dps (2015) lineamientos política pública

7/21/2019 DPS (2015) lineamientos política pública

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Tabla de contenidos

1 INTRODUCCIÓN.......5

PROCESO DE DIÁLOGO PÚBLICO......5 ADOPCIÓN DEL ENFOQUE TERRITORIAL.......9

INTEGRALIDAD DE LAS ESTRATEGIAS......10 ESTRATEGIA DE INCIDENCIA.......11 ESTRUCTURA DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA......12

2 ENFOQUE Y ALCANCE........12

ENFOQUE DE LA PROPUESTA DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA: AGENDASINTERCONECTADAS DE LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ..........12

ALCANCE DE LA PROPUESTA DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA.......15

3 LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DEPAZ......17

4 PROBLEMÁTICA......28

PRINCIPALES CONFLICTOS SOCIALES IDENTIFICADOS.......29 DEFINICIÓN Y ALCANCE DE LOS NUDOS CRÍTICOS.......32 NUDOS CRÍTICOS:.....33

5 PRINCIPIOS........39

CORRESPONSABILIDAD (PARTICIPACIÓN Y SOLIDARIDAD)........39 INCLUSIÓN (EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL)........39 INTEGRALIDAD (UNIVERSALIDAD EN EL ENFOQUE).......39 FLEXIBILIDAD (DIFERENCIAL POR REGIONAL Y AUTONOMÍA)......40

PRIORIZACIÓN........40 SOSTENIBILIDAD (CONTINUIDAD).........40RESPETO POR LA DIVERSIDAD (DIGNIDAD).........40

6 OBJETIVOS......41

OBJETIVO GENERAL......41 OBJETIVOS ESPECÍFICOS......41



Tabla de contenidos

7 LÍNEAS ESTRATÉGICAS.......43

I. MÁS EMPLEO E INGRESOS PARA LOS JÓVENES......52 DIVIDENDOS DE LA CONSTRUCCIÓN PAZ......53 PROPUESTAS DE ALCANCE ESTRUCTURAL......56II. BUEN APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO

RENOVABLES......57 FORTALECIMIENTO DE LA TRIBUTACIÓN SUBNACIONAL......59

CADENAS PRODUCTIVAS PARA LA PAZ EN REGIONES CON ECONOMÍAS DEENCLAVE......59DIÁLOGO DE POLÍTICAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO SOSTENIBLEPARA EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NO RENOVABLES.......60

III. MEJORAMIENTO DE CONDICIONES DE USO Y PROPIEDAD DE LA TIERRA......61 MEJORAR EL CONOCIMIENTO QUE SE TIENE SOBRE EL CAMPO COLOMBIANO.......61 CREAR UNA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y AUMENTAR LOS RECURSOS PARA LA

INVERSIÓN EN EL SECTOR AGROPECUARIO......61 IMPUESTO PREDIAL RURAL COMO INSTRUMENTO PARA LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD.......63IV. PROTECCIÓN A LA ECONOMÍA CAMPESINA Y CON EMPLEO DECENTE......63

APOYO Y PROTECCIÓN DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA......64 MEJORAR CONDICIONES DE EMPLEO EN LA AGRICULTURA DE PLANTACIÓN Y EN LA

INDUSTRIA EXTRACTIVA.......65 CAMPAÑA NACIONAL PARA EL RECONOCIMIENTO DEL CAMPESINADO, SUS MODOS

Y MEDIOS DE VIDA........66 V. MEJOR GOBIERNO Y MÁS GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA......67 CONSTRUCCIÓN DE ESTADO.......68 DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNANZA LOCAL......68 CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS........68

8 IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA.......739 ANEXOS (SISTEMATIZACIÓN DEL DIÁLOGO PÚBLICO)........75

10 BIBLIOGRAFIA........76



1. INTRODUCCIÓN

El objetivo de los lineamientos es aportarrecomendaciones de política pública y líneas de

acción estratégicas para la construcción de la paz en elpaís. Están dirigidos a los gobiernos, nacional y de losdierentes niveles territoriales, y a las organizacionesde la sociedad civil, del sector productivo, de lacooperación internacional al desarrollo, y en general,a todos los actores sociales y políticos.

La propuesta de lineamientos de política dedesarrollo regional, paz y reconciliación está basadaen la sistematización coherente de un proceso dediálogo público que condujo a una amplia y variada

gama de aportes provenientes de dierentes actoresen los niveles nacional, regional y local.

El objetivo general que se proponen los lineamientoses realizar acciones estratégicas orientadas apromover un desarrollo humano regional y localque desactive los actores que generan conflicto

armado y violencia criminal, y que ponen en riesgolas posibilidades de una paz estable y duradera.

Se realizó un amplio proceso de consulta y diálogopúblico –que continúa con la deliberación sobre esteborrador- orientado a la construcción participativade unos lineamientos de política pública de paz ydesarrollo regional y local.

Dada la importancia de las experiencias deconstrucción de paz lideradas por los ProgramasRegionales de Desarrollo y Paz PRDP y por losLaboratorios de Paz, el proceso de ormulación de

la propuesta de política pública no partió de cerosino que buscó identificar aquellos aspectos deesas experiencias que tienen el potencial para serconsiderados en una escala más amplia o pueden serreplicados en otras regiones, sin dejar de tomar encuenta las especificidades de cada contexto. Por lotanto, antes de iniciar el diálogo público se preparó

un estado del arte de los documentos y análisis quese han hecho acerca de las experiencias de los PRDPy los Laboratorios de Paz.

Una vez se contó con ese documento de estado delarte y una aproximación conceptual clara sobreconstrucción de paz, paz positiva y la relación entrepaz y desarrollo, se tomaron en cuenta diez (10)regiones para el diálogo público, a saber: OrienteAntioqueño, Macizo Colombiano Alto Patía, La

Mojana, Bajo Magdalena, Norte de Santander, Meta,Magdalena Medio, Canal del Dique, Montes deMaría y Cesar.

Con este mapa de acción definido, se establecieronplanes de trabajo para lograr los cuatro insumosprincipales del proceso de construcción de los

Proceso de Diálogo Público

EXPECTATIVAS DE LA CIUDADANÍA

A lo largo del diálogo público realizado para laconstrucción de la propuesta de lineamientospara la política pública, los ciudadanos queparticiparon expresaron grandes expectativassobre el resultado. Entre las principalesexpectativas, vale la pena destacar las siguientes:

• Que la política pública se cumpla, que no sea

solo un listado de objetivos y actividades.• Que los resultados de la política pública tengan

una incidencia real, con impactos concretos.• Que las estrategias y acciones llamen la atención

sobre los problemas estructurales.• Que el proceso movilice la voluntad política

necesaria para que lo anterior se cumpla.

1. INTRODUCCIÓN

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1. INTRODUCCIÓN

lineamientos de política pública, además delestado del arte y la aproximación conceptual ya

mencionados. Estos cuatro insumos son: talleressobre experiencias internacionales, monograíasregionales, grupos ocales y sondeo de opinión.

Talleres de Experiencias Internacionales

El objetivo de este insumo era una revisióngeneral de lecciones aprendidas en experiencias deconstrucción de paz y desarrollo en otros países,para lo cual se realizaron dos talleres con expertosresidentes en Colombia, dos videoconerencias

con expertos en América Latina y 4 entrevistas conexpertos en Centroamérica. En total participaron17 expertos, quienes aportaron reflexiones sobreaquellas estrategias que pueden uncionar y aquellassituaciones que se deben evitar en los procesos deconstrucción de paz.

Para los talleres se prepararon borradores dedocumentos sobre lecciones aprendidas y nudoscríticos de procesos de construcción de paz ypostconflicto en otros países. Con los aportes de losexpertos internacionales se elaboró un documentotitulado Construcción de paz y desarrollo: algunaslecciones basadas en experiencias internacionalespara la ormulación de lineamientos de políticapública, el cual hace parte de los anexos ydocumentos de soporte de los lineamientos.

Monografías Regionales

eniendo en cuenta las diez (10) regiones definidas

para el diálogo público, se prepararon sendosdocumentos de análisis específico para cada región.Cada documento aborda la trayectoria reciente delconflicto armado en la región, analiza el impactode las iniciativas de construcción de paz, identificalos principales obstáculos para la superación del

conflicto y ormula algunas recomendaciones depolítica pública de paz y desarrollo regional.

Se llevó a cabo una convocatoria para queinvestigadores de las diez (10) regiones elaboraraneste documento, luego se revisaron y comentaron.Después, los investigadores entregaron versionesfinales de cada monograía. Estos diez (10)documentos son anexos y documentos de soportede los lineamientos.

Grupos Focales

Con el fin de recopilar inormación sobre elconocimiento, actitudes, experiencias y percepcionesdirectamente de los ciudadanos sobre las iniciativasde construcción de desarrollo y paz en su región, serealizaron once (11) grupos ocales, uno en cada unade las regiones priorizadas y un piloto en Bogotá. Losparticipantes se definieron conjuntamente con cadaPRDP y en total asistieron 158 representantes deorganizaciones sociales de base, gremios, academiay entidades públicas y privadas.

Los objetivos de los grupos ocales ueron: identificarlas experiencias a nivel territorial que podrían serllevadas a la política pública del nivel nacional,reflexionar sobre los actores de éxito o racaso delas experiencias más relevantes, y los obstáculosque han tenido que superar, y recopilar expectativasy propuestas sobre el alcance de una propuesta delineamientos de política pública. Los grupos ocalespermitieron además identificar nuevas experienciasy los inaltables en una política de paz y desarrollo

regional.

Para cada grupo ocal se elaboraron relatoríasdetalladas, luego se analizaron en ormatosindividuales y finalmente se sistematizaronconjuntamente según temas y aportes. odos estos

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1. INTRODUCCIÓN

y preocupaciones. No pretendió realizar unaevaluación a la implementación, resultados oimpacto de los PRDP o de los Laboratorios de paz.

Los resultados del sondeo de opinión y su análisishacen parte de los anexos y documentos de soportede los lineamientos.

Encuentros Regionales

La tercera versión de este documento ue insumobásico para la deliberación en doce encuentrosregionales promovidos y organizados por elDepartamento para la Prosperidad Social con elapoyo del Departamento Nacional de Planeación y

la Red-Prodepaz. Esos encuentros se llevaron a cabodurante los meses de mayo y junio en las siguientesregiones:

• Oriente Antioqueño • Montes de María • Canal del Dique • La Mojana • Magdalena Medio • Meta • Norte de Santander • Guaviare • Macizo Colombiano Alto Patía • Caquetá

• Bajo Magdalena • Cesar

El 11 de junio se realizó en Bogotá el EncuentroNacional: “Paz y Reconciliación: Veinte Años deExperiencias Regionales” apoyado por la UniónEuropea y el Banco Mundial, al cual asistieron

delegados de los encuentros regionales. En eseescenario hubo diálogos sobre políticas entredelegados de dierentes agencias y entidades delEstado con los representantes de los encuentrosregionales. Allí se planteó la necesidad de construirun mapa de capacidades regionales que permitaconstruir modelos específicos de reconciliaciónpara las regiones. Se señaló la importancia de alinear

documentos hacen parte de los anexos y documentosde soporte de los lineamientos.

Sondeo de Opinión

Los aportes de los ciudadanos no se limitaron aquienes asistieron a los grupos ocales, sino quese diseñó una estrategia que permitió recogerdirectamente opiniones de pobladores de cada unade las regiones. El sondeo de opinión indagó a laciudadanía sobre el conocimiento y participaciónen las estrategias desarrolladas por los PRDP y losLaboratorios de paz. ambién sobre los programas yestrategias estatales desarrollados para la superación

de la pobreza, la inclusión social, la reconciliación,la recuperación de los territorios y la atención yreparación a las víctimas de la violencia.

Adicionalmente, el sondeo de opinión indagó porla percepción del actual proceso de negociación,la participación ciudadana en las instancias deplaneación territorial, la confianza en el Estado y lasexpectativas y retos sobre el crecimiento económicoy productivo regional.

Para lograr estos objetivos, el sondeo de opiniónse realizó bajo un modelo no probabilístico (susresultados son usados en términos exploratoriosy de tendencia sobre zonas geográficas y grupospoblacionales específicos) y estuvo dirigido aciudadanos residentes en la zona urbana de 17 delos municipios de influencia directa de los PRDP delas diez (10) regiones señaladas, incluyendo hogaresmás vulnerables y menos vulnerables, y al sectorproductivo. Se llevaron a cabo 2635 encuestas; 2.296

a hogares residentes de los municipios seleccionados,y 339 a unidades productivas y comerciales ubicadasen la zona urbana del municipio.

El sondeo de opinión tuvo en cuenta las característicaspropias y divergencias de los territorios, ya que nobuscó realizar generalizaciones, sino identificaraspectos en común y principales percepciones

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1. INTRODUCCIÓN

la cooperación internacional con los programasnacionales y de articular un gran proceso deplaneación participativa del desarrollo regional para

la paz. En las relatorías de las discusiones sostenidas

Mensajes y Temas Clave planteados en el Encuentro Nacional

en el encuentro por los diversos representantesde las regiones se recalcaron algunos temas comocuestiones clave para una política de desarrollo

regional, paz y reconciliación:

• Economías amiliares: campesinas y populares. Acceso de las amilias a activos productivos.• Interculturalidad: Educación intercultural, pertinente y promotora de las identidades locales,

regionales y de un sentido de pertenencia a la Nación.• Reservas campesinas como reservas agroalimentarias.• Banco de omento popular.• Planes de Vida.

• Reestructuración del sistema educativo. Dignificación de las condiciones sociolaborales de losdocentes y orientación de la educación hacia la ormación de liderazgos y la construcción de sujetospolíticos para la democracia.

• Necesidad de mejorar la inormación de los niveles territoriales.• Importancia de la comunicación para el desarrollo de metodologías orientadas hacia la articulación

de proyectos.• Seguimiento contínuo a la aplicación de la normatividad que protege a los territorios de las

comunidades: veedurías pluriétnicas.• Caja de herramientas para la enseñanza del conflicto en las aulas. Es importante no sólo cómo

enseñamos a tramitar los conflictos sino también como aprendemos a reflexionar sobre lo que nospasó. El sujeto político no sólo reflexiona sobre el uturo sino también sobre el pasado.

• Activación de los consejos departamentales y municipales de paz. Empoderamiento de las regiones.• Reinsertar a toda la población colombiana en una cultura de paz. Poner fin a la estigmatización de

los desmovilizados y verlos como una uerza ciudadana para la paz y un activo para el desarrollo.• Garantizar la aplicación eectiva de la ley y las normas jurídicas que protegen a las comunidades.• erminar con la lógica de la participación sin poder para pasar a una participación eectiva.• Fortalecer las alianzas público-privadas.• Formalización de la economía de la mano con la expansión de los derechos.• Responder a las víctimas pero también al reto de la inclusión social.• Llevar a cabo planes territoriales para las víctimas• Participación eectiva no es una cuestión de diseños sofisticados sino de la promoción de una

sociedad dinámica y política.• Desaprender la estigmatización y aumentar la confianza en las organizaciones sociales y populares.• Superación de la ragilidad del Estado Social de Derecho en las regiones en conflicto.• El desarrollo económico no puede ir en contravía de la vida y el desarrollo humano.• Hacer eectivos los recursos para mitigar los eectos negativos de la minería.

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1. INTRODUCCIÓN

• Aumentar los recursos del sistema general de participaciones (15% para el desarrollo rural). Reormarural participativa: Una política con modelos de desarrollo rural que se definen en cada territoriocon las organizaciones sociales y la comunidad.

• Desarrollo rural con enoque territorial.• Apoyo a la cartograía municipal.• Inversión y asistencia técnica en las Zonas de Reserva Campesina.• Desarrollo de figuras como las provincias, con recursos y poder decisorio.• Aplicación de la ley 1448 con sentido de reconciliación. Política de restitución como construcción

de paz.• Desarrollo incluyente como garantía de no repetición.

Algunos puntos específicos de las propuestas y temas planteados en los encuentros regionales se anotan másadelante en las líneas estratégicas correspondientes.

Adopción del Enfoque Territorial

La ormulación de lineamientos de una políticapública nacional para la construcción de paz ydesarrollo con enoque regional y local tuvo encuenta las características específicas del enoqueterritorial en las políticas públicas.

Las políticas públicas nacionales suelen tenerserios problemas al momento de implementarse endiversos niveles territoriales; por esta razón, incluirclaramente el enoque territorial de las políticaspúblicas cobra relevancia. El objetivo es encontrarla orma más eficaz para implementar políticaspúblicas nacionales en lo territorial y que lasmismas logren el impacto esperado. En este sentido,es importante resaltar las distintas características delenoque territorial y como éstas tienen implicacionesimportantes que se deben considerar al momentode entender, ormular e implementar las políticaspúblicas.

En estos lineamientos se asume el territorio comouna como construcción humana que se configura enla medida en que las personas que lo habitan creanlazos e interacciones entre sí, y pueden distinguirse

en distintos niveles y espacios (Beltrán, Bohórquez,Pardo, Ramírez, Rendón y Sanabria, 2011, p. 9).En este sentido, se asume que el territorio es unespacio en el que confluyen diversos actores quedeben interactuar entre sí para ortalecer distintosprocesos de decisiones colectivas y públicas. Elterritorio es una arena de la acción colectiva. Elpapel de los PRDP en la construcción de región

está relacionado, precisamente, con su rol comoplataormas de articulación de la acción colectiva.

En concordancia con lo anterior, se ormulan estoslineamientos teniendo en cuenta la existencia dediversos territorios y espacios que responden ademandas y necesidades dierentes. En un mismoespacio geográfico pueden existir territorios, queaunque compartan ciertas características, tienendemandas y problemáticas dierentes.

Es importante que los diversos actores organicensus territorios mediante el uso de instrumentosque permitan articular “las comunicaciones,interacciones y conflictos en la pretensión de resolversus necesidades y deseos” (Beltrán et al, 2011, p. 10).El territorio, desde el gobierno y desde lo político,se concibe como un espacio de interacción y acción

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1. INTRODUCCIÓN

colectiva en el que se toman decisiones sobre temasque, en cada contexto, transitan hacia el escenariode la agenda pública territorial.

Por lo tanto, la ormulación de lineamientosde política pública de construcción de paz conenoque regional y local debe tener en cuenta lasparticularidades de los territorios. ambién debecontar con la flexibilidad necesaria para adaptarsea esos contextos locales y regionales. De hecho,el proceso de construcción de esta propuesta delineamientos ha estado guiado por el propósito deidentificar dinámicas propias del conflicto armado yel desarrollo en cada territorio. Otras características

que se tienen en cuenta en esta propuesta delineamientos, apropiadas para la ormulación yanálisis de políticas públicas con enoque territorial(Calvo, 2005, p. 3), son:

• Multidimensionalidad: No limitar lo territorialexclusivamente a la economía rural o marginal.Esta característica del enoque territorial suponetener en cuenta los aspectos ambientales, políticos,sociales y culturales, que también tienen impactosobre el territorio.

• Multisectorialidad: ener en cuenta las distintasactividades y los distintos sectores presentes enel territorio. Si bien en la estructuración de lapolítica pública se deben priorizar alternativas desolución, éstas deben en sí mismas ser analizadasy diseñadas con perspectiva multisectorial.

• Capitales humano, social y natural: Debe tenersepresente la capacidad de las personas (capital

humano), sus relaciones y redes (capital social)y los recursos naturales existentes. Los recursosdisponibles para la implementación y los que se verán aectados por la política en lo territorialdeben ser incluidos de manera integral.

• Articulación urbana – rural: Las dimensionesurbana y rural deben articularse adecuadamente,

teniendo en cuenta las políticas de ordenamientoterritorial y la autonomía de las regiones y laslocalidades. En este sentido, cada uno de los

territorios puede tener su propia dinámica deinterdependencia entre las realidades urbanas ylas rurales.

• Valor agregado territorial: Se genera a través dela articulación de los procesos productivos quese dan en el territorio, pero también se incluyeel valor agregado de un territorio en otrasdimensiones (cultural, social, ambiental, etc.).

Sobre la cuestión urbano-rural vale la pena recalcar

que la mayoría de las cabeceras municipalesclasificadas como “zona urbana” están inmersas enel mundo rural. Además, no hay una ruptura o unadiscontinuidad nítida entre ambas categorías. Lourbano es en cierto sentido una prolongación de lorural y viceversa. El índice de ruralidad del Inormede Desarrollo Humano de 2011, Colombia Rural:Razones para la Esperanza, muestra que tomando enconsideración la densidad poblacional y la distanciaque separa a las cabeceras municipales de los centrosurbanos, se puede concluir que Colombia es muchomás rural que lo que se puede inerir a partir de ladistinción convencional entre urbano y rural.

En la medida en que los distintos elementos antesmencionados logren articularse adecuadamente,la política pública tendrá mayores posibilidades delograr impactos positivos en los niveles territorialesy estará en mejores condiciones para contribuiral ortalecimiento de los actores sociales y susrelaciones.

Integralidad de las Estrategias

De acuerdo con el Inorme ¡Basta Ya! Colombia:Memorias de Guerra y Dignidad, el prolongadoconflicto armado ha dejado su impronta sobreel ordenamiento jurídico del país. Por esa razón,se necesita “ajustar, modificar y derogar aquella

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1. INTRODUCCIÓN

normativa que interfiera” con los objetivos dela construcción de paz (Grupo de MemoriaHistórica, 2013, p. 402). Para orientar -como

propone el mencionado inorme- la configuracióninstitucional del Estado hacia la construcción de lapaz, los lineamientos de política pública que aquí seproponen, plantean estrategias concordantes con“los propósitos de paz, democracia, inclusión socialy vigencia del Estado Social de Derecho atendiendode manera especial el enoque dierencial quese impone en temas de género, etnia, edad, ydiscapacidad entre otros” (Ibídem).

Es pertinente precisar, en este punto, que los

lineamentos de política púbica para la paz y eldesarrollo regional y local no están supeditados ala firma de un acuerdo de paz con la guerrilla, nia la eventual terminación del conflicto armado.Están orientados hacia la construcción de pazy desarrollo en las regiones aún en medio delconflicto. No obstante, las estrategias planteadastambién van orientadas a complementar lasagendas específicas de un eventual postconflicto.Esas estrategias se inscriben en el enoque de la pazpositiva y se orientan hacia la apertura de espaciospara la transormación y adecuada resolución delos conflictos en las regiones. En ese sentido, lasestrategias planteadas deben concebirse como partede un conjunto más amplio y cotidiano de prácticasy actitudes permanentes de construcción de paz(Lederach, 2007) que incluyen:

• Comprender a los actores y sus contextos, procesos,temas, historias, perspectivas y construccionessociales propias.

• Hacer eectiva una mayor participación de losactores y crear espacios de intercambio entre ellos.• Dierenciar y comprender los dierentes discursos

de legitimación de las conductas de los actores.

• No descartar a priori sin indagar sus razones,expresiones de apatía y resistencia.

• Desmontar pautas culturales y de lenguaje que

alientan la desconfianza generalizada, la altade una cultura de debate y actitudes permisivasrente a expresiones violentas.

• Identificar y analizar los actores que omentan unclima de violencia o una cultura de paz en cadacontexto.

• Articular el pensamiento analítico con empatíae intuición, abrir espacios para el pensamientonuevo y la creatividad.

• Crear mayor aceptación y comprensión para lasexpresiones aectivas.

• Articular los dierentes niveles y dimensiones delconflicto, desde lo micro, personal e inmediato,pasando por las relaciones a nivel comunitario,hasta lo macro y los asuntos estructurales eideológicos.

Estrategia de Incidencia

El diálogo público para la construcción de loslineamientos de política pública no se limita a lageneración de los insumos ya mencionados. Elproceso continúa con los diálogos regionales queel Departamento para la Prosperidad Social estápreparando, además de la publicación de variosde los productos del proceso de recopilación deinsumos para la construcción de esta propuesta.

El propósito es que este documento se conviertaen un insumo importante para el proceso deelaboración del Plan Nacional de Desarrollo delpróximo gobierno y que sea a su vez, una guía para

las agendas de construcción de paz no sólo de lasagencias del Estado y de las entidades territorialessino también, de los actores sociales en el nivelregional y nacional, la cooperación internacional yel sector privado.

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1. INTRODUCCIÓN

Estructura de los Lineamientos de PolíticaPública

El componente principal de los lineamientoscorresponde a las siguientes cinco líneas estratégicaspara la política pública además de una líneatransversal sobre la cuestión territorial:

1. Más empleo para los jóvenes2. Buen aprovechamiento de los recursos naturales

renovables y no renovables3. Mejoramiento de condiciones de uso y propiedad

de la tierra4. Protección a la economía campesina y con empleo

decente

5. Mejor gobierno y más gobernabilidaddemocrática

A continuación, antes de las cinco líneas estratégicas,se presentan algunas consideraciones preliminaressobre el enoque y alcance de los lineamientosde política pública, los aportes de los ProgramasRegionales de Desarrollo y Paz PRDP y de losLaboratorios de Paz, la problemática identificadadurante el proceso de diálogo público y generaciónde insumos (conflictos sociales y nudos críticos), losprincipios y los objetivos de política pública.

2. ENFOQUE Y ALCANCE

Enfoque de la Propuesta de Lineamientos dePolítica Pública: Agendas Interconectadas de laConstrucción de Paz

El proceso de diálogo público llevado a cabo parala ormulación de estos lineamientos de políticapública de paz y desarrollo demostró, una vez más,que Colombia tiene una larga experiencia haciendola guerra, pero también construyendo la paz.Nuestro país es quizá el caso más emblemático deconstrucción de paz en medio del conflicto armado.ambién el proceso de diálogo público reafirmó lanecesidad de ortalecer y ampliar en la práctica laidea de que la construcción de paz debe entenderseen términos de lo que se conoce como el enoque de

“paz positiva”.1 Poner fin al derramamiento desangre, superar la prounda escisión de nuestracomunidad política, no sólo es un fin valioso ensí mismo sino que es, además, una condiciónnecesaria para construir una sociedad bienordenada, es decir, sin competidores armados,sin elevados niveles de violencia societal y sindesigualdades injustas. Pero no es una condiciónsuficiente.

No sólo es considerable el riesgo de reanudaciónde los conflictos armados una vez éstos hanterminado2. Además, son recuentes los casos enlos que tiene lugar una transición que va no de laguerra a la paz sino de la guerra a lo que puede

1. El origen del concepto de paz positiva puede rastrearse hasta la noción de violencia estructural propuesto por Galtung (1969), la cual corresponde a aquellas fallas distributivas o de reconocimiento que impiden a las personas en situación de desventaja, contar con las realizaciones que serían posibles para todos losindividuos, dado el nivel de desarrollo de la sociedad en su conjunto. La violencia personal y directa corresponde a una situación en la que hay un agente, unsujeto claramente identicable, que causa daño a otro. La violencia estructural es indirecta de modo que, “cuando un marido golpea a su esposa hay un clarocaso de violencia personal, pero cuando un millón de esposos mantienen un millón de esposas en la ignorancia, hay violencia estructural (Galtung, 1969, p. 171). Lapaz negativa equivaldría entonces a la ausencia de violencia personal y directa, mientras que la paz positiva corresponde a la ausencia de violencia estructural.2.Algunos estiman que el riesgo de resurgimiento del conicto armado es de 23% en los primeros cinco años posteriores al acuerdo de paz, y de 17% en lossiguientes cinco años (Collier, Hoefer y Söderbom 2006, citados por Call y Cousens, 2008, p. 5). De hecho, “dado que la violencia durante las guerras civiles estípicamente intermitente ¿Cómo podemos determinar cuándo una vieja guerra termina y cuándo una nueva comienza? ¿Cómo podemos distinguir el nal deuna guerra civil y el comienzo de un período de politicidio, genocidio, terrorismo u otra forma de violencia? (Sambanis, 2004, p. 816).

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3. Esos logros están representados en el hecho de que luego de diecisiete años después de la rma del acuerdo de paz, el antiguo grupo guerrillero, FrenteFarabundo Martí para la Liberación Nacional, convertido luego en partido político ganó las elecciones presidenciales de 2009 (Córdova, Macías y Ramos, 2012).4. Cifras basadas en UDCP Conict Termination Dataset v.2010-1 http://www.pcr.uu.se/research/ucdp/datasets/ucdp_conict_termination_dataset/5. Durante la guerra fría el porcentaje de victorias como proporción de los conictos que terminaron entre 1946 y 1989 fue mucho mayor: 49%.

considerarse una situación de paz violenta. Es decir,la ausencia de un conflicto armado declarado pero laexistencia de altísimos niveles de violencia societal,

la cual, puede ser definida como un conjunto demaniestaciones de violencia personal y directallevadas a cabo por agentes individuales o colectivosque no representa una escisión de la soberanía,como la que representan los competidores armadosdel Estado en un contexto de conflicto armado,pero que refleja hondas racturas en la sociedadrelacionadas con la violencia estructural.

En nuestra región, El Salvador y Guatemala son dosclaros ejemplos de transición del conflicto armado

hacia la paz violenta. El Salvador, en particular,representa una de las intervenciones de paz másexitosas desde que Naciones Unidas puso en marchaen Namibia en 1989, la primera de una serie deoperaciones de construcción de paz, dierentes a lasacciones tradicionales orientadas hacia el logro deacuerdos de paz (peacemaking), y el despliegue deuerzas para monitorear el cumplimiento del cese aluego y la prevención de agresiones entre las partes(peacekeeping). Sin embargo, y a pesar de los notableslogros de la construcción de paz en El Salvador3 , lastasas de homicidios en ese país han estado durantetodo el postconflicto muy por encima de lo que losexpertos consideran corresponde al umbral a partirdel cual el nivel de homicidios puede considerarseepidemiológico (Kliksberg, 2008).

La construcción de paz se dierencia de los enoquesmás tradiciones de peacemaking y peacekeeping enel sentido de que se trata de levantar las estructurasque impidan una recaída en la conrontación

armada (o que acoten su prolongación en casos deconstrucción de paz en medio del conflicto), lo queimplica “identificar y apoyar aquellas estructuras que

tenderán a consolidar la paz y promover un sentidode confianza y bienestar entre la gente” (Boutros-Ghali, 1992, párr. 55). De modo que la construcción

de paz implica ir más allá del enoque de la meraausencia de conrontación armada (paz negativa)e involucra políticas para la gestión incluyente yparticipativa de los conflictos sociales, orientada aevitar que éstos se tramiten en orma violenta o quesean aprovechados por los competidores armadosdel Estado para capitalizar el descontento.

Poner fin al conflicto armado en Colombia requierela firma de un acuerdo de paz. Entre 1990 y 2008terminaron en el mundo 178 conflictos armados de

los cuales 65 (36%) lo hicieron con un acuerdo depaz o con alguna órmula de cese al uego, mientrassólo 26 (14%) lo hicieron mediante la victoria dealguna de las partes4 . En el mundo de la postguerraría es cada vez más diícil lograr la derrota definitivade la contraparte5 . Eso es claro en Colombia dondehay evidencia de rendimientos decrecientes en laoensiva militar del Estado (Granada, Restrepo,Vargas, 2009).

Pero un acuerdo de paz –por deseable y necesarioque sea- no es condición suficiente ni para lapaz negativa ni para la paz positiva. En primerlugar, hay que tener en cuenta que en Colombiaya se han firmado diversos acuerdos parcialesde paz. Después de los allidos acuerdos con lasFARC durante el gobierno de Belisario Betancur(1982-1986), el presidente Virgilio Barco (1986-1990) pactó la paz con el M-19 en un procesoque culminó durante la administración de CesarGaviria (1990-1994), la cual logró acuerdos de paz

con el Partido Revolucionario de los rabajadoresPR, acciones del Ejército Popular de LiberaciónEPL, el Movimiento Quintín Lame, una disidencia

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del ELN (Corriente de Renovación Socialista) y elMovimiento Independiente Revolucionario. En2003 el gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-

2010) puso en marcha el proceso de negociacióncon las Autodeensas Unidas de Colombia elcual condujo a la desmovilización de un númeroimportante de personas. En 2009 había en el paísalrededor de 50.560 desmovilizados, de los cuales31.671 correspondían al proceso de desmovilizaciónde paramilitares llevado a cabo entre noviembre de2003 y agosto de 2006 (Guáqueta y Arias, 2011, p.466).

Sin embargo, la ausencia de un acuerdo

comprehensivo de paz que involucre a todos losactores armados en una guerra compleja como lacolombiana -que se caracteriza por tener múltiplesactores- impide entrar realmente en una dinámicade postconflicto. Aunque la desescalada de la guerrade lugar a que en algunas regiones –como en el casodel Oriente Antioqueño- se pueda percibir ciertatransición hacia una situación de postconflicto(Cardona, 2013). En cualquier caso, se trataría de unatransición rágil en la medida en que el enómenoparamilitar ha mutado pero no ha desaparecido. “[S]uponer que con las desmovilizaciones realizadas sepuede desmontar el proyecto paramilitar equivale adecir que es posible recoger con los dedos la gota demercurio que cae sobre el piso” (Alonso, Giraldo ySierra, 2007, p.143).

El riesgo de transitar desde un conflicto armadoa una situación de postconflicto violento opaz violenta implica la necesidad de modificaraquellas características del estilo de desarrollo que

contribuyen no sólo a la reproducción geográfica,social y demográfica de los competidores armados

del Estado, sino que además nutren diversasexpresiones de violencia y criminalidad. No escorrecto interpretar el enoque de paz positiva como

sinónimo de una noción maximalista de la paz. El vínculo entre paz y desarrollo que el enoque de pazpositiva propone no es una lista de mercado sinola identificación y transormación de conflictos,tensiones y desequilibrios sociales y regionales quecontribuyen tanto a la prolongación de los conflictosarmados (o a su eventual reaparición) como a laexpansión de diversas actividades criminales quedegradan las guerras e impiden hacer de la paz, unaexperiencia realmente pacífica.

Las allas de gobernabilidad que se expresan en i)gestión inadecuada de las políticas de desarrollosocioeconómico, ii) corrupción y particularismoen la provisión de bienes públicos y meritorios, iii)acumulación de uertes desventajas por parte deciertos grupos poblacionales o habitantes de ciertaszonas geográficas en el acceso a las oportunidadeseconómicas y políticas (desigualdades horizontales),son actores que aumentan el riesgo de conflictoarmado y alientan su duración (Malone y Nitzschke,2009).

En Colombia, el largo episodio de una guerracompleja que ha tenido varios actores y varias díadasinvolucradas6 , ha encontrado en la desatención deciertos conflictos sociales y en el sesgo anticampesinodel estilo de desarrollo, uertes mecanismosde retroalimentación que han contribuido asu prolongación (Uribe López, 2013). En esascondiciones, la construcción de paz entendidacomo la remoción de los actores que promueven la

continuidad de la guerra -y que podrían alentar lareproducción de diversas ormas de criminalidad y

6. La base de conictos armados de la Universidad de Uppsala y el Instituto de Investigaciones sobre Paz de Oslo PRIO, introduce el concepto de “díada” quepermite diferenciar al interior de una misma situación de conicto distintos ejes de disputa marcados por cada pareja de actores en lucha. La base dene losactores en lucha como “partes”. “Partes primarias” son aquellas que plantean posiciones incompatibles entre ellas. Una restricción que propone es que al menosuna de las “partes primarias” debe ser el gobierno de un Estado. Las “partes secundarias” son otros Estados que se involucran en el conicto aportando tropasque apoyan activamente a una de las partes primarias. Una díada es entonces un conicto entre dos partes primarias.

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violencia en un escenario de postconflicto- implicanecesariamente la modificación de los aspectos másregresivos del estilo desarrollo.

A pesar del gran dinamismo del conflicto armado,hay aspectos recurrentes. Estos configuran lascontinuidades de la guerra y aparecen de manerareiterada en los diagnósticos que la explican. Entreotros, se cuentan la concentración de la tierra queimpide resolver el problema agrario; la presenciadesigual del Estado en las perierias del país,aunado a una integración territorial precaria y uncreciente abandono del país rural; la prevalencia deuna economía extractiva que no solo desconoce los

derechos de sus legítimos e históricos propietarios,sino que depreda, arrasa y acumula sin generar undesarrollo social sostenible (Grupo de MemoriaHistórica, 2013, p. 192).

7. “[E]n Colombia no ha habido un verdadero proceso de paz. Ha habido procesos exitosos en el pasado con diferentes grupos –M-19, EPL, CRS– pero no hahabido un proceso de paz territorial, no ha habido un proceso de paz que se instale en las regiones y logre el verdadero cierre del conicto… La paz no se tratade recibir un fusil para entregar un taxi o una panadería. Se trata, repito, de quitar las armas del camino para poder transformar unos territorios y reconstruir elpacto social en las regiones. Para garantizar que no vuelva a haber guerra” Sergio Jaramillo, Alto Comisionado para la Paz. El Tiempo, 13 de mayo de 2013. http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12796874.html

Las agendas del desarrollo y la paz estánestrechamente relacionadas. Por esa razón, laeventual firma de un acuerdo parcial de paz con las

FARC, no va a producir en orma automática la paz enlos niveles regional y local, escenarios principales dela guerra. Ante la eventualidad de que la negociaciónpolítica ponga fin al conflicto armado en Colombia,es necesario tener claro que la construcción depaz tiene un horizonte temporal de mayor alcancey una dimensión territorial mucho más amplia7.La construcción deliberada de sinergias entre laspolíticas nacionales en los ámbitos de seguridad,socioeconómico y humanitario, político, de justiciay reconciliación, y las iniciativas locales y regionales

de desarrollo y paz, son piezas imprescindibles en elrompecabezas de una paz firma y duradera.

Alcance de la Propuesta de Lineamientos dePolítica Pública

Esta propuesta de lineamientos de política pública

se inscribe en una parte de la intersección entre lasagendas de la construcción de paz y las agendasdel desarrollo. No se ocupa –ni le correspondehacerlo- de todas las áreas de la construcción depaz, un ámbito con sub-campos especializados ycomplejos que incluyen temas relacionados conseguridad, desarme, desmovilización y reinserción,derechos humanos, reormas electorales, asistenciahumanitaria, justicia transicional y justiciacorrectiva, verdad, reconciliación, y desarrollo

socioeconómico. ampoco se ocupa de todas lastareas necesarias para la promoción del desarrollo

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8. Categoría analítica que se abordará más adelante en el documento, entendida inicialmente como los problemas sobre los que una intervención de políticapública tendría mayor impacto y signicaría una mejora sustancial de la situación.

humano (Gráfico 1). Los lineamientos de políticaque aquí se plantean tienen un alcance mucho másmodesto pero no por ello menos importante.

Se trata, undamentalmente, de identificar aquellosnudos críticos8, problemas y desequilibriosdel desarrollo regional que contribuyen a lacontinuación de la guerra, aumentan el riesgode recaída en ella en caso de una eventual ase depostconflicto, y disminuyen las posibilidades deque dicha ase logre evitar constituirse en unasituación de paz violenta en la que el conflictoarmado sea reemplazado por elevados niveles de violencia societal. En consecuencia, el ámbito en el

que se inscriben estos lineamientos de política es elde aquellas características del desarrollo regionalidentificadas durante el proceso de generación de

insumos y diálogo público (Gráfico 2), que tienenuna relación directa con las oportunidades parala reproducción de los competidores armados del

Estado y las diversas expresiones de la delincuencia.Esas características son:

1) La incapacidad del aparato productivo paraincorporar en la economía ormal a la población,dando lugar a la existencia de un crecienteejército de reserva disponible para las diversasexpresiones armadas y delincuenciales;

2) La configuración de procesos de acumulaciónexcluyente en regiones con economías de enclave;

3) El sesgo anticampesino del estilo de desarrollo;

4) Las allas de la gobernabilidad y del ordenamientodel territorio que se expresan en una débilcapacidad del Estado en las regiones.

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3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

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“El Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio establece que el objetivo es la paz; y que el desarrollodetermina la paz. Es decir, que de la orma como hagamos el desarrollo depende el tipo de paz que consigamosen la sociedad. Es necesario poner en evidencia que lo que está en juego en el PDPMM es la consecución de la paz. Cada proyecto emprendido se hizo para enrentar un conflicto y, al enrentarlo, para llegar a las raíces del problema estructural subyacente. Y para que a través de un grupo de proyectos pertinentes se pudiera llegar alconjunto de los conflictos estructurales de la Región y poner en marcha el proceso irreversible de su solución”(De Roux, p.7, 2007)”.

y iii) durante el largo plazo que corresponde alpostconflicto. Como ya se señaló, Colombia es un

caso emblemático de construcción de paz en mediodel conflicto armado. Entre las múltiples iniciativaslocales de construcción de paz y desarrollo en losterritorios, los Programas Regionales de Desarrolloy Paz PRDP10 y los Laboratorios de Paz se destacanpor trabajar en orma simultánea las agendas depaz y desarrollo, plantear un enoque territorialque no se circunscribe a los límites político-administrativos, tener un horizonte temporal que vamás allá de los ciclos electorales nacionales y locales,

y por su papel de interlocución e intermediaciónentre las comunidades, el Estado y la comunidadinternacional (García, 2009).

Los PRDP son “sistemas de coordinación quesurgen de iniciativas de la sociedad civil a nivellocal. Son pluralistas, incluyentes, autónomos,conormados por organizaciones que comparten uninterés común de construir un país en paz mediantela participación comunitaria en los niveles local

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZY LOS LABORATORIOS DE PAZ

9. Algunas de estas iniciativas han sido visibilizadas y reconocidas por el Premio Nacional de Paz promovido por la Casa Editorial El Tiempo, Proantioquia,Caracol Radio, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL), http://www.fescol.org/index.php?option=com_content&view=article&id=32:premio-de-paz&catid=18:proyectos-y-alianzas&Itemid=19. Además, el Banco de Buenas Prácticas para Superarel Conicto del PNUD presenta una breve descripción de 276 prácticas relacionadas con la apertura de espacios humanitarios, atención a las víctimas,prevención del reclutamiento, gestión democrática de los conictos locales, educación para la paz y la convivencia, etc. http://www.saliendodelcallejon.pnud.org.co/nuestras_bpracticas.shtml También es necesario mencionar la Red de Iniciativas y Comunidades de Paz desde la Base: http://www.pazdesdelabase.org/index.php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=210. El primer PRDP es el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, el cual inició sus actividades en 1995, en un contexto de escalamiento del conictoarmado. En la actualidad existen unos veintidós PRDP en veinticuatro departamentos (García & Llinás, 2012, p. 273). Se pueden denir los PRDP como “iniciativas dela sociedad civil que, en diferentes regiones afectadas por el conicto y la pobreza, han decidido realizar una propuesta regional para dar inicio a un procesode cambio de estas condiciones” (García, 2009, p. 27).

En Colombia cobra validez plena la afirmación deHölderlin: “Allí donde crece el peligro, crece también

lo que nos salva”. Con la expansión territorial y elescalamiento del conflicto armado, también hanido creciendo las expresiones de resistencia de lascomunidades rente a la guerra, la búsqueda deespacios humanitarios en la regiones, iniciativaspara impedir el reclutamiento de niñas, niños yadolescentes, para proteger las escuelas, los caminos,las poblaciones y sus medios de vida, así comoiniciativas para promover la cohesión social de lascomunidades, el respeto a los derechos humanos, la

participación en los asuntos públicos y la búsquedade alternativas para la generación de ingresos enla legalidad. Existen múltiples esuerzos locales deconstrucción de paz en las regiones de Colombia9 .

Hancock & Iyer (2007 citados por Mitchell, 2012, p.5) identifican tres etapas en las que en un conflictoarmado de larga duración, las iniciativas locales yregionales de paz pueden tener lugar: i) durante elconflicto armado; ii) durante un proceso de paz;




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y regional. Buscan el desarrollo humano integral,sostenible, equitativo y con solidaridad” (Rodríguez,2012, p. 71). El enoque de paz positiva de losPRDP se concreta en su apuesta: no se trata sólo de

afirmar “primero la vida” sino además de plantear,“la vida con dignidad” (De Roux, 2008, p. 273). Dehecho, el carácter integrado de las agendas de paz ydesarrollo de los PRDP se expresa en sus principiosorientadores: i) Respeto por la vida y dignidad delos seres humanos; ii) Equidad y iii) DemocraciaParticipativa11 .

El primer aporte de los PRDP a la práctica de laconstrucción de paz en Colombia es reconocer lanecesaria simultaneidad y complementariedad entrepaz y desarrollo y en particular, el hecho de que unestilo de desarrollo que tiende hacia la equidadacilita la transormación de los conflictos. Laspreguntas del padre Francisco De Roux a propósitodel Magdalena Medio: ¿Por qué una región tan ricatiene tanta gente en la pobreza? y ¿Por qué en unaregión que ama tanto la vida se producen tantoshomicidios? están estrechamente relacionadasporque para los PRDP “la paz es el resultado deltipo de desarrollo que tenga lugar en la región” (De

Roux, citado por García y Llinás, 2012, p. 278). Enotras palabras: “omamos el nombre de ‘desarrolloy paz’ porque el desarrollo sostenible e integral quehacemos busca hacer los cambios estructuralesnecesarios para que la paz sea posible” (De Roux,citado por García, 2008, p. 22).

Los PRDP están orientados hacia la construcciónde inraestructuras de paz (Lederach, 2003) enel sentido de promover procesos que buscan la

transormación de las estructuras sociales y lospatrones de relación entre actores diversos12. LosPRDP van mucho más allá del ente ejecutor que seencarga de las unciones operativas, administrativas,

jurídicas y contables. El programa como tal “serefiere al proceso, la propuesta construida en ormacolectiva para una región” (García, 2009, p. 31).De ahí que los PRDP están en un nivel intermediode las arenas de construcción de paz, es decir,en un nivel mediador entre el nivel vertical -quecorresponde a los diálogos y compromisos entre elgobierno y las élites nacionales de un lado y las élitesde los competidores armados del Estado, del otro- yel nivel horizontal representado por los procesos depaz entre y al interior de las comunidades, al nivelde las bases (Mitchell, 2012)13.

El rol de los PRDP en la construcción de paz sebasa en últimas en su capacidad de interconectarespacios y actores de dierentes niveles para generarprocesos de cambio a partir de la capacidad deentretejer imaginativamente redes relacionales através de espacios sociales en contextos de violenciaprolongada (Lederach, 2007). En otras palabras,el nivel intermedio de los PRDP entre las arenas

de construcción de paz no corresponde sólo a unaunción mediadora sino también dinamizadora,capaz de desencadenar procesos de transormaciónregional.

Los PRDP han desarrollado proyectos en áreasdiversas como vida, justicia y paz (apoyo psicosociala las víctimas, educación para la paz y la resoluciónde conflictos, mecanismos alternativos de resoluciónde conflictos), sostenibilidad ambiental (pactos

11. Son los principios de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz tal y como están planteados explíci tamente por la Red Prodepaz: http://www.redprodepaz.org.co/somos/11 La Red Prodepaz es un espacio de encuentro para compartir lecciones aprendidas y promover iniciativas regionales que parte del reconocimientode que cada región tiene su propio contexto. Sin embargo, a pesar de la diversidad regional, el trabajo en red potencia la capacidad de diálogo con actoresrelevantes en la arena de “lo nacional” y aumenta las posibilidades de incidencia en las políticas nacionales.12. “[E]l conicto es completamente dinámico en el debate social. De ahí que nosotros no hagamos proyectos meramente para superar la pobreza o porque hayagrupos de desempleados, sino que buscamos dónde hay conictos en las regiones para convertir esos conictos en mesas de discusión y a esas mesas dediscusión en proyectos. Y, por medio de los proyectos, tratamos de tocar los problemas estructurales que hay en la región a sabiendas de que cada respuestaparcial es incompleta, pero siendo a la vez conscientes de que la respuesta total no puede darse de una sola vez” (De Roux, 2008, p. 270).13. Se trata de una distinción similar a los tres niveles de liderazgo en la construcción de paz planteados por Lederach (1997, p. 39): dirigentes principales (líderescon alta visibilidad); liderazgos intermedios (comisiones de paz, redes académicas, religiosas, humanitarias; líderes de base.




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para el uso racional de los recursos y protecciónde los ecosistemas, educación ambiental), culturay conocimiento (recuperación de la identidad

cultural, comunicación para el desarrollo y lapaz, valoración de las dinámicas económicaslocales y sus posibilidades, promoción del usocreativo del tiempo libre), desarrollo institucionaly construcción de capacidades de la sociedad civil(planeación participativa para el desarrollo local,capacitación en gestión local, educación para elliderazgo democrático, capacitación en derechoshumanos, desarrollo de sistemas de inormación),procesos productivos (seguridad alimentaria,integración de pequeños campesinos a cadenas de

valor, ecoturismo, agricultura orgánica, programasde empleo, incorporación de nuevas tecnologíasa las prácticas tradicionales de producción), etc.(Godnick y Klein, 2009)14

Las diversas evaluaciones llevadas a cabo muestranque a pesar de la diversidad de áreas y tipos deactividades puestas en marcha por los PRDP, losproyectos productivos han ocupado un lugarpredominante. Sin embargo esto no se debe aconsideraciones exclusivamente económicas ya quelos proyectos productivos son:

Los que transorman el capital social yamplían la capacidad regional de absorberinversión productiva, particularmente ensectores populares. Para lograr inversión con participación creciente de los pobladores encircuitos y procesos de desarrollo local, rural y urbano que supere la pobreza (De Rouxcitado por González, Castilla y Merchán,

2003, p. 26).

No obstante la importancia del valor agregado queen términos de densificación del tejido social y los

esuerzos realizados para “meter a la gente en laproducción para que la participación de la genteen la producción le permita a la gente acceder a los

bienes y servicios que busca” (De Roux, 2008, p.278), los proyectos productivos tienen un alcancerestringido a pesar de los múltiples beneficios paracomunidades específicas. Aunque son esuerzos enla dirección correcta, su potencial se ve limitado porlas dinámicas regionales de desarrollo económicoque no sólo son de mayor envergadura sino, quecon recuencia, van en contravía de la construcciónde paz15. Una seria restricción es la alta deconvergencia regional (o la nivelación por lo bajo)en términos de ingresos y calidad de vida de las

regiones más aectadas por el conflicto armado,asociada al predominio de actividades de bajaproductividad vinculadas a la distribución desigualde la propiedad rural (ganadería extensiva) o deactividades extractivas que hacen actible que “el PIBcrezca y que ello no se refleje ni en un mayor empleoni en salarios más altos” (González, Cardozo, Rivas,et al, 2011, p. 17).

Los PRDP pretenden crear condicionesde paz y desarrollo con dignidad en lasregiones, algo que es dierente a que la paz y el desarrollo de las regiones seránel resultado directo de su gestión. Lasrealidades regionales de pobreza, violencia y ausencia de Estado no serán superadas por el accionar exclusivo de los PRDP. Partede la dificultad de entender los PRDP es pretender que resuelvan de orma rápida yeectiva lo que no ha realizado el Estado enestas regiones (García Muñoz, 2009, p. 36)

En todo caso, los PRDP han demostrado laaplicabilidad del enoque de paz positiva aúnen los contextos más adversos, al subrayar en la

14. Godnick y Klein (2009) tomaron como base el trabajo de Arturo García y Alfredo Sarmiento en Programas Regionales de Desarrollo y Paz: Casos de CapitalSocial y Desarrollo Institucional. Bogotá, Fundación Ideas para la Paz y PNUD.15. En el Grupo Focal del Oriente Antioqueño realizado la sede de Prodepaz en Rionegro, una funcionaria de Prodepaz señaló que en una ocasión, un campesinode la región denió el desarrollo como una aplanadora. Una denición bastante contundente para ilustrar los vínculos negativos entre estilos de desarrolloexcluyentes y las posibilidades de paz.




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práctica que la paz firme y duradera no es viable siel estilo de desarrollo no es incluyente y equitativo,al apoyar proyectos productivos cuyos objetivos

trascienden los estrictamente económicos, y alponer en evidencia su potencial como mecanismo einstancia de intermediación entre las comunidades,las entidades gubernamentales del orden nacionaly la cooperación internacional. La experiencia y elpotencial de los PRDP corresponden a su capacidadpara generar relacionamientos estratégicos. Sin losPRDP, las posibilidades de plantear una estrategiade cooperación que desde lo local y regionalpermitiera contribuir a la promoción del enoquede paz positiva, hubieran sido muy restringidas.

Los Laboratorios de Paz ueron inicialmentepromovidos por la Unión Europea como estrategiade cooperación para apoyar la construcción de pazen el contexto de los diálogos de la administraciónde Andrés Pastrana (1998-2002) con la guerrillade las FARC. A dierencia del Plan Colombia queplanteaba un enoque de paz negativa (el desarrolloes una etapa posterior a la paz) y que privilegiabala dimensión vertical de construcción de paz(desde lo nacional a lo local), los Laboratorios hantenido un enoque de paz positiva que privilegiala construcción de paz desde lo local (Castañeda,2012) 16. ras la ruptura de las conversacionesentre el gobierno y las FARC y la puesta en marchade la Política de Seguridad Democrática de laadministración de Álvaro Uribe, la relación entre laspolíticas gubernamentales y los Laboratorios de Pazse movió entre la tolerancia y la tensión. Por un lado,se hizo explícito -en los propios planes nacionalesde desarrollo- el reconocimiento estatal del papel

positivo desempeñado por los Laboratorios de Paz,y por el otro, tuvo lugar una diícil acomodaciónentre dos enoques muy dierentes sobre la relación

entre paz y desarrollo y su práctica en las regiones.

No obstante las dificultades, los Laboratoriosde Paz lograron mantener abiertos los espaciospara la práctica de un enoque incluyente de laconstrucción de paz desde las regiones. Un enoqueque insistió en plantear que la paz y el desarrolloestán estrechamente vinculados, en un contextoen el que, desde lo nacional, llegó a predominarun enoque exclusivista que considera la paz y eldesarrollo como ámbitos separados, donde la paz

negativa precede secuencialmente al desarrollo(Smoljen, 2003).

Los Laboratorios de Paz plantean explícitamentela integración de las agendas de paz y desarrollo 17 que se concreta, para el caso del ercer Laboratorio,en tres grandes ejes: Paz y Derechos Humanos,Gobernabilidad y, Desarrollo Socioeconómico.Una novedad en el ercer Laboratorio de Paz es elcomponente diálogo de políticas orientado hacia lapromoción del intercambio de aprendizajes basadosen las iniciativas ciudadanas locales de desarrolloy paz, y hacia la generación de insumos para laormulación de políticas públicas de construcciónde paz. Precisamente, una dificultad derivada deesa diícil relación de tensión y tolerancia con lapolítica de seguridad democrática es el hecho deque la cooperación adquirió un perfil cada vez mástécnico-administrativo y menos político (Schultze-Kraf 2012 y Castañeda, 2012), viendo con ellodisminuidas las posibilidades de llevar a cabo un

16. El Primer Laboratorio de Paz inició en 2002 en el Magdalena Medio. El Segundo Laboratorio de Paz (2004-2010) se puso en marcha en el Oriente Antioqueño,el Macizo Colombiano-Alto Patía y en Norte de Santander. El Tercer Laboratorio de Paz abarcó Meta, Montes de María y cerca de cien iniciativas locales dedesarrollo y paz en diversas zonas del país. Están en marcha además, en la estrategia 2007-2013 los programas de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad (Fases Iy II), los Nuevos Territorios de Paz (Canal del Dique, Bajo Magdalena, Caquetá y Guaviare), y los Procesos Estratégicos Territoriales orientados hacia la consolidaciónde iniciativas en las áreas de derechos humanos, gobernabilidad, participación ciudadana, desarrollo socioeconómico sostenible, atención a las víctimas deldesplazamiento forzado y, la continuación del componente de diálogo de políticas, adicional al componente geográco y temático del Tercer Laboratorio dePaz (Unión Europea, DPS, 2012).17. De hecho resulta difícil hacer una distinción entre el enfoque de los PRDP y el de los Laboratorios de Paz en la medida en que han sido bás icamente los PRDP losque han ejecutado los programas y proyectos de los Laboratorios, y además, la formulación misma de los laboratorios de paz estuvo inspirada en la experienciadel Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio.




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diálogo de ida y vuelta entre las políticas nacionalesy las experiencias regionales de desarrollo y paz. Estohizo muy diícil lograr impactos desde las arenas

horizontales de construcción de paz (Mitchell, 2012)sobre las arenas verticales en las que se definen laspolíticas que condicionan “desde arriba” el margende acción local y regional.

Al igual que en el caso de los PRDP, el alcance delos Laboratorios de Paz se ha visto limitado por lascondiciones y dinámicas del contexto nacional. Noobstante, el componente sobre diálogo de políticastiene el potencial para orientar a las iniciativas dedesarrollo y paz hacia el logro de impactos en una

escala más amplia, vía incidencia en las políticaspúblicas.

Después de casi dieciocho años desde que empezóel primer PRDP y luego de más de una década dela puesta en marcha del primer Laboratorio de Paz,se han llevado a cabo un sinnúmero de ejercicios debalance y de recuperación de lecciones aprendidas ybuenas prácticas, intentando consolidar sus aportesgenerales a los procesos de desarrollo y paz. Entrelos aportes más destacados se encuentran:

• Estrategias concertadas dirigidas a temasconsiderados críticos: construidas desdediagnósticos pertinentes sobre necesidadescolectivas y particulares del territorio, endimensiones clave de la construcción de paz:derechos humanos, desarrollo sostenibley sustentable, ordenamiento territorial,participación política y gobernabilidaddemocrática

• Construcción participativa e incluyente: no sólodel diagnóstico sino también de una visión deuturo compartida por los actores públicos,privados y sociales presentes en el territorio, apartir de la cual se establezca una agenda comúnpara priorizar intereses y aportes.

• Fortalecimiento del trabajo en red y deotros procesos estratégicos territoriales quecontribuyen a la consolidación de organizaciones

de base regionales.

• Sostenibilidad de procesos impulsados a travésde un manejo horizontal de la inormación,retroalimentación y constante soporte por partede dichas organizaciones.

• Integralidad de la estrategia de intervención:articulación de retos económicos con necesidadesde reconstrucción y ortalecimiento del tejidosocial y del ortalecimiento de la gobernabilidad

democrática.

• Gestión operativa descentralizada y uso delmecanismo de convocatorias públicas paragarantizar transparencia y para promover eimpulsar la participación de organizaciones debase de las regiones

• Comunicación como estrategia deempoderamiento de los diversos actoresterritoriales

• Sistematización de lecciones aprendidas

Vale la pena enunciar en esta sección diversasiniciativas de desarrollo y paz, relacionadas directao indirectamente con los PRDP y los Laboratoriosde Paz, y destacadas como significativas y valiosaspara las regiones por los participantes en el procesode generación de insumos y diálogo público para laconstrucción de estos lineamientos de política, en

particular en los grupos ocales y las monograíasregionales. Esas iniciativas que ilustran la vitalidady diversidad de la práctica de la construcción depaz en el país, van desde lo muy local y de pequeñaescala, hasta programas de cobertura nacional;desde acciones surgidas desde la sociedad civil,hasta programas de carácter gubernamental.




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Experiencias Significativas (recogidas en los formatos)

Asamblea Constituyente de Antioquia

Escuelas de Liderazgo Democrático en el Oriente Antioqueño

Asamblea Provincial Constituyente

Planes de Vida por la reconciliación

Consejo Subregional de Alcaldes

Corporación ierra de Colores

Asociación de Mujeres del Oriente Antioqueño

Cabildo Abierto, en San Carlos (Antioquia)

abaco negro, en los Montes de María

CESPA, Cooperativa de Pescadores Artesanales de Magangué

urismo alrededor de Mompox, cría de codorniz, heliconias, peces ornamentales, servicios de turismocomo visita a los humedales.

Proyecto pesquero en municipios de Cicuco, alaigua Nuevo y Mompox, pescadores contrataronacompañamiento con la Fundación Ecopetrol

Iniciativa de la administración municipal de Magangué para promover entre los pescadores el no usode artes y métodos prohibidos en la ciénaga

Experiencias desde el Atlántico donde se han venido omentando proyectos agroindustriales con las

Empresas Asociativas de rabajo y nuevas metodologías como las aldeas productivas: todos juntospero no revueltos

MADEFLEX, siembra de 175 hectáreas de eucalipto

Campesinos en Acción, proyecto de cultivo de arroz (desde el 2007)

Corregimiento de Madrid en Magangué: trabajo organizacional con mujeres microempresariasproductoras del bollo madrileño

Red por la Vida y los DDHH de Cauca

Mesa de Desarrollo Alternativo del Cauca

Planes de vida (Plan de agua, vida y dignidad), como proceso de ordenamiento para el territorio y suspobladores en Cauca

Gran Acuerdo Social en el Magdalena Medio

Movimientos campesinos organizados por la lucha de la tierra y de los derechos para las zonas rurales(ANUC y su incidencia en la región de los Montes de María)




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Plan de Vida de la Mesa Arocolombiana

Proyecto económico del CRIC orientado a ortalecer la seguridad alimentaria y la capacidadeconómica de los resguardos y comunidades étnicas

Zona de Reserva Campesina de Morales y Arenales y Zona de Reserva Campesina del Valle del RíoCimitarra

Iniciativas de paz y desarrollo urbano: Proyecto Ciudadela Educativa en la comuna 7 deBarrancabermeja

Cadena productiva del ajonjolí (Grupo Nutresa)

Fuente: Grupos Focales proyecto Propuesta de Lineamientosde Política Pública de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad.

la década de los 90, como una de varias iniciativas yrespuestas de la sociedad civil colombiana a contextosregionales caracterizados por el incremento de

la violencia, la expansión paramilitar, recesión yliberalización económica, situaciones en las quese acentuaron las allas y deficiencias del Estadopara atender la crisis económica, política y socialde las regiones. Entre 1995 y 1996, entidades comoEcopetrol, la Unión Sindical Obrera de EcopetrolUSO y la Diócesis de Barrancabermeja, junto ala Pastoral Social de esta ciudad, promovieronun diagnóstico regional a través de espacios departicipación y debate con pobladores de la región.Esto contó con el acompañamiento y orientación

del Centro de Investigación y Educación PopularCINEP y la Sociedad Económica Amigos del PaísSEAP.

A partir de las conclusiones de dicho diagnóstico,surge el Programa de Desarrollo y Paz del MagdalenaMedio, orientado a promover dinámicas de paz através de la construcción colectiva de lo público,procesos de participación y de organización popular,y resolución no violenta de conflictos; y el omentode dinámicas socioeconómicas de desarrollosostenible e inclusivo por medio de procesosproductivos en la región (Barreto Henriques, 2012,p. 231). Los primeros proyectos puestos en marchaen el territorio ueron denominados “proyectos

Los PRDP y los Laboratorios de Paz han sidoexperiencias de paz dinámicas que no sólo hanevolucionado pari passu con los retos impuestos

por los avatares del conflicto armado en dierentesmomentos y coyunturas, sino que han tenidotambién la capacidad de adaptarse a diícilescircunstancias políticas. Una de las características deéstas iniciativas ha sido la de evolucionar a partir de lareflexión permanente sobre sus logros y dificultades.La interacción entre las variaciones políticas y delcontexto del conflicto armado, por un lado, y delautoaprendizaje y adaptación de las iniciativas, por elotro, ha moldeado dierentes etapas que vale la penasintetizar brevemente. A continuación se presenta

una breve línea de tiempo que ilustra esa evolución.El aprendizaje permanente, la adaptabilidad y laflexibilidad son tres características de esta evoluciónque deben llevar a considerar una política pública dedesarrollo y paz no simplemente como un conjuntode enunciados de objetivos y estrategias sino comoun proceso gradual y dinámico de cambio: una guíapara la deliberación y la acción.

Línea de Tiempo de las Iniciativas deDesarrollo y Paz: PRDP, LIL, Laboratorios dePaz, Paz y Desarrollo, DRPE I y II y NuevosTerritorios de Paz.

I. 1995 – 1998El primer programa regional de desarrollo y pazdel país surge en el Magdalena Medio, a mitad de




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emblemáticos o simbólicos” y ueron apoyadospor la Corporación Andina de Fomento CAF yEcopetrol.

II. 1998 -2002

Entre 1998 y 2003 el PDPMM diseña una estrategiapara construir una propuesta de desarrollo sostenibley arraigo al territorio a través de la búsqueda de lasdiversas vocaciones del mismo y de sus pobladores,consolidando los núcleos de pobladores, laspropuestas municipales y el Sistema Regional dePlaneación Participativa. Este proceso recibió elapoyo del PNUD, el Gobierno del Japón, el Banco

Mundial, el gobierno nacional, Ecopetrol y el DNP, através del Programa Learning and Innovation Loan-LIL. La primera ase (1998-2002) ue desarrolladapor el Consorcio Diócesis de Barrancabermeja-CINEP, y para la segunda ase (2001-2003), esteconsorcio se transormó en Corporación Desarrolloy Paz del Magdalena Medio. Durante la ejecución dela primera ase del LIL en el Magdalena Medio, secomienza a gestar la creación de otros programas dedesarrollo y paz en el Oriente Antioqueño y en losdepartamentos de Meta y Norte de Santander.

En el Oriente Antioqueño, el programa de desarrolloy paz surge de una serie de Foros por la Paz (1994-1999), convocados por la Diócesis de Sonsón y conla participación de sectores políticos, económicos,sociales y culturales, con el objeto de reflexionarsobre la situación de violencia y conflicto quepadecía la región. A partir de este proceso se crea laCorporación Prodepaz en 1999 -con la participaciónde Isa e Isagen como socios estratégicos- encargada

de la implementación del Programa de Desarrollopara la Paz. Prodepaz adelantó un proceso deplanificación territorial participativo a través delSistema de Inormación Regional para la Paz,SIRPAZ, la Planeación Zonal y la Red Sistema

Regional de Planeación Comunitaria. En 2001, elConsejo Regional de Alcaldes, las organizacionesparticipantes del proceso y Prodepaz propusieron

una agenda regional denominada Laboratoriode Paz del Oriente Antioqueño, como proyectopolítico territorial, proceso al que se vinculan,posteriormente, la cooperación internacional y lossocios estratégicos (Prodepaz, p 21).

En el Norte de Santander, en 1999 se crea Consornoccomo iniciativa del Arzobispo de Nueva Pamplona,y con la participación de las Diócesis y las Cámarasde Comercio de ibú, Cúcuta y Ocaña, y lasUniversidades de Pamplona y Francisco de Paula

Santander, con el objetivo de mejorar las condicionesde vida de la población más pobre y vulnerable, deencontrar una salida al conflicto armado de Nortede Santander y de crear condiciones para una nuevasociedad cimentada en un desarrollo humanointegral, solidario y sostenible (Consornoc, s..).Consornoc lideró la ormulación del Programade Desarrollo y Paz para la Región Nororiental,PRDPNOR, con el apoyo y acompañamiento deentidades como DNP, PNUD y ACCI y FundaciónSocial.

En el Meta, se crea en 1999 Cordepaz, como iniciativade la Cámara de Comercio de Villavicencio y de laDiócesis de Villavicencio, a partir de la socializaciónde la experiencia del PDPMM, y lideró el procesode estructuración y concertación participativa delPrograma Regional de Desarrollo y Paz para eldepartamento del Meta, con el objeto de promoverel desarrollo humano integral y sostenible quecontribuya a la superación de la pobreza y al logro de

la paz (Redprodepaz, s.., citado por Comunicacióny Medios para el Desarrollo de América Latina y elCaribe, 2007).




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III. 2002 -2006

Según Barreto Henriques (2009) es posible identificar

dos razones del interés de la Unión Europea en elPDPMM: a) Fue una búsqueda europea por daruna respuesta y desarrollar sus propias políticasde paz en contraposición al Plan Colombia y a supredominancia militar, y b) Interés de la UniónEuropea en participar en las posibles negociacionesde paz entre la administración de Andrés Pastranay el ELN en una zona desmilitarizada en el Surde Bolívar, apoyando política y financieramentela creación de esta zona. Los Laboratorios de Pazmaterializaron los apoyos de la Unión Europea y del

gobierno colombiano para construir desarrollo ypaz desde lo local y regional (Acción Social y UniónEuropea, 2011, p. 7) y los PRDP ueron el marco enel cual se desarrollaron.

El Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio(2002-2010) tuvo dos ases. La primera impulsólos proyectos exitosos que venía desarrollandoel PDPMM y permitió ampliar la cobertura debeneficiarios con proyectos que abordaron lostemas de cultura de paz y derechos humanos,ortalecimiento institucional, desarrollo sosteniblee inraestructura. La segunda ase tuvo comolíneas temáticas: procesos de paz, concertación yderechos humanos; procesos sociales, culturalesy de gobernabilidad democrática; y procesosproductivos ambientales para la equidad y eldesarrollo sostenible.

En 2003 se hicieron evidentes resultadospositivos del primer laboratorio: ortalecimiento

organizacional de las comunidades, construcción deredes, empoderamiento social, creación de nuevosespacios de participación ciudadana, generación demodelos alternativos de desarrollo socioeconómicoy creación de estrategias de protección de la vida ycontención de la violencia. De otra parte, aunque elnuevo gobierno del Presidente Álvaro Uribe buscabaafianzar la gobernabilidad y el control de las zonas

dominadas por los grupos armados ilegales a travésde la vía militar, los compromisos internacionalesdel Estado colombiano y el reconocimiento de

estas iniciativas en el plan nacional de desarrollo,implicaban mantener el interés de apoyar procesosalternativos de construcción de paz acompañadospor la sociedad civil a nivel regional (Acción Social,et al., 2011, p. 31). Estas circunstancias motivarona la Unión Europea, a la sociedad civil y al propiogobierno a apoyar estas iniciativas en otras zonasdel país con alta conflictividad, pobreza y exclusiónsocial.

Para elegir las regiones a intervenir con el II

Laboratorio de Paz, se tuvieron en cuenta criteriospolíticos y técnicos relacionados con el nivel deNecesidades Básicas Insatisechas NBI, presenciainstitucional, nivel de violencia y conflicto, grado demadurez y desarrollo de los procesos de los PRDPy prioridades, motivaciones e intereses políticosde la Unión Europea y del Estado colombiano.Se escogieron entonces las regiones de OrienteAntioqueño (Prodepaz), Macizo Colombiano –Alto Patía (Asopatía y CRIC) y Norte de Santander(Consornoc). El II Laboratorio de Paz (2003-2008)buscó generar y ortalecer las iniciativas locales deestas regiones, las cuales cuentan con importantesepisodios históricos de resistencia civil pacífica encontra de los actores armados (Cauca, Nariño yNorte de Santander) y acercamientos humanitarios(Oriente Antioqueño), procesos que debían serpromovidos en el marco de este programa (UE,2002, p. 19).

En 2003 se creó la Fundación Red Desarrollo y

Paz de los Montes de María (FRDPMMa) y sussocios estratégicos son las diócesis de Magangué ySincelejo, la Arquidiócesis de Cartagena, Justapaz,y la Asociación Cristiana Menonita para la Justicia,Paz y Acción Noviolenta. La Fundación definió,al momento de su creación, los siguientes ejesestratégicos: reconstrucción del tejido social,construcción de lo público, derechos humanos,




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paz y reconciliación, desarrollo socioeconómicosostenible y sustentable y ortalecimientoorganizacional. Su primera acción institucional ue

la validación del diagnóstico realizado en el 2002por la oficina regional del PNUD en el Caribe, y apartir de esto, la construcción del marco estratégicodel Programa de Desarrollo y Paz de los Montesde María (PDPMMa) con la participación de suspobladores, proceso adelantado por las diócesisde Sincelejo y Magangué, y la Arquidiócesis deCartagena, y Justapaz.

El gobierno nacional aprobó en 2004 el Programade Paz y Desarrollo, financiado por un préstamo

del Banco Mundial para su primera ase (2004-2007), para implementar una política de prevenciónde desplazamiento orzado interno y atender laspoblaciones desplazadas, de modo que este programaarticula la Política de Atención y Prevención delDesplazamiento Forzado con la Estrategia de Apoyoa los Programas de Desarrollo y Paz y Laboratoriosde Paz, bajo la cual se venían promoviendo procesosregionales de desarrollo territorial, participativo eintegral.

Para la implementación del Programa Paz yDesarrollo se creó la Unidad Coordinadora delProyecto-UCP/Acción Social, que ha llevado a cabo varias acciones: a) Coordinación del crédito conlos Laboratorios de Paz; b) articulación entre lasentidades oficiales del nivel nacional y las regionespara apoyar las intervenciones, descentralizadas yterritoriales, en busca de su sostenibilidad y mayorimpacto; y c) Seguimiento, Monitoreo y Evaluacióna los dos proyectos (financiados por el Banco

Mundial y por la Unión Europea), dierenciadossegún los procedimientos respectivos de cada uno.A finales de 2004 se creó el Grupo de Paz yDesarrollo dentro de la Unidad de Justicia y Paz delDepartamento Nacional de Planeación (DNP), conel propósito de construir estrategias y acompañar

el desarrollo y la implementación de 16 ProgramasRegionales de Desarrollo y Paz y asesorar a la UCPtécnicamente rente a los Laboratorios de Paz.

IV. 2006 - 2010

A partir de las experiencias de los dos primerosLaboratorios de Paz en Colombia, la UE decidióapoyar la implementación de un III Laboratoriode Paz, puesto que se contaba ya con la experiencianecesaria para alimentar procesos de paz anivel local y con la co-financiación del gobiernonacional y del Banco Mundial (Rudqvist, s..).El III Laboratorio de Paz tuvo tres componentes:

geográfico, temático y político. Las regionesseleccionadas ueron Meta y Montes de María. Laentidad coordinadora territorial del III Laboratorioen el Meta ue Cordepaz, y el objetivo de este procesoue ortalecer el Programa Regional de Desarrollo yPaz del Meta, como un instrumento para acilitary orientar un conjunto de estrategias, acciones ysinergias de entidades públicas del orden municipal,regional y nacional; de organizaciones de base, redessociales, ONGs y de la cooperación internacional;que tienen como objetivo común la construcciónde la paz y de la gobernabilidad. Para los Montesde María, la entidad coordinadora territorial del IIILaboratorio de Paz ue la FRDPMMa, articulandola participación e intereses de la sociedad civil,el Estado y las instituciones locales, nacionales yagencias de cooperación internacional con interés enapoyar y financiar procesos en la región (FundaciónRed Desarrollo y Paz de los Montes de María, s..).

Durante 2009 el gobierno nacional consolidó la

solicitud de una nueva operación de crédito parala proundización de los eectos del “Programa Pazy Desarrollo” y diseñó de manera conjunta con laCE y el Banco Mundial, los Programas “DesarrolloRegional, Paz y Estabilidad” y “FortalecimientoInstitucional para el Desarrollo, la Participación




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Social y la Gestión Pública en Municipios conmayoría de población arocolombiana (AFROPAZ).

En este año, se firmó el convenio de financiaciónDesarrollo Regional, Paz y Estabilidad - DRPE,entre la Unión Europea y el gobierno de Colombia,con el cual se busca consolidar las accionesdesarrolladas a través de los Laboratorio de Pazdel Magdalena Medio y el Segundo Laboratorio dePaz en el Oriente Antioqueño, Norte de Santandery el Macizo Colombiano-Alto Patía, con nuevosaportes de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Otroscompromisos asumidos a partir de este convenioson: a) la consolidación de las acciones estratégicas

territoriales promovidas desde el ercer Laboratoriode Paz, ubicadas en el departamento de Meta, en laregión de los Montes de María, y el departamentode Nariño (segunda ase del proyecto de DesarrolloAlternativo Si Se Puede; b) la transerencia de lasmetodologías y modelos exitosos a otras iniciativasde paz; y c) la contribución al desarrollo de políticaspúblicas en desarrollo y paz desde los territorios, asícomo acciones encaminadas a la construcción deun entorno avorable para población desarraigada(DPS, 2013).

V. 2010 – 2013

En el 2010 se firma una segunda ase para elconvenio de financiación Desarrollo Regional, Pazy Estabilidad II, con el cual se pretende: a) ortalecerlas condiciones para el desarrollo, la paz y lareconciliación, a través de iniciativas que promuevanel desarrollo humano, territorial, alternativo y socio-económico regional; b) apoyar iniciativas sociales,

políticas, culturales y económicas estratégicasnecesarias para la promoción del desarrollo regionaly la convivencia pacífica; y c) ayudar a consolidarprocesos estratégicos identificados por cada regióndel componente geográfico del ercer Laboratoriode Paz en las regiones de Meta y Montes de María

y del Proyecto de Desarrollo Alternativo en Nariñodel DRPE I. Los PRPD y las entidades que losimplementan en las regiones, luego de terminado

el apoyo expresado en los laboratorios de paz, hancontinuado trabajando otras iniciativas territoriales:

• Cordepaz, por ejemplo, ha venido recibiendoapoyo del PNUD para la consolidación de susiniciativas de desarrollo y paz, el desarrollo deacciones estratégicas de alianza y el aumentode su nivel de relacionamiento y articulacióncon instituciones públicas y privadas locales,departamentales y nacionales (PNUD, 2010, p.77).

• Prodepaz, entre 2009 y 2010, llevó a cabo laconsolidación de los proyectos y líneas deintervención del Laboratorio a través de losProcesos Estratégicos erritoriales (PE), loscuales se integraron de manera concertadaalrededor de los Procesos Estratégicos Regionales(PER). La Corporación se plantea como Estrategia2010-2014 la construcción de alianzas y la gestiónde recursos para contribuir a la convivenciapacífica y la vida digna de los pobladores, apartir del desarrollo de las competencias deltalento humano, la gestión del conocimiento, delacompañamiento integral a comunidades y desdela comunicación pedagógica (Prodepaz, 33).

• Durante 2010 y 2011, la FRDPMMa hizo partede un gran ejercicio regional de construcción dela visión prospectiva y lineamientos estratégicospara la misma, de la subregión Montes de María,coordinado por el Observatorio del Caribe y con

la participación de la Fundación y las diócesis deSincelejo y Magangué (Observatorio del CaribeColombiano, DNP, Acción Social, Gobernaciónde Bolívar, Departamento de Sucre, UniónEuropea y Fundación Red Desarrollo y Paz de losMontes de María, 2011).



4. PROBLEMÁTICA

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Principales Conflictos Sociales Identificados

• Propiedad y Uso de la ierra:

Las luchas por la tierra han sido centrales en el origeny en las dinámicas de prolongación y expansión delconflicto armado en Colombia. La monograía dela región de Montes de María hace explícita, concontundencia, esta problemática en los siguientestérminos:

La propiedad de la tierra a avor delcampesino ha sido renada por los intereses

de los latiundistas, por razones que van dela mano con el mismo sistema de clases yde castas locales rente a la vulnerabilidadmanifiesta del campesino. Problema que seha ido agravando con el tiempo, tomandotintes de contra-reorma agraria, de la manode militancias de ultraderecha respaldadas por las elites locales y por el narcotráfico(Sayas, 2013, p. 68)

Los conflictos en torno a la tenencia y propiedadde la tierra, así como sobre su uso y usuructo, sonalentados por un conjunto de problemas persistentesrelacionados con una estructura agraria multimodalpero desigual. Dicha estructura hizo que la tierra, unactor abundante, se convirtiera artificialmente enun actor escaso, aumentando así la oerta relativade mano de obra. En otras palabras, en el campose ha generado en orma sistemática un excedentede población que ha hecho más diícil el acceso delcampesinado a la propiedad y usuructo de la tierra.

A esta situación –que se expresa además en el usoinadecuado del suelo- se añade la débil definiciónde los derechos de propiedad, la inseguridad, y lasdificultades que actualmente enrenta el procesode restitución de tierras. Como se plantea en lamonograía sobre el Canal de Dique:

“Los eectos del desplazamiento orzado por la violencia pueden haber acentuado la ganaderización y el arriendo. Sin embargo,

este hecho resulta invisibilizado por las políticas nacionales de restitución (Ley 1448de 2011), por cuanto ésta no contemplan losreclamos de los tenedores.” (García, P. 2013, p. 45)

• Minería

El Inorme de la Deensoría del Pueblo, citado por lamonograía de Norte de Santander (Sinergia SocialMDGD, 2013, p. 23 - 24), presenta la siguiente

síntesis ilustrativa de la situación social y ambientalde la zona del Catatumbo. Situación que no esexclusiva de esta región.

En la zona del Catatumbo se cuenta conun subsuelo con importantes reservasde petróleo, carbón y uranio, con gran potencial para su extracción. Hoy lazona registra un impacto ambiental porla pérdida de cerca de 200.000 ha debosque, cambio del uso del suelo, procesoserosivos, alteración de la regulaciónhídrica, pérdida de biodiversidad, peligrode extinción del pueblo indígena Barí yla contaminación de las uentes hídricas. Algunos de los problemas ambientales delCatatumbo que se relacionan directamentecon el conflicto minero energético son laextracción incontrolada de madera en lareserva orestal del Catatumbo; la pérdidade cobertura vegetal en las zonas altas de

las principales micro cuencas; avance de laerosión en gran magnitud en las provinciasde Ocaña y Pamplona; los impactosambientales negativos por las voladurasdel oleoducto Caño Limón - Coveñas; lacontaminación de las uentes hídricas.



4. PROBLEMÁTICA

30

Varias problemáticas se asocian a la minería enlas regiones, actividad que se ha expandido en lasúltimas décadas, tanto la ormal como la inormal

e ilegal, produciendo múltiples eectos negativossobre la calidad de los suelos y alterando la calidadde las aguas. El uso de diversas sustancias químicasy métodos de producción terminan aectando lasalud humana y la seguridad alimentaria. ambiénagravan las condiciones sociales y económicas delos territorios. De otra parte, las rentas asociadas alas explotaciones mineras han alentado la presenciade grupos armados ilegales. Así mismo, los grandesproyectos tienen un impacto regional e inclusonacional, y han producido cambios territoriales de

tipo estructural, cultural y socio económico. Son visibles, igualmente, los conflictos entre empresasmineras/petroleras y pobladores.

• Agua

Del agua depende la vida de las comunidades. Enlas regiones de Colombia hay múltiples amenazassobre su acceso, disponibilidad y calidad. En losterritorios, además de los conflictos generadospor la actividad minera, hay otros particulares almanejo y administración de los recursos hídricos.La monograía del Bajo Magdalena identifica unode los principales conflictos de la región alrededordel agua, así:

“Inadecuada e incontrolada ocupacióndel territorio, que se concreta en unlargo proceso de privatización de bienescomunales (caños, ciénagas y playones),que produce deterioros y desequilibrios que

impactan negativamente en el ecosistema,concentración de la propiedad rural,restricción al uso comunitario de caños,ciénagas y playones, sobreexplotación desuelos y aguas, reducción acelerada debienes y servicios ecosistémicos, cambios

culturales de la población y proundizaciónde la pobreza” (Porras, 2013, p. 82).

En algunas regiones se presenta un despojo atípico,pues se han privatizado bienes comunes (caños,ciénagas y playones), impidiendo actividades comola pesca y generando procesos de sobre-explotaciónde suelos y aguas. ambién se viene presentandoel enómeno de sedimentación de ciénagas que,en conjunto con la precariedad de los sistemas desaneamiento básico, aecta la salud humana e incideen el aumento y prolongación de las inundaciones.En otras regiones, la ampliación de la ronteraagropecuaria amenaza el bosque nativo con cultivos

y pastos, aectando de manera particular losecosistemas de páramo, encargados de regular elflujo y la calidad del agua.

• Ilegalidad e Inormalidad

En las regiones se plantean la inormalidad y lailegalidad como dos enómenos conexos y conla tendencia a transitar desde el primero hacia elsegundo. La monograía sobre el Norte de Santanderilustra esta problemática en los siguientes términos:

“Uno de los enómenos característicos deldepartamento tiene que ver con el comercioilegal de combustible, que se inicia en mediode la crisis de los primeros años de los 80 y genera alta rentabilidad dado el dierencialde precios y las ventajas comparativas en elmanejo de la tasa de cambio. Sin embargo,esta práctica ha venido permeando otrossectores como el contrabando de ganado,

de autopartes de vehículos, de alimentos procesados entre otros, lo que ha llevadosistemáticamente a que la región se muevaen un contexto de inormalidad” (SinergiaSocial MSGD, 2013).



4. PROBLEMÁTICA

31

La inormalidad, se entiende como la incorporaciónprecaria de las personas al mercado de trabajo, sinningún tipo de garantías legales y prestacionales,

generalmente en condiciones de productividady remuneración muy bajas. La baja acumulaciónde capital humano y social, el atraso tecnológico,el aislamiento y dispersión poblacional en losterritorios, aumentan la vulnerabilidad de lapoblación rente a choques adversos como lascrisis económicas o los planes de expansión de loscompetidores armados del Estado y de las redesdelincuenciales.

Esta zona gris entre inormalidad e ilegalidad se

expresa de distintas maneras. Por ejemplo, en zonasde rontera en las que tiene lugar el comercio ilegal decombustibles, el contrabando de ganado, autopartesde vehículos, alimentos procesados, entre otros. Enotras regiones, se conjuga con la presencia de actoresilegales involucrados en actividades de narcotráfico,extorsión, homicidios y control de actividadesilegales. Algunos territorios son estratégicos para lasrutas del narcotráfico, mientras otros lo son para elestablecimiento de cultivos de uso ilícito. ambiénhay zonas propicias para el accionar de bandascriminales, en las que encuentran oportunidadespara apropiarse de rentas y despojar tierras.

• Relación Comunidad, Víctimas y Desmovilizados

La reconciliación es uno de los principales retosde la construcción de paz. No obstante, ésta nose construye sin la apertura de espacios parala transormación del conflicto. Esos espacioscorresponden a al involucramiento de comunidades,

víctimas y victimarios en procesos de construccióncolectiva, en proyectos de desarrollo local y sobretodo, en procesos que promuevan la convivencia. Noobstante, un serio obstáculo para ello lo constituyela uerte erosión de la confianza en los procesos deconstrucción colectiva y en las instituciones locales,

tal y como lo evidencia la monograía sobre Montesde María:

Las organizaciones de víctimas de los Montesde María no le tienen mayor e a los procesosdemocráticos en sus regiones, ni a sus gobiernos locales (…). Si bien son notoriosalgunos empoderamientos de organizacionesde víctimas, estos lo han logrado comoorganizaciones de la sociedad civil en asociocon la cooperación internacional y apoyos de gobierno central, en esta medida, las víctimascuestionan a los gobiernos municipales(Sayas, 2013, p. 63).

Diversos y muy dispares procesos han vivido lascomunidades en los territorios a causa del conflicto:desplazamientos, reubicaciones, retornos; comoexpulsoras o receptoras de población en condiciónde desplazamiento o como receptoras de poblacióndesmovilizada, entre otras. Estos últimos procesosde recepción han generados tensiones y dificultades,puesto que en términos generales, la población delas comunidades receptoras no está preparada pararecibir a personas en procesos de reinserción yreintegración de quienes han sido, en muchos casos,sus victimarios. Aunque la Agencia Colombinapara la Reintegración incorpora el trabajo con lascomunidades receptoras, los esuerzos siguen siendopuntuales y mínimos ante la magnitud del problema.Los retos de la atención a las víctimas desbordanla capacidad de las regiones. La distribución derecursos escasos de manera dierenciada al interiorde las comunidades conlleva el riesgo de generar

nuevos motivos de descontento y desconfianza. Enese sentido, un reto es el de hacer compatibles losrequerimientos de la justicia correctiva y la justiciadistributiva, en particular en el caso de la poblaciónen situación de desplazamiento.



4. PROBLEMÁTICA

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• Megaproyectos

La actuación oportuna e imparcial del Estado es

indispensable para evitar que los conflictos socialesse deslicen hacia expresiones violentas o seancapitalizados por los competidores armados delEstado. La experiencia del Oriente Antioqueño esmuy significativa al respecto. Las allas de la accióndel Estado en la región y el incumplimiento de losacuerdos con la población tuvieron mucho que vercon la orma como el conflicto armado se expandióhacia el Oriente. Pero las allas en la gestión de losconflictos sociales asociados a los megaproyectos, yla excesiva influencia de los grandes inversionistas

sobre la orientación de las políticas públicas, no soncaracterísticas exclusivas de la historia de la guerra yel desarrollo en esa región:

Las políticas públicas son orientadas por multinacionales, que impulsan laconcentración de capital, los recursosnaturales en deterioro del desarrolloregional, generando pobreza y vulneraciónde los derechos humanos (Grupo Focal Montes de María, 2013).

No se trata sólo de una mala gestión de losconflictos sociales en torno a grandes proyectos deinraestructura, también rente a megaproyectosde minería y cultivos agroindustriales. En algunasregiones se afirma que el Estado apoya de maneramás decisiva la creación y protección de zonas dedesarrollo agroindustriales que zonas de reservacampesina, con lo que evidencia poco interés por laeconomía campesina y local, mientras da una mayor

prioridad a proyectos de política pública que tiendena avorecer a grandes inversionistas. Además,muchos de estos megaproyectos generan dinámicasde economías de enclave que no contribuyen a ladispersión de los beneficios de la actividad entre loshabitantes de la región en la que ésta se lleva a cabo.

• Represión de Movimientos Sociales

Un Estado uerte no es uno autoritario, sino aquél

que no es percibido por la población como unEstado al servicio de intereses particularistas. Sinduda, la represión de las reivindicaciones socialescontribuye no sólo a ortalecer esa percepción sinoque abre ventanas de oportunidad a los competidoresarmados del Estado.

La monograía sobre el caso de la región delOriente Antioqueño (Cardona, 2013, p. 34) dejaclaro que no sólo la mala gestión de los conflictossociales generados por los megaproyectos, sino en

particular la represión del Movimiento Cívico enlos años 80, dio un uerte impulso al conflicto enla región. Pero se trata de una historia que se repiteen diversas circunstancias y regiones. La división yrepresión de la ANUC, el exterminio de la UniónPatriótica, la estigmatización de los líderes sociales,y diversas expresiones violentas orientadas adeender el statu quo de concentración del poder yla riqueza en las regiones, ha generado desconfianzaentre la población hacia las instituciones públicas.La debilidad de las organizaciones sociales es enbuena medida el resultado de esas actuacionesparcializadas y represivas del Estado.

En los grupos ocales en general se valoró yreconoció la importancia de la ley 1448 de 2011. Sinembargo, hay inquietud no sólo rente a la alta departicipación eectiva de las comunidades ruralespara su implementación, sino rente a los riesgosque implica la ausencia de condiciones de seguridadapropiadas para líderes y campesinos en los procesos

de restitución de tierras.

Definición y Alcance de los Nudos Críticos

En el análisis de toda la inormación recopilada parala elaboración de lineamientos de política pública, se



4. PROBLEMÁTICA

33

utilizó la categoría nudo crítico como herramientaundamental para el abordaje y priorización deproblemáticas y conflictos identificados en las

regiones. Se entiende por nudo crítico una causasobre la cual una intervención de política públicatendría mayor impacto y significaría una mejorasustancial de la situación problemática (Santandery orres, 2013). Los nudos críticos posibilitaron larevisión de los conflictos o problemas registradospor los diversos actores y sectores participantesdel proceso, y la determinación de aquellosque cumplieran con requerimientos tales como(Burgwal y Cuéllar, 1999, p. 146):

• Que una acción sobre éste sea de alto impactosobre varias dimensiones, actores y problemasrelacionados con el mismo.

• Que sea posible generar estrategias y accionespara incidir sobre éste.

• Que haya oportunidad política para actuar sobreéste.

Si bien para muchos de los actores y sectoresparticipantes del proceso ue relativamente ácilidentificar y definir los conflictos presentes enla región, no todos cumplen las tres condicionesseñaladas atrás. Los nudos críticos remiten aproblemas estructurales. Por eso no son, en símismos, solucionables mediante la aplicación de laspropuestas planteadas en los lineamientos de políticapública para el desarrollo regional, paz y estabilidad.Sin embargo, al identificarlos y priorizarlos, esposible identificar intervenciones de medianoplazo que pueden constituir un primer paso haciala solución de esos problemas estructurales. La

lógica del todo o nada no avorece los procesos deconstrucción de paz. Las reormas estructurales son,en muchos casos, el resultado de la acumulaciónpaulatina de pequeños cambios.

Lo anterior justifica que, a pesar de la persistenciade problemas estructurales, es importante

plantear acciones concretas del mediano plazoy corto plazos. La literatura sobre construcciónde paz identifica esas acciones concretas, que

construyen la confianza necesaria para trabajar enel desarrollo de agendas de más largo plazo, comolos dividendos de la paz. Es decir, los nudos críticosno se resolverán automáticamente en el cortoplazo con la implementación de las estrategias yacciones propuestas por los lineamientos de políticapública de paz y desarrollo. Sin embargo, dichaimplementación si puede contribuir a desencadenarprocesos de mayor impacto en el uturo. Las líneasestratégicas planteadas en estos lineamientos depolítica pública, incluyen propuestas concretas que

contribuyen a orientar la acción colectiva en lasregiones, en esa dirección.

Nudos Críticos

Se relacionan a continuación los nudos críticosidentificados con base en la sistematización de lasrelatorías de los grupos ocales y las monograíasregionales. Al igual que con los conflictos socialesmencionados atrás, se presenta un breve ejercicio decontextualización de cada nudo crítico con base enlos hechos estilizados de cada problemática según laliteratura relevante en cada caso.

• Concentración de la ierra

Diversos estudios corroboran lo que ya habíaplanteado el Inorme Nacional de DesarrolloColombia 2011 (PNUD, 2011) sobre la asociaciónentre concentración de la tierra y uso ineficiente delsuelo. En eecto, Colombia tiene una muy inequitativa

distribución de la tierra, alta inormalidad de losderechos de propiedad de los pequeños productores,uso ineficiente de la tierra y mercados rurales débiles(Gáaro, Ibañez & Zarruk, 2012, p. 3 y OIDHACO,2013, p.2). El acceso a la tierra está determinado porla riqueza del propietario más que por su eficienciaproductiva y la estructura de propiedad es estática,



4. PROBLEMÁTICA

34

por lo que en regiones con alta concentración,los mercados de tierras son menos activos ytiende a perpetuarse dicha concentración. En esas

circunstancias, la tierra es destinada o a la ganaderíaextensiva o se mantiene como activo especulativopero no productivo. El mismo estudio indica que esla producción de los pequeños propietarios la queabastece los mercados de ciudades y pueblos delpaís, mientras los grandes propietarios producenbienes para exportación (Gáaro et al, p. 5 - 9).

Según la Oficina Internacional de DerechosHumanos Acción Colombia - OIDHACO, estaconcentración se debe a razones históricas como los

procesos de ocupación, asentamiento y colonizaciónde los territorios, caracterizados por la ausencia delEstado. al distribución de la propiedad de la tierraha sido incrementada y avorecida por el conflictoarmado, generando altos índices de despojo y dedesplazamiento orzado. En ciras, la distribucióndel uso de la tierra se encuentra así (p. 3):

• El índice Gini de tierras en Colombia es de 0.87,uno de los más altos del mundo

• 86,3% de los propietarios tienen 8,8% de lasuperficie con propiedades de menos de 20hectáreas

• 10,7% de los propietarios tienen 14,6% de lasuperficie con propiedades de entre 20 y 100hectáreas

• 2,6% de los propietarios tienen 14% de la superficiecon propiedades de entre 100 y 500 hectáreas

• 0,4% de los propietarios tienen 62,6% de lasuperficie con propiedades de más de 500hectáreas

Varios trabajos llaman la atención sobre elincremento dierenciado en el índice Gini detierras entre 2000 y 2011: de 0,85 a 0,87 (Gáaro etal, pág. 9). Ibáñez y Muñoz (2010) muestran que apartir del año 2000 hay un incremento tanto en el

tamaño de los predios como en la adquisición denuevos predios¸ y que los municipios con mayorconcentración de tierras están ubicados en zonas de

colonización con producción dierente a la agrícolay dedicada a la exploración de recursos naturales.Estos autores también hallaron que los índices deconcentración más elevados estaban en municipioscon presencia guerrillera o paramilitar.

• Modelo Extractivo y Destrucción de Modos y Medios de Vida

Las economías extractivas se caracterizan porqueen las regiones en las que se llevan a cabo estas

actividades crece el PIB pero no crece el empleo.La recomposición de la agricultura colombiana aavor de los cultivos permanentes en desmedro dela economía campesina y el auge de la exploracióny explotación minera, ha configurado un escenarioadverso a las oportunidades para la generación deempleo en las regiones. Además, estos cambiosen la configuración económica territorial seentrecruzaron con las dinámicas de expansión delconflicto armado (Hincapié y López, 2012)

Las políticas para el sector rural desde los años 90,han privilegiado el acceso de inversionistas privados(nacionales e internacionales) a los recursosmineros, energéticos y a la biodiversidad del país.Los beneficios de esta orientación de políticas hansido magros para las poblaciones rurales en las quelos indicadores sociales mejoran muy lentamente,manteniéndose las brechas entre lo rural y lo urbano,además de la persistencia de serias dificultades deacceso a los activos (tierra) y al ingreso (empleo).

Algunas características relevantes de las actividadesextractivas son (Giarraccal y eubal, 2011, p. 117):

• Se remiten a escalas de producción muchomayores a las tradicionales



4. PROBLEMÁTICA

35

• Se localizan en áreas específicas, pues dependende la existencia y persistencia de determinadosrecursos naturales

• Desplazan masivamente tanto a trabajadoresrurales como al campesinado• Significan actividades con alto consumo de otros

recursos no reproducibles como agua, tierra értily biodiversidad.

• Se orientan undamentalmente hacia lasexportaciones y no aportan a la resolución denecesidades internas a nivel nacional ni local.

• Son altamente conflictivas respecto de lasactividades tradicionales preexistentes en losterritorios, como agricultura, ganadería, turismo.

• No son esenciales para la vida de las comunidades.• Son actividades que generan mucho valor de

cambio, grandes rentabilidades para algunosagentes económicos, pero muy poco valor de usopara la comunidad.

• Generalmente están relacionadas con lageneración y apropiación de rentas dierenciales aescala mundial de los recursos naturales, pero sontambién generadores de grandes deseconomíasexternas18.

• Pocos Recursos para el Desarrollo Rural

Las recientes movilizaciones sociales en el sectorrural colombiano han evidenciado la escasez derecursos en esta área. El Inorme de DesarrolloHumano Colombia 2011 muestra cómo desde de ladécada de los 90 no sólo se ha venido marchitando lainstitucionalidad rural, sino que también los recursospara el sector han venido disminuyendo. “El gastopúblico agropecuario cayó como porcentaje del

PIB total, de un promedio de cerca de 0,67% entre1990 y 1996 a uno de cerca de 0,27% entre 2000 y2009 (PNUD, 2011, p. 315). El monto total de loscompromisos de inversión en el sector agropecuarioen el año 2012 ue de 1 billón 714 mil millones de

pesos (Ministerio de Hacienda, 2013, p. 8), ciraque representa apenas un 0,25% del PIB. A la largatrayectoria histórica del sesgo anticampesino del

estilo de desarrollo se suma, la creciente desatencióndel agro por parte de las políticas nacionales durantelos últimos 25 años.

• Baja ributación Local y Regional

En Colombia hay un margen amplio para elevarla tributación subnacional y usarla para ortalecerla capacidad estatal en las regiones. Dos son lospilares de la tributación local: el impuesto predial yel impuesto de industria y comercio. Los impuestos

locales son, en muchos casos, la única alternativapara que las comunidades puedan beneficiarsede la explotación de recursos naturales en susterritorios. Pero las instituciones locales carecende la capacidad para contrarrestar la dinámica de“sobrerrepresentación sin tributación” que permealas corporaciones públicas en los distintos niveles.En ese contexto, la regla que da potestad a losconcejos municipales para fijar la taria incentiva laconcentración improductiva de la tierra. La ley 44de 1990 fijó la taria en un rango que oscila entreel 1‰ y 16 del avalúo catastral (3,3‰ para loslotes de engorde), Sin embargo, en una muestrade 309 municipios, el 12% tenía una taria eectivapromedio inerior al 2‰ entre 1999 y 2002; el 44,3%entre 2 y 5‰; el 41,8% entre 5 y 10‰; y sólo el1,9% una taria superior al 10‰ (Iregui et al., 2004,284). A esto se añade el círculo vicioso entre la bajarecaudación del impuesto de industria y comercio yla debilidad del desarrollo económico local:

“En un sinnúmero de municipioscolombianos en los que el grado de desarrollo y modernización de la economía regional esdébil, las elites rurales tradicionales y losseñores de la guerra son actores con veto

18. Concepto acuñado por Paul Krugman, que describe una de las fuerzas centrífugas que limitan la concentración de rmas en la aglomeración, estimulando ladispersión de actividades, vinculadas con los costos del transporte y otros factores productivos locales.



4. PROBLEMÁTICA

36

que ejercen un control particular sobrela agenda de los concejos municipales deesas regiones. Ese veto actúa a través de

la captura del Estado en el ámbito local…La captura del Estado es rentable debido alcarácter fiscalista de la descentralización. Envez de alentar el aumento de la tributaciónlocal como resultado de políticas regionalesde desarrollo productivo lideradas por elEstado central se ha optado por la meradescentralización del gasto social. Así,la captura local del Estado es tambiénla captura de las transerencias, sin quecambie la estructura productiva y social de

las regiones. La precariedad del desarrolloregional es una barrera de entrada que permite que las élites rurales se libren de lacompetencia de otras élites menos ligadasa la concentración improductiva de latierra. Su poder de veto es respaldado por ladebilidad de la economía de mercado en lasregiones” (Uribe López, 2009, p. 103).

• Patrimonialismo, Clientelismo y Corrupción

El particularismo mina la capacidad del Estado paraproveer bienes públicos y meritorios y erosiona sulegitimidad. Clientelismo (reparto de avores por votos), patrimonialismo (reparto de puestos entreactivistas) y mercantilismo (reparto de contratosentre financiadores de campañas) constituyenexpresiones concretas del particularismo. Elparticularismo –como se ilustra bien en lasmonograías del Bajo Magdalena y La Mojana- esel reerente ético de las sociedades de raigambre

señorial en las que el poder político está ligado a latenencia de la tierra (patrimonio), es heredado, y portanto, administrado como un capital amiliar. Estoconduce al establecimiento de relaciones de poderasimétricas y excluyentes con las cuales los gruposdominantes garantizan el c ontrol de institucionespúblicas y políticas de las regiones.

• Debilidad de la Estatalidad Regional y Local

anto en los grupos ocales como en las monograías,

un tema recurrente es el de la poca capacidad delEstado en los niveles regionales y locales paraproveer bienes meritorios, regular las uerzas delmercado que ejercen una poderosa influencia sobreel ordenamiento del territorio y sobre la distribuciónde los recursos, y para arbitrar apropiadamente losconflictos sociales locales.

Según la monograía del Macizo Alto Patía, Varela(2013, p.11), las unciones de los municipios sonprecarias en temas vitales para el desarrollo de

la población y el cubrimiento de sus necesidadesbásicas. Como se plantea en la monograía sobreel Oriente Antioqueño (Cardona, 2013), ladescentralización del gasto social condujo al aumentode los recursos pero no a la puesta en marcha demecanismos apropiados para el ejercicio del controlciudadano sobre las administraciones públicaslocales. Endeudamiento excesivo, clientelismoarmado y corrupción, son las consecuencias de unproceso de descentralización que no marchó paripassu con la democratización y el ortalecimientodel accountability social local.

• Desarticulación entre la Nación y el erritorio

Colombia tiene una geograía diícil sobre la quese ha escrito la historia del país como una historiade colonización. El resultado ha sido el aislamientode muchas regiones y la ragmentación territorial,social y política. La precariedad de la inraestructuraes un síntoma de los pocos esuerzos llevados a cabo

para integrar el país. Las obras de inraestructura nose han llevado a cabo buscando la integración ísicadel territorio. Al contrario, han sido el resultadode las inversiones de cada sector interesado dela élite en busca de su integración parcial con elcomercio mundial. La inraestructura ísica débil y



4. PROBLEMÁTICA

37

desconectada tiene como contrapartida la debilidadinraestructural del Estado.

“Las carreteras llevan no solo a los carros y laspersonas, sino también a las instituciones y aldesarrollo” Henriques (2011, p. 138). Las dificultadesen transporte y en comunicación, promovieron nosólo uertes especificidades culturales, también unaorganización política y social undamentada en lasredes locales y regionales de poder, sustentadas éstasa su vez, en el poder constituido por la tenencia de lapropiedad rural. Como se evidencia en la monograíadel Meta, hay estructuras y organizaciones socio-espaciales que persisten en el tiempo, heredadas de

siglos atrás.

El departamento del Meta, a pesar de serel primero en adquirir tal estatus dentrode los llamados “territorios nacionales”,continuó el patrón de organizaciónsocioespacial, demarcado desde las órdenescoloniales y republicanas, y caracterizado por la consolidación de espacios centrales,integrados a la nación y espacios periéricos, desarticulados de la misma. (...)Su definición como departamento, desde1959, sigue asociado al peso que tienen susmicrorregiones y a los distintos grados deintegración al centro del país (González, J.J,2013, p.5).

• Débil Planeación Local y Regional

La monograía sobre el Oriente Antioqueño(Cardona, 2013) recalca la debilidad de la estatalidad

regional para promover procesos de planeación deldesarrollo capaces de ordenar el territorio y regularlos diversos intereses que buscan extraer beneficiosprivados sin la adecuada consideración por loscostos sociales y ambientales de sus actividades.

La monograía sobre el Magdalena Medio (Molina ySuárez, 2013) pone además en evidencia la orma enla que las realidades sociales y políticas derivadas del

conflicto armado y de otros actores (ambientales,políticos, etc.) configuran y moldean regiones ysubregiones de ormas que no encajan en la divisiónpolítico administrativa tradicional, la cual no resultaapropiada para gestionar y arbitrar los problemas yconflictos propios de esas expresiones regionales.

Las lógicas clientelistas, los acuerdos o desacuerdosgiran más en torno a la repartición de los recursosmunicipales y se terminan tomando decisiones queno son socialmente pertinentes y desatienden los

reclamos de las poblaciones.

• Falta de Confianza en las Instituciones Públicas

Este punto, señalado con insistencia tanto en losgrupos ocales como en las monograías regionaleses corroborado por los hallazgos del sondeo deopinión. La poca confianza en las alcaldías y enlos concejos municipales puede ser, además, unactor que explica la baja participación en lasinstancias territoriales. Este punto se desarrolla másampliamente en la línea Mejor Gobierno y MásGobernabilidad Democrática que se presenta másadelante.

• Poca Participación Ciudadana en la oma deDecisiones Públicas

Además de la desconfianza de la ciudadanía enel nivel local de la administración del Estado, laexistencia de un sinnúmero de espacios ormales

de participación que no hacen más eectivo elcontrol ciudadano sobre la gestión pública nimejoran la capacidad de construir colectivamentelas prioridades del desarrollo local y regional, minala valoración que la población tiene acerca de laspotencialidades de la participación.



4. PROBLEMÁTICA

38

• Remanentes del Orden Señorial

Las monograías sobre el Bajo Magdalena, La Mojana

y los Montes de María, coinciden en identificarcomo un obstáculo estructural para la promocióndel desarrollo humano y la construcción de paz, loque podría denominarse los remanentes del ordenseñorial. Colombia nunca experimentó un procesode ruptura con las élites tradicionales que condujeraa un momento de afirmación nacional y de inclusiónmasiva aún en el plano de lo simbólico. A dierenciade las sociedades de acceso abierto, Colombiacorresponde a lo que North, Wallis y Weingast (2009)identifican como sociedades de acceso restringido

en las que tienen preponderancia relaciones socialespersonalistas, marcados privilegios y jerarquíassociales, aplicación no equitativa de la ley y, sobretodo, la noción ampliamente extendida de que notodos los individuos ueron creados o son iguales.

• Dinámicas y Rutas de ráfico de Armas y Drogas

La búsqueda de rentas por parte de los competidoresarmados del Estado y de diversas expresionesde la criminalidad, ha sido uno de los actores deexpansión del conflicto armado y la violencia haciadiversas regiones del país. Algunas de ellas, porsus características geográficas pero también porla endeblez del tejido social y la precariedad de lapresencia estatal, reúnen una suerte de ventajascomparativas para la ilegalidad. Con base eninormación de UNODC y del Observatorio delConflicto Armado de la Corporación Nuevo ArcoIris, Ortiz (2012) identifica las siguientes regionesdisputadas por los grupos armados como corredores

estratégicos de la economía ilegal de la droga:

• Córdoba y Chocó: Aumento de cultivos ilícitosen 2010 y crecientes disputas por el territorio(especialmente en el Nudo de Paramillo y de loslímites con Panamá), entre rentes de las Farc, losRastrojos y los Urabeños.

• Nariño, Cauca, Chocó y Valle: erritorios conuerte influencia de los Rastrojos y presenciade cultivos de coca en municipios donde no los

había antes del 2010.• Antioquia, Córdoba, Bolívar y Norte de Santander:Eje de tránsito hacia la rontera con Venezuela.

• Meta, Guaviare, Guainía, Vaupés, Amazonas yArauca: Acuerdos entre Farc y Bacrim para lacomercialización de droga.

• Sierra Nevada: Presencia de los Rastrojos, losPaisas y los Urabeños.

A la geograía de las rutas de la droga hay que añadirla de las disputas por el control del contrabando de

combustibles (Guajira, Atlántico, Cesar, Magdalenay Norte de Santander), armas, extorsión y robo deautopartes. ambién la minería ilegal en el sur deBolívar, Bajo Cauca Antioqueño, sur de Córdoba, ylos departamentos de Valle, Chocó y Nariño. Estaúltima, la minería ilegal tiene consecuencias unestaspara la sostenibilidad económica y ambiental comose planteó muy claramente en el grupo ocal de laregión de La Mojana, donde la actividad pesquera yla salud de los habitantes se ha visto muy perjudicadapor la contaminación de las aguas de los ríos Caucay San Jorge, producto de las explotaciones minerasdel Bajo Cauca Antioqueño.

• Cultura Ilegal y Aprendizaje Social de la Violencia

Un conflicto prolongado como el de Colombia,moldea la cultura y los valores sociales. Aunqueno sería correcto hablar de una “cultura de la violencia” en una sociedad en la que no sólo haymúltiples iniciativas locales de paz sino también

un sinnúmero de personas que todos los días ensu cotidianeidad brindan lecciones de convivencia,no es exagerado afirmar que una guerra larga dejasu impronta sobre los libretos cognitivos de laspoblaciones. Entre conflicto armado y violenciasocietal hay una relación de retroalimentación delargo plazo que constituye una suerte de currículo



5. PRINCIPIOS

39

oculto, proclive al recurso expedito de la violenciapara tramitar aún los conflictos de menor escala, enel plano interpersonal.

Pero la propensión a la violencia en la cotidianeidadno es el único legado de décadas de conflicto armado.Uno de los mayores daños causados por las guerraslargas es la relativización de la importancia de la ley,

su instrumentalización ad hoc, y su transgresiónsin costos para el transgresor, configurando así unbajo parámetro social de honestidad (Bourgignon,

1999). La generalización de comportamientos yactitudes avorables a la ilegalidad, hace cada vezmás costoso individualmente el cumplimiento de laley configurando una trampa social de honestidad(Toumi, 2002).

5. PRINCIPIOS

Corresponsabilidad (participación ysolidaridad)

El cumplimiento de los objetivos de la políticapública no es solo responsabilidad del gobierno.odos los actores sociales, políticos y económicos,tanto en el nivel nacional como territorial, tienenun papel undamental en la implementaciónde la política. Esto implica participación en laormulación, implementación y evaluación; y seconcreta en roles y responsabilidades específicas.

La corresponsabilidad está asociada alortalecimiento de las redes de cooperación, implicaaumentar la coordinación y necesita la apropiaciónde la política pública por parte de todos los actores(FIP, 2012 p. 2). Los procesos de construcción de pazy desarrollo necesitan entonces de la participaciónde diversos actores, confianza entre los mismos ymucha solidaridad social.

Inclusión (equidad y justicia social)

Los lineamientos son construidos mediante unproceso de diálogo público que incluye actoressociales, políticos y económicos, así como actoresormales e inormales, y también incluye el punto

de vista de los ciudadanos, independientemente desu filiación.

Además, las estrategias propuestas se orientan apermitir que dierentes actores hagan parte en losprocesos de toma de decisiones. Puede entendersela inclusión como un proceso deliberado por laheterogeneidad, que se enmarca en la aceptación detodos los actores y de la valoración de sus dierenciascomo un derecho humano.

Integralidad (universalidad en el enfoque)

Además del enoque de integralidad que estructuratodos los lineamientos, el principio de integralidades undamental para la ormulación de las líneasestratégicas y sus acciones concretas. En el mismosentido, todos los contenidos están orientados a laconstrucción de paz y desarrollo desde el enoquede paz positiva. Si bien las estrategias y accionesdeben adaptarse a las realidades y contextos locales,

el enoque es transversal y permanente.

Los lineamientos de política pública estaráncompuestos de todos los elementos necesarios paraestructurar una política de calidad. La propuestacomo se presenta es coherente (al interior de cadacomponente) y consistente (entre sus componentes).



5. PRINCIPIOS

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Flexibilidad (diferencial por regional yautonomía)

Los lineamientos de política pública son decarácter nacional, pero debe ser adaptable a lasrealidades locales y regionales. El proceso mismo deconstrucción de los lineamientos solo se completóen el nivel territorial.

Las líneas estratégicas y recomendaciones de acciónincluidas en los lineamientos tienen en cuenta lasdierencias regionales y la autonomía necesaria parasu implementación. Cada región debe encontrarsu propia dinámica de implementación. Los

lineamientos son un marco de acción que ayudaa comprometer muchos actores para apoyar esasdinámicas locales y regionales.

Priorización

Como se presentó en una sección previa, sonmuchos los conflictos sociales y los nudos críticosdetectados durante el proceso de diálogo público.odos son conflictos importantes y todos son

nudos críticos clave para resolver. Sin embargo, laormulación de unos lineamientos muy ambiciosospodría convertir la propuesta en solo buenasintenciones y nunca lograr construir las voluntadesnecesarias para sacarla adelante; o incluso la vuelvefinancieramente inviable.

En consecuencia, los lineamientos adoptanel principio de priorización rente a todas lasacciones posibles para la construcción de paz enel territorio. Las propuestas se orientan, entonces,

hacia intervenciones de mediano plazo que puedanconstituir un primer paso hacia la solución de esosproblemas estructurales. La priorización se expresaen la selección de las líneas de acción que se planteanen estos lineamientos de política pública, quecorresponden a una parte de la intersección entre

las agendas de construcción de paz y las agendas deldesarrollo. Es necesario aclarar, sin embargo, queel orden de presentación de las líneas no refleja un

ordenamiento particular.

Sostenibilidad (continuidad)

Las líneas estratégicas y las acciones propuestasen los lineamientos deben ser sostenibles, no sóloporque cuentan con financiación planeada y posible,sino porque van a contar con voluntad política parasu implementación. Una vez se pongan en marcha anivel territorial se debe asegurar su sostenibilidad.

En el mismo sentido, muchas de las propuestasincluidas en los lineamientos van a implicarintervenciones concretas en el territorio, sobre susrecursos y usos. Entonces la sostenibilidad ambientales un principio undamental.

Respeto por la diversidad (dignidad) yenfoque diferencial

Los lineamientos de política no sólo tienen encuenta dierencias entre territorios y característicasparticulares de las dinámicas de desarrollo yconflicto a nivel local, sino que deben contemplartransversalmente un enoque poblacional queacilite la inclusión y oportunidades para ciudadanosen condiciones de vulnerabilidad, marginalizacióno desventaja.

El enoque dierencial es conexo al concepto deinclusión, y agrega la necesidad de involucrar amúltiples sujetos y colectivos en la adopción de

posturas inclinadas a la diversidad. Consiste en lapuesta en marcha del derecho a la igualdad y enbrindar el mismo tratamiento a personas que están ensituaciones similares, es decir, descartar distincionesarbitrarias entre los individuos (Swisspeace, 2010 p.76).



6. OBJETIVOS

41

Objetivo general:

Realizar acciones estratégicas orientadas a promoverun desarrollo humano regional y local que desactivelos actores que generan conflicto armado y violenciacriminal, y que ponen en riesgo las posibilidades deuna paz estable y duradera.

Objetivos específicos:

• Promover una cultura de paz y reconciliacióndesde los ciudadanos y hasta sus organizaciones,en todos los escenarios de interacción local yregional (Línea ransversal de Reconciliación)

• Dotar a los actores locales y regionales deherramientas concretas para promover yconsolidar nuevas ormas de ordenamientoterritorial (Línea ransversal erritorial)

• Disminuir el ejército de reserva que podría

alimentar los actores armados en el uturo (Línea1: Más Empleo e Ingresos para los Jóvenes).

6. OBJETIVOS

• Garantizar los derechos de propiedad de la tierraa los campesinos y así evitar las dinámicas deexpulsión de población (Línea 2: Mejoramientode Condiciones de Uso y Propiedad de la ierra).

• Construir un nexo distributivo entre economíasextractivas y las regiones en las que éstas se llevana cabo (Línea 3: Buen Aprovechamiento de losRecursos Naturales Renovables y No Renovables).

• Proteger y ortalecer los medios y modos de vidacampesinos (Línea 4: Protección a la EconomíaCampesina y con Empleo Decente).

• Aumentar la capacidad del Estado en el ámbitoregional y mejorar la incidencia y la calidad dela participación de la ciudadanía en la gestiónpública territorial (Línea 5: Mejor Gobierno yMás Gobernabilidad Democrática).



6. OBJETIVOS

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7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

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Una consideración sobre las víctimas delconflicto armado

Antes de presentar las líneas estratégicas es necesariohacer una consideración importante. Evidentemente,la política de atención integral a las víctimas delconflicto armado es parte undamental del conjuntode políticas, estrategias y programas orientadoshacia la construcción de una paz firme y duradera.En una guerra larga como la colombiana, existe

no sólo una prolongada historia de victimizacióndirecta sino una amplia victimización indirecta.La erosión del tejido social, los obstáculos para eldesarrollo y los costos económicos y sociales queacarrea la guerra así como la instrumentalización dela guerra misma para estigmatizar reivindicacionessociales y cerrar espacios para el ejercicio de laciudadanía y los derechos políticos, aecta a todala población en general, particularmente a quienesestán en desventaja en términos económicos ysociales.

Adicionalmente, una guerra prolongada ydegradada como la colombiana no se caracterizapor la nitidez de las distinciones entre categoríastales como víctimas, excombatientes y comunidad.Por ejemplo, un gran número de “excombatientesson víctimas de crímenes atroces, empezando por elreclutamiento orzado de menores de edad” (Prieto,2013, p. 181).

Existe, indudablemente, un deber irrenunciable dereparar a quienes han surido pérdidas y daños porcuenta de las violaciones al Derecho InternacionalHumanitario y al Derecho Internacional de losDerechos Humanos. Sin embargo, una políticapública de desarrollo regional, paz y reconciliaciónno puede centrarse exclusivamente en los estrechos


límites de la justicia correctiva sin proponerexplícitamente articulación y sinergias con la justicia distributiva o la justicia social. El deberde reparación está orientado undamentalmentehacia el pasado, es decir hacia el status quo antebellum. Entonces, si el pasado presenta un cuadrode desigualdades e injusticias (relacionadas conlas causas mismas del inicio y prolongación de laguerra), resulta pertinente la pregunta que ormulaPablo Kalmanovitz: ¿vale la pena restablecer esas

circunstancias iniciales? Cuando la distribución delos recursos es muy desigual y tiene relación conlos actores que desencadenaron el conflicto, losderechos y obligaciones correctivas pierden partede su atractivo (Kalmanovitz, 2012).

En el análisis de Pablo Kalmanovitz es claro queen una guerra ampliamente destructiva como lacolombiana, las pérdidas son tan extendidas quela población en desventaja socioeconómica que hasido víctima indirecta del conflicto y las víctimas

directas que además comparten esa situación dedesventaja, se traslapan. De modo que, si bien escierto la necesidad de reparar y compensar a las víctimas directas del conflicto armado es imperativa,no es menos cierto que para avanzar hacia una pazfirme y duradera es necesaria la justicia distributiva(Elster, 2012). Por ejemplo, no sólo es necesaria larestitución de tierras, también lo es que esta sea partede un programa más amplio de reorma agraria.

Aunque la mayor parte de las recomendacionesde política pública que se plantean en estoslineamientos está orientada más hacia el vínculoentre desarrollo (con justicia social) y construcciónde paz que hacia los temas específicos de la justicia correctiva, es importante advertir que loque aquí se propone debe estar articulado en su




44

implementación con la política nacional para laatención a las víctimas, en particular con la Ley 4448de 2011 y sus desarrollos normativos, institucionales

y programáticos posteriores. Vale la pena destacaralgunas recomendaciones que sobre este temasurgieron de los encuentros regionales promovidospor el Departamento para la Prosperidad Social:

• Se requiere la asignación de mayores recursos alas entidades encargadas de la implementación dela política a nivel territorial, en el contexto de unaadecuada coordinación interinstitucional entrelos dierentes niveles y agencias responsables.

• Es importante que los uncionarios responsablesde la atención a las víctimas sean capacitadospermanentemente para que desarrollen unamayor sensibilidad y empatía. Para la atenciónpsicosocial es importante contar con personal dela misma región.

• Es necesario asegurar la sostenibilidad de lapolítica de atención a víctimas y promoverprocesos que permitan su visibilidad comosujetos sociales y políticos.

• La atención a las víctimas debe ser amplia, conénasis en el restablecimiento socioeconómico. Lareparación debe llevarse a cabo con la perspectivade proteger y promover la dignidad de las víctimas.

• emas como metodologías apropiadas parael desarrollo de planes de retorno; seguridadalimentaria; acceso a la tierra y a la vivienda;

educación y ormación para el trabajo, deben serparte integral de la agenda de políticas para las víctimas.

• En los procesos de reparación colectiva esnecesario contar con uncionarios que conozcanlas regiones y su contexto.

• Contar con veedores de reconciliación que denseguimiento a los procesos de acompañamientoa las víctimas, reconstrucción del tejido social

y a los programas orientados a garantizar losderechos de las víctimas.

• Debe hacerse eectiva la reparacióntransormadora plasmada en la Ley 1448 de 2011.

• Reconocer a las regiones como objetos dereparación colectiva. Esto es de particularimportancia en el caso de los programas dedesminado.

• Avanzar de manera eectiva en el esclarecimientode la verdad y poner en marcha procesos ycomisiones de memoria histórica regional. Esimportante el apoyo a iniciativas locales dememoria. Es undamental la cabal participacióny la adecuada representación de las víctimas enlos procesos de diálogo con las agrupacionesguerrilleras.

LÍNEA TRANSVERSAL CULTURA DE PAZY RECONCILIACIÓN

El objetivo de esta línea es promover una culturade paz y reconciliación entre los ciudadanos,en todos los escenarios de interacción local yregional. Esta línea transversal se enoca haciaintervenciones articuladas e integrales que aportena la construcción y consolidación de una culturade paz y de reconciliación, al tiempo que abordaactores que la debilitan o que impiden su práctica

cotidiana en las regiones del país.

El sondeo de opinión incluyó una serie de preguntasrelacionadas con el tema de la convivencia enun escenario de postconflicto. Los resultadossugieren que se valoran positivamente los esuerzosorientados hacia la reparación de las víctimas delconflicto armado y la recuperación de su papel como




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miembros plenos de la sociedad, pero muestrancierto escepticismo y prevención hacia los esuerzosque buscan la reintegración de los excombatientes.

81% de los encuestados está de acuerdo con el usode los recursos públicos para reparar a la poblaciónen situación de desplazamiento y a las víctimasdel conflicto en general. ambién, 93% de losencuestados estaría de acuerdo con tener como vecina a una amilia víctima del conflicto armado.En contraste, apenas 16% estaría de acuerdo enque el alcalde, gobernador o presidente del paísuera un desmovilizado de un grupo armado y sólo31% estaría de acuerdo en tener de vecino a undesmovilizado de los grupos armados al margen de

la ley.

Esas ciras ilustran la necesidad que existe depromover acciones que legitimen aquellas emocionescapaces de contribuir al proceso de reconciliación,en particular, la empatía y la compasión. Aunquelas emociones suelen ser vistas como enómenospuramente individuales, es necesario tener encuenta que no son sólo reacciones personalesasociadas a condiciones sicológicas individuales,sino que se derivan del contexto social (Hutchison& Bleiker, 2013). De hecho, los traumas individualesse pueden trasladar a experiencias colectivas.“Los sentimientos individuales emergen y sonconstitutivos de los procesos sociales y políticos”(Hutchison & Bleiker, 2013, p. 83).

En la medida en que la empatía consiste en lahabilidad para identificarse con las circunstanciasy experiencias de los otros, un proceso político delegitimación de la empatía conlleva la humanización

del adversario: el victimario humaniza a su víctimay la víctima humaniza al adversario. Se trata deun proceso equivalente al de la relativización de laenemistad, es decir, la apertura a la posibilidad deconvivir en la misma comunidad política con elotro, descartando la lógica del enemigo absoluto

que antepone la lógica de la guerra a la de la paz yprivilegia la retaliación sobre la convivencia.

[L]a reconciliación es un proceso delargo aliento que no comienza conun abrazo sino con la adopción deun horizonte de uturo. La sociedad,asqueada de una violencia prolongada ydegradada, renuncia al exterminio de losadversarios y opta por un horizonte dereconciliación. Como un aro, puede estaren el horizonte, pero ilumina el caminodesde el aquí y ahora, desde el punto endonde nos encontramos… La opción

por un horizonte de reconciliación nos permite ver en los adversarios (para nollamarlos enemigos) lo que hay en ellosde humanidad. La reconciliación, vistaasí, sólo es posible entre seres humanosque reconocen la dignidad del otro. Paraeso hay que deconstruir la imagen deenemigo.(Cardona, 2013, párr.4 y 5).

Así como los valores democráticos y la toleranciase ortalecen cuando las oportunidades ybeneficios del crecimiento económico sedistribuyen equitativamente y, las personas tienenla expectativa de que su nivel y condiciones de vida continuarán mejorando (Friedman, 2005), asímismo los procesos de legitimación de la empatíay la compasión son más viables en un contexto deampliación de las opciones económicas legales queen contextos de declive económico o acumulaciónexcluyente. De ahí que las recomendaciones

planteadas en estos lineamientos de política públicarelacionados con el desenclave de las economíasregionales, el mejoramiento de las condiciones deempleo e ingresos y la deensa de los medios de vida del campesinado, pueden leerse como partede las condiciones necesarias para avanzar hacia lareconciliación.




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Se trata de una concepción que está presente en elDecreto 4800 de 2011 que reglamenta la Ley 1448del mismo año o ley de víctimas, cuando afirma

que la equidad y la inclusión social constituyenbases sólidas necesarias para la reconciliaciónnacional entendida como “un proceso que tiene porobjeto ortalecer la construcción de escenarios deconvivencia pacífica entre las víctimas, la sociedadcivil, el Estado y los desmovilizados” (artículo 15).

En consecuencia, y tomando como base losaprendizajes identificados a nivel nacional einternacional y de las buenas prácticas reconocidas,la construcción de una Cultura de Paz y de

Reconciliación es abordada desde varios de losobjetivos y estrategias planteados en este documentode lineamientos de política pública, como un procesode transormación de los conflictos apalancado enel ortalecimiento fiscal e institucional a nivel local,la atención particular a las condiciones de vida y alas oportunidades económicas del sector rural, elacceso a la tierra, el rol del Estado en el omentode las economías regionales y el incremento dela innovación para la producción, la generaciónde empleo para los hhjóvenes, entre otros. Latransormación positiva de las condiciones de vida y la ampliación de las opciones moldean elcomportamiento de las personas y abren mayoresoportunidades para la convivencia pacífica.

No obstante, es undamental tener en cuenta lossiguientes elementos como actores constitutivos decada una de las estrategias, acciones e iniciativas adesarrollarse en el marco de esta política pública, loscuales son elementos de carácter tanto transversal

como específico:

• Dar mayor peso a las necesidades de lascomunidades y a la resolución de sus problemas

en el acceso a los medios de vida necesarios paraconstruir y llevar a cabo sus proyectos de vida.

• Priorización de procesos que ortalezcan laconfianza (procesos ormativos, productivos, departicipación política). La confianza se constituyea partir de la credibilidad de los procesos, loscuales deben estar vinculados a la visibilización ya la percepción de progreso material.

• Proyectos productivos universalistas, que noexcluyan sectores o grupos poblacionalesespecíficos, para no generar malestar y eventualesuentes adicionales de conflicto.

• Políticas productivas que:

- Fortalezcan las capacidades locales parael diálogo y la concertación, así como lageneración de habilidades para la identificaciónde oportunidades económicas y para laadaptación a variaciones en los mercados.

- Que omenten la inclusión entre sectores dela comunidad y de la sociedad, ortaleciendolos procesos de organización social local yregional (capital social).

• Apertura y promoción de espacios democráticosdeliberativos y pluralistas donde puedangestionarse y transormarse los conflictos sociales.

• Reconocimiento de los actores y las estructurasque hay en los territorios así como de las dinámicasculturales locales.

• Continuidad tanto en los modelos de gestiónpública como estabilidad en los equiposresponsables de las políticas nacionales.

19. Documento: Construcción de Paz y Desarrollo: Algunas Lecciones Basadas en Experiencias Internacionales para la Formulación de Lineamientos de PolíticaPública. Cider, 2013. Informe Producto No. 2, Contrato No. DCI/ALA/2012/309-376 Universidad de los Andes, Departamento para la Prosperidad Social y UniónEuropea.




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Además de los elementos transversales relacionadoscon la promoción de una cultura de paz yreconciliación presentes en el conjunto de los

lineamientos de política pública, es necesarioconsiderar algunas recomendaciones adicionalesque se derivan del reconocimiento explícito delhecho de que el mejoramiento de las condicionesde empleo e ingresos y de las condiciones para laprotección y promoción de los medios y modos de vida de las comunidades, si bien son condicionesnecesarias para moldear y afianzar las emocionesque acilitan la reconciliación20, no son suficientes.Se requiere de programas y procesos específicos enlos ámbitos de la educación y la cultura. Algunas

recomendaciones específicas en estos ámbitos son:

• Ampliar la Escala de los Programas de Educación para la Convivencia

Un estudio llevado a cabo por el Instituto Colombianopara la Educación Superior (Ices) en mil colegios de308 municipios halló una correlación positiva entrepresencia del conflicto armado y violencia escolar(Chaux, 2012, p. 495). En general, varios estudiossimilares han llegado a la misma conclusión: “losestudiantes que viven en municipios en los que sonrecuentes los enrentamientos armados son enpromedio más agresivos que los estudiantes de otrosmunicipios” (Ibídem).

Esa evidencia deja claro que el conflicto armadogenera una suerte de aprendizaje social de la violencia que no es ácilmente reversible. Estoimplica la necesidad de programas orientadosespecíficamente a contrarrestar ese aprendizaje y a

promover una cultura de paz en los colegios, cuyoseectos se extienden en el tiempo hacia la sociedaden su conjunto. Por esa razón es conveniente que

el Ministerio de Educación Nacional amplíe lacobertura del Programa Nacional de CompetenciasCiudadanas, en particular en el área de convivencia.

La experiencia de Aulas para la Paz (Chaux,2012) orientada específicamente a desarrollarcompetencias para el manejo de los conflictosdebería ser replicada en la mayoría de los municipiosdel país. La cooperación internacional que ya habrindado apoyo a esta experiencia podría contribuira dicha ampliación. En todo caso, esa ampliaciónno es viable sin la adecuada capacitación de losproesores. Sería recomendable la creación de unondo administrado conjuntamente por el DPS, el

Ministerio de Educación, la Federación Colombianade Municipios y la Red Prodepaz, que con recursosdel Fondo de Desarrollo Regional complementadoscon los aportados por la cooperación internacional,financien la ormación de proesores en los temas deeducación para la convivencia y la paz.

• Moderación del Lenguaje en los Medios deComunicación

Los medios de comunicación masivos tienen unenorme potencial para alentar las emociones quecontribuyen a la prolongación de las lógicas dela retaliación y la violencia como el miedo y larabia, pero también para alentar las emocionesde simpatía y compasión. Un caso extremo peroilustrativo de lo que pueden desencadenar losmedios de comunicación es el de la radio de lasMil Colinas en Ruanda, cuyos mensajes de odiodesempeñaron un papel relevante como uno

de los detonantes del genocidio en ese país. Eneecto, los medios de comunicación tienen unaresponsabilidad enorme en la legitimación de las

19. Documento: Construcción de Paz y Desarrollo: Algunas Lecciones Basadas en Experiencias Internacionales para la Formulación de Lineamientos de PolíticaPública. Cider, 2013. Informe Producto No. 2, Contrato No. DCI/ALA/2012/309-376 Universidad de los Andes, Departamento para la Prosperidad Social y UniónEuropea.




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emociones en la esera pública. Es deseable que losmedios de comunicación suscriban un compromisoeectivo para la morigeración del lenguaje, evitar el

uso de estereotipos maniqueos, y para visibilizar lasexperiencias locales de convivencia y reconciliación.

• Apoyo a Expresiones Artísticas para laReconciliación

La cultura moldea la orma en la que las personasinterpretan sus identidades, las de los demás, ysus acciones. En los grupos ocales, por ejemploen Valledupar, San José de Majagual y el OrienteAntioqueño, los participantes hicieron hincapié

en la importancia de las actividades culturales yartísticas como acilitadoras de la reconciliación.De hecho, expresiones artísticas como por ejemploel teatro, han jugado un papel relevante en lapromoción de emociones de empatía y compasiónen otros contextos de conflicto. Una experienciailustrativa es la del eatro del Pueblo (Jana Karaliya)en Sri Lanka (Premaratna & Bleiker, 2010). Se tratade un teatro itinerante multiétnico y multi-religiosoque ha contribuido a la construcción de paz en tresniveles: personal (al visibilizar la humanidad dequien pertenece al grupo adversario), emocional(al plantear en el ámbito público un acuerdo sobrelas heridas y los traumas) y social (al construir ydiundir narrativas pluralistas). Una característicade sus presentaciones es que en éstas no se abordandirectamente los temas del conflicto sino que, demanera indirecta, los libretos enatizan los valoresde la justicia y la tolerancia.

Es conveniente que dentro de las políticas del

Ministerio de Cultura se diseñen y pongan en marchaprogramas nacionales para la promoción del vínculoentre actividades artísticas y la reconciliación, y sele brinde a las casas de la cultura de los municipiosmás pobres (no sólo a los que tienen los mayoresniveles de violencia dado que estos programas

deben cumplir también una unción preventiva),un apoyo especial para el desarrollo de iniciativasartísticas para la reconciliación. Adicionalmente,

valdría la pena evaluar la posibilidad de replicar laexperiencia del eatro del Pueblo en nuestro país.

• Promover y Visibilizar las Experiencias deReconciliación Local y Regional

Las experiencias y las prácticas de los PRDP y losLaboratorios de Paz son valiosas para la promociónde la reconciliación en el país, desde las regiones.Estas iniciativas se han constituido como propuestaspara la paz y el desarrollo a través de la reconciliación

y el progreso en situaciones de violencia, con laconvicción de que la paz positiva es alcanzable nosólo con el fin del enrentamiento armado, sinoa través de la construcción de una sociedad más justa y con un modelo de desarrollo “basado en ladignidad de las personas, respetuoso de su herenciacultural y centrado en la expansión de las libertadesde los miembros de la sociedad en un ámbito deequidad y de cambio en los patrones de relación”(DNP, 2011, p. 13). De acuerdo con la CorporaciónAS (2010), algunas de las áreas en las que se handesarrollado buenas prácticas que contribuyen a lareconciliación son:

• Creación de condiciones sociales, políticas,económicas y culturales para la protección de la vida y de oportunidades para la expresión de la vida digna en las regiones.

• areas de intermediación entre pobladores einstituciones, a través de instrumentos, espacios

y prácticas de empoderamiento social y político,mediante ormación de uncionarios locales y lapromoción de la vida comunitaria.

• Construcción de una visión regional, a partirdel trabajo simultáneo con proyectos locales y




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regionales, impulsando articulaciones entre lolocal-subregional y lo regional, y generando lasbases para un reconocimiento de identidades

regionales.

• ransormación del pensamiento y delcomportamiento de grupos e individuos conrespecto a la paz, como deseo personal y social,a través de procesos educativos ormales y noormales.

• Conciencia sobre las características del territorioy sus vulnerabilidades, para generar estrategiasde producción compatibles con un manejo

responsable del medio ambiente y capaces depromover la diversidad productiva, a la vez que seortalece la seguridad alimentaria.

La apuesta de este enoque de intervención esque es posible la transormación de las realidadesregionales mediante: a) la acción y la modificaciónen los modos de hacer las cosas, b) reconocimiento,espacios y corresponsabilidad de la población enla construcción de su uturo, ambas a través de lacreación de oportunidades concretas para el ejerciciode los derechos (DNP, 2011, p. 19). Es convenienteque iniciativas como Reconciliación Colombiaque buscan la transerencia de conocimiento sobreexperiencias y prácticas de reconciliación en lasregiones, tengan un horizonte temporal amplio yque se consoliden como una plataorma permanentede trabajo por la construcción de un postconflictorealmente pacífico.

Algunas recomendaciones y algunos mensajes

clave que sobre la línea de cultura de paz yreconciliación que surgieron de los encuentrosregionales promovidos por el Departamento para laProsperidad Social son las siguientes:

• Para la reconciliación es necesario trabajar

juntos en la resolución de problemas cotidianos.La reconciliación es la capacidad de entendera los otros y construir con ellos espacios de

convivencia que permitan promover el desarrolloindividual y colectivo. Además de la amilia, parala reconciliación hay que tener en cuenta no sóloel nivel regional sino los niveles más locales: la vereda, el barrio.

• Es importante ortalecer las instituciones públicasque en los dierentes niveles territoriales sonresponsables de promover las expresionesartísticas e innovar para el desarrollo deestrategias que permitan hacer del arte una uente

de ingresos para la población.

• Innovar para promover el trámite de los duelos yla recuperación de la memoria a través del arte.Invertir en el arte es invertir en la paz.

• Hay que reconocer el vínculo entre reconciliacióne igualdad de género. Es importante que laspolíticas públicas, incluyendo una política dedesarrollo regional, paz y reconciliación, tenganun enoque dierencial sensible a las necesidadesy potencialidades específicas de las mujeres y losdierentes grupos poblacionales. Es necesarioreconocer que la cultura patriarcal es unobstáculo para la reconciliación y que se requiere,por tanto, propiciar un cambio cultural haciarelaciones basadas en los derechos humanos, elreconocimiento y el respeto.

• Es importante dar prelación a la amilia en losprogramas de ormación y capacitación en

derechos humanos.

• Los programas de ormación para la convivenciaciudadana, la promoción de una cultura políticademocrática, deben ser permanentes y abarcar atoda la población en las regiones.




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• Medidas como la recuperación de la figura de jueces de paz y la opción de no prestar el serviciomilitar, tienen potencial para contribuir a una

cultura de paz.

• Una política pública de desarrollo regional, paz yreconciliación debe tener un enoque dierencialpor género y por grupos étnicos y etarios.Las estrategias y los programas específicosdel conjunto de políticas relacionadas con laconstrucción de paz deben ser consultadas conlas comunidades. Deben tomarse en cuentalas dierencias, los contextos y las necesidadesespecíficas de cada población.

• La puesta en marcha de una política de desarrollo,paz y reconciliación debe asumirse no como laejecución de un diseño previo y fijo sino comoun diálogo permanente entre las comunidades,las organizaciones sociales y las instituciones delEstado.

• El modelo educativo para que contribuya a laconvivencia y a la pertinencia de la educacióndebe involucrar activamente a la amilia y a lacomunidad. La educación integral es la base de lapaz.

• Es necesario que el Estado aporte también alesclarecimiento de la verdad en cuanto a loscrímenes cometidos por sus agentes.

LÍNEA TRANSVERSAL TERRITORIAL

Los PRDP han jugado un papel relevante en laconstrucción de regiones en Colombia. Ante laorma en la que los problemas del desarrollo y lasrealidades del conflicto desbordan y cuestionan loslímites político-administrativos tradicionales, losPRDP han contribuido a crear imaginarios de región

como espacios de concertación para la construcciónde paz y el desarrollo. Es el caso del MagdalenaMedio donde el diseño del Programa de Desarrollo

y Paz partió de un diagnóstico participativo sobreuna región hipotética (De Roux, 1999).El proceso de construcción regional de los PRDPha partido desde el nivel veredal. El valor agregadode ese proceso en términos de paz se basa en laconormación de instancias de participación que–como los núcleos de pobladores- constituyenescenarios de deliberación en torno a proyectosde desarrollo. Los PRDP como plataormas dearticulación entre espacios y actores de dierentesniveles brindan la clave para ampliar la escala de

influencia de las iniciativas locales y propenderpor la complementariedad entre las decisiones depolítica pública y las iniciativas de base.

La puesta en marcha de las recomendacionesplanteadas en estos lineamientos de políticapública requiere un enoque territorial. De hecho,el ordenamiento territorial es en sí mismo parte dela inraestructura de paz porque permite definirespacios y competencias específicas para el arbitrajede los conflictos sociales y la construcción colectivade las prioridades del desarrollo. En la medida enque los PRDP trascienden a los respectivos entesejecutores para constituirse como procesos deconstrucción colectiva, el ordenamiento territorialdebería ser el reflejo de dicha construcción.

Además de las recomendaciones específicasde política pública que se plantean en estoslineamientos, es necesario considerar que la mayorparte de los programas y proyectos de construcción

conjunta de paz y desarrollo deben provenir de lainiciativa local. El ordenamiento territorial es en esesentido, un ordenamiento de la participación y de laconstrucción permanente de política pública desdeabajo hacia arriba.




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La propuesta central de este eje transversal esdotar a los actores locales de las herramientas yrecursos necesarios para aprovechar los espacios

creados por la Constitución y la ley 1454 de 2011o Ley Orgánica de Ordenamiento erritorial.Para ello es necesario que en cumplimiento deldecreto 3680 de 2011 se evalúe la conormacióny uncionamiento de las comisionesdepartamentales, municipales y distritales deordenamiento territorial, principalmente encuanto a la elaboración del proyecto estratégicoregional de ordenamiento territorial según loprevisto en el artículo 8 de la ley. Es aconsejableque la elaboración de dicho proyecto estratégico

se lleve a cabo con la asesoría técnica de los PRDP.

ambién es conveniente promover laimplementación de los esquemas asociativosterritoriales previstos en el capítulo II dela ley 1454. Principalmente las provinciasadministrativas y de planificación, asociacionesde municipios, asociaciones de departamentosy regiones de planeación y gestión, para lo cualse sugiere utilizar los recursos del Fondo deDesarrollo Regional (ley 1530 de 2012) con el finde dotar a estas instancias de la inraestructuraadministrativa y técnica necesarias para suoperación eectiva.

Una de las estrategias dentro del eje territorial, lacual aectará de orma transversal las cinco líneasque se proponen más adelante, es reormar la Ley152 de 1994 o Ley Orgánica de Planeación, con elpropósito de avanzar de manera eectiva hacia unsistema nacional de planeación participativa.

Actualmente, la ley se cumple de manera ormaly muchos de sus escenarios y mecanismos dearticulación y participación se han devaluado otienen eectos perversos, principalmente por laescasa capacidad y ausencia de ortalecimiento

de -y acompañamiento a- los Consejos erritorialesde Planeación CP, así como la ausencia deinstrumentos concretos para mantener a las

organizaciones sociales y la ciudadanía en generalinvolucrada en los procesos de seguimiento,monitoreo y evaluación de los programas y proyectosresultado de la planeación participativa.

La planeación no es un fin en sí misma, sino uninstrumento para la construcción de proyectoscolectivos de sociedad; por lo tanto, juega un papelundamental para concretar la dimensión territorialdel desarrollo a través de acciones específicas.Contar con dinámicas de desarrollo territorial

incluye y necesita contar con mejores procesos deplaneación participativa.

Es conveniente ortalecer a los CP en las entidadesterritoriales mediante varios mecanismos:

• Hacer obligatorio para las administraciones justificar debidamente las razones por las que seacogen o no las recomendaciones producidas porestas instancias.

• Asignar recursos de las transerencias nacionalespara el financiamiento de las actividades deconsulta y participación llevados a cabo por estasinstancias, incluyendo los Consejos Municipalesde Desarrollo Rural.

• Incluir en las evaluaciones sobre el desempeñode los municipios no sólo indicadores de tipofiscal sino también indicadores (diseñados ymonitoreados por el Departamento Nacional

de Planeación) sobre la calidad de los procesosparticipativos en la planeación.

• Diseñar una batería de indicadores (tambiénorientada por el DNP) para que los CP y engeneral, las organizaciones sociales y ciudadanaspuedan hacer seguimiento permanente a la




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ejecución e implementación de los planes dedesarrollo.

Otro paso en la dirección correcta, sería la inclusiónde representantes de los Consejos erritoriales dePlaneación en los procesos de toma de decisionesal interior de las Regiones Administrativas y dePlanificación.

En los encuentros regionales llevados a cabo por elDPS se destacaron los siguientes temas:

• Las políticas públicas en todos los nivelesterritoriales deben ser consultadas con

las comunidades, tomando en cuenta lasparticularidades locales y poblacionales.

• Es undamental aumentar la incidencia de laciudadanía en la toma de decisiones sobre lascuestiones ambientales y sobre el ordenamientoterritorial. Por ello resulta necesario aumentarlas capacidades locales para la gestión ambientaly dar a conocer las normas ambientales paraavanzar hacia su cumplimiento eectivo.

• Avanzar hacia el ortalecimiento de arreglosinstitucionales para la protección del territorio:consejos comunitarios, resguardos indígenas,zonas de reserva campesina.

• Se recalca la importancia de ortalecer los consejosterritoriales de planeación.

I. MÁS EMPLEO E INGRESOS PARA LOS

JÓVENES

Una de las áreas de actuación de los PRDP ha sidoel trabajo orientado hacia la población juvenil yen particular, la promoción de emprendimientos juveniles que pueden ser sostenibles en la medidaen que se planteen y estructuren políticas públicas

consistentes que los respalden. Los diversosprocesos de ormación orecidos sobre oficios yconstrucción de iniciativas productivas, de otra

parte, han permitido el acceso y la participaciónde las poblaciones rurales, que han sido lascomunidades más vulnerables ante la influenciade los competidores armados del Estado. Esasexperiencias han contribuido a la consolidación deespacios de confianza y acercamiento de los jóvenesa las instituciones en las regiones.

Un ejemplo del saber hacer de los PRDP y losLaboratorios de Paz en esta materia lo constituyela experiencia de la Mesa Regional de Inancia y

Adolescencia en el Oriente Antioqueño, instanciade discusión y planeación de una estrategia para laprevención y protección del reclutamiento orzadode niños, niñas, adolescentes y jóvenes. La Mesaestableció cinco líneas de acción:

1. Formación con jóvenes en construcción deproyecto de vida, toma de decisiones, elementosde resiliencia, liderazgo, y el cómo enrentar oreaccionar en situaciones relacionadas con elconflicto armado.

2. Apoyo psico-aectivo, trabajo con docentes ypadres de amilia para conormar una red deapoyo en el trabajo con jóvenes.

3. Colectivos juveniles de comunicaciones.4. Emprendimientos juveniles que orientan a

los jóvenes a la realización de un oficio de suescogencia, y que son apoyados con capitalsemilla, con enoque productivo, con visión deuentes de ingresos y recursos.

5. rabajo con las instituciones y políticas públicas,

generando articulación y estrategias de trabajoconjuntas y posicionando las políticas públicas en juventud en cada localidad.

Experiencias como ésta deben ser replicadas en lamedida en que uno de los mayores obstáculos parala construcción de paz en las regiones es la alta




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de oportunidades productivas para los jóvenes.De hecho, uno de los participantes en el grupoocal para la región de La Mojana, llevado a cabo

en el municipio de San José de Majagual afirmóque “una dificultad [para la paz] es la alta deoportunidades para los jóvenes, lo que hace queéstos sean influenciados por estos grupos [ilegales],a cambio de pocos recursos”. Percepción que resultacorroborada por el sondeo de opinión en la medidaen que 91% de los hogares encuestados indica queno existen programas y proyectos a nivel municipalpara generar empleo. Igualmente, entre los aspectosmínimos que deben ser considerados para evitar larecurrencia del conflicto armado está, en primer

lugar, con 31% de las respuestas de los encuestados,la creación de uentes de trabajo.

En consecuencia, se propone esta línea estratégicade empleo juvenil cuyo objetivo es disminuir eltamaño del ejército de reserva disponible para losgrupos armados ilegales y para la delincuenciacomún. Para lograrlo, es necesario acometeracciones orientadas a incentivar la permanencia delos jóvenes en sus municipios de origen oreciendoopciones productivas en la legalidad. Aunque lasrecomendaciones específicas planteadas en estalínea tienen que ver directamente con la provisiónde oportunidades productivas, es necesario,tomando en cuenta la experiencia de los PRDP, queéstas ormen parte de una estrategia más amplia quearticule el ámbito de la generación de ingresos conla promoción de una cultura de paz y reconciliación.Para identificar las ormas específicas de esaarticulación en cada contexto es necesario que losPRDP brinden asesoría técnica a las entidades

públicas encargadas de la implementación de lasrecomendaciones.

Las estrategias para disminuir el tamaño del ejércitode reserva disponible para los grupos armados

ilegales y para la delincuencia común son de dostipos: i) Propuestas orientadas al desarrollo de loque la literatura sobre construcción de paz identifica

como proyectos de impacto rápido (quick impactprojects) que permitan visibilizar pronto, entre lacomunidad, los dividendos de la paz. Es decir, lamagnitud en la que los beneficios de la paz superanlos que eventualmente pudieran derivarse delinvolucramiento en actividades relacionadas conla guerra o la violencia y, ii) Propuestas de alcanceestructural y de mediano plazo.

Dividendos de la Construcción Paz

Las propuestas orientadas a la obtención dedividendos de la construcción de paz para oreceropciones productivas en la legalidad para los jóvenesson:

• Empresas juveniles para la provisión de servicios anivel provincial.

En aquellas regiones asediadas por grupos armadosilegales y por bandas delincuenciales que sacanpartido, para engrosar sus filas, de la alta decapacidad de las economías locales para generaroportunidades de empleo e ingresos a los jóvenes, serecomienda que municipios vecinos se asocien parafinanciar la contratación, con base en sus recursospropios, de empresas conormadas por jóvenes parala prestación de servicios en las áreas de ecoturismoy turismo rural, mantenimiento de parques y obraspúblicas, campañas cívicas, actividades culturales,monitoreo ambiental, educación no ormal deadultos, etc21.

Dadas las restricciones financieras de cadamunicipio individualmente considerado, serecomienda que varios municipios contiguos seconstituyan como provincia administrativa y de

21. En el grupo focal del Oriente Antioqueño, se compartió la experiencia de la Corporación de Universitarios del municipio de Marinilla. Ellos se han dedicado apromover entre los niños de los colegios, procesos de convivencia, formulación de proyectos de vida y conocimiento de los barrios y sus problemas. Esta iniciativasurgió como contraprestación por el subsidio de transporte otorgado por la alcaldía a los jóvenes para asistir a universidades lejanas del municipio.




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planificación PAP de acuerdo a lo previsto en elartículo 16 de la ley 1454 de 2011 o Ley Orgánicade Ordenamiento erritorial, en la medida en que el

esquema PAP permitiría lograr economías de escalatanto en la identificación de servicios comunitariospotencialmente provistos por las empresas de jóvenes, como en la financiación, con la bolsacomún de recursos propios de los municipios, de lacontratación de tales servicios.

Convendría que la cooperación internacional enasocio con los Programas Regionales de Desarrollo yPaz, el Servicio Nacional de Aprendizaje, ColombiaJoven, los Ministerios de Educación y de Cultura (y

las correspondientes secretarías departamentales)diseñen y financien un programa de capacitación,asesoría y provisión de capital semilla para lacreación de estas empresas juveniles en aquellasregiones con mayores índices de reclutamiento porparte de grupos armados ilegales, y con los mayoresindicadores de involucramiento de jóvenes enactividades delincuenciales.

En el encuentro organizado por el DPS en elOriente Antioqueño se señaló la importancia quetiene promover el uso de las IC para integrar a los jóvenes de dierentes municipios que compartenproblemáticas similares. Es necesario reconocer elsaber que tienen los jóvenes y aprovechar ese saberpara construir propuestas locales de desarrollo yreconciliación.

• Contratación de mano de obra juvenil local nocalificada en proyectos de inraestructura

Uno de los mensajes más recurrentes de los gruposocales y de las monograías regionales -corroboradotambién por el sondeo de opinión22- es que elmal estado de la inraestructura vial es uno de losobstáculos para la construcción de paz y desarrollo

regional. Una condición necesaria para promoverel desarrollo productivo regional es la inversión eninraestructura vial, sin la cual, la viabilidad de los

proyectos productivos y en general, de las economíaslocales, queda en entredicho. Sin embargo, notendría sentido dejar de aprovechar esas inversionesen inraestructura como uentes de empleo que,en el corto plazo, privilegien la contratación demano de obra juvenil local (jóvenes entre 14 y 28años de acuerdo con la ley 1622 de 2013 o Estatutode Ciudadanía Juvenil) en los municipios másaectados por el conflicto armado y la delincuencia.

Esa precisamente, debe ser una condición para

la financiación –con recursos del Fondo deDesarrollo Regional (leyes 1530 de 2012 y 1454 de2011), de proyectos de inversión estratégicos eninraestructura y otras áreas llevados a cabo por lasRegiones de Planeación y Gestión (artículo 19 de laley 1454 de 2011).

• Creación de un Fondo Contra-cíclico para elEmpleo Juvenil de Emergencia

En varias de las monograías, al plantear latrayectoria histórica del conflicto y el desarrolloen las regiones se puede identificar un períodode reorzamiento entre la dinámica de desarrolloexcluyente y la ampliación de las oportunidadespara los competidores armados del Estado: la crisisdel aparato productivo de los años 90 y la recesión de1999. Las crisis económicas suelen, ceteris paribus,añadir tensión al tejido social y aumentar el riesgode violencia.

Parte de los logros de la construcción de paz puedenecharse a perder con una crisis severa de la economía.Por esa razón, es apropiado considerar la creación deun ondo que permita poner en marcha inversionesen inraestructura vial que prioricen la contratación

22. Con 33% de las respuestas de los encuestados, gura, en segundo lugar, la “lejanía” y mal estado de las vías de acceso a los municipios, como el mayorobstáculo al crecimiento económico local.




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de mano de obra juvenil, y que se active en aquellosdepartamentos más aectados en períodos de crisiseconómica y aumento del desempleo.

Por razones de solidaridad intergeneracional y porrazones económicas (finalmente la viabilidad decualquier sistema pensional en el uturo dependede la razón jubilados/trabajadores activos), serecomienda proponer que una racción del aumentoanual del monto de los recursos de los ondos depensiones, se destinen a la financiación de dichoondo contracíclico. Se trata de un gran volumende recursos que no es razonable tener sólo en losbancos. De acuerdo con Asoondos (2013), a julio

de este año, el monto total del ahorro de los afiliadosa los ondos de pensiones ascendió a $126,8 billonesde pesos.

• Ampliar cobertura de Jóvenes en Acción

Las dificultades para traducir el crecimientoeconómico en aumento del empleo no sólo estánrelacionadas con las restricciones de la demanda pormano de obra sino también con las característicasde la oerta. La alta de mano de obra capacitadaa nivel local incentiva la contratación de personalproveniente de otras regiones. En otros casos, lacarencia de mano de obra capacitada desincentivala instalación de empresas en un municipio. Por esarazón, es necesario ampliar la cobertura geográficade los programas de ormación y de habilidadespara la vida de Jóvenes en Acción.

Actualmente, el programa Jóvenes en Accióntiene como meta llegar a 120 mil jóvenes en 48

municipios del país (DPS, 2013) El documentoConpes 3673 de 2010 que plantea la “Política dePrevención del Reclutamiento y Utilización deNiños, Niñas, Adolescentes por Parte de los GruposArmados Organizados al Margen de la Ley y delos Grupos Delictivos Organizados” incluye, entre

sus recomendaciones, que la Secretaría écnica dela Comisión Intersectorial para la Prevención delReclutamiento evalúe y priorice “anualmente los

municipios con riesgo de reclutamiento” (Conpes,2010, p. 105). Es aconsejable que dicha evaluaciónsirva de base para la ampliación de la coberturadel programa Jóvenes en Acción de modo que esteesuerzo se vincule directamente a la construcciónde paz.

Vale la pena considerar, para la financiación de laampliación de la cobertura del programa, que laempresa privada y la cooperación internacionalcomplementen los recursos del Fondo de

Compensación Regional de manera que éste,además de estar orientado hacia proyectos en lasllamadas Zonas de Inversión Especial para Superarla Pobreza, se oriente también hacia la provisión deoportunidades de ormación y capacitación de los jóvenes en regiones aectadas por el conflicto y la violencia.

• Ampliar el Compromiso con la Educación Rural

Un mensaje clave de los grupos ocales y de lasmonograías regionales, es que uno de los mayoresobstáculos para incentivar la permanencia de los jóvenes en el campo es la alta de pertinencia dela educación en el ámbito rural. En Colombiahan existido experiencias positivas como EscuelaNueva y el SA Sistema de Aprendizaje utorial.Este último busca que jóvenes y adultos ruralesculminen la educación básica y media con unametodología que permite articular educación ytrabajo. En la actualidad, es importante que no sólo

los municipios certificados puedan llevar a cabolos Planes de Educación Rural. Sería aconsejableque la cooperación internacional, las secretaríasdepartamentales de educación y los ProgramasRegionales de Desarrollo y Paz apoyen a losmunicipios no certificados en la ormulación dedichos planes.




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El programa Jóvenes Rurales del Ministerio deAgricultura y Desarrollo Rural y el Icetex, es unprograma de beca crédito para el estudio de carreras

en ciencias agropecuarios por parte de jóvenesde zonas rurales o de ciudades dierentes a las 14principales ciudades capitales de país, cuyos puntajesen la versión III del Sisben no superen los umbralesdefinidos por el Icetex. Una contraprestaciónprevista para la condonación parcial del crédito esque el estudiante realice una práctica de apoyo aldesarrollo rural. Es aconsejable que dicha prácticase oriente en parte a apoyar la educación rural enel municipio de modo que el beneficiario compartasu conocimiento y experiencia con los niños, niñas

y adolescentes y con los docentes de las escuelasrurales.

Propuestas de Alcance Estructural

Las oportunidades de empleo e ingresos para los jóvenes, al igual que para la población en general,dependen en buena medida tanto del ritmo como deltipo de crecimiento económico. Algunas regionespueden aumentar su tasa de crecimiento sin que estose refleje en mayores ingresos para la población engeneral. Ese suele ser el resultado de economías deenclave sin mayores encadenamientos productivosregionales y sin mayor impacto sobre la ampliaciónde la demanda laboral local. Por esa razón resultaundamental que el país discuta cuál es el alcancey las limitaciones de sus políticas sectoriales dedesarrollo productivo, particularmente para lageneración de valor agregado nacional y empleoremunerativo.

Sin políticas activas de desarrollo sectorial, laestrategia de abrir mercados para las exportacionescolombianas mediante los tratados de libre comercioconduce a que los sectores exportadores importen

los bienes intermedios que requieren. Así, es posibleque exporten más pero con una capacidad cada vez menor para generar valor agregado interno,

configurando así, una suerte de macroeconomía deenclave. Adicionalmente, el debilitamiento de lasexportaciones industriales y agrícolas significa unamayor especialización en la exportación de materiasprimas, cuya capacidad de generación de empleotambién es limitada.

En esas circunstancias, la inversión en investigacióny desarrollo para la búsqueda de alternativas deagregación de valor a las materias primas quepermitan diversificar la oerta exportadora y generar

mayores eslabonamientos entre las exportacionesy el mercado doméstico es una necesidad, no sóloeconómica sino también social, en un país en el quehay una oerta abundante de mano de obra que crececada año y una demanda insuficiente por parte delaparato productivo. Un país donde crece el ejércitode reserva disponible para los grupos armados, lainormalidad y la ilegalidad.

Es pertinente, por tanto, incluir en esta líneaestratégica de empleo e ingresos para jóvenes,como una recomendación general, la necesidadde promover un amplio debate nacional sobre losinstrumentos y las opciones de política sectorial(industrial y agropecuaria) con los que cuenta elpaís, y sobre la orma de orientar eectivamente losrecursos de regalías destinados a la financiación deciencia y tecnología (10%), hacia la ormulaciónde proyectos estratégicos que permitan identificaropciones para constituir una oerta exportable conmayor potencial de generación de valor agregado

interno. El Departamento Nacional de Planeaciónno debería dispersar su capacidad técnica ypropositiva en múltiples instancias como losÓrganos Colegiados de Administración y Decisión(Ocad), sino orientarse hacia la identificación dedichas opciones de política.




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En los encuentros regionales llevados a cabo porel Departamento para la Prosperidad Social serecalcaron los siguientes puntos:

• Es indispensable, para acilitar el desarrollode una cultura de paz, garantizar un entornosocial avorable para la personas mediantela generación de ingresos. Cultura de paz yalternativas socieoeconómicas en la legalidadestán estrechamente relacionadas.

• Apoyo a los pescadores artesanales.

• Acceso al financiamiento por parte de pequeños

productores.

• Fortalecimiento de los programas orientadoshacia los jóvenes rurales.

• Los proyectos productivos y la búsqueda de laseguridad y la soberanía alimentaria deben ir dela mano.

II. BUEN APROVECHAMIENTO DE LOSRECURSOS NATURALES RENOVABLES YNO RENOVABLES

Una de las líneas estratégicas desarrolladas porel Laboratorio de Paz del Magdalena Mediocorresponde a los Procesos Productivos Ambientalespara la Equidad y el Desarrollo Sostenible. Suobjetivo ue consolidar un desarrollo humanointegral regional, y para ello se soportó en alianzasentre ciudadanos, organizaciones e instituciones,y en el diseño conjunto de una estrategia de

acompañamiento y deensa de los derechos alterritorio de los pobladores de la región. Las accionesdesarrolladas y sus logros ueron las siguientes:

• enencia legal de la tierra: apoyo social y legal acomunidades campesinas, mineras, desplazadas

y desposeídas, en cuanto a saneamiento ísico,posesión, titulación y protección de los predios,tierras y territorios sobre los cuales tienen

derechos.• Puesta en uncionamiento de proyectosproductivos demostrativos de la posibilidad realde este desarrollo humano regional equitativo ysostenible.

• Promoción y creación de condiciones para laocupación productiva del territorio por suspropios pobladores para producir calidad de vida sostenible, mediante el desarrollo de lafinca campesina en circuitos productivos ycomerciales con los pueblos rurales, dentro

del aprovechamiento sostenible del territorio ymediante alianzas institucionales que aseguren losalimentos, los ingresos de las amilias, el consumolimpio y el buen uso de los recursos naturales.

• Creación de asociaciones de productores anivel municipal que incorporan una visióndescentralizada y más democrática de laorganización social.

• Consolidación de una perspectiva sostenible,ambiental, social y económica, con visiónempresarial, obteniendo productos de excelentecalidad que permiten el posicionamientoen mercados nacionales especializados y deexportación.

• Acompañamiento al proceso organizativo social,mediante programas de ormación, educación ycapacitación en aspectos técnico-productivos, visión empresarial y gerencial, derechos humanosy el empoderamiento de las comunidades, conénasis y dierenciaciones en jóvenes y mujeres.

• ranserencia de desarrollo de capacidades a

los campesinos de base y a las organizacionesque los representan para mejorar su capacidadde interlocución con actores de la región,especialmente con las extractoras de aceite y losproveedores de insumos que se constituyen enpunto de convergencia o encadenamiento de laproducción.




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La explotación no sostenible de los recursos naturalesnutre los mecanismos que alientan la violencia.El Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio

propendió por la consideración de las característicasdel territorio y sus vulnerabilidades y dejó claro quelos principios de precaución y de inclusión socialen la extracción de recursos son indispensables.La experiencia del Magdalena Medio sugierealternativas y cursos de acción a la política pública.Un aprendizaje claro de esta y otras experienciassimilares de los PRDP y los Laboratorios de Paz esque la tríada productividad-equidad-sostenibilidades undamental para la promoción del desarrollocon valor agregado en términos de construcción de

paz.

El proceso de diálogo público que se llevó a cabo parala ormulación de los lineamientos de política públicade paz y desarrollo reuerza la importancia de estatríada. Por ejemplo, la monograía de la región delMacizo - Alto Patía señala de manera contundenteel valor estratégico de este ecosistema, no sólo parala región aledaña, sino para el país en general. La vulneración de este ecosistema tiene implicacionesnegativas directas sobre las poblaciones asentadasen esta área y sobre sus medios de vida.

Estas dinámicas económicas que aectanlos entornos naturales y amenazan labiodiversidad, implican un deteriorosocio ambiental para la ecorregión.Esta aectación tiene -si se proundiza -un impacto nacional pues, como ya seseñaló, allí existe una importante riquezahídrica representada por un número

grande de lagunas de alta montaña dondenacen los ríos Cauca, Patía, Caquetá y Magdalena, que son arterias fluviales quecontribuyen al desarrollo socioeconómico y agroindustrial de los territorios Andino,Pacífico y Amazónico. En el Macizo, la

laguna de La Magdalena es el punto nodalde un sistema complejo de nacederos y uentes hídricas, incluyendo humedales

paramunos y de alta montaña. Se destacanlos que se encuentran insertos en el ParqueNacional Natural de Puracé. odo elloimplica para los expertos y las autoridadesambientales internacionales un recursoestratégico, una reserva ambiental que se puede catalogar como un patrimonio de lahumanidad entera (Varela, 2013, p. 7).

Las consideraciones anteriores no son relevantessólo para los ecosistemas más rágiles. El

aprovechamiento de los recursos naturalesrenovables y no renovables no sólo tiene que vercon consideraciones de orden ambiental en símismas, sino también con los eectos ambientales ysociales de las relaciones económicas. En la medidaen que la pobreza empuja a las poblaciones hacia labúsqueda de alternativas de supervivencia que riñencon la sostenibilidad ambiental, es posible afirmarque las actividades económicas extractivas no sólocausan impactos ambientales directos sino tambiénindirectos, vía el deterioro de las condiciones de vida de las poblaciones en sus áreas de influencia.

Lo que se conoce como maldición de los recursosalude undamentalmente a la serie de eectosadversos que pueden derivarse de la abundanciade recursos naturales. Los eectos económicosestán relacionados con la apreciación del tipo decambio inducido por el flujo de divisas derivadode la exportación de los llamados commodities. Larevaluación aumenta el precio relativo de los bienes

transables sobre los bienes no transables en contrade la competitividad de los primeros, es decir, encontra de la mayor parte de la producción industrialy agrícola, enómeno conocido en la literaturacomo la enermedad holandesa. En las regiones,la enermedad holandesa se expresa en economías




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extractivas, es decir, aquellas en las que el PIB crecepero no el empleo, debido a que se trata de economíasde enclave, con débil demanda por insumos y mano

de obra local (González et al, 2011)23

.

Un eecto negativo directo sobre la poblacióncampesina se expresa en el aumento de la relacióntierra/empleo y de la relación capital/empleo, dadoque la revaluación incrementa el costo relativo de lamano de obra en comparación con el de los insumosy el capital. Esta situación –además de contribuira que se privilegien los cultivos permanentes o deplantación por sobre los cultivos transitorios que,en su mayor parte corresponden a la economía

campesina- disminuye la capacidad del aparatoproductivo para absorber el excedente de poblaciónen el campo.

Las dinámicas de acumulación excluyente,asociadas a la abundancia de recursos naturales, sehan convertido en uente de oportunidades paralos grupos armados ilegales que sacan partido de laerosión del tejido social que tiene lugar por cuentade las avalanchas migratorias hacia las regionesen las que se lleva a cabo la explotación. ambiéncapitalizan a su avor las posibilidades de extorsiónsobre las compañías y sobre los presupuestospúblicos de las administraciones locales.

En consecuencia, el objetivo de esta línea estratégicaes construir el nexo distributivo entre economíasextractivas y la región en la que éstas se llevan a cabo.Es decir, promover el desenclave de las actividades deexplotación de recursos naturales de modo que éstascontribuyan a un desarrollo regional incluyente que

reduzca el espacio para los competidores armadosdel Estado y las bandas delincuenciales. Para esto seproponen las siguientes estrategias:

Fortalecimiento de la TributaciónSubnacional

En Colombia la tributación subnacional es modesta.Los impuestos del nivel subnacional representanapenas 2,9% del PIB (BID, 2012, p. 7). Además de lanecesidad de elevar la tributación predial rural (comose plantea más adelante), es necesario aumentarla tributación local de las actividades minero-energéticas. En particular, es conveniente eliminardel artículo 331 de Código Minero (ley 685 de 2001)la disposición que prohíbe gravar con impuestosdepartamentales y municipales, la exploracióny explotación minera. Dicha modificación debe

entonces ir orientada a permitir que los municipiosse beneficien del cobro del impuesto de industria ycomercio a dichas actividades.

Esta propuesta se articula con la presentadaen la línea estratégica Mejor Gobierno y MásGobernabilidad Democrática, de modo quelas acciones encaminadas a contar con unatributación local robusta vayan articuladas con unortalecimiento de las capacidades institucionales

de los gobiernos y de la ciudadanía local, no sólopara generar una cultura de pago sino también paracomprometer a uncionarios y ciudadanos en losprocesos participativos de toma de decisiones sobrelos recursos y de vigilancia y control de los mismos.

Cadenas Productivas para la Paz en Regionescon Economías de Enclave

Es conveniente que los recursos del Fondo deDesarrollo Regional (ley 1530 de 2012) se orienten

a complementar la financiación de proyectos quebusquen la reinversión de los excedentes de las

23. De acuerdo con el sondeo de opinión, 12% de los encuestados se encuentran desempleados. “El 45% de las personas que trabaja está vinculada al sectorservicios, el 35% se dedica a las actividades agropecuarias, el 17% al comercio (la mayoría informal y siendo la calle el lugar privilegiado para ejercer su actividad),y el 1% a la minería. Predomina la informalidad. Las empresas son pequeñas: 1 persona [27.4%], 2 personas [37.5%], 3 personas [13.3%], 4 personas [7.7%], 5 personas[3.5%], 6 personas [3.2%], 7 personas [1.2%], 8 o más personas [6.2%]. Ver documento de análisis del sondeo de opinión.




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actividades minero-energéticas en lo local. Elprograma Alianzas Productivas para la Paz delMinisterio de Agricultura y Desarrollo Rural es

un esuerzo interesante de articulación estratégicaentre productores y comercializadores de productosagrícolas.

al es el caso de la alianza para la producción ycomercialización de plátano en el municipio deMaría La Baja, en la región de Montes de María.Es importante ampliar y extender el programa,para incluir la financiación y asistencia técnicapara el desarrollo de cadenas de valor no sólo enbienes agrícolas, sino también en la provisión de

servicios e insumos no agrícolas para las empresasque operan en la explotación de recursos naturales.La experiencia de los PRDP puede ser muy útilpara ayudar a identificar oportunidades para eldesarrollo de estas cadenas productivas así comopara contribuir a la concertación necesaria entrecompañías y comunidad.

Diálogo de Políticas Para la Construcciónde un Modelo Sostenible para elAprovechamiento de los Recursos noRenovables:

Es necesario superar la discusión sobreproyectos puntuales o momentos concretos delos macroproyectos. Por ejemplo, la discusiónsobre la consulta previa es muy relevante, pero noresuelve concretamente la apuesta nacional parael aprovechamiento sostenible de los recursos norenovables. La existencia misma de las economíasde enclave es un síntoma de la incapacidad de los

actores públicos, privados y sociales para concertarmodos de aprovechamiento sostenibles y quegeneren valor agregado para todos.

A la vez que se mejoran las cadenas productivas parala paz en la regiones con economías de enclave y se

ortalece la gobernanza regional para orientar losprocesos de desarrollo, es necesario que entidadesdel nivel nacional como el Departamento Nacional

de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía,y el Ministerio del Medio Ambiente, lideren unproceso de diálogo de políticas de mediano plazopara establecer los cambios institucionales ynormativos necesarios para consolidar un modelode aprovechamiento sostenible de los recursosno renovables. Un reto central de ese diálogo depolíticas es que no se trate sólo de un ejerciciodiscursivo con una plétora de buenas intenciones,sino que realmente oriente hacia la reestructuraciónde la gobernanza alrededor de los megaproyectos, la

agricultura de plantación y las actividades minero-energéticas.

Las Regiones Administrativas y de Planificación RAPdeberían constituirse como el escenario principalde ese diálogo de políticas con el liderazgo de losPRDP, las Corporaciones Autónomas Regionalesy las organizaciones sociales y laborales en lasregiones. El objetivo es promover la acción colectivaregional para que las inversiones en los territoriosse guíen por los criterios de equidad, sostenibilidadambiental y generación de valor agregado local.

En los encuentros organizados por el Departamentopara la Prosperidad se hizo énasis en los siguientestemas relacionados con esta línea:

• Desarrollo de mecanismos de ordenamientoterritorial para la protección de las reservasorestales rente a los riesgos de la actividad

minera.

• Coordinación de la provisión de asistenciatécnica por parte de las instituciones del sectoragropecuario en los dierentes niveles para elbuen uso del agua. Desarrollo de programas deormación para el uso adecuado del agua.




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• Fortalecimiento de las autoridades ambientales anivel municipal.

• Aprobación y reglamentación de los distritosagrarios para la delimitación de las zonas deproducción de alimentos y las zonas orestales,preservando y protegiendo la economíacampesina amiliar.

• Apoyo a la innovación para la comercializaciónde productos de la economía campesina:biocomercio y marca regional.

III. MEJORAMIENTO DE CONDICIONES DEUSO Y PROPIEDAD DE LA TIERRA

Dada la estrecha relación histórica entre el conflictoarmado y el problema de la tierra en Colombia, erainevitable que en este proceso de diálogo públicoy recopilación de insumos para la construcción dela propuesta de lineamientos de política pública,el tema de lo que la monograía sobre La Mojanadenomina el “status regional de alta concentraciónde la tierra –y del agua– que ha generado y siguegenerando conflictos históricos entre campesinos ypoder terrateniente” apareciera en orma persistente.

La estrecha relación entre la problemática de tierrasy el conflicto armado no ha sido ignorada porlas iniciativas de paz. Por ejemplo, a partir de laevaluación del III Laboratorio de Paz, se realizó unejercicio de valoración de logros e impactos. En elcomponente Desarrollo Integral Sostenible, el cualue trabajado en el departamento del Meta y en la

región de Montes de María, se señaló la necesidadde una mayor incidencia en decisiones políticas deondo sobre el tema de tierras.

La evaluación también insiste en la importancia quetienen los incentivos para la pequeña agricultura.

Destaca en todo caso, el apoyo y coordinación delas entidades coordinadoras regionales a diversasexperiencias significativas y exitosas. Como ya

se señaló, un ejemplo de ello es la alianza parala producción y comercialización de plátano enMaría La Baja. Experiencias como esta son unaguía que orienta lo que una política pública dedesarrollo y paz debe tomar en cuenta en términosde ortalecimiento de las administraciones locales,actualización catastral y construcción de capitalsocial y empresarial campesino para la inserción enestrategias de desarrollo rural. En concordancia conlo anterior, el objetivo de esta línea es garantizar losderechos de propiedad sobre la tierra y en particular

los de la población campesina. Para ello se proponenlas siguientes estrategias:

Mejorar el Conocimiento que se Tiene sobreel Campo Colombiano

El último censo nacional agropecuario se hizoen 1970. Un nuevo censo nacional agropecuariotransparente, es importante para contar con lainormación que se requiere para clarificar losderechos de propiedad sobre la tierra en Colombia.Es importante además ampliar la cobertura de laGran Encuesta Integrada de Hogares y actualizar losavalúos catastrales. El país cuenta con los recursosnecesarios para llevar a cabo esas tareas. Bastaríacon usar una pequeña racción del ahorro que elpaís tiene en el exterior.

Crear una Agencia Nacional de Tierras yAumentar los Recursos para la Inversión enel Sector Agropecuario

Los inormes de la Comisión de Seguimiento de laPolítica Pública sobre Desplazamiento Forzado hanpuesto en evidencia el alto grado de inormalidaden la tenencia de la tierra rural, situación queperjudica notablemente los intereses de las víctimas




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del despojo. La restitución de tierras no es sóloimportante en términos de justicia correctiva sinoque es también un instrumento de intervención en

el desarrollo rural.

Se considera aconsejable retomar las propuestas quese han hecho en el pasado en torno a la creación deuna sola agencia que reúna las unciones de catastro,coordinación de los procesos de adquisición yadjudicación de tierras y ormalización de la tierrarural. El cabal cumplimiento de esas unciones ameritadotar a dicha agencia de alta capacidad financiera,administrativa y técnica. Sería una agencia centralen la gestión del eventual postconflicto y clave para

la eventual implementación del llamado Fondo deierras para la Paz. ambién correspondería a dichaagencia garantizar que los ocupantes y tenedoresde predios no sean excluidos de los sistemas deinormación sobre tierras.

El declive de la institucionalidad rural desdela década de los noventa va en contravía de losrequerimientos de la construcción estatal que no sóloorma parte de la agenda amplia de la construcciónde paz sino que es condición sine qua non pararestringir las oportunidades de los competidoresarmados del Estado. Es necesario, en particular,revertir el debilitamiento de la provisión públicadel servicio de asistencia técnica agropecuaria entodo el país. ambién es conveniente aumentarsignificativamente el presupuesto de inversión parala investigación agropecuaria. Es necesario ampliarel campo de acción del Programa OportunidadesRurales del Ministerio de Agricultura con elpropósito de orientar recursos financieros y apoyo

técnico para la conormación y desarrollo decooperativas campesinas capaces de acilitar a susasociados el acceso a insumos y a nuevas tecnologías,y poner en marcha sistemas de inormación para laidentificación de nichos de mercado (inteligencia demercados) que permitan una reacción más oportuna

de la oerta para aprovechar las oportunidadescreadas por las variaciones en la demanda.

No obstante, lo anterior no puede llevarse a cabosin un aumento significativo de los recursos para lainversión en el sector agropecuario. Se recomiendapasar del 0,25% del PIB actual, a (al menos) el 1%del PIB en los próximos dos años y a (al menos) el2% en los próximos cinco años. Existen los recursospara ello: bastaría hacer uso de una pequeña raccióndel ahorro del que dispone el país en el exterior. Dehecho, el saldo de las reservas internacionales deColombia, a junio de 2013 es de US$ 40.821 millonesde dólares, la mayoría invertidas en bonos del tesoro

de los Estados Unidos (Banco de la República (2013,p. 13). Además, de acuerdo con lo previsto por elActo Legislativo 5 de 2011 y por la ley 1530 de 2012,treinta por ciento de las regalías están destinadas alFondo de Ahorro y Estabilización.

Buena vecindad entre megaproyectos ycomunidades campesinas e indígenas

Los grandes proyectos de inraestructura y extracciónde gas, petróleo y minerales pueden contribuiral desarrollo económico del país y dinamizar laseconomías regionales. Sin embargo, suelen tenerimpactos negativos en las poblaciones que habitanen el entorno ísico inmediato de las obras, porejemplo: contaminación ambiental, deterioro demedios de subsistencia, encarecimiento de bienesbásicos, e incluso pueden llevar al reasentamientoinvoluntario de comunidades enteras. Los hogarescampesinos e indígenas son particularmente

vulnerables a estos impactos pues sus medios de vida dependen del acceso a recursos como agua,leña, pesca y orraje. Incluso cuando estos proyectosson de utilidad pública, el Estado debe protegerlos derechos de estas comunidades y las empresasdeben respetarlos. La monograía de Norte de




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Santander muestra cómo un manejo inadecuadode las relaciones entre las empresas que gestionanestos megaproyectos y las comunidades vecinas

genera descontento y conflictos sociales que puedenser ácilmente colonizados por organizacionesarmadas que los usan para obtener réditos políticosy económicos, afianzando así su presencia en elterritorio. En el caso de las comunidades indígenas y negras, esnecesario aplicar el mecanismo de consulta previaprevisto en el Convenio 169 de la OI y protegersu derecho al territorio. Esto implica no sólo laormalización de tierras colectivas sino también,

la financiación de los planes de los consejoscomunitarios, los planes de vida de las comunidadesindígenas, apoyo para la rehabilitación del entornomedioambiental y la puesta en marcha de proyectosde reactivación de las economías rurales, todo ellocon la participación de las comunidades. Además,corresponde al Estado reubicar y compensara aquellos colonos que habitan en territorioscolectivos o resguardos.

Impuesto Predial Rural como Instrumentopara la Eficiencia y la Equidad

Es conveniente reiterar la importancia que tiene paraincentivar el uso productivo de la tierra y reducir suexagerada concentración, la actualización del avalúocatastral y la fijación de tarias al impuesto predialque no dependan de los concejos municipalessino del nivel nacional. Los inormes de desarrollohumano en el país han hecho énasis en la imperiosanecesidad de reormar la tributación rural dada

la alarmante magnitud de la subutilización delsuelo. Que la taria se fije “en unción directa deltamaño del predio y su avalúo catastral ajustadopor vocación del suelo, y en unción inversa aluso productivo” (PNUD, 2003, p. 357) continúasiendo en la actualidad una propuesta pertinente ynecesaria para racionalizar el uso del suelo.

Adicionalmente, el establecimiento de impuestosprediales elevados a quienes posean dos o máspropiedades rurales que superen el equivalente a

10 UAF (PNUD, 2011, P. 398), es conveniente pararenar la acumulación, no sólo de predios, sinotambién de las decisiones de inversión y uso delsuelo en pocas manos.

IV. PROTECCIÓN A LA ECONOMÍACAMPESINA Y CON EMPLEO DECENTE

Desde la década de los 90, el aumento de relacióntierra/empleo y capital/empleo, ha contribuido alaumento de la población excedente en el campo

colombiano que, tanto más allá de la ronteraagraria como en los márgenes de las ciudades,engrosa las filas del ejército de reserva que provee lasoportunidades geográficas, sociales y demográficaspara la reproducción de los competidores armadosdel Estado. Por ejemplo, en el caso del MagdalenaMedio, la expansión de la ganadería extensiva y laejecución de megaproyectos industriales y mineros,han exacerbado el proceso por el cual un actorabundante, la tierra, se ha hecho artificialmenteescaso. Esto ha conllevado el desplazamiento decampesinos propietarios o tenedores de tierras,aumentando la vulnerabilidad de la población yacorralando a la economía campesina.

Frente a esta problemática el PDPMM, a travésdel Laboratorio de Paz, diseñó en 2004, comoestrategia de deensa de los derechos al territoriode los pobladores de la región, el acompañamientode la Asociación de Municipios del MagdalenaMedio Bolivarense para el apoyo en la gestión de los

procesos de titulación. Las dificultades, retos y logrosde la implementación de esta estrategia, generan unconjunto de aprendizajes que es necesario tener encuenta como modelos y reerentes metodológicos eincluso jurídicos para otras iniciativas de desarrolloy paz:




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• Se elaboraron estudios jurídicos que brindanelementos, desde las organizaciones campesinas,en la clarificación de la propiedad en litigios

estratégicos.• Marcos pedagógicos de los distintosprocedimientos jurídicos necesarios para laprotección de la propiedad de la tierra y elterritorio.

• Reconocimiento a nivel nacional de laproblemática de tenencia de tierra en elMagdalena Medio y la presión que ejercen losgrandes proyectos industriales y de gran capitalsobre los campesinos y la pequeña propiedad.

• Acompañamiento estratégico de Acción Social

(hoy DPS) en el tema de tierras.• Generación de capacidad de respuesta de los

campesinos rente a las lógicas de desplazamientodel territorio y sus eectos sobre la economíacampesina.

Con respecto a iniciativas para apoyar e incentivar laeconomía campesina, el Laboratorio de Paz muestracomo experiencia exitosa y que ha sido replicada enotras regiones del país, el proyecto regional de cacao,el cual ue propuesto por los Núcleos de Pobladoresde la Serranía de los Yariguíes y la provincia de Vélez,con el objetivo de mejorar la calidad de vida de lasamilias campesinas. Se llevaron a cabo procesos decapacitación y modernización de los modelos de lasfincas, adquirieron nuevas tecnologías agropecuariasy contaron con la asesoría de técnicos para el óptimoaprovechamiento de sus fincas y se ortalecieron lasorganizaciones locales alrededor de agremiaciones.El proyecto de cacao ha impulsado la economíaregional, y se caracteriza por ser una propuesta

integral, sostenible, justa y consistente, que no sólomejora la calidad de vida de los beneficiarios, sinoque se articula con la seguridad alimentaria comoproducto líder de la producción de las fincas, impulsauna cultura de sostenibilidad medioambiental yposibilita alianzas institucionales alrededor de su

producción y comercialización. Además, comoparte de la estrategia de ortalecimiento de espaciosde convivencia y paz, ue esencial en el éxito de los

espacios humanitarios implementados en el Cesar,Bolívar y Santander, y en garantizar la permanenciadel campesinado en sus territorios.

Experiencias como ésta y otras de los PRDP y losLaboratorios de Paz sugieren que las propuestasde una política pública de desarrollo y paz debenorientarse hacia la construcción, en cada caso,de sinergias entre productividad, equidad ysostenibilidad. Sin la protección de los medios ymodos de vida del campesinado esa tríada no es

viable. Por esa razón, los objetivos de esta línea sonproteger esos medios y modos de vida, y proveeropciones de empleo decente en las áreas rurales.Para ello se proponen las siguientes estrategias:

Apoyo y Protección de las Zonas de ReservaCampesina

Hay al menos una razón económica y una razónpolítica para contener la expansión de la ronteraagraria en el país. La razón económica es que aquellasregiones con baja densidad de población y altosniveles de pobreza, carecen de las externalidadespositivas que produce la aglomeración. En esecontexto, el rendimiento de la inversión en dichasregiones es mucho menor. La razón política es quela capacidad del Estado para regular conflictosy proveer servicios allí es muchos más débil, demodo que la población queda sometida al poderregulatorio de los competidores armados del Estado.

Una estrategia clave para el cierre de la ronteraagraria es la aplicación plena de lo previsto en la ley160 de 1994 con respecto a las Zonas de ReservaCampesina. Estas cumplen con el objetivo deestabilizar la población en el territorio sobre la basede desarrollar sistemas productivos adecuados a la




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vocación del suelo y las condiciones agroecológicas.Sin embargo, las Zonas de Reserva Campesinano deben restringirse a las áreas de colonización

y cumplir una unción de estabilización de lapoblación en el borde de la rontera agraria. Esnecesario promover Zonas de Reserva Campesinaen zonas al interior de la rontera agraria con elpropósito de proteger los medios y modos de vida dela población campesina y explorar sus posibilidadesde vinculación con los mercados.

Existen experiencias valiosas como la Zona deReserva Campesina promovida por la AsociaciónCampesina del Valle del Río Cimitarra, a partir de

las cuales se busca construir una propuesta de paz ydesarrollo territorial a partir de la configuración derelaciones sociales armónicas entre la sociedad y deésta con el medio ambiente. Sobre estas zonas valela pena resaltar lo que señala la monograía sobre elMagdalena Medio:

En el Magdalena Medio se han constituidodos reservas campesinas, la de Arenal- Morales, declarada por el Incoramediante resolución 054, y la del Valledel río Cimitarra, en inmediaciones delos municipios de San Pablo, Cantagallo,en el Sur de Bolívar y, Yondó en elnordeste Antioqueño. Esta última reservase constituyó con la resolución número028 del 10 de diciembre de 2002, la cual ue posteriormente suspendida por laresolución 046 del 3 de abril de 2003 (dela misma entidad), y en la actualidad hasido nuevamente reactivada, tal vez como

consecuencia colateral de las negociacionesen la Habana…Las reservas campesinasson tal vez una de las iniciativas de paz y desarrollo territorial a nivel regional,que más han soportado las problemáticasrelacionadas con el control territorial

regional y con la violencia generada por laconrontación entre grupos al margen de laley y las uerzas armadas (Molina y Suárez,

2013, p. 17).

Mejorar Condiciones de Empleo en laAgricultura de Plantación y en la IndustriaExtractiva

El aumento de la relación tierra/empleo y capital/empleo en el campo es una expresión del sesgo anti-contratación de mano de obra rural. La expansiónde la agricultura de plantación y el auge minero noson realidades modificables en el corto y mediano

plazos. Sería conveniente que en contraprestaciónpor los beneficios tributarios recibidos hasta ahora(como la exención al impuesto sobre la renta adiez años otorgada por la ley 939 de 2004) por losempresarios agrícolas dedicados a los cultivos derendimiento tardío, éstos tuvieran la obligaciónde garantizar que el empleo generado por dichaactividad cumpla con los criterios de empleo decentede la OI. Es aconsejable revisar hasta qué punto elesquema de las cooperativas de trabajo asociadocumple con tales estándares.

Una de los mensajes principales del encuentroque el Departamento para la Prosperidad Socialllevó a cabo en la región del Alto Patía MacizoColombiano en junio de 2014 corresponde a lanecesidad de mejorar las condiciones de empleo enla agricultura y en la industria. Esta preocupaciónestá en concordancia con la propuesta de conormarpor parte del Ministerio del rabajo de unobservatorio de la calidad del empleo en las zonas

mineras y de cultivos de plantación. Por otra parte,es necesario que la comunidad internacional y lasociedad civil exijan a las empresas cumplir conlos Principios Rectores sobre Empresa y DerechosHumanos, aprobados por el Consejo de DerechosHumanos de las Naciones Unidas. En particular, las




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empresas deben identificar los riesgos y prevenirlos impactos que sus actividades y las de sus socioscomerciales puedan tener sobre los derechos

humanos, incluyendo los derechos laborales,deben rendir cuentas sobre cómo abordan dichosriesgos e impactos, y deben establecer procesos quepermitan reparar los daños causados a terceros.Por su parte, las empresas multinacionales debenseguir además las Líneas Directrices para EmpresasMultinacionales de la OCDE las cuales exigen, entreotros aspectos, respetar los derechos de asociaciónsindical y negociación colectiva, orecer salarios ycondiciones de trabajo suficientes para satisacerlas necesidades esenciales de los trabajadores y

sus amilias y, en la medida de lo posible, entrenary emplear personal local para sus actividades. Porsupuesto, estos principios y directrices no eximenal Estado de su obligación de proteger los derechoshumanos y de investigar y sancionar a las empresasy personas que atenten contra su ejercicio.

Campaña Nacional para el Reconocimientodel Campesinado, sus Modos y Medios deVida.

El campo ha sido el origen y el escenario principaldel conflicto armado colombiano. Por esa razón,el campesinado en su conjunto como grupopoblacional, ha sido víctima no sólo de la guerra ensí y de un estilo de desarrollo sesgado en su contra,sino también víctima de la estigmatización y la altade reconocimiento a sus aportes, a sus modos de vida y a la importancia de sus medios de vida.

Es conveniente entender que la reconciliación noes una cuestión que atañe sólo a las víctimas y alos victimarios directos de esta guerra absurda,sino que es necesario plantear la reconciliacióndel país con su población campesina, incluyendolas comunidades indígenas y arocolombianas

que, como el resto de nuestros campesinos,tienen vínculos con la tierra que van más allá deconsiderarla un mero actor productivo. El gobierno

nacional, la empresa privada, los gobiernos de lasprincipales ciudades del país deben poner en marchauna campaña permanente de reconocimientodel campesinado para hacer visibles sus aportesy su problemática. Esa campaña debe incluir unaestrategia de comunicación orientada a poner enla agenda pública las percepciones, propuestas yreivindicaciones de las organizaciones campesinasy denunciar en orma permanente los atropellos ensu contra.

En los encuentros organizados por el Departamentopara la Prosperidad se hizo énasis en los siguientestemas relacionados con esta línea:

• Reducir el papel de los intermediarios en losprocesos de comercialización de los productos delas comunidades.

• Fortalecer la asociación entre productores localesy brindar acompañamiento técnico. Promover unacultura del emprendimiento y la asociatividad.

• Es importante habilitar apropiadamente lainraestructura vial a nivel veredal para acilitar elacceso ísico a los mercados.

• Políticas pragmáticas para el campo colombianoen cuanto a regulaciones de precios y medidas deprotección y apoyo para la comercialización delos productos.

• Promover el modelo de finca integral campesina.

• Aumentar el número y la capacidad de las Zonasde Reserva Campesina como zonas de deensa delterritorio, promoción de la economía campesina,y con control sobre su manejo en manos de laspropias comunidades.




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V. MEJOR GOBIERNO Y MÁSGOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

Los gobiernos locales y regionales así como las

instancias de planeación regional desde lo veredalhasta las regiones administrativas de planificaciónpueden contar con la innovación social de los PRDPy los Laboratorios de Paz en cuanto al modelo degestión basado en su capacidad para interconectaractores de dierentes niveles en contextos adversos.

La construcción de paz y desarrollo en las regiones deColombia no parte de cero. Para la puesta en marchadel conjunto de recomendaciones planteadas enestos lineamientos de política pública es necesarioaprovechar el modelo de intervención que duranteaños han aplicado los PRDP. Ese modelo tiene trescomponentes: Principios, Metodología y ArregloInstitucional. Como ya se señaló en la sección deaportes de los PRDP, los principios orientadores delmodelo de intervención han sido: el respeto por la vida y dignidad de los seres humanos, la equidad,la democracia participativa, además de la seguridadciudadana.

En cuanto a la metodología, los PRDP han buscadola transormación de las regiones de maneragradual, avanzando simultáneamente desde lo localen el nivel de articulación entre dierentes actores,aumentando simultáneamente su capacidad deincidencia y el ortalecimiento organizacional.Los PRDP acompañan a las iniciativas localesde base buscando una mayor actuación en redpara finalmente articular proyectos regionales decarácter estratégico. En términos institucionales,las organizaciones en los distintos niveles locales y

regionales tienen relaciones de igual a igual.

Otro Saber Hacer de los PRDP, además de su modelode intervención, es asumir un enoque territorialincluyente que busca el ortalecimiento del Estado

por la vía del empoderamiento de la ciudadanía. Elenoque incluyente no sólo significa incluir al mayornúmero posible de actores en los procesos locales

y regionales de toma de decisiones, sino que éstostengan una mayor capacidad y aprendan nuevasormas democráticas de relacionamiento entre sí.

Una de las hipótesis que se ha planteado en ormareiterada, a propósito de la incidencia de los PRDP,es que tanto éstos como cualquier otra iniciativasocial de paz y desarrollo, tienen una mayorposibilidad de ampliar su impacto en la medida enque se articulen con la institucionalidad estatal localy regional. Sin embargo, esto es menos viable en

contextos de alta desconfianza entre la ciudadaníarente a las instituciones del Estado en esos niveles.Los resultados del sondeo de opinión ilustran,precisamente, la elevada la desconfianza que existehacia las entidades gubernamentales en el ámbitolocal y regional. De hecho, la confianza en lasinstituciones estatales del orden nacional es mayor,lo cual pareciera ir en contravía de las expectativassegún las cuales, a mayor cercanía del Estado alciudadano, mayor la confianza.

Esa desconfianza puede ser, como se insinúaen el análisis del sondeo de opinión, uno de losactores que explican el bajo nivel de participaciónen las instancias territoriales. ambién, reflejaun problema serio de capacidad de respuesta(responsiveness) de la estatalidad regional a losproblemas y reivindicaciones de la población. Comoya se evidenció, los hallazgos del sondeo de opiniónse confirmaron a lo largo del proceso de diálogo enlos grupos ocales y en las monograías regionales.

Es por ello que los objetivos centrales planteados enesta línea son: aumentar la capacidad del Estado enel ámbito regional y mejorar la incidencia y calidadde la participación de la ciudadanía en la gestiónpública territorial. Ambos objetivos se requieren yse reuerzan recíprocamente.




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Construcción de Estado:

El ortalecimiento de los actores locales no puede

entenderse como construir la paz desde lo regionalsin presencia del Estado. El riesgo de generarespacios regionales de paz represiva, zonas en lasque la violencia directa es sustituida por el ejerciciode altos niveles de violencia estructural en contextosautoritarios, aumenta cuando el Estado carece dela capacidad para garantizar el Estado Social deDerecho en todas las regiones.

Pero ese es un proceso gradual que debe estarrespaldado por una presencia multimodal del

Estado (no simplemente su aspecto coercitivo) y porla apertura de espacios de participación en escalaslo suficientemente amplias, no restringidas a losmecanismos ormales, y que contemplen diversasestrategias de exigencia y rendición de cuentas(vertical, horizontal y social).

El Estado es una realidad compleja que no puedeconstruirse en orma tecnocrática. El desarrollo deun sentido de pertenencia a la misma comunidad

política requiere el reconocimiento de los actores ylas estructuras que hay en los territorios así como delas dinámicas culturales y políticas locales. Requiereademás continuidad en los modelos de gestiónpública y estabilidad en los equipos responsables delas políticas nacionales. De lo contrario, los procesosde diálogo y construcción de confianza no tienenoportunidad de madurar.

La vulnerabilidad de Estados como el de Guatemalaa la violencia y corrupción asociada al narcotráfico

está directamente relacionada con uno de los másserios legados de la guerra civil: el debilitamientoinstitucional del sector de justicia y seguridadpública. Una clave para evitar el tránsito desde unasituación de conflicto armado a una de postconflictoaltamente violento, es avanzar en el proceso de

desmilitarización de la policía y la reorma de la justicia.

Descentralización y gobernanza local:

En el caso colombiano, y tomando como reerentelo estudiado por Naranjo, Lopera y Granada (2009),los procesos de descentralización y de gobernanzalocal se constituyen en insumos importantes paralograr articular las demandas y problemas localesy territoriales con los intereses nacionales. Para losautores, el contexto y la participación activa de losinvolucrados resulta importante para garantizar eléxito de las políticas públicas (ejemplo de la política

de desplazamiento en Antioquia) en sus distintasetapas. Pues en la medida en que se construyanredes uertes e importantes entre los distintosniveles, y se tengan presente las particularidadesy especificidades de cada contexto, las políticasnacionales serán verdaderamente influyentes eincidentes sobre los problemas públicos (Naranjo etal, 2009: 87).

El contrato fiscal es la columna vertebral del Estado.El esquema colombiano de sobrerrepresentaciónsin tributación alienta la corrupción, la debilidadde las instituciones ormales en lo local, y constriñeel desarrollo de sistemas regionales de gobernanza.Hay un círculo vicioso: la baja tributación local esun cuello de botella para el desarrollo económicolocal, pero sin políticas que promuevan el desarrolloeconómico local no hay como contar con una basegravable amplia y hechos generadores de impuestos.De ahí la necesaria simultaneidad de políticas paraactivas de desarrollo y programas de ortalecimiento

fiscal.

Confianza en las instituciones públicas:

El sondeo de opinión indagó sobre la institucionalidadnacional, departamental y municipal. El sondeo




69

preguntó específicamente por el grado de confianzade la población en las instituciones y la participaciónen las instancias de planeación territorial. Se

considera que los bajos niveles de participación(sólo 21% de los encuestados participa en esasinstancias) son un reflejo de la escasa confianzaen las instituciones locales y regionales. En eecto,la confianza en estas últimas es mucho menor queen el gobierno nacional. De hecho, mientras el 29%conía en el gobierno nacional, sólo el 13% lo haceen la alcaldía y el 9% en el concejo municipal. Deacuerdo con el análisis del sondeo: “Este avoritismopor las instituciones nacionales obedece, en parte,a que la mayoría de los hogares en las regiones de

estudio son beneficiarios de los programas socialescomo: Más Familias en Acción (47%) y Red Unidos(15%). Pero aun así, el nivel de confianza es bajo”24 .

El alto porcentaje de beneficiarios de programasnacionales es un indicador de que la población delos municipios tomados en cuenta para el sondeoes mayoritariamente vulnerable. La combinaciónde vulnerabilidad de la población y una estatalidadregional indolente o incapaz, configura unaoportunidad de oro para los competidores armadosdel Estado. Los hallazgos del sondeo de opiniónreuerzan el planteamiento hecho en el InormeBasta Ya:

[L]a ausencia, debilidad o ilegitimidad delEstado en los territorios ha contribuido ala configuración de espacios institucionales y sociales proclives a la intolerancia y laviolencia como mecanismo de resoluciónde conflictos. Esto ha acilitado que se

afiancen y arraiguen prácticas contrariasa los valores y principios democráticosconsagrados en la Constitución Política de1991, que sustentan visiones y prácticasautoritarias de la política y de la sociedad

(Grupo de Memoria Histórica 2013, p 402-403).

Es conveniente tomar en cuenta las recomendacionesdel Grupo de Memoria Histórica en el sentido derevisar los códigos de conducta de uncionariospúblicos y los procesos de depuración institucional;para lo cual es necesario mejorar la rendición decuentas, re-significar muchas instituciones públicaslocales y crear nuevas instancias de mediación.

• Programa para Promover la ranserencia de los Aprendizajes de los PRDP y de los Laboratorios

de Paz para el Fortalecimiento de la GobernanzaDemocrática Regional

La innovación social representada por el modelode intervención de los PRDP ha surgido desde lasociedad civil y la ciudadanía con el apoyo de lacooperación internacional y la empresa privada.El reto ahora es que ese modelo permee las ormasde actuación del Estado en todos sus niveles.Es conveniente que la Red Prodepaz conormeun banco de buenas prácticas de los PRDP quesistematice los logros del modelo de intervención.

Este banco debe identificar prioritariamente aquellasacciones de los PRDP más exitosas en la construcciónde Estado a nivel local. Con base en esta inormación,el Departamento Nacional de Planeación diseñaráun programa para la transerencia de estosaprendizajes a la institucionalidad pública regionaly local y a las instancias de planeación.

Los componentes del modelo de intervencióntambién pueden ser una guía para la estructuraciónde los planes de desarrollo de las entidadesterritoriales. Se propone evaluar como posibilidadpara asegurar que se replique el modelo de

24. Ver documento de análisis del sondeo de opinión.




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intervención en los ejercicios de planeación deldesarrollo y el diseño de las estrategias de cada plande desarrollo, que los PRDP presten una asesoría

técnica a los Consejos erritoriales de Planeación.

• Estrategia para el mejor gobierno en los municipiosmás rágiles:

Respondiendo a la necesidad de construir Estadoy aumentar la confianza en las institucionespúblicas, debe consolidarse una estrategia desdeel Gobierno Nacional para el ortalecimiento de lainstitucionalidad pública de todas los municipiosde categorías 5 y 6 (1,020 aproximadamente).

Esta estrategia debe articular los esuerzosexistentes entre el Departamento Nacional dePlaneación, el Ministerio del Interior y Gobierno,y el Departamento Administrativo de la FunciónPública. Se sugiere que el Ministerio de Educaciónse encargue de implementar un programa quearticule el semestre social o de práctica de lascarreras relacionadas con los municipios dentrodel programa, con la participación de la FederaciónColombiana de Municipios.

El objetivo concreto de esta propuesta es desarrollar:(1) herramientas de gestión pública que aciliten elcumplimiento de la normatividad vigente por partede las administraciones municipales, y (2) crearcapacidad instalada en cada uno de los municipios.En esta propuesta el apoyo técnico y financiero dela cooperación internacional es undamental. Esconveniente la creación de unidades de gestiónespecíficas dentro de cada Departamento paraapoyar la implementación de este programa a nivel

territorial.

• Rendición de cuentas:

La puesta en marcha de las propuestas incluidasen las seis líneas estratégicas de la política pública

(incluyendo la línea transversal territorial), vaa significar importantes esuerzos por parte dela institucionalidad pública local, con recursos

cuantiosos y muchos nuevos proyectos,probablemente en procesos de ejecución eimplementación simultáneos. Por lo tanto esindispensable ortalecer los mecanismos derendición de cuentas a nivel local y regional. Debeentenderse que no se trata sólo de la rendición decuentas del sector público sino también de losactores privados y las organizaciones de la sociedadcivil. Esto es condición necesaria para mejorar lapertinencia de la toma decisiones y la legitimidadde los procesos.

Adicionalmente es importante ortalecer losmecanismos de rendición de cuentas no sólo paraejercer control sobre los uncionarios y vigilar el usode los recursos sino porque estos mecanismos sepueden convertir en escenarios de diálogo públicoque contribuyen a una ciudadanía más inormada,y la implementación de los ajustes que se requierenpara aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestiónpública.

Una razón adicional que justifica la existencia de unprograma específico de rendición de cuentas es querente a los nuevos escenarios de toma de decisionesy deliberación pública, que resulten de la adopciónde estos lineamientos de política pública, es que conello se evita que las elites tradicionales o emergentescapturen y distorsionen estos procesos.

Es conveniente que el Departamento Administrativode la Función Pública con el apoyo del Departamento

Nacional de Planeación y la Escuela Superior deAdministración Pública, elaboren un portaolio queadapte las herramientas existentes (guías, manuales yormatos) para los procesos de rendición de cuentasde los municipios más rágiles. Esto para acilitarlesla adopción de los lineamientos nacionales




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relacionados con transparencia, integridad y accesoa la inormación pública.

• Desarrollo de capacidades de las organizacionessociales y ciudadanas en el territorio:

Es necesario aumentar las capacidades de lasorganizaciones sociales y ciudadanas paraparticipar del proceso de construcción de paz ydesarrollo. Aumentar capacidades permite iniciarprocesos de cooperación entre los dierentesactores. El concepto capacidad abarca un conjuntode habilidades individuales y colectivas: saberutilizar conocimientos, aplicar instrumentos para

solucionar problemas específicos, movilizar yutilizar económicamente los recursos, y conduciry coordinar un proceso colaborativo con otrasorganizaciones, entre otros.

No se trata sólo de ormar y capacitar a miembros deorganizaciones sociales, sino hacerlo con un sentido.El proceso de construcción de paz y desarrolloregional y local será el objetivo común que orientarála ormación de capacidades. La producción dedinámicas virtuosas entre paz y desarrollo tambiénserá el resultado de un proceso de apropiación yempoderamiento por parte de las organizacionessociales locales (GIZ, 2011. p. 4).

Es muy importante que no se quede en unapropuesta de buenas intenciones y muchos talleresde capacitación, sino que tiene que recoger deexperiencias exitosas y lecciones aprendidas. Deacuerdo con la metodología propuesta por GIZ (2011.p 10-11), este ortalecimiento debe estructurase

con dos énasis: capacitación directa y asesoría yacompañamiento. Para la capacitación directa seproponen dos ejes: (i) Conceptos y metodologíaspara la transormación de conflictos y el alcancede la paz, y (ii) Instrumentos y metodologías enplanificación, seguimiento y gestión de cambio.

GIZ (2011, p. 5) recomienda trabajar en cuatrodimensiones:

• Desarrollo de los recursos humanos vía procesosindividuales de aprendizaje.• Desarrollo organizacional y aumento de la

capacidad de gestión.• Desarrollo de redes y omento de la cooperación

interorganizacional.• Desarrollo del marco normativo-institucional.

Siguiendo la recomendación de GIZ (2011)se considera conveniente que el desarrollo yortalecimiento de capacidades se conecte con

la experiencia de las y los participantes en susorganizaciones y contextos de trabajo. Losconceptos transeridos deben ser contextualizadosen su ambiente y contexto actual. Entre otros, loscomponentes que puede tener el desarrollo decapacidades están (GIZ, 2011, p. 10-11):

• El aprendizaje debe estar orientado a procesos,ya que es un proceso continuo y no lineal tantoen organizaciones como para personas. Laormación de capacidades debe tener en cuentalas necesidades, las experiencias y el conocimientode los participantes.

• A pesar de la variedad de temas necesarios, sedebe asegurar continuidad y coherencia en elproceso de ormación y capacitación a partir dela experiencia y experticia de las organizacioneslocales, articulándose con su práctica y susrutinas.

• La ormación de capacidades debe acilitar alas organizaciones locales el acceso a nuevoconocimiento y apertura a la innovación.

• El desarrollo de capacidades debe tenersensibilidad al conflicto y perspectiva de




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género. En este sentido, se debe considerartambién el enoque dierenciado del trabajo concomunidades arocolombianas e indígenas.

Dentro de la estrategia de los PRDP todos losproyectos, incluyendo los productivos, han buscadola generación de valor en términos de capitalsocial. Cada proyecto ha sido asumido comouna experiencia pedagógica. En el desarrollo deesa experiencia, a medida que las organizacionescomunitarias ejecutan proyectos, éstas han recibidoacompañamiento para aumentar sus capacidades.El capital social sin embargo, no resulta sólo delortalecimiento individual de las capacidades de

cada organización, sino de que éstas han aprendidoa trabajar en red y a generar sinergias a escalaregional con lo cual, aumenta su incidencia en latoma de decisiones.La relación entre sociedad civil y Estado no esun juego de suma cero. Para ortalecer el Estadoes necesario contar con una sociedad civil másorganizada y activa en torno a la promoción ydeensa de lo público. Los PRDP han contribuidoa ese empoderamiento ciudadano. Esto reuerzala propuesta de una ciudadanía mejor inormadaplanteada en el punto anterior.Los PRDP han desarrollado diversos proyectos deormación ciudadana. En este sentido, es convenienteque se amplíe y ortalezca el modelo de las escuelasde liderazgo democrático para que el aumento enla capacidad de las organizaciones contribuya almejoramiento de la calidad de la democracia en losniveles local y regional.

• Programa para el ortalecimiento de lainstitucionalidad pública en los municipios más rágiles:

Sin duda el ortalecimiento institucional es unode los principales pilares para la sostenibilidad de

cualquier proceso de paz y desarrollo en el territorio.En ese sentido, es necesario el ortalecimientoinstitucional de tal orma que incremente la

confianza de la comunidad en general en lasinstituciones, omenten la participación de ésta enlas instancias creadas para la planeación y toma dedecisiones en el territorio y que la institucionalidadno se ligue únicamente a la entrega de subsidios yayudas sino que involucre políticas, programas yproyectos estructurales de cara al desarrollo social,político y económico territorial.

Para que la responsabilidad del ortalecimientoinstitucional no se concentre sólo en las

administraciones municipales, es convenienteque la Procuraduría General de la Nación lidereun programa para ortalecer las Personerías enlos municipios de categorías 5 y 6, con el apoyode la Deensoría del Pueblo. Correspondería a laContraloría General crear una herramienta de áciluso para incrementar la transparencia presupuestalde estos municipios. Una propuesta complementariaadicional tiene que ver, como se señaló en la líneatransversal territorial, con el ortalecimiento de losespacios de participación en la planeación.

Es muy importante que los gobiernos locales esténpresentes en todas las instancias de preparación eimplementación de los proyectos que resulten de laaplicación de estos lineamientos de política pública.Las entidades del nivel nacional y las agencias decooperación deben asegurar la visibilidad de losgobiernos locales en cada momento en el que seproduzcan beneficios concretos para la ciudadanía.

En los encuentros regionales organizados por elDPS se planteó además lo siguiente:

• Es necesario omentar la ormalización de lasorganizaciones de base y promover nuevosliderazgos locales que contribuyan al desarrollo.



8. IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

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Es imprescindible ormar sujetos políticos paracrear capacidades en la ciudadanía.

• Los niveles subregionales o provinciales debencontar con una institucionalidad pública que lespermita regular y arbitrar los conflictos sociales,económicos y ambientales que desbordan el nivelmunicipal pero que no son apropiadamenteatendidos por el nivel departamental.

• Es importante permitir que las JuntasAdministradoras Locales contraten con lasentidades territoriales.

• Es necesario promover la coordinación entrelos planes de vida, los planes de ordenamientoterritorial y los planes de desarrollo.

• Sin el ortalecimiento de la institucionalidad y dela participación de la sociedad civil en los procesosde desarrollo, será muy diícil construir una

gobernabilidad democrática. La participacióndebe ser eectiva en el diseño e implementaciónde políticas sectoriales y de políticas socialescomo en el caso de la política de vivienda.

• Es necesario orientar la gestión pública haciaresultados más que hacia productos. Esimportante monitorear continuamente loseectos de cada programa sobre las condicionesde vida de la población.

• Se requiere una reorma política orientada acerrarle espacios a la corrupción para aumentar lacalidad y la eficacia del gobierno en los distintosniveles territoriales.

8. IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICAPÚBLICA

En el documento “Retos de la Implementación deun Acuerdo de Paz: Evidencia y Recomendaciones”elaborado por el Cider de la Universidad de los Andesen el contexto del mismo proyecto que dio lugar ala ormulación de esta propuesta de lineamientosde política pública de desarrollo regional, paz yreconciliación, se abordan las oportunidades y losriesgos asociados a la implementación cada unode los puntos que se vienen discutiendo en losdiálogos de La Habana. En ese mismo documentose señalan las concordancias entre esta propuesta de

lineamientos y el proceso de paz.

Es necesario en todo caso, tomar en cuenta que laausencia de un acuerdo comprehensivo de paz queinvolucre a todos los actores armados impide entraren una auténtica dinámica de post-conflicto. De ahí

la importancia de concretar el inicio del procesocon el ELN. Sin embargo, la firma de un acuerdo depaz con las FARC podría acelerar la transición haciadicha etapa, especialmente en aquellas regionesdonde este grupo hace presencia, y constituiríauna oportunidad para resolver los nudos críticosidentificados en este documento. A su vez, lapolítica de desarrollo regional, paz y estabilidaddebería contribuir a la exitosa implementación delos acuerdos con los dierentes grupos armados.En otras palabras, se trata de procesos dierentes

pero complementarios, que pueden reorzarsemutuamente.

En las negociaciones con las FARC ‘nada estáacordado hasta que todo esté acordado’ e, inclusocuando lo esté, el acuerdo deberá sobrevivir



8. IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

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distintas pruebas de carácter político y jurídico. Sinembargo, es posible identificar tres áreas en las quela implementación de un acuerdo y la ejecución de

esta política deberían reorzarse mutuamente.

En primer lugar, existe el riesgo de que ladesmovilización de la guerrilla cree oportunidadespara que otras organizaciones, insurgentes ocriminales, copen los espacios dejados por aquéllay, consecuentemente, busquen nuevos reclutas.Es decir que, paradójicamente, la desmovilizaciónpuede incrementar el riesgo de reclutamientoprecisamente en aquellos municipios donde hacíanpresencia las FARC. La ampliación del programa

Jóvenes en Acción en municipios con mayor riesgode reclutamiento y otras propuestas incluidas en lalínea estratégica ‘Más empleo e ingresos para los jóvenes’ podrían renar dicha tendencia.

Del mismo modo, es necesario mejorar lasperspectivas económicas de la reintegración demanera que los combatientes de menor rango veanen la desmovilización una opción más atractivaque la de conormar nuevos grupos ilegales. Enese sentido, las propuestas de creación de empresasy contratación de mano de obra no calificada,incluidas en dicha línea estratégica podrían tenerun componente especialmente dedicado a losdesmovilizados. Este componente podría incluirademás programas de educación y entrenamientoque les permitan desarrollar las competenciastécnicas y sociales necesarias para vincularse aempleos mejor remunerados. El sector privadopodría jugar un papel importante en la generaciónde oportunidades económicas, sea por la vía del

empleo o del emprendimiento, en el marco de susprogramas de responsabilidad social empresarial.

En segundo lugar, la ‘reorma rural integral’descrita en el Primer Inorme Conjunto de la Mesade Conversaciones publicado en junio de 2013

muestra significativas afinidades con las propuestascontenidas en las líneas estratégicas III y IV de esteborrador (‘Mejoramiento de uso y condiciones de

propiedad de la tierra’ y ‘Protección a la economíacampesina y empleo decente’) por ejemplo: elpapel undamental de la economía campesina, elmejoramiento y dignificación del empleo rural, laactualización del catastro rural, el uso del impuestopredial como mecanismo para mejorar la eficienciaen el uso de la tierra, y el impulso a las zonas dereserva campesina. En estos aspectos, no sólo haycomplementariedad sino coincidencia.

En tercer lugar, la línea estratégica ‘Mejor

gobierno y más gobernabilidad democrática’contiene propuestas orientadas a ortalecer lacapacidad del Estado, hacer más transparentesu gestión, proundizar la descentralización, ygenerar confianza por parte de la ciudadanía. Laimplementación de un acuerdo de paz demandarála pronta ejecución de programas y proyectosque, por su naturaleza, requerirán coordinaciónentre los ministerios y agencias centrales y entreestos y los gobiernos departamentales y locales.Sin embargo, la experiencia reciente muestra queel Estado colombiano tiene enormes dificultadespara ejecutar este tipo de políticas y, además, esprevisible que algunas de las propuestas contenidasen otras líneas estratégicas (así como en el acuerdo)encuentren resistencia entre algunos sectores delas elites regionales, que podrían usar su influenciasobre los gobiernos departamentales y locales parabloquearlas. Por esta razón, la implementacióndel acuerdo podría requerir la adopción deinstrumentos centralizados de coordinación y, si es

necesario, de ejecución de programas y proyectosesenciales para que los acuerdos se materialicen enun plazo razonable.

En los encuentros regionales que se llevaron acabo durante los meses de mayo y junio de 2014,



9. ANEXOS

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organizados por el Departamento para la ProsperidadSocial, se insistió en la necesidad de considerarestos lineamientos como una suerte de guía para los

dierentes actores involucrados en la construcciónde paz y en la promoción del desarrollo humano.Una política pública en materia de desarrollo, paz yreconciliación no es una responsabilidad exclusivadel Estado. Al contrario, se requiere de una visiónde corresponsabilidad que permita llevar a cabo

una gestión pública compartida de modo quecada propuesta de política adquiera pertinencia(al considerar éstos lineamientos como un insumo

permanente para la deliberación en cada nivelterritorial), legitimidad (al ser apropiada y asumidacomo parte de la agenda de dierentes actores dela sociedad civil) y eficacia (al sumar esuerzos yrecursos del Estado, la cooperación internacional ylas organizaciones de la sociedad civil).

I. Talleres sobre experiencias internacionalesen construcción de paz

1. Listados de participantes expertosinternacionales

2. Sistematización de las evaluaciones de losasistentes

II. Monografías regionales 3. Listado del estado de las monograías 4. Guías de revisión de monograías

9. ANEXOS (Sistematización del Diálogo Público)III. Grupos focales territoriales 5. Cronograma de los grupos ocales realizados 6. Listados de participantes en los grupos ocales 7. Sistematización de las evaluaciones de los

asistentes a los grupos ocales 8. Guías de revisión de grupos ocales 9. Listado bibliográfico y de uentes de

inormación



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