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ISSN 1726-9350 print / 1811-3109 online © 2015 by Taiwan Foundation for Democracy / Vol. 12, No. 4 / December 2015

《臺灣民主季刊》第十二卷，第四期 (2015年12月)：1-37 1

臺灣民主季刊

政府開放資料之系統性與制度性觀點的分析*

羅晉

國立東華大學

摘要

開放政府成為國際間電子治理的新風潮，臺灣政府亦推動了政府開放資

料（Open Government Data, OGD）。在此理念與政策甫推動之際，本研究嘗試

由開放系統觀以及制度理論的視角，檢視不同行政機關與文官在政策過程的準

備情況、挑戰，以及政策目標。研究透過文獻檢閱，以及官產學代表的焦點訪

談成果，以歸納並探討重要的實務意涵和理論性概念。最後，將這些問題的焦

點，以機關問卷調查更廣泛地求證於不同行政機關OGD承辦人的觀察和經驗。

研究成果分別對機關推動OGD的基本資源，軟硬體準備度，成員能力準備度，

制度支持性要素，機關因應外部環境回饋需求的困難與挑戰，OGD政策目標和

效益，理論可應用性和相關研究有所省思和討論

關鍵詞：開放政府、開放系統、制度、政府資料開放╱開放政府資料、民主參與

羅晉　�國立東華大學公共行政學系助理教授，研究領域為電子治理、審議民主、開放資料與

政府資訊公開。

*　本文部分研究成果來自筆者主持之行政院科技部專題研究計畫「政府開放資料的理論和實踐架構之研究」（編號NSC103-2410-H-259 -081 -MY2）。此外，研究執行過程與相關調查成果更受惠於行政院國發會和電子治理研究中心委託研究（編號RDEC-MIS-102-002）的支持，以及東海大學項靖、臺灣大學楊東謀兩位教授的幫忙，特此致謝。

（收件：2014/10/29；修改：2015/3/2；接受：2015/12/3）

Vol. 12, No. 4 / December 2015

2 《臺灣民主季刊》第十二卷，第四期 (2015年12月)

壹、研究背景與目的

政府開放資料∕開放政府資料（Open Government Data, OGD）① 是近年來

在國際間備受政府、企業與社會組織所共同關注的議題。OGD最早源自於2004

年美歐民間的網路社群，推動一系列應用政府資料於研究分析的活動，此後逐

漸地影響了公部門。OGD結合資訊通訊科技（Information and Communications

Technologies, ICTs）的發展，強調政府主動地開放大量、即時的、結構化以及

格式標準化的資料，成為今日「開放政府」（Open Government）運動的重要特

徵。自2009年美國政府的「Data.gov」，以及2010年英國政府的「Data.gov.uk」

等開放資料平臺相繼推出，OGD運動迅速地在全球蔓延。一股強調政府機關應

透過OGD網路平臺的建置，主動提供資料予公眾下載使用，並鼓勵企業、團體

與個人取得政府資料進行創新加值運用（蕭景燈，2012）成為電子治理的新趨

勢。依據聯合國的「2012年電子化政府調查」（United Nations, 2012）成果顯

示，193個會員國在其政府網站上推動開放資料者已超過四分之一。

憑藉著ICTs、網路及電子化政府所提供的基礎，資料與資訊的流通更為便

利。資料可透過多元化的媒介與共通格式，在公部門、企業、非營利組織與政

策多元利害關係人之間以跨部門、跨組織的方式多向地流動。美國總統Obama

於就任後即大力推行開放政府的政策與行動，並以政府治理能夠對外展現透明

（transparency）、參與（participation）與協力合作（collaboration）為三大目標

（White House, 2009）。申言之，資料不再僅限於政府機關、內部單位之間，

而須更公開地對外釋出予廣大社會大眾所使用。

不同於過去由政府所主導並規劃電子化政策係以階段性發展為特徵，OGD

展現出更為開放透明、民主參與、動態，以及社會多元互動的治理樣態；另

① 我國政府機關近來通稱為政府資料開放，部分學術研究則稱政府開放資料。但兩者意義實與國際間通稱的開放政府資料（Open Government Data）雷同。

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政府開放資料之系統性與制度性觀點的分析 3

臺灣民主季刊

一方面，政府機關和公共管理者更轉變成整個開放系統裡的中介角色。因此，

資料開放後價值創造的效果，以及政策產出的衝擊程度，不再僅取決於政府及

特定利害關係人的決策與作為，而是由多元的組織、制度與社會性因素所共同

形塑而成的。爰此，在OGD政策萌芽的階段，究竟公共管理者的角色是如何

轉換？哪些因素形塑了OGD的政策產出？以及OGD政策的預期影響或效果為

何？皆仍待實證研究予以檢證。爰此，在OGD經驗研究與政策評估資訊仍有限

的情況下，本研究嘗試以開放系統和制度理論的觀點探討這些課題，並透過不

同領域專家的意見以及政府機關內部公共管理者（文官）的觀察和認知予以檢

視。

具體而言，本研究欲在由OGD所串起及建構之開放系統裡，瞭解政府機關

和公共管理的角色，及其準備能力為何？其二，瞭解機關於OGD實踐過程中的

制度性支持要素和開放系統中回饋樣態為何？其三，瞭解機關對於此波由電子

治理所構築之OGD的目標與效益的預期為何？

研究兼採官產學等多元專家代表的焦點訪談，以及機關問卷調查，將研究

概念求證於行政院所規範之執行OGD的主體，② 即行政體系下的中央機關（含

二、三級機關）和地方政府（含縣市，及轄下所屬二級局/處/室等）等不同機

關之權責單位代表的意見與經驗。綜上，研究成果將有助於從系統與制度性理

論觀點，來檢視並探討政府機關OGD政策的落實情況，並彌補OGD研究理論

性視角與經驗研究證據的不足。

② 行政院於2012年11月8日第3322次院會決議推動政府資料開放政策，並分別頒定「行政院及所屬各機關政府資料開放作業原則」及「政府資料開放資料集管理要項」函送各部會

機關執行。2013年分二階段推動，先於四月底開放政府資料開放平臺（data.gov.tw），以供各機關集中列示資料，並要求同年4月至少開放5項資料集，12月底前至少開放50項資料集。



貳、電子治理與開放資料

電子化政府的模式與目標是一個持續變遷和演化的動態發展歷程。最早

源自電子化政府1.0（e-government 1.0），此時期主要目標在於四階段進展的確

保，即網路呈現（web presence）、互動（interaction）、申辦（transaction）與

轉化（transformation）。接續，伴隨著網路與科技應用的進步，電子化政府2.0

（GOV 2.0）的概念重塑了政府內部營運，以及政府與公眾互動的樣態，此時

期的目標則著重在公眾的需求以及其於政府治理過程的參與包容性（Veljković,

Bogdanović-Dinić, and Stoimenov, 2014）。

始自2009年的「開放政府」則代表一種治理的新模式，為民眾與政府提

供了一個公開透明且可參與的開放式系統。若沒有過往數十年來電子化政府

在政策、科技與社會文化的進展，則開放政府的理念則無由實踐（Parycek and

Sachs, 2010）。具體而言，在電子治理（e-Governance）與新公共管理（New

Public Management, NPM）的引領下，此一趨勢乃是結合了Web 2.0及GOV 2.0

之互動式服務與創新思維所驅動。另一方面，電子化政府亦由過去著重以虛

擬機關提供被動式服務與促進政府資訊公開（open government information,

OGI），轉變成追求開放政府所強調的透明、參與及協力合作的目標。

實務上，政府開放資料（OGD）與政府資訊公開（OGI）是有所差異的。

首先，過去公部門釋出的資訊或報告，公眾通常僅能透過媒體或政府網站，取

得這些已被機關詮釋過的二手資訊。另一方面，這些資訊往往僅從特定面向來

界定問題，缺少不同角度的分析。其次，OGD作為開放政府的基石，有助於

掌握社會最多資料來源之政府機關，活化其所蒐集、持有的各式資料。將這些

長期以來，由不同機關持續投注資源並仰賴財源支出等成本所蒐集的資訊、資

料，可以被廣大社會的其他行動者更充分且有效地再利用。再者，OGD訴求的

是開放原始資料（raw data），讓資料得以透過不同的思維和方式運用與呈現，

甚至可與其他的資料混搭利用（mash-up），創造出更多的想像與可能性（莊



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友欣，2012）。最後，OGD並不僅限於釋出原始資料，政府機關必須秉持全面

開放、資料完整、即時發布、便民使用、機器處理、不做限制、開放格式、不

需授權等資訊透明原則。相較於OGI，政府機關更需考量如何活化政府資料運

用的效益，以鼓勵公眾、企業利用及協力參與，藉此補足公共服務力有未逮之

處，並發展創意的解決方案；另一方面，政府亦須考量機密與限制公開之界

限、個人隱私權的維護，以及資訊落差的問題（錢鉦津，2013a, 2013b）。例

如，在符合法規的規範之下，對涉及國家安全或個人隱私的資料進行去識別化

（de-identification）的處理。

整體而言，與OGI相較，OGD改變了傳統政府政策由上而下政策推展的路

徑，轉而讓公眾可以更主動、自主地由下而上來整合各種資源、能力與創意，

來投入、參與到日常生活所涉之工作、環境、交通等公共事務的規劃與改善。

正如開放政府所倡議的開放式服務（open service），③ 目標在於讓政府的治理

成為一種「開放的系統」，其具有可打破傳統模式以層級式、專業分工為特徵

之官僚組織的疆界，以及具備轉換政府機關固有本位主義桎梏的潛力。

就研究上來看，國內外OGI相關研究已相對地成熟，主要研究類型包括：

理念及法制的規範性探討、跨國性的評鑑調查，以及網站資訊公開品質等等

（羅晉，2011）。相形之下，OGD結合電子化的經驗研究仍相對有限，大多數

著重於趨勢的整理及評析（蕭景燈，2012；宋餘俠、李國田，2012；楊東謀、

羅晉、王慧茹、項靖，2013），理念的探討以及個案描述（莊友欣，2012；錢

鉦津，2013a, 2013b；羅晉、楊東謀、王慧茹、項靖，2014）。經驗性研究則

可分為兩種類型，一類為國際性評鑑調查，如Hogge（2010）的開放資料調查

（Open Data Study），開放知識基金會（Open Knowledge Foundation, 2013）的

開放資料指標（Open Data Index）調查；另一類研究已開始嘗試發展評估的架

③ 開放式服務係由五個成熟度階段所構成，包括：初始狀態（initial conditions）、資料透明（data transparency）、開放參與（open participation）、開放合作（open collaboration），最後可達到無所不在的緊密結合（ubiquitous engagement）。



構（Lee and Kwak, 2012; Zuiderwijk and Janssen, 2014; Zuiderwijk, Janssen, and

Jeffery, 2013）。

整體而言，以開放資料理念倡議及國內外OGD政策趨勢整理為主的文獻，

仍普遍缺乏理論性的視角，以及實證研究方法的應用。其次，國際評鑑調查

則往往囿於調查資料的可得性、可比較性，大多僅能以宏觀的國家層次進行數

量的評比，如相關政策宣言、法制、開放平臺的有無，或比較開放資料集的數

量。最後，少數以發展OGD評估架構為目標的新近研究，卻仍鮮少將之具體的

求證於政府機關的實務經驗。惟相較於前兩類，這類植基於國外經驗的所發展

的概念架構，確實可為本研究提供了經驗觀察與檢證過程可操作分析的參考構

面和要件。

承上，OGD作為ICTs所引發的新興電子治理型態。實務上，吾人如何透

過特定理論視角與要件來檢視其對政府治理的衝擊和效用？又如何在評估實務

裡，瞭解政府機關體現了開放政府的哪些目標？此為後續探究的焦點。

參、開放資料的理論視角

ICTs與OGD對政府機關的影響可由系統理論與制度理論兩種研究途徑予以

解釋（Janssen, Charalabidis, and Zuiderwijk, 2012）。系統理論的重點，在於描

述OGD將如何影響治理，以及政府如何在回饋環路中向組織外部的公眾學習；

相對的，制度理論則用於預測ICTs與OGD是否會增強既有的結構，或改變之。

然而，這些轉變的動力則需要從組織推展OGD的目標與效用予以探討，分述於

後。

一、由封閉系統轉向開放系統

公共行政與電子治理中系統的概念，許多部分源自於NPM的精神與理念

（Osborne and Gaebler, 1992）。由過去著重組織內部行政管理或電子化政府所



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強調之有效率的服務遞送，轉化到如何更廣泛地促進利害關係人參與。此類研

究途徑，聚焦於政府機關如何與外部環境連結，並有效地管理組織的輸入、轉

換過程、產出以及回饋，而這些要素即涉及了系統理論的內涵。

不同於過去將政府組織視為封閉的系統，開放資料創造了一個公眾可以近

用（access），並可透過協力合作網絡來共同創造資訊的系統。層級節制式組

織的疆界與內外分別被打破了，文官與公眾皆成為開放系統中的一部分。系統

理論的特徵在於其開放或封閉的程度，傳統的封閉系統較容易被管理，因為其

較不受到不可預測之外部環境因素的影響，故由中央政府由上而下地規劃與控

制，即有可能降低來自環境的干擾。相對的，開放系統的資訊流動與程序較不

容易被預先界定，而僅能夠透過引導。

系統的開放性有助於問題的解決（Senge, 1990），且開放資料及其運用有

助於因應不可預期或非先驗的問題。「回饋」（feedback）是開放系統中最重

要的概念，係指一個系統的結果將與其間的要素相互影響著（Jackson, 2003;

Janssen, Charalabidis, and Zuiderwijk, 2012）。就OGD而言，代表著政府不應單

向地供給資料，而是須在每個階段設法引起互動回饋的效果。

開放系統裡的OGD實踐，讓過往以封閉系統為特徵的政府，可建立一個回

饋環路向外部變動環境中的民眾與社會持續的學習。新的治理框架中，組織和

成員的應變能力與程序的可調整性成為組織面對回饋環路的要件，而治理的品

質端視組織的安排及配置能否具回應性而定（Jackson, 2003）。

二、增強及轉化制度結構

電子治理與開放政府皆以拉近政府和公眾的距離為目標。除了系統的

觀點，亦有學者從制度及組織結構的視角來探討政府導入電子治理的影響

（Brown, 2005; Kampen and Snijkers, 2003）。制度理論分析社會結構更深層與

彈性多元的面向，藉此考慮這些結構如何被創造而來。制度環境指涉程序、表

現、象徵或語言的適當性與合法性，或相似的描述性規範。依據制度理論，



ICTs被認知、執行並運用在既有的制度性結構與系絡（如，社會性、文化、法

律等），其在於有助於穩定。因此，科技的發展除了大量地受到人們決策與行

動的影響，更受到科技所鑲嵌的結構所影響著。而既有制度性結構可能會同時

強化並限制開放資料的取用。因其受到理性、社會性與政治邏輯等多元變項的

影響，而造成不可測的效果（Orlikowski, 2000）。是以，欲預測科技與OGD所

鑲嵌的制度性成果會是更加的困難。儘管如此，制度理論仍指出，ICTs導入政

府治理過程並非改變制度，而是增強其既有的工作實務與組織結構（Fountain,

2001; West, 2004）。

對此有學者此提出了不同的觀點，Paquet與Roy（2000）指出政府導入電

子化途徑後，對政府治理活動可能有三個層次的影響，包括：政府工具的改變

（retooling）、政府再改造（restructuring）以及政府的重新建構（reframing）。

其一，工具的改變，係指政府機關於工作過程中導入ICTs並加以運用。變化通

常僅發生在機關業務活動層面，如推動服務與行政管理的電子化。其次，政府

再改造，則指組織中的「垂直」關係的重構與變化，並更廣泛地涉及業務部門

和幕僚部門的垂直整合。其三，政府的重新建構，則指跨出政府機關的組織疆

界，涉及了水平關係的改變，例如電子民主參與的導入，以及整體政府治理系

統的重新定義。Orlikowski與Iacono（2001）稱此為「資訊科技和組織的整體性

檢視」，其為一種更具動態性的研究途徑。據此，OGD被視為是鑲嵌於社會行

動者與其所運作的系絡中，一種更為複雜關係的體現，其政策的效益與成果是

非先驗的，亦無法僅憑科技之本質即可決定其接續的影響與結果。

整體而言，相較於過往公共行政與電子化政府的概念，今日結合ICTs和

OGD的開放政府更符合開放系統論中開放、回饋，以及產出和社會衝擊較難以

預測的特性；另一方面，制度理論觀點亦提供了一個框架，讓探索性研究可由

既有的組織、結構及制度性因素等可得的線索來進行聚焦。策略上，結合開放

系統觀與制度論可供本文後續整合OGD相關文獻，以檢視OGD對政府機關治

理以及行政管理作為的改變。



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肆、開放資料的衝擊與文官的定位

一、開放政府的目標及影響

系統觀與制度論所共同關注的焦點，在於如何評估科技所引發之OGD對政

府機關的影響。實際上，美國Obama政府所提出開放資料的三個支柱，透明、

參與和協力（White House, 2009），已被多數國家認可為推動OGD機制的基礎

目標。隨著開放政府的倡議，越來越多國家陸續地投入資源推動OGD的加值

利用。此處歸納相關研究所揭示的OGD目標，或其所欲體現的效益（Zhang,

Dawes, and Sarkis, 2005; Blakemore and Craglia, 2006; White House, 2009;

McDermott, 2010; Parycek and Sachs, 2010; Lee and Kwak, 2012; Harrison, Pardo,

Cresswell, and Cook, 2011; European Commission, 2011; Veljković, Bogdanović-

Dinić, and Stoimenov, 2014）。這些項目，若依據Janssen、Charalabidis與

Zuiderwijk（2012）的研究發現，可概分為三大類與六個目標：

（一）政治與社會面：包含參與和課責兩個目標。

參與的目標在於廣泛地吸納公眾到國家民主的治理過程，主要特徵為政府

與人民的互動。實務上，可透過網路與社群媒體去連結民眾，協助其取得、利

用和分享資料，政府須即時的回應民眾的需求，並協助公眾投入到政策制定與

政府服務的過程。

另一方面，課責是開放政府理念體現的成果。透明是開放資料的要件，更

多的透明代表著更佳的治理、更高的效率以及合法性。代表政府的治理、程

序、任務以及所持有資料的公開透明化。因此，透明化的課責，代表公部門的

資料、資訊可被自由地取得和使用，是政府體制公開且負責的表徵，亦是公眾

當家作主的例證。此亦為美國、英國、澳洲、紐西蘭等民主國家透過相關政策

大力推廣OGD的主因（楊東謀等人，2013）。政府透明是一個達成可課責政府

的途徑，即政府行動的成果可被評估，可被追蹤並要求其負起責任，藉此，讓

人們可以檢視政府的內部流程並評估是否符合大眾的期望。



（二）經濟面：包含產業性與創新兩個概念。

開放資料擁有一股經濟力量，透過開放資料、資料加值、產生資訊產品的

過程，可以創造新的工作機會與產業商機。資料的使用者可從政府資料中挖

掘、重組、混搭利用而產生更具價值的創新，亦可激勵創業者利用資料發展具

有高商業價值的應用，並產生額外的效用或加值效果。

社會許多群體與組織都能因資料開放而受益，其中亦包含了政府本身。開

放資料亦可促進研究發展，改善政府機構的透明度，增進公共管理者的決策品

質，並敦促公部門的行政效率，如資訊的即時性、正確發佈，凡此皆是開放資

料額外產生的創新價值。

（三）技術性：包含資料的開放性與協力活動。

資料開放性指涉資料開放的品質與程度，乃是開放政府機制中基礎的要

件，包括：資料的可理解性、易用性、可得性，以及不限制取用對象等等。

另一方面，協力活動乃是公眾、企業與政府機關涉入複雜的任務或計劃過

程以產生特定的產出。協力活動係憑藉著大眾對既存的政府資料作創新地再利

用，藉由導入社會不同領域的專業與知識，以提升政府治理的效率、效能，並

協助政府機關解決難題。因此，重點在於如何賦予與引導不同利害關係人涉入

到政府政策過程之中。

二、文官的角色與挑戰

在開放機關資料予公眾的過程，文官（公共管理者）可發覺其處於網絡的

中間，而這中介位置有助於其可較具體且省力地發揮OGD的效益；惟另一方

面，許多證據（Peled, 2011; Crane, 2013; Janssen, Charalabidis, and Zuiderwijk,

2012）亦顯示多數文官通常無法稱職地扮演好此一關鍵的角色。正如同制度理

論所提醒的，在開放系統裡機關發展不同的OGD引導機制是需要的（Janssen,

Charalabidis, and Zuiderwijk, 2012）。但在政府組織疆界之外，機關最為熟悉且



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習慣的控制及命令系統卻是不管用的。因此，文官作為開放系統網絡裡的中介

者，將直接面對的挑戰是如何與多元利害關係人互動，並承擔不可測的結果，

包括：開放資料所帶來的好處，抑或因未妥善處理而衍生的風險。

在OGD的實踐過程中，文官必須扮演資料的提供者、處理者、擁有者、維

持者，這多元角色的轉換也複雜化了「課責」（accountability）的議題。舉例

而言，當所開放的資料不正確時，要如何追究是誰導致？事實上，沒有人有能

力能綜觀一切，然而檢視及究責本身卻也可能違反了開放資料的精神。因此，

即便OGD能提升治理的透明、互動是很明確的，但政府應否及如何課責仍深具

挑戰。即便開放資料的再利用（re-use）可被視為一種集體性課責。惟當問題

發生時，社會仍可能會期待政府的介入仲裁並為之負責。

實際上，就英、美兩個引領開放資料風潮先驅國的推動成果來看。依據

Peled（2011）的研究報告，美國雖自2009年即推動相關計畫。惟兩年期間，實

際且持續地參與的聯邦機關仍屬少數，大多數機關僅提供少數的資料集，以求

符合當局行政命令的最低要求。既使「data.gov」的開放資料集從約五十組增

加到近四十萬組，並已有169個聯邦機關上傳資料到此平臺，惟當中99.4%的資

料集，卻是高度集中地由5個聯邦政府機關所貢獻，並僅有少數機關仍持續地

在平臺更新與維護資料集（Peled, 2011）。

另一方面，一項對英國公務人員所進行的調查亦顯示多數中央部門與地方

機關的文官，仍尚未完全地掌握當局OGD的政策（Crane, 2013）。例如，近八

成的公務人員無法體認OGD到底會帶來哪些效益，亦不瞭解有哪些跨部門資料

可茲運用；近六成的公務人員，無法評估哪些資料可開放。此外，多數公務人

員囿於其專業知識與技術能力的限制，普遍無法探索與判斷哪些資料可給予公

眾使用，或應使用何種資料格式進行開放。

整體而言，從他國的政策實務觀之，一方面，顯示上位者的宣示、政策、

計畫，與政府機關與其人員之實際認知與作為之間存在著大幅的落差。這些困



境更指向OGD目標與評估標準不一致的問題。另一方面，由此亦凸顯出OGD

不僅是上行下效的政策，或僅涉政府機關單向地釋出資料。實務上仍有許多因

素與面向必須納入考量（Helbig, Cresswell, Burke, and Luna-Reyes, 2012），包

括：不同機關類型、資源、組織文化、人員能力與技術整備度的差異，以及資

料開放的型態等皆會有不同程度的影響。

伍、研究方法

本研究以開放系統與制度性理論檢視不同層級政府機關導入OGD政策以實

踐開放政府的樣態。研究除了透過相關文獻的歸納，亦搭配官產學專家的焦點

座談以共同探討政策實務並凝聚研究的焦點。最後，採取自填問卷調查不同層

級與類型之政府機關的OGD承辦單位與其代表，以廣泛地瞭解影響機關OGD

推展的共同和個殊性因素。

一、焦點團體訪談

焦點團體訪談會議於2013年6月舉辦，座談的目標在於促進官、產、非營

利組織及學界代表等多元利害關係人的腦力激盪、對話，以歸納研究概念。

參與者包括1位顧問公司高階主管為產業代表（代號B1）、1位非營利組織的主

管（B2），2位中央機關的單位主管（C1、C2），2位地方政府單位主管（L1、

L2），以及2位學者（R1、R2）共同參與。

焦點座談探討的議題主軸，包括：國際間開放資料的新趨勢、目的與做

法；當局政府及不同政府機關如何導入OGD；政府及社會多元使用者對OGD

政策、制度與機制的需求；探討OGD的目標、效益與影響，訪談題綱參見附錄

一。藉由訪談成果搭配文獻檢閱所歸納的焦點，後續將作為問卷調查中概念發

展與操作化的依據。



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二、機關問卷調查與樣本概述

研究針對各行政機關負責或熟悉開放資料的單位同仁，以自填問卷形式進

行調查。問卷題目內容的設計包含幾個階段。首先，發展自相關文獻所提供的

基礎。其次，歸納自焦點訪談的分析成果。再者，透過與研究開放政府相關主

題之專家進行多次的討論，以提升問卷內容的表面效度。最後，在綜合性地考

量問題的適切性、資料的可得性，並經預試確保受訪者實際填答的可行性之下

予以修正。

在整合系統觀與制度理論的基礎上，圖一揭示本文研究概念架構，主要包

括系統理論中的輸入、轉換過程、輸出，以及回饋四個核心構面以及其對應

的各項衡量指標。首先，「機關基礎資源與政策進度」部分，基礎資源以瞭解

機關資訊平台建置與人力配置等情況（蕭乃沂、羅晉，2010; Heeks, 2006），

而政策進度則在於瞭解當局OGD政策落實到機關運作的程度（Department of

Internal Affairs, 2012；行政院研究發展考核委員會，2012a）；其次，「機關人

員與技術整備度」則參考自Hughes（2012）提出整備度的四個面向，科技基

礎架構、社群結構與生態、溝通與文化轉變，後將之整併為兩類題組予以操

圖一　研究概念架構

資料來源：本研究。



作；第三，「制度性支持因素」發展自Hughes（2012）所述及與OGD制度相關

的概念，包含政策面、法規面、行政規章與管理；再次，「系統性回饋因素」

部份，主要參考Department of Internal Affairs（2012）、Zuiderwijk、Jeffery與

Janssen（2012）所發展且可共同適用的指標。最後，「目標與效益」部分，

則參考Jetzek、Avital與Bjorn-Andersen（2012）、White House（2009）、United

Nations（2012）對國際間OGD效益的界定，並納入我國政策主管機關所展望的

目標（行政院研究發展考核委員會，2012a, 2012b；行政院科技會報辦公室，

2012；宋餘俠、李國田，2012）予以操作。本文研究架構中的構面、指標與問

卷題目及訪談題目的對應關係可參見附錄一。

問卷內容除來自文獻檢閱和焦點訪談成果之外，更透過預試瞭解到不同政

府機關實際填答可行性的落差。因此，問卷選項除了「非常不符合」到「非常

符合」的五點Likert尺度，亦增列「無法判斷」的選項。另一方面，調查過程

亦搭配多階段的電話說明與溝通，以協助受訪者填答並提升回收率。

研究於2013年8月期間，針對符合研究目的與行政命令所規範之對象進行

普查。共發放626份調查問卷，回收有效問卷數為342份，回收率54.6%。包

括，中央部會（中央二級機關）共22份（6.4%）、中央部會所屬機關（中央三

級機關）共97份（28.4%）；地方政府共12份（3.5%）、地方政府所屬局處及其

他組織共211份（62.2%）。

陸、成果分析與探討

研究整合了系統理論中價值鏈流程概念以及其所對應的制度性構面，以檢

視政府機關於不同階段推展OGD的發展樣態與可能遭遇的問題，包含：基礎資

源與軟硬體準備度、組織與文官準備度（屬於輸入）、制度性支持要素和系統

性要素（屬於轉換、或回饋），以及目標與預期效益（屬於產出與衝擊）。藉

此，可在政府甫推動OGD政策之初，及早檢視機關推動開放資料的預期目標或



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效益是否與當局的政策方向一致。亦可瞭解機關如何審視內部的流程，是否可

掌握外部使用者的需求，以及於OGD的不同執行階段面臨何種困難。

一、機關基礎資源及開放資料的政策進度

首先，從機關開放資料網站平臺的建置現況來看，未規劃自行建置，但規

劃運用上級機關或研考會（2014年初改制為國發會）的共同開放資料平臺者有

157個（49.1%）；已自建開放資料平臺的有80個機關（25%）；未規劃自建，且

未運用其他平臺的有67個機關（20.9%）；尚在規劃建置中的有16個（5%）。

其次，機關相關人力的配置方面，在130個有填答機關中負責維護開放資

料平臺的人員，平均為1.77人，標準差為2.03。最少的是完全沒有維護人員；

最多的則有15名維護人員。而該機關中負責規劃開放資料的人數平均有2人，

標準差為2.787，亦有機關沒有負責規劃的人力。

再者，研究欲瞭解機關整合中央的開放資料政策（例如，行政院院會決議

與相關措施）到機關內部核心營運活動的程度（複選題）。依整合程度由高至

低，依序為，機關主管已重視並督導開放資料執行的機關有163個（48.1%），

機關開放資料的發展目標或宣言已整備的機關有59個（17.4%），在策略營運∕

發展計畫方面已整備的機關有37個（10.9%），配合開放資料在其他業務計畫已

整備的機關有114個（33.6%），開放資料將被納入下一年度核心業務規劃的有

40個（11.8%）。

二、機關與文官開放資料的準備度

從研究訪談中可發現，公部門、私部門代表與學者專家，皆普遍主張各政

府機關必須因應國際趨勢戮力推動OGD相關的政策。公部門代表更指出，政府

機關與文官於OGD推展過程普遍面臨到兩大類挑戰，一類為整體機關內部機

制、文化與科技等面向準備度不足等屬於制度面的限制；一類為機關成員的能

力與認識準備度有限，以及及資料開放後衍生的課責問題。



（一）機關內部軟硬體的限制與準備度

政府機關內部制度準備度不足的壓力與限制，涉及組織內部OGD相關機

制、程序，以及技術應用兩個層面，制度面如欠缺OGD的授權機制、程序規範

等；④ 相形之下，機關普遍對開放平臺、系統等硬體技術的掌握較具信心。另

一類挑戰，為OGD對機關成員的心態、組織文化的衝擊，⑤ 以及文官對開放資

料的認識有限和內部溝通的不足。

表一依據問卷調查成果檢視政府機關推動開放資料的軟硬體整備現況。研

究發現技術基礎設施的整備完整程度（M=3.41）僅略高組織內部溝通與文化的

整備完整度（M=3.34）。就系統理論的投入準備階段來看，整體而言都不高。

若對照訪談經驗與前述網站平臺與人力配置的落差，研判是調查期間內機關多

半仍處於開放資料計劃的預備作業階段，因此技術應用以及內部溝通文化的形

塑較為不足。

④ 要去做（OGD）的時候，機關有沒有資料授權的議題？講比較嚴重一點！都被人家綁住了！所以授權的議題沒有處理的時候，怎麼去開放出來是個問題。有這一方面的困難，

那所以機關在這個架構之下……唉！政府機關要去做苦工，要去做這件事，是不是會先

思考說，到底要開放資料的優先順序是甚麼？（C1）我們有找使用者（第三方）來開過會，不過是先認定自己排定的順序（盤點）給他，所以資料端的一個資料來源應該要比

較確定。但是又不能從自己（機關）的認定，應該從需求端來，然後找出資料的優先順

序……。（C1）⑤ 開放……對組織內部的資料品質還有組織文化有一定程度衝擊。我們以前把資料跟系統綁在一起，政府一定要提供你一個系統來看我們的資料，現在我們希望把它打破。將來

就是不一定要提供系統給你（機關），可以做你自己喜歡的系統嘛！（C2）

表一　機關推動開放資料的機制與文化整備度分析

統計

項目

完全

不符合

不怎麼

符合普通

還算

符合

非常

符合平均數標準差

技術基礎設施已全都

完成整備 (N=321)6

(1.9%)30

(9.3%)133

(41.4%)130

(40.5%)22

(6.9%) 3.41 0.825

內部溝通與文化已全

都完成整備 (N=321)4

(1.2%)31

(9.7%)154

(48%)115

(35.8%)17

(5.3%) 3.34 0.775




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（二）文官的準備度及回應課責的挑戰

開放政府意味著，政府機關必須由過去封閉導向轉變為整體開放系統的一

環。對文官而言將面對新的挑戰，包括：該如何徵詢意見，如何即時地回應

使用者更多的需求、外界的批評，⑥ 甚至若使用者誤用、或刻意混搭不同來源

資料後所衍生的風險等涉及釐清相關責任歸屬的問題。⑦ 因此，資料對外開放

後，文官不知道該如何負責（responsibility）以及承擔課責性（accountability）

將是一個重要的課題。

表二顯示機關負責開放資料的人員準備程度不一首先，以「政府開放資料

和政府資訊公開不同」的瞭解程度最高（M=3.57），可推論政府當局宣導OGD

⑥ 民眾所要求的完全不見得說能夠給。因為真正在開放的時候，其實可以感受到有一些人不太願意開放。一方面是責任的問題！一方面不可否認的，有一些人所做的資料的正確

性能不能夠得到大家的檢驗，這也是一個很大的壓力！另外，資料開放了，讓廠商有一

些運用以後，他可能會反過頭來再要求，應該還有哪一些資料可以開放。（L1）⑦ 開放App跟Open Data這兩者之間的平衡要怎麼去做？……會有授權的問題，因為有很多的資料呢！一方面來自於授權的意義，民眾只相信我們機關，卻不相信第三方。Open Data的問題在於第三方資料的運用裡，不相信他（第三方）拿去做了甚麼？我們內部很多單位有疑慮，民間單位也有疑慮，所以這方面我們比較保守……。（C1）

表二　機關人員推動開放資料準備度分析

統計

項目

完全

不瞭解

不怎麼

瞭解普通

還算

瞭解

非常

瞭解平均數標準差

瞭解政府開放資料

和政府資訊公開的

不同 (N=334)

5(1.5%)

31(9.3%)

110(32.9%)

143(42.8%)

45(13.5%) 3.57** 0.89

瞭解如何決定機關

資料開放的優先次

序 (N=333)

4(1.2%)

47(14.1%)

110(33%)

135(40.5%)

37(11.1%) 3.46** 0.91

瞭解如何徵詢機關

開放資料的使用者

的回饋意見 (N=334)

3(0.9%)

44(13.2%)

139(41.6%)

123(36.8%)

25(7.5%) 3.37** 0.84


說　　明： *代表中央機關與地方政府(機關)之間的平均數差異已達統計顯著性（*代表 p< .05；**代表p< .001）。



的背景知識已有初步的成果。其次為「瞭解如何決定機關資料開放的優先次

序」（M=3.46），顯示各機關對於資料開放已經有一定的預備。最低的是「瞭

解如何徵詢機關開放資料的使用者的回饋意見」（M=3.37），意味著許多機關

仍需要指引及協助，以獲得更多關於如何徵詢使用者意見和需求的知識，以及

建立回饋的機制與方法。

進一步以t檢定檢視中央機關與地方政府機關在人員準備度的差異。首先，

中央機關（M=3.87, SD=0.843）瞭解「開放資料與政府資訊公開不同」的程度

上明顯高於地方機關（M=3.41, SD=0.874），達到統計顯著水準（t（240.141）

=4.641, p=0.00）。其次，中央機關（M=3.70, SD=0.870）瞭解「如何決定機關

資料開放的優先次序」的平均數顯著地高於地方機關（M=3.33, SD=0.906），

達統計顯著性（ t（328）=3.540, p=0.00）。最後，中央機關（M=3.52,

SD=0.921）對於「如何徵詢使用者對於開放資料回饋意見」的瞭解程度亦高

於地方機關（M=3.28, SD=0.776），兩者同樣具顯著差異（t（201.137）=2.420,

p=0.016）。

三、機關開放資料的制度性支持要素

焦點座談與會者普遍提及開放資料實質的啟動，需要立足在某些制度性要

件先被滿足的前提之下，而OGD的持續推動亦需要制度面因素的支持。這類建

議可依機關的內部與外部要素予以探討。

一類為機關內部行政與管理層面的支持，包括：首長、單位主管在行政程

序的協調，管理上的督導或鼓勵。⑧ 例如，建立機關內部OGD專屬的行政管理

⑧ 在運用開放平臺的時候，單位之間最常發生就是資料不對……只要單位轉移一種格式，重

新劃格式再提供給我們（資訊單位），可是他經過轉換之後，他們（該單位）真的也會發

現資料真的不對，但最後是會放寬認定，而不會認為這個不對。後來我們（主管）有特

別跟我們觀念溝通，認為除非這個資料跟民眾的整個權利有直接的關係，就算不對應該

也還好，也還能夠在接受範圍之內，就算不對！但是你如果這個刻意有那種不正確性太

大有行政責任的時候，或許機關就不太願意把這個門打開。（B2）



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規章或準則，⑨ 與成員溝通並宣導正確觀念，或願意肩負政策推動的責任。

另一類為機關外部系統裡政策與立法的支持。政策上，需要上位政策的確

立以發展制度性的引導措施，⑩ 並降低文官政策執行過程被過度課責的疑慮，

相關策略如，鼓勵跨部會機關的協調以開放資料，建立OGD操作實務指引與規

範，對開放後有圖利特定他人之嫌風險的釋疑，明確化開放資料免責的範圍與

權利等。另一方面，法律層面的制度支持亦是關鍵。因依法行政是文官決策與

行政作為的準據，⑪ 包括協助文官檢視OGD是否有侵害個人資訊隱私、危害資

訊安全管理之虞，以及涉及資料授權等法律問題。

為瞭解政府機關推動OGD過程，需要不同制度性面向支持的程度各為何？

表三顯示機關推動開放資料需要的組織內外部制度面支持因素。首先，「優先

需要內部管理的支持」（M=4.05）是影響機關推動開放資料最主要的制度要

素，其次為「優先需要內部行政規章的支持」（M=3.8），顯示機關內部行政規

章雖不及管理端的支持，但仍具一定的影響力。策略上，凸顯出現階段OGD的

推動極需要機關首長與內部主管的支持，來協助內部相關機制與規章的建立，

以引導機關人員積極地投入相關計劃的推動。接續為優先需要「外部政策的支

持」（M=3.74）以及「外部立法的支持」（M=3.62）。整體而言，兩者皆略低

⑨ 我們（機關）有一個很重要的法制化的動作，奠定一個電子資料公開要點……訂的非常嚴格，除非是有法令規定不得公開的，通通都要公開。應該公開，而你沒有公開，由機

關的***或***（幕僚單位），來直接發動懲處的建議。……讓業務單位能夠賦予它們責任。（L2）

⑩ 研考會要有一個上位的東西，……才可以bypass（繞過）掉這些問題。這樣才可能有機會，有更多的資料，像是比較Sensitive（敏感）的資料拿得出來，其實個人一直主張這個資料是要Release（開放）出去的，資料沒有公開就沒有品質可言。（C2）目前來政府機關由張政務委員主持的五十項開放資料的要求。以我們地方政府來講，我們對這個很盼

望、也很高興，就是說中央政府出面，就跟美國的狀況我相信是差不多的！美國剛出來

的時候，地方政府在推，其實Open data效果是有限的。（L1）⑪ 一個很好參考的根據是政府資訊公開法，它很清楚告訴我們說甚麼東西該公開，甚麼東西不該，甚麼東西需要依照每個人的申請條件來討論，這其實是一個很好的起點。因

為隱私問題在臺灣一直沒有好好討論過！個資法的問題也沒有，所以現在是濫用。特別

是，個資法這問題在Open Data裡面是個非常非常重要的一環。（B2）



於前兩者，呈現整體OGD政策與立法的影響力不及機關內部管理及行政規章的

態勢。此結果不同於過往公共政策強調由上而下（top-down）發展的路徑，而

反映出OGD的政策落實偏重由下而上（bottom-up）形塑的特質，這點也間接

地凸顯出開放系統中OGD政策的民主分權與不受控制的特性。

四、機關開放資料的系統性因素分析

訪談的與會者普遍認為OGD可敦促機關由過去封閉式組織轉變為開放系統

裡的一環，特別是機關可藉此體現「回饋」與外部環境互動，而在OGD實踐

行動裡的回饋可分為幾個層次予以探討。首先，機關要如何與過去被視為系統

外部因素的使用者互動溝通、⑫ 如何釐清外界需求再據此進行資料的盤點與更

新，⑬ 但事實上，由於不同領域專業的潛在需求既多元且龐雜，機關及文官無

表三　機關推動開放資料所需之制度性支持要素的分析

統計

項目

完全

不符合

不怎麼

符合普通

還算

符合

非常


內部管理的支持 (N=333)

3(0.9%)

4(1.2%)

66(19.8%)

161(48.3%)

99(29.7%) 4.05 0.79

內部行政規章的支持 (N=328)

7(2.1%)

7(2.1%)

100(30.5%)

146(44.5%)

68(20.7%) 3.8 0.866

外部政策的支持 (N=325)

8(2.5%)

15(4.6%)

92(28.3%)

149(45.8%)

61(18.8%) 3.74 0.901

外部立法的支持 (N=325)

10(3.1%)

25(7.7%)

101(31.1%)

130(40%)

59(18.2%) 3.62 0.969


⑫ ……所以這個（資料的）再蒐集是有目的的！這目的對他們（機關）來說是有價值的！但資料丟出來的時候，那個價值的產生已經開始改變，因為需求者不一樣、因為使用者

不一樣。（B2）⑬ 我覺得要給政府所謂出錯的空間，這是目前社會大眾不允許的。媒體、民意代表，民意也好，是整個社會造成不允許政府出錯，但是這怎麼可能，政府又不是聖人……所以

要給政府一個出錯的空間。像這樣的（理想的）回應應該是政府告訴我說，我出錯我承



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從預先知悉。因此，資料的價值或開放的優先順序，必須是先開放後才能由使

用者界定。⑭ 其二，透過行銷、競賽等推廣活動，⑮ 鼓勵利害關係人對資料的

取用，⑯ 藉以產生不同的創意與加值應用。此外，政府透過OGD更可促進跨域

的協力合作等。舉例而言，開放系統中政府機關可專注於扮演NPM所強調的領

航者角色而非操槳，藉由引導或資助民間的提案和執行，納入跨機關、跨部門

的力量到治理過程，⑰ 以體現不間斷反饋循環之「開放政府」的特徵⑱ 與創新

擔，給我兩個禮拜的時間，我絕對修正，這政府可以做到！甚至於說如果一個很好的回

饋機制的話，有民間提供正確資料給政府，政府只要去確認就好，就是說他可以省去很

多的勞力，所謂的協力合作，說不定是Open Data很重要的概念。（B2）⑭ 真正在開放資料時我們是有一起開放的，……我們當初都沒有想到，**活動，現在是最熱的。如果說以我們資訊單位來講，如果曉得藝文活動會那麼熱就好了，結果很好。但

**活動這麼熱呢，在台北市可能是這樣子喔，在彰化的時候相信絕對不是。因為他們領域不一樣，塑造出來的絕對不同。（C1）

⑮ 我們其實不知道政府有甚麼資料，政府自己也不知道自己有甚麼資料，這是我從研考會那邊的……聽到的！可以這麼說啦！也就是說我們一直要政府各部門做的事情是盤點，

可見他們其實自己不知道有甚麼資料，也不清楚自己資料，完整或是缺少哪一塊完全不

知道，這是我從劉嘉凱那邊聽到的，他們是去跟新北市吧！要資料結果發現說他們自己

也不清楚自己資料放在哪邊、有甚麼資料，也是要解釋了出現中間空個洞，他們其實都

不在意。所以我常聽到說資料的錯誤、修改，只要不影響到民眾問題的話就沒甚麼問

題，也沒甚麼訝異。（B2）⑯ Open Data的時候只是放在那邊沒人用，但是辦了幾次活動以後，慢慢地激發出來，他們是有一些創意的。其實我們（機關）只是開放data而已，創意是要由民間整個來反映。（L1）；應該要行銷推廣，辦一些怎麼樣加值應用（的活動）。有那麼多資料就來辦一個比賽，那很多創意就會出來，就知道哪些就可以做，人家就可以模仿。因為有些人也不

知道阿，很多業者也不知道，都是看到人家做一個應用出來。要這類創新應用的比賽，

才有辦法。再來，政府機關對這個應該要有一個績效評估出來，回饋的機制，從業者座

談裏頭去談，才有辦法提出說法。（C1）⑰ 加值我覺得不應該是政府部門來做，所以如果有可能這個計畫裏頭可以提出一個讓工業

局，或者經濟部的技術處的科專能夠進來。然後他有一些經費可以去讓民間這個科專去

提案，或者工業局可以去資助一些這個soho族，那就會更有效率……不是由某一個機關單獨來辦活動，如果（A機關）辦一個活動，（B機關）也辦一個活動，那各個機關都辦一個活動。那還是侷限在那個資料原本的機關機裏頭。或者是由經濟部、工業局辦活動，

或者是技術處（協調）辦活動，就可以是跨機關的。（C2）⑱ 不只是要講Open Data，反而是在於創新。至於要如何營造出以資料回本也好，以資料為中心也好的創新環境，Open Data絕對對這一切都有幫助……一個是資料取得應用的問題，一個是到底有甚麼資料可以運用的問題。剩下的就是需求者要進來，開發者也要進

來，所有人進來以後整個環境就出現了，生命循環就出現了，以後更多的人會要這個資

料。（B2）



的發展。

不同於傳統封閉系統的政府機關，著重單向地對組織外部環境輸出資料與

提供服務。OGD作為開放系統裡建構新型政府治理型態的觸媒，為了維持系統

的「回饋」功能，機關所優先考量的要素是理論與實務共同關注的焦點。表四

分析機關推動開放資料的維護管理階段，所考量不同回饋面向的程度。首先，

政府機關最重視「資料如何更新」（M=4.02）。其次為考量「如何回應資料使

用者的需求」（M=3.82）。最後是「資料如何推廣」（M=3.71）。顯示政府機關

在資料開放後，較重視的是如何補充更新資料、如何回應外部的資料需求，以

再充實資料的內容。這點也呼應了公部門代表所主張的，先開放資料後，再藉

由外界的回饋來盤點、更新機關既有資料，甚至定義高價值且須優先開放的資

料。

五、開放資料的目標與效益

我國政府機關執行OGD的目標或預期的效益為何？對此，座談中的與會代

表提出了不同的看法。對照公部門代表與學者、業界專家的看法，凸顯出目前

政府當局OGD的政策方向與遠景仍不清楚。非公部門代表指出，開放資料是個

工具，必須先有清楚的上位政策目標，以指引相關制度與配套機制的發展，讓

表四　機關開放資料系統性回饋要素的分析

統計

項目

完全

不符合

不怎麼

符合普通

還算

符合

非常


資料如何更新 (N=330)

0(0%)

4(1.2%)

62(18.8%)

189(57.3%)

75(22.7%) 4.02 0.682

如何回應資料使用者

的需求 (N=328)0

(0%)7

(2.1%)97

(29.6%)172

(52.4%)52

(15.9%) 3.82 0.713

資料如何推廣 (N=330)

3(0.9%)

5(1.5%)

123(37.3%)

154(46.7%)

45(13.6%) 3.71 0.753




臺灣民主季刊

各機關執行OGD有所依循。⑲ 對此，部分公部門代表則認為先推動OGD再形塑

目標，較為符合現階段政府機關的實際狀況。

從受訪者的看法及其分享經驗來看，OGD的目標或預期效益，原則上仍不

出國外政策實務與研究調查所界定的範疇，包括：社會文化價值、行政效率，

政治民主，以及經濟產業類價值。⑳ 不過，部份國家在實務上對OGD的政策目

標確實是有優先次序的。因此，本研究進一步地將這些源自於文獻及訪談所歸

納的目標，更具體地求證於OGD政策關鍵執行者的認知與觀察。

表五顯示政府機關在推動OGD過程，對不同面向之目標與效用的著重程

度？首先，多數機關推動OGD是為了「促進政府透明化」（M=4.06），即以達

成開放政府的基礎目的為主要預期的效果。其次為「提升政府效能與創新」

（M=3.96），期望藉由開放資料可改進政府機關施政與治理的能力，並引發可

能的創新與變革。第三，則為「提升政府的回應性」（M=3.86），隨著網路普

及與開放資料的實施，政府機關的治理過程必須即時地、有效地回應民眾的需

⑲ 開放資料不是政策，而是工具，是一個手段，它要達到目的。那個目的到底是什麼？還搞不清楚的話，現在如何開始在討論技術性的問題、實作的問題？如果說第一優先目是

透明政府，或與政府治理相關，整個配套應該是朝這個方向去規劃。如果目的就是要拚

經濟，那整個的主導性應該是在（經濟部）那邊，而不應該是在研考會，因為它不可能

拚經濟嘛！……說明白一點，中央部會現在是在二元、曖昧不明的狀況。所以機關做事

情就會搖搖擺擺、遮遮掩掩。此外，中央政策在規劃還有行政機關，或者說地方政府要

在配合的時候，就會不知所措。不過，這還是一個比較好的情況就只是停擺，更差的則

是一個政策各自表述，大家挑自己喜歡聽的自己做，這樣就會變成一個政府很多不同調

的問題。（R1）……還是要回到那個政策目標，就是說這種（開放資料）方式到底是了為什麼，為什麼要做這件事情？如果這個政策沒辦法講清楚的話，就會落在一些行政程序

上面的細節，這些細節就是……我都習慣看作是無關緊要的。（R1）⑳ 不管是要在透明政府、或者是在經濟，或是社會價值，慢慢地自然熟悉、成長，英國政府的思維是這樣在做這件事情，所以整個政策都是朝著這個方向去規劃。他們強調三種

價值，一個社會價值，再來是環境價值……。政府透明，透明有一個額外好處，它是降

低成本，它不是只講民主這件事，而是可以增加政府的成本管理效益，所以也可說是一

個經濟價值。他們第三個才重視所謂的「經濟價值」，那它的重點很有趣，他們要推經濟

價值不是說立刻要從產業面去推動，甚麼產業聯盟啦！或者說有一些政府鼓勵方案，他

們不用這種直接的做法。他們是先透過讓各個機關的資訊去透明，資料去提供更豐富讓

使用者不管是B2、2B或2G……。（B1）



求，並廣納民意到政策過程。接續為「促進社會協力參與」（M=3.81），展望

政府透過OGD可強化其與企業、社會組織與使用者個人的連結與合作。而在

「創造新型的服務與產業」方面（M=3.64），機關執行開放資料計劃著重於鼓

勵創造新型的服務與產業，如開發各式應用程式、發展不同領域資料的加值應

用服務。在六個面向中，居末位的是「促進經濟成長」（M=3.24），反映出當

局較強調經濟面的產值效益，如產業創新創業、商業模式的建立、科技應用發

展等（行政院研究發展考核委員會，2012c），並非是實際執行OGD政策之機關

的主要考量。

以獨立樣本 t檢定比較中央與地方政府機關的差異，可發現中央機關

（M=3.95, SD=0.672）預期開放資料對促進社會協力具效益的程度較之地方機

關（M=3.74, SD=0.786）更高。

表五　機關推動開放資料所欲達成的目標分析

統計

項目

完全

不符合

不怎麼

符合普通

還算

符合

非常


促進政府透明化 (N=326)

4(1.2%)

2(0.6%)

59(18.1%)

168(51.5%)

93(28.5%) 4.06 0.775

提升政府效能 (N=324)

2(0.6%)

6(1.9%)

74(22.8%)

163(50.3%)

79(24.4%) 3.96 0.776

提升政府回應性㉑ (N=322)

5(1.6%)

4(1.2%)

90(28%)

156(48.4%)

67(20.8%) 3.86 0.812

促進社會協力參與 (N=317)

2(0.6%)

3(0.9%)

104(32.8%)

151(47.6%)

57(18.0%) 3.81* 0.755

創造新的服務與產業 (N=316)

4(1.3%)

21(6.6%)

108(34.2%)

135(42.7%)

48(15.2%) 3.64 0.863

促進經濟成長 (N=313)

13(4.2%)

25(8.0%)

171(54.6%)

83(26.5%)

21(6.7%) 3.24 0.852


㉑經問卷預試所蒐集的意見，將政府課責轉變為給為回應性。



臺灣民主季刊

整體而言，政府機關執行OGD的目標、預期效益，仍以追求施政透明（與

開放資料的質與量攸關）、提升政府效能等管理層面的考量為優先。其次才是

與組織外部互動回饋高度相關之敦促政府回應與課責，以及促進社會協力等民

主政治及社會參與層面的效用。最後，才是經濟層面，即以提升經濟發展與產

業創新的效用為考量。

柒、結論與建議

由於多數政府機關正處於OGD的起步階段，而OGD相關研究在理論視角

以及經驗性證據仍屬缺乏（Lee and Kwak, 2012；羅晉等人，2014）。本文導入

制度理論與開放系統的觀點檢視各政府機關及公共管理者推動OGD的準備程

度、組織內外部制度與系統因素的影響力，以及其推動OGD的目標，以瞭解不

同層級與類型政府機關導入OGD政策的經驗與挑戰。研究成果可從幾個面向進

行討論與省思，其一，研究基於OGD政策之第一線服務提供者的觀察，並依

據可得的事實與認知性資料予以評估，可跳脫僅是片面地關注特定機制的有無

（如United Nations（2012）比較各國資訊自由法，Hogge（2010）的開放資料

調查）、開放資料平臺的有無（如，美國的「Data.gov」以國家為單位，西班

牙的「Fundacionctic.org」（2014）以各國主要城市為單位進行檢視）、開放資

料集等數據多寡（如，開放知識基金會（Open Knowledge Foundation, 2013）

的跨國評鑑）等，而是嘗試整合系統與制度理論的概念來檢視政府機關OGD的

發展過程。其二，透過實際檢視個別機關與整體計劃的推展過程，有助於初步

地呈現、區辨不同層級、類型機關推動開放資料之共同基礎、條件，以及個殊

性的因素。其三，對政府機關OGD目標或發展效益的預期，有助於政府機關檢

視其在OGD制度與流程等重要面向，是處於何種發展階段，並可供政府未來決

定整體OGD發展目標次序之參考。最後，就評估研究的發展而言，由於OGD

效益創造的量能並非僅繫於公部門，未來可更具體地將整合理論架構導入不同



機關、組織再應用及檢證，以持續地累積在地OGD的知識與經驗。

就研究重要的成果來看，現階段多數政府機關推動OGD政策需要的是機關

內部管理，及行政規章的支持，這類要素相較於組織外部政策，以及立法層面

的制度條件更具短期可行性。申言之，政府機關推動OGD主要仍繫於機關內首

長與主管等管理階層的支持程度，以及這些量能可否轉化為實質的發展計畫、

策略或內部規範，並具體地落實於各項業務流程之中。事實上，整體OGD的

成功與否，仍取決於實際掌握各式資料的第一線政府機關、單位及其人員。在

資訊不對稱的情況下，機關首長、主管的支持較之外部政策與立法的影響更為

重要。其次，部份機關及成員對於OGD的認識及軟硬體準備度仍不高，特別是

地方政府明顯地不如中央機關。相較於公部門受訪代表與各政府機關的意見，

學者及專家較傾向仍須由中央政府與相關主管機關（如法務部、國家發展委員

會等）先釐清政策目標，再到政府機關的內部首長、主管，以由上而下地引導

相關制度與機制的發展。總的來說，OGD是需要機關內外部相關制度因素的

配合，包括：如何於開放系統中提供機關與文官政策與法律層面的正向誘因，

並降低不利開放的反向誘因，如明訂政策目標、內容，以及免責範圍與授權條

款，協助釐清資料是否有侵犯個資的疑慮等。

就開放系統的觀點來看，在政府資料已對外釋出之後，政府機關與公共管

理者較重視的是資料如何持續地更新，以及如何回應使用者對資料的需求。兩

者除為密切相關的面向之外，也涉及各機關非共同要素的再探索及因地制宜策

略的累積和發展。OGD政策過程本質上即是一個不斷再循環的生命週期。因

此，資料如何更新、發佈和推廣，本來就與機關如何探知資料潛在使用者的需

求息息相關；而這部份亦是傳統強調計劃式、經驗導向以及可控制之封閉導向

的官僚組織，所無法完全處理的部份。因此，即便是預先建立之OGD共同的營

運模式或操作指引，亦須不斷隨外部環境的回饋進行動態的調整。

因此，唯有仰賴不同政府機關與人員的角色、認知，以及文化的重塑為前

提，以更積極地扮演著整體開放系統裡稱職的中介者。策略上，可持續地透過



臺灣民主季刊

實踐與試誤（trial and error）進行探索和學習，促進組織與外部使用者之間不

間斷地回饋，以累積足夠的知識與經驗；後再回過頭來修正共同的營運模式與

指引，建立OGD最佳實務。即是由下而上地與外部社會多元的行動者不斷地協

力、互動，並共同地凝聚OGD的整體發展目標並體現加值的效益。

本研究整合兩種理論性觀點於OGD研究，此處對其應用和限制亦有所省

思。首先，在理論的可用性與互補性方面，系統理論的模型化程度較高，既使

在此實務發展初期，可供操作化參酌的文獻基礎較為充足；此外，系統觀亦涵

蓋了價值鏈模式的概念（蕭乃沂、羅晉，2010; Zuiderwijk and Janssen, 2014），

符合開放資料強調之價值創造（加值）的意涵。不同於系統觀，從制度發展的

角度來檢視政府機關導入科技的政策變遷過程，確實可提醒吾人必須關注科

技、組織結構、行為和制度要素之間複雜、動態的發展樣態。惟此種強調科

技鑲嵌於結構的制度觀，在實務應用上亦衍生許多批判（Bretschneider, 2003;

Norris, 2003），包含：過於抽象、複雜，且較難以操作化及經驗檢證等。

整體而言，由於整合不同理論觀點的價值仍在於其可用的程度。應用兩種

理論於檢視新興的OGD政策發展，確實發揮了互補和指引研究的功效，惟仍

有相關侷限尚待突破。因此，建議未來相關研究可將既有理論架構的要件組合

視為一種「中程理論」，用以連結抽象的概念（例如，課責、回饋）以及可得

的經驗性資料（如量表、指標）。藉此以逐步地釐清及歸類核心的概念，甚至

可區辨和建構概念間的關係，以及發展不同的命題、假說。長期來看，透過相

關研究成果的累積，最終可有助於提升整合理論架構導入實務的操作應用與效

度。

在研究途徑與方法方面，本文以質化及量化兩種調查資料於新興OGD政

策發展脈絡的探究，仍不免囿於OGD經驗資料有限和制度理論的限制。特別是

在制度性要素方面，除了透過有限的文獻提供的基礎，只能由實務現況著手，

即先採取歸納途徑，以質性訪談聚焦概念，再藉由廣泛的調查予以檢證。鑑



此，建議未來歸納取向的OGD個案研究必須持續地累積。在此基礎上，接續的

相關研究可兼採演繹和歸納兩種理論途徑，在兼具深度與廣度的情況下，將有

利於理論架構的實務應用與發展，並可持續地探索影響OGD的決定因素並驗證

其影響。



臺灣民主季刊

附錄一：構面與指標概念操作化題目對應

構面 / 指標問卷題目對應訪談題綱

輸

入

基礎資源 ◆　�機關總員額數；機關資訊人員人數；機關中資訊單位內

資訊人員人數

◆　�機關中資訊單位內負責開放資料平臺 / 網站的維運人數；負責開放資料平臺 / 網站維運的合約廠商人員人數

◆　�貴機關開放資料網站的建置現況為何？已建立開放資料

平臺 □尚在規劃建置中（跳題） □未規劃自行建置，但已運用研考會的開放平臺

（跳題） □未規劃自行建置，且未運用其他平臺（跳

題）

◆　�國際間規劃或實施政府開放資料方面，較先進的國家或

組織有哪些？該國的目標、

作法、優勢及效益為何？

• 政府機關有推行相關的產業發展計畫嗎？

• 有何措施或相關規範，值得我國參考？

政策進度（題組）貴機關已運用哪些方式

整合開放資料政策（例如，行政

院院會決議或相關會議），到機

關核心的營運活動之中？（可複

選）

• 高層主管已獲委任為機關開放資料的督導者

• 機關開放資料的發展目標方面已整備

• 在策略營運或發展計畫方面已整備

• 配合開放資料在其他業務計劃已整備

• 開放資料將被納入下一年度的核心業務規劃

• 其他，請說明

人員整備度（題組）貴機關在推動開放資

料，於下列面向整備度的符合程

度各為何？

• 內部溝通與文化已全都完成整備

• 技術基礎設施已全都完成整備

技術整備度



附錄一：構面與指標概念操作化題目對應（續）


轉

化

制度性因素（題組）貴機關推動開放資料，

需要以下各面向的支持程度各為

何？

◆　優先需要外部政策的支持◆　優先需要外部立法的支持◆　�優先需要內部行政規章的支

持

◆　優先需要內部管理的支持

◆　�我國現有政府開放資料的原

則與規範，是否可讓政府(貴)機關充分地瞭解如何投入開放資料的推動？導入過程的

困難或挑戰為何？

• 政府機關對於資料開放的授權使用應該如何規範？

現有原則與規範是否充足

適用？

• 以Tim Berners-Lee 提出的之五星衡量，您對於我國

資料開放達成四星以上目

標，以鏈結資料或是其他

可達成技術的看法為何？

◆　�就您的瞭解，政府機關最重

視之政府開放資料的環節為

何？

系統性因素（題組）在貴機關開放資料的管

理維護階段，考量下列各面向的

符合程度為何？

◆　� 優先考量資料如何發布◆　�優先考量資料如何推廣

◆　� 優先考量如何回應資料使用者的需求

◆　� 優先考量資料如何更新

◆　� 我國現有政府開放資料的原則與規範，是否可讓政府(貴)機關充分地瞭解如何投入開放資料的推動？導入過程的

困難或挑戰為何？

• 政府機關應如何選取那些資料集作為優先開放，其

流程或評估之面向為何？

◆　� 就您的瞭解，外部民眾或企業最關心之政府開放資料的

環節為何？ ◆　� 就您的瞭解，政府機關最重視之政府開放資料的環節為

何？

◆　� 對於我國政府資料開放的推動與發展，有何的建議與看

法？



臺灣民主季刊

附錄一：構面與指標概念操作化題目對應（續）


輸

出

目標 / 效益（題組）貴機關推動開放資料所

欲達成的主要目標或效益為何？

◆　�促進經濟成長 ◆　�創造新型的服務與企業 ◆　�提升政府的回應性 ◆　�提升政府效能

◆　�促進政府透明化 ◆　�促進社會參與及協力

◆　�國際間規劃或實施政府開放

資料方面，較先進的國家或

組織有哪些？該國的目標、

作法、優勢及效益為何？

◆　�對於我國政府資料開放的推

動與發展，有何的建議與看

法？

資料來源：行政院國家發展委員會（2014）；本研究。註：各構面與指標參考文獻已於正文中對應說明。



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Jin Lo is an assistant professor in the Department of Public Administration, National Dong Hwa University. His area of expertise includes e-governance, deliberative democracy, open data and open government.*　 This study was funded by the Ministry of Science and Technology, Taiwan (grant number

NSC103-2410-H-259 -081 -MY2). The research was also supported by the National Development Council of Taiwan and Taiwan E-Governance Research Center.

An Analysis of Open Government Data through Open Systems and Institutional Theory Perspective*

Jin Lo

Abstract

Just as Open Government has become an increasing trend around the world, the Taiwanese government has followed suit by initiating Open Government Data (OGD) policy in recent years. At this early stage of initiatives, the study attempts to explore the readiness, execution, and challenges of OGD policy among government agencies from the dual perspectives of open system and institutional theory. Through a literature review and a focus group discussion, the study finds several concepts that are significant for practical application and theoretical development of OGD policy. Subsequently, the study surveys public servants from different agencies to demonstrate empirically support for the findings. The results of this study provide government agencies significant insights and practical guidance when they engage in OGD-related initiatives in the future.

Keywords:　 open government, open system, institution, open data, democratic par-ticipation.

臺灣民主季刊 - tfd.org.t€¦ · 政府開放資料∕開放政府資料（open government...

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