커뮤니티 활성화를 통한

뉴가버넌스 실현방안A Strategy for Realizing New Governance by Community Building

2004

서 울 시 정 개 발 연 구 원Seoul Development Institute

시 정 연2004-R-24

연 구 진

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연 구 책 임 김 성 준 • 도시경영연구부 부연구위원

김 찬 동 • 도시경영연구부 부연구위원

연 구 원 김 용 운 • 도시경영연구부 위촉연구원

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이 보고서의 내용은 연구진의 견해로서

서울특별시의 정책과는 다를 수도 있습니다.

요약 및 정책건의

- i -

요약 및 정책건의

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Ⅰ. 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 목적

◦ 뉴가버넌스를 실현하기 위한 방안으로서 제시되고 있는 커뮤니티 활성화의

구체적인 방안을 제시하고자 함

◦ 행정부문에 있어 행정서비스 수요의 양적․질적 증대와 이에 대한 개인․

조직․국가간 갈등이 나타나고 있고, 정부가 관여하는 행정책임 범위는 확

대되고 결국 정부의 규모가 커지고 있음

◦ 그러나 정부가 사회구성원과 사회의 수많은 갈등을 조정하며, 동시에 다양

하고 수준 높은 서비스까지 제공하는 것은 현실적으로 용이하지도 않고 바

람직하지도 않음

◦ 세계화 및 지방화 시대를 맞이하여 지방분권이 강조되고 국제사회와 긴밀

하게 연결하기 위한 각 지역사회의 권한과 능력의 확대가 요구되는 시점임

을 감안한다면, 정부의 역할과 능력만으로 이러한 문제를 해결하는 데는

한계에 봉착하게 될 것임

◦ 이러한 행정환경의 변화와 이 변화 속에서 현대사회의 문제점들에 대한 접

근 방법으로 근래 강조되는 것이 뉴가버넌스의 개념으로, 현대 정부조직

관리의 중요한 철학이자 체제로서 주목받고 있음

◦ 물론 가버넌스 개념 자체에 대해 각 학문분야의 특성과 관심 영역에 따라

다양하게 해석되고 있어 아직까지는 학문적 합의가 어려운 상황이지만, 그

럼에도 불구하고 행정에 대한 근본적인 시각 및 현실적 변화와 개혁에 대

한 절실한 요구로 뉴가버넌스 논리에 따른 행정개혁이 선진국을 중심으로

활발하게 전개되고 있음

◦ 특히 선진국에서는 뉴가버넌스의 구체적인 실현을 위해 지역 커뮤니티

(community)를 구축․활성화시키고 이러한 커뮤니티가 정부와 파트너십을

형성하여 주체적으로 공공서비스의 생산과 전달에 참여하도록 하는 것이

- ii -

일반화되어가고 있는 추세임

◦ 더구나 뉴가버넌스를 지역에 적용하는 수준을 넘어서 참여민주주의 체제로

의 전환을 위한 지역사회의 실천적 연습과 훈련이라는 측면에서 커뮤니티

의 의의는 더욱 부각되고 있는 상황임

◦ 그러나 우리의 경우는 급격한 산업화와 도시화, 그리고 정치와 행정의 과도

한 중앙집권으로 인해 지역사회가 해체되었고, 거주지와 거주자 간의 일체

감이 사라졌으며, 시민의식이 약화되고 지역연대의식이 상실되어가고 있음

◦ 이러한 커뮤니티 붕괴의 문제는 굳이 뉴가버넌스 차원이 아니더라도 본격

적인 지방분권의 추진 및 진정한 의미의 지방자치 실현이라는 측면에서도

매우 심각한 문제라 할 수 있고, 따라서 우리 지역사회에 있어 커뮤니티를

되살리는 것은 대단히 중요하고 시급한 사안임

◦ 이러한 배경에서 본 연구는 현대 우리사회의 문제점들을 해결하기 위한 접

근으로서의 뉴가버넌스를 보다 구체적으로 실천하기 위해서는 우리 지역사

회의 커뮤니티가 활성화되어야 한다는 인식에서 출발함

◦ 그간 공공부문의 책임성을 확보하면서 효율성을 제고하기 위한 많은 노력

들이 추진되어 왔으나, 거대한 정부가 되려는 행정관료제의 체질은 변화되

기 어려웠는데, 재정적자 문제를 해결하기 위한 방안으로서 공공서비스의

주된 생산자로서의 정부 역할에 변화가 필요한 시점에 도달함

◦ 특히 지방자치의 본연의 의미를 찾고자 하는 사회적 요구가 증대되고 있으

므로, 주민참여를 넘어서 지방자치의 기반이 될 수 있는 지역커뮤니티를

회생시키고 효과적으로 활성화할 수 있는 방안을 모색함으로써 뉴가버넌스

실천의 교두보로 삼고자 하였음

2. 연구의 범위와 방법

◦ 뉴가버넌스와 커뮤니티 활성화에 관한 이론 검토

◦ 양자의 상호접근성 및 관계검토

◦ 외국과 국내의 커뮤니티 활성화에 관한 사례분석 및 비교

◦ 서울시 25개 자치구의 지역적 보유자원의 현황과 커뮤니티활성화를 위한

제도적 여건분석

◦ 뉴가버넌스적인 커뮤니티의 형성을 위한 비전과 로드맵을 제안함

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◦ 연구의 기본적 분석틀은 다음과 같음

제도적 여건

-주민자치센터-지역사회복지협의체-지방의제21

제도적 여건

-주민자치센터-지역사회복지협의체-지방의제21

지역적 특성

-물리적 특성-인적 특성-사회적 특성

지역적 특성

-물리적 특성-인적 특성-사회적 특성

서울시

커뮤니티활성화방안

NewGovernance

실현

국내외 사례분석

이론적 논의

연구의 분석틀

3. 뉴가버넌스 및 커뮤니티활성화의 이론적 고찰

o 뉴 가버넌스는 커뮤니티와 네트워크를 활용하여 공공서비스공급을 수행함으

로서 정부운영의 효율성을 높이는 방법임

- 가버넌스는 영국 행정개혁의 과정에서 새롭게 제기된 개념임

- 신공공관리적인 가버넌스는 시장의 가격과 경쟁원리를 공공부문의 서비스공

급에 도입하는 기업적인 경영을 의미하고, 이를 통해 정부관료제의 비효율을

개혁하고자 함

- 뉴가버넌스는 시장메카니즘의 경쟁과 가격지향이 가져온 폐해를 회복하기

위해, 커뮤니티의 신뢰와 파트너십의 조정메카니즘을 행정서비스공급에 도

입하고자 함

o 커뮤니티의 활성화는 유럽의 행정개혁뿐만 아니라, 미국식의 행정개혁에서도

강조되고 있음

- 커뮤니티내의 사회적 관계와 네트워크를 개발, 강화, 유지시킴으로서 행정

서비스 공급의 사회적 효율을 높임과 동시에 지역사회의 자립과 자치의

능동적인 역할을 회복하게 함

- iv -

- 커뮤니티 구축의 7가지 원칙

(커뮤니티개발과 인적자본개발전략의 통합, 협력을 통한 파트너십의 강화,

커뮤니티 고유의 강점구축, 지역여건으로부터 출발, 광범위한 커뮤니티

주민참여의 촉진, 문화적 강점에 대한 가치 증진, 가정과 아동의 지원)

o 뉴가버넌스와 커뮤니티구축의 관계

네트워크

협력, 파트너십

공동생산

주민지향

공동체문화

구조적특성

사회적조정기제

서비스생산방식

서비스전달원리

합리성준거기준

네트워크구성

협력, 파트너십강화

지역사회자산활용

주민참여강화

공동체문화강화

허브로서의지역협력체

신뢰·존중

가치

공유

대면적상호작용

뉴가버넌스구성요소 커뮤니티구축원칙

뉴가버넌스와 커뮤니티 구축의 관계

4. 국내·외 사례분석

o 국내외의 사례분석을 통하여 커뮤니티활성화를 위한 기본적인 현황과 전략

을 추출함

- 국내의 마을만들기 사업의 경우, 다양한 참가자들간의 파트너십을 형성한

긍정적인 측면은 있으나, 지속적이지 못하고, 대표성의 근거가 약하였으

며, 주민자치센터의 기능과 역할에 한계가 있었음. 또 지역이기주의적인

아파트공동체운동은 타협과 협력의 정신이 부족함

- 미국의 사례는 지역협의체를 통하여 다양한 주체들이 네트워크를 형성하

여 지역사회의 물리적, 인적, 사회적 자원을 최대한 활용하였고, 주민들의

자립성제고에 노력함. 일본의 마을 만들기의 경우, 행정의 영역과 자치의

영역이 상호협력하는 모델임

- v -

o 서울시의 커뮤니티활성화를 위한 구체적인 여건을 분석하여, 지역커뮤니티활

성화를 위한 모델적인 전략을 제시하기 위한 기초분석을 행함

- 제도적 장치로서 주민자치센터는 지역공동체형성과 풀뿌리민주주의적 자

치경영체로서의 공공서비스를 공급하는 중요한 제도적 장치이나, 주민자

치위원의 구성상의 한계와 이들의 권한과 책임이 분명하지 않음

- 지역사회복지협의체는 사회복지에 관한 심의권을 가지고 있는데, 기존의

사회복지협의회와 상호관계가 모호하고, 주민의 참여를 적극적으로 확보

하려는 대안이라하기 힘들다. 또 범위가 자치체범위이므로 지역커뮤니티

에 밀착한 것으로 보기 힘듬

- 지방의제21은 정부와 시민사회, 기업 등이 다양하게 참여해서 환경가버넌

스로적인 성격은 가지나, 지역사회의 종합적인 서비스공급기능을 가지고

있지 못함

o 서울시의 25개 자치구에 대한 물리적 자산(복지관, 도서관, 문화센터, 보육시

설, 체육시설, 경로당, 의료시설, 학교시설), 인적자산(장애인, 기초생활자,노

인인구, 영·유아인구, 교육수준, 1인당세금부담액), 사회적자산(교육경제수준,

주택유형별비율)을 분석하였음

o 뉴가버넌스적인 지역커뮤니티활성화를 위한 모델적인 행정복지서비스로서 종

로구의 경우 노인층이 상대적으로 많으므로, 노인복지서비스를 우선하여 공

급하고, 광진구의 경우, 영·유아가 상대적으로 많으므로 보육복지서비스를 수

준높게 공급할 필요가 있음

5. 커뮤니티 활성화의 여건 및 자원 분석

◦ 한국적 현실과 여건에 부합하는 도시 지역에 있어서의 커뮤니티 활성화 방

안을 도출하기 위해, 국내의 제도적 여건과 서울시의 지역적 특성을 분석함

- 서울시 지역을 대상으로 하여 커뮤니티 중심의 서비스 공급․전달과 관련

되는 국내의 기존 제도들을 분석함으로써 완전히 새로운 제도의 형성을

제안하는 것이 아닌 현행 제도의 틀 속에서 변화하는 환경과 요구에 부합

하는 대안을 도출하고자 했음

- 커뮤니티는 물적․인적․사회적 자원의 복합체이고, 커뮤니티의 자원은 지

역주민 문제의 근원인 동시에 문제해결을 위한 유용한 자원이기 때문에

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이러한 자원 위주로 지역적 특성을 분석했음

◦ 현재 지역 주민을 위한 공공서비스 공급 및 지역개발과 관련하여 지역내

다양한 주체들의 참여를 보장하려는 대표적인 제도로 주민자치센터, 지역사

회복지협의체, 지방의제 21 등이 있음

◦ 이들 세 제도의 가장 큰 차이점은 제도가 운영되는 공간적 범위에 있음. 즉

지역사회복지협의체나 지방의제 21의 경우에는 자치구 차원에서 복지 문제

나 환경 문제와 관련하여 지역사회가 주체가 되어 해결하려는 것이고, 주민

자치센터의 경우에는 동(洞) 차원에서 지역의 문제를 스스로 해결하게 하려

는 취지를 가지고 있는 제도임

◦ 제도의 취지나 공간적 범위로 볼 때, 우리의 경우에는 주민자치센터를 중심

으로 커뮤니티 활성화를 추진하는 것이 바람직할 것으로 판단됨

◦ 다만 앞서 지적한 바와 같이 현행 제도는 주민자치위원회의 구성이나 프로

그램 운영 등에 있어서 제도의 취지에 부합하지 못하게 운영되고 있지만,

다양한 주체들의 참여와 협력을 고려한 커뮤니티 활성화 측면에서 새롭게

접근함으로써 이러한 문제점들을 개선한다면 뉴가버넌스를 위한 훌륭한 구

심점으로서의 역할을 담당할 수 있을 것으로 봄

◦ 커뮤니티가 가지고 있는 자원적 역량과 특성을 확인하는 것은 커뮤니티 활

성화에 있어 출발점이 될 수 있음

- 커뮤니티의 자원은 해당 커뮤니티가 가지고 있는 문제의 주요 원인이 되는

동시에 문제 해결을 위한 방향을 제시해줄 수 있기 때문임

◦ 앞서 살펴본 바와 같이 커뮤니티 구축 이론도 이러한 입장에서 논해지는

것으로 커뮤니티 구축 방법은 그 지역의 특성에 따라 달라져야 함을 강조

하고 있음

◦ 특히 커뮤니티가 가지고 있는 문제점을 지적하는 것이 아닌 장점으로서의

자원을 부각시키고 이를 활용하는 것은 각 지역사회 스스로가 커뮤니티를

활성화하는데 있어 대단히 중요한 문제임

◦ 구체적인 분석결과는 다음의 과 같음

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자치구별 지역특성 종합

자치구

서비스수요 물리적 자원인적

자원

사회적 자원

여건기타 지역특성

장

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인

생

활

보

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형

태

전

입

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전

출

主산업

특성

主주거

특성

종로구 △ ● ● × ● ● ● ● ● ● ● × × ● × △ 도소매/제조 단독

중구 ● ● ● ● ● △ ● ● ● × ● ● × ● × △ 도소매/제조 단독용산구 △ △ ● ● △ × ● △ × △ ● △ × ● × △ 도소매 단독성동구 △ △ △ ● ● ● × × △ × △ ● △ ● ● △ 제조 아파트

광진구 × × × ● △ △ × △ △ △ △ △ △ × △ △ 오락문화/요식 복합

동대문구 ● ● ● × ● △ ● ● ● × △ ● △ ● × △ 도소매/제조/요식 단독중랑구 ● ● △ △ × ● × △ △ × × ● ● △ ● △ 건설운수/제조 아파트성북구 △ × ● × × △ ● △ △ × △ ● △ ● × △ 요식/제조 단독

강북구 ● ● △ × × △ × △ × × × ● ● △ △ △ 요식/오락문화 복합

도봉구 × × △ △ × ● △ × × △ × △ ● × ● △ 건설운수/오락문화 아파트

노원구 ● ● △ ● × ● ● × × △ × △ ● × ● △ 건설운수/오락문화 아파트

은평구 △ ● ● △ × △ △ × × △ × △ ● △ △ △ 요식/건설운수연립/

다세대서대문구 × × ● △ △ △ △ ● × ● × × ● ● × △ 요식/오락문화 단독

마포구 △ △ ● × △ △ △ ● △ ● ● × × ● △ △ 요식연립/

다세대양천구 × × × △ × × △ × △ △ △ △ △ × ● △ 건설운수/오락문화 아파트강서구 ● ● △ △ △ △ ● × △ △ △ △ △ × ● △ 건설운수 아파트구로구 ● × ● △ ● △ × ● × △ ● △ △ ● △ 제조/도소매 아파트

금천구 ● ● × ● ● ● △ × × × △ ● △ × △ △ 제조 복합

영등포구 △ △ △ ● ● ● × ● ● △ ● △ × △ ● △ 제조/도소매 아파트동작구 △ △ △ △ × × × △ × ● × × ● △ ● △ 오락문화/요식 아파트관악구 × △ × △ △ × × △ △ ● × × ● △ △ △ 오락문화/요식 복합서초구 × × △ × ● × △ ● ● ● ● × × △ ● △ 도소매 아파트강남구 × △ × × ● × ● ● ● ● ● × × △ ● △ 복합 아파트송파구 × × × △ × △ △ ● ● ● × × × ● △ 도소매/오락문화 아파트강동구 △ × × × △ × × △ △ △ △ △ △ × ● △ 건설운수/오락문화 아파트

참조 : 자원수준 평가는 자치구간 상대 비교에 근거한 순위에 입각한 것으로, 항목별로 상위

8개 자치구는 ●, 중위 9개 자치구는 △, 하위 8개 자치구에는 ×로 표시함 (단, 주택

형태 항목만 아파트 중심지역은 ●, 단독주택 중심지역은 ×, 나머지는 △로 표기함)

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◦ 분석 결과에서 보면 서울시의 경우 종로구, 중구, 강남구 등이 상대적으로

풍부한 물리적․인적 자원을 보유하고 있어 커뮤니티 중심의 가버넌스를

구현하는데 유리한 조건을 가지고 있는 것으로 나타났음

◦ 하지만 핵심은 이들 자원의 보유량에 있는 것이 아니라 이러한 자원을 커

뮤니티가 활용할 수 있느냐이기 때문에, 상대적으로 자원이 적은 지역일지

라도 상호협력 및 네트워킹을 통해 더욱 큰 성과를 거둘 수 있을 것으로

판단됨

◦ 결국 물리적․인적 자원의 효과적인 활용 여부도 커뮤니티의 사회적 자본

과 관련된다고 볼 수 있음

◦ 결속력이 높은 커뮤니티의 경우에는 물리적․인적 자원은 우수하지 않아도

기존의 자원을 가장 효과적으로 활용할 수 있지만, 아무리 자원이 우수하더

라도 지역사회 내에 신뢰나 네트워킹이 부족하다면 이들 자원은 무용지물

이 될 수 있기 때문임

◦ 따라서 지역사회의 사회적 자원 형성을 위한 여건이 상대적으로 좋지 않은

지역의 경우(예: 단독주택 지역 및 동 인구규모 과대 지역)에는 다양한 주

민접촉 프로그램을 다른 지역보다 더 적극적으로 강구해야 할 것임. 그렇지

않으면 물리적․인적 자원이 아무리 우수하더라도 실질적인 협력이나 참여

를 확보하는 것은 어려움

◦ 특히 우리 지역사회가 겪고 있는 자원봉사자 부족 문제에서도 알 수 있듯

이 이러한 실제적 관심․참여 및 협력의 확보 문제는 커뮤니티 활성화에

있어서 가장 관건이 되는 문제라 할 것임

Ⅱ. 정책건의

1. 커뮤니티활성화의 기본방향

o 뉴가버넌스는 커뮤니티가 활성화되어 있을 것을 전제함

o 규모는 5천에서 1만정도가 적당 - 초등학교(학생수 2000명내외) 관할 범위

o 중심그룹은 사회구성원의 자발성과 신뢰를 바탕한 지역경영의 중심그룹이나 팀

이 필요

- ix -

o 커뮤니티 경영의 책임은 경영자들의 인격과 삶의 열매, 가정과 사회의 비전

을 통하여 분별된 사람들이 지게 하여야 할 것이며, 참여와 투명성이 중요

한 권위와 존경의 확보수단임

o 커뮤니티 경영은 미리 설정된 규칙(rule)에 의하여 운영되어야 할 것이고, 이

들과 경영성과를 가지고 일정기간의 경영평가를 하게 될 것임

o 뉴가버넌스적 커뮤니티의 비전

- 개인의 이타심(altruism)이 우선

- 가정과 같은 지역사회구축, 가정경영의 노하우 활용

- 커뮤니티 구축의 비전을 제시하고 이를 추진할 대표자를 선출

- 주민자치센터에 시설적인 거점을 두고 3-8개가 경쟁하고 협력

- 종합적 행정복지서비스공급을 위한 커뮤니티경영 이사회가 NPO적 기업경영

- 정치적 중립성을 가지고 지역경영을 책임있게 수행할 실질적 권위필요

- 경영의 효율성 중시, 장/중/단기의 성과에 대한 평가필요

2. 커뮤니티 구축 및 활성화의 전략

o 커뮤니티에 지역경영을 위한 NPO적 사단법인형성을 지원

- 이사진 : 7명내외의 지역경영 이사들이 지역경영의 Plan을 세우고, 경영과

제의 지표를 제시하고, 계약을 자치구와 체결

- 실무사무 : 주민자치센터(동사무소)의 인력을 활용하여 협치함

- 네트워킹: NPO적 지역경영법인은 교육위원회, 자치위원회, 복지협의회를

지도할 수 있는 권위와 대표성을 가지도록 관계형성

- 지역봉사 : 자원봉사자들에 의하여 기본적으로 충당되고, 전문성 및 전업성

이 필요할 경우에는 아우트소싱 계약을 통하여 수시로 조달

- 핵심가치 : 참가자들은 서로 신뢰하고, 정직한 투명성과 조직학습능력을 배

양할 수 있으며, 경영의 효율성과 봉사정신의 지수적 확대(exponential

pattern)를 중시하고, 설명책임(accountability)과 내면책임(responsibility)을

확보할 시스템이 필요

- 경영평가 : 공급된 행정복지서비스에 대한 고객만족도 및 경영성적을 바탕

으로 평가

o 뉴가버넌스의 모델(시범사업) 서비스로서의 보육서비스

- x -

- 보육서비스 수요 급증

- 서울시의 20대 중점과제 중 하나임 : 따뜻한 서울이라는 서울시 3대비전의 구현

*6번째 : 맞벌이 부부의 육아문제를 해결하겠습니다.

- 보육서비스는 준공공재(semi-public goods)임

- 세계일류도시라는 시정목표를 지속가능하게 할 서울시의 영·유아들에게 서

울사랑과 나라사랑의 애향애국의식을 싹트게 하는 기초복지서비스이며,

고객중심의 서비스임

- 보육서비스의 공급과정에서 형성된 커뮤니티는 연속하여 교육, 취업, 노인

복지의 행정복지서비스로 확대하게 될 거점임

3. 커뮤니티 자치경영위원회의 형성 로드맵

o 1단계 : 주민자치센터의 자치위원들을 뉴가버넌스 커뮤니티 구축에 적합한

인물들로 교체하여, 맞벌이 부부를 위한 최고수준의 영·유아 보육을 제공할

구립 보육원을 설치

o 2단계 : 보육수요의 확대에 부응하여 동커뮤니티내에 3-8개의 NPO적 지역경

영법인을 형성하고, 보육서비스를 공급하여 상호경쟁과 협력

o 3단계 : NPO적 지역경영법인은 지역실정에 부합하게 보육-노인복지-도서관, 혹은

보육-문화센터-노인복지, 보육-문화센터-자선센터 등의 조합으로 서비스공급분야를

종합화하고 확대

목 차

ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ

제 1 장 연구의 개요 ··············································································· 3

제1절 연구의 배경 및 목적 ··································································· 3

1. 연구의 배경 ··················································································· 3

2. 연구의 목적 ··················································································· 5

제2절 연구의 범위 및 방법 ··································································· 7

1. 연구의 범위 ··················································································· 7

2. 연구의 방법 ··················································································· 9

제 2 장 뉴가버넌스와 커뮤니티 활성화의 이론과 관계 ······················ 11

제1절 뉴가버넌스 이론 ········································································ 11

1. 뉴가버넌스의 배경 ······································································· 11

2. 뉴가버넌스의 개념 및 특성 ························································· 13

제2절 커뮤니티 활성화 관련 이론 ······················································· 20

1. 커뮤니티 구축(Community Building)의 배경 ······························ 20

2. 커뮤니티 구축의 의의 ·································································· 21

3. 커뮤니티 구축의 전개과정 ··························································· 23

4. 커뮤니티 구축의 원칙 및 특성 ···················································· 28

5. 커뮤니티 구축의 세부지침 ··························································· 32

제3절 뉴가버넌스와 커뮤니티 활성화의 관계 ······································ 36

제 3 장 국내·외 사례분석 ····································································· 41

제1절 국내커뮤니티 활성화 관련 사례 ················································ 41

1. 마을만들기 사례 ·········································································· 41

2. 아파트공동체 만들기 사례 ··························································· 46

제2절 해외 커뮤니티 활성화 관련 사례 ·············································· 48

1. 미국의 커뮤니티 활성화 사례 ······················································ 48

2. 일본의 마을만들기 운동 ······························································ 53

제3절 사례분석을 통한 시사점 ···························································· 56

1. 국내 사례에 대한 평가 ································································ 56

2. 해외 사례에 대한 평가 ································································ 59

제 4 장 커뮤니티 활성화의 여건 및 자원분석 ····································· 63

제1절 제도적 여건 ··············································································· 64

1. 주민자치센터 ··············································································· 64

2. 지역사회복지협의체 ····································································· 76

3. 지방의제 21 ················································································· 83

제2절 지역적 특성 ··············································································· 86

1. 물리적 자원의 특성 ····································································· 86

2. 인적 자원의 특성 ········································································ 95

3. 사회적 자원의 특성 ··································································· 101

제3절 분석 종합 및 시사점 ································································· 86

제 5 장 뉴가버넌스 실현을 위한 커뮤니티 활성화 방안 ··················· 115

제1절 커뮤니티 활성화의 기본 방향 ················································· 116

1. 커뮤니티 가버넌스의 비전 ························································· 116

2. 커뮤니티의 규모 ········································································ 118

3. 커뮤니티의 대표 ········································································ 120

4. 커뮤니티의 비전 ········································································ 122

제2절 커뮤니티 구축 및 활성화 전략 ················································ 124

1. 커뮤니티의 법인격체화 - 독일의 영역사단의 예를 참고로 ········ 124

2. 커뮤니티의 핵심가치와 리더십 ·················································· 126

3. 지역경영으로서의 커뮤니티경영 ················································ 129

제3절 뉴가버넌스 측면에서의 행정서비스 공급 전략 ························ 131

1. 행정서비스 공급과 뉴가버넌스 ·················································· 131

2. 뉴가버넌스의 시범사업으로서의 보육서비스 ······························ 136

3. 커뮤니티 자치경영위원회의 형성 로드맵 ··································· 139

제 6 장 요약 및 제언 ·········································································· 145

제1절 연구의 요약 ············································································· 145

제2절 정책 건의 ················································································ 149

참고문헌 ································································································· 157

부록 ········································································································ 169

표 목 차

ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ

가버넌스의 유형 ········································································ 18

전국 시도별 읍면동 기능전환 추진실적 ···································· 67

서울시 주민자치위원의 직종별 구성 ········································· 70

서울시 자치구의 주민자치센터 총예산 ······································ 70

서울시 주민자치센터의 자원봉사자 운용현황 ··························· 71

서울시 주민자치센터 프로그램별 구성 ······································ 72

서울시 주민자치센터 1일 평균 이용현황 ·································· 72

서울시 자치구별 시설자산 보유현황 ········································· 88

서울시 자치구별 시설자산 보유순위 ········································· 90

자치구의 업종별 사업체 수 현황 ·············································· 91

자치구별 사업체 보유 순위 ····················································· 92

자치구별 업종별 사업체 수 비율 ············································· 93

자치구별 산업 특성 ································································· 95

학력별·지방세 부담액별 순위 ·················································· 96

사회복지서비스 관련인구수 ····················································· 99

자치구별 사회복지서비스 잠재수요량 순위 ··························· 100

자치구별 평균 동(洞) 주민수 ················································· 104

자치구별 주택의 분포유형 ····················································· 105

자치구별 전입·전출율 ···························································· 106

자치구별 지역특성 종합 ························································· 101

그 림 목 차

ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏ

연구의 흐름도 ·········································································· 8

뉴가버넌스와 커뮤니티 활성화의 관계 ·································· 37

연구의 분석틀 ········································································ 64

지방의제21의 추진 절차 ························································· 84

제 1 절 연구의 배경 및 목적

제 2 절 연구 범위 및 방법

第 Ⅰ 章 연구의 개요

- 3 -

제 Ⅰ 장 연구의 개요

제 1 절 연구의 배경 및 목적

1. 연구의 배경

현대사회의 특징으로 자율성과 다원성을 들 수 있는데, 이는 사회의 다원화에 따

라 다양한 가치에 대한 관심이 점차 증대되고 이러한 상황 속에서 개인에게 보다 많

은 자율이 부여되고 있다는 것이다. 이러한 현상은 행정부문에 있어 행정서비스 수

요의 양적․질적 증대와 이에 대한 개인․조직․국가간 갈등으로 연결되고 있으며,

정부가 관여하는 행정책임 범위는 확대되고 결국 정부의 규모가 커지는 결과를 가져

오게 되었다.

그러나 정부가 사회구성원 각각에게 자율과 자치를 부여하고, 사회의 수많은 갈등

을 조정하며, 동시에 다양하고 수준 높은 서비스까지 제공하는 것은 현실적으로 용

이하지도 않고 과연 바람직한가의 물음을 갖게 된다.

세계화 및 지방화 시대를 맞이하여 지방분권이 강조되고 국제사회와 긴밀하게 연

결하기 위한 각 지역사회의 권한과 능력의 확대가 요구되는 시점임을 감안한다면,

정부의 역할과 능력만으로 이러한 문제를 해결하는 데는 한계에 봉착하게 될 것이다.

더구나 현대사회 시민들은 자신들의 욕구와 이해관계를 적극적으로 정부에 표출

하며 정부가 자신들의 소망과 바램을 실현해주는 대리인(agent)이 되길 기대한다. 즉

시민들은 정부와의 관계에서 과거와 같이 공공서비스의 수혜자로만 머물러 있지 않

고 생산자로서 정부가 독점하고 있던 권한과 지위를 공유하려는 욕구가 강해졌다는

의미이다. 우리나라의 경우도 이러한 경향을 보이고 있는데 비단 중앙정부와의 관계

뿐만 아니라 지역 문제에 대해서도 지방정부에 요구를 표현하고 있다.

이러한 행정환경의 변화와 현대사회의 문제점들에 대한 접근 방법으로 근래 강조

되는 것이 뉴가버넌스의 개념으로, 현대 정부조직 관리의 중요한 철학이자 체제로서

주목받고 있다.

물론 가버넌스 개념 자체에 대해 각 학문분야의 특성과 관심 영역에 따라 다양하

- 4 -

게 해석되고 있어 아직까지는 학문적 합의가 어려운 상황이고, 그것이 아직 전통적

인 행정학의 패러다임을 완벽히 대체하지는 못한 것도 사실이다(Rhode, 1997).

그럼에도 불구하고 앞서 살펴본 바와 같이 행정에 대한 근본적인 시각 및 현실적

변화와 개혁에 대한 절실한 요구로 뉴가버넌스 논리에 따른 행정개혁이 선진국을 중

심으로 활발하게 전개되고 있다(World Bank, 1992; March & Olsen, 1995).

특히 선진국에서는 뉴가버넌스의 구체적인 실현을 위해 지역 커뮤니티

(community)를 구축․활성화시키고 이러한 커뮤니티가 정부와 파트너십을 형성하여

주체적으로 공공서비스의 생산과 전달에 참여하도록 하는 것이 일반화되어가고 있는

추세이다. 이것은 개인․조직의 자율성과 자발적 협동을 강조(Lynn, et al., 2001)하

는 뉴가버넌스의 입장에서 볼 때, 커뮤니티가 지역사회에 내재되어 있는 문제들을

발굴하고 해결하기 위한 출발점이 될 수 있기 때문이다. 더구나 뉴가버넌스를 지역

에 적용하는 수준을 넘어서 참여민주주의 체제로의 전환을 위한 지역사회의 실천적

연습과 훈련이라는 측면에서 커뮤니티의 의의는 더욱 부각되고 있는 상황이다.

근래 우리의 경우도 행정환경 변화에 대한 인식과 더불어 민주화의 진전과 시민

사회의 발전을 기반으로 하여 뉴가버넌스에 대한 관심과 논의가 더욱 증대되고 있

다. 그러나 우리의 경우는 지역주민들이 공공서비스의 생산자로서의 역할분담에 대

한 욕구가 증대되고 지역 문제에 대해 지방정부에 각종 요구를 하면서도, 지역사회

내 공동문제의 해결을 위한 협력이나 참여에는 적극적으로 나서지 않으려는 특성이

함께 나타나고 있어 커뮤니티를 중심으로 한 이러한 접근이 곤란한 상황이다. 즉 지

역주민들은 근린지역(近隣地域) 단위의 작은 문제까지 정부가 해결해주기를 요구하

고 의존하는 “권리요구형 주민”인 동시에 지역의 문제에 대해서는 무관심한 “무관심

형 주민”으로 변화되어 커뮤니티의 약화 내지는 붕괴의 위험에 직면해 있는 것이다

(강형기, 2001).

이것은 우리나라의 경우 급격한 산업화와 도시화, 그리고 정치와 행정의 과도한

중앙집권으로 인해 지역사회가 해체되었고, 거주지와 거주자 간의 일체감이 사라졌

으며, 높은 이사율과 인구 이동으로 말미암아 시민의식이 약화되고 지역연대의식이

상실되었기 때문이다. 더구나 이러한 커뮤니티 붕괴의 문제는 굳이 뉴가버넌스 차원

이 아니더라도 본격적인 지방분권의 추진 및 진정한 의미의 지방자치 실현이라는 측

면에서도 매우 심각한 문제라 할 수 있다. 따라서 우리 지역사회에 있어 커뮤니티를

- 5 -

되살리는 것은 대단히 중요하고 시급한 사안이라고 하겠다.

이러한 배경에서 본 연구는 현대 우리사회의 문제점들을 해결하기 위한 접근으로

서의 뉴가버넌스를 보다 구체적으로 실천하기 위해서는 우리 지역사회의 커뮤니티가

활성화되어야 한다는 인식에서 출발한다. 그간 공공부문의 책임성을 확보하면서 효

율성을 제고하기 위한 많은 노력들이 추진되어 왔으나, 현대행정이 직면하고 있는

여러 가지 환경변화로 인해 공공서비스의 주된 생산자로서의 정부 역할에 변화가 필

요한 시점에 도달한 것이다.

특히 지방자치의 본연의 의미를 찾고자 하는 사회적 요구가 증대되고 있어 우리

사회에서 뉴가버넌스가 가지는 의미는 더욱 부각된다고 할 수 있다. 이러한 측면에

서 주민참여를 넘어서 지방자치의 기반이 됨에도 불구하고 우리 지역사회에서 붕괴

의 위기에 있는 커뮤니티를 효과적으로 활성화할 수 있는 방안을 모색함으로써 뉴가

버넌스 실천의 교두보로 삼고자 하는 이 연구는 매우 시의적절한 것으로 판단된다.

뉴가버넌스 실현이나 커뮤니티 활성화를 주장하기에 앞서, 이를 위한 기본적인 토

양과 여건을 분석하는 과정은 대단히 중요하다. 어떤 이상적인 제도나 체제도 현실

적합성을 결여한다면 그 도입의 효과는 미미하거나 실패하게 된다. 따라서 본 연구

에서는 뉴가버넌스 실천방안의 하나로서 선진국에서 활발하게 추진되어온 커뮤니티

구축의 이론 및 사례를 우리 공공부문과 지역사회의 현실을 고려하여 그 가능성과

대안을 도출해내고자 한다. 즉 제도, 문화, 가치관 등에 있어서 서구사회와 한국사회

사이의 유사성과 차이점에 대한 비교검토를 통해, 한국 사회에 있어 서구중심 커뮤

니티 이론 및 사례들이 가지는 적합성을 판단하고, 한국 사회에 대한 정합성을 높일

수 있는 방안들을 모색하려는 것이다.

2. 연구의 목적

우리나라의 경우 과거에는 향약, 두레, 계 등의 예에서 보는 바와 같이 상부상조

를 통해 지역사회 문제를 자체적으로 해결해온 아름다운 전통을 가지고 있었다. 그

러나 대한민국 정부 수립 이후 지속되어온 산업화, 도시화, 중앙집권 등으로 말미암

아 우리 고유의 커뮤니티가 붕괴 위기에 직면해 있다. 또한 지역사회문제의 해결이

- 6 -

나 지역사회 발전을 추진하는데 있어 지역사회 구성원인 주민들이 이것을 정부의 역

할로만 인식하거나 책임을 전가하는 것은 물론 상호협력이나 참여에 수동적이거나

관심이 적은 현실이다.

지역커뮤니티는 행정의 책임성을 확보하면서 지역사회 문제를 해결하는데 있어

구심점이 될 수 있는 수단이자 통로이다. 더구나 행정의 지속적인 팽창을 막고 공공

서비스 공급의 효율성을 높이기 위한 효과적인 수단으로서 기능할 수 있는 가능성을

가지고 있다. 커뮤니티가 활성화될 경우 지역문제 해결이나 공공서비스 공급의 책임

을 전적으로 행정에 위임하는 것이 아니라 그 지역의 실정을 가장 잘 아는 지역주민

이 스스로 해결하거나 지방정부와의 상호협력을 통해 해결함으로써 책임성은 물론

효율성도 확보할 수 있기 때문이다.

따라서 본 연구는 지역주민간 상호교류의 장(場)으로서의 기능을 넘어서 행정서비

스 공급의 주체로서의 역할을 담당할 수 있도록 지역커뮤니티를 활성화할 수 있는

방안을 모색하고자 한다. 즉 지역주민의 주인의식과 지역사회의 신뢰 및 연대감을

공고히 구축하면서, 다양한 행위주체들이 의사결정권을 공유하고 상호조정과 협력의

네트워크를 구성할 수 있도록 구체적인 실천방안을 제시하고자 한다.

커뮤니티의 활성화는 미국뿐만 아니라 영국, 네덜란드, 스웨덴 등의 유럽에서 더

욱 활발히 논의되고 있으나 또 그 문화적 맥락에는 차이가 있으므로 본 연구는 벤치

마킹에 있어 균형된 고려와 검토를 거쳐 우리에게 적합한 요소들을 선택하고, 또 이

의 현실적 적응성과 그 전개전략을 구상하고자 한다.

이를 위해 커뮤니티 활성화의 측면에서 주민자치센터와 같은 관련 제도에 대해

재검토함은 물론 선진국의 커뮤니티 구축 및 활성화 모범사례들을 다각도로 고찰하

고, 우리 지역공동체가 가지고 있는 고유한 특성과 환경을 분석하는 과정을 거쳐, 우

리 현실에 부합하는 뉴가버넌스 실현을 위한 커뮤니티 활성화 전략을 마련하고자 한다.

- 7 -

제 2 절 연구범위 및 방법

1. 연구의 범위

본 연구의 범위는 다음과 같다.

우선, 이론적 기초로서 행정개혁의 국제적 흐름을 조감하면서 뉴가버넌스1) 및 커

뮤니티 활성화에 대한 제반 이론을 연구하고, 뉴가버넌스 실현에 있어 지역 커뮤니

티의 역할과 의의를 검토한다. 그런 다음 이론적 차원에서 커뮤니티 활성화의 내용

을 우리나라 공공조직에 맞도록 재구성하면서 커뮤니티 구축의 핵심요소를 도출한

다.

다음으로 미국, 일본 등 해외에서의 커뮤니티 활성화 사례들을 분석한다. 각 사례

들의 추진체계, 추진상황, 결과, 문제점 등을 진단하고, 커뮤니티를 성공적으로 활성

화하고 운영하기 위해 중요한 요인들을 도출한다. 아울러, 우리나라에 있어 지역의

커뮤니티가 지역문제 해결을 위해 중요한 역할을 한 사례들을 탐색․검토함으로써

이에 대한 시사점을 도출하여 한국적 상황에 적합한 커뮤니티 활성화방안 도출의 기

초자료로 활용한다.

이론적 틀과 사례분석을 통해 결정된 핵심요인별로 커뮤니티 활성화 수준을 평가

해 본다. 그리고 서울 지역을 대상으로 한 지역적 특성 분석을 바탕으로 뉴가버넌스

를 실천의 측면에서 커뮤니티를 효과적으로 구축․운영할 수 있는 전략과 방안을 마

련한다. 보다 구체적으로 국내에 커뮤니티를 성공적으로 구축하고 이를 활성화하기

위해 커뮤니티 활성화의 구심점인 주민자치센터를 대상으로 선정하여 커뮤니티 구축

이론의 관점에서 현재의 특성 및 문제점을 진단하고, 이를 통해 지역공동체의 활성

화 수준 및 지역 특성에 부합하는 커뮤니티 활성화 전략을 제시한다. 아울러, 연구의

활용가능성 제고를 위해 추진 및 운영에 필요한 기본적인 절차와 세부기준들을 제시

한다.

1) Government : 관료제(Bureaucracy)에 의한 서비스 공급

Governance : 시장(Market) 메카니즘을 도입한 공공서비스 공급(자유민주주의 제도와 신념

을 전제하면서 NPM적 경영능력과 성과를 강조)

New Governance : 커뮤니티의 네트워크를 활성화시켜 공공서비스 공급

- 8 -

2. 연구의 방법

이 연구의 수행을 위해 활용되는 방법은 다음과 같다.

- 뉴가버넌스 및 커뮤니티 구축에 관한 문헌연구

- 국내외의 커뮤니티 활성화 관련사례에 관한 벤치마킹

- 뉴가버넌스 및 커뮤니티 활성화 관련 전문가들 브레인스토밍

- 지역사회 특성 분석을 위한 자료조사 및 면접조사

- 주민자치센터를 중심으로 한 국내의 커뮤니티 활성화 여건과 관련 제도 및 시

설 분석 (문헌 및 자료조사, 현장조사 및 인터뷰)

- 지방자치단체의 커뮤니티 활성화 가능성 및 장단점 조사

New Governance 및 Community Building에

대한 이론적 고찰

커뮤니티 활성화 사례 연구

- 국내 커뮤니티 활성화 관련사례 연구

- 국외 커뮤니티 구축 및 활성화 사례 연구

국내 지역사회에의 적용가능성 검토

- 국내 지역공동체의 환경적 특성 분석

커뮤니티 구축 여건 및 관련 제도 검토

- 주민자치센터, 관련 제도 및 시설 분석

커뮤니티 활성화를 위한 핵심 요인 및 변수 도출

- 이론 연구 및 사례 연구의 종합

면접 조사- 관련제도 현황- 관련시설 현황- 지역특성- 주체별 역할- 변화방향

지방자치단체의 커뮤니티 활성화 방안 제시

- 단계별 추진방향, 추진절차, 추진전략

연구의 흐름도

/

제 1 절 뉴가버넌스 이론

제 2 절 커뮤니티 활성화 관련 이론

제 3 절 뉴가버넌스와 커뮤니티 활성화의 관계

第 Ⅱ 章 뉴가버넌스와 커뮤니티

활성화의 이론과 관계

- 11 -

제 Ⅱ 장 뉴가버넌스와 커뮤니티활성화의 이론과 관계

제 1 절 뉴가버넌스 이론

1. 뉴가버넌스의 배경

뉴가버넌스 개념과 이론이 등장하게 된 배경은 21세기 공공부문을 둘러싼 급격한

환경 변화와 관련된다. 21세기는 정치, 경제, 사회, 문화 모든 방면에 있어 다양하고

근본적인 차원의 변화를 보여주고 있는데 이것은 공공부문의 관리 방향과 내용을 변

화시키는 주된 요인으로 작용하고 있는 것이다. 이러한 행정환경 변화의 양상으로는,

첫째로 현대국가의 주요 흐름으로서의 세계화와 정보화를 들 수 있고, 둘째로 이러

한 흐름에 따른 우리의 행정환경 변화로서의 민주주의 및 시민사회의 성장과 행정서

비스 수요구조 변화를 들 수 있다. 이러한 내용을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과

같다.

먼저, 세계화와 정보화의 흐름을 들 수 있다. 세계화의 흐름은 기존에 국민국가가

자국민들과 자국 소유의 가치들에 대해 행사하던 절대적 권위의 배타성을 점점 약화

시키고 있다. 각종 국제기구, 그리고 국가간의 조약․협정들로 인해 정부는 자국민에

대한 절대적인 권위를 상실하기 시작했고, 더구나 다국적 자본의 막대한 유입과 투

자는 지방수준의 경제영역과 지방정부의 역할을 크게 신장시키고 있다. 이에 따라

정부는 과거처럼 행정권력을 독점하던 지위에서 벗어나 그 역할을 시민사회나, 시장,

국제체제와 분담하도록 요구되고 있고, 중앙정부와 지방정부의 관계에 있어서도 수

직적․하향적인 관계에서 벗어나 상호의존적인 기능분담이 필요해지고 있다.

한편 세계화와 함께 전개되고 있는 정보화는 국가, 시민사회, 시장 등 다양한 주

체들간의 관계를 변화시키고 있다. 산업화 시대에는 자본과 노동의 대결관계를 심화

시켰고, 이들의 권력관계 속에서 국가의 역할도 복지활동과 경제개입활동을 중심으

로 위계적 관계를 통해 제도화되었다. 하지만 정보화의 확산은 지식 노동계급을 등

장시켜 노동과 자본의 경계를 무의미하게 하고, 노동자이면서 자본가인 계층의 증가

를 통해 시민사회를 확대시킨 것이다(김석준 외, 2000: 33-34). 또한 정보와 통신기

- 12 -

술의 발달은 거리로 인한 제약에서 점차 자유롭게 하면서 대리인 체제가 가지는 비

효율을 두드러지게 만들었다. 즉 기존에 대의제도로 운영되던 기구들의 기능과 제도

를 약화시켰고 그 대신에 정부와 민간부문과의 협력체계를 구축하도록 유도하였다

(이현출, 2001: 219).

이러한 세계화와 정보화의 흐름 속에서, 우리 사회에도 많은 변화가 나타나고 있

다. 우선 민주주의 및 시민사회의 성장을 들 수 있다. 세계화에 따른 국민국가의 위

상과 역할 저하에 편승하여 사회가 민주화로 이행하였고 시민사회가 급성장하고 있

어, 자치행정 및 시민참여에 대한 요구가 계속적으로 증대되고 있다. 따라서 현행의

행정체제 및 제도로는 이러한 요구를 수용하는데 있어 그 한계를 노출하게 되었는데,

이것은 Strange가 말하는 ‘국가의 후퇴(The Retreat of the State)’나 Merrien이 말하

는 ‘통치능력(governability)의 위기’로 나타나게 된 것이다. 결국 이것은 과거와는 다

른 새로운 공동체 운영체제와 운영방식을 요구하고 있다. 아울러 정치민주화의 분위

기 속에서 그동안 소외되어 왔던 계층과 일부지역들이 불평등의 완화를 주장하고 있

으며 과거와 같은 중앙집권시대에서 볼 수 없었던 지방정부간 갈등이 발생하게 되면

서 지방정부간 협력이 중요한 정책과정의 관건으로 주목받게 되었다(강황선․최병대,

2001).

다음으로는 행정서비스 수요구조의 변화를 들 수 있다. 대한민국 건국 이후 지속

되어온 개발 위주의 행정수요에서 이제는 복지, 문화, 환경 등과 같은 새로운 행정서

비스 수요가 증대되고 있다. 즉 지식정보사회의 도래는 지식소유자와 비소유자간의

노동의 양극화에 대비한 재훈련, 고용, 사회적 보장책 마련이 시급하게 되었고, 환경

서비스 수요는 환경조건의 개선 및 환경수요에 대한 국제적 압력의 강화에 대한 대

응을 요구하고 있으며, 문화서비스의 요구는 지방특색문화산업의 육성을 목표로 한

영화, 애니메이션, 디자인 등 상품으로서의 문화산업의 지역적 활성화를 요청하고 있

다(류재현, 2002: 45-46). 이처럼 다양해진 행정서비스 수요는 정부의 역할 및 능력만

으로는 그 해결에 한계를 발생시키는 요인으로 작용하고 있다.

결국, 이상과 같은 행정환경 변화는 작고 효율적인 정부, 정부생산성 제고, 파트너

십, 상호협력 네트워크 등을 요구하게 만들었고, 이제는 과거와 같이 관리나 운영상

의 능률성 제고만을 추구하는 방식에서 벗어나, 공공부문에 대해 새로운 패러다임으

로의 전환을 요구하고 있다. 이러한 측면에서 정부의 역할, 운영체제, 사회문제 해결

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방식 등에 있어서의 근본적 변화를 의미하는 뉴가버넌스의 개념이 강조되고 있고,

실질적인 행정개혁에 있어서의 지향점으로서 적극적으로 논의되고 있다.

2. 뉴가버넌스의 개념 및 특성

그간 많은 학자들의 논의에도 불구하고, 가버넌스의 개념을 둘러싸고는 행정학,

정치학 등 다양한 학문분야의 특성과 관심영역에 따라 다양하게 해석되고 있으며 아

직 일관된 해석이 이루어지지 않고 있다. 이러한 개념적 모호성에도 불구하고 사실

가버넌스의 개념은 정부, 행정 등 전통적인 개념이 갖는 부정적인 이미지를 대체하

는 ‘무엇인가 새로운 것’, 또는 ‘개혁적인 것’을 의미하는 개념으로 널리 사용되고 있

다(이명석, 2002: 321).

그러나 이와 같은 개념상의 모호성은 실질적인 행정개혁을 추진하는데 있어 많은

문제점을 야기할 수 있기 때문에, 가버넌스에 대한 보다 구체적인 정의가 필요하다.

따라서 다음에서는 가버넌스 개념을 보다 명확하게 정립함으로써 구체적인 실현을

위한 기초로 삼고자 한다.

1) 가버넌스의 개념

가버넌스의 개념을 가장 넓게 보는 경우, 가버넌스는 다양한 개념적 요인을 포함

하게 된다. 그러한 입장을 가진 대표적인 학자인 Rhode(2000)에 의하면 1980년 초

이후 영미권을 중심으로 하는 서구 나라들 사이에서 유행해 온 ‘가버넌스’ 개념이 일

곱 가지의 다른 의미로 사용되고 있다고 한다.

그것은 ① 능률적인 정부운영을 강조하는 “기업적 가버넌스(corporate governance)”,

② 기업운영원리(corporate management)와 시장화(marketization)를 의미하는 “신공

공관리(new public management)”, ③ 신공공관리주의와 자유민주주의의 이념을 결

합한 개념인 “좋은 가버넌스(good governance)”, ④ 국가의 권위 침해와 국제관계를

강조하는 “국제적 상호의존관계(international interdependence)”, ⑤ 다양한 이해관계

자를 강조하는 “사회-사이버네틱 체계(socio-cybernetic system)”, ⑥ 정부, 시민사

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회, 시장경제간의 상호관계 변화를 강조하는 “신정치경제(new political economy)”,

⑦ 자기조직화 체계(self-organizing system)로서의 “네트워크(network)” 등이다.

이처럼 가버넌스의 의미를 다양하게 파악하는 최광의의 개념 정의에 입각한다면,

가버넌스는 결국 그 범위나 영역을 막론하고 영역 내에서 구성원들이 직면하는 문제

를 해결하기 위해 구성원들의 권한과 의무를 제한하는 방법으로 볼 수 있다(이명석,

2002: 323). 글로벌가버넌스위원회(CGG)가 가버넌스를 공공 및 사적 개인들과 제도

들이 공공 목적을 달성하기 위해 자신들의 공통적인 업무를 관리하고, 자원을 통제

하고, 권력을 행사하는 무수한 방법들의 집합이며, 갈등적인 이해들이나 다양한 이해

관계들이 수용되면서 상호 협력적인 행동이 취해질 수도 있는 것(주성수, 2000: 127)

으로 보는 것도 이러한 입장에서 가버넌스를 이해하고 있는 것으로 보인다.

한편, 가버넌스 개념의 범위를 중간 범위의 개념으로 본다면 가버넌스는 정부와

관련된 문제해결 기제로 파악할 수 있다. 대표적으로 World Bank가 이러한 입장에

서있는 것으로 보이는데 가버넌스의 개념을 국가의 경제, 사회적 자원을 개발․관리

함에 있어 권력을 행사하는 양식으로 규정하면서, 보다 나은 통치능력을 가진 정부형

태에 관심을 가지면서 효과적인 가버넌스 유형을 추구하는 것으로 보고 있다. 가버넌

스를 국가전체적인 차원에서 정책목표를 조정하고, 정책을 결정하며, 정책을 평가하

여 환류하는 것으로 보는 것이나(Williams, 2001), 재무, 인사, 정보, 자산관리, 목표관

리 등과 같은 정부조직의 관리방법으로 보는 것이나(Ingraham & Donahue, 2000),

정부기관의 내부운영방식과 행정서비스 전달방식으로 보는 것(John et al., 1994), 공

공가버넌스의 한계를 극복하기 위해 관료 및 시민들의 행태를 변화시키려는 정책으

로 보는 것(Roderick et al., 2000) 등이 이러한 입장에 서있는 것으로 볼 수 있다(이

명석, 2002: 323-324).

마지막으로, Pierre(2000)가 말하는 협의개념의 가버넌스는 정부가 주도적인 역할

을 담당하는 ‘Old Governance’와 정부와 시민사회간의 파트너십 및 네트워크가 주도

적인 역할을 담당하는 ‘New Governance’로 구분하고, 정책결정 및 집행 과정에서의

네트워크의 중요성을 강조하는 것이다. 이러한 정의는 시민사회의 역할을 공공서비

스를 수동적으로 제공받는 ‘소비자’에서 공공서비스 공급에 적극적으로 참여하는 ‘주

인’으로 새롭게 파악하는 것으로(Lappe & Du Bois, 1994), 앞서 가버넌스의 배경에

서 살펴본 바와 같은 정부의 한계를 인식하는 입장이다. 가버넌스를 ‘시장 무정부상

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태(market anarchy)’와 ‘조직 계층제(organizational hierarchy)’의 대안적인 형태의 조

정메카니즘(coordination mechanism)으로 본다(Amin & Hausner, 1997; Jessop,

1997; Rhodes, 2000; 강민․김욱경, 2000). 사회의 다양한 이해관계자들 사이의 네크

워크 체제는 권위적으로 사회의 각종 자원을 배분하고 이들 사이의 통제와 간섭을

주로 하던 종전의 정부와 시장을 효과적으로 보완할 수 있다고 보는 것이다. 결국 협

의의 가버넌스 개념으로서의 뉴가버넌스는 정부관료제가 가지고 있는 계층제적 한계

를 극복하고 순수한 시장경제가 가지게 되는 문제점을 극복하기 위한 새로운 조정

메카니즘이라 볼 수 있다.

본 연구에서 뉴가버넌스를 실천하기 위한 대안을 모색하고자 한 것도 이러한 협

의의 가버넌스를 염두에 둔 것으로2), 현행 정부주도적 행정서비스 공급체계를 뉴가

버넌스적 측면의 새로운 서비스 공급체계로 전환함으로써 기존의 체계가 가지고 있

는 한계를 극복하려는 것이다. 즉 종래 정부가 독점하고 있던 사회의 주요한 가치에

대한 권위적인 배분 권력을 사회의 다른 구성원들이 함께 공유토록 하는 체제로 전

환하기 위한 방안을 모색하고자 한다.

2) 유사개념과의 비교

일부에서는 가버넌스 개념을 신공공관리나 신자유주의와 혼용되거나 동일한 관점

으로 이해되기도 한다. 앞서 살펴본 Rhode(2000)의 일곱 가지 가버넌스 유형에서 보

는 바와 같이 가버넌스가 기업적 관리 및 시장화를 의미하는 신공공관리의 개념으로

사용되기도 하고, 신자유주의적 관점에서의 정부 역할 축소․변화로 이해되기도 한

다(Roderick et al., 2000).

하지만, 신공공관리나 신자유주의의 논리들을 가버넌스에 포함시키는 주장들은

(김석준, 2000: 15; 김석준외, 2000; 김정렬, 2000/2001; 박영주, 2000; 정정길, 2000)

가버넌스를 광의로 해석하는 관점이어서, 협의의 가버넌스 개념인 뉴가버넌스와는

명확하게 구별된다. 신공공관리 논리의 핵심은 전통적인 행정학의 계층제적 통제를

민간기업의 운영원리로 대체하여 관료제 내부의 관리 효율성을 제고해야 한다는 것

2) ‘가버넌스’라는 용어는 경우에 따라서는 협의의 가버넌스 개념인 ‘뉴가버넌스’를 의미하기도

하지만(Rosenau, 1992; Jessop, 1997; Stoker, 2000; 김정렬, 2000), 이것은 개념상의 혼란을

가져올 수 있기 때문에 본 연구에서는 뉴가버넌스라는 용어를 일관적으로 사용하였다.

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이다. 하지만 신공공관리는 조직내부의 문제에만 관심을 가지고, 조직간 상호작용이

나 협상 등에는 무관심하며, 결과에만 관심을 가질 뿐 협상이나 대화 같은 절차적

문제에는 관심을 가지지 않고, 경쟁과 방향잡기 간의 모순적인 관계가 존재한다는

측면에서 뉴가버넌스와는 다르다. 또한 신자유주의 가버넌스 논리의 핵심은 자율적

교환의 영역, 즉 시장의 역할을 확대하고 정치적 권위의 영역을 축소해야 한다는 것

이다. 즉 정부의 역할을 축소하고 시장의 역할을 확대하는 것이 사회적으로 바람직

하되, 자유시장의 원활한 작동을 위해서는 강력한 정부가 필요하다는 ‘시장중심적’인

정치․경제적 이념이다. 반면 뉴가버넌스는 전통적인 행정학이 주장하는 관료제에

의한 사회문제 해결을 반대할 뿐 아니라 시장 메카니즘에 의한 사회문제 해결도 반

대한다(이명석, 2002: 326-328). 근본적으로, 뉴가버넌스 논리의 핵심은 정치적 권위

내에서 관료제의 역할이 축소되고 네트워크의 역할이 증가하고 있는 것이 경험적 사

실이며, 동시에 바람직한 경향이라는 것에 있다(Harmon & Mayer, 1986; Stoker,

1998).

한편 뉴가버넌스는 파트너십으로 이해되기도 하는데, 파트너십이 뉴가버넌스의 주

요 특성 중의 하나이기는 하나 양자를 동일한 개념으로 보는 것은 무리가 있다. 특

히 최근 우리 공공부문에 있어 다양한 형태로 이루어져 온 ‘정부주도형 파트너십’은

뉴가버넌스의 개념과는 많은 차이가 있다. 왜냐하면 정부주도형 파트너십은 기본적

으로는 정부의 결정에 의해 이루어지는 일종의 명령 관계로 볼 수 있지만, 가버넌스

는 대화와 협상 관계를 기본 관계로 상정한다는 점에서 차이가 있는 것이다. 근본적

으로 뉴가버넌스는 국가로부터 상당한 수준의 자율성을 가지는 상호의존적인 조직간

의 지속적인 상호작용을 강조한다는 점에서 단순한 파트너십의 개념과는 구분된다고

볼 수 있다(Rhodes, 1997). 더구나 파트너십의 증가는 오히려 전통적인 정부 권력을

교묘한 형태로 확산함에 따라 발생될 수 있는 것이므로(Newman, 2001: 124), 양자의

개념은 구별되어야 한다(이명석, 2002: 325).

3) 뉴가버넌스의 특성

뉴가버넌스 논리는 기본적으로 ‘반성적 합리성(reflective rationality)’을 추구하여

시장이 추구하는 ‘절차적 합리성(procedural rationality)’과 국가가 추구하는 ‘실체적

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합리성(substantive rationality)’을 모두 배격한다(Jessop, 2000: 15). 이것은 뉴가버넌

스가 관료제에 의한 결정이나 시장 메카니즘에 의한 결정보다, 대화, 협상, 조정을

통한 타협이나 동의에 더 큰 가치를 둔다는 것을 의미한다. 이러한 의미에서 뉴가버

넌스 구현을 위해 필요한 규범적인 가치로 네트워크에 의한 사회적 조정, 자치, 일반

국민의 참여, 민주주의 등을 들게 되는 것이다(Newman, 2001).

구체적으로 뉴가버넌스의 가장 중요한 특성으로 부각되는 것이 ‘네트워크’이다

(Jessop, 1997; Peters, 2000; Pierre, 2000). 네트워크는 비공식적이고 유동적인 것으

로, 구성원의 빈번한 교체, 모호하게 규정된 권리․의무관계 등을 특징으로 한다

(Newman, 2001). 즉 뉴가버넌스가 정부를 중심으로 한 제도적이고 공식적인 관계보

다는 행정기관, 기업, 시민집단간에 있어 각각의 전략적 목표와 이해관계를 비공식적

인 네트워킹을 통해 반영, 조정, 통합해감을 의미한다(류재현, 2002:, 46).

또한, ‘네트워크’라는 개념이 가지는 속성으로 말미암아 앞서 언급한 행위주체들간

의 대화와 협상관계라는 관계성 외에도 뉴가버넌스의 보다 다양한 세부적 특성들이

파생되어진다. 구체적으로 Kooiman(2000)은 계층제(hierarchy)적인 조정을 거부하는

다양한 조직단위간의 호혜적인 상호의존성을 가버넌스의 특징으로 파악하고 있고,

Stoker(1998) 역시 가버넌스를 자기조직적인 조직간 네트워크로 정의하면서 그 특성

으로 상호의존성, 자원의 교환, 게임의 규칙, 국가로부터의 상당한 자율성 등을 들고

있다.

한편, 뉴가버넌스에 있어서 국가는 ‘통제나 지휘’의 역할이 아닌 ‘중재나 영향력’의

역할을 하도록 요구한다. 다양한 구성원간의 협력을 도모하기 위한 중재자로서의 역

할을 하거나, 네트워크의 구조와 문화에 영향을 주어 문제해결을 위해 보다 적절한

조건을 창출하는 역할을 하는 것이 바람직하다는 것이다. 즉 국가는 직접적 개입을

삼가는 대신, 분권화되고 다중심화된 네트워크를 통해 사회적 하위체계간의 의사소

통을 중재하고 그들을 통해 정책이 이루어지도록 영향을 미치는 존재로서 기능해야

한다는 것이다(안병영, 2000: 16-17).

다음으로 자원간 파트너십을 강조하는 공사자원의 혼합을 또 하나의 특성으로 들

수 있고, 정책결정과 집행에 있어 다양한 수단을 활용한다는 것도 주요한 특성이다

(Peters & Pierre, 1998; 225).

결론적으로, 뉴가버넌스는 시장을 통해서 자유롭게 도출되는 결정이나 대표민주주

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의를 통해 선호를 결정하고 전문가들로 구성된 계층제를 통해 내려진 결정보다, 많

은 사람들의 숙고와 토론을 통해 내려진 결론이 훨씬 우월하다는 가정(Elster, 1998)

에 근거하고, 자율적인 개인․조직간의 자발적인 협력과 파트너십을 통한 사회적 조

정을 강조하는 특정한 형태의 가버넌스(Lynn et al., 2001)라고 할 수 있다.

한편, 이러한 입장은 Considine & Lewis(2003)가 분류한 4가지 가버넌스 유형인

절차적 가버넌스(procedural governance), 기업적 가버넌스(corporate governance),

시장적 가버넌스(market governance), 네트워크 가버넌스(network governance) 중

네트워크 가버넌스를 뉴가버넌스로 보는 것이다.

이러한 네트워크 가버넌스의 특징으로는 합리성의 원천으로서의 문화, 통제의 형

태로서의 공동생산, 가치의 유연성, 서비스전달에서의 고객 초점 등을 들 수 있다

(Considine & Lewis, 2003: 133-134). 네트워크 가버넌스는 고객, 공급자, 생산자 모

두가 공동생산자로서 함께 연계되는 조직형태이다. 또한 네트워커(networkers)는 규

칙이나 감독보다는 그들의 동료들의 통제․영향을 더 받게 된다. 대신 다른 사람들

과의 조정과정에서 승리하기 위한 수단들에 민감하고 신뢰를 구축하는데 더욱 높은

관심을 가지며, 성공을 공동협력의 결과로 보게 된다. 조직의 경계와 규칙이 혼합되

기 때문에, 그러한 체제는 공유된 조직 문화의 창출에 기반한 새로운 합리성을 촉진

하게 된다.

이러한 형태의 가버넌스는 과거에는 다수의 행위자가 결부된 시스템에 있어서의

조정상의 어려움을 극복하기 위해 정부가 외부의 기관에 의존하는 대안적 형태로 등

장했으나, 현재에는 강력하고 전략적인 파트너십의 형태로 나타나고 있다.

가버넌스의 유형

구분 합리성의 원천 통제 형태 주요 가치 서비스전달시의 초점

절차적가버넌스

법 규칙절차적신뢰성

보편성

기업적가버넌스

관리 계획 목표 지향 대상집단

시장적가버넌스

경쟁 계약 비용 지향 가격

네트워크가버넌스

문화 공동생산 상황 유동적 고객

자료 : Considine & Lewis, 2003: 133

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이상의 논의를 통해 본 연구에서는 뉴가버넌스의 주된 특징으로서, ① 체제 구조

로서의 자기조직적․비공식적 네트워크 구조, ② 사회적 조정 기제로서의 자발적 협

력과 파트너십, ③ 통제형태 및 생산방식으로서의 공동생산, ④ 서비스 전달에 있어

서의 주민지향성, ⑤ 합리성의 원천으로서의 해당 공동체의 고유 문화, ⑥ 성공의 전

제로서의 신뢰 등을 상정하고자 한다.

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제 2 절 커뮤니티 활성화 관련 이론

1. 커뮤니티 구축(Community Building)의 배경

미국에 있어 현재 정부가 공공서비스의 내용과 구체적인 전달수준, 그리고 품질을

결정하는데 있어 시민사회와 밀접한 협력관계를 활용하는 것은 매우 일반적인 모습

이다(Harris, 1999; Paterson, 1997; Weil, 1996). 이러한 경향은 1950년대에 전후복구

사업을 추진하면서 정부가 지역사회 단위로 민간조직을 적극 활용할 필요가 있었고,

이에 따라 지역사회 기반의 민간조직들(neighborhood-based organizations)이 이를

기회로 지역복구사업에 적극 참여하게 되면서 시작되었다(하미승․강황선, 2002: 49).

연방정부는 이러한 민간조직들을 정부조직이 수행하기 어려운 ‘행정사각지대’를 담당

하는 주요 파트너로서 적극 지원하는 이른바 “커뮤니티행동프로그램(Community

Action Program, CAP)”을 마련한 것이다(Chaskin & Abunimah, 1999: 60). 이처럼

초기에는 지역사회 기반의 민간단체들이 정부사업의 보조공급자로서의 역할을 담당

하는 형식으로 출발했지만, 현재는 각 지역의 커뮤니티를 형성해 나가는 가운데 이

들 커뮤니티들이 정부와 대등한 정책파트너로서 지역의 문제를 주체적으로 해결하는

수준으로까지 해당 지역사회의 역량을 확대시키는 커뮤니티 구축(community

building) 수준에까지 이르고 있다(Harris, 1999: 316-318; Nalbandian, 1999: 189).

반면 아직까지는 커뮤니티 구축(community building)과 관련한 획일적이고 명확한

이론이나 방법론이 존재하지는 않는 것도 사실이다. 즉 다양한 주제로 다양한 장소

에서 적용되고 있지만 체계적인 이론이나 방법이 정립되지 않은 상황이다. 현재까지

는 커뮤니티 구축의 적용방법에 관해서 이견이 존재하는 상황이고 커뮤니티 구축의

주된 성격과 내용에 대해서만 합의점에 도달해 있다.

이처럼 명확한 이론적 체계가 정립되지 않은 상황임에도 불구하고, 이 접근법의

중요성이 미국 내에서 부각되고 보다 광범위하게 적용되고 있는데, 그것은 다음과

같은 이유에서이다(Kingsley et al., 1997: 3). 우선, 미국에서 지난 반세기 동안 추진

되어온 단순한 지역개발이나 빈곤퇴치 위주의 지역사회 기반 프로그램들과 커뮤니티

구축 프로그램들간에는 명확한 차이가 있다는 사실과 관련된다. 커뮤니티 구축의 가

장 주된 목적과 주제는 단순히 사회복지 대상자들에게 물질적 서비스를 제공하는 것

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이 아니라 의존심(feelings of dependency)을 없애고 그것을 자기의존(self-reliance),

자신감 및 책임감의 태도로 대체하는 것이다. 그것은 건전한 가치들을 창출하고 강

화하는 것을 강조한다는 것을 의미한다. 그리고 이러한 가치들은 외부로부터 부여되

는 생각들이 아니고, 고통받는 지역의 리더들이 스스로 자신들이 달성하고자 하는

것을 말하는 것이다. 이처럼 커뮤니티 구축 접근법은 과거와 같은 단순한 물질적 제

공을 넘어서 지역 커뮤니티가 지역사회 자립의 주체로서 기능하도록 하는 것이다.

미국에서 이러한 커뮤니티 구축 프로그램들은 실제적인 성공사례로 구체화되었고 이

러한 성공사례들은 커뮤니티 구축 프로그램들의 전파에 크게 기여한 것이다. 커뮤니

티 구축 프로그램들이 열악한 지역환경 속에서도 획기적인 성과를 나타낸 것은 물론

지역주민의 비관적인 태도를 완전히 바꾸어놓는데 성공함으로써 커뮤니티 구축의 가

능성을 구체적으로 보여준 것이다.

한편, 현재 미국 내에는 공통의 주제를 중심으로 여러 커뮤니티 간에 상호교류․

협력하는 시스템이 정착되고 있는데, 일례로 “전국커뮤니티구축네트워크(National

Community Building Network, NCBN)”가 지역사회 구축이라는 목표하에 결성되어,

도시정부, 비영리단체, 지역사회 리더들이 각 지역사회에 맞는 프로그램을 개발하고

정보를 공유하는 채널로서 활용되고 있다.

2. 커뮤니티 구축의 의의

커뮤니티 구축은 커뮤니티를 구성하는 사람들의 관계와 사회적 네트워크를 개

발․강화․유지시킴으로써 커뮤니티내의 조건들을 향상시키고, 기회를 확장시키며,

여러 가지 긍정적인 변화를 가능하게 해주는 접근방법이라고 할 수 있다. 커뮤니티

구축 접근방식은 경제개발, 커뮤니티개발, 가족지원서비스, 청소년개발, 그리고 공공

의료사업 등을 포함해 수많은 커뮤니티에 적용되고 있는 방식이다. 현재 미국 전역

의 도심지역을 중심으로 커뮤니티 구축이 활발하게 이루어지고 있지만, 동시에 미국

의 도심 외곽지역과 전세계의 다양한 커뮤니티에서도 추진되고 있다.3)

커뮤니티 구축은 하나의 단순한 프로그램의 형태가 아니라 도심지역에서 만성적

3) http://www.ncbn.org

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인 빈곤으로 고통받는 사람들과 밀접하게 관련되는 열악한 교육환경, 범죄, 취약한

보건, 실업 및 가정불화 등과 같은 상호 관련 문제들에 적극적으로 대처하기 위한

하나의 작업틀인 것이다. 커뮤니티 구축을 실천하는 사람들은 많은 문제점에 봉착해

있는 도심 지역을 소생시키는 데 있어 장기적인 성공을 이루기 위해서는 포괄적이면

서도 커뮤니티 지향적인 노력들이 가장 좋은 결과를 가져올 수 있다는 자세를 견지

하고 있다.

커뮤니티 구축에서는 상황개선을 위한 기회를 늘리고 빈곤문제를 극복하기 위해

가장 중요한 열쇠는 강한 커뮤니티를 구축하는데 있으며, 강한 커뮤니티를 구축하는

작업은 반드시 많은 분야에서 종합적으로 이루어져야 한다는 사실을 강조하고 있다.

즉 도심개발에 있어 주택건설이나 직업훈련제공, 학교개혁 등의 한쪽 측면만을 추구

하는 것이 아니라, 가난한 지역의 물리적, 사회적, 그리고 경제적 조건들을 향상시키

려는 포괄적이고 통합적인 노력을 필요로 한다.

커뮤니티 구축이 새로운 추진주체나 지역기관들을 구축함으로써 시작될 수도 있

겠으나 이미 기존의 저소득 커뮤니티에 존재하는 가족이나 학교, 정부기관들과 함께

일하고 이를 강화하려고 노력함으로써 추진될 수도 있다. 무엇보다도 커뮤니티 구축

은 영속적인 도심지역의 가난이 그저 금전적인데 국한된 이야기가 아니라 이들 지역

에 내재한 여러 가지 관계와 관련된다는 것을 인식해야 한다는 것이 중요하다. 만성

적인 가난속에 사는 사람들은 단지 그들의 수입만이 부족한 것이 아니라, 그들의 삶

을 향상시킬 수 있는 사람 및 기관들과의 상호관계도 부족하다. 커뮤니티 구축은 주

민들로 하여금 그들 지역을 재건하는 노력의 선두에 서도록 하고 있다. 결국, 커뮤니

티 구축은 단순히 지역주민에게 또는 그들을 위해 행해지는 것이 아니라 그들 지역

을 위해 하나의 집합적인 비전을 꿈꾸고 계획하고 집행하는 지역주민 모두와 함께

하는 것이다.

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3. 커뮤니티 구축의 전개과정

1) 지역사회 구축 전략의 성과 발생

커뮤니티 구축 전략은 미국 내 많은 지역사회에 있어서 과거와는 다른 획기적인

성과를 가져다 주었다. 즉 가난한 지역사회 주민들이 그들 자신의 운명을 위한 책임

성 확보를 위해 조직화함으로써 그들의 환경을 극적으로 변화시킨 많은 사례들이 있

는데 구체적인 성과를 몇몇 사례를 통해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(Kingsley

et al., 1997).

(1) Indianapolis시

1976년에 Indianapolis 지역의 저소득 주민들은 그들 소유의 개발회사

(Development Corporation)를 설립하였는데, 그 회사는 지역사회 주민들에 대해 주

택 보수나 재건축과 관련된 교육훈련을 제공함으로써 주민들이 지역사회 주택을 지

속적으로 일신할 수 있도록 지원하였다. 또한, 버려진 학교건물을 임대 가능한 주거

용 아파트로 전환하고, 지역 산업단지를 개발하였으며, 기금 조성을 통해 지역사회

중소기업에 대해 백만 달러 이상의 벤처 자금을 대출해주었다. 또한 지역주민에 대

한 탁아 서비스 제공을 위해 관련조직을 만들고 주민들을 훈련시켰으며, 유소년 가

장, 미혼모, 무주택자(homeless), 노인, 빈민여성 등에 대한 특별서비스 프로그램을

운영하였다.

(2) Washington, D.C.

Washington, D.C. 공공주택단지의 세입자 협회(tenants association)는 자율적으로

단지의 관리를 담당하면서 수많은 사회복지서비스, 교육, 경제개발 계획을 자체적으

로 설정하였다. 그들이 관리를 맡은 처음 4년 만에, 임대료 징수율이 77%까지 증가

하고, 주택공가율이 18%에서 5%로 감소했으며, 주민들을 위한 일자리를 102개나 만

들어냈다(협회 직원이 10명, 협회가 운영하는 다른 사업 분야 직원이 92명). 또한

130명 이상의 주민들이 사회복지 대상에서 벗어날 수 있도록 도와주었다. 또한 관리

를 담당한지 7년 경과후 월평균 12-15건이던 범죄 발생건수가 2건 수준으로 감소했

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다. 더구나 교육장려 캠페인을 벌인지 15년이 지난 후에는 700명의 청소년들이 대학

에 진학했다(졸업율은 75%).

(3) Baltimore시

Baltimore 지역의 저소득층 커뮤니티는 다양한 활동을 통해 지역의 마약거래와의

전면전을 시작했는데, 이 과정에서 경찰 및 기타 관련기관들과의 파트너십을 자주

활용하였다. 즉 마약거래자들의 주요 거래장소를 없애고(버려진 건물 �