Ecopetrol practicaun sano nacionalismo

La historia petrolera en nuestropaís arranca a comienzos deeste siglo con los primeros

pozos exploratorios hechos por elsector privado bajo el sistema deconcesión, el cual consistía enentregar al concesionario un áreapara explorar y explotar, a cambiode una regalía a favor del Estado. Eneste desarrollo el gobierno colom-biano no tenía ninguna ingerencia,ni existía una empresa petroleraestatal que pudiera ejercer laboresde vigilancia y control sobre los pro-cesos que se estaban desarrollandoy que también pudiera adelantaractividades directas de exploracióny producción de petróleo. En esaépoca, toda la responsabilidad se ledejaba al concesionario, quien defi-nía los programas de exploración,laforma como las reservas eran ex-traídas y hasta la comercializacióndel crudo.

A cambio, los concesionariosreconocían una regalía que en elmejor de los casos era del 14% deltotal de la producción.

Es importante enfatizar que en losalbores de la industria petroleranacional, no existía un ente guber-namental que pudiera salir a defen-der en forma adecuada los interesespatrios.

En 1951 se formaliza la constitu-ción de Ecopetrol, entidad a la cualse le encomienda la administraciónde los bienes que se recibieron de lallamada Concesión de Mares. Sinembargo, su desarrollo es lento,principalmente en el campo explo-ratorio. Es así como entre los años1950 y 1960 la actividad explorato-ria continuó realizándose bajo elsistema de concesión, con un pro-medio de 24 pozos exploratorios por

* Presidente de Ecopetrol

ANDRES RESTREPO LONDOÑO*

año, de los cuales solamente doseran explorados por Ecopetrol.

En 1969, con la Ley 20, se creó elsistema de asociación, el cual seconsolidó con el Decreto 2310 de1974, que determinó abolir el sis-tema de concesión. Es decir, a partir

de ese momento no se otorgaronnuevas concesiones y se aceptó lainversión extranjera en el sectorpetrolero sólo bajo la modalidad deasociación. En esta época se trazanpolíticas realistas que llevaron aestimular la exploración y la pro-

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Andrés Restrepo, Presidente de Ecopetrol

ducción de hidrocarburos, así comoa presentarle al país una política deprecios acorde con la realidadnacional e internacional.

Pero Ecopetrol no se limita a aso-ciarse, pues la actividad propia en elcampo de la exploración y produc-ción, que fue bastante tímida, recibeen 1986 un extraordinario impulsomediante la estructuración de unPlan Quinquenal que le ha permi-tido a Ecopetrol pasar de esos nive-les exploratorios, a promedios de 20a 22 pozos por año, multiplicandopor cuatro una actividad fundamen-tal para el devenir petrolero. Adi-cionalmente, Ecopetrol se reservapara su propia exploración las mejo-res áreas del país, con las mejoresposibilidades de hallazgos comer-ciales de hidrocarburos.

Es así como en el último año Eco-petrol invirtió 38.9millones de dóla-res en 24 pozos perforados, descu-briendo 84 millones de barriles decrudo y 27 gigapiés cúbicos de gas.

En el presente año, con una inver-sión de 22.4 millones de dólares se.ha trabajado en ocho pozos explora-torios y dos en perforación, descu-briendo 16.2 millones de barriles depetróleo.

La política petrolera que orientalas acciones de Ecopetrol es de sanoy progresivo nacionalismo. Quere-mos llevar al país con paso firme yen la medida de nuestros éxitos auna mayor participación en laexplotación de su recurso petrolí-fero. Para ello, necesitamos en elpresente del apoyo de capitales ytecnología que no tenemos y quenos aportan los Contratos de Aso-ciación.

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Contratos de Asociación

El Contrato de Asociación es una delas tres modalidades que existen enColombia para la explotación delpetróleo. Por sus incomprendidoslogros y virtudes, ha sido durante losúltimos años motivo de contro·versia.

En 1969 la Ley 20 instituyó el sis-tema de Asociación, mediante elcual se autorizaba al gobiernonacional a declarar como reserva dela nación cualquier área petrolíferadel país. Igualmente facultaba alEstado para aportar dichas áreas aEcopetrol para su exploración ydesarrollo, directamente o en aso-ciación, con capital público o pri-vado, nacional o extranjero.

La crisis energética mundial de1973 encuentra a Colombia en unasituación de reservas de petróleoque disminuye de año en año. Laactividad exploratoria directa eraprácticamente nula y los concesio-narios carecían de interés. El con-sumo de gasolina, vendida a preciosmuy inferiores a los del mercadomundial, crecía al 6% anual. Laorganización de países exportado-res de petróleo, OPEP, lograba queel precio por barril se incrementarade dos dólares a 40 dólares. El paíspierde la autonomía en 1976 y entreese año y 1985 importa cerca de5.000 millones de dólares.

El gobierno del doctor AlfonsoLópez Michelsen y su ministro, eldoctor Jaime García Parra, imple-mentan el Contrato de Asociacióncreado por la Ley 20. Se crean reglasclaras y estables para el capitalextranjero y se fijan precios interna-

cionales para la compra de crudosdestinados a la refinación interna.

Ese conjunto de medidas permi-tió que volviéramos a producir elpetróleo que necesitábamos y quetuviéramos sobrantes para exportar.

En el funcionamiento del Con-trato de Asociación se definen dosperiodos. E-lprimero comprende lafase exploratoria y puede durarhasta seis años, en el transcurso delos cuales el asociado asume elriesgo exploratorio y aporta el capi-tal necesario para esta actividad.Ecopetrol no incurre en ningún tipode gasto por este concepto. Si elasociado no encuentra petróleo,procede a la devolución de las áreasy de toda la información técnica quehaya obtenido. El asociado no tienederecho al reembolso de las sumasinvertidas en esta fase.

Si, por el contrario, el asociadodescubre un campo petrolífero queen opinión de Ecopetrol justifiquetécnica y económicamente su desa-rrollo comercial, se da comienzo ala fase de producción de crudo quedura 22 años. Ya en esta fase, Eco-petrol entra a participar con la'mitad de los costos de inversiones ygastos y se compromete a reembol-sar al asociado, con producción, lamitad de los costos incurridos en lospozos exploratorios que resultendescubridores. En esta forma, Eco-petrol no tiene que desembolsarrecursos de inmediato sino quepaga con la producción misma delos pozos. Posteriormente se con-forma el Comité Ejecutivo de laAsociación, con representación igua-litaria de Ecopetrol y del Asociado.Sus integrantes toman todas lasdecisiones de producción, inversio-nes, costos, etc. Ecopetrol ejercevigilancia permanente sobre todoslos Contratos de Asociación. Conesta modalidad de contrato, una vezcomenzada la fase comercial delyacimiento, el 20%de la producciónla recibe el Estado colombianocomo regalías, e140%es producciónde Ecopetrol y el 40% restante co-rresponde al asociado. Es decir, elpaís recibe el 60%de la producciónmientras que el socio recibe un 40%.Es importante resaltar que el asocia-do está obligado a venderle a Ecope-trol ese 40%si se requiere para aten-der las necesidades de refinacióninterna.

Urge .revisarla política petrolera

Una de las fallas que ha carac-terizado y que todavía sub-siste en la política petrolera

del país, es la falta de una legisla-ción clara y precisa que regule todoel proceso de exploración, explota-ción, refinación, distribución y ex-portación de hidrocarburos. Y queademás determine parámetros cla-ros que sirvan de base para contro-lar, vigilar y eventualmente modifi:

• Profesor Facultad de Derecho de la Universi-dad Nacional.

CIRO QUIROZ OTERO·

car los contratos, que en desarrollode la industria petrolera, se firmenentre el Estado colombiano y lasmultinacionales que .se dedican aesa actividad.

Esa deficiencia se viene presen-tando desde principios de siglo, conlos contratos de concesión que elEstado .colombiano firmó con algu-nas multinacionales petroleras yque, comparados con los que por lamisma época negociaban México yVenezuela, lesionaban los interesesde la Nación. Esa modalidad de con-trato que se impuso hasta 1974,

Giro Quiróz Otero

cuando se pasó a10s de asociación,los cuales -es justo reconocerlo-representaron un avance significa-tivo en términos de ventajas para elpaís.

Fue durante la administraciónLópez Michelsen cuando se cambióla modalidad de contratos de con-

Gracias a la modalidad de Aso-ciación, Colombia ha multiplicadopor seis sus reservas petrolíferas conrespecto a los niveles registrados en1978 y la producción nacional decrudo es hoy día tres veces mayorque en ese año.

Hasta la fecha se han firmado 280Contratos de Asociación. Se hanrenunciado 180, en los cuales losasociados han perdido la totalidadde las inversiones realizadas. 19Contratos de Asociación han pa-sado a la etapa de producción y grao'cias a ellos se han descubierto 1.800millones de barriles de crudo.

Ecopetrol realizó recientementeun análisis de tres de sus másimportantes Contratos de Asocia-ción: el Contrato de Caño Limón conla Compañía Occidental, el Con-trato de Cocorná con la Texas y elContrato de San Francisco con laEmpresa Shell y Ocol. El resultadoproyectado de estos contratos a losprecios actuales que rigen en losmercados internacionales, arroja enpromedio lo siguiente: el asociadoextranjero recibe el 15%,los provee-

dores extranjeros el 7%,el país y losproveedores nacionales el 78%.

Este Contrato es sustancialmenteigual en cuanto a la repartición debeneficios a los que realizan paísesde distintas características geológi-cas, económicas y políticas, talescomo la China comunista, Egipto, laUnión Soviética, Chile, Perú, elReino Unido yAustralia, entre otros.

Se trata, pues, de un sistema queprotege los intereses nacionales,asocia el capital extranjero garanti-zándole una adecuada rentabilidad,permite incorporar una tecnologíaque en un futuro nos hará autóno-mos y que por sus resultados hagenerado grandes beneficios aldesarrollo económico colombiano.

Autosuficiencia y exportaciones

Si en Colombia no tuviéramoscapacidad de auto abastecimientoen petróleo y por el contrario necesi-táramos importarlo, como en elpasado cercano, la reciente baja enlos precios del café, nos hubiera lle-vado a una situación verdadera-

mente angustiosa. Por fortuna hoyColombia exporta petróleo gracias ala política petrolera trazada por elgobierno nacional y adelantada porEcopetrol.

Además, con las exportaciones depetróleo hemos generado entre1986 y 1988 divisas por 2.000 millo-nes de dólares, contribuyendo a laconsolidación de la posición cam-

. biaria del país y a la estabilidadeconómica colombiana.

Por consiguiente, el objetivo fun-damental es preservar esa autosufi-ciencia y mantener nuestra posicióncomo exportadores de petróleo en elmercado internacional, con todoslos beneficios que esta nueva situa-ción le brinda a la nación.

En el año de 1989 Ecopetrolentregará por regalías, impuestosde renta, impuestos a las importa-ciones y recaudos por concepto delFondo Vial Nacional e impuesto alvalor agregado, una suma cercana alos 200.000 millones de pesos, loscuales representan aproximada-mente la décima parte del presu-puesto nacional para la mismavigencia.

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cesión por los de asociación, pormedio del Decreto-Ley número 2310de 1974, expedido bajo facultadesde emergencia económica, de acuer~do con lo establecido por el artículo122 de la Constitución Nacional.

Estos contratos establecen que elpetróleo explotado se distribuya enpartes iguales entre la EmpresaColombiana de Petróleos y la com-pañía asociada (40 por ciento y 40por ciento). Luego de liquidadas lasregalías para la Nación, que se esti-pularon en un 20 por ciento. A laNación le corresponderia inicial-mente el 60 por ciento del totalexplotado, un poco más si se tieneen cuenta el pago de impuestosdirectos e indirectos, con los cualessus ingresos ascenderían al 83 porcineto, aproximadamente.

Cambiar las reglas del juego

Hay que anotar que en ese entonces-década. de los setenta- los pre-cios internacionales del petróleooscilaron entre 20 y 30 dólares elbarril. y, como elpaís no era produc-tor, importaba la mayor parte delcombustible que necesitaba. En-tonces se· decidió, teniendo encuenta la coyuntura internacional,incentivar al máximo la actividadexploratoria en el país, lo que a lapostre arrojó los buenos resultadosque hoy tenemos a la vista.

Quince años después. las cosasson bien dístintas. Si en 1974 eranecesario perforar 16 pozos paraencontrar uno productivo. relaciónpromedio según la zona. en 1986 esarelación de éxito -como ladeno-minan los expertos- pasó a ser de 5a 1 yen 1988 de 3 a 1.

Además, los costos de producciónde un barril de petróleo en el paístambién han cambiado. Si en ladécada de los setenta el valor pro~medio de explotación era de 9.1dólares, en 1983 bajó a US$3.7 yen1984, año atípico debido al hallazgode caño-limón, se redujo aún más, aUS$0.40(ll.

Lo anterior nos indica que lascondiciones internas y externas hanvariado sustancialmente y que, porlo tanto, lo más lógico es modificarla legislación petrolera vigente. Esnecesario cambiar las reglas dejuego entre el Estado colombiano ylas multinacionales. Son varias lasconclusiones que quedaron del foro

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petrolero realizado en el Congresode la República el pasado 8 de sep-tiembre, en el cual participaron laministra de Minas. Margarita Menade Quevedo, el presidente de laEmpresa Colombiana de Petróleos(Ecopetrol), directivos de la UniónSindical Obrera (USO),el senador yexministro de Minas, GuillermoPerry Rubio y el expresidente deEcopetrol, Francisco Chona Contre-ras, entre otras voces autorizadas yconocedoras de la política que elEstado viene desarrollando en esesector.

Una de las conclusiones del foroes la urgencia de revisar cuidado-samente la política petrolera, paracambiar .sus aspectos económicos,tributarios, técnicos y jurídicos.Hacerle modificaciones de fondopara que. esté acorde con las nue-vas circunstancias. Esa revisiónserviría, entre otras cosas, paramejorar los términos de negociaciónentre Ecopetrol y las asociadas.

y.un aspecto, en el cual en mayoro en menor grado, .estuvieron deacuerdo todos .los participantes enel foro, es que se puede y se debemejorar la política petrolera, modi-ficando el procedimiento de contra-tación y los contratos de asociación.

Los de asociación son sólo unaentre las diversas modalidad decontrato que existen en el mundo,no como algunos lo quieren presen-tar como la única alternativa posi·ble. Hay otros con los cuales al paísle podría ir mejor, como por ejemplolos de. servicios sin riesgos, queestablecen que sea el inversionistaextranjero el que corra con los cos-tos que demanda la etapa de explo-ración y posteriormente la explota-ción quedaría a cargo de Ecopetrolúnicamente. A la empresa asociadase le pagan los costos en los queincurra en la etapa de exploración.

El gobierno ha optado por otravía, probablemente no la más acon-sejable, la de los de participacióncon riesgo, con los cuales se buscaincentivar la inversión externa; eneste tipo corresponde a la dos partessufragar los costos de exploración ycompartir también la explotacióndel crudo.

Hay quienes sostienen con sóli-dos argumentos que estos contratosno han sido favorables a los intere-ses de la nación, por varias razones.

Mencionemos sólo algunas de tipoeconómico: varias veces se hadetectado una sobrefacturación enlos costos de las multinacionales enla etapa de exploración, particular-mente con la compra de maquinariay equipo. Así lo han denunciado lasdirectivas del sindicato de Eco-petral.

También son conocidos los casosde evasión de impuestos, a los cua-les se ha referido el Contralor Gene-ral de la República, Rodolfo Gonzá-lez García, y las anomalías en laliquidación de las regalías para lanación, las regiones y los munici-pios. A lo cual hay que agregarle elocultamiento de información y laventa de participación, sin consul-tar a Ecopetrol. Fue lo que se pre-sentó con la Occidental de Colom-bia (OXY) con el pozo de Caño-limón. Lo cual sería causa parainvalidar el contrato argumentandola violación de parte de uno de loscontratantes.

Esas lesiones a los intereses delpaís se podrían evitar si se moderni-zara la legislación actual, contro-lando la sobrefacturación en loscostos, castigando la evasión deimpuestos y regulando que cuandouna compañía multinacional aso-ciada decida vender su participa-ción en determinado pozo, le avisecon la debida antelación a Eco-patrol.

La nueva legislación deberá evi-tar también que la corrupción, en laadministración pública colombiana,le facilite a determinados funciona-rios públicos aumentar sus ingre-sos, firmando contratos leoninos y aveces opuestos a los intereses de lanación.

Consideramos necesaria una nor-matividad especial que, sin restarleflexibilidad a las empresas comer-ciales e industriales del Estado, pro-teja recursos claves para la nación,como el petróleo, estableciendo unasevera fiscalización sobre los con-tratos.

En estos momentos la Contraloríasólo puede señalar las fallas de loscontratos, pero no puede ir más alláde solicitarle a la ProcuraduríaGeneral de la Nación que investiguea los funcionarios que participaronen ellos. Se trataría entonces defacultar a esa entidad para realizaruna fiscalización a priori sobre loscontratos y que, además, su pro-

nunciamiento sea base para laaprobación o desaprobación de losmismos, en coordinación con elMinisterio de Minas y Energía, queactualmente debe darles su vistobueno.

El caso de la OXY

Uno de los casos que sirve parademostrar las deficiencias de lalegislación que sirve de marco a laactual política petrolera es el de laOccidental de Colombia (OXY)conel descubrimiento del pozo deCaño-limón. Esa compañía le ocultóa Ecopetrol el hallazgo por más de20 días, lapso en el cual le vendió lamitad de sus derechos sobre el.mismo, es decir la cuarta parte, a laShell, por US$1.000 millones dedólares(2).

La Occidental no había invertidomás de US$50 millones y el EstadoColombiano sólo recibió por estatransacción $800, por concepto deestampillas. El autor de esta laborfue Armand Hammer, mayor accio-nista de la empresa. Lógicamente,las acciones de la OXYy sus subsi-diarias empezaron a subir en losmercados internacionales, recupe-rándose del mal momento por el quevenían pasando.

En esa ocasión se dio una viola-ción del contrato de asociación porparte de la OXY, ya que para laventa de sus derechos uno de losdos socios debe preferir al otro. Conese incumplimiento, el país tuvorazones de sobra para demandar elcontrato, lo cual no se hizo. A estehecho se refirió también la Contra-loría en varias oportunidades.

Detectada esa falla en las normasque rigen la relación entre Ecopetroly las asociadas, el exministro deMinas Guillermo Perry y otras per-sonalidades consideran necesariauna reglamentación sobre el parti-cular, estableciendo que las multi-nacionales le informen a Ecopetrolsobre las negociaciones que even-tualmente hagan con sus derechosen determinados yacimientos. Paraque así también el Estado reciba losimpuestos correspondientes por esatransacción. Esa reglamentacióntambién es necesaria sobre la liqui-dación de las regalías. Encontramosque estas se hacen con un preciopromedio de US$8 por barril, mien-tras que el petróleo que Ecopetrolle

compra a sus asociadas¡:>ara refinary consumir en el país se .lo¡:>aga aU8$17.5 por barril(3).Una buenaini-'dativa en ese sentido plantea elanterior presidente· de . Ecopetrol,Francisco Chona Contreras, q:uienconsidera necesario que estas seaumenten del 20 al 30por ciento delcrudo explotado.

También hay probleIllasenilaadministración de las regalías quese le entregan a los departamentos,intendencias, comisarías y munici-pios en los que se encuentra .elcrudo: si bien esa redistribución derecursos es conveniente y saluda-ble, estos algunas veces han ido aparar a manos de políticos cliente-listas que las han utilizado alegre-mente en obras suntuarias, dejandode lado las necesidades prioritariasde cada zona.

Hay que reseñar la importanciaque para el país tiene el manejo deun recurso vital como el petróleo,del que dependen el transporte y laindustria. Aunque el gobierno hablade autoabastecimiento, eso es bas-tante relativo, sencillamente porqueel país produce unos 450.000 barri-les diarios, un poco más del crudoque y por eso puede exportar una

buena parte. de éste,pero tieneClUftimportar unos 20.000 barriles dia-rios de gasolina .porque no cuenta.con la capacidad de refinación ne-cesaria para su demanda interna.

La actual relación entre explota-ción y reservas está en un 1/20 de lapotencialidad de los yacimientosdescubiertos, pero hay que anotar losiguiente: cuando los precios inter-nacionales estaban altos, ·el paísimportó; ahora que están bajos,exporta. ¿Hasta qué punto es estauna política en contravía? ¿Y si seagotan las reservasynos toca volvera .importar a precios más altos?Deben intensificarse los estudiosgeológicos y la actividad explorato-ria ..en general, prioridad que elgobierno tiene muy en cuenta .

Una legislación coherenteymodema

onsideramos que queda demos-ada la necesidad de establecer

una legislación completa que faci-.lite una relación con las multina·cionales que sea más ventajosa parael país en términos económicos yque jurídicamente le de una mayorautonomía. Yque también mejore lasupervisión para lograr una más efi-ciente administración de las rega- .lías, una transferencia de tecnologíay una protección en prevención delos daños ecológicos que puedecausar la industria petrolera.

Sobre estas bases, el país tendríamejores condiciones para negociarcon las multinacionales. De lo con··trario, sería jugar con gasolina yestamos hablando del futuro egético de país, en el cual vivinuestros hijos.

1. ".Industria petrolera 1987-1988". Publicaciónanual de Ecopetrol.

2. "Informe Financiero", Contraloría General dela República, agosto 6/89: "Ecopetrol y laRenta Petrolera".

3. Publicaciones de Fedepetrol y comunicadOllde la Unión Sindical Obrera, USO.

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