

13.7% → (’13년) 14.2%

이로 인해 고용보험 실업급여계정은 ’07년~’12년까지 6년 연속 재정적자에

시달렸으며, 적립배율 역시 법정기준(1.5~2.0)에 크게 미달

※ 실업급여계정 적립배율(=적립금/당해지출) : (’09년) 0.8 → (’10년) 0.6 → (’11~’13년) 0.4

- 2013년 수지적자를 면한 것은 당해연도 7월 실업급여요율 인상에 따른 결과

Ÿ 실업급여요율 인상 추이 : (’03.1.1) 0.9% → (’11.4.1) 1.1% → (’13.7.1) 1.3%

[표 2] 연도별 실업급여계정 수지 현황(억원)

구 분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

수 입 22,454 25,412 26,063 28,628 29,938 29,786 35,738 43,709 49,220

지 출 19,054 22,842 27,132 32,290 45,743 41,585 41,876 43,860 46,057

수지차 3,400 2,570 △1,069 △3,661 △15,356 △11,799 △6,138 △151 3,164

적립금 52,829 55,398 54,329 50,668 35,311 23,511 17,374 17,222 20,385


40


이러한 상황 하에서도 최근 정부는 ‘일하는 여성을 위한 생애주기별 경력유지

지원방안’을 발표(2. 4)하여 모성보호 제도 확대를 예고하고 있어, 향후 관련

지출은 더욱 확대될 것으로 전망

- 정부는 맞벌이 부부 가운데 두 번째 육아휴직 사용자의 첫 1개월 휴직급여를

통상임금의 100%로 높이고, 육아기 근로시간 단축제도를 최장 2년간 사용

가능하게 하면서 급여수준도 60%로 상향하는 방안 추진 중

※ 현재 남성육아휴직 이용자(’13년 2,293명) 및 육아기 근로시간단축제 이용자(’13년 736명) 수가

적어, 당장의 부담은 크지 않을 수 있으나 이들 제도가 점점 확대되는 추세로 보아 향후 막대한

재정 지출을 야기할 것으로 우려

모성보호 급여, 고용보험에서 부담해야 할 근거가 없음에도 불구하고 해당 기금의

안정성을 위협하는 요인으로 작용

과거 정치적 고려에 따라 모성보호 비용을 실업급여계정으로 지원하게 된

것일 뿐, 모성보호급여의 성격과 고용보험 실업급여계정의 목적은 상이

※ 고용보험기금은 노사가 매월 총보수의 일정액을 출자해서 조성하고 있으며, 해당 기금은 경기변동,

산업 구조조정 등으로 발생한 실업기간 중 생활안정 도모, 재취업촉진 등에 쓰이는 것을 목적

으로 함.

출산전후휴가 급여 등은 산모의 신체회복과 육아를 위한 휴직 시 지원되는

급여로서 건강보험의 지원이 적절하였으나, 당시 건강보험 재정의 어려움을

감안하여 한시적으로 고용보험에서 지원할 것을 결정

- 이에 ’01년 국회 환경노동위원회는 모성보호 비용의 사회부담화가 필요하다고

인식, 정부의 조속한 지원을 촉구하는 부대결의(안)에 합의한 바 있음.

41


참고 : 국회 환경노동위원회 결의안(2001.6월)

◈ 모성보호비용의 사회부담 적용확대를 위한 촉구 결의안

• 대한민국국회는 모성보호관련법을 개정하여 우선 고용보험 적용근로여성을 대상으로 산전후휴가를

60일에서 90일로 확대되면서 확대된 30일분의 비용을 국민건강보험의 재정형편상 고용보험이

부담토록 하고 있으나, 출산･육아는 사회공동의 문제로 산전후휴가급여는 장차 모든 여성을 대상으로

하고 이를 위해서는 모성보호비용의 사회부담화가 필요하다는 점에 인식을 같이 하면서 정부에 대해

다음과 같이 촉구한다.

1. 정부는 산전후휴가제도를 운영함에 있어 국민건강보험의 재정형편상 고용보험이 부담토록하고

있다는 점을 감안, 고용보험기금의 안정적 운용을 위하여 소요비용의 일정부분을 매년 일반회계

예산에 반영하도록 촉구한다.

2. 정부는 일정 연한이 지난 후에는 산전후휴가급여를 전 여성을 대상으로 실시하면서 그 비용은

일반회계와 국민건강보험이 부담하도록 가능한 빠른 시일 내에 중장기적인 재정대책과 제도개선책을

강구하도록 촉구한다.

’01년 국회 결의안은 매년 일정수준의 일반회계 지원은 물론, 향후 모성

보호급여를 일반회계와 건강보험으로 이관할 것을 촉구하였으나, 13년이 지난

현재까지 제대로 이행되지 않고 있음.

- 급증하는 모성보호 관련 지출에 비해 일반회계 지원은 매년 100억원 수준에

그쳤으며, 최근 다소 증가하긴 했으나 지출 대비 여전히 미미한 수준

Ÿ 2014년 일반회계 지원은 350억원으로 전년대비 100억원 증액하였으나,

전체 지출계획의 5% 수준에 불과

[표 3] 모성보호 관련 고용보험기금 지출 추이

(억원, %)

연 도 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

모성보호관련지출(A)

257 441 624 743 1,254 1,934 2,651 3,182 3,707 5,092 5,997 6,554

정부일반회계 전입금(B)

150 20 20 20 100 100 100 100 100 100 150 250

B/A (%) 58.4 4.5 3.2 2.7 8.0 5.2 3.8 3.1 2.7 2.0 2.5 3.8


42


결국 이제까지 정부는 노사가 마련한 재원으로 모성보호 제도를 유지‧운영하

면서 무분별한 제도 확대를 거듭해 온 것과 다름 없음.

- 특히 모성보호급여가 실업급여에서 지출되어야 할 근거가 없음을 인식

하면서도 이를 개선하지 않았으며, 시행초기 높았던 일반회계 투입 비율과

달리 이후 예산지원에는 크게 소홀했던 측면

제도 도입 당시의 취지를 고려할 때, 모성보호급여를 고용보험으로 계속

유지한 이상, 동 기간 일반회계 지원은 적어도 50% 이상으로 유지 ․ 지원

되었어야 함이 마땅함.

- 특히 다른 사회보험 및 연･기금과 비교해서도 고용보험의 국고지원은 매우

낮은 수준임에 분명

[표 4] 사회보험 및 연･기금 국고지원 현황

구 분 고용보험 건강보험 공무원연금 군인연금 사학연금

국고부담 250억원 5조 282억원 1조 3,071억원 1조 566억원 5,491억원

주 : 고용보험 2013년, 건강보험‧사학연금 2011년, 공무원연금‧군인연금 2010년 기준

자료 : 고용보험 및 건강보험기금 결산서, 군인연금기금운용실적보고서, 사립학교교직원연금관리공단 통계연보

한편, 결의안을 통해 모성보호 재원의 이관을 약속했던 건강보험 재정은

그 동안 크게 안정되어 당시의 재정 문제를 극복

- 최근 몇 년간 이어진 당기수지 흑자에 힘입어 2013년 현재 건강보험

적립금은 8조 2천억원 수준으로 확대

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[표 5] 건강보험 당기수지 및 적립금, 보험료율, 수가인상률 추이

(단위 : 억원)

구 분 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년

당기수지 △747 △2,847 13,667 △32 △12,994 6,008 30,157 36,446

적 립 금 11,798 8,951 22,618 22,586 9,592 15,600 45,757 82,203

보험료율

(인상률)

4.48%

(3.9)

4.77%

(6.5)

5.08%

(6.5)

5.08%

(동결)

5.33%

(4.9)

5.64%

(5.9)

5.80%

(2.8)

5.89%

(1.6)

수가인상률 3.50% 2.30% 1.94% 2.20% 2.05% 1.64% 2.20% 2.36%

자료 : 보건복지부

보편적인 출산과 양육은 ‘노동력 재생산’이라는 사회 존속을 위한 필수 가치인 만큼

모성보호비용은 사회에서 부담하는 것이 바람직

출산과 양육으로 인한 편익은 사회전체가 공유하는 만큼, 출산과 양육 부담을

사회가 분담할 수 있도록 정부의 적극적 개입 필요

- 앞서 살펴본 바와 같이 모성보호급여를 근로관계를 전제로 하는 고용보험에서

부담하는 것은 재정 안정성은 물론, 재원 적합성 측면에서도 부적절한 바,

이를 사회적으로 분담해 나가야 함.

이 때 사회의 범위를 어느 수준으로 설정하고, 어떤 재원을 활용하는 것이

충격을 최소화하고 급여의 목적과도 부합하는지에 대해서는 논의 필요

- 국민 대다수를 대상으로 하는 조세로 할 것인지, 사회보험으로 할 것인지,

사회보험으로 할 경우 어느 기금을 대상이 적합한가에 대한 합의 필요

Ÿ 발제문은 사회보험으로 재원 조달 시 어떤 보험인지는 무관하다고 하였으나,

수익-부담 관계, 운영‧책임 주체 등을 고려할 때 어느 기금으로 활용할지

여부는 매우 중요한 사안

- 다만, 어떠한 경우에도 국가의 지원과 책임은 일정수준 이상을 차지해야 함.

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단기적으로 시급한 해결 과제는 2001년 환노위 부대결의 이행으로, 모성보호

급여의 사회화를 위해 일반회계 지원 확대부터 조속히 이행될 필요

- 모성보호급여의 기존 증가 추세에 따르면 당장 올해 7~8천억원 이상의

지출이 예상되는 상황에서 350억원의 일반회계 전입금은 턱 없이 부족

- 고용보험으로 이관할 당시의 신뢰를 유지하는 차원에서라도 일반회계

전입금은 전체 지출의 특정비율(절반 이상)을 부담하도록 하는 등 정부의

지원 수준을 현실화할 필요가 있음.

⇒ 이는 발제자가 결론에서 제안한 첫 번째 대안에 해당될 것이나, 이것이

모성보호급여 사회화의 근본적 대안은 될 수 없음.

- 다만, 고용보험기금으로 활용하는 동안 이행되어야 할 최소한의 기준

으로 일정한 부담 비율을 설정하여 지켜질 필요

중장기적으로 출산전후휴가 및 육아휴직 급여는 고용보험에서 완전히 분리

하는 방향으로 논의를 진전시켜 나가야 함.

Ÿ 발제자도 지적하였듯 대다수 선진국에서는 모성보호와 관련된 비용을

고용보험이 아닌, 조세나 건강보험 등을 통해 국가가 부담하고 있음.

(출산전후휴가) 출산휴가의 사회화를 위해서는 기업의 유급휴가 부담을 전면

폐지하고, 사회보험의 특성과 목적 등을 감안하여 건강보험으로의 이관 여부를

적극 검토해야 함

- 출산전후휴가급여의 경우 출산정책, 모성보호 등이 주된 목적이며, 이를

건강보험에서 부담하고 있는 국가의 사례가 많은 점도 고려해야 함.

Ÿ 현재 출산휴가급여를 건강보험에서 지원하는 국가는 일본, 독일, 핀란드,

벨기에 등

- 또한 우리나라는 근로자 출산에 대한 기업부담을 너무 높게 책정하고 있어

여성을 많이 채용하는 사업장일수록 큰 부담을 안게 되는 구조로, 이를

해소하지 않고서는 출산전후휴가 사회화는 불가능

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(육아휴직) 건강한 아동 양육을 통한 미래 세대 양성이라는 측면에서 육아

휴직도 마찬가지로 고용보험에서 분리되는 것이 적합함.

- 육아휴직 제도는 출산휴가에 비해 근로자 고용과 밀접한 연관이 있는 것은

사실이나, 발제자도 지적하였듯 현행 육아휴직제도는 오히려 여성근로자의

노동시장 이탈을 가속화 시키는 등 애초 목적했던 정책효과를 거두지

못하고 있음.

Ÿ 이러한 측면에서 경영계는 육아휴직의 무분별한 확대, 급여인상 문제에

대해 신중해야 한다는 입장을 견지해왔으나, 이에 대한 정책적 고려가 부족

- 또한 전(全)연령 무상보육을 통해 보육(양육)수당이 지원되고 있는 현실과

무관하게 부담이 확대되고 있는 것도 문제

- 더구나 우리나라는 선진국보다 육아휴직 대상이 넓고 기간도 길며, 현재에도

제도 강화를 요구하는 입법개정안이 난립하는 상황을 감안한다면, 고용보험

으로 이를 감당하는 것은 부적절함.

Ÿ 육아휴직급여를 고용보험으로 조달하는 국가는 우리나라를 제외하고 일본,

캐나다 등 뿐이며, 일본의 경우 급여 지출의 12.5%를 국고에서 지원

이에 발제자는 고용보험기금 내 새로운 모성보호 계정을 신설하여 분리하자는

견해(대안3)를 제시했으나, 고용보험 내 그대로 둘 경우 여전히 노사 부담만

으로 해결하는 것으로, 이를 사회화 확대라 보기에는 무리

- 새로운 보험기금을 추가로 신설하자는 제안(대안4) 역시 일리는 있으나,

간단한 문제가 아니며 별도 기금 신설 시 수반되는 관리‧운용 주체 선정, 정부

지원 수준 등 다양한 요인을 종합적으로 고려해서 결정해야 함.

⇒ 구체적인 방안에 대해서는 사회적 합의를 통해 기본 방침을 먼저 정립

하고, 이를 토대로 충분한 논의를 이끌어 내야 할 것임.

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근본적으로 모성보호는 임금근로자 뿐 아니라, 자영업자 등 비임금근로자 까지

대상으로 하는 것이 선진국 사례를 보아서도 이상적이며, 장기적으로 우리나라도

그러한 방향으로 이행하며 지원의 폭을 넓힐 필요

- 다만 무상 보육과의 중복 지원 등에 따르는 재정적 부담, 자영업자 소득

파악의 어려움 등 해소해야 할 다양한 문제점이 있으며,

- 정부 재정투입 비율을 어느 정도로 설정하고, 어떻게 관리할 것인지 등

추가적 고려요인은 보다 깊은 논의를 통해 해결해야할 과제

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‘출산휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안’ 토론문

‘출산휴가 및 육아휴직급여의


[이 수 영 고용노동부 고령사회인력심의관]

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이 수 영 [고용노동부 고령사회인력심의관]

Ⅰ 그간의 경과

모성보호급여(출산전후휴가, 육아휴직 급여 등)는 고용보험법(제6조) 및 남녀

고용평등법(제18조)에 따라 고용보험기금 실업급여 계정과 국가재정에서

비용을 부담하도록 규정

2001년 모성보호급여 제도 신설시 급여의 성격상 건강보험이 부담해야

한다는 것이 다수 의견이었으나 건강보험 재정상황을 감안, 일시적으로 고용

보험과 일반회계에서 비용을 부담키로 함

* 이에 따라 ’01년에는 고용보험기금 150억원, 일반회계 150억원으로 예산 편성

- 또한 ’01년 국회는 지원대상을 고용보험 대상뿐만 아니라 전 여성으로 확대

하고, 그 비용은 일반회계와 건강보험이 부담하도록 가능한 빠른 시일 내에

중장기적인 재정대책과 제도개선책을 마련할 것을 촉구한 바 있음

* 국회 환경노동위원회 부대의견

․ 사업예산의 50% 수준에 이를 때까지 전년 대비 100% 증액 노력할 것(’10.11.30)

․ 사업예산의 20% 수준인 1,200억원을 2012년도 예산에 반영 노력할 것(’11.11.8)

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Ⅱ 모성보호 급여 현황

모성보호급여는 최근 육아휴직자의 급격한 증가로 인해 지출 규모도 빠르게

증가하는 추세

- 출산전후휴가 급여 : 90일(대기업은 30일)에 대해 통상임금 100%(월 135만원

한도) 지급(60일분은 기업이 근로자에게 통상임금 100%를 지급해야 함)

- 육아휴직 급여 : 만8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의 자녀에 대해 최대

1년의 휴직을 사용할 수 있으며, 통상임금의 40%를 지급(월50~100만원)

- 육아기 근로시간 단축 급여 : 육아휴직 급여를 단축한 근로시간에 비례하여

지급

구 분

인원(명) 급여 지급액(억원)

계출산전후

휴가육아휴직

육아기 근로시간

단축계

출산전후휴가

육아휴직육아기

근로시간 단축

’02년 26,473 22,711 3,762 - 257 226 31 -

’05년 51,715 41,014 10,701 - 742 460 282 -

’10년 117,471 75,742 41,729 - 3,707 1,926 1,781 -

’11년 148,459 90,290 58,130 39 5,092 2,329 2,763 0.2

’12년 157,900 93,394 64,069 437 6,004 2,419 3,578 7

’13년 160,859 90,507 69,616 736 6,570 2,351 4,202 16

- 최근 모성보호급여에 대한 일반회계 전입금을 지속적으로 확대하였으나

모성보호급여 지급액의 5% 수준

(단위 : 억원)

구 분 ’02년 ’04년 ’06년 ’08년 ’10년 ’12년 ’13년 ’14년

모성보호급여 257 624 1,254 2,651 3,707 6,004 6,570 6,982

일반회계전입금(비율)

150(58.4%)

20(3.2%)

100(8.0%)

100(3.8%)

100(2.7%)

150(2.5%)

250(3.8%)

350(5%)

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모성보호급여가 지출되는 실업급여계정은 재정안정화를 위한 최근 2차례의

요율인상* 단행에도 불구, 여전히 법정적립배율(1.5~2.0)을 하회하여 향후

예상치 못한 지출 증가에 취약한 상황

* ’11.4월 0.9 → 1.1%, ’13.7월 1.1 → 1.3%

Ⅲ 모성보호 급여의 사회적 분담 확대 방안

정부는 재정여건을 고려하여 최근 3년간 매년 100억원씩 일반회계 전입금

규모를 늘려 왔음

지난 2.4 관계부처합동으로 발표한 ‘여성경력 유지방안’에 따라 부부의 육아

휴직 사용 등이 더욱 활성화될 경우 모성보호 급여 지출이 증가할 것으로

예상됨

* (아빠의 달) 부부가 모두 육아휴직을 사용할 경우 1개월 급여를 통상임금 40% →

100%로 상향(’14년 4분기)

따라서, 관계부처와 모성보호급여에 대한 일반회계 전입 수준을 확대하는

방향으로 협의해 나갈 계획임

53




[박 능 후 경기대학교 교수]

55



박 능 후 [경기대학교 교수]

Ⅰ 발제문의 주요 주장

발제문은 고용보험제도의 모성보호급여(산전후휴가급여와 육아휴직급여) 운영

실태를 소상히 밝히고, 폭넓은 시각에서 동 급여의 향후 발전방향을 논하고 있다.

특히 최근 들어 나타나고 있는 모성보호급여 수급자와 비용의 급격한 증가세와

이로 인한 고용보험기금의 불안정성을 적시하고, 모성보호급여에 소요되는 재원의

사회적 분담 방안에 대해 소상히 논하고 있다. 다양한 분담 방안 중 발제자는

부모보험제도를 신설하는 정책대안을 우선적으로 강조하고 있다.

Ⅱ 모성보호급여의 성격

모성보호급여에 소요되는 비용의 사회적 분담방안을 논하려면 먼저 모성보호

급여의 성격이 규정되어야 할 것이다. 근로기준법(제74조)은 임산부 보호의 차원

에서 출산을 전후하여 90일의 휴가를 주도록 규정하고 있다. 「남녀고용평등과

일·가정양립 지원에 관한 법(제19조)」은 만 8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의

자녀를 양육하기 위하여 근로자가 휴직을 원할 경우 이를 허용할 것을 규정하고

있다. 즉, 출산전후휴가급여는 보다 직접적으로 임산부 보호에 역점을 두고 있다면

육아휴직급여는 양육보장에 역점을 두고 있는 차이가 있다.

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출산전후휴가급여의 일부와 육아휴직급여 전액을 고용보험제도에서 부담하고

있지만 출산전후휴가급여는 재직자가 누리는 ‘휴가’ 기간에 대한 급여 제공이므로

원칙적으로 사용주가 부담하는 것이 맞고, 육아휴직급여는 휴직기간 중 ‘육아’에

대한 보상임으로 사회적으로 부담하는 것이 타당하다.

Ⅲ 모성보호급여에 소요되는 재원의 사회적 분담 확대가 필요한가?

발제자는 모성보호급여를 지급하는 실업보험적립액이 2009년 이후 법정

적립배율(1.5~2.0)을 하회하고 있어 재정적 취약성을 노출하고 있으므로 다양한

재원확충 방안 마련이 필요함을 주장하고 있다. 그러나 이러한 주장은 면밀한

검토가 필요하다. 첫째, 실업보험적립금의 적립배율은 2012년 0.39를 저점으로

반등하기 시작하여 2013년 0.44, 2014년(예정) 0.64로 점차 개선되고 있는

상황에서 재정위기를 근거로 사회적 분담 확대를 논하는 것은 설득력이 약하다는

점이다.

둘째, 사회보험제도 운영원칙의 하나는 지출이 수입을 초과할 경우 먼저 자체적

으로 해결하는 방안을 강구하여야 한다는 점이다. 새로운 제도 도입이나 전면적인

제도 개혁을 논하기에 앞서 지출을 줄이거나 수입 증대를 위한 보험료율 인상 등

작고 구체적인 방안이 먼저 검토되어야 할 것이다. 보험수입에 비해 모성보호급여

수준이 적정한 것인지, 아니면 지출수준에 비해 보험료율이 적정한 것인지를 먼저

논의할 필요가 있다.

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Ⅳ 소외집단, 다른 제도와의 균형문제 검토 필요

2013년 출생아 수는 436,600명으로 추산된다(통계청, 2014. 2.27 보도자료).

2013년 산전후휴가급여 수급자 96,584명은 이의 22.1%이며, 육아휴직자

69,618명은 이의 15.9%에 해당한다. 고용보험이 적용되지 않는 공무원, 군인,

사립학교교직원 종사자는 별도의 산전후휴가급여와 육아휴직급여를 받았겠지만

전체 산모 중 모성보호급여를 받는 경우는 절반 이하일 것으로 추정된다. 모성

보호급여의 광범위한 사각지대가 존재하는 것이다.

가임기 여성들의 낮은 취업률, 취업한 경우에도 고용보험에 가입되지 않은

자영업 종사자 등으로 인해 고용보험제도의 모성보호사업은 대상자의 포괄성에서

제한적일 수밖에 없다. 따라서 만약 부모에 의한 ‘육아’의 중요성이 인지되고,

또한 전 사회적으로 확산되어야 하는 긴요한 사안으로 받아들여진다면 모든

산모에게 적정한 보육수당을 지급할 수 있는 별도의 ‘부모보험’제도 도입을 적극적

으로 검토할 필요가 있다.

다른 한편 2013년부터 5세 이하의 아동을 가진 가구가 보육서비스를 이용하지

않고 아이를 직접 집에서 양육할 경우 지급받는 양육수당제도는 고용보험제도의

육아휴직급여와 기능상 일정 부분 경합한다. 양육수당의 재원은 일반 조세수입

에서 마련되며, 전 계층에게 적용된다. 고용보험제도로부터 육아휴직급여를 받고

있는 가구의 경우에도 아동을 어린이집 혹은 유치원에 보내지 않고 있다면

월 20만원의 양육수당을 받는다. 양 제도의 병급이 과연 타당한 것일까? 두 제도의

통합적 운영을 모색할 필요는 없는 것일까?

59


‘출산휴가 및 육아휴직급여의


[김 영 옥 한국여성정책연구원 선임연구위원]

61



김 영 옥 [한국여성정책연구원 선임연구위원]

발제문은 출산휴가급여와 육아휴직급여를 중심으로 제도상의 변화, 특히 육아

휴직급여의 인상이 출산 후 복귀율 및 가임기 여성의 고용을 늘리지 못했지만,

육아휴직급여의 제공이 (사회적) 효율성을 향상시킬 수 있기 때문에 우리 사회에

적정한 육아휴직급여 수준 및 지급방안을 찾아가는 제도적 진화가 필요하다고

주장한다. 일가정 양립이 우리 사회의 새 아젠다로 부각되는 상황에서 출산휴가와

육아휴직의 비용을 누가 어떻게 부담해야 하는가라는 오래된 문제를 새롭게

조명한 연구라 생각하며 활발한 논의를 위해 몇가지 의견을 보태고자 한다.

일가정 양립 관련 급여제도의 현황과 실태에서 “정규직 근로자뿐만 아니라 단시간

근로자 등 비정규직 근로자도 출산휴가 대상자에 포함되며 근속기간에 상관없이

사용할 수 있다.”

이 주장은 출산전 6개월 이상 고용보험 가입자만이 대상자가 될 수 있으며,

사각지대가 온존하고 있는 현실과는 괴리가 있다. 2012년 현재 건강보험

직장가입 분만 여성근로자는 111,076명이나 동년도 고용보험의 출산휴가급여

수급자는 93,392명으로 분만 여성근로자의 84.1%에 그친다. 이처럼 분만

여성근로자의 15% 이상이 출산휴가급여를 수급하지 못하는데, 이들의

대부분은 출산 직전 또는 직후 퇴직하기 때문으로 추정된다. 이는 여성고용의

불안정성 문제와 직결되는 것으로 적잖은 여성들이 비정규직 또는 영세사업장에

근무하는 상황에서 출산휴가 급여를 수급하지 못한다. 출산급여 적용 대상

확대는 여전한 숙제라 할 수 있다.

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[표] 분만여성근로자중 출산급여 수급자 비중(단위 : 명, %)

구 분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012년

분만

여성근로자63,451 79,220 84,856 87,134 97,928 103,471 111,076

출산급여

수급자48,969 58,366 68,522 70,541 75,738 90,289 93,392

출산급여

수급자 비중77.2 73.7 80.8 81.0 77.3 87.3 84.1

출처 : 장지연외(2013)에서 정리

[그림] 분만여성근로자중 출산급여 수급자 비중 추이

육아휴직급여액 인상 외에 육아휴직자 증가를 설명하는 요인을 찾아야

발제문은 2000년 이후 육아휴직자가 급증한 이유로 2004년과 2007년의

육아휴직급여가 각 40만원, 50만원으로 증가한 것을 들고 있는데, 급여액

외의 다른 제도적 변화도 고려할 필요가 있다. 예컨대 대상자녀의 연령이

2006년에 3세 미만, 2010년에 6세 미만으로 확대된 것도 주요 요인이 되며,

이는 발제문의 그림 1에서도 확인된다.

63


또한 2004년과 2007년의 육아휴직급여의 증가가 남성 육아휴직자 비율을

2008년까지 하락시킨 주된 이유로 보았다. 즉 육아휴직급여가 증가함에 따라

여성 휴직자가 급증하였고 이것이 절대 수에서 남성 육아휴직자를 증가시켰지만

상대 비율에서는 하락한 이유라는 것이다. 그렇지만 정률제가 시행된 2011년의

경우 여성 휴직자의 증가에도 남성 육아휴직자 비율이 증가하고 있다. 좀 더

포괄적으로 설명요인을 찾을 필요가 있겠다.

육아휴직제도의 고용 효과 부분에서 “고용률 확대라는 정책 목표에서 평가할 때

육아휴직급여의 인상 정책은 성공적이지 못했다고 볼 수 있다”

발제문은 3편의 선행연구를 살피고, 육아휴직급여의 인상이 출산 후 복귀율에

부정적 영향을 미쳤으며 가임기 여성의 고용 확대에도 부정적 영향을 주었다는

결론을 도출하고 있다. 아쉬운 점은 기존 실증연구결과를 인용한 것이다.

세편의 연구는 사용자료, 추정방법론 등에서 차이가 있어, 하나의 결론으로

수렴되기에 부적절하다.

김진욱(2008)은 단년도 실태조사 결과를 분석하고 있을 뿐 아니라 이수영

(2008)과 마찬가지로 육아휴직 활용 여부만을 살폈지 급여 인상을 주요

변수로 다루지 않았다. 김정호(2012)만 고용보험 DB 원자료를 이용해서

2001년 이후 육아휴직급여의 단계적인 확대가 여성의 제도 이용률과 근로

연속성을 증진시켰는지를 분석하였다. 그런데 동일한 모형을 사용하여 2007년

육아휴직 급여액 인상과 2011년도 육아휴직급여 정률제로의 개편이 미친

효과를 추정한 장지연(2013)의 연구는 상이한 결과를 보인다. 즉 이 제도가

여성근로자 개인의 동일직장 유지에는 효과적으로 기능하지 못하고 있을

가능성이 높지만, 사업장 단위에서 가임기 여성근로자의 고용비중에 부정적인

영향을 미쳤다는 실증적 근거를 찾지 못했다고 한다.

육아휴직급여의 효율성 제고 효과 부분에서 “기업특수적 숙련이 없고 거래비용이 없는

노동시장에서 육아휴직의 보장은 근거를 갖지 않는다”

64


이 또한 실증의 문제라고 본다. 단순 비숙련노동자의 경우 육아휴직급여의

제공이 급여수령만 할 뿐, 노동시장 복귀율에 영향을 미치지 못한다는 가설에

대해 국내 자료가 없다면, 외국의 자료를 통해서라도 뒷받침할 근거가 제시

되어야 설득력을 갖게 될 것이다.

발제자가 이어서 주장하고 있는 육아휴직급여의 제공이 효율성을 향상시킬 수

있는 세 가지 측면을 고려하면, 기업특수적 숙련이 없는 여성도 육아휴직

대상에서 포함되는 것이 마땅하므로 어느 주장을 채택하고 있는지 명확히

할 필요가 있겠다.

일가정양립을 위한 새로운 기금 구조 검토 부분

실업급여 재정 건전성의 관점에서 보면 빠르게 증가하는 산전후휴가급여와

육아휴직급여의 지출이 건전성 악화에 일조하고 있다는 점에서 이들 급여

지출 증가를 억제하거나 상쇄 또는 제거할 수 있는 방안이 필요하다며 일반

회계로 지원, 건강보험으로 이관, 고용보험기금내 모성보호계정 신설, 6대

보험으로 부모보험 신설 등 네 가지의 대안을 제안하고 있다.

이 중 우리나라의 현실에 비추어 ‘부모보험 신설안’이 가장 적합한 안이라고

생각한다. 발제가가 설명하고 있는 이유 외에 ① 일가정 양립의 양대 리스

크로서 육아, 부모 등 아픈 가족 돌봄이 있는데, 부모 등 아픈 가족 돌봄은

장기요양보험으로 해결되고 있으나 육아리스크는 고용보험 가입 임금근로자에

한정되어 있는 현실을 고려하고 ② 사회보험의 수익자 부담 원칙을 따르면서

③ 자영업자, 비정규직 등 사각지대가 넓고 좀처럼 좁혀지지 않는다는 우리

나라의 고질적 문제를 해결할 수 있으며 ④ 부모보험의 용어가 육아휴직을

부모육아휴직으로 바꾸는 등 남성의 육아휴직 활성화 사회적 요구에 부합하는

점 등을 추가할 수 있겠다.

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기타

발제문은 여성의 육아휴직 활용문제만 다루고 있다. 육아휴직제도의 또 다른

이용자인 남성에 주목하여 남성의 육아휴직이 활성화되지 못하는 이유와 대안

마련이 필요하다. 또한 2014년 10월 1일부터 시행될 예정인 “두 번째 육아

휴직자의 급여 인상”(두 번째 육아휴직 사용한 사람의 첫 1개월 육아휴직

급여를 통상임금의 40% → 100%로 상향, 상한도 100→150만원 인상) 안이

어떻게 작동하는지 면밀히 살펴봐야 할 과제도 언급될 필요가 있다.

육아휴직제도의 문제로 지적된 ‘낮은 복귀율’을 제도 설계만으로 해결하기에는

한계가 있을 것이다. 사업장 모니터링, 기업문화 개선 등 제도 외적인 측면

에서 제도의 실효성을 높이는 지점까지 함께 고려되어야 할 것이다.

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[윤 자 영 한국노동연구원 연구위원]

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윤 자 영 [한국노동연구원 연구위원]

발제자의 글은 산전후휴가 및 육아휴직급여의 사회적 분담 확대 방안을 모색

하기 위해 사회적 합의를 도출해야 할 다양한 쟁점에 대해 이론적 논거와 현실적

방안에 대해 상세하게 검토하고 있다. 토론자는 육아휴직제도의 고용효과와

사회적 분담 확대 방안에 초점을 두고 토론하고자 한다.

Ⅰ 육아휴직 급여 인상으로 인한 고용율 감소에 관하여

발제자는 육아휴직급여 인상이 고용률 제고에 실패한 원인을 검토하고 있다.

육아휴직제도가 출산과 육아 책임을 지닌 근로자가 일정 기간 직장을 떠나 있다가

다시 복귀할 수 있는 권리를 보장하는 목표를 갖고 있기 때문이다. 그런데 기존

연구에 따르면 육아휴직급여 인상이 육아휴직기간을 확대했고, 육아휴직기간이

길어질수록 고용률에 부정적인 영향을 미친다고 밝히고 있다. 발제자는 이 원인이

육아휴직 급여가 인상되면서 과거에 육아휴직을 선택하지 않던 이들이 육아휴직을

선택하는 데, 노동시장 복귀의사가 있었던 이들과 그렇지 않은 이들이 모두

포함되기 시작했기 때문이라고 보고 있다. 즉 육아휴직 급여 인상이 고용율

감소에 미치는 영향을 분석하면서 공급 측 요인에 초점을 두고 있는 듯하다.

그러나 육아휴직 급여가 높여지면서 수요 측의 행태에도 영향을 미치고 있다.

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대체인력 활용 등의 여건이 개선되지 않은 상황에서 일부 사용주들은 산전후

휴가와 육아휴직 제도를 통해 근로자의 복직을 보장하기 보다는 육아휴직 종료와

동시에 근로자를 해고하는 관행이 여전하다. 이럴 경우 높은 육아휴직 급여는

일종의 해고 위로금처럼 작동하고 있을 가능성이 높다.

최근의 2009~2012년 육아휴직 이용자를 대상으로 한 실태조사에 따르면

육아휴직 직후 직장을 그만둔 근로자는 32.1%였고, 1년 뒤에 동일 직장에 남아

있는 근로자는 50.2%였다. 이는 고용보험 DB 분석 결과와 크게 다르지 않았다.

육아휴직 종료 직후에 직장을 그만둔 이유를 살펴보면, 회사 측이 육아휴직 신청

당시나 육아휴직 이용 중에 직장을 그만두도록 압박했기 때문에 복귀하지 않은

비자발적 이탈이 20.5%, 본인이 직접 돌보고 싶다는 마음의 변화로 인한 자발적

이탈이 45.9%를 차지하고 있었다. 즉 육아휴직 이용 직후 직장을 그만 둔 5명

중의 1명이 육아휴직 사용과 함께 원하지 않는 퇴사를 경험하고 있다. 육아휴직

신청 당시 노동시장 복귀의사가 없는 근로자(‘회사를 그만두고 싶던 차에 육아휴직

종료와 함께 그만두기로 회사와 합의했다’와 ‘육아휴직 종료와 함께 회사를 그만둘

생각을 했었지만 회사에 알리지 않았다’)는 약 15%에 불과하다.

육아휴직 기간이 길어질수록 고용율이 낮아지는 경향은 발견된다. 그러나 육아

휴직 기간이 고용율에 미치는 부정적인 영향은 과대 평가되어 있을 가능성도

있는데, 다음 그림에서 알 수 있는 바와 같이 육아휴직을 12개월 사용한 근로자의

동일직장 복귀율이 급락하고 있는 것을 알 수 있다. 즉 육아휴직 최대 허용기간

에서 고용률이 급락한다는 사실은 최대 허용 기간이 12개월이 아니라 이보다

짧은 6개월이라면 6개월 수준에서 고용률이 급락할 가능성도 있음을 의미한다.

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[표] 육아휴직 종료 후 직장 복귀하지 않은 이유(단위 : 개, %)

구분

회사는 신청할 때부터

육아휴직 종료와 함께

그만둘 것을

요구했다

회사를 그만두고 싶던 차에 육아휴직 종료와

함께 그만두기로 회사와

합의했다

육아휴직 종료와 함께

회사를 그만둘 생각을

했었지만 회사에 알리지 않았다

신청 당시에는 그만둘 생각이

없었는데 육아휴직 중 회사를

그만두도록 압박을 받았다

육아휴직에 들어가던 시점에는 그만둘 생각이

없었는데 아이를 직접

돌보고 싶다는 생각이 들었다

회사 폐업/ 경영 악화

이사임신/ 출산

아이를 돌볼

사람이 없어서

업무/ 부서/ 처우 변경으로

기타 합계

[전체]　 10.1 10.1 4.8 10.4 45.9 3.7 3.5 2.9 3.2 1.5 3.8 187 100.0

[학력]

고졸 이하 3.5 3.5 .0 15.6 60.3 6.9 3.2 3.5 .0 .0 3.6 35 100.0

전문대 졸 9.3 10.6 .0 11.5 51.8 6.0 5.0 .0 1.9 1.9 1.9 59 100.0

대졸 10.5 14.5 9.0 6.9 40.9 1.3 3.2 3.9 4.8 .5 4.6 76 100.0

대학원졸 이상 25.0 2.4 13.8 11.8 17.2 .0 .0 7.7 7.2 7.2 7.7 17 100.0

[사업장

규모]

5인 미만 8.8 19.5 .0 17.9 35.5 14.7 .0 3.5 .0 .0 .0 30 100.0

5∼9인 .0 17.0 .0 22.0 47.5 6.7 6.7 .0 .0 .0 .2 17 100.0

10∼29인 14.1 .0 .0 .0 56.2 1.7 7.7 .0 5.5 .0 14.7 28 100.0

30∼49인 16.1 15.0 .0 9.8 48.5 .1 .0 .0 .0 .0 10.5 13 100.0

50∼69인 29.5 28.3 .0 18.0 24.2 .0 .0 .0 .0 .0 .0 7 100.0

70∼99인 29.1 .0 .0 .0 11.1 .0 .0 30.8 .0 .0 29.1 4 100.0

100∼149인 26.3 .0 9.4 .0 64.3 .0 .0 .0 .0 .0 .0 5 100.0

150∼299인 .0 16.8 15.7 16.6 20.8 .0 .0 24.6 .0 5.5 .0 8 100.0

300∼499인 21.7 .0 20.2 4.6 53.6 .0 .0 .0 .0 .0 .0 10 100.0

500∼999인 9.2 8.3 7.9 8.3 49.3 .0 5.7 .0 .0 11.3 .0 19 100.0

1,000 이상 3.3 4.9 7.5 10.9 52.5 1.1 4.9 3.3 11.7 .0 .0 39 100.0

주 : 육아휴직 직후 직장 미복귀자

자료 : 한국노동연구원(2013), 「여성 산전후휴가 및 육아휴직 이용자 실태조사」. 2013년 고용보험사업 평가

보고서-제 2부 여성 및 모성지원사업군 평가-에서 재인용.

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[그림] 육아휴직 기간에 따른 1주일 시점 동일직장 복귀율 (2002-2012)

(단위 : %)

자료 : 고용보험DB (2002년 1월 1일부터 2012년 9월 31일까지 수급 종료자)

Ⅱ 산전후휴가 및 육아휴직 급여의 사회적 분담에 관하여

산전후휴가 및 육아휴직 급여의 사회적 분담의 필요성은 다양한 차원에서 주장

되고 강조되어야 한다. 모성보호 비용을 여성을 고용하는 해당 기업에만 떠맡게 할

경우 여성 고용을 회피하도록 만들어 여성의 동등한 노동시장 참여에 걸림돌이

되므로 모성 보호 비용은 개별 기업을 넘어서서 분담되어야 한다. 따라서 ‘사회’

전체가 나누어 부담해야 하는데 여기서 사회는 정부, 기업, 개인으로 구성되며

각자 부담해야 할 몫을 책임져야 한다. 문제는 어떠한 방식으로 얼마만큼씩

비용을 분담할 것인가이다. 발제자는 현재 기업이 떠안고 있는 산전후휴가 비용의

사회적 분담, 즉 고용보험이나 재정 지원이 확대되어야 하고, 실업급여계정의

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재정 수지가 악화되는 시점에서 새로운 기금 구조를 검토할 필요가 있다고 주장

하고 있다.

토론자는 실업급여계정의 재정 수지 악화와는 별개로 현재 모성보호 제도의

이용 실태를 고려할 때 새로운 기금 구조 검토는 반드시 필요하지만, 여성 근로자의

고용 유지에 긍정적 영향을 미치지 못하면서 재정 악화에 기여하고 있는 모성보호

급여제도 운용 실태를 철저히 점검할 필요가 있다고 생각한다.

발제자가 지적했듯이 일반회계 전입 확대는 우리나라 산전후휴가제도와 육아

휴직제도가 사각지대가 넓어 보호해야할 대상을 모두 포괄하여 보호하지 못하다는

점에서 많은 문제를 안고 있다. 포괄되지 못하고 있는 첫 번째 집단은 비정규직과

영세사업장 소속의 근로자들이 사회보험의 실질적인 적용에서 배제되고 있는

연장선에서, 보험에 기여를 하고 있지만 혜택을 받지 못하고 있다. 두 번째

집단은 자영업자, 학생, 실업자, 전업 주부를 제외하고 있다. 이들이 제외되어

있는 상태에서 일반회계를 확대한다면 취업 상태가 아니라는 이유만으로 임금

근로자의 육아휴직급여에 상응하는 현금의 양육 지원을 받지 못한다는 점에서

형평성이 훼손된다. 현재와 같이 고용보험 가입자, 그것도 일부 고용안정이 확보

되어 있는 근로자에게 혜택이 가고 있는 제도 이용 실태에서 일반 회계를 확대

한다는 것은 설득력이 떨어진다.

건강보험, 고용보험 별도계정, 부모보험 등의 방안은 기여자와 수혜자가 최대한

일치할 수 있도록 해야 하는 사회보험의 원리를 따라야 한다. 건강보험 이관

방안은 제도의 성격 상 아동과 산모의 건강과 관련한 산전후휴가 급여는 논의해볼

여지가 있지만 육아휴직은 어려울 것으로 본다. 고용보험기금 내에 두되 새롭게

모성보호 계정을 신설하여 계정을 분리하는 방안은 결국 고용보험료 인상 없이

모성보호를 위한 재원 확보가 어려울 것이다. 고용보험료 부담을 높여 재원을

충분히 확보할 수만 있다면, 실업계정과의 분리 여부는 모성보호 재원 마련

관점에서 본다면 부차적인 문제이다.

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발제자는 부모보험을 도입하여 고용보험 틀안에서 해결하기 어려운 수급 자격을

확대하고, 수급 자격을 확대하여 일반회계 전입금을 확대하여 노사의 부담을

완화하는 방안을 제안하고 있다. 부모보험을 통해 산전후휴가와 육아휴직 수급

자격을 확대하는 것은 바람직한 방향이라고 생각되나, 여전히 학생, 장기실업자,

전업주부 등이 제외되어 있어 일반회계 투입에 대한 설득력이 여전히 부족하다.

따라서 토론자는 다음의 사항과 같은 보완이 필요하다고 본다. 산전후휴가와

육아휴직 수급권을 현재 고용되어 있는 근로자에게만 제한하지 않고 부모보험

가입 이력 (예를 들어 3년)이 있는 근로자에게 확대한다. 급여는 가입 기간에

비례해 할인할 수도 있다. 이러한 방식은 비정규직 근로자에게 혜택을 넓힐 수

있을 뿐 아니라 부모보험 가입을 촉진하여 사회보험 가입자의 저변을 확대하는 데도

기여할 수 있다. 청년 여성들의 노동시장 참여 현실을 고려할 때, 근로이력이

전무하여 수급 자격을 갖지 못하는 전업주부는 극히 규모가 작을 것으로 보인다.

이러한 전업주부나 학생 등에 대해서는 일반회계로 정액 급여지급을 고려해볼

수 있다. 이 경우 산전후휴가가 영아나 산모의 입장에서 다른 대체 서비스가

없다는 점, 보편적 보육서비스가 확대되고 있는 보육환경을 고려하여 산전후

휴가에 해당하는 기간 동안만 정액 급여를 지급하는 것도 합리적이다.

향후 남성의 육아휴직 참여 독려 등으로 모성보호 지출이 지속적으로 증가할

것이다. 일반회계 확대든 부모 보험 도입이든 사회적 분담은 기업과 개인에게

지금보다 높은 수준의 비용 분담을 요구한다. 수혜에서의 형평성을 제고하기 위한

수급 자격 확대를 전제로 부모보험+일반회계 투입 방향으로 갈 수 없다면, 철저

하게 고용보험 기여자와 수급자를 일치시키는 구조를 유지시키면서 수혜 수준을

낮춰 비용 부담을 완화하는 방법밖에 없을 것이다. 비용 부담을 완화하기 위해서

발제자가 제안했듯이 육아휴직급여처럼 산전후휴가 급여를 전액 보장 대신

상한액을 설정하는 제도 개혁도 고려할 수 있다. 예외 조항(질병 등)을 두고

육아휴직기간을 단축하여 동일직장에 복귀하지 않을 혹은 못할 위험과 재정

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부담을 축소할 수 있는 가능성을 검토할 필요가 있다. 육아휴직 이후 복직 권리를

보장하지 않는 위법 사업장에 대해 금전적 처벌을 강화하여 재원으로 활용한다.

아동 양육에 대한 현금 지원이 거의 전무한 상황에서, 산전후휴가와 육아휴직

급여를 통해 근로자의 고용안정과 영유아 자녀를 돌봐야 하는 부모에 대한 소득

지원이라는 두 가지 목표를 추구해야 하는 재정 부담과 딜레마에 처해 있다.

비용의 사회적 분담에 대한 합의를 이끌기 위해서는 제도가 누구를 위해 무엇을

할 것인가가 확실해야 한다. 그렇다면 모성보호제도의 원칙으로 다시 돌아가서,

근로자가 원할 경우 동일 직장에 복귀할 수 있는 권리를 실질적으로 보장할 수

있도록 제도를 개선하고 수혜의 형평성을 제고해야 한다.

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사내하도급법 제정의 필요성과 관련 쟁점 · 자료 : 고용보험통계연보...

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