Dokument
Svjetske banke
Izvještaj br. 49359 - BA
MEĐUNARODNA BANKA ZA OBNOVU I RAZVOJ
(INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT)
MEĐUNARODNA ASOCIJACIJA ZA RAZVOJ
(INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSOCIATION)
PROGRAMSKI DOKUMENT
ZA PREDLOŢENI PRVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA
JAVNU POTROŠNJU
(FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT POLICY
LOAN/CREDIT)
U IZNOSU OD 42,2 MILIONA SDR (66 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)
SREDSTAVA IDA-E I 31,3 MILIONA EURA (45 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)
SREDSTAVA IBRD-A
ZA
BOSNU I HERCEGOVINU
8. april / travanj 2010. godine
Odjel za smanjenje siromaštva i ekonomske politike
(Poverty Reduction and Economic Policy Department)
Jedinica za zemlje jugoistočne Evrope (South East Europe Country Unit)
Region Evrope i srednje Azije (Europe and Central Asia Region)
Ovo je dokument sa ograničenom distribucijom i primaoci ga mogu koristiti samo u izvršavanju svojih sluţbenih
duţnosti. Njegov sadrţaj se inače ne moţe otkrivati bez odobrenja Svjetske banke.
ii
BOSNA I HERCEGOVINA
FISKALNA GODINA VLADE
1. januar / siječanj – 31. decembar / prosinac
VALUTNI EKVIVALENTI
(Kursna stopa na dan 29. januar / siječanj 2010. godine)
Valutna jedinica = KM
1,00 USD = 1,38 KM
Tegovi i mjerila Metrički sistem
SKRAĆENICE I AKRONIMI
BH Bosna i Hercegovina
CAD Deficit na tekućem računu (Current Account Deficit)
VM
CBBH
Vijeće ministara
Centralna banka Bosne i Hercegovine
CPS Strategija partnerstva sa zemljom (Country Partnership Strategy)
DPL
ECA
Zajam za razvojne politike (Development Policy Loan)
Region Evrope i srednje Azije (Europe and Central Asia)
EMSAC Kredit za strukturalno prilagoĎavanje ekonomskog menadţmenta (Economic Management
Structural Adjustment Credit)
EU Evropska Unija
FBH Federacija Bosne i Hercegovine
FDI Direktne strane investicije (Foreign Direct Investment)
BDP Bruto domaći proizvod
HBS Ankete o budţetu domaćinstava (Household Budget Surveys)
HMT
IBRD
Hibridni imovinski cenzus (Hybrid Means Testing)
MeĎunarodna banka za obnovu i razvoj (International Bank for Reconstruction and Development)
ICR
IDA
Izvještaj o završetku implementacije i rezultatima (Implementation Completion and Results)
MeĎunarodna asocijacija za razvoj
IFIs MeĎunarodne finansijske institucije (International Financial Institutions)
MMF MeĎunarodni monetarni fond
MFA Makro-finansijska podrška (Macro-Financial Assistance)
NWD Neratni invalidi (Non-War Disabled)
OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (Organization for Economic Co-operation and
Development)
PDO
PMT
RS
Programski razvojni ciljevi (Program Development Objectives)
Aproksimativni imovinski cenzus (Proxy-Means Testing)
Republika Srpska
SBA Stand-by aranţman
SIL Zajam za sektorske investicije (Sector Investment Loan)
SOSAC Kredit za prilagoĎavanje socijalnog sektora (Social Sector Adjustment Credit)
Potpredsjednik: Rezidentni direktor:
Direktor sektora: Menadţer sektora:
VoĎe projektnog tima:
Philippe Le Houerou, ECAVP Jane Armitage, ECCU4 Luca Barbone, ECSPE Bernard Funck, ECSP2 Ron Hood i Orhan Nikšić, ECSP2
iii
BOSNA I HERCEGOVINA
PRVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA JAVNU
POTROŠNJU (FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT
POLICY LOAN/CREDIT) U IZNOSU OD 42,2 MILIONA SDR (66 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI) IZ
SREDSTAVA IDA-E I 31,3 MILIONA EURA (45 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)
MILIONA USD IZ SREDSTAVA IBRD-A
SADRŢAJ SAŢETI PREGLED ZAJMA/KREDITA I PROGRAMA ..........................................................................v
I. UVOD ……………………………………………………………………………………………….1 II. KONTEKST U ZEMLJI ..................................................................................................................1
A. Politički kontekst ......................................................................................................................1 B. Novija ekonomska dešavanja ...................................................................................................4 C. Makroekonomske perspektive i odrţivost duga .......................................................................8
III. PROGRAM VLADE .........................................................................................................................11 A. Socijalna zaštita ........................................................................................................................12 B. Plate u javnom sektoru i upravljanje platnim fondom ..............................................................15 C. Socijalni doprinosi i mjere indirektnog oporezivanja kao podrška konkurentnosti ..................17
IV. PODRŠKA SVJETSKE BANKE PROGRAMU VLADE .............................................................18 A. Veza sa strategijom partnerstva sa zemljom .............................................................................18 B. Saradnja sa MMF-om i drugim donatorima..............................................................................19 C. Odnos sa drugim operacijama Svjetske banke ..........................................................................20 D. Lekcije koje su naučene ............................................................................................................20 E. Analitički temelji ......................................................................................................................22 F. Konsultacije ..............................................................................................................................23
V. PREDLOŢENA OPERACIJA .........................................................................................................24 A. Ciljevi i argumentacija ..............................................................................................................24 B. Djelotvorne, efikasne i ravnopravne politike socijalne zaštite..................................................24 C. Upravljanje platama i platnim fondom u javnom sektoru .........................................................26 D. Mjere vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje kao podrška konkurentnosti ..27
VI. IMPLEMENTACIJA OPERACIJE ................................................................................................30 A. Efekti na siromaštvo i socijalni efekti.......................................................................................30 B. Aspekti vezani za ţivotnu sredinu ............................................................................................34 C. Monitoring i evaluacija implementacije ...................................................................................34 D. Povjerenički aspekti ..................................................................................................................35 E. Isplate i revizija ........................................................................................................................36 F. Rizici i ublaţavanje rizika ........................................................................................................37
VII. ANEKSI .............................................................................................................................................40 A. Pismo o razvojnim politikama ..................................................................................................40 B. Matrica politika ........................................................................................................................45 C. Bilješka o odnosima sa Fondom ...............................................................................................45 D. Kratki pregled zemlje ...............................................................................................................56 E. Potrošnja na gotovinske transfere socijalne zaštite koji nisu vezani za osiguranje...................57 F. Fiskalne uštede koje rezultuju iz mjera vezanih za gotovinske transfere .................................58
iv
TABELE
Tabela 1: Bosna i Hercegovina – Ključni ekonomski indikatori ...................................................... 8 Tabela 2: Potrebe za vanjskim finansiranjem .................................................................................. 11
SLIKE
Slika 1: Transferi po entitetima ......................................................................................................... 3 Slika 2: Stope aktivnosti i nezaposlenosti po zemljama ................................................................... 3 Slika 3: Nominalna stopa rasta kredita poslovnih banaka i privatne potrošnje ................................ 4 Slika 4: Doprinos proširivanju deficita na tekućem računu po komponentama ............................... 5 Slika 5: Rast izvora (u % na godišnjem nivou) ................................................................................. 9 Slika 6: MeĎunarodna poreĎenja socijalne pomoći ......................................................................... 12 Slika 7: Slaba preciznost usmjeravanja konkretnih programa gotovinskih davanja: ....................... 13 Slika 8: Struktura i učestalost davanja po petinama za boračka i civilna davanja. .......................... 13 Slika 9: Stopa siromaštva ................................................................................................................. 33
OKVIRI
Okvir 1: Principi dobre prakse za preduslove .................................................................................. 29
Zajam za razvojne politike pripremio je tim koji su sačinjavali Ron Hood i Orhan Nikšić (su-voĎe
projektnog tima); Mismake Galatis (ECSP2); Dominique Bichara (LEGEM); Nicholay
Chistyakov (CTRFC); Boryana Gotcheva, Maniza Naqvi (ECSH3); Alexandru Cojocaru, Anna
Gueorguieva, Sachiko Miyata, Caterina Ruggeri Laderchi (ECSP3); Bernard Myers (ECSP4);
Vedad Ramljak (konsultant); Goran Tinjić (CICRS); Zoran Hadţiahmetović (ECCBA); i Ţeljka
Njuhović (ECCBA).
v
SAŢETI PREGLED ZAJMA/KREDITA I PROGRAMA
BOSNA I HERCEGOVINA
PRVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA JAVNU
POTROŠNJU (FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT
POLICY LOAN/CREDIT) U IZNOSU OD 42,2 MILIONA SDR (66 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI) IZ
SREDSTAVA IDA-E I 31,3 MILIONA EURA (45 MILIONA USD U PROTIV VRIJEDNOSTI)
MILIONA USD IZ SREDSTAVA IBRD-A
Zajmoprimac
Bosna i Hercegovina
Agencija za
implementaciju
Ministarstvo finansija i trezora BH i entitetska ministarstva finansija
Podaci o finansiranju
Zajam IBRD-a u iznosu u protiv vrijednosti od 45 miliona USD i kredit IDA-e u
iznosu u protiv vrijednosti od 66 miliona USD od čega 60 posto za Federaciju Bosne i
Hercegovine i 40 posto za Republiku Srpsku
Tip operacije
Prvi Zajam za razvojne politike (First Development Policy Loan, DPL1)
Osnovne oblasti
politika
Djelotvorne, efikasne i ravnopravne politike socijalne zaštite.
Politike vezane za plate i zapošljavanje u javnom sektoru kao podrška za rast i
fiskalnu odrţivost.
Politike vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje koje jačaju
konkurentnost.
Ključni indikatori
ishoda
Procenat gotovinskih transfera koji doseţu do najsiromašnije petine (preciznost
usmjeravanja) povećava se sa tekućih 17 posto na iznos iz intervala od 30 do 40
posto, do 2012. godine.
Siromaštvo je smanjeno za 1,2 procentnih poena kroz (a) bolje usmjeravanje
socijalnih davanja i (b) doprinos fiskalne konsolidacije stvaranju fiskalnog
prostira za rast.
Godišnje fiskalne uštede realizovane kroz predloţene reforme odgovaraju 2,0
procentnih poena:
o 1,6 procentnih poena kao rezultat reformi neusmjerenih davanja
zasnovanih na pravima,
o 0,4 procentnih poena kao rezultat reformi platnog fonda.
Značajan stepen eliminacije poduplavanja / preklapanja socijalnih davanja.
Poduplavanja i greške kod davanja su smanjene i dokumentovane.
Platni fond je barem za 0,4 procentnih poena BDP-a manji nego u 2009. godini.
Razlika u odnosima platnog fonda u javnom sektoru i BDP-a izmeĎu BH i EU je
smanjena.
Dodaci su znatno smanjeni, izraţeni kao udio platnog fonda u javnom sektoru;
varijacije u platama izmeĎu sličnih radnih mjesta se smanjuju; stepen kompresije
izmeĎu nivoa plata za radna mjesta koja zahtijevaju visok nivo vještina i radna
mjesta koja zahtijevaju nizak nivo vještina se smanjuje.
Stopa doprinosa za zdravstveno osiguranje u Federaciji je barem 3 procentna
poena niţa od tekućeg nivoa (17 posto bruto plate).
Reţimi PDV-a, akciza i carinskih daţbina su efikasni i u opštem slučaju
harmonizovani sa onim iz EU i regiona.
Akcizni porezi su povećani i u većoj mjeri su usklaĎeni sa onima iz regiona, a
carinske tarife BH su u većoj mjeri harmonizovane sa onima iz EU.
vi
Programski razvojni
cilj(evi) i doprinos
Strategiji CAS
Operacija ima tri osnovna programska razvojna cilja (DPO): (i) povećavanje socijalne
pomoći siromašnima, uz istovremeno smanjivanje fiskalnog deficita i stvaranje
fiskalnog prostora za rast kojim se smanjuje siromaštvo; (ii) unapreĎivanje strukture i
efikasnosti javne potrošnje; i (iii) smanjivanje stopa socijalnih doprinosa i pritisaka na
plate u privatnom sektoru izazvanih brţim rastom plata u javnom sektoru, čime se jača
konkurentnost privatnog sektora.
Ti DPO su konzistentni sa ciljevima strategije CPS koji se odnose na a) smanjivanje
opterećenja koje vlada predstavlja za privredu i jačanje fiskalne koordinacije, i b)
unapreĎivanje usmjeravanja socijalnih davanja, pri čemu su oba ta cilja dobila na
vaţnosti u kontekstu globalne ekonomske krize koja se razvija. Oni takoĎe podrţavaju
i ciljeve Stuba I strategije CPS – unapreĎivanje okruţenja za rast voĎen privatnim
sektorom i usklaĎivanje sa Evropom.
DPL to postiţe kroz podršku za sljedeće konkretne ciljeve:
Značajan stepen prelaska sa sistema mreţe socijalne sigurnosti koji je zasnovan na
pravima, na sistem koji je zasnovan na potrebama i usmjeren i koji unapreĎuje
opštu raspodjelu socijalnih transfera.
UnapreĎenje incidencije davanja (preciznosti usmjeravanja).
Djelotvorniju i efikasniju administraciju socijalnih davanja koja je sposobna da u
znatnoj mjeri smanji transfere koji predstavljaju rezultat zloupotreba i prevara.
Sniţene agregatne troškove personala, na nivoima koji su u većoj mjeri u skladu
sa prosjekom za EU.
Povećan stepen transparentnosti platnog sistema, unutrašnje ravnopravnosti i
motivacije za uspješnost u radu.
UnapreĎena pravednost socijalnih doprinosa, konkurentnost preduzeća i
zapošljavanje u zvaničnom sektoru.
Pravičniji sistem finansiranja zdravstva.
Rizici i ublaţavanje
rizika
Politiĉki rizici i rizici vezani za upravljanje evidentni su na osnovu iskustava sa
potpunim preokretom politika koji su uslijedili nakon odobravanja prethodnih zajmova
DPL (SOSAC II, EMSAC). To je posebno slučaj u odnosu na smanjivanje i
eliminaciju socijalnih transfera, što je neophodno za uvoĎenje usmjeravanja i
imovinskog cenzusa. Ti rizici su naglašeni polarizacijom i tenzijama izmeĎu dviju
političkih entiteta koji sačinjavaju BiH. Slabo definisane političke kompetencije
izmeĎu različitih nivoa vlasti i kompleksna i fragmentirana struktura upravljanja u BH
stvaraju uslove koji su povoljni za pojavu posebnih interesnih grupa koje ugroţavaju
transparentnost i preuzimanje odgovornosti na nivou vlade.
Ti rizici su ublaţeni, dijelom, povećavanjem stepena shvatanja meĎu graĎanima, koje
proističe iz krize, o tome da su reforme neophodne, a to dovodi do promjene relativne
moći političkih interesnih grupa. Nedostaci postojećeg sistema socijalnih davanja su
očitiji i privatni sektor i stanovništvo uopšte počinju da prihvataju činjenicu da tekuće
socijalne politike znače visoke stope oporezivanja platnog fonda koje dovode do
ograničavanja konkurentnosti. Uspostavljena je strategija komunikacije sa ciljem
učvršćivanja koncenzusa o tome da je postojeći sistem socijalnih transfera finansijski
nedostupan, nepravičan i takav da uništava motivaciju za rad. To uključuje
identifikaciju ključnih zagovornika reforme, široku raspodjelu ključnih analiza
politika, dvodnevni seminar za izgradnju koncenzusa i selektivne intervencije u
medijima.
Ekonomski rizici su vezani za vanjska ekonomska dešavanja. Kao mala otvorena
privreda, BH je izloţena šokovima vezanim za rast, prije svega u EU i na regionalnim
trţištima, pošto su to trţišta koja predstavljaju izvor znatnih doznaka koje se u BH
primaju od dijaspore, stranih investicija, a u isto vrijeme su i odredište za najveći dio
vii
izvoza iz BH.
Ti rizici su ublaţeni nedavno dogovorenim SBA MMF-a koji je razvijen u tandemu sa
predloţenim zajmom DPL. Program MMF-a se oslanja na operacije Svjetske banke
radi omogućavanja strukturalnih reformi kojima se osigurava odrţivost javne potrošnje
u srednjoročnom i dugoročnom periodu. Iako se u okviru programa Svjetske banke
odreĎuju ugrubo godišnje odrednice za strukturalne reforme, program MMF-a ima
redovne kvartalne odrednice. Prema tome, ta dva programa su i u odnosu na dizajn i u
odnosu na nadzor meĎusobno zavisni i meĎusobno podrţavajući. Štaviše, potencijal da
značajni resursi doĎu preko operacije makro fiskalne podrške EC u zavisnosti od
nastavka poštivanja ciljnih iznosa programa Svjetske banke i Fonda dovodi do
unapreĎenja vjerovatnoće uspjeha.
ID broj operacije P116951
1
PROGRAMSKI DOKUMENT IBRD-A I IDA-E ZA
RVI PROGRAMSKI ZAJAM/KREDIT ZA RAZVOJNE POLITIKE ZA JAVNU POTROŠNJU
(FIRST PROGRAMMATIC PUBLIC EXPENDITURE DEVELOPMENT POLICY
LOAN/CREDIT, DPL1)
ZA BOSNU I HERCEGOVINU
I. UVOD
1. Predloţena operacija predstavlja prvu u programskoj seriji od tri zajma za razvojne
politike (Development Policy Loans, DPL) koja obuhvata period od oko tri godine. Program
podrţava reformske napore institucija vezane za javnu potrošnju, sa mješavinom zajmova i kredita. Prva
rata zajma/kredita će biti za iznos u protiv vrijednosti od 111 miliona USD, od čega je 66 miliona USD iz
kredita MeĎunarodne asocijacije za razvoj (IDA), a 45 miliona USD je iz zajma MeĎunarodne banke za
obnovu i razvoj (IBRD). Ministarstvo financija i trezora Bosne i Hercegovine (BH) će Kredit IDA-e i
zajam IBRD-a proslijediti svakom od entiteta kroz sporazume o supsidijarnim zajmovima (za zajam
IBRD-a) i sporazume o supsidijarnom finansiranju (za kredit IDA-e), a njihovo potpisivanje će
predstavljati dodatne preduslove za efektivnost. Supsidijarni sporazumi će propisati raspodjelu sredstava
na osnovu odnosa od 60/40 za Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku, redom.
2. Predloţeni program zajma DPL ima tri opšta cilja: (i) povećavanje socijalne pomoći
siromašnima, uz istovremeno smanjivanje fiskalnog deficita i stvaranje fiskalnog prostora za rast kojim se
smanjuje siromaštvo; (ii) unapreĎivanje strukture i efikasnosti javne potrošnje; i (iii) smanjivanje stopa
socijalnih doprinosa i pritisaka na plate u privatnom sektoru izazvanih brţim rastom plata u javnom
sektoru, čime se jača konkurentnost privatnog sektora. DPL ima za cilj da pokrene reforme u onim
oblastima potrošnje u javnom sektoru koje su predstavljale osnovni pokretač procikličnih i neodrţivih
fiskalnih politika, što se posebno odnosi na veoma visoku i slabo usmjerenu potrošnju na socijalne
transfere i visok platni fond u javnom sektoru. Uz to, program ima za cilj da u toku srednjoročnog perioda
dovede do unapreĎenja vanjske konkurentnosti privatnog sektora kroz smanjivanje doprinosa za
zdravstveno osiguranje (a po mogućnosti i za osiguranje u slučaju nezaposlenosti) koji se naplaćuju od
zaposlenih u zvaničnom sektoru.
3. DPL podrţava ciljeve Strategije partnerstva sa zemljom (CPS) koji se odnose na: a)
smanjivanje opterećenja koje vlada predstavlja za privredu i jačanje fiskalne koordinacije, i b)
unapreĎivanje usmjeravanja socijalnih davanja, pri čemu su oba ta cilja dobila na vaţnosti u kontekstu
globalne ekonomske krize koja se razvija. On takoĎe podrţava i ciljeve Stuba I strategije CPS –
unapreĎivanje okruţenja za rast voĎen privatnim sektorom i usklaĎivanje sa Evropom. DPL je
pripremljen kao odgovor na zahtjev Vlade BH za podrškom pri ublaţavanju uticaja globalne finansijske i
ekonomske krize na privredu BH.
II. KONTEKST U ZEMLJI
A. POLITIĈKI KONTEKST
4. Dejtonski mirovni sporazum, kojim se završio rat 1995. godine, dao je Bosni i Hercegovini
(BH) vaţne odlike po kojima je jedinstvena. BH je uspostavljena kao zemlja sa vladom na drţavnom
nivou koja ima relativno ograničene nadleţnosti, te dva velikim dijelom autonomna pod-drţavna entiteta
(a kasnije i sa malim autonomnim Distriktom Brčko). Veći od dvaju entiteta, sa dvije trećine stanovništva
2
BH, naziva se Federacija Bosne i Hercegovine (Federacija ili FBH). Manji se naziva Republika Srpska
(RS).
5. Stanovništvo BH najvećim dijelom se sastoji od tri konstitutivna naroda: Bošnjaka, Srba i
Hrvata.1 Prije rata tri grupe su bile ujednačenije rasporeĎene u cijeloj teritoriji BH, ali je sada Federacija
uglavnom naseljena Bošnjacima i Hrvatima, dok je RS naseljena Srbima. Od rata je došlo do dodatne
polarizacije prema etničkim linijama unutar Federacije, te pojave političkih stranaka vezanih za bošnjačke
i hrvatske zajednice, što je iskomplikovalo izgradnju koncenzusa vezano za vaţna pitanja u tom entitetu.
Te tendencije su manje naglašene u RS, koja je u većoj mjeri etnički homogena.
6. Strukture vlasti i budţetski aranţmani u dva entiteta su naglašeno asimetriĉni. Federacija se
dalje sastoji od 10 kantona, pri čemu svaki ima svoje izvršne, legislativne i sudske ogranke vlasti. Svaki
kanton se dalje sastoji od opština.2 Uz visok stepen decentralizacije, podjela kompetencija izmeĎu
kantona i Federacije često je nejasna, što dovodi do toga da je taj entitet teţi za upravljanje. RS je u većoj
mjeri centralizovana i sastoji se samo od opština, pa je njome, prema tome, lakše upravljati. Aranţmani za
javno budţetiranje odraţavaju te odlike. Uprava za indirektno oporezivanje drţave BH prikuplja sve
indirektne poreze. Prvi nivo prioriteta pri raspodjeli tih sredstava pripada rezervama za povrat PDV-a,
zatim transferima za budţet BH, a nakon toga se sredstva dijele u skladu sa unaprijed usaglašenom
formulom za raspodjelu prihoda izmeĎu dva entiteta i Distrikta Brčko. U Federaciji se veliki dio potrošnje
izvršava na kantonalnom nivou. Ti aranţmani oteţavaju postizanje koncenzusa o ukupnom budţetu i
imaju tendenciju da drţavi ostave rezidualni dio resursa. (Zbog jednostavnosti, kada se u ovom
dokumentu pominju prihodi i potrošnja, to se odnosi na konsolidovanu potrošnju vlada na svim nivoima,
koja obuhvata sve nivoe, osim ako nije konkretno navedeno drugačije).
7. U tom okruţenju institucije su nedavno uspostavile Fiskalno vijeće, na koje se dugo ĉekalo,
sa ciljem unapreĊivanja fiskalne koordinacije. Vijeće je odredilo ciljne iznose za 2009. godinu i
drţavni i entitetski budţeti su usvojeni u skladu sa tim ciljnim iznosima. MeĎutim, Fiskalno vijeće nema
mehanizme za sprovoĎenje i u svom radu zavisi od dobre volje entiteta i drţavnog nivoa.
8. Kao rezultat slabijeg drţavnog nivoa, koalicija izmeĊu stranaka, te preklapanja
kompetencija izmeĊu Federacije i kantona, razliĉite interesne grupe u Federaciji bile su u
mogućnosti da proizvedu velika povećanja gotovinskih transfera (transfera koji nisu zasnovani na
osiguranju) u novijem periodu. Federacija se suočava sa dubljim izazovima vezanim za reformu javne
potrošnje od RS. To je dijelom izazvano političkim tenzijama i njenom kompleksnijom strukturom
upravljanja i administrativnim strukturama koje dovode do toga da je njen sistem inherentno skuplji.
MeĎutim, to takoĎe odraţava i razlike u politikama potrošnje koje su primjenjivane u novijem periodu. U
toku predizborne kampanje 2006. godine usvojeno je nekoliko zakona kojima su uvedena nova i
neuobičajeno izdašna prava (davanja zasnovana na pravima). Kao posljedica toga, transferi koji nisu
zasnovani na osiguranju u Federaciji su se povećali sa 4,8 posto BDP-a Federacije, koliko su iznosili
2006. godine, na 7,5 posto 2008. godine, dok su odgovarajući transferi u RS ostali na nivou od 3-3,5
posto BDP-a RS. DogaĎaji u Federaciji su doveli do toga da je fiskalna situacija postala neodrţiva, a
neizmirene obaveze u budţetu Federacije su se do kraja 2008. godine popele na 1,4 posto BDP-a BH.
1 Posljednji popis odrţan je 1991. godine, prije izbijanja rata 1992. godine. U to vrijeme je bilo 43,5 posto Bošnjaka,
31,2 posto Srba, te 17,4 posto Hrvata. 1991. godine BH je imala 4,3 miliona stanovnika. Iako od 1991. godine nije
bilo popisa, Svjetska banka procjenjuje da je BH 2009. godine imala 3,8 miliona stanovnika. 2 Visok stepen decentralizacije u Federaciji predstavlja rezultat sporazuma postignutog izmeĎu predstavnika
bošnjačkih i hrvatskih etničkih grupa u toku rata koji je voĎen od 1992. do 1995. godine, sa ciljem izbjegavanja
dominacije bošnjačke većine nad hrvatskom manjinom.
3
Slika br. 1: Transferi po entitetima
Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke
9. MeĊu razliĉitim interesnim grupama, borci imaju posebno snaţan glas. Postoji oko četvrt
miliona ljudi koji primaju davanja u okviru različitih boračkih programa zasnovanih na pravima. Oni
imaju snaţan osjećaj da im ta prava pripadaju po zaslugama. Ti programi su u 2008. godini iznosili do 2,6
posto BDP-a, ne uključujući mnogo različitih ad hoc davanja koja se većinom administriraju na niţim
nivoima vlasti. Fiskalna kriza u 2008. godini u Federaciji se najvećim dijelom moţe pripisati proširenju
programa usmjerenih na tu grupu, ali davanja zasnovana na pravima za civile takoĎe su povećana. Uz
neodrţiv fiskalni teret koji to nameće, programi imaju ozbiljne efekte negativnih motivacija, što je faktor
koji doprinosi tome da BH ima jednu od najniţih stopa učešća u radnoj snazi u regionu.
Slika 2: Stope aktivnosti i nezaposlenosti po zemljama
Izvor: MeĎunarodna organizacija rada (ILO)
Stopa aktivnosti
Stopa nezaposlenosti
Jerm
enij
a
Kaz
ahst
an
Lat
vij
a
Est
on
ija
Ru
sija
Aze
rbej
dţa
n
Slo
ven
ija
Češ
ka
Lit
van
ija
Uk
raji
na
Slo
vač
ka
Bu
gar
ska
Ru
mu
nij
a
Srb
ija
Mak
edo
nij
a
Po
ljsk
a
MaĎ
arsk
a
Hrv
atsk
a
Mo
ldav
ija
Tu
rsk
a
BiH
4
B. NOVIJA EKONOMSKA DEŠAVANJA
10. U toku novijeg perioda BH je postizala relativno snaţan ekonomski rast. IzmeĎu 2004. i
2008. godine privreda BH je rasla po prosječnoj godišnjoj stopi od 6 posto u realnim iznosima. Rast je
dosegao svoj ekstrem 2007. godine, na nivou od oko 7 posto. Iako su ekonomske aktivnosti počele da
slabe sa nailaskom finansijske krize, rast BDP-a je 2008. godine ipak bio relativno snaţan, na nivou od
5,4 posto. I investicije u privatnom sektoru i potrošnja su pokazali snaţan rast, a rast izvoza je u toku
perioda od 2004. do 2008. godine u prosjeku iznosio 25 posto.
11. Znaĉajan napredak postignut u oblasti strukturnih reformi doprinjeo je uspješnosti rasta
BH. Završetak odreĎenih vaţnih procesa privatizacije u industrijama metala i prerade drveta igrao je
vaţnu ulogu u rastu izvoza. Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruţivanju je dovelo do dodatne
liberalizacije trgovine sa EU, popločalo put za korištenje dodatnih fondova EU i odredilo jasnu mapu puta
za reformu. Porezi na dobit preduzeća i dohodak graĎana su sniţeni i harmonizovani izmeĎu entiteta.
Entitetske vlade su poduzele konkretne korake na izmirivanju domaćih potraţivanja sa ciljem
unapreĎivanja fiskalne odrţivosti.
12. Krediti poslovnih
banaka, kako za
graĊanstvo, tako i za
preduzeća, podrţali su rast
u toku cijelog tog perioda.
Privatizacija poslovnih
banaka u BH dovela je do
transfera vlasništva na strane
banke koje imaju lak pristup
jeftinom finansiranju od
svojih matičnih banaka u
inostranstvu. U toku
petogodišnjeg perioda koji je
prethodio početku globalne
ekonomske krize, krediti
poslovnih banaka privatnom
sektoru povećali su se sa 37
posto BDP-a na 58 posto BDP-a. Krediti za graĎanstvo su izmešu 2005. i 2008. godine povećani sa 23 na
27 posto BDP-a. Kvalitet bankarskih sredstava ostao je snaţan a zajmovi koji se nisu vraćali prije početka
ekonomske krize iznosili su manje od 2 posto.
13. Relativno snaţan nivo investiranja i nizak nivo nacionalne štednje rezultovali su znaĉajnim
deficitima na tekućem raĉunu koji su premašivali 20 posto BDP-a. Situacija se poboljšala nakon
perioda post-rekonstrukcije, pri čemu je deficit na tekućem računu 2006. godine opao na rekordno nizak
nivo od 8,4 posto, ali se nakon toga 2008. godine deficit opet proširio na 14,9 posto BDP-a zbog rasta
privatnih investicija, od 3,5 procentnih poena, i smanjenja javne štednje, od 7 procentnih poena BDP-a, u
toku perioda od 2006. do 2008. godine. Povećanja cijena hrane i goriva iz 2007. i 2008. godine takoĎe su
imala dodatni značajan negativan efekt na stanje na tekućem računu. Te dvije vrste robe predstavljale su
gotovo 42 posti uvoza u 2008. godini3.
3 Zbog relativno neelastične potraţnje za tim proizvodima, uvoz u 2008. godini se povećao za 15,8 posto u
nominalnim iznosima, dok je u realnim iznosima opao za oko 2 posto. Napomena: nominalne trgovinske statistike
objavljuje Agencija za statistiku BH, dok je stopa realnog rasta procjena Svjetske banke.
Slika 3: Nominalna stopa rasta kredita poslovnih banaka i privatne
potrošnje
Izvor: Institucije BH, MMF i obračuni osoblja Svjetske banke
Preduzeća GraĎani Privatna potrošnja
Nominalna stopa rasta kredita poslovnih banaka
i privatne potrošnje
5
14. Deficit na tekućem raĉunu je finansiran mješavinom direktnih stranih investicija (FDI),
grantova i stranih kredita. FDI su u prosjeku iznosile 7 posto BDP godišnje, što je pokrivalo u prosjeku
oko 44 posto deficita na tekućem računu izmeĎu 2004. i 2008. godine, dok su rastući transferi sa
kapitalnog računa pokrivali dodatnih 24 posto u toku tog istog perioda. Ti prilivi koji su stvarali
dugovanja uglavnom su kanalisani preko meĎunarodnih banaka inkorporiranih u BH.4 U toku tog perioda
institucije su izgradile rezerve strane valute koje su najviši nivo dostigle 2008. godine, na nivou od 6,8
milijardi KM, odnosno 5,5 mjeseci uvoza GNFS.
15. Nakon perioda poboljšanja izmeĊu 2004. i 2006. godine, javno fiskalno upravljanje se oštro
pogoršalo u 2007-2008. godini, a rastuća javna potrošnja je doprinjela proširivanju deficita na
tekućem raĉunu. Udio javne potrošnje
u BDP-u koji se tradicionalno kretao
oko 50 posto, izmeĎu 2004. i 2006.
godine opao je na oko 42 posto, a
godine fiskalnih deficita pretvorene su u
suficite, vanjski javni dug opao je sa
25,5 na 17,1 posto BDP-a, iako je
vanjski privatni dug povećan sa 22,0 na
27,4 posto BDP-a. MeĎutim, fiskalna
uspješnost pogoršala se u 2007. i 2008.
godini, pošto se javna potrošnja znatno
povećala, što je povećalo i uticaj brzog
rasta privatne potrošnje na deficit na
tekućem računu. Iako se investiciona
potrošnja takoĎe ubrzala, fiskalna
ekspanzija je najvećim dijelom bila voĎena povećanjima tekuće potrošnje na socijalne transfere i plate u
javnom sektoru. U Federaciji su transferi za domaćinstva gotovo dvostruko povećani u nominalnim
iznosima, pošto je implementacija mjera vezanih za davanja u 2006. godini napredovala, a broj korisnika
se povećao. U RS je platni fond entitetska vlade RS povećan za 40 posto. Ukupno, javna potrošnja se
povećala za 1,9 i 4,9 procentnih poena BDP-a u 2007. i 2008. godini, redom, dok je javna štednja opala, a
deficit na tekućem računu se proširio.5
16. Bez obzira na velike deficite na tekućem raĉunu, vanjski dug BH, izraţen u odnosu na BDP,
smanjen je od 2005. godine. Vanjski dug je najviši nivo dostigao 2005. godine, na nivou od 47,9 posto
BDP-a, ali je 2008. godine sveden na nivo od 44,5 posto BDP-a, uglavnom kroz smanjenje u
dugovanjima javnog sektora. Smanjenje vanjskog javnog duga predstavlja rezultat pozitivnog neto
pozajmljivanja izmeĎu 2004. i 2006. godine, kada je došlo do poboljšanja fiskalnog menadţmenta, kao i
kombinacije domaćeg finansiranja, uključujući prihode od privatizacije i naknade za GSM licence
(mobilne operatore) u 2007. i 2008. godini, kada je došlo do smanjenja javne štednje.
17. U toku perioda koji je prethodio krizi, monetarna stabilnost je osiguravana kroz aranţman
valutnog odbora (currency board). U svjetlu svoje ustavne i političke kompleksnosti, BH se odlučila za
valutni odbor u trenutku objave nezavisnosti. Njime je nominalna kursna stopa fiksirana na 1,95 KM za
euro. Zbog snaţnog rasta produktivnosti i niskog nivoa inflacije, realna kursna stopa u toku cijelog tog
perioda bila je relativno stabilna.
4 Oni su se pretvorili u brzi rast kreditiranja privatnog sektora i graĎanstva, ali i vladinog sektora 2008. godine, kada
je došlo do pogoršavanja njegovih bilansa. 5 U 2008. godini konsolidovani fiskalni deficit vlada na svim nivoima u BH iznosio je 4,5 posto BDP-a, bez obzira
na povećanje prihoda. Negativni efekti fiskalnih deficita na dugoročni rast su empirijski dokumentovani u nekoliko
studija, kao što su studije autora Fisched (1993), Easterly i Rebelo (1993), Bleaney, Gemmell i Kneller (2001).
Slika 4: Doprinos proširivanju deficita na tekućem
raĉunu po komponentama
Izvor: Institucije BH, MMF i obračuni osoblja Svjetske banke
6
18. Rast BDP-a i makroekonomska stabilnost su bili praćeni znatnim smanjenjem
nezaposlenosti i, konaĉno, siromaštva. Rast zaposlenosti ubrzao se do 6 posto u 2007. i 2008. godini.
Iznosi koji se odnose na zaposlenost u zvaničnom sektoru nisu pouzdani zbog znatne veličine sive
ekonomije, ali Anketa o radnoj snazi objavljena 2007. i 2008. godine pokazuje pad stope nezaposlenosti
sa 29 na 23 posto. To je u skladu sa podacima iz Ankete o budţetu domaćinstava (HBS) koja ukazuje na
to da je stopa siromaštva prema broju siromašnih opala sa 18 posto 2004. godine na 14 posto 2007.
godine, a to je stopa koja je meĎu najniţima u regionu ECA.6 Stopa ruralnog siromaštva je i dalje gotovo
dvaput viša od stope urbanog siromaštva, bez obzira na to što je opadala brţe.
Efekti globalne krize
19. Prijeteći da preokrene znaĉajan napredak postignut u toku novijeg perioda, globalna
ekonomska kriza se brzo prenijela na BH, kako kroz finansijske, tako i kroz trgovinske kanale. Prvi
znaci krize pojavili su se u oktobru / listopadu 2008. godine, kada su poslovne banke prošle kroz period
povlačenja depozita u vrijednosti od oko 700 miliona KM, odnosno 5 posto ukupnih depozita. Iako je
Centralna banka odmah reagovala, sniţavanjem nivoa propisanih obaveznih rezervi, što je dovelo do
stabilizacije situacije, neto prilivi vanjskog kapitala za poslovne banke su nakon oktobra / listopada 2008.
godine gotovo prestali, a rast kreditiranja je zaustavljen. Iako je od tada došlo do poboljšanja dostupnosti
kapitala za poslovne banke (iako po višim kamatnim stopama), domaće kreditiranje nije pokazalo rast,
ako se poredi situacija na godišnjem nivou iz avgusta / kolovoza 2008. i 2009. godine, što treba porediti
sa povećanjem od 28 posto u toku istog perioda u godini prije toga, a to odraţava efekte faktora i sa strane
ponude i sa strane potraţnje. Kriza je takoĎe došla i preko trgovinskih kanala, pošto su i cijena najvaţnijih
izvoznih proizvoda BH i potraţnja za njima su pale, a rast izvoza je do decembra / prosinca 2008. godine
opao na nivo od -4 posto (u poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem nivou).
20. Kao rezultat toga, privreda je ušla u recesiju krajem 2008. godine i znaci oporavka još nisu
vidljivi. Statistike na nivou perioda kraćih od godinu dana vezane za privatnu potrošnju i investicije još
nisu objavljene, ali industrijska proizvodnja je opala za 3,9 u toku prva tri kvartala 2009. godine (u
poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem nivou). TakoĎe, u toku prvih devet mjeseci 2009.
godine uvoz i izvoz je opao za 21 i 26 posto, redom. Procjene dubine recesije teško je praviti u nedostatku
bilo kakve statistike nacionalnih računa za 2009. godinu, ali, imajući u vidu pad kod svih konkretnih
indikatora ekonomskih aktivnosti, procjene osoblja ukazuju na to da se BDP suzio za oko 3,4 posto u
realnim iznosima.
21. Deficit na tekućem raĉunu se prilagoĊavao brzo i procjenjuje se da je u 2009. godini opao
za barem 7 procentnih poena BDP-a, do oko 8 posto. Trgovinski deficit je opao za 27 posto, dok su
doznake ostale na relativno stabilnom nivou, opadajući za samo 3 posto u toku prve polovine godine (u
poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem nivou). MeĎutim, finansiranje deficita na tekućem
računu je postalo veći izazov. Podaci o platnom bilansu pokazuju pad od 28 posto i 106 posto za FDI i
druge investicije, redom, u toku prve polovine godine.7 Kao posljedica toga, rezerve strane valute koje
6 Agencija za statistiku BH, koristeći relativnu granicu siromaštva (izraţenu kao procenat srednje potrošnje),
procjenjuje da je siromaštvo, prema broju siromašnih, iznosilo 18,3 posto 2004. godine i 18,2 posto 2007. godine.
MeĎutim, te procjene su obračunate korištenjem različitih granica siromaštva i ne mogu se koristiti za uspostavljanje
pouzdanog trenda. Kao alternativa, mogla bi se koristiti meĎunarodna granica siromaštva koja je sada postavljena na
2,50 USD / po osobi / na dan i meĎunarodno uporedivi agregatni pokazatelj potrošnje (ECAPOV), koji Svjetska
banka konstruiše za zemlje regiona ECA koje su učestvovale u najnovijem meĎunarodnom programu poreĎenja
(2005. godine). Prema tom mjerilu, koje je mnogo niţe od nacionalne granice siromaštva i, prema tome, obuhvata
trendove kod hroničnog siromaštva, stopa siromaštva je pala sa 2,2 na 1,5 posto, što nije statistički značajno. 7 Očekuje se da u 2009. godini FDI iznosi oko 2 posto.
7
drţi Centralna banka opale su sa najvišeg nivoa od 6,8 milijardi KM 2008. godine na oko 5,8 milijardi
početkom 2009. godine (sa 5,5 na 4,7 mjeseci uvoza). Nakon toga su se oporavile, doseţući 6,2 milijardi
KM do novembra / studenog, što odraţava priliv finansiranja iz SBA MMF-a.
22. Opadanje BDP-a i sa tim vezani pad prihoda dodatno je oteţao fiskalne ishode i doveo do
potpune fiskalne krize u Federaciji, većem od dva entiteta BH. Zbog ekspanzionističkih fiskalnih
politika iz 2007. i 2008. godine, deficit je 2008. godine, bez obzira na snaţan rast prihoda, dosegao nivo
od 4 posto entitetskog BDP-a. RS je imala niţi deficit od Federacije i bila je u mogućnosti da ga finansira
iz prihoda ostvarenih privatizacijom. Federacija je, sa druge strane, bila primorana da se u februaru /
vejači 2009. godine obrati poslovnim bankama za hitnu kreditnu liniju za pokrivanje jaza u finansiranju u
budţetu za 2008. godinu. Pad prihoda od indirektnog oporezivanja, koje predstavlja osnovni izvor javnih
prihoda, počeo je u posljednjem kvartalu 2008. godine i nastavio se kroz 2009. godinu (iznoseći u
prosjeku -14,5 posto u toku prvih 6 mjeseci).8
23. Suoĉene sa tom situacijom, institucije BH su shvatile da će, ĉak i sa snaţnim
prilagoĊavanjima u fiskalnim politikama, daljnji prilivi finansiranja koji su izvan ranije oĉekivanih
nivoa biti neophodni za pokrivanje preostalog fiskalnog jaza i za pospješivanje rezervi strane
valute, pa su se obratile MMF-u, Svjetskoj banci i Evropskoj Uniji sa molbom za vanjsko
finansiranje. Od tada su poduzele hitne mjere za smanjivanje javne potrošnje (vidjeti u nastavku) i
zaključile su SBA sa MMF-om, u iznosu od 1,52 milijarde USD, koji je Bord MMF-a odobrio u julu /
srpnju 2009. godine. EC upravo priprema budţetsku podršku u iznosu od 100miliona eura za 2010.
godinu.
24. Institucije su se inicijalno obavezale na smanjivanje prognoziranog fiskalnog deficita za
2009. godinu sa 7,8 na 4,7 posto BDP-a. Oba entiteta su usvojila rebalanse budţeta, sa ciljem
smanjivanja javne potrošnje u 2009. godini za 2,5 posto BDP-a, kroz kratkoročna smanjenja tekuće
potrošnje (uključujući smanjenja plata i transfera) i pokretanje strukturalnih reformi. Trebalo je da
smanjenja budu drastičnija u Federaciji, gdje su fiskalni izazovi bili akutniji zbog drastičnog rasta
potrošnje na transfere zasnovane na pravima u toku 2007. i 2008. godine (vidjeti paragrafe 8, 9 i 41). Uz
to, usvojen je novi zakon o akcizama, uvodeći dodatni porez na gorivo, što bi trebalo da dovede do
povećanja prihoda vlade iznosu koji odgovara 0,3 posto BDP-a u 2009. godini.
25. Do trenutka prve revizije SBA za BH poĉetkom novembra / studenog 2009. godine, postalo
je jasno da je inicijalni ciljni iznos za fiskalni deficit nedostiţan, zbog nedostataka prihoda koji su
bili gori od oĉekivanih. Institucije su razvile program sa novih ciljnih iznosom za deficit od 5,1
posto BDP-a za 2009. godinu (umjesto inicijalno predviĎenih 4,7) i 4,5 posto za 2010. godinu, što je
trebalo da bude podrţano dodatnim mjerama za sprječavanje rasta fiskalnog deficita.9 Neke od tih mjera
su identifikovane kao preduslov akcije za otpuštanje druge tranše finansiranja budţetske podrške u iznosu
od 94 miliona eura (u okviru SBA). Ti uslovi će biti ispunjeni i druga revizija odobrena na sjednici Borda
MMF-a koja je zakazana za 24. mart / oţujak 2010. godine.10
8 Indirektno oporezivanje je 2008. godine predstavljalo oko 53 posto ukupnih poreskih prihoda.
9 Rashodi su ispod ciljnih iznosa na drţavnom nivou i u Federaciji. Federacija je, meĎutim, smanjila kapitalne
rashode više nego što je planirano, a tekuće manje nego što je planirano. Potrošnja je znatno iznad ciljnog iznosa u
RS. RS koristi više prihoda od privatizacije nego što je planirano za finansiranje deficita. MMF je takoĎe promijenio
projekciju za realnu stopu rasta BDP-a sa -3,0 na -3,4 posto. 10
Nove prethodne akcije odnose se na sljedeće: (1) usvajanje budţeta za 2010. godinu na drţavnom i entitetskim
parlamentima koji su u skladu sa programom, uključujući prateću legislativu; (2) usvajanje okvirne legislative na
entitetskim parlamentima u smislu priprema za prelazak na sistem imovinskog cenusa za davanja zasnovana na
pravima (Federacija, RS); (3) usvajanje zakona za eliminaciju posebnih prava u slučaju nezaposlenosti koja su data
demobilisanim borcima, sa stupanjem na snagu od 1. maja 2010. godine (Federacija).
8
C. MAKROEKONOMSKE PERSPEKTIVE I ODRŢIVOST DUGA
26. Srednjoroĉni makroekonomski okvir zasnovan je na pretpostavci o sporom startu
ekonomskog oporavka u regionu i u EU u 2010. godini i ubrzavanju nakon toga. Te stope rasta kao
pretpostavku uzimaju relativno skroman oporavak u glavnim izvozničkim sektorima, zasnovan najvećim
dijelom na perspektivama za rast potraţnje za uvozom u EU i regionu. U prosjeku, rast izvoza robe
projicira se na nivou od 9,8 posto izmeĎu 2010. i 2012. godine, što je niţe nego u prošlosti. TakoĎe se
očekuje da će planirani program privatizacije u Federaciji doprinjeti rastu izvoza.
27. Strukturalne reforme javne potrošnje, podrţane kroz zajam DPL, predstavljaju kljuĉni
stub tog makro-okvira. Planirane fiskalne reforme bi trebalo da dovedu do poboljšanja na javnim
bilansima i povećanja javne štednje. Program vlade predviĎa nastavak fiskalne konsolidacije i
smanjivanja deficita. Konsolidacija će biti postignuta smanjenjem vladinih transfera i potrošnje, koji su i
predstavljali uzroke fiskalnog pogoršavanja u 2007. i 2008. godini. Javna potrošnja treba da bude
Tabela 1: Bosna i Hercegovina – Kljuĉni ekonomski indikatori
2004.
2005. 2006. 2007.
2008.
2009.
projekcija
2010.
projekcija
2011.
projekcija
2012.
projekcija
Nacionalni raĉuni Realni rast BDP-a (u procentima) 6,1 5,0 6,2 6,8 5,4 -3,4 0,5 4,0 6,0 Investicije (u procentima
BDP-a) 27,5 27,4 20,9 26,4 26,1 19,5 21,6 22,6 22,3
Stopa nezaposlenosti (u procentima), LFS
n/a
n/a n/a 29 23 25
23
20
17
Fiskalni raĉuni (u procentima BDP-a) Prihodi, uključujući
grantove 44,4 45,1 46,1 45,8 45,5 44,2 43,8 43,3 43,1
Potrošnja 44,9 45,1 43,3 45,2 50,1 49,3 48,3 47,7 46,6
Tekuća 40,6 40,7 39,6 40,7 43,6 43,0 41,9 41,9 41,4
Kapitalna 4,3 4,4 3,8 4,5 6,4 6,3 6,5 5,8 5,2 Bilans, uključujući
grantove -0,5 0,1 2,8 0,6 -4,5 -5,1 -4,5 -4,4 -3,4
Ukupni javni dug n/a n/a 21,2 18,2 17,2 23,1 27,6 28,4 27,3
Vanjski raĉuni ( u procentima BDP-a ) Bilans tekućeg računa,
uključujući transfere -16,3 -18,0 -8,4 -12,6 -14,9 -7,8 -8,0 -8,1 -7,9 Rast izvoza (u
procentima) 21,4 34,2 36,5 15,0 13,1 -20,7 9,2 10,3 10,0 Rast uvoza (u
procentima) 11,9 20,1 1,2 18,7 15,3 -24,9 5,5 6,6 6,6 Direktne strane
investicije 7,0 5,5 5,8 13,2 5,7 2,4 2,8 3,3 3,1
Vanjski dug 47,5 52,6 47,9 47,3 44,4 53,2 56,7 57,0 54,5
Bruto rezerve
(u mjesecima uvoza) 3,7 4,0 4,3 4,7 5,5 4,7 5,5 5,4 5,4
Inflacija
Potrošačke cijene
(prosjek za period) 0,3 3,6 6,1 1,5 7,4 0,1
1,9 2,1 2,3
Izvori: Institucije BH, MMF, procjene osoblja Svjetske banke
9
smanjenja kroz uštede u platnom fondu javnog sektora od oko 0,4 procentnih poena u toku narednih 4-5
godina (ukupno). Plate u javnom sektoru u Federaciji su 2009. godine smanjene za 10 posto u prosjeku
kroz kratkoročne mjere štednje, a RS previĎa
smanjenja plata u budţetu za 2010. godinu.
Federacija planira da usvoji novi zakon koji
propisuje plate u javnom sektoru, kao i smanjenja
broja zaposlenih. Štaviše, oba entiteta sprovode
reforme sistema socijalnih i boračkih davanja, što
bi trebalo da dovede do daljnjeg smanjenja javne
potrošnje od oko 2 procentna poena BDP-a u toku
srednjoročnog perioda. Javnim investicijama, sa
druge strane, bilo bi dozvoljeno da se oporave na
relativno snaţan nivo od 5 do 6 posto BDP-a.
28. Institucije rade na osnovu uvjerenja da
su reforme sistema transfera zasnovanih na
pravima i platnog fonda u javnom sektoru
neophodne, ne zbog same krize, već radi
osiguravanja fiskalne odrţivosti i snaţnijeg rasta u srednjoroĉnom periodu. Program fiskalne
konsolidacije uključuje reforme (a) socijalnih davanja i drugih transfera za pojedince; (b) plata i
zapošljavanja u javnom sektoru, i (c) doprinosa za socijalno osiguranje i zdravstveno osiguranje, kao i
indirektnog oporezivanja, radi podrške konkurentnosti. Sa prihodne strane vlada je nedavno uvela dodatni
porez na gorivo, za koji se očekuje da donese dodatnih 0,3 posto BDP-a u 2010. godini11
, a dodatna
povećanja akciza će biti izvršena sa ciljem harmonizacije stopa sa nima u EU u toku srednjoročnog
perioda. Očekuje se da će rast akciznih poreza doprinjeti ukupnim poreskim prihodima za dodatnih 0,5
procentnih poena do 2010. godine.
29. Iako stabilnost finansijskog sektora nije bila u ozbiljnoj mjeri poremećena krizom,
institucije poduzimaju dodatne mjere da ju oĉuvaju i da omoguće priliv kreditiranja za privatni
sektor. Nedavno su sprovele testove stresa koji su otkrili da je bankarski sektor osjetljiv na (i) velika
povećanja zajmova koji se ne vraćaju; (ii) velike šokove vezane za troškove finansiranja; (iii) indirektan
efekt velike amortizacije; i (iv) izvlačenje depozita. Da bi se ti rizici pratili i ublaţavali, odlučile su da
formiraju Stalnu komisiju za finansijsku stabilnost i potpišu memorandum o razumijevanju izmeĎu dviju
entitetskih agencija za bankarstvo o finansijskoj stabilnost, spremnosti za krizu, te upravljanje krizom.
Dvije entitetske agencije za bankarstvo će uvesti univerzalni zahtjev da banke učestvuju u sistemu
osiguranja depozita. Uz to, strane banke (koje kontrolišu 95 posto ukupnih bankarskih sredstava)
obavezale su se, kroz takozvanu Bečku inicijativu, da će odrţavati barem tekući nivo izloţenosti u BH
kao i da će povećati kapital svojih banaka koje su inkorporirane u BH. Očekuje se da će te mjere osigurati
stabilnost bankarskog sektora u narednim godinama, te da će dovesti do obnavljanja priliva kredita za
privatni sektor. Očekuje se da će kreditiranje privatnog sektora ponovo početi da raste u 2010. godini,
iako po sporijoj stopi nego prije krize (oko 4 posto godišnje).
30. Sa vanjske strane mjere ugraĊene u program Vlade dovešće do smanjenja deficita na
tekućem raĉunu do 2012. godine i osigurati stabilne rezerve u Centralnoj banci, ali predloţeni okvir
zahtijeva znatne nivoe vanjskog finansiranja. Očekuje se da će deficit na tekućem računu u prosjeku
iznositi oko 8 posto do 2012. godine, a da će početi da opada u toku 2012. godine (vidjeti Tabelu 1).
Pretpostavke za taj nivo deficita na tekućem računu je kontinualna fiskalna konsolidacija sa ciljem
povećavanja javnih ušteda, obnavljanje rasta kreditiranja po znatno sporijoj stopi (vidjeti u prethodnom
11
Porez je stupio na snagu u junu / lipnju 2009. godine. Očekuje se da će dovesti do povećanja prihoda za 0,7 posto
BDP-a ukupno, 0,3 posto 2009. godine i 0,4 posto 2010. godine.
Slika 5: Rast izvora (u % na godišnjem nivou)
Izvor: Centralna banka BH, procjene osoblja Svjetske
banke
Izvoz robe: Istorijat i prognoze rasta
Projekcija na osnovu prosječnog istorijskog rasta
10
dijelu teksta), mjere za odrţavanje konkurentnosti plata (kao što je planirano smanjenje stope doprinosa
za zdravstveno osiguranje u Federaciji), te druge reforme sa ciljem unapreĎivanja konkurentnosti
privatnog sektora (npr. privatizacija i reforme poslovnog okruţenja). Iako će biti odrţiv u toku
srednjoročnog perioda, ovaj nivo deficita na tekućem računu će zahtijevati dodatne vanjske izvore
finansiranja koji će premašivati očekivane izvore privatnog i javnog finansiranja. U prosjeku, nepokriveni
iznos finansiranja se projicira na nivou od 2,7 posto BDP-a izmeĎu 2009. i 2012. godine, a bio bi u
potpunosti pokriven kroz planirane programe MMF-a, Svjetske banke i EC.
31. Bez obzira na neophodnost dodatnog vanjskog finansiranja, makroekonomski okvir koji je
ugraĊen u program Vlade osigurava odrţive nivoe duga u toku srednjoroĉnog perioda, iako je i
dalje prisutan odreĊen stepen osjetljivosti na šokove. Uglavnom kao rezultat povećanja pozajmljivanja
u javnom sektoru (u toku krize), očekuje se da će vanjski dug porasti sa 44,4 posto 2008. godine na 57,0
posto u 2011. godini, ali da će nakon toga opadati. Dug javnog sektora bi rastao sa 17,2 posto 2008.
godine na 28,4 posto u 2011. godini. Izgleda da je dug odrţiv u skladu sa baznim scenarijem Svjetske
banke, kao i novijom analizom osjetljivosti duga koju je sproveo MMF. Za scenario se kao pretpostavka
uzima nastavak fiskalne konsolidacije kroz implementaciju planiranih reformi. Taj scenario bi bio
osjetljiv na (malo vjerovatnu) devalvaciju valute, šok kod deficita na tekućem računu koji nije vezan za
kamate, neočekivano usporavanje rasta BDP-a, te, naravno, neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju.
Konkretno, devalvacija valute od 30 posto povuklo bi povećanje nivoa duga na oko 70 posto BDP-a.12
MeĎutim, snaga političkog koncenzusa, relativno visoke rezerve strane valute i program MMF-a dovode
do toga da je scenario devalvacije veoma malo vjerovatan.
32. Sa druge strane, postoje znaĉajni politiĉki i socijalni rizici koji bi mogli da imaju negativan
uticaj na planove za postizanje fiskalne konsolidacije, ali institucije su pokrenule kampanju
povećavanja stepena svijesti u javnosti sa ciljem svoĊenja tih rizika na minimum (vidjeti sekciju o
konsultacijama). Mjere koje su institucije poduzele radi smanjivanja plata u javnom sektoru i socijalnih
davanja suočene su sa otporom u relevantnim interesnim grupama, posebno u Federaciji. To takoĎe
predstavlja signal da bi interesne grupe koje su pod uticajem mjera mogle da se opiru naporima vezanim
za potpunu implementaciju mjera koje su ugraĎene u ovaj program i koje imaju za cilj reformu davanja
zasnovanih na pravima i plata u javnom sektoru. Ti rizici su dodatno pogoršani nadolazećim opštim
izborima u 2010. godini, a postoje i raniji primjeri vlada u BH koje su odustale od usaglašenih reformi. U
skladu sa tim, institucije su se angaţovale u kampanjama za povećavanje stepena svijesti u javnosti sa
ciljem izgradnje podrške za planirane reforme. Ankete koje je nedavno sproveo najveći dnevni list u
Federaciji ukazuju na to da javnost velikom većinom podrţava reforme za jačanje usmjeravanja
zasnovanog na potrebama za gotovinske transfere. Javnost je u opštem slučaju svjesna da je ekspanzija
davanja zasnovanih na pravima, do koje je došlo u novijem periodu, neodrţiva i da su reforme
neophodne.
33. Osnovni rizik je rizik od neuspjeha da se ispoštuje tekući program reforme. Uticaj šokova
vezanih za niţe stope rasta bio bi značajan. Analiza odrţivosti duga koja je sprovedena u kontekstu SBA
MMF-a pokazuje da bi šok kojim bi se prosječni rast u toku perioda od 2009. do 2014. godine smanjio sa
prognoziranih 3 posto na 2 posto zahtijevao dodatna prilagoĎavanja sa ciljem smanjivanja akumulacije
stranog duga. Iako perspektive rasta nisu izvjesne, alo se reforme koje se predviĎaju u okviru SBA MMF-
a i DPL-a implementiraju, pozicija vlade će biti odrţiva. MeĎutim, ako se reforme fiskalne konsolidacije
ne implementiraju, institucije BH neće biti u mogućnosti da finansiraju tekuću javnu potrošnju, čak ni ako
u ozbiljnoj mjeri smanje kapitalnu potrošnju13
. Prema tom scenariju, zaostale neizmirene obaveze za plate
u javnom sektoru i gotovinske transfere najvjerovatnije bi se akumulirale, što bi vjerovatno bilo sa
političke strane manje prihvatljivo za vladajuću koaliciju od planiranih reformi.
12
MMF tako procjenjuje u sekciji SBA o odrţivosti duga. 13
Oko 50 posto projekata javnih investicija zavisi od stranog finansiranja.
11
34. Makroekonomski okvir koji su pripremile institucije BH i reforme na kojima se on zasniva
su solidni i omogućavaju predloţenu operaciju. Ako budu implementirane, reforme koje institucije
planiraju rezultovaće odrţivim nivoima duga, snaţnijim ekonomskim rastom i brţim smanjivanjem
siromaštva. Kao što je već pomenuto, postoje značajni rizici vezani za plan Vlade. MeĎutim, ti rizici nisu
neadekvatno visoki, a rizici vezani za nepoduzimanje nikakvih aktivnosti su čak i viši.
Tabela 2: Potrebe za vanjskim finansiranjem
U procentima BDP-a 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012.
Potrebe za finansiranjem 9,9 15,4 17,0 9,8 10,2 10,3 10,1
Deficit tekućeg računa 8,4 12,6 14,9 7,8 8,0 8,1 7,9
Amortizacija 1,5 2,9 2,1 1,9 2,2 2,2 2,1
vlada, uključujući sredstva MMF-a 0.5 0,5 0,5 0,6 0,9 1,1 1,1
Ostalo 1,0 2,3 1,6 1,3 1,2 1,1 1,1
Finansiranje 9,9 15,4 17,0 9,8 10,2 10,3 10,1
Kapitalni transferi 2,4 2,0 1,6 1,5 1,5 1,5 1,4
FDI 5,8 13,2 5,7 2,4 2,8 3,3 3,1
Neto bankarsko finansiranje 2,4 -1,8 7,6 -1,7 -0,1 0,6 0,1
Strani zajmovi 2,9 4,4 5,3 6,0 3,2 2,9 2,3
Vlada 1,1 2,6 3,0 4,4 1,6 1,4 0,8
Ostalo 1,8 1,8 2,2 1,6 1,6 1,5 1,4
Bruto meĎunarodne rezerve (– =
povećanje)
-6.4 -5,7 1,6 1,7 -2,0 0,2 1,4
Korištenje kredita Fonda, neto -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Nabavke 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Ponovne nabavke -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Ostalo 2,9 3,4 -4,8 -0,5 -1,0 -0,6 -0,5
Nepokriveni dio vanjskog
finansiranja
... ... ... 0,3 5,8 2,3 2.4
Fiskalno ... ... 0,3 4,0 0,4 1.1
Uvećavanje rezervi ... ... 0,0 1,9 1,9 1.2
MMF ... ... ... 0,0 3,7 1,9 1.3
Svjetska banka ... ... ... 0,0 1,0 0,4 0,0
EU ... ... ... 0,0 0,8 0,0 0.0
Ostalo (uključujući odgaĎanje duga
Londonskom klubu povjerilaca)
... ... 0.3 0,3 0,0 1,1
Izvor: Procjene osoblja MMF-a
III. PROGRAM VLADE
35. Program Vlade je kreiran da bi razriješio ranije fiskalno pretjerivanje, da bi se postigao
viši stepen efikasnosti i pravednosti u socijalnoj potrošnji, da bi se smanjili deficiti koji sprjeĉavaju
rast i da bi se stvorio fiskalni prostor za produktivnije programe potrošnje, kao i da bi se uklonila
opterećenja za konkurentnost preduzeća. Vlada uvodi reforme koje će dovesti do prelaska sa sistema
socijalne zaštite zasnovanog na pravima na sistem zasnovan na potrebama. Ona će poduzeti mjere za
zadrţavanje nivoa platnog fonda u javnom sektoru i za povezivanje plata sa vještinama i znanjima na
direktniji način. Ona će poduzeti korake koji će dovesti do smanjenja nivoa socijalnih doprinosa,
harmonizacije sistema oporezivanja i doprinosa izmeĎu entiteta i prilagoĎavanja drugih indirektnih
poreza sa ciljem unapreĎivanja konkurentnosti. Javna podrška za te reforme izgraĎena je kroz
konsultativni proces opisan u Sekciji IV.F.
12
A. SOCIJALNA ZAŠTITA
36. Sa nivoom od 4 posto BDP-a, BH ima jedan od najviših nivoa gotovinskih transfera za
socijalnu zaštitu koji nisu zasnovani na doprinosima u regionu Evrope i srednje Azije (ECA).
Prosjek za region iznosi 1,6 posto BDP-a, a prosjek u Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj
(OECD) prosjek je 2,5 posto. Taj nivo potrošnje je fiskalno neodrţiv, ekonomski neefikasan i socijalno
neravnopravan.
Slika 6: MeĊunarodna poreĊenja socijalne pomoći
Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke
37. Ukupno gledano, raspodjela davanja koja nisu vezana za doprinose je regresivna. Preciznost
usmjeravanja je slaba, pri čemu veći dio davanja ide onima koji su u bogatijim petinama stanovništva
nego onima koji su u siromašnijim. Oni u najsiromašnijoj petini (koji predstavljaju najsiromašnijih 20
posto stanovništva) primaju 16,9 posto ukupnih davanja koja nisu zasnovana na doprinosima, a taj model
je sličan za doprinosna i ukupna davanja socijalne zaštite. Ta situacija je posebno akutna u FBH, gdje tek
14,1 posto davanja koja nisu zasnovana na doprinosima ide onima koji su u najsiromašnijoj petini.
Raspodjela ukupnih davanja socijalnog osiguranja je donekle progresivna u RS, gdje oni koji su u
najsiromašnijoj petini primaju oko 25,7 posto socijalnih davanja koja nisu zasnovana na doprinosima.
MeĎutim, čak i taj donekle progresivan ishod relativno je slab u poreĎenju sa ishodima u mnogim
zemljama regiona ECA.
- 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00 Tadžikistan
Azerbejdžan Turska
Gruzija Poljska
Albanija Kazakstan
Rumunija Srbija
Kosovo Kirgistan
Bugarska Litvanija
Bjelorusija Estonija
Latvija Jermenija Moldavija
Rusija Makedonija Uzbekistan
OECD Ukrajina
Mađarska Bosna i - Hercegovina
Hrvatska
Javna potrošnja na socijalnu pomoć, u % BDP-a
13
Slika 7: Slaba preciznost usmjeravanja konkretnih programa gotovinskih davanja: FBH
i RS
Izvor: Proračuni osoblja Svjetske banke uz korištenje podataka iz ankete HBS za 2007. godinu.
38. Davanja vezana za borce predstavljaju najveći dio davanja koja nisu zasnovana na
doprinosima i u isto vrijeme su u najvećoj mjeri regresivna, pri čemu 26,7 posto davanja vezanih za
borce ide onima koji su u najbogatijoj petini stanovništva, a manje od 15 posto ide u najsiromašniju
petinu. Civilni dodatak za dječiju zaštitu (koji se isplaćuje na osnovu imovinskog cenzusa) i druga
davanja, uključujući socijalnu pomoć (SA), invalidnine za lica sa neratnim invaliditetom (NWD) i
davanja za civilne ţrtve rata (CVW) donekle su bolje usmjereni, jer 25 do 30 posto ide u najsiromašniju
petinu, iako ti ishodi nisu toliko dobri kada se porede sa onim u drugim zemljama.
Slika 8: Struktura i uĉestalost davanja po petinama za boraĉka i civilna davanja.
A. Prosjek za period 2005-09. godine B. Učestalost po petinama, 2007. godine
Izvor: Entitetski budţeti, procjene osoblja Svjetske banke i anketa HBS za 2007. godinu
39. Struktura civilnih davanja u FBH je evoluirala u korist invalidnina zasnovanih na pravima.
Sa uvoĎenjem davanja za ljude sa invaliditetom koji nije vezan za rat, te za civilne ţrtve rata, struktura
civilnih davanja se znatno promijenila u toku prethodnih pet godina. 2005. godine su dominirala davanja
socijalne pomoći i dječije zaštite, koja se isplaćuju na osnovu imovinskog cenzusa. MeĎutim, 2009.
godine ona su predstavljala tek 15 posto i 17 posto potrošnje na civilna davanja, redom. Invalidnine za
lica sa invaliditetom koji nije vezan za rat povećane su u znatnoj mjeri i 2009. godine su predstavljale
preko polovine potrošnje na transfere za civile koji nisu zasnovani na doprinosima.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
% svake petina koji prima davanja
Sva nedoprinosna (boračka+civilna) Boračka davanja
Civilna dječija zaštita Ostala civilna davanja (SA; NWI; CVW)
- 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0
70.0 80.0 90.0
Civilna socijalna
pomod - RS
Civilna dječija
zaštita - RS
Civilna druga davanja
(SA, NWI, CVW) - FBH
Boračka davanja-
RS
Civilna dječija
zaštita - FBH
Boračka davanja -
FBH
% davanja koje prima najsiromašnija petina
14
40. Ta promjena u strukturi davanja u FBH takoĊe je bila praćena ekspanzijom ukupnog
okvira i za boraĉka i za civilna davanja. Opšti trendovi ukazuju da je kroz godine potrošnja na
gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima rasla brţe u FBH nego u RS (detalji u Aneksu
VII.E).
41. Davanja zasnovana na pravima su predstavljala pokretaĉ za ukupna povećanja socijalne
potrošnje na davanja koja nisu zasnovana na doprinosima, posebno u FBH. Od 2006. godine ukupna
potrošnja FBH na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima bila je voĎena uglavnom
davanjima za demobilisane borce i invalidninama za lica sa invaliditetom koji nije ratni (NWD). Oba ta
tipa potrošnje su pokazala brz rast, što je dovelo do toga da se potrošnja na civilna davanja povećala
gotovo tri puta u toku perioda od 2006. do 2008. godine, a potrošnja na boračka davanja se povećala
gotovo duplo u toku istog perioda. Do sada RS uglavnom nije podlegla pritiscima da uvede slična
davanja. 2007. godine je uvedeno simbolično davanje na godišnjem nivou za demobilisane borce, ali sa
troškom od samo 12 miliona KM godišnje (prvi put uključeno u budţet 2008. godine), to je nešto čime se
moţe upravljati. U isto vrijeme, iznosi koji se posvećuju boračkim invalidninama su, iako i dalje visoki,
ostali nepromijenjeni i u FBH i u RS. Kroz vrijeme, povećavanje broja davanja zasnovanih na pravima
dovelo je do povećanja broja korisnika na račun programa koji uključuju imovinski cenzus, posebno u
FBH. Od uvoĎenja NWD davanja u 2006. godini broj korisnika se povećao tri puta.
42. Suoĉena sa fiskalnom krizom i rastućim socijalnim pritiscima za racionalizaciju mreţe
sigurnosti kao odgovor na nju, vlada razvija aktualizovane alate za unapreĊivanje usmjeravanja
davanja koja nisu zasnovana na doprinosima. UnapreĎeni mehanizam usmjeravanja bi pomogao pri
rješavanju pitanja koja su ranije pomenuta i podrţao bi prelazak sa politički privlačnog pristupa davanja
zasnovanim na pravima na neutralniji pristup davanja zasnovanih na potrebama koji snaţi davanja za one
koji su socijalno i ekonomski ugroţeni.
43. Vlada FBH je 2009. godine poduzela vaţne korake ka racionalizaciji svojih postojećih
programa gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima. U januaru / siječnju 2009.
godine proglasila je „Socijalni pakt“ koji predstavlja obavezu koju su preuzeli ključni akteri u procesu
(uključujući predstavnike sindikata i poslodavaca) vezano za racionalizaciju mreţe sigurnosti u FBH,
uključujući unapreĎeno usmjeravanje, fiskalna ograničenja, unapreĎene registre korisnika, nadzor i
kontrolu, te unapreĎenja zavoda za medicinske preglede, koji je odgovoran za nadgledanje sertifikacije za
invalidnine.
44. Prelazak sa pristupa koji je većinom zasnovan na pravima na pristup koji je fokusiran na
potrebe dodatno se podrţava u Zakonu o usmjeravanju gotovinskih davanja za pojedince Vlade
FBH koji jača fiskalnu odgovornost u oblasti socijalne zaštite i boračkih davanja, izmeĎu ostalog,
propisivanjem usmjeravanja programa davanja zasnovanog na potrebama, rigorozne procjene troškova
preuzetih finansijskih obaveza, indeksaciju davanja prema stopi inflacije, umjesto stopi rasta plata i
unapreĎeno upravljanje i preuzimanje odgovornosti kroz integrisane registre korisnika. Principi Zakona o
usmjeravanju gotovinskih davanja za pojedince se uključuju u četiri konkretna dijela legislative o
socijalnoj zaštiti:
Zakon o osnovnoj socijalnoj skrbi i minimumu socijalne zaštite pravno definiše koncepte
’pomoći kao posljednjeg rješenja’ i ’socijalnih usluga’, definiše finansijske odgovornosti za
socijalnu zaštitu na svim nivoima vlasti i uspostavlja pravni okvir za imovinski cenzus za
socijalna davanja.
Zakon o osnovnim pravima lica sa invaliditetom (civila) propisuje uvoĎenje imovinskog
cenzusa za invalidnine.
15
Zakon o zaštiti civilnih ţrtava rata propisuje uvoĎenje imovinskog cenzusa za invalidnine.
Zakon o zaštiti porodica sa djecom usmjeren je na postizanje ciljeva socijalne zaštite i dječije
zaštite uvodeći, u isto vrijeme, dohodovni cenzus za definisanje kvalifikovanosti za dječije
dodatke.
Uz to, legislativa koja reguliše davanja za borce rata se mijenja tako da će uključivati imovinski cenzus za
davanja za ratne vojne invalide sa niţim nivoom invaliditeta i porodice palih boraca.
45. Vlada je takoĊe zatraţila pomoć pri unapreĊivanju praćenja korisnika i potrošnje na
socijalna davanja koja nisu zasnovana na doprinosima sa ciljem unapreĎivanja finansijske efikasnosti
administracije davanja i povećavanja stepena transparentnosti i preuzimanja odgovornosti. UnapreĎenje
administracije davanja bi moglo da se postigne kroz dubinski funkcionalni pregled postojećih procesa
registracije, tokova informacija i upravljanja podacima, institucionalnih uloga i odgovornosti na svim
nivoima vlasti, sa krajnjim ciljem uspostavljanja objedinjenog registra. Za administraciju davanja će biti
korisne revizije kvalifikovanosti korisnika, što će biti od posebne vaţnosti za upravljanje i ograničavanje
troškova programa koji su u novijem periodu prošli kroz tako brz rast broja korisnika. Ti napori će biti
podrţani izgradnjom kapaciteta kroz Projekt za mreţe socijalne sigurnosti i zapošljavanje (Social Safety
Net and Employment Support) koji je opisan u sekciji IV.C u nastavku teksta.
B. PLATE U JAVNOM SEKTORU I UPRAVLJANJE PLATNIM FONDOM
46. Plate u javnom sektoru su bile drugi najvaţniji pokretaĉ fiskalne krize. U toku perioda od
2003. do 2005. godine, udio ukupnog platnog fonda u BDP-u bio je znatno viši od prosjeka za EU, što je
bilo voĎeno posebno visokim stopama plata za odreĎene kategorije zaposlenih. Zemlji je potrebna
djelotvorna javna administracija da bi izgradila institucije za snaţnu Evropsku drţavu. MeĎutim, trošak
koji nosi javna administracija ne bi trebalo da ugrozi dugoročnu makroekonomsku stabilnost. Nakon
2005. godine udio platnog fonda, izraţen kao procenat BDP-a, postepeno je opadao, čime je stvoren
fiskalni prostor ua druge prioritete javnog sektora, uključujući javne investicije. Od 2007. godine,
meĎutim, entitetske i drţavna vlada su odobrile velika prilagoĎavanja plata za drţavne sluţbenike i odnos
platnog fonda i BDP-a je opet počeo da raste, za 0,1 procentnih poena godišnje. Čak i u toku 2009. godine
vlade u BH su povećavale stope plata na način koji je stvorio nove i neodrţive obaveze vezane za
potrošnju.
47. Kvalitet sistema plata takoĊe je vaţan, a pristupi koje je izabrala BH su na više naĉina
odstupali od uobiĉajene evropske prakse. Izvještaj PEIR Svjetske banke iz 2006. godine naglasio je
nekoliko slabosti u sistemu naknada u javnom sektoru za koje je vjerovatno da su oteţale zapošljavanje i
motivisanje kvalifikovanih radnika. Na primjer, postojalo je veliko oslanjanje na dodatke, što je dovodilo
do smanjenja stepena transparentnosti sistema i doprinosilo nejednakim nivoima plata za radna mjesta
koja zahtijevaju slične vještine. Drugo, platna struktura je bila izuzetno kompresirana, što znači da su
razlike u platama izmeĎu radnih mjesta koja zahtijevaju nizak nivo vještina i radnih mjesta koja
zahtijevaju visok nivo vještina bile relativno male. Treće, postojala je tendencija da ukupni platni sistem
bude konkurentniji sa privatnim sektorom za radna mjesta koja zahtijevaju niţi nivo vještina nego za
radna mjesta koja zahtijevaju viši nivo vještina.
48. OdreĊeni napredak je od 2008. godine ostvaren u unapreĊivanju strukture platnog sistema
ali je to nejednako primjenjivano u razliĉitim dijelovima BH. RS je usvojila novi zakon o platama i
prateću regulativu kojom su eliminisani gotovo svi dodaci (osim za minuli rad) i bazna plata je ponovo
vrednovana kao primarna komponenta naknade. Uz to, RS je smanjila stepen kompresije u nivoima plata
tako da je teret odgovornosti koji donose više profesionalne tehničke kategorije bolje odraţen u razlikama
plata. TakoĎe su u RS počeli da smanjuju potencijalne prepreke za napredovanje u karijeri kroz
16
smanjivanje broja godina iskustva koji se traţi prije nego što se moţe doći na radna mjesta na višem
nivou.
49. Kompleksnije strukture upravljanja unutar FBH, kao i razlike u poreskom tretmanu
naknade koja nema karakter plata uĉinili su napredak teţim za ostvarivanje za FBH i za drţavni
nivo. Na drţavnom nivou je implementiran novi zakon o platama koji omogućava odreĎeni stepen
napretka – pošto umanjuje stepen kompresije nivoa plata za profesionalna / tehnička radna mjesta i stvara
prilike za napredovanje u karijeri koje ne zahtijevaju prelazak na više nezauzeto radno mjesto. Ipak,
dodaci i dalje predstavljaju veliki dio strukture nadoknada i moguće je da će problemi vezani za internu
nejednakost da se nastave. U FBH su zainteresovani učesnici u procesu pripremili nacrt novog zakona o
platama, ali on bi u postojećem obliku malo mogao da učini na promjeni opšte strukture i nikad nije dobio
odobrenje od vlade. Izuzimanje dodatka od oporezivanja u FBH moglo bi predstavljati snaţnu motivaciju
za sindikate da prednost daju postojećem sistemu.
50. Vlade u BH su takoĊe zabrinute zbog relativnih razlika u platama na razliĉitim nivoima
vlasti, kao i zaĉaranog kruga konkurencije izmeĊu vlada koji to stvara za kvalifikovano osoblje
(unutar ograniĉenog ukupnog skupa vještina i resursa). U FBH se to odraţava u konkurenciji sa
nekim od bolje finansiranih kantona i opština, sa jedne strane, s u RS i na drţavnim nivoom sa druge
strane. Slične bojazni vezane za relativnu konkurentnost postoje i unutar RS i na drţavnom nivou. To
dovodi do stvaranja motivacije za daljnim povećavanjem stopa plata da bi se odrţao priključak sa drugim
vladama. Sa druge strane, takoĎe postoje bojazni da bi neki od kantona i opština mogli da
zloupotrebljavaju ustavnu fleksibilnost koju imaju i odreĎuju plate za neka viša radna mjesta na izuzetno
visokim nivoima. Pošto se prihodi drţave moraju dijeliti izmeĎu vlada, poţeljno je da postoji i zajednički
skup pravila o troškovima vezanim za personal.
17
C. SOCIJALNI DOPRINOSI I MJERE INDIREKTNOG OPOREZIVANJA KAO PODRŠKA
KONKURENTNOSTI
51. Da bi odrţale meĊunarodnu konkurentnost u okviru CBA, institucije se suoĉavaju sa
izazovom vezanim za smanjenje relativno visokih stopa socijalnih doprinosa, ali imaju poteškoće sa
nalaţenjem fiskalnog prostora za to, imajući u vidu ranije skokove troškova plata i transfera. Ukupne stope socijalnih doprinosa su posebno visoke u Federaciji. Kombinovana stopa socijalnih
doprinosa u Federaciji iznosi 42,5 posto bruto plate. To je mnogo više nego u RS (28 posto) i mnogo više
od prosjeka za OECD (29,5 posto) i prosjeka za EU-8 (38,1 posto).14
Institucije su u novijem periodu
pokušavale da smanje stope socijalnih doprinosa i uspjele su da smanje stopu za osiguranje u slučaju
nezaposlenosti sa 2,5 na 1,5 posto. MeĎutim, u svjetlu povećavanja tekuće potrošnje na transfere i platni
fond, nije bilo fiskalnog prostora za ozbiljnija smanjenja.
52. Zastarjeli sistem finansiranja zdravstva predstavlja jedan od osnovnih razloga za visoke
stope zdravstvenog osiguranja. Temelji sistema socijalnih doprinosa u BH razvijeni su u doba
socijalizma, kada je privreda radila sa gotovo potpunom zaposlenošću, a stepen sive privrede je bio
zanemariv. Sada administrativni podaci pokazuju da je stopa nezaposlenosti 41 posto. Odnos onih koji
rade u zvaničnom sektoru i plaćaju socijalne doprinose i onih koji imaju pravo na zdravstvenu zaštitu
iznosi oko 1:5. Sistem zdravstvenog osiguranja koji se u potpunosti finansira iz doprinosa, u tekućim
okolnostima, sa velikom sivom ekonomijom, nije samo nepravičan, već i pogoršava konkurentnost
preduzeća i stvara negativne motivacione faktore za prelazak u zvanični sektor.
53. Napredak u dva entiteta bio je neujednaĉen. RS je prešla sa sistema zdravstvenog osiguranja
koji je finansiran u potpunosti doprinosima na sistem koji se djelimično finansira iz opštih prihoda. Taj
sistem je efikasniji od onog u Federaciji, koji je gotovo u potpunosti (96 posto) ovisan od socijalnih
doprinosa. Vlada Federacije je,sa druge strane, odrţavala kontinualni dijalog sa Svjetskom bankom o
smanjivanju stope socijalnog doprinosa za zdravstveno osiguranje, sa idejom o prenošenju jednog dijela
tereta finansiranja na opšte prihode. Potreba za jačanjem konkurentnosti privatnog sektora, u okruţenju
devalvacije valuta u regionu i odlučnosti vezani za očuvanje aranţmana valutnog borda u BH, dali su veći
podsticaj planovima vezanim za smanjivanje stopa socijalnih doprinosa.
54. Institucije prepoznaju poţeljnost toga da Federacija preĊe sa sistema koji se gotovo u
potpunosti finansira doprinosima za zdravstveno osiguranje na strukturu finansiranja zasnovanu
na mješavini socijalnih doprinosa i opštih prihoda. Federalna ministarstva zdravstva i finansija su
izrazila snaţnu podršku za takve reformske mjere, prepoznajući činjenicu da bi smanjenja stope doprinosa
za zdravstveno osiguranje znatno pomogla u smanjivanju troškova radne snage, jačanju konkurentnosti
firmi, te podsticanju formalizacije sivog sektora. Uz tehničku podršku Svjetske banke, ta dva ministarstva
razvijaju plan za fazno smanjivanje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje sa 16,5 posto na ciljni
iznos od 13 posto bruto plate.
55. Smanjenja stope bi se omogućila kombinacijom (i)proširivanja poreske osnovice, i 8ii)
dodatnim iznosima iz opštih prihoda, tako da se ukupno finansiranje za zdravstvenu zaštitu ne
smanji, izraţeno kao procenat BDP-a. Fiskalni prostor koji će se stvoriti drugim reformama u sistemu
socijalnih transfera mogao bi da olakša taj proces, uz ostajanje u okvirima makrofiskalnih parametara
programa SBA MMF-a.
14
Izvor: PEIR za BH 2006. godine, “Rješavanje fiskalnih izazova i jačanje perspektiva za rast”
18
56. Najprije, prihvatajući ĉinjenicu da zbog demografskih i drugih razloga moţda neće biti
moguće u potpunosti harmonizovati stope doprinosa, institucije će raditi na harmonizaciji osnovice
za socijalne doprinose i porez na dohodak graĊana izmeĊu dva entiteta. Za sada, osnovice za
socijalne doprinose i njihove stope razlikuju se izmeĎu dva entiteta. U RS osnovica uključuje davanja
koja nemaju karakter plate, dok u Federaciji davanja koja nemaju karakter plate nisu uključena u
osnovicu. Stope doprinosa za penzijsko i zdravstveno osiguranje i osiguranje u slučaju nezaposlenosti
takoĎe se razlikuju izmeĎu dva entiteta. Te razlike ne samo da izazivaju gubitke prihoda, već i stvaraju
prepreku za mobilnost radne snage i nameću administrativne troškove za kompanije koje zapošljavaju
radnike u oba entiteta.
57. Drugo, institucije su takoĊe razmatrale povećanja indirektnog oporezivanja, što bi izazivalo
manji stepen distorzije (od oporezivanja platnog fonda). Parlament BH je već usvojio novi zakon o
akcizama koji će osigurati da se dodatni prihodi od akciza koriste u izgradnju strateških projekata
autoputeva. Vlada je takoĎe razmatrala dodatna povećanja stopa akciza izvan nedavno sprovedene mjere,
kao i moguća povećanja stope PDV-a. Uz nisko oporezivanje dohotka, indirektni porezi (PDV, akcize i
carine) već predstavljaju najznačajniji izvor budţetskih prihoda na svim nivoima vlasti, iznoseći do oko
70 posto ukupnih prihoda, ali ipak i dalje postoji neiskorišteni potencijal za ostvarivanje prihoda. BH ima
paušalnu stopu PDV-a od 17 posto, što je prilično nisko u poreĎenju sa EU i zemljama regiona.15
BH
takoĎe ima akcizni reţim za naftu, proizvode od duvana i kafe, alkoholna i bezalkoholna pića. Akcize su
nedavno povećane ali su ipak niţe od onih u zemljama EU i nekim od zemalja regiona.
IV. PODRŠKA SVJETSKE BANKE PROGRAMU VLADE
A. VEZA SA STRATEGIJOM PARTNERSTVA SA ZEMLJOM
58. Nailazak globalne ekonomske krize je naglasio relevantnost odreĊenih programskih ciljeva
strategije CPS. U okviru zajma DPL biće pruţena podrška ciljevima strategije CPS koji se odnose na a)
smanjivanje opterećenja koje Vlada predstavlja za privredu i jačanje fiskalne koordinacije i b)
unapreĎivanje usmjeravanja socijalnih davanja. Kako se kriza razvijala pojavio se intenzivan dijalog o
politikama vezano za ta pitanja unutar vlade i izmeĎu vlade i relevantnih učesnika u procesu i time je
povećan stepen riješenosti i posvećenosti Vlade da poduzme te reforme koje sa političkog stanovišta
predstavljaju izazov. Tome je dodatni podsticaj dao oštar pad javnih prihoda i potreba za vanjskom
budţetskom podrškom.
59. Uz to, u okviru programa će se obezbijediti podrška za ciljeve Stuba I strategije CPS –
unapreĊivanje okruţenja za rast voĊen privatnim sektorom i usklaĊivanje sa Evropom.
Implementacija reformi socijalnih davanja i platnog fonda u javnom sektoru stvoriće fiskalni prostor za
povećavanje nivoa javnih investicija u najvaţniju infrastrukturu, sa tekućih relativno niskih nivoa od oko
5 posto BDP-a. To će takoĎe da doprinese smanjivanu fiskalnih deficita, koji ograničavaju ekonomski
rast, kao što je pokazalo više različitih studija.16
Aktivnosti vezane za politike u okviru Stuba III
programa, vezano za smanjivanje stope socijalnih doprinosa za zdravstvenu zaštitu u Federaciji i
harmonizacija carinskih tarifa BH sa tarifama EU, u znatnoj bi mjeri ojačale konkurentnost preduzeća u
BH. BH takoĎe ima više stope carinskih tarifa na više različitih uvoznih inputa za proizvodnju od onih
koje se primjenjuju u EU, što oteţava konkurentnost za industrije robe kojom se trguje. Harmonizacija
15
18 posto u Srbiji i Makedoniji, 22 posto u Hrvatskoj, iako te zemlje imaju niţe stope za odreĎene proizvode. 16
Uz studije koje su citirane u fusnoti br. 7, u vezi sa odnosom izmeĎu fiskalne konsolidacije i ekonomskog rasta
takoĎe vidjeti rad Fiskalne politike i ekonomski rast: lekcije za Evropu i srednju Aziju (Fiscal Policy and
Economic Growth: Lessons for Europe and Central Asia), Svjetska banka, 2007. godine.
19
carinskih tarifa sa EU ne bi samo ojačalo konkurentnost privatnog sektora, već bi takoĎe omogućilo
prilagoĎavanje sa Evropom. Na kraju, programski cilj vezan za harmonizaciju osnovice za socijalne
doprinose će dovesti do unapreĎenja mobilnosti radne snage i smanjivanja administrativnih troškova za
preduzeća koja rade u oba entiteta BH, a time će unaprijediti i poslovno okruţenje.
B. SARADNJA SA MMF-OM I DRUGIM DONATORIMA
MMF
60. Zajam DPL je pripremljen u tandemu sa Stand-by aranţmanom MMF-a (SBA), koji je
odobren 8. jula / srpnja 2009. godine, a politike koje podrţava su od kljuĉne vaţnosti za uspjeh
zajma. IzmeĎu dviju institucija postojala je detaljna saradnja u toku pripremanja njihovih odgovarajućih
programa sa ciljem osiguravanja konzistentnosti i komplementarnosti. SBA je prije svega fokusiran na
mjere za zaštitu valutnog borda i ublaţavanje efekata pogoršanja u vanjskom okruţenju, uz usvajanje
politika za rješavanje fiskalnih disbalansa i jačanje finansijskog sektora. SBA uključuje nekoliko ključnih
preduslova – akcija, uključujući usvajanje rebalansa budţeta na nivou entitetskih vlada, izmjena i dopuna
legislative o platnom fondu na nivou Vijeća ministara, usvajanje Zakona o uštedama u Federaciji i
usvajanje novog Zakona o akciznim porezima, te globalnog okvira, na nivou Fiskalnog vijeća. To je prije
svega kreirano radi sprječavanja da deficit u neodrţivoj mjeri naraste u toku 2009. godine i oslanja se na
opšta smanjivanja plata, socijalnih davanja i druge kratkoročne mjere. Ta smanjenja predstavljaju izazov
sa političkog stanovišta i MMF shvata neophodnost u većoj mjeri rafiniranih, strukturalnih reformi u tim
oblastima u toku srednjoročnog perioda. I Fond i Vlada su zatraţili od Svjetske banke pomoć u tom
procesu kroz DPL i to je odraţeno u Pismu namjere Vlade za SBA, u kojem se navodi sljedeće:
“Vlada Federacije će poduzeti sveobuhvatnu reformu sistema davanja zasnovanih na pravima, u
konsultacijama sa Svjetskom bankom.”
“U toku srednjoročnog perioda traţićemo podršku Svjetske banke za poduzimanje sveobuhvatnog
imovinskog i dohodovnog cenzusa i uvoĎenje imovinskog cenzusa za sva civilna davanja i
davanja vezana za rat.”
“Naše vlade prepoznaju vaţnost daljnje reforme javne administracije. Sa tim ciljem ćemo
pokrenuti sveobuhvatan pregled različitih funkcija i odgovornosti, sa ciljem jačanja kvaliteta i
efikasnosti javne administracije.”
“zajedno sa ciljem vezanim za obezbjeĎivanje efikasnije javne administracije, Vlada Federacije
će usvojiti sveobuhvatan zakon o platama, koji će, izmeĎu ostalog, imati za cilj konsolidaciju svih
dodataka i bonusa u osnovnu platu.”
Evropska Komisija
61. EC će uskladiti svoj program makro fiskalne podrške (Macro-Financial Assistance, MFA)
sa ciljevima programa DPL. EC planira da obezbijedi 100 miliona eura podrške u okviru svog programa
MFA u toku 2010. godine. Svjetska banka i MMF su odrţali seriju tripartitnih diskusija sa EC (DG
ECFIN i DG Enlargement). One su odrţane sa ciljem osiguravanja konzistentnosti i sinergije izmeĎu tri
programa. UsklaĎivanje projektnih ciljeva znači da će resursi EC dati dodatnu teţinu programu DPL,
posebno u kasnijem dijelu serije DPL, kada će resursi Svjetske banke biti relativno manji. Svjetska banka
takoĎe radi sa EBRD-om i EIB-om, kao i MMF-om, na osiguravanju kontinualnih priliva privatnih
vanjskih resursa u BH. Svjetska banka je takoĎe učestvovala na bačkim sastancima sa stranim bankama i
MMF-om na kojima je postignuto razumijevanje o nastavku finansiranja kreditnih linija.
20
62. Savjet za implementaciju mira (Peace Implementation Council, PIC) je podstakao
institucije da aktivno rade na ostvarivanju ciljeva programa DPL. PIC (meĎuvladino tijelo koje prati
implementaciju dejtonskog mirovnog sporazuma) u svom je komunikeu iz juna / lipnja 2009. godine
navelo da e „podstaklo institucije da rade s Svjetskom bankom na kreiranju i implementiranju reformi
koje će osigurati da će sistemi socijalnih davanja i plata u javnom sektoru biti u većoj mjeri odrţivi,
efikasniji i ravnopravniji….”. Izjave iz juna / lipnja dodatno su potvrĎene u komunikeu PIC-a iz februara /
veljače 2010. godine: „U svjetlu ekonomske situacije koja predstavlja izazov, Upravni odbor PIC-a je
podstakao sve institucije BH da poštuju obaveze koje su prihvatile u okviru Stand-by aranţmana sa
MMF-om, što uključuje reformu javne potrošnje, konkretno sistema gotovinskih transfera za pojedince i
porodice, time što će ih učiniti finansijski odrţivim, socijalno pravičnim, te ekonomski efikasnim. U tom
smislu, Upravni odbor PIC-a je sa zadovoljstvom primijetio da je na nivou drţave i entiteta postignut
napredak u ispunjavanju relevantnih uslova, te je podstakao institucije da dalje nadgraĎuju taj napredak u
narednom periodu“.
C. ODNOS SA DRUGIM OPERACIJAMA SVJETSKE BANKE
Projekt za socijalnu zaštitu
63. Program zajma DPL je blisko povezan sa Projektom za mreţe socijalne sigurnosti i
zapošljavanje (Social Safety Net and Employment Support project) koji je Bord direktora Svjetske
banke prihvatio 25. februara / veljaĉe 2010. godine. Projektni razvojni ciljevi za taj projekt su: (i)
pruţanje podrške za to da gotovinski transferi koji nisu zasnovani na osiguranju doĎu do kvalifikovanih
siromašnih lica i lica sa invaliditetom; (ii) unapreĎivanje efikasnosti i transparentnosti administracije
davanja; i (iii) pruţanje podrške uslugama posredovanja pri zapošljavanju onih koji aktivno traţe
zaposlenje, a postali su nekvalifikovani za primanje gotovinskih transfera ili su ugroţeni. Ti ciljevi bi bili
postignuti pruţanjem podrške reformama politika, tehničkih i sistemskih reformama i investicijama u
oblasti (a) usmjeravanja; (b) unapreĎenja registara i administracije davanja, (c) izgradnje kapaciteta, (d)
podrške dohotku i stvaranju radnih mjesta; i (e) monitoringa i evaluacije. Na kraju bi te investicije
doprinjele zaštiti i unapreĎivanju standarda ţivota siromašnih i ugroţenih u vremenima krize i nakon nje.
Podrška bi bila usmjerena na opštu mreţu sigurnosti, kao i na konkretne segmente mreţe sigurnosti, kao
što su invalidnine, dodaci za dječiju zaštitu, boračka davanja, programi za podršku dohotku i
zapošljavanju, objedinjeni registri korisnika i programski monitoring i evaluacija.
64. Projekt za podršku mreţama socijalne sigurnosti i zapošljavanju će ukljuĉivati investicije u
mehanizme usmjeravanja Vlade za mreţe socijalne sigurnosti i, prema tome, on direktno podrţava
ciljeve zajma DPL. Te dvije partnerske operacije meĎusobno se podrţavaju, pri čemu DPL predstavlja
temelj okvira politika za reformu, a SIL pruţa podršku za tehničke i implementacione kapacitete unutar
tog okvira politika. Nakon što se ti alati uspostave, odreĎivanje konkretnih nivoa pragova za prihvatanje
kvalifikovanosti korisnika predstavljaće prerogativ za Vladu i u manjoj mjeri će zavisiti od tehničkih
razmatranja, a više od fiskalnog prostira i političke volje. Tehnički alati (objedinjeni registar, alati za
usmjeravanje) biće razvijeni za cijeli spektar socijalnih davanja (civilnih i boračkih davanja). MeĎu
kreatorima politika se prepoznaje vaţnost razvoja tog sveobuhvatnog okvira za sva davanja, a nakon toga
i postepenog širenja tog okvira korak po korak, sa stalnim i kontinualnim investiranjem u izgradnju
koncenzusa meĎu svim učesnicima u procesu.
D. LEKCIJE KOJE SU NAUĈENE
65. Dizajn predloţene operacije odraţava iskustva dobijena iz prethodnih operacija
strukturalnog prilagoĊavanja Svjetske banke. Kredit za strukturalno prilagoĎavanje socijalnog
21
sektora (Social Sector Adjustment Credit, SOSAC) koji je zatvoren 2001. godine, ocijenjen je kao
zadovoljavajući. U izvještaju ICR za kredit SOSAC ukazano je na to da su osnovne naučene lekcije bile
sljedeće: “Svjetska banka je bila djelotvorna u razumijevanju političke ekonomije promjena“ i da je
„značajna promjena stavova zvaničnika predstavljala ključ za uspješnu reformu“. Naknadni kredit
SOSAC II je poništen, a Kredit za strukturalno prilagoĎavanje ekonomskog menadţmenta (Economic
Management Structural Adjustment Credit, EMSAC), koji je podrţavao program sličan onom koji je
predlaţe za nove DPL zajmove, ocijenjen je umjereno nezadovoljavajućim, nakon što je dozvoljeno da se
on zatvori bez isplate druge tranše. Obavijest o poništenoj operaciji (Note on Cancelled Operation, NCO)
za SOSAC II se, izmeĎu ostalog, navodi da su nedostatak političkog liderstva i kompleksan dizajn
operacije predstavljali najvaţnije razloge za neuspjeh. Slaba analiza i razumijevanje političke ekonomije,
pokušaji da se sprovedu politički nepopularne reforme jačanja centralnih institucija, te pitanja vezana za
odreĎivanje vremenskog rasporeda reformi, smatraju se nekim od ključnih pitanja koja su imala uticaj na
uspješnost projekta EMSAC.
66. Lekcije iz prethodnih uspješnih i propalih operacija vezanih za politike predstavljale su izvor
informacija za tekuću operaciju. Te lekcije su sljedeće:
Snaţna potraţnja i osjećaj vlasništva nad reformama na strani klijenta predstavljaju
kljuĉni faktor uspjeha. Neuspjeh operacije SOSAC II se dijelom moţe objasniti
činjenicom da je ona nametnula prilično stroga ograničenja potrošnje za politički veoma
osjetljivu kategoriju javne potrošnje u trenutku kada je uspješnost u ostvarivanju javnih
prihoda bila relativno dobra. Potreba za dodatnim finansiranjem Svjetske banke u to
vrijeme nije bila veoma velika. Sada, kada su javni prihodi u BH ozbiljno pogoĎeni kao
rezultata globalne krize, institucije BH su se obratile Svjetskoj banci radi obezbjeĎivanja
budţetske podrške. TakoĎe meĎu političkim liderima (a u sve većoj mjeri i u opštoj
javnosti) postoji opšte razumijevanje činjenice da su slabo upravljanje socijalnim
transferima i platnim fondom u javnom sektoru predstavljali ključne uzroke neodrţivih
fiskalnih deficita (posebno u Federaciji), a da ekonomska kriza samo dodatno oteţava taj
problem. MeĎu većinom ministara i parlamentarnih zastupnika postoji rastući stepen
koncenzusa o tome da je neophodno donijeti teške odluke i ministarstva finansija i rada i
premijeri u oba entiteta su zagovarali reforme socijalnog sektora. Konačno, najvaţnija
lekcija iz operacije SOSAC je da su snaţna potraţnja i osjećaj vlasništva u oba entiteta
neophodni, a izazovi u tom smislu su se pokazali većim u Federaciji nego u RS.
Pri dizajnu reformi treba uzeti u obzir politiĉka ograniĉenja i osjetljiva pitanja.
Iskustva sa operacijama SOSAC II i EMSAC ukazuju na to da postoje osjetljiva pitanja
vezana za boračka davanja i ulogu centralnih institucija. Dizajn nove serije zajmova DPL
odraţava neophodnost razumijevanja relativne snage političkih grupa koje su za i protiv
odreĎenih reformi, a uključuje i korake za osiguravanje podrške javnosti za njih (vidjeti
Sekciju IV.F. Rizici i ublaţavanje rizika). U odnosu na boračka davanja dizajn odraţava
sljedeće: a) činjenicu da postoje brojni i uticajni lobiji u oba entiteta; b) činjenicu da će
smanjivanje davanja u cijelom spektru programa vjerovatno da izazove snaţne otpore
meĎu borcima; c) činjenicu da je politička scena u Federaciji kompleksnija i da je to
pitanje osjetljivije. Uloţeni su napori da se a) posluša mišljenje političkih lidera o tome šta
je izvodljivo, b) poduzmu zajedničke akcije sa institucijama sa ciljem osiguravanja
podrške opšte javnosti, ali i segmenata boračke populacije za reforme na temelju
pravičnosti, ravnopravnosti, efikasnosti i fiskalne odrţivosti. U vezi sa pitanjem jačanja
uloge centralnih institucija, Svjetska banka će izbjegavati nepotreban rizik kroz pruţanje
podrške unapreĎivanju koordinacije umjesto direktnoj unifikaciji institucija na centralnom
nivou.
22
Odgovarajući redoslijed je od kljuĉne vaţnosti. Kao i u drugim zemljama, politički
teške reforme u BH predstavljaju veći izazov u toku izborne godine. U oktobru / listopadu
2010. godine u BH će biti odrţani opšti izbori i to će predstavljati teška vremena za
donošenje odluka koje predstavljaju izazov iz političke perspektive. Vlada se, prema tome,
opredijelila za stavljanje najvećeg tereta aktivnosti vezanih za politike na početak perioda
implementacije, pri čemu najveći dio teških političkih odluka nailazi u 2009. godini ili
početkom 2010. godine, čime će se izbjeći sukobi sa izbornim rasporedom. Krajem 2010.
godine i u 2011. godini fokus će biti stavljen na tehničku implementaciju (koja ne
zahtijeva nove političke odluke).
Dizajn reformi takoĊe treba da bude posebno prilagoĊen implementacionim
kapacitetima klijenta. Jedna od lekcija iz implementacije operacije SOSAC II je da
kompleksne operacije mogu da preopterete zemlje sa ograničenim političkim i tehničkim
kapacitetima i da bi, prema tome, manje ambiciozni i fleksibilniji programi mogli da budu
bolje rješenje za postizanje značajnijih rezultata. Predloţena operacija, prema tome, ima
relativno uzan fokus, sa reformama koje su rasporeĎene na tri godine u skladu sa razvojem
implementacionih kapaciteta kojima se podrška pruţa u okviru projekta SIL.
E. ANALITIĈKI TEMELJI
67. U novijem periodu Svjetska banka je poduzela detaljne ekonomske i sektorske aktivnosti
koje su pomogle razvoju sadrţaja politika za predloţenu operaciju. Uz aktivnosti koje su okvirno
predstavljene u tabeli u nastavku, analitičke aktivnosti su takoĎe uključivale skup bilješki o politikama i
diskusije sa Fiskalnim vijećem o širokom spektru pitanja vezanih za politike.
Analitiĉke aktivnosti kao podrška DPL-u
Oblast
reforme u
DPL-u
Temeljne aktivnosti AAA Preporuke AAA
odraţene u DPL-u
Socijalna
davanja Transferi za socijalnu pomoć u Bosni i Hercegovini: Pomak ka
odrţivijim i bolje usmjerenim mreţama socijalne sigurnosti, Bilješka
o politikama, april / travanj 2009. godine
Efekti globalne finansijske i ekonomske krize: Efekti na privredu
Bosne i Hercegovine, njihovo ublaţavanje i mjere prilagoĎavanja,
januar / siječanj 2009. godine
Bilješka o penzijskih sistemima u Bosni i Hercegovini, juni / lipanj
2009. godine
Pregled javne potrošnje i institucija za Bosnu i Hercegovini:
Rješavanje fiskalnih izazova i jačanje perspektiva za rast, septembar /
rujan 2006. godine
Ocjena siromaštva 2009. godine
Aţurirana ocjena siromaštva 2006. godine
Programski rad na siromaštvu (tekuće)
Unaprijediti usmjeravanja
socijalnih transfera kroz
uvoĎenje imovinskog cenzusa
Fokusirati se na programe
koji se ne zasnivaju na
doprinosima koji imaju malo
povoljnih efekata na
siromaštvo.
Iskoristiti potencijal za
postizanje fiskalnih ušteda uz
istovremeno unapreĎivanje
djelotvornosti programa.
Upravljanje
platama i
zapošljavanjem
u javnom
sektoru
Od stabilnosti do uspješnosti: Lokalna uprava i pruţanje usluga u
Bosni i Hercegovini, januar/ siječanj 2009. godine
Pregled javne potrošnje i institucija Bosne i Hercegovine: Rješavanje
fiskalnih izazova i jačanje perspektiva za rast, septembar / rujan
2006. godine
Aţurirani fiskalni izvještaji za Bosnu i Hercegovinu, godišnji
Smanjiti stepen kompresije
strukture osnovne plate.
Uključiti dodatke u osnovnu
platu.
Smanjiti nominalnu nivo plata
za radna mjesta na kojima
nivoi plata premašuju nivoe iz
uporedivih subjekata u
privatnom sektoru.
23
Mjere vezane za
socijalne
doprinose i
indirektno
oporezivanje
kao podrška
konkurentnosti
Efekti globalne finansijske i ekonomske krize: Efekti na privredu
Bosne i Hercegovine, njihovo ublaţavanje i mjere prilagoĎavanja,
januar / siječanj 2009. godine
Troškovi vezani za radnu snagu i oporezivanje rada na zapadnom
Balkanu, februar / veljača 2008. godine
Poslovanje (Doing Business) 2009. godine: profil zemlje za Bosnu i
Hercegovinu, 2008. godine
Ocjena investicijske klime, 2008. godine
Bilješka o politikama u zdravstvenom sektoru, 2007. godine
Aţurirani fiskalni izvještaj za Bosni i Hercegovinu, 2008. godine
Smanjivati socijalne
doprinose radi unapreĎivanja
konkurentnosti radne snage.
F. KONSULTACIJE
68. Institucije u oba entiteta BH su sprovele konsultacije sa kljuĉnim uĉesnicima u procesu koji
su oblikovale evoluciju matrice politika. Konsultacije su najvećim dijelom bile usmjerene na one
aspekte reformi politika koji su predstavljali najveći izazov iz političke perspektive, odnosno reforme
boračkih davanja. I u Federaciji i u RS ministri zaduţeni za boračka pitanja su odrţali konsultativne
sastanke sa boračkim udruţenjima radi razmatranja reformi sistema, sa ciljem eliminacije prevara,
osiguravanja odrţivosti i predvidljivosti davanja, te unapreĎivanja ravnopravnosti. Boračka udruţenja su
izrazila snaţnu podršku za sprovoĎenje revizija kvalifikovanosti korisnika i eliminacije onoga što se
smatra značajnim nivoom prevara u sistemu zaštite boraca sa invaliditetom. U Federaciji je Ministar za
boračka pitanja zatraţio saglasnost boračkih udruţenja za uvoĎenje imovinskog cenzusa za borce sa
invaliditetom ispod 60 posto, kao i za porodice palih boraca. U RS je Ministarstvo takoĎe informisalo
Svjetsku banku o tome da bi boračka udruţenja u tom entitetu dala saglasnost za ekvivalentne reforme,
sve dok se one implementiraju u oba entiteta, što bi osiguralo jednak tretman za borce oba entiteta. Napori
na informisanju graĎana o predloţenim reformama doveli su do njihove rastuće podrške za reforme
sistema boračkih i socijalnih davanja. U novijoj anketi koju je sproveo najveći dnevni list u BH, 75 posto
ispitanika je podrţalo uvoĎenje imovinskog cenzusa za boračka i civilna davanja.
69. Svjetska banka je sprovela iscrpne konsultacije sa institucijama BH na tehniĉkom i na
politiĉkom nivou, i kako bi pripremila matricu politika i kako bi komunicirala o njenom sadrţaju
sa onima koji nisu bili ukljuĉeni u proces pripreme. Politike sadrţane u matrici politika za DPL, a
posebno one vezane za reformu gotovinskih transfera, predstavljaju proizvod analiza i konsultacija sa
relevantnim institucijama koje su sprovedene u toku prethodnih nekoliko godina. Za proces konsultacija
sa institucijama i drugim učesnicima u procesu, koji se odnosi na te reforme, od koristi je bilo
objavljivanje izvještaja Svjetske banke br. AAA333-BA, „Transferi socijalne pomoći u Bosni i
Hercegovini: Pomak ka odrţivijoj i bolje usmjerenoj mreţi socijalne sigurnosti“ (“Social Assistance
Transfers in Bosnia and Herzegovina: Moving toward a More Sustainable and Better-Targeted Safety
Net“) datiranog 30. aprila / travnja 2009. godine, koji obezbjeĎuje analitičke temelje za reforme
socijalnog sektora kojima se bavi projekt DPL. U toku misija tima za DPL u BH u junu / lipnju i
septembru / rujnu 2009. godine, odrţane su konsultacije sa ključnim članovima Parlamenta Federacije (i
pozicije i opozicije), kao i sa liderima vladajućih političkih partija u oba entiteta i na nivou drţave BH. U
skladu sa savjetom Premijera Federacije, odrţali smo konsultacije i sa predsjednikom i potpredsjednicima
Federacije i dobili njihovu podršku za sadrţaj matrice politika.
70. Matrica politika je revidirana kao rezultata konsultacija koje su institucije odrţale sa
boraĉkim udruţenjima, tako da odraţava njihove dogovore o konkretnim pitanjima vezanim za
politike. Originalna matrica politika uključivala je odredbe za ukidanje davanja za nosioce ratnih
priznanja i davanja za demobilisane borce od 1. januara / siječnja 2010. godine. Imajući u vidu osjetljivu
prirodu tih politika, postignut je dogovor o alternativnim mjerama koje bi omogućile imovinski cenzus
boračkih davanja i ukidanje davanja za demobilisane borce sa 1. majem / svibnjem 2010. godine, ali bez
uslova da legislativa o tome bude usvojena kao preduslov. To prilagoĎavanje je omogućilo prihvatanje
24
cijelog programa. Štaviše, da bi se bolje odrazilo ono što predviĎa sporazum izmeĎu institucija i korisnika
invalidnina (i boraca i civila), pojačane su odredbe vezane za sveobuhvatnu reviziju kvalifikovanosti
korisnika za invalidnine.
V. PREDLOŢENA OPERACIJA
A. CILJEVI I ARGUMENTACIJA
71. Predloţena operacija, koja je prva u programskoj seriji tri zajma DPL koji se proteţu na
period od oko tri godine, ima tri opšta cilja: (1) povećavanje socijalne pomoći siromašnima, uz
istovremeno smanjivanje fiskalnog deficita i stvaranje fiskalnog prostora za rast kojim se smanjuje
siromaštvo; (2) unapreĎivanje strukture i efikasnosti javne potrošnje; i (3) smanjivanje stopa socijalnih
doprinosa i pritisaka na plate u privatnom sektoru izazvanih brţim rastom plata u javnom sektoru, čime se
jača konkurentnost privatnog sektora. Ti opšti ciljevi će se ostvarivati kroz mjere vezane za politike koje
potpadaju u tri oblasti koje predstavljaju jezgro programa: 1) uvoĎenje djelotvornijih, efikasnijih i
ravnopravnijih politika socijalne zaštite, 2) bolje politike vezane za plate i upravljanje u javnom sektoru, i
3) mjere vezane za socijalne doprinose i oporezivanje koje predstavljaju podršku za konkurentnost.
Predloţeni zajam DPL ima za cilj pokretanje i nastavak reformi u onim oblastima rashoda u javnom
sektoru koji su predstavljali osnovni pokretač fiskalnih politika koje su bile prociklične, koje su
sprječavale rast i bile neodrţive, što se konkretno odnosi na veoma visoku i slabo usmjerenu potrošnju na
socijalne transfere i visok platni fond u javnom sektoru, imajući u vidu da su plate u javnom sektoru često
slabo povezane sa uspješnošću rada. Uz to, program ima za cilj unapreĎivanje spoljne konkurentnosti
privatnog sektora, kroz smanjivanje doprinosa za zdravstveno osiguranje (a po mogućnosti i osiguranje u
slučaju nezaposlenosti) za zaposlene u zvaničnom sektoru.
72. Cilj predloţene operacije bi bio ostvaren kroz doprinos većim meĊunarodnim naporima
koji su okupili MMF, EU i druge razvojne partnere koji obezbjeĊuju finansijsku podršku u iznosu
od 1,7 milijardi USD. Direktan finansijski doprinos ove operacije je relativno skroman, na nivou od 111
miliona USD u protiv vrijednosti. MeĎutim, doprinos ove operacije reformskom programu je značajan,
pošto se ona bavi programima u javnom sektoru, jačanjem sistema socijalne zaštite sa ciljem rješavanja
hitnih potreba ugroţenih, ali i osiguravanja djelotvornije socijalne zaštite u dugoročnijem periodu.
Svjetska banka je dobro pozicionirana u tim oblastima pošto moţe da koristi svoju bogatu osnovu
analitičkih aktivnosti i radova, kao i tekući dijalog o politikama.
B. DJELOTVORNE, EFIKASNE I RAVNOPRAVNE POLITIKE SOCIJALNE ZAŠTITE
73. Aktivnosti u okviru ovog stuba programa pruţaju podršku dvoma od razvojnih ciljeva
operacije (development policy objectives, DPOs). Odrţivost, kao i struktura i efikasnost javne potrošnje
rješavaju se kroz bolje usmjeravanje i imovinski cenzus socijalnih davanja i davanja za nezaposlene, te
unapreĎenja administrativnih aranţmana. Napredak ka postizanju DPO mjeri se indeksima koji se odnose
na ukupne nivoe potrošnje na davanja, mjerila preciznosti usmjeravanja, uticaje na rast i učestalost
siromaštva i skup ciljnih iznosa za fiskalne uštede koji su specifični za program.
Usmjeravanje i imovinski cenzus
74. Akcije preduslovi za DPL1 su:
Usvajanje na entitetskim parlamentima Zakona o usmjeravanju gotovinskih davanja koji
propisuje usmjeravanje prema potrebama (FBH, RS).
25
Usvajanje legislative na entitetskim parlamentima kojom se usvajaju izmjene i dopune
sljedećeg: (i) Zakona o pravima branitelja i njihovih obitelji FBH (SG br. 33/04, sa
izmjenama); te (ii) Zakona o pravima ratnih vojnih invalida i porodica palih boraca RS (SG
br. 55/07), tako da se uvodi, od 1. januara / siječnja 2011. godine, usmjeravanje prema
potrebama u odnosu na sljedeća davanja: (i) za ratne vojne invalide sa stepenom
invaliditeta od 20 posto do 50 posto, uključno; i (ii) sva obiteljska davanja, sa izuzetkom za
djecu do 27 godina koja su u redovnom školovanju. (FBH, RS)
Usvajanje legislative na Parlamentu FBH kojom se usvajaju izmjene i dopune Zakona o
posebnim pravima nosilaca vojnih priznanja FBH (SG br. 70/05) sa ciljem uvoĎenja
dohodovnog imovinskog cenzusa od 1. maja / svibnja 2010. godine. (FBH)
Usvajanje legislative na Parlamentu FBiH kojom se opoziva Zakon o pravima
demobilisanih boraca i njihovih obitelji (SG 61/06), i kojom se predviĎa da će davanja data
sadašnjim korisnicima u skladu sa tim Zakonom biti obustavljena sa 30. aprilom / travnjem
2010. godine. (FBH)
Usvajanje legislative na Parlamentu FBiH za uvoĎenje mehanizma koeficijenta za sve
sisteme davanja zasnovane na pravima (FBH) u sljedećim zakonima: Zakon o usmjeravanju
gotovinskih davanja FBH; Zakon o pravima branitelja i njihovih obitelji FBH (SG br.
33/04, sa izmjenama), Zakon o posebnim pravima nosilaca vojnih priznanja FBH (SG br.
70/05)
Usvajanje legislative na Parlamentu FBiH za uvoĎenje indeksacije davanja zasnovanih na
pravima u skladu sa stopom inflacije, umjesto sa stopom rasta plata, u sljedećim zakonima:
Zakon o usmjeravanju gotovinskih davanja FBH; Zakon o pravima branitelja i njihovih
obitelji FBH (SG br. 33/04, sa izmjenama), Zakon o posebnim pravima nosilaca vojnih
priznanja FBH (SG br. 70/05)
75. Predloţeni pokretači za DPL2 su:
Usvajanje propisa od strane entiteta kojima se uspostavljaju konkretni pragovi i svi ostali
parametri za provoĎenje imovinskog cenzusa za sva civilna, vojna i boračka davanja (FBH,
RS).
Podaci za HBS za 2010. godinu prikupljeni i obraĎeni u skladu sa vremenskim rasporedom.
(FBH, RS)
76. Predloţeni pokretač za DPL3 je:
Završen popis za resertifikaciju i registraciju; daljnje prijave i provjere kvalifikovanosti
korisnika sprovode se na osnovu revidiranih kriterija za provoĎenje (aproksimativnog)
imovinskog cenzusa, na zahtjev, u lokalnim kancelarijama za socijalnu zaštitu. (FBH, RS)
Administracija davanja
77. Akcije preduslovi za DPL1 su:
Usvajanje, na entitetskom Parlamentu, legislative koja propisuje obavezne revizije
kvalifikovanosti za boračka davanja zasnovana na pravima, što će uključivati detaljan plan
za implementaciju legislative sa jasnim skupom prioriteta za sprovoĎenje pomenutih
revizija koji će uključivati, izmeĎu ostalog, ciljani pregled svih boraca sa invaliditetom u
kategoriji invaliditeta od 60 posto do 80 posto. (FBH)
26
Usvajanje akcionog plana od strane entitetskih vlada, u obliku i sa sadrţajem
zadovoljavajućim sa stanovišta Banke, za unapreĎivanje sprovoĎenja revizije sadašnjeg
statusa i prava ratnih vojnih invalida, uključujući sve ratne vojne invalide u kategorijama
invaliditeta od 1 do 10 i porodice palih boraca. (RS)
78. Predloţeni pokretači za DPL2 su:
Završetak, od strane entitetskih ministarstava za boračka pitanja, revizije kvalifikovanosti
za davanja zasnovana na pravima, uključujući ciljani pregled svih boraca sa invaliditetom u
kategoriji invaliditeta od 60 posto do 80 posto u FBH i u kategorijama invaliditeta od 1 do
10 u RS. (FBH, RS)
Revidirani funkcionalni i institucionalni aranţmani odobreni od strane ministarstava
finansija FBH i RS za rad integrisanih baza podataka. (FBH, RS)
79. Predloţeni pokretač za DPL3 je:
Objedinjeni registar funkcioniše sa zajedničkom softverskom i hardverskom platformom
koja omogućava izvještavanje u stvarnom vremenu, skladištenje podataka o
kvalifikovanosti svih podnosilaca zahtjeva, te praćenje višestrukih davanja za svakog
korisnika. (FBH, RS)
C. UPRAVLJANJE PLATAMA I PLATNIM FONDOM U JAVNOM SEKTORU
80. Aktivnosti u okviru ovog stuba podrţavaju dva razvojna cilja operacije. Predloţena
operacija uključuje reforme vezane za unapreĎivanje upravljanja javnim sluţbama, uključujući platni
sistem u javnom sektoru. To sluţi za unapreĎivanje odrţivosti javne potrošnje i ograničavanje pritiska na
plate u privatnom sektoru. Kao što je već razmatrano, udio javne potrošnje koji se odnosi na troškove
personala je tradicionalno bio prilično visok, ali djelotvornost javne administracije i dalje predstavlja
izazov. Proces priključenja EU je bacio svjetlo na više oblasti u kojima kvalitet javne administracije treba
da bude osnaţen da bi BH ostvarila svoje dugoročne ambicije vezane za članstvo u EU. Reforme koje su
obuhvaćene predloţenim programom uključuju mjere usmjerene na (a) kontrolisanje agregatnih troškova
javne sluţbe, i (b) obezbjeĎivanje strukturalnih reformi sistema plata koje bi mogle da unaprijede
sposobnost za zapošljavanje, zadrţavanje i motivisanje visoko kvalifikovanog osoblja u javnom sektoru,
uz istovremeno izbjegavanje pretjeranih pritisaka na plate u privatnom sektoru. Napredak u postizanju
razvojnih ciljeva projekta meri se indikatorima koji su vezani za ukupni platni fond, izraţen kao procenat
BDP-a, te kao procenat tekuće potrošnje, kao smanjenjima u odnosu dodataka i ukupnih naknada,
varijacijama plata u klasama radnih mjesta koje zahtijevaju sličan nivo vještina,te odnosom kompresije
plata po klasi vještina.
Upravljanje platnim fondom
81. Predloţeni pokretač za DPL2 je:
Konsolidirani platni fond u javnom sektoru BH u 2010. godini se odrţava na konstantnom
nivou, izraţeno kao procenat BDP-a (u poreĎenju sa nivoima sa kraja decembra / prosinca
2009. godine) i prosječna stopa bruto plata se ne povećava više od inflacije.
82. Predloţeni pokretač za DPL3 je:
Konsolidirani platni fond u javnom sektoru BH u 2011. godini se smanjuje za barem 0,4
posto BDP-a (u poreĎenju sa krajem 2009. godine) i prosječna stopa bruto plata se ne
povećava više od inflacije.
27
Platne strukture, konzistentnost i konkurentnost
83. Predloţeni pokretači za DPL2 su:
(i) Usvajanje legislative na Parlamentu FBH kojom se uvode izmjene i dopune Federalnog
zakona o Agenciji za drţavnu upravu (ADS) tako da se toj agenciji daje ovlaštenje da
odrţava bazu podataka za sve drţavne sluţbenike i zaposlenike u Federaciji bez obzira na
nivo vlasti, i (ii) izdavanje ministarske uredbe koja zahtijeva da ADS u RS i FBH
izvještavaju o detaljnim statistikama na godišnjem nivou o upravljanju ljudskim
potencijalima, uključujući protok, zapošljavanje i napredovanje u sluţbi. (FBH, RS)
Usvajanje legislative od strane BH i entitetski parlamenata sa ciljem usvajanja novih ili
izmijenjenih i dopunjenih zakona o platama koji su transparentniji i bolje povezuju plate s
odgovornostima, a entitetske vlade dodjeljuju ugovor na tenderu za nezavisnu anketu o
visini plata, koja treba da bude sprovedena 2010. godine, sa ciljem mjerenja vanjske
konkurentnosti plata. (BH, FBH, RS)
84. Predloţeni pokretač za DPL3 je:
Vijeće ministara BH i entitetske vlade ocjenjuju implementaciju svojih odgovarajućih
zakona o platama u javnom sektoru i propisa i predlaţu izmjene i dopune relevantnih
zakona i propisa, sa ciljem unapreĎivanja njihove djelotvornosti u nagraĎivanju uspješnosti
u radu.
D. MJERE VEZANE ZA SOCIJALNE DOPRINOSE I INDIREKTNO OPOREZIVANJE KAO PODRŠKA
KONKURENTNOSTI
85. Aktivnosti u okviru ovog stuba operacije usmjerene su na ostvarivanje razvojnog cilja
projekta koji se odnosi na ograniĉavanje stopa socijalnih doprinosa i jaĉanje konkurentnosti
preduzeća, uz istovremeno postavljanje socijalne zaštite na odrţivije finansijske temelje. To će biti
postignuto kroz mjere za finansiranje većeg dijela zdravstvenog osiguranja iz opštih prihoda i reformama
indirektnog oporezivanja koje imaju za cilj harmonizaciju stopa i osnovica sa EU i izmeĎu dva entiteta i
drugih zemalja u regionu. Napredak ka ostvarivanju ovog razvojnog cilja projekta ocjenjuje se
indikatorima koji mjere smanjenja stope doprinosa za zdravstveno osiguranje (u Federaciji) i usklaĎivanje
stopa indirektnog oporezivanja (u oba entiteta).
Doprinosi za zdravstveno osiguranje
86. Institucije su nedavno izrazile snaţan interes za primanje podrške Svjetske banke za
kreiranje plana za smanjenje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje i reformu sistema
finansiranja zdravstva. Svjetska banka je ušla u dijalog sa Vladom Federacije o temama vezanim za
reformu sistema finansiranja zdravstva sa ciljem jačanja konkurentnosti preduzeća, povećavanja
motivacije za preduzeća da preĎu iz sive u zvaničnu ekonomiju, te jačanja pravičnosti i ravnopravnosti.
To je srednjoročna reforma koja zahtijeva dodatne pripreme radi osiguravanja da kapaciteti za pruţanje
zdravstvenih usluga ne budu ugroţeni. U skladu sa tim, ovaj programski element ima pokretače samo za
DPL-ove 2 i 3.
87. Predloţeni pokretač za DPL2 je:
Usvajanje od strane Parlamenta Federacije legislative kojom se smanjuje stopa doprinosa
za zdravstveno osiguranje za broj procentualnih poena koji je u skladu sa konstantnim
28
udjelom prihoda od zdravstvenog osiguranja u BDP-u i tako da podlijeţe budţetskom
ograničenju dogovorenom kroz Stand by aranţman MMF-a. (FBH)
88. Predloţeni pokretači za DPL3 su:
Usvajanje od strane Parlamenta Federacije legislative kojom se smanjuje stopa doprinosa
za zdravstveno osiguranje za broj procentualnih poena koji je u skladu sa konstantnim
udjelom prihoda od zdravstvenog osiguranja u BDP-u i tako da podlijeţe budţetskom
ograničenju dogovorenom kroz Stand by aranţman MMF-a. (FBH)
Razdvajanje naknada za zdravstveno osiguranje za nezaposlene koji nemaju pravo da
primaju davanja za nezaposlene u Federaciji od uloge i odgovornosti sluţbi za
zapošljavanje i prenošenje te aktivnosti na prikladniju agenciju. (FBH)
Harmonizacija osnovice za socijalne doprinose
89. Osnovni ciljevi ove reforme su: a) proširivanje osnovice za doprinose za socijalnu sigurnost i
porez na dohodak graĎana kroz uključivanje davanja koja nemaju karakter plate, b) eliminacija motivacije
za smanjivanje poreskih obaveza kroz povećavanje procenta davanja koja nemaju karakter plate u
ukupnim naknadama za zaposlene, c) uklanjanje prepreka za mobilnost radne snage izmeĎu dva entiteta;
d) smanjivanje administrativnih troškova za preduzeća koja zapošljavaju radnike iz oba entiteta.
90. Predloţeni pokretač za DPL2 je:
Usvojena legislativa, od strane entitetskih parlamenata, koja u potpunosti usklaĎuje
osnovice za socijalne doprinose i porez na lični dohodak izmeĎu Federacije i Republike
Srpske i uključuje sva davanja koja nemaju karakter plata u pomenute osnovice. (FBH, RS)
Harmonizacija indirektnog oporezivanja
91. Predloţeni pokretači za DPL2 su:
Usvajanje, od strane Parlamenta BH, legislative sa ciljem povećanja akciza i usklaĎivanje
sa tim vezanih stopa sa onima u EU i susjednim zemljama. (BH)
Usvajanje novog Zakona o carinama, koji usklaĎuje vanjske tarife BH sa tarifama EU.
(BH)
92. Predloţeni pokretač za DPL3 je:
Vijeće ministara BH će pripremiti procjenu koja utvrĎuje troškove i koristi od uvoĎenja
viših stopa PDV-a za luksuznu robu. Ukoliko procjena pokaţe da će procijenjene koristi
premašiti procijenjene troškove uvoĎenja više stope, BH će usvojiti zakon o izmjenama i
dopunama Zakona o porezu na dodatnu vrijednost BH („Sluţbeni glasnik Bosne i
Hercegovine“, br. 9/05 i 35/05), sa ciljem povećavanja stope za luksuznu robu u skladu sa
pomenutom procjenom. (BH)
29
Okvir 1: Principi dobre prakse za preduslove
Princip br. 1: Dodatno jačanje osjećaja vlasništva
Osjećaj vlasništva i posvećenost su sistematski graĎeni kroz aktivan proces konsultacija izmeĎu ostalih sa višim
zvaničnicima vlade i parlamentarnim zastupnicima i na drţavnom nivou i na entitetskim nivoima. To je u znatnoj
mjeri osnaţeno analitičkim radom na sistemu socijalnih transfera koji naglašava neefikasnost postojećeg sistema i
njegovu pretjeranu cijenu imajući u vidu meĎunarodne usporedbe. Povezani Projekt za socijalnu zaštitu je
doprinjeo tom procesu kroz jasnu demonstraciju modaliteta kojima se ciljevi DPL-a mogu ostvariti i izgradnju
koncenzusa i preuzimanja odgovornosti unutar relevantnih implementacionih tijela, kao i meĎu donosiocima
odluka.
Princip br. 2: Dogovor unaprijed s vladom i drugim finansijskim partnerima o koordiniranom okviru
preuzimanja odgovornosti
Program je veoma blisko koordiniran sa programom MMF-a. Aktivnosti vezane za politike u DPL-u i programu
SBA MMF-a, kao i njihove odgovarajuće mjere finansijske podrške, meĎusobno su povezane i meĎusobno se
podrţavaju. SprovoĎene su iscrpne i česte konsultacije sa EC, a program DPL-a je kreiran u iščekivanju makro-
fiskalne podrške EC u kasnijim fazama. Postoji potpuno artikulisana matrica politika i skup sa tim vezanih
indikatora za mjerenje napretka u odnosu na program.
Princip br. 3: Prilagođavanje okvira preuzimanja odgovornosti i modaliteta za podršku Svjetske banke u skladu
sa okolnostima u zemlji
I finansiranje koje se obezbjeĎuje kroz DPL i mjere politika u programu direktno se odnose na izazove koji su
vezani za nepokriveni fiskalni jaz koji se pojavio početkom globalne ekonomske krize. Potreba za publikovanjem i
vraćanjem pretjeranih i regresivnih socijalnih transfera na nivoe koji su preovladavali prije promjena koje su
uvedene sredinom desetljeća i za unapreĎivanjem usmjeravanja adekvatno su podrţane u okviru AAA o sistemu
socijalnih transfera.
Princip br. 4: Izbor samo onih aktivnosti koje su od ključne važnosti za postizanje rezultata kao preduslova za
isplate
Aktivnosti vezane za politike su usko fokusirane na one mjere koje su potrebne za ponovno uspostavljanje
fiskalnog bilansa i jačanje efikasnosti, djelotvornosti i pravičnosti javne potrošnje. One su takoĎe paţljivo
formulisane tako da uzimaju u obzir dodatne političke izazove vezane za izborni ciklus i osjetljivu prirodu odnosa
izmeĎu dva entiteta.
Princip br. 5: Sprovođenje transparentnih pregleda napredovanja donosi povoljno okruženje za predvidljivu
finansijsku podršku zasnovanu na uspješnosti
Za svaku komponentu programa postoji jasan set brojčano izraţenih indikatora. Oni će biti praćeni redovno u toku
trajanja programa. Sam program zahtijeva sprovoĎenje Ankete o budţetu domaćinstava 2010. godine, koja je od
ključne vaţnosti i za mjerenje napretka u odnosu na program i za rafiniranje odrednica u narednim DPL-ovima
30
VI. IMPLEMENTACIJA OPERACIJE
A. EFEKTI NA SIROMAŠTVO I SOCIJALNI EFEKTI
93. Ako se na nju ne bude reagovalo, moglo bi se oĉekivati da će tekuća kriza da dovede do
viših stopa siromaštva. Stope siromaštva u Bosni i Hercegovini znatno su smanjene prije nastupanja
tekuće globalne ekonomske krize. IzmeĎu 2004. i 2007. godine, udio siromašnih ispod granice siromaštva
smanjio se za 22 posto. MeĎutim, sa ekonomskim rastom od minus 3,4 posto u 2009. godini, očekuje se
da će procenat siromašnih da se poveća. Podaci iz najnovije Ankete o budţetu domaćinstava (HBS 2007.
godine) pokazuju da će 5-postotno smanjenje dohotka onih koji su iznad granice siromaštva dovesti do
povećanja siromaštva za 1,9 procentnih poena. Tri kanala kojim se prenosi kriza vjerovatno će
predstavljati izvore pada dohotka. Najprije, pošto su obim industrijske proizvodnje i obim izvoza pokazali
oštar pad krajem 2008. godine i početkom 2009. godine, odreĎeni radnici će izgubiti zaposlenje. Drugo,
oko 7 posto stanovništva u Bosni i Hercegovini prima doznake, a usporavanje ekonomskih aktivnosti u
Evropi bi moglo da dovede do smanjivanja doznaka. Konačno, pošto postoji veliki procenat stanovništva
u nezvaničnoj ekonomiji, smanjenje agregatne potraţnje će dovesti do smanjenja dohotka u toj grupi kroz
efekte u drugoj fazi. Smanjenje dostupnosti kreditiranja izazvano globalnim suţavanjem kredita imaće
dodatni uticaj na potrošnju.
94. Reforme koje se predlaţu u okviru ove operacije imaju potencijal da smanje stopu
siromaštva za 1,2 procentna poena kroz: a) unapreĎivanje usmjeravanja gotovinskih transfera koji nisu
zasnovani na doprinosima, ka siromašnim i ugroţenim kategorijama stanovništva, i b) smanjivanjem
neodrţivih fiskalnih deficita koji sprječavaju rast, te stvaranjem fiskalnog prostira za ubrzavanje rasta koji
smanjuje siromaštvo.
95. Da bi se ublaţila negativna dešavanja, oĉekuje se da će reforme socijalne pomoći koje se
predlaţu u okviru ove operacije unaprijediti uticaj potrošnje vlade na smanjivanje siromaštva. Očekuje se da će predloţene reforme zaštititi i povećati dostupnost programa koji se isplaćuju prema
imovinskom cenzusu i koji ublaţavaju siromaštvo za najsiromašniju petinu. U ovom trenutku, odreĎeni
transferi, kao što su programi za civile (dječija zaštita i svi drugi programi koje vode centri za socijalni
rad) relativno su dobro usmjereni. MeĎutim, oni ipak doseţu tek do malog dijela najsiromašnijih 20 posto
stanovništva (oko 10 posto17
). To je izazvano time što su ti programi male veličine (1,4 posto BDP-a) u
poreĎenju sa ostatkom programa transfera i nisu adekvatni u smislu da prosječna davanja iznose tek oko 7
posto potrošnje siromašnih.18
Predloţene reforme bave se nekim od najvaţnijih uzroka niskog stepena
efikasnosti najvećeg dijela programa transfera, konkretno nedostatkom preciznog usmjeravanja.
Fokusirajući se na poboljšavanje usmjeravanja na najsiromašnije grupe stanovništva, identifikujući i
uklanjajući nesiromašne iz programa, reforme bi trebalo da zaštite postojeće siromašne i uključe neke od
siromašnih koji su do sada bili isključeni.
96. Predloţeni pomaku boraĉkim programima sa sistema kvalifikovanosti korisnika zasnovane
na pravima na kvalifikovanost zasnovanu na potrebama omogućiće djelotvornije korištenje resursa
za zaštitu ugroţenih korisnika. MeĎu postojećim programima, boračka davanja su najregresivnija, pri
čemu 27 posto boračkih davanja ide ljudima u najbogatijoj petini stanovništva, dok oni u najsiromašnijoj
petini primaju manje od 15 posto. UvoĎenje mehanizama za usmjeravanje će na minimum svesti transfere
bogatijim borcima, dok će istovremeno omogućiti da siromašniji borci nastave da primaju davanja.
17
Izvor: proračuni osoblja na osnovu korištenja podataka iz ankete HBS. 18
Izvor: proračuni osoblja na osnovu korištenja podataka iz ankete HBS.
31
97. Potencijalno unapreĊenje koje donosi model aproksimativnog imovinskog cenzusa (proxy
means testing, PMT) u odnosu na postojeće programe sa imovinskim cenzusom (means-testing,
MT) podrţano je dokazima. Simulacije modela PMT uz korištenje najnovijih mikro-podataka za BH –
podataka iz Ankete o budţetu domaćinstava za 2007. godinu (HBS) – ukazuju na to da bi potencijalno
poboljšanje u odnosu na postojeće programe imovinskog cenzusa bilo značajno. U modelu PMT razvija
se formula za skor za evaluaciju prijava na osnovu modela regresije. Ako se model PMT dobro
implementira, empirijske prognoze ukazuju da se moţe očekivati znatno poboljšanje u odnosu na
rezultate koje su programi sa imovinskim cenzusom u BH postizali u toku perioda od 2001. do 2007.
godine. U ovom trenutku, preciznost usmjeravanja, mjerena finansiranjem koje se isplaćuje za
najsiromašnijih 20 posto stanovništva, program u BH kao što su dodatak za dječiju zaštitu i socijalna
pomoć, koje prućaju centri za socijalni rad, iznosi oko 25 posto, dok je nivo preciznosti usmjeravanja koji
se prognozira – u slučaju korištenja PMT – iznad 55 posto. Drugim riječima, precizno implementiranje
PMT za dva pomenuta skupa programa davanja poduplalo bi efikasnost sa kojom institucije mogu da
pomoć usmjere na siromašne kojima su ta davanja najpotrebnija. To bi moglo da se uporedi sa
uspješnošću PMT modela u drugim zemljama.19
98. Program DPL ima za cilj eliminaciju ili smanjenje slabo usmjeravanih programa
gotovinskih transfera, od kojih su neki uvedeni u predizbornom periodu prethodnih izbora, a u isto
vrijeme ima cilj da izolira siromašne i ugroţene od negativnih efekata. Ukupni uticaj programa na
smanjenje siromaštva pozitivan i značajan. OdreĎene pojedinačne mjere implementirane u izolaciji,
umjesto punog programa, mogle bi da imaju male, negativne efekte, zbog toga što bi izolacija svake
pojedinačne siromašne osobe od efekata smanjenja bila nepraktična. Iako bi trebalo da se naglasi da će
paket u cjelini imati pozitivan efekt na smanjenje siromaštva, ţelimo da ukaţemo na male, ali
potencijalno negativne efekte na siromaštvo kod konkretnih mjera, koje bi se poduzimale pojedinačno,
kao i na odreĎene izvore neizvjesnosti:
Ako bi se poduzelo u izolaciji i u nedostatku rasta kojim se smanjuje siromaštvo i potencijalnih
preraspodjela davanja ka najsiromašnijim borcima, uvoĎenje imovinskog cenzusa za ratne vojne
invalide sa manje od 60 posto invaliditeta moglo bi da ima negativan efekat na siromaštvo od 0,5
procentnih poena. MeĎutim, očekuje se da će ukupni efekat na siromaštvo meĎu ratnim vojnim
invalidima biti pozitivan, zbog povećanja davanja za siromašne borce, kao i zbog doprinosa
smanjenja fiskalnog deficita rastu.
Ako sve ostalo ostane nepromijenjeno, uticaj na siromaštvo koje donosi uvoĎenje imovinskog
cenzusa za sva davanja za civilne invalide rada u FBH, tako da samo siromašni i ugroţeni
primaju davanja, mogao bi da dovede do povećanja ukupnog siromaštva zasnovanog na broju
siromašnih za izmeĎu 0,1 i 0,3 procentna poena, zavisno od stepena djelotvornosti mehanizma za
usmjeravanje koji se koristi. MeĎutim, u skladu sa programom DPL-a, Vlada Federacije planira
da uvede imovinski cenzus samo za davanja za lica sa invaliditetom sa nivoom invalidnosti
izmeĎu 60 i 90 posto, nakon što se ta davanja opet uspostave za lica sa stepenom invaliditeta
ispod 90 posti, pošto su davanja za civile sa stopom invaliditeta izmeĎu 60 i 80 posto bila
kompletno ukinuta 2009. godine, zbog nemogućnosti Vlade Federacije da ih finansira. Prema
tome, očekuje se da će ponovno uvoĎenje tih davanja, čak i sa imovinskim cenzusom, imati
efekat smanjivanja siromaštva za tu grupu korisnika.
19
Preciznost usmjeravanja bilo kog programa koji se uvede u BH neće zavisiti samo od dizajna, već i od kvaliteta
implementacije. Uz to postoje odreĎena ograničenja vezana za empirijske prognoze, uključujući ona koja se odnose
na kvalitet: (a) podataka o dohotku iz ankete HBS; (b) klasifikovanih informacija o transferima socijalne zaštite; i
(c) administrativno izvodljivih aproksimativnih kriterijuma u podacima iz ankete HBS.
32
Davanje za demobilisane borce u Federaciji predstavlja dio ukupnog paketa svih davanja za borce
i to je program transfera koji je najlošije usmjeravan od svih programa davanja (vidjeti sliku 5 u
prethodnom dijelu teksta). Iako za sada nije moguće izdvojiti komponentu koja ide
demobilisanim borcima, uticaj njene eliminacije na siromaštvo, ako bi se to izvelo u izolaciji,
vjerovatno bi bio veoma mali i mogao bi se mnogo djelotvornije riješiti kroz alternativno
korištenje ušteĎenih resursa, konkretno kroz podršku rastu koji smanjuje siromaštvo i
povećavanje finansiranja za programe koji su usmjereni na siromašne.
99. Mjere u okviru Stuba 1 programa DPL stvoriće fiskalni prostor za odrţavanje rasta koji
smanjuje siromaštvo. Smanjenje i eliminacija slabije usmjeravanih programa davanja će stvoriti fiskalne
uštede od 1,8 posto BDP-a (vidjeti Aneks VII.F). Uz to, reforme iz Stuba 2 trebalo bi da stvore dodatne
fiskalne uštede kroz prilagoĎavanje plata u javnom sektoru. One bi takoĎe doprinjele smanjivanju
siromaštva kroz preraspodjelu na rast koji podrţava javne investicije, bolje usmjeravanje gotovinske
transfere ili jednostavno smanjivanje tereta koji predstavlja akumulacija javnog duga.
100. Kada se ukupni efekti uzmu u obzir, bez obzira na znaĉajnu fiskalnu konsolidaciju koju
povlaĉi, operacija stvara uslove za smanjivanje siromaštva za 1,2 procentna poena u toku trajanja
programa DPL, te dodatno akumulativno smanjivanje siromaštva nakon isteka vremenskog okvira
programa, za što se oĉekuje da će biti znatno, iako je teško brojĉano to izraziti. DPL ne odreĎuje
nikakve konkretne ciljne iznose za ukupne socijalne transfere, već uzima kao pretpostavku da će
institucije primijeniti fiskalne uštede na način koji je konzistentan sa smanjivanjem siromaštva, rastom i
makroekonomskom stabilnošću. Prema tome, u RS, gdje su gotovinski transferi relativno skromni, na
nivou od 3,5 posto GDP-a, uzima se kao pretpostavka da je uštede od uvoĎenja imovinskog cenzusa za
transfere borcima sa invaliditetom i porodicama palih boraca (oko 0,21% BDP-a) biti preusmjerene u
povećavanje socijalne potrošnje na siromašne. To će dovesti do smanjivanja siromaštva u RS, mjereno
prema broju siromašnih, za 0,75 procentnih poena, što odgovara smanjenju od 0,23 procentna poena na
nivou cijele BH.20
Za razliku od toga, Federacija je drastično povećala svoju potrošnju na slabo usmjerene
gotovinske transfere izmešu 2006. i 2008. godine, sa 4,8 na 7,5 posto BDP-a. To povećanje se pokazalo
neodrţivim i predstavljalo je osnovni razlog zbog kog je Federacija nagomilala neizmirene budţetske
obaveze u iznosu od 1,4 posto drţavnog BDP-a do kraja 2008. godine, bez obzira na značajan rast
prihoda. Prema tome, uzima se kao pretpostavka da će od ukupno 1,8 procentnih poena fiskalnih ušteda
na nivou cijele zemlje, 1,6 posto procentnih poena biti iskorišteno za smanjivanje fiskalnog deficita u
Federaciji, a da će se ostatak potrošiti na socijalne programe u RS. Empirijske studije su pokazale da
smanjenje fiskalnog deficita od 1 procentnog poena dovodi do odrţivog povećanja godišnje stope rasta od
0,46 procentnih poena (vidjeti fusnotu br. 7). U toku tri godine, 1,6 procentnih poena BDP-a BH u
fiskalnim uštedama za Federaciju dodalo bi još 2,3 posto na BDP BH u toku tog istog perioda.21
Simulacije koje smo sproveli koristeći podatke iz Ankete o budţetu domaćinstava za BH pokazuju da će
kombinovani efekti mjera vezanih za politike serije DPL-ova (tj. bolje usmjeravanje i osnaţen rast)
dovesti do postepenog smanjenja siromaštva od 1,2 procentnih poena.22
Štaviše, pošto naše simulacije
20
Ključne pretpostavke: mreţa sigurnosti u RS se širi tako da pokrije sve primaoce koji upadaju u dvije
najsiromašnije petine raspodjele za predviĎenu potrošnju u sklopu aproksimativnog imovinskog cenzusa (PMT). To
dovodi do proširenja obuhvata za 4.845 domaćinstava (sa inicijalnih 14.206), što odgovara broju od 16.267
pojedinaca (originalno je bilo 56.506). Prema tome, obuhvat je proširen za 34 posto polazne grupe za PMT. Ako
uzmemo veću grupu, davanje se smanjuje na 700 KM sa inicijalnog nivoa od 902 KM. na osnovu prethodnog,
smanjenje u stopi siromaštva u republici Srpskoj iznosi 0,75 procentna poena (siromaštvo, izraţeno prema broju
siromašnih, smanjuje se sa 15posto na 14,3 posto). 21
Vidjeti: Fiskalne politike i ekonomski rast: Lekcije za Evropu i srednju Aziju (Fiscal Policy and Economic
Growth: Lessons for Europe and Central Asia) 22
Ključne pretpostavke za simulaciju su bile sljedeće: fiskalne uštede u RS preusmjerene za povećavanje davanja
usmjerenih prema PMT, povećanje u potrošnji od 2,3 posto kao rezultat inkrementalnog rasta zbog fiskalne
33
pokazuju znatan potencijal za smanjenje siromaštva na osnovu uvoĎenja programa sa imovinskim
cenzusom, očekujemo da će ti programi da postepeno zamijene davanja zasnovana na pravima, te da će
ukupni uticaj na siromaštvo biti veći od onog što se u ovom trenutku moţe brojčano izraziti.
101. Uticaj reformi u oblasti plata i platnog fonda u javnom sektoru na siromaštvo ne moţe se
precizno odrediti, ali se oĉekuje da će biti bliska nuli, sa pozitivnim efektom iz doprinosa smanjenju
deficita i malim, ali negativnim
doprinosom smanjenja plata.
Reforme u okviru DPL-a imaju za
cilj odrţavanje ušteda koje će biti
postignute u okviru značajnih
reformi programa MMF-a, kroz
kontrolisanje rasta plata i
agregatnog platnog fonda. Te
veoma ograničene promjene će
imati efekt na grupu koja već ima
bolji socijalni status od drugih
sektora. Zaposleni u javnom
sektoru imaju niţe stope
siromaštva od zaposlenih u
drugim sektorima. Oko 6 posto
zaposlenih u javnom sektoru
izvještava o potrošnji ispod
granice siromaštva, dok je u
privatnom sektoru i u mješovitim preduzećima stopa siromaštva oko 10 posto. Očekuje se da će zaposleni
u javnom sektoru lakše da podnesu zamrzavanje nivoa plata. Agregatni platni fond treba da bude
kontrolisan, ali vlada će odlučiti da li će to biti kroz puštanje da normalni protok dovede od smanjenja
broja zaposlenih u javnom sektoru ili kroz zamrzavanje plata u realnim iznosima. Ako se rast plata bude
adekvatno kontrolisao, uticaj na zaposlene se moţe djelimično izbjeći. Oporezivanje dodataka u FBH
neće imati uticaj na zaposlene sa niskim kvalifikacijama i niskom platom, za koje dodaci predstavljaju
veći dio naknada, zbog fiskalnog smanjenja za namjene oporezivanja. U svakom slučaju, ta grupa prolazi
znatno bolje do onih koji rade u privatnom sektoru, čime se pomaţe pri usklaĎivanju plata u javnom i u
privatnom sektoru.
102. U toku su aktivnosti na praćenju i analiziranju uticaja krize i reformi mreţe socijalne
sigurnosti. Reforma mreţa sigurnosti obično je iterativni i tekući proces koji se dešava u toku duţeg
vremenskog perioda. Inicijalne mjere bi mogle da uključuju razvoj tehničkih instrumenata (na primjer,
mehanizama za usmjeravanje) i zakonodavne reforme za popločavanje puta za implementaciju
unapreĎenog usmjeravanja davanja i administracije i upravljanja davanja. Projekt za mreţe socijalne
sigurnosti i podršku zapošljavanju (Social Safety Nets and Employment Support Project) koji predstavlja
nadopunu za DPL, ima veliku komponentu za monitoring i evaluaciju, kao i mehanizme za ankete i
istraţivanje. Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine ima dvije redovne ankete (HBS, LFS) za
monitoring uslova ţivota i ishoda na trţištu rada za domaćinstva. Oni upravo rade na unapreĎenom
modulu za dohodak za anketu HBS za 2010. godinu. Analitičke aktivnosti će uključivati analizu i ankete
HBS i ankete LFS sa ciljem razmatranja promjena u uslovima ţivota i ishodima na trţištu rada za
stanovništvo prije krize i nakon krize.
konsolidacije, eliminacija boračkih prava / prva porodica palih boraca, ali sa zaštitom zasnovanom na PMT za
siromašne ili ugroţene (tj. unutar opsega od 150 posto granice siromaštva).
Slika 9: Stopa siromaštva
Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke
Mješovito vlasništvo
Privatni sektor
Javni sektor
34
B. ASPEKTI VEZANI ZA ŢIVOTNU SREDINU
103. Aktivnosti vezane za politike u okviru serije zajmova DPL ocijenjene su radi osiguravanja
da ne postoje nikakvi znaĉajni efekti po ţivotnu sredinu, šume i prirodne resurse. Aktivnosti kojima
se pruţa podrška u okviru serije vjerovatno neće imati značajne efekte na ţivotnu sredinu i prirodne
resurse u Bosni i Hercegovini. Mjere u okviru programa su prije svega usmjerene na pruţanje podrške
reformama Vlade u fiskalnom upravljanju, socijalnoj zaštiti i zapošljavanju u javnom sektoru. Te reforme
imaju za cilj da ublaţe uticaj finansijske krize na siromašne i ugroţene, uz istovremeno jačanje otpornosti
privrede sa ciljem boljeg pozicioniranja BH tako da ona ponovo postigne i odrţi visok nivo rasta u toku
srednjoročnog perioda. Ni za jednu od tih reformi se ne očekuje da će imati direktne značajne veze sa
ţivotnom sredinom. MeĎutim, mogli bi da postoje indirektni pozitivni uticaji na ţivotnu sredinu izazvani
reformama u socijalnoj zaštiti i kasnijim smanjenje siromaštva, posebno u ublaţavanju neodrţivog
korištenja prirodnih resursa, uključujući sječu drva za gorivo, nezakonitu prodaju trupaca, krivolov,
nedozvoljeno ribarenje ili pretjeranu ispašu i druge aktivnosti koje predstavljaju izvor dohotka za
siromašne. Ako se ti efekti zaista materijalizuju u toku programa, legislativa koja je uspostavljena i koja
funkcioniše na entitetskom nivou obezbijediće adekvatnu identifikaciju, ublaţavanje, monitoring i
evaluaciju uticaja na ţivotnu sredinu.
104. Zakonski okvir za upravljanje ţivotnom sredinom u Bosni i Hercegovini prošao je kroz
znaĉajne reforme u skladu sa odredbama EU acquis-a, iako je i dalje potrebno jaĉanje sprovoĊenja
i implementacije. Opšta odgovornost za zaštitu i upravljanje ţivotnom sredinom leţe na vladama na
entitetskom nivou (Federacija BH i Republika Srpska) i na Distriktu Brčko. Oba entiteta i Distrikt su
usvojili pet ključnih zakona vezanih za ţivotnu sredinu, 2003. i 2002. godine, redom. Oni uključuju
sljedeće: Zakon o zaštiti ţivotne sredine (uključujući podzakonske akte o ocjeni uticaja na ţivotnu
sredinu, strateškoj ocjenu ţivotne sredine i okolišnim dozvolama), Zakon o upravljanju otpadom, Zakon o
zaštiti kvaliteta vazduha, Zakon o zaštiti prirode i Zakon o fondu za ţivotnu sredinu. Bosna i Hercegovina
je takoĎe potpisala Povelju energetske zajednice jugoistočne Evrope (South Eastern European Energy
Community Treaty) koja ju čini podloţnom ključnim dijelovima acquis-a, posebno Direktivi o velikim
postrojenjima sa sagorijevanjem. Ta direktiva propisuje ograničenja za lokalno ispuštanje emisija (sumpor
dioksida, azotnih oksida i čestičnih tvari). Nadzor u oblasti ţivotne sredine u BH delegiran je na
Ministarstvo prostornog planiranja, graĎevinarstva i ekologije u RS i Ministarstvo okoliša i turizma u
FBH, te relevantna kantonalna ministarstva unutar FBH. Entitetska ministarstva su u posljednje 2-3
godine stekla iskustva vezana za Ocjene uticaja na ţivotnu sredinu i procedure izdavanja okolišnih
dozvola, dok su osnovna pitanja sa kojima se suočavaju vezana za nedostatak osoblja i nedostatak
sekundarne legislative – podzakonskih akata koji podrţavaju nove zakone, što bi moglo da dovede do
kašnjenja u radu ministarstava, ali takoĎe i do različitih tumačenja zakonskih odredbi.
C. MONITORING I EVALUACIJA IMPLEMENTACIJE
105. Ministarstvo finansija BH će zajedno sa entitetskim ministarstvima finansija biti odgovorno
za opštu implementaciju predloţene operacije i za izvještavanje o napretku i koordinaciju
aktivnosti izmeĊu ostalih relevantnih ministarstava i agencija. Svjetska banka će sprovoditi
monitoring aktivnosti i pregledati napredovanje implementacije predloţene operacije, kao i naknadnih
aktivnosti programa Vlade, koristeći ishode kratkoročnog i opšteg programa koji su saţeto predstavljeni u
Matrici politika.
106. U isto vrijeme, opšti status programa BH će biti podvrgavan monitoringu u toku supervizije
sa ciljem utvrĊivanja da li su se konkretni uslovi predloţene operacije promijenili. Uz to, naknadne
misije za pripremanje neće samo omogućavati Svjetskoj banci da nastavi sa dijalogom o politikama sa
institucijama koje su uključene u implementaciju programa reformi, već će i osigurati sinergije sa drugim
35
donatorima sa ciljem sprječavanja da se Vladi pruţaju konfliktni savjeti u oblastima politika i tehničkim
oblastima koje su uključene u reforme.
D. POVJERENIĈKI ASPEKTI
107. Sistem upravljanja javnim finansijama. Aţurirani izvještaj o povjereničkim aspektima iz 2007.
godine23
o upravljanju javnim finansijama otkrio je da je ključ za poboljšano izvršenje budţeta i
gotovinsko upravljanje bio automatizovani trezorski sistem na drţavnom nivou i u dva entiteta. On je
doveo do poboljšanja kontrole, unio disciplinu u sistem izvršenja budţeta, te unaprijedio opšte upravljanje
gotovinom u cijeloj drţavi i entitetima. Bosna i Hercegovina je ostvarila dobar napredak u uspostavljanju
modernih institucija i sistema za upravljanje javnim finansijama. Potreban je daljnji napredak radi
osiguravanja da je budţetska disciplina ujednačena i konzistentna u cijelom sistemu upravljanja javnim
resursima i da bi se odgovorilo na slab stepen poštivanja zakona o nabavkama i interne kontrole, slabe
kapacitete interne revizije, slabo upravljanje u preduzećima u društvenom vlasništvu, te široko raširenu
korupciju. Aţurirani izvještaj zaključuje da su povjerenički rizici vezani za sistem upravljanja javnim
finansijama u Bosni i Hercegovini umjereni.
108. Bosna i Hercegovina je ostvarila odreĊeni napredak u vezi sa transparentnošću budţeta
vlade, prema mjerenjima iz ocjene indeksa otvorenosti budţeta iz 2008. godine. Skor Bosne i
Hercegovine u odnosu na indeks otvorenosti budţeta pokazuje da vlada obezbjeĎuje javnosti odreĎene
informacije o budţetu vlade i njenim finansijskim aktivnostima u toku budţetske godine. Budţetski
prijedlog obezbjeĎuje minimalni nivo informacija javnosti o planovima vlade za oporezivanje i potrošnju
u toku naredne godine. Teško je pratiti potrošnju, naplatu prihoda i zaduţivanje u toku godine. Bosna i
Hercegovina objavljuje kvartalne izvještaje u toku godine ali ne objavljuje pregled sredinom godine.
Štaviše, takoĎe je teško ocijeniti uspješnost budţeta u Bosni i Hercegovini nakon što se budţetska godina
završi. Proizvodi se izvještaj sa krajem godine, i on omogućava poreĎenja onoga što je predviĎeno
budţetom i onoga što je stvarno potrošeno i naplaćeno. Bosna i Hercegovina stavlja svoj revizorski
izvještaj na uvid javnosti, a taj izvještaj pokriva svu potrošnju. TakoĎe se obezbjeĎuju i informacije o
tome da li su preporuke iz izvještaja revizije uspješno implementirane. Dostupnost detaljnih budţetskih
informacija potrebnih za razumijevanje napretka vlade u sprovoĎenju konkretnih aktivnosti nije
obezbijeĎena.
109. Javne nabavke i dalje su slabe u praksi bez obzira na zajedniĉki Zakon o javnim
nabavkama, zasnovan na meĊunarodno priznatim najboljim praksama. Zakon se primjenjuje u
cijeloj drţavi i dva entiteta ali je do sada stepen njegovog poštivanja bio slab. U nekoliko primjera
odredbe zakona su kršene, što je rezultovalo nekonkurentnim nabavkama. Evidentno je da znanje i
razumijevanje zakona još nisu u potpunosti prodrijeli do ministarstava i agencija. Ostvaren je napredak u
smislu uspostavljanja vaţnih institucija kao što su Agencija za javne nabavke i tijelo za pregled nabavki.
TakoĎe, postojeći zakon o javnim nabavkama treba da proĎe kroz izmjene i dopune da bi se omogućila
bolja usaglašenost pravnog sistema BH sa direktivama EC.
110. Proces izvršenja budţeta je postepeno i stabilno unapreĊivan. Ministarstvo finansija i trezora
je uvelo Jedinstveni račun trezora (JRT). Iako je sistem uspostavljen, još uvijek ima prostora za dodatno
korištenje postojanja JRT. Na primjer, sada ne postoji funkcionalno upravljanje gotovinom koje bi
obuhvatalo i drţavni nivo i entitete i štaviše, u skladu sa Zakonom o finansiranju institucija Bosne i
Hercegovine, svi budţetski korisnici mogu da traţe od Ministarstva finansija i trezora da otvore dodatni
račun za naplatu i korištenje donacija, kao i sopstvenih prihoda. Prema odredbama istog zakona, od
23
Pored Aţuriranog izvještaja o povjereničkim aspektima iz 2007. godine, nekoliko novijih vanjskih izvještaja je razmatrano sa ciljem pregleda
aktivnosti koje su poduzete radi poboljšanja sistema upravljanja javnim finansijama i sa ciljem predstavljanja tekućeg statusa reformi
36
Ministarstva finansija i trezora se zahtijeva da evidentira budţetske prihoda i rashode koristeći
modifikovanu obračunsku osnovu za računovodstvo i da objavi pravilnik o računovodstvu i finansijskom
izvještavanju, koji treba da uključuje kontni plan i okvir za klasifikaciju budţeta, u skladu sa
meĎunarodno priznatim standardima.
111. Više vaţnih unapreĊenja javnih finansija implementirano je u novijem periodu, a odreĊeni
koraci su takoĊe poduzeti na unapreĊivanju koordinacije. Na primjer, aktivnost koja su imala najveće
efekte bilo je usvajanje Zakona o Fiskalnom vijeću. I dalje su prisutni izazovi u vezi sa implementacijom
tog zakona. OdreĎeni dodatni rezultati koji su postignuti odnose se na korake koji su poduzeti na
harmonizaciji budţetskih kalendara i uvoĎenje zajedničkog Jedinstvenog računa trezora (JRT).
112. Vrhovne revizorske institucije (VRI) su nezavisne od zakonodavne i izvršne vlasti. Tri
vrhovne revizorske institucije, redom, Bosne i Hercegovine, Federacije BH i Republike Srpske, postigle
su značajne rezultate u komplikovanom okruţenju i sa vrlo ograničenim resursima. Od 2000. godine, tri
vrhovne revizorske institucije su postepeno poboljšavale svoje revizorske kapacitete i jačale obuhvat
svojih revizija. One su igrale ključnu ulogu u jačanju odgovornosti, transparentnosti i efikasnosti
finansijskog upravljanja u cijeloj Bosni i Hercegovini. Neke od njihovih revizija su dovele do sudskih
procesa protiv zvaničnika i ponekad su privlačile znatan stepen interesa u javnosti. One su takoĎe dale
svoj doprinos pripremi nacrta okvira za zakon o internoj reviziji. Sve tri vrhovne revizorske institucije u
Bosni i Hercegovini su zvanično usvojile standarde INTOSAI.
113. Upravljanje stranim valutama. MMF je završio ocjenu zaštitnih mehanizama Centralne banke
Bosne i Hercegovine (CBBH) u januaru / siječnju 2005. godine. Taj izvještaj je uključivao preporuke za
rješavanje osjetljivih pitanja koja su identifikovana u sistemima kontrole, računovodstva, izvještavanja i
revizije u CBBH i u njenoj pravnoj strukturi. Korektivne aktivnosti koje je Centralna banka Bosne i
Hercegovine poduzela da bi zaštitila finansiranje na računu stranih valuta ocijenjene su kao adekvatne.
Prema izvještajima osoblja MMF-a koji su objavljeni 2009. godine, aţurirana verzija ocjene zaštitnih
mehanizama CBBH je pokrenuta i završena u okviru Stand-by aranţmana (SBA) 2009. godine. Ta ocjena
predstavlja aktualizaciju ocjene koja je završena u januaru / siječnju 2005. godine i u njoj se daju dodatne
preporuke za rješavanje slabosti koje su identifikovane u zaštitnim mehanizmima CBBH. Opšti nalaz
takve ocjene zaključuje da CBBH i dalje ima relativno snaţan okvir zaštitnih mehanizama i da već
poduzima korake ta rješavanje nalaza i preporuka izvještaja o zaštitnim mehanizmima iz 2009. godine.
114. Ukupni rizik vezan za finansijsko upravljanje za finansiranje zajmova za razvojne politike (DPL)
Svjetske banke je umjeren. Dovoljni zaštitni mehanizmi za evidentiranje i praćenje finansiranja u stranoj
valuti koje će biti obezbijeĎeno u okviru programa DPL Svjetske banke / IDA-e postoje u Centralnoj
banci BH.
E. ISPLATE I REVIZIJA
115. Zajmoprimac i iznos zajma: Zajmoprimac je Bosna i Hercegovina. Ova operacija je zajam/kredit
sa jednom tranšom. Sredstva zajma/kredita bi se stavila na raspolaganje Zajmoprimcu nakon efektivnosti
sporazuma o zajmu i finansiranju izmeĎu Svjetske banke / IDA-e i Bosne i Hercegovine. Ministarstvo
financija i trezora BH će Kredit IDA-e i zajam IBRD-a proslijediti svakom od entiteta kroz sporazume o
supsidijarnom zajmu/kreditu (za zajam IBRD-a) i sporazume o supsidijarnom finansiranju koji će
propisati da 60 posto sredstava ide za Federaciju, a 40 posto ide za RS.
116. Isplate: Nakon odobrenja zajma/kredita i obavještenja od Svjetske banke o efektivnosti
sporazuma o zajmu i finansiranju potpisanog izmeĎu Svjetske banke / IDA-e i Bosne i Hercegovine,
Zajmoprimac će dostaviti prijavu za povlačenje Svjetskoj banci prije datuma zatvaranja za zajam i za
37
kredit. IBRD i IDA će deponovati sredstva zajma i kredita na račun za depozite u stranim valutama koji
odredi Zajmoprimac i koji će biti odrţavan u Centralnoj banci Bosne i Hercegovine (CBBH). Taj račun
predstavlja dio zvaničnih rezervi strane valute zemlje i njime će upravljati i kontrolisaće ga Ministarstvo
finansija i trezora (MFT) BH. Zajmoprimac će osigurati da će nakon deponovanja sredstava zajma i
kredita na pomenuti račun, pomenuta sredstva biti proslijeĎena na jedinstvene račune trezora dva Entiteta
i da će biti podijeljena izmeĎu dva Entiteta u skladu sa onim što je propisano u paragrafu 115.
117. Računi, revizija i datum zatvaranja: Računovodstvo zajma i kredita i administracija zajma /
kredita predstavljaće odgovornost Ministarstva finansija i trezora Bosne i Hercegovine. Ministarstvo
finansija i trezora će biti odgovorno za administraciju zajma / kredita i za pripremanje prijava za
povlačenje, te za odrţavanje prijava za povlačenje prema potrebi. Ministarstvo finansija i trezora će, uz
pomoć CBBH, odrţavati evidenciju o svim transakcijama u okviru zajma u skladu sa solidnim
računovodstvenim praksama.
118. Imajući u vidu pozitivnu ocjenu CBBH koju je sproveo MMF, revizija depozitnog računa za
sredstva zajma i kredita ne smatra se neophodnom. Ministarstvo finansija i trezora će obezbijediti
Svjetskoj banci, u roku od 30 dana, pismo potvrde u kojem će se navesti da je finansiranje DPL-a
primljeno i deponovano na odreĎeni račun koji je za to odredio Zajmoprimac i koji predstavlja dio
sistema budţetskog upravljanja Zajmoprimca.
F. RIZICI I UBLAŢAVANJE RIZIKA
Politički rizici i rizici vezani za upravljanje
119. Postoje politiĉki rizici i rizici vezani za upravljanje koji se odnose na vlasništvo Vlade nad
predloţenim reformama i na naĉin na koji će se ona nositi sa snaţnom opozicijom vezano za
reforme meĊu uticajnim interesnim grupama. Ti rizici su evidentni su na osnovu iskustava vezanih za
preokrete politika koji su uslijedili nakon odobravanja ranijih zajmova DPL (SOSAC II, EMSAC). To je
posebno slučaj u odnosu na smanjivanje i eliminaciju davanja zasnovanih na transferima, što je
neophodno za uvoĎenje usmjeravanja i imovinskog cenzusa, kao što je razmatrano u prethodnom dijelu
teksta, te se odustajanje od usaglašenih reformi ne moţe u potpunosti isključiti.
120. Politiĉki rizici nastaju dijelom iz polarizacije i tenzija izmeĊu dva politiĉka entiteta. U
novijem periodu je bilo neslaganja vezanih za internu organizaciju BH izmeĎu preteţno srpskog liderstva
republike Srpske i liderstva Federacije BH (koje je preteţno bošnjačko i hrvatsko). Ta atmosfera dovodi
do usporavanja pripremanja projekata, pregovora, efektivnosti, te implementacije projekata. Ekonomska
kriza je, meĎutim, kako izgleda, preusmjerila razmišljanja naglašavajući potrebu za koncenzusom i
zajedničkim akcijama radi ublaţavanja njenih efekata. Politički lideri dva entiteta su pokazali dobrodošao
stepen jedinstva u toku pregovora za SBA MMF-a. U toku početnih misija za program DPL institucije su
se takoĎe pokazale kao spremne na saradnju i Svjetska banke će uloţiti napore da odrţi takvu saradnju u
svim fazama ove operacije.
121. Kompleksna struktura upravljanja u Federaciji predstavlja dodatni faktor rizika. Uz to,
Federacija je, za razliku od RS, dodatno podijeljena na 10 kantona, koji imaju širok stepen autonomije,
što opet oteţava postizanje političkog koncenzusa - reforme su u Federaciji kasnile, a mjere vezane za
politike koje Federacija treba da poduzme u kontekstu DPL-a su relativno teţe od onih na strani RS.
122. Kompleksna i fragmentirana struktura upravljanja u BH potencijalno ugroţava
transparentnost i preuzimanje odgovornosti vlade. U okruţenju slabo definisanih političkih
kompetencija izmeĎu različitih nivoa vlasti, interesne grupe su u mogućnosti da iskoriste etnička
38
osjetljiva pitanja i da stvore polu-zvanične mreţe moći koje su osjetljive na korupciju. ViĎenje korupcije,
koje pokazuje Indeks viĎenja korupcije organizacije Transparency International, u BH je meĎu najvišim
od svih zemalja regiona ECA.
123. Ekonomska kriza predstavlja priliku za slabljenje opozicije uticajnih interesnih grupa.
Ekonomska kriza ne povećava samo stepen razumijevanja meĎu graĎanima da su reforme neophodne, ona
takoĎe dovodi do promjena relativne moći političkih interesnih grupa. Kombinacija kampanja za
povećavanje stepena svijesti koje naglašavaju da su postojeći sistemi socijalnih davanja neodrţivi i
nepravični olakšava opoziciju protiv reformi meĎu graĎanima i drugim budţetskim korisnicima. Slično
tome, privatni sektor dolazi do prihvatanja činjenice da tekuće socijalne politike znače visoke stope
oporezivanja platnog fonda, što ograničava konkurentnost. Institucije takoĎe odrţavaju intenzivne
diskusije sa predstavnicima interesnih grupa koje će biti pod uticajem reformi.
124. Dizajn odrednica ukljuĉuje ublaţavanje rizika. Odrednice su struktuirane tako da osiguravaju
da socio-ekonomske karakteristike zemlje budu uzete u obzir. Konkretno, za osjetljiva boračka pitanja
traţeno je uravnoteţivanje izmeĎu socio-političkog okruţenja u kojem se mora odati priznanje za učešće
u ratu sa ciljevima fiskalne odrţivosti, efikasnosti i ravnopravnosti. Promjene se takoĎe uvode na fazni
način.
125. Ulaţu se posebno paţljivi napori za uzgajanje osjećaja vlasništva Vlade. Nedostatak osjećaja
vlasništva se ublaţava kroz intenzivan dijalog i uključivanje svih ključnih aktera u procesu u razvoj i
razmatranje matrice politika. Politički najosjetljivije reforme socijalnih davanja su razvijene zajedno sa
profesionalcima iz relevantnih ministarstava BH. TakoĎe postoji i sve širi koncenzus unutar vlade i meĎu
ekspertima o tome da su tekuće socijalne politike neodrţive i neravnopravne, te da sistem mora da bude
promijenjen.
126. Strategija komunikacije predstavlja kljuĉnu mjeru za ublaţavanje rizika. Zagovornici
reformi moraju da budu u mogućnosti da izgrade i odrţe koncenzus unutar liderstva i u javnom mnijenju.
To je posebno slučaj u vezi sa smanjenjem i eliminacijom socijalnih davanja, što je neophodno za
uvoĎenje usmjeravanja i imovinskog cenzusa. Uspješnost će zavisiti od dostavljanja i objavljivanja
centralne poruke reformskog programa kroz dobro dizajniranu strategiju komunikacija, uz naglašavanje
poruke da je postojeći sistem socijalnih transfera finansijski nedostupan, nepravičan i da uništava
motivaciju. Mnogi od onih kojima je pomoć zaista potrebna dobijaju malo ili nimalo, dok drugi dobijaju
davanja koja im nisu potrebna zbog lošeg dizajna programa i zloupotreba. Sistem plaća ljudima da ne
rade i gura ih u nezvaničnu privredu, koncentrišući teret na opadajući broj radnika zaposlenih u
zvaničnom sektoru.
127. Strategija komunikacija je kreirana tako da pomaţe da zagovornici reformi djelotvorno
objave tu poruku i meĊu politiĉkim liderstvom i u javnosti. Strategija je izraĎena kroz blisku saradnju
sa aktivnostima Projekta za podršku mreţama socijalne zaštite i zapošljavanju. Ključni zagovornici
reformi su identifikovani i ponuĎeni su im odgovarajuća dopunska argumentacija i podaci. Bilješka o
politikama za socijalnu pomoć je široko razdjeljena i promovisana. Dvodnevni seminar za izgradnju
koncenzusa za ključne zvaničnike odrţan je na temu implementacije sistema imovinskog cenzusa.
Osoblje Svjetske banke je pripremilo paţljivo formulisanu poruku o reformi socijalnih davanja u BH i
ona je objavljena u vidu komentara u novinama sa velikom čitalačkom publikom. Svjetska banka je
počela i nastaviće sa aktivnostima za ublaţavanje posebnih političkih rizika u Federaciji kroz intenzivan
dijalog sa političkim liderima i ostalim učesnicima u procesu na entitetskom i kantonalnom nivou vlasti.
Te aktivnosti i aktivnosti slične njima planiraju se u toku cijelog trajanja serije zajmova DPL. Strategija
predviĎa da se institucijama da municija kojom mogu da uvjere i sebe i javnost da poduzmu reforme, te
da to urade zbog toga što je to logično, a ne zbog toga što im to nameće Svjetska banka.
39
128. Mjere za ublaţavanje rizika od korupcije. Rizik od korupcije u vezi sa korištenjem budţetskih
sredstava riješen je u okviru SBA MMF-a, u kojem su se institucije obavezale da će ojačati funkcije
povjereničkog izvještavanja i izvještavanja o potrošnji. Implementacija mjera politika koje su ugraĎene u
program Svjetske banke takoĎe će sluţiti za ograničavanje prilika za korupciju i zloupotrebu potrošnje na
socijalna davanja i plate i javnom sektoru.
Ekonomski rizici
129. Postoje jasni rizici vezani za vanjska ekonomska dešavanja. Budući kurs globalne ekonomske
krize je i neizvjestan i izvan kontrole institucija. Jasno je, meĎutim, da će biti neophodne snaţne fiskalne
mjere i da će one čak morati da kroz vrijeme budu dodatno prilagoĎavane.
130. MeĊusobna povezanost operacija Svjetske banke i Fonda dovodi do jaĉanja vjerovatnoće
uspješnosti ukupnog programa reformi. SBA MMF-a je kreiran na način kojim se uvode kratkoročne
mjere štednje i osiguravaju odrţivi fiskalni i vanjski bilansi u kratkoročnom periodu. Program MMF-a se
oslanja na operacije Svjetske banke za omogućavanje strukturalnih reformi sa ciljem osiguravanja
odrţivosti javne potrošnje u srednjoročnom i dugoročnom periodu. Dok se u programu Svjetske banke
postavljaju ugrubo gledano godišnje odrednice za strukturalne reforme, program MMF-a uključuje
redovne kvartalne odrednice. Prema tome, ta dva programa su meĎusobno zavisna i meĎusobno
podrţavajuća i u dizajnu i u vezi sa nadzorom. Štaviše, postoji potencijal za značajnim resursima koji bi
došli kroz operacije makro podrške EC u toku 2010. godine i oni bi bili povezani sa stalnim poštivanjem
ciljnih iznosa programa Svjetske banke i Fonda. Uspješnost programa DPL zavisi od značajne podrške
MMF-a za potrebe BH za vanjskim finansiranjem u okviru SBA.
40
VII. ANEKSI
A. PISMO O RAZVOJNIM POLITIKAMA
Gospodin Robert B. Zoellick
Predsjednik
Svjetska banka
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C., 20433
[datum]
RE: Pismo o razvojnim politikama
Prvi programski zajam za razvojne politike za javnu potrošnju u Bosni i Hercegovini
(Bosnia and Herzegovina Programmatic Public Expenditure Development Policy Loan 1)
Poštovani gospodine Zoellick,
U ovom pismu saţeto su predstavljeni ključni aspekti programa koji su institucije drţave i
entiteta BiH riješene da sprovedu u toku kratkoročnog i srednjoročnog perioda kako bi
implementirale reforme za unapreĎivanje strukture i odrţivosti javne potrošnje, uz istovremenu
zaštitu najugroţenijih.
U toku novijeg perioda BH je postizala relativno snaţan ekonomski rast. IzmeĎu 2004. i 2008.
godine privreda BH je rasla po prosječnoj godišnjoj stopi od 6 posto u realnim iznosima. Rast je
dosegao svoj ekstrem 2007. godine, na nivou od oko 7 posto. Iako su ekonomske aktivnosti
počele da slabe sa nailaskom finansijske krize, rast BDP-a je 2008. godine ipak bio relativno
snaţan, na nivou od 5,4 posto. I investicije u privatnom sektoru i potrošnja su pokazali snaţan
rast, a rast izvoza je u toku perioda od 2004. do 2008. godine u prosjeku iznosio 25 posto.
Značajan napredak postignut u oblasti strukturnih reformi doprinjeo je uspješnosti rasta.
Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruţivanju je dovelo do dodatne liberalizacije
trgovine sa EU, popločao put za korištenje dodatnih fondova EU i odredilo jasnu mapu puta za
reformu. Porezi na dobit preduzeća i dohodak graĎana su sniţeni i harmonizovani izmeĎu
entiteta. Entitetske vlade su poduzele konkretne korake na izmirivanju domaćih potraţivanja sa
ciljem unapreĎivanja fiskalne odrţivosti.
MeĎutim, relativno snaţan nivo investiranja i nizak nivo nacionalne štednje rezultovali su
značajnim deficitom na tekućem računu koji je bio prisutan u toku cijelog perioda. Godinama
nakon rata nizak nivo štednje, ekonomski oporavak i sa tim vezani prilivi stranog kapitala
rezultovali su nivoima deficita na tekućem računu koji su premašivali 20 posto BDP-a. Situacija
se nakratko poboljšala nakon perioda post-rekonstrukcije, ali je taj trend opet preokrenut zbog
rasta privatnih investicija, od 3,5 procentnih poena, i smanjenja javne štednje, od 7 procentnih
poena BDP-a, u toku perioda od 2006. do 2008. godine. Povećanja cijena hrane i goriva iz 2007.
i 2008. godine imala su dodatni značajan negativan efekt na stanje na tekućem računu.
41
Prijeteći da preokrene značajan napredak postignut u toku novijeg perioda, globalna ekonomska
kriza se brzo prenijela na BH, kako kroz finansijske, tako i kroz trgovinske kanale. Prvi znaci
krize pojavili su se u oktobru / listopadu 2008. godine, kada su poslovne banke prošle kroz
period povlačenja depozita u vrijednosti od oko 700 miliona KM, odnosno 5 posto ukupnih
depozita. Iako je Centralna banka odmah reagovala, sniţavanjem nivoa propisanih obaveznih
rezervi, što je dovelo do stabilizacije situacije, neto prilivi vanjskog kapitala za poslovne banke
su nakon oktobra / listopada 2008. godine gotovo prestali, a rast kreditiranja je zaustavljen. Iako
je od tada došlo do poboljšanja dostupnosti kapitala za poslovne banke, domaće kreditiranje nije
pokazalo rast, ako se poredi situacija na godišnjem nivou iz avgusta / kolovoza 2008. i 2009.
godine, što treba porediti sa povećanjem od 28 posto u toku istog perioda u godini prije toga, a to
odraţava efekte faktora i sa strane ponude i sa strane potraţnje. U isto vrijeme, cijena najvaţnijih
izvoznih proizvoda BH i potraţnja za njima su pale, a rast izvoza je do decembra / prosinca
2008. godine opao na nivo od -4 posto (u poreĎenju sa prethodnom godinom, na godišnjem
nivou).
Smanjenja BDP-a i sa tim vezan pad prihoda dodatno su oteţali fiskalnu situaciju, posebno u
Federaciji. Zbog ekspanzionističkih fiskalnih politika iz 2007. i 2008. godine, deficit je 2008.
godine, bez obzira na snaţan rast prihoda, dosegao nivo od 4 posto BDP-a. RS je imala niţi
deficit od Federacije i bila je u mogućnosti da ga finansira iz prihoda ostvarenih privatizacijom.
Federacija je, sa druge strane, bila primorana da se u februaru 2009. godine obrati poslovnim
bankama za hitnu kreditnu liniju za pokrivanje jaza u finansiranju u budţetu za 2008. godinu.
Pad prihoda od indirektnog oporezivanja, koje predstavlja osnovni izvor javnih prihoda, počeo je
u posljednjem kvartalu 2008. godine i nastavio se kroz 2009. godinu (iznoseći u prosjeku -13
posto u toku prvih 6 mjeseci).24
U tim okolnostima shvatamo da će, čak i sa snaţnim prilagoĎavanjima u fiskalnim politikama,
daljnji prilivi finansiranja koji su izvan ranije očekivanih nivoa biti neophodni za pokrivanje
preostalog fiskalnog jaza i za pospješivanje rezervi strane valute. Obratili smo se MMF-u i
Svjetskoj banci sa molbom da nam pomognu pri rješavanju hitnih izazova vezanih za
ublaţavanje uticaja finansijske krize, kao i pri sprovoĎenju reformi sa ciljem unapreĎivanja naše
fiskalne pozicije i omogućavanja ekonomskog oporavka zemlje nakon krize. Konkretno,
namjeravamo da pokrenemo i dalje nastavimo reforme u onim oblastima rashoda u javnom
sektoru koji su predstavljali osnovni pokretač procikličnih i neodrţivih fiskalnih politika, što se
konkretno odnosi na veoma visoku i slabo usmjerenu potrošnju na socijalne transfere i visok
platni fond u javnom sektoru, imajući u vidu da su plate u javnom sektoru često slabo povezane
sa uspješnošću rada. Uz to, omogućićemo korištenje očekivanih fiskalnih ušteda za
unapreĎivanje spoljne konkurentnosti privatnog sektora, kroz smanjivanje doprinosa za
zdravstveno osiguranje za zaposlene u zvaničnom sektoru. Naši napori usmjereni ka tim
ciljevima ukratko su predstavljeni u nastavku.
SOCIJALNA DAVANJA
Da bi se pomoglo pri odrţavanju troškova sistema socijalnih davanja na postojećem nivou i da bi
se resursi usmjerili na one kojima su najpotrebniji, uvešćemo sisteme za usmjeravanje i
imovinski cenzus za socijalne transfere i unaprijedićemo administraciju davanja. U
24
Indirektno oporezivanje je 2008. godine predstavljalo oko 53 posto ukupnih poreskih prihoda.
42
kratkoročnom periodu (DPL1) namjeravamo da usvojimo legislativu u oba entitetska parlamenta
/ skupštine, koja će propisivati usmjeravanje prema potrebama za sva gotovinska davanja.
TakoĎe ćemo uvesti konkretnu legislativu za uvoĎenje imovinskog cenzusa za davanja za
nosioce odlikovanja u Federaciji (sa stupanjem na snagu od 1. maja / svibnja 2010. godine) i za
uvoĎenje imovinskog cenzusa za ratne vojne invalide sa nivoom invaliditeta ispod 60% i za
porodice palih boraca, sa izuzetkom djece do 27 godina koja su na redovnom školovanju, u oba
entiteta (sa stupanjem na snagu 1. januara / siječnja 2011. godine). Usvojićemo legislativu koja
će ukinuti davanja za demobilisane borce u Federaciji od 30. travnja / aprila 2010. godine, a
ponovo ćemo uvesti mehanizam koeficijenata za preostale sisteme davanja i sva davanja ćemo
indeksirati na nivou koji neće premašivati stopu inflacije, čime ćemo zamijeniti postojeću praksu
indeksiranja prema rastu plata. Uz to ćemo osigurati da su neophodni resursi dostupni za
finansiranje Ankete o budţetu domaćinstava (Household Budget Survey, HBS) u 2010. godini.
Kratkoročne mjere za unapreĎivanje administracije davanja uključivaće funkcionalni pregled
postojećih procesa registracije na lokalnom nivou i nivou centralnih agencija (koji će obuhvatiti
tokove informacija i upravljanje informacijama, institucionalne uloge i odgovornosti), usvajanje
legislative sa ciljem uspostavljanja integrisanih baza podataka za administriranje svih socijalnih
davanja na svim nivoima vlasti unutar svakog od entiteta sa mogućnošću unakrsnog
provjeravanja unutar registara svakog od entiteta i izmeĎu njih. Federacija će usvojiti legislativu,
a Vlada RS će usvojiti plan za sprovoĎenje prioritetnih revizija kvalifikovanosti korisnika za
socijalna davanja zasnovana na pravima.
U toku srednjoročnog perioda namjeravamo da završimo sveobuhvatan proces popisa (testiranja)
recertifikacije i registracije dohotka i sredstava za (aproksimativni) imovinski cenzus svih
postojećih i potencijalnih korisnika socijalnih programa i da usvojimo sekundarnu legislativu
kojom će se uspostaviti konkretni pragovi i svi drugi parametri za imovinski cenzus svih civilnih,
vojnih i boračkih davanja. Završićemo reviziju kvalifikovanosti korisnika za socijalna davanja
zasnovana na pravima, u skladu sa redoslijedom prioriteta koje ćemo odrediti u planovima koje
ćemo usvojiti (vidi iznad).
Uz to, u oba entiteta ćemo uspostaviti objedinjeni registar informacija o kvalifikovanosti
korisnika za sve podnosioce prijava sa skladištenjem podataka i praćenjem višestrukih davanja
meĎu korisnicima. Stvaraće se izvještaji o upravljanju uspješnošću rada i kreatori politika i
menadţeri programa će ih koristiti na centralnom i lokalnim nivoima unutar sveobuhvatnog
okvira nadzora i kontrole.
Vlada Federacije će ubrzo usvojiti zakon o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti
nezaposlenih koji će propisati skraćivanje perioda primanja naknade za nezaposlene sa 2 godine
na 1 godinu i povezivanje nivoa davanja sa brojem godina staţa i doprinosima koje će plaćao
korisnik, a nakon toga će taj zakon usvojiti i Parlament.
PLATE U JAVNOM SEKTORU I UPRAVLJANJE PLATNIM FONDOM
Shvatamo da je udio budţetske potrošnje koji je usmjeren na troškove personala već
tradicionalno bio prilično visok, a da kvalitet javne administracije treba da bude osnaţen u
okviru podrške konačnom članstvu u EU. U skladu sa tim, planiramo mjere za (a) kontrolu
43
agregatnih troškova javne sluţbe, i (b) sprovoĎenje strukturalnih reformi platnog sistema sa
ciljem unapreĎivanja sposobnosti za zapošljavanje, zadrţavanje i motivisanje visoko
kvalifikovanog osoblja u javom sektoru.
U toku 2010. godine planiramo da odrţimo nivo agregatnog platnog fonda, izraţenog kao
procenat BDP-a, na postojećem nivou, kroz zabranu rasta prosječnih bruto iznosa plata po stopi
višoj od stope inflacije, te da u 2011. godini smanjimo opterećenje koje predstavlja platni fond za
barem 0,4 procentnih poena BDP-a. U vidu kratkoročne mjere, agencije za drţavnu upravu u
svakom od entiteta će dobiti zakonsko ovlaštenje da odrţavaju potpunu bazu podataka o
drţavnim sluţbenicima bez obzira na nivo vlasti u kojem rade i od tih agencija će se zahtijevati
da obuhvataju i izvještavaju o svim statistikama o protoku zaposlenih, djelotvornosti
zapošljavanja, napredovanju u karijeri, obuci neophodnoj za strateško upravljanje ljudskim
resursima. Vlade će razviti sisteme za rukovoĎenje platama koji će biti transparentniji i bolje će
povezivati nivoe plata sa odgovornostima. Zakon će dovesti do (a) smanjenja davanja i dodataka
na manje od 4% platnog fonda, (b) dodatnog smanjenja stepena kompresije platnih struktura za
radna mjesta koja zahtijevaju univerzitetske kvalifikacije, te (c) progresivnog smanjenja uticaja
minulog rada na ukupni nivo plata.
SOCIJALNI DOPRINOSI I MJERE INDIREKTNOG OPOREZIVANJA KAO PODRŠKA
KONKURENTNOSTI
Posvećeni smo reformama finansiranja zdravstva u Federaciji sa ciljem jačanja konkurentnosti
preduzeća, povećavanja motivacije za kompanije da preĎu iz sivog u zvanični sektor, te jačanja
pravednosti i ravnopravnosti. To će uključivati i da Federacija preĎe sa sistema koji je gotovo u
potpunosti finansiran doprinosima za zdravstveno osiguranje na strukturu finansiranja zasnovanu
na mješavini doprinosa za socijalno osiguranje i opštih prihoda. Smanjenje stope doprinosa bi
trebalo da dovede do proširivanja poreske osnove, što će generisati dodatno finansiranje koje će
djelomično nadoknaditi efekte smanjenja stope. Očekuje se da će druge reforme sistema
socijalnih davanja i platnog fonda u javnom sektoru koje se planiraju uštede koje bi se mogle,
djelimično, koristiti za finansiranje planirane reforme finansiranja u zdravstvu.
U skladu sa tim, Vlada Federacije će u kratkoročnom periodu razviti plan za smanjivanje stope
doprinosa za zdravstveno osiguranje u toku naredne tri godine na 13 posto bruto plata, ili više,
ako se to pokaţe odrţivim. Godišnja smanjenja stope će biti sinhronizovana sa reformama
socijalnih davanja. U toku srednjoročnog perioda legislativa će predviĎati smanjenja stope
doprinosa za zdravstveno osiguranje koja su konzistentna sa a) konstantnim udjelom prihoda od
zdravstvenog osiguranja u BDP, b) finansiranjem iz opštih prihoda koje je ekvivalentno iznosu
ušteda koje se ostvaruju kroz reforme u socijalnom sektoru, ali uz uslov da je to u skladu sa
budţetskim ograničenjima koja su usaglašena u okviru Stand-by aranţmana sa MMF-om.
Obavezaćemo se na harmonizaciju osnovice za socijalne doprinose i poreze na lični dohodak
izmeĎu dva entiteta i proširivanje osnove za doprinose za socijalno osiguranje i porez na lični
dohodak, kroz uključivanje dodataka koji nemaju karakter plate. To bi trebalo da dovede do
eliminacije motivacionih faktora za minimiziranje poreskih obaveza kroz povećavanje udjela
davanja koja nemaju karakter plate u ukupnoj naknadi koja se daje zaposlenima. To će takoĎe
rezultovati eliminacijom prepreka za mobilnost radne snage izmeĎu dve entiteta, kao i
44
smanjivanjem administrativnih troškova za kompanije koje zapošljavaju radnike iz oba entiteta.
U kratkoročnom periodu vlade dva entiteta će postići sporazum o harmonizaciji osnove za
socijalno osiguranje i porez na dohodak graĎana, uključivanje svih dodataka koji nemaju
karakter plate u osnovu i u srednjoročnom periodu će usvojiti neophodnu legislativu za
implementaciju.
Namjeravamo da istraţimo potencijal za identifikaciju izvora dodatnih prihoda koji uključuju
nizak stepen distorzije. Konkretno, drţavne institucije BH će pripremiti dokument u kojem će
ocijeniti stepen harmonizacije akciznog reţima sa EU i susjednim zemljama. U toku
srednjoročnog perioda će biti usvojena legislativa kojom će se akcizni porezi povećati sa ciljem
harmonizacije akciznih stopa sa onima u EU i regionu i harmonizacije vanjskih tarifa BH sa
onima u EU.
U zaključku bismo ţeljeli da ponovo potvrdimo našu posvećenost svim tim reformama i u skladu
sa tim Vlada BH traţi odobravanje prvog DPL-a u okviru programa.
Sa poštovanjem,
_______________
Dragan Vrankić
Ministar financija i trezora BH
Vjekoslav Bevanda
Ministar financija Federacije BH
Aleksandar Dţombić
Ministar finansija Republike Srpske
45
B. MATRICA POLITIKA
NACRT MATRICE O POLITIKAMA ZA DPL (ZAJAM ZA RAZVOJNE POLITIKE) ZA BOSNU I HERCEGOVINU
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
Stub I Djelotvorne, efikasne i ravnopravne politike socijalne zaštite
46
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
Usmjeravanje davanja i
imovinski cenzus
1.1.a. Usvajanje na entitetskim
parlamentima Zakona o
usmjeravanju gotovinskih
davanja koji propisuje
usmjeravanje prema potrebama
(FBH, RS)
1.1.b. Usvajanje legislative na
entitetskim parlamentima
kojom se usvajaju izmjene i
dopune sljedećeg: (i) Zakona o
pravima branitelja i njihovih
obitelji FBH (SG br. 33/04, sa
izmjenama); te (ii) Zakona o
pravima ratnih vojnih invalida i
porodica palih boraca RS (SG
br. 55/07), tako da se uvodi, od
1. januara / siječnja 2011.
godine, usmjeravanje prema
potrebama u odnosu na sljedeća
davanja: (i) za ratne vojne
invalide sa stepenom
invaliditeta od 20% do 50%,
uključno; i (ii) sva obiteljska
davanja, sa izuzetkom za djecu
do 27 godina koja su u
redovnom školovanju. (FBH,
RS)
1.1.c. Usvajanje legislative na
Parlamentu FBH kojom se
usvajaju izmjene i dopune
1.2.a. Usvajanje propisa od
strane entiteta kojima se
uspostavljaju konkretni pragovi
i svi ostali parametri za
provoĎenje imovinskog
cenzusa za sva civilna, vojna i
boračka davanja (FBH, RS)
1.2.b. Podaci za HBS za 2010.
godinu prikupljeni i obraĎeni u
skladu sa vremenskim
rasporedom. (FBH, RS)
1.3.a. Završen popis za
resertifikaciju i registraciju;
daljnje prijave i provjere
kvalifikovanosti korisnika
sprovode se na osnovu revidiranih
kriterija za provoĎenje
(aproksimativnog) imovinskog
cenzusa, na zahtjev, u lokalnim
kancelarijama za socijalnu zaštitu.
(FBH, RS)
47
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
Zakona o posebnim pravima
nosilaca vojnih priznanja FBH
(SG br. 70/05) sa ciljem
uvoĎenja dohodovnog
imovinskog cenzusa od 1. maja
/ svibnja 2010. godine. (FBH)
1.1.d. Usvajanje legislative na
Parlamentu FBiH kojom se
opoziva Zakon o pravima
demobilisanih boraca i njihovih
obitelji (SG 61/06), sa
odredbom o tome da će davanja
za postojeće korisnike biti
obustavljena sa 30. aprilom /
travnjem 2010. godine. (FBH)
1.1.e. Usvajanje legislative na
Parlamentu FBiH za uvoĎenje
mehanizma koeficijenta za
sisteme davanja zasnovane na
pravima (FBH) u sljedećim
zakonima: Zakon o
usmjeravanju gotovinskih
davanja FBH 25
; Zakon o
pravima branitelja i njihovih
obitelji FBH (SG br. 33/04, sa
izmjenama)26
, Zakon o
posebnim pravima nosilaca
25
Cf 1.1.a 26
Cf 1.1.b (i)
48
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
vojnih priznanja FBH (SG br.
70/05)27
1.1.f. Usvajanje legislative na
Parlamentu FBiH za uvoĎenje
indeksacije davanja zasnovanih
na pravima u skladu sa stopom
inflacije, umjesto sa stopom
rasta plata, u sljedećim
zakonima: Zakon o
usmjeravanju gotovinskih
davanja FBH28
; Zakon o
pravima branitelja i njihovih
obitelji FBH (SG br. 33/04, sa
izmjenama)29
, Zakon o
posebnim pravima nosilaca
vojnih priznanja FBH (SG br.
70/05)30
Administriranje davanja
1.1.g. Usvajanje, na
entitetskom Parlamentu,
legislative koja propisuje
obavezno izvršavanje revizije
kvalifikovanosti za boračka
davanja zasnovana na pravima,
što će uključivati detaljan plan
za implementaciju legislative sa
jasnim skupom prioriteta za
1.2.c. Završetak, od strane
entitetskih ministarstava za
boračka pitanja, revizije
kvalifikovanosti za davanja
zasnovana na pravima,
uključujući ciljani pregled svih
boraca sa invaliditetom u
kategoriji invaliditeta od 60%
do 80% u FBH i u kategorijama
1.3.b. Objedinjeni registar
funkcioniše sa zajedničkom
softverskom i hardverskom
platformom koja omogućava
izvještavanje u stvarnom
vremenu, skladištenje podataka o
kvalifikovanosti svih podnosilaca
zahtjeva, te praćenje višestrukih
davanja za svakog korisnika.
27
Cf 1.1.c 28
Cf 1.1.a 29
Cf 1.1.b (i) 30
Cf 1.1.c
49
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
sprovoĎenje pomenute revizije
koji će uključivati, izmeĎu
ostalog, ciljani pregled svih
boraca sa invaliditetom u
kategoriji invaliditeta od 60%
do 80%. (FBH)
1.1.h. Usvajanje akcionog plana
od strane Entitetske vlade, u
obliku i sa sadrţajem
zadovoljavajućim sa stanovišta
Banke, za unapreĎivanje
sprovoĎenja revizija sadašnjeg
statusa i prava ratnih vojnih
invalida, uključujući sve ratne
vojne invalide u kategorijama
invaliditeta od 1 do 10 i porodice
palih boraca. (RS)
invaliditeta od 1 do 10 u RS.
(FBH, RS)
1.2.d. Revidirani funkcionalni i
institucionalni aranţmani
odobreni od strane
ministarstava finansija FBH i
RS za rad integrisanih baza
podataka. (FBH, RS)
(FBH, RS)
Stub II Politike vezane za plate i zapošljavanje u javnom sektoru kao podrška rastu i fiskalnoj odrţivosti
Upravljanje platnim fondom 2.2.a. Konsolidirani platni fond
u javnom sektoru BH u 2010.
godini se odrţava na
konstantnom nivou, izraţeno
kao procenat BDP-a (u
poreĎenju sa nivoima sa kraja
decembra / prosinca 2009.
godine) i prosječna stopa bruto
plata se ne povećava više od
inflacije.
2.3.a. Konsolidirani platni fond u
javnom sektoru BH u 2011.
godini se smanjuje za barem 0,4
procentna poena BDP-a (u
poreĎenju sa krajem 2009.
godine) i prosječna stopa bruto
plata se ne povećava više od
inflacije.
Platne strukture,
konzistentnost i
konkurentnost
2.1.b. (i) Usvajanje legislative
na Parlamentu FBH kojom se
uvode izmjene i dopune
2.3.b. Vijeće ministara BH i
entitetske vlade ocjenjuju
implementaciju svojih
50
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
Federalnog zakona o Agenciji
za drţavnu upravu (ADS) tako
da se toj agenciji daje
ovlaštenje da odrţava bazu
podataka za sve drţavne
sluţbenike i zaposlenike u
Federaciji bez obzira na nivo
vlasti, i (ii) izdavanje
ministarske uredbe koja
zahtijeva da ADS u RS i FBH
izvještavaju o detaljnim
statistikama na godišnjem
nivou o upravljanju ljudskim
potencijalima, uključujući
protok, zapošljavanje i
napredovanje u sluţbi. (FBH,
RS)
2.2.c. Usvajanje legislative od
strane BH i entiteta sa ciljem
usvajanja novih ili izmijenjenih
i dopunjenih zakona o platama
koji su transparentniji i bolje
povezuju plate s
odgovornostima, a entitetske
vlade dodjeljuju ugovor na
tenderu za nezavisnu anketu o
visini plata, koja treba da bude
sprovedena 2010. godine, sa
ciljem mjerenja vanjske
konkurentnosti plata. (BH,
FBH, RS)
odgovarajućih zakona o platama u
javnom sektoru i propisa i
predlaţu izmjene i dopune
relevantnih zakona i propisa, sa
ciljem unapreĎivanja njihove
djelotvornosti u nagraĎivanju
uspješnosti u radu.
51
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
Stub III Mjere vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje kao podrška konkurentnosti
Doprinosi za zdravstveno
osiguranje
3.2.a. Usvajanje od strane
Federacije legislative kojom se
smanjuje stopa doprinosa za
zdravstveno osiguranje za broj
procentualnih poena koji je u
skladu sa konstantnim udjelom
prihoda od zdravstvenog
osiguranja u BDP-u i tako da
podlijeţe budţetskom
ograničenju dogovorenom kroz
Stand by aranţman MMF-a.
(FBH)
3.3.a. Usvajanje od strane
Federacije legislative kojom se
smanjuje stopa doprinosa za
zdravstveno osiguranje za broj
procentualnih poena koji je u
skladu sa konstantnim udjelom
prihoda zdravstvenog osiguranja u
BDP-u i tako da podlijeţe
budţetskom ograničenju
dogovorenom kroz Stand by
aranţman MMF-a. (FBH)
3.3.b. Razdvajanje naknada za
zdravstveno osiguranje za
nezaposlene koji nemaju pravo da
primaju davanja za nezaposlene u
Federaciji od uloge i odgovornosti
sluţbi za zapošljavanje i
prenošenje na prikladniju
agenciju. (FBH)
UsklaĊivanje osnovice
socijalnih doprinosa
3.2.b. Usvojena legislativa, od
strane entiteta, koja u
potpunosti usklaĎuje osnovice
za socijalne doprinose i porez
na lični dohodak izmeĎu
Federacije i Republike Srpske i
uključuje sva davanja koja
nemaju karakter plata u
osnovice. (FBH, RS)
52
Interesno podruĉje DPL1 DPL2 DPL 3
UsklaĊivanje indirektnog
oporezivanja
3.2.c. Usvajanje, od strane BH,
legislative sa ciljem povećanja
akciza i usklaĎivanje sa tim
vezanih stopa sa onima u EU i
susjednim zemljama. (BH)
3.2.d. Usvajanje novog Zakona
o carinama, koji usklaĎuje
vanjske tarife BiH sa tarifama
EU. (BH)
3.3.c. Vijeće ministara BH će
pripremiti procjenu koja utvrĎuje
troškove i koristi od uvoĎenja
viših stopa PDV-a za luksuznu
robu. Ukoliko procjena pokaţe da
će procijenjene koristi premašiti
procijenjene troškove uvoĎenja
više stope, BH će usvojiti zakon o
izmjenama i dopunama Zakona o
porezu na dodatnu vrijednost BH
(„Sluţbeni glasnik Bosne i
Hercegovine“, br. 9/05 i 35/05),
sa ciljem povećavanja stope za
luksuznu robu u skladu sa
pomenutom procjenom. (BH)
53
ŢELJENI DUGOROĈNI
CILJ INDIKATORI ISHODA
(polazna godina 2008.)*
Stub I Reforma socijalnih davanja i davanja u sluĉaju nezaposlenosti Usmjeravanje i imovinski cenzus
Značajan stepen prelaska sa sistema
mreţa socijalne sigurnosti zasnovanih na
pravima na usmjerene sisteme, što
unapreĎuje opštu raspodjelu socijalnih
transfera.
Incidencija davanja (preciznost
usmjeravanja) unapreĎena je, pri čemu
povećan procenat davanja ide onima koji
su u siromašnijim petinama stanovništva
Administriranje davanja
Djelotvornije i efikasnije administriranje
socijalnih davanja
DPL 1 DPL 2 DPL 3 Procenat transfera koji doseţu do najsiromašnije petine (preciznost usmjeravanja)
povećava se sa tekućeg nivoa od 17% na 40% do 2012. godine.
Neto inkrementalni efekat svih mjera u okviru Stuba I na siromaštvo je smanjenje
stope siromaštva, prema broju siromašnih, koje odgovara smanjenju od 1,2
procentualna poena.**
Fiskalne uštede proistekle iz svih mjera u Stubu I će kombinovano iznositi 1,8%
BDP.
Fiskalne uštede koje proističu iz pojedinačnih mjera iz Stuba I:
Eliminacija davanja za demobilisane borce u FBH: godišnje fiskalne uštede
od 2010. godine pa nadalje: 0,53% BDP-a
UvoĎenje imovinskog cenzusa za davanja za nosioce odlikovanja u FBH:
godišnje fiskalne uštede od 2010. godine pa nadalje: 0,04% BDP-a
UvoĎenje imovinskog cenzusa za ratne vojne invalide sa ispod 60%
invaliditeta i porodice palih boraca: godišnje fiskalne uštede od 2011. godine
pa nadalje: 0,63% BDP-a
UvoĎenje imovinskog cenzusa za civilna davanja za lica sa invaliditetom od
60% do 80% u FBH: godišnje fiskalne uštede od 2011. godine pa nadalje:
0,31% BDP-a
SprovoĎenje revizije kvalifikovanosti za sva civilna i vojna davanja za lica
sa invaliditetom: godišnje fiskalne uštede od 2011. godine pa nadalje: 0,22-
0,36% BDP-a
Značajan stepen eliminacije dvostrukog korištenja socijalnih davanja.
Poduplavanja i greške vezane za davanja smanjene i dokumentovane.
Stub II Reforma rukovoĊenja platama i platnim fondom u javnom sektoru
Platni fond
Ukupni troškovi vezani za osoblje
predstavljaju manji teret ua makro-
ekonomsku stabilnost i u većoj su mjeri
usklaĎeni sa prosjekom za EU.
Struktura plata, konzistentnost i
konkurentnost
Sistem plata je transparentniji, interno
ravnopravan i daje motivaciju za dobru
uspješnost rada na djelotvorniji način.
DPL 1 DPL 2 DPL 3 Konsolidirani platni fond
u javnom sektoru u 2010.
godini se odrţava na
konstantnom nivou,
izraţeno kao procenat
BDP-a (u poreĎenju sa
nivoima sa kraja
decembra / prosinca
2009. godine) i prosječna
stopa bruto plata se ne
povećava više od
inflacije.
Konsolidirani platni fond
u javnom sektoru u 2011.
godini se smanjuje za
barem 0,4 procentnih
poena BDP-a (u
poreĎenju sa krajem
2009. godine)
Smanjuje se stepen
odstupanja izmeĎu
platnog fonda u BH i EU
u odnosu na BDP. Udio dodataka izraţen kao procenat platnog fonda se
znatno smanjuje; odstupanja u platama izmeĎu sličnih
radnih mjesta se smanjuju; stepen kompresije izmeĎu
radnih mjesta koja zahtijevaju visoke kvalifikacije i
radnih mjesta koja zahtijevaju niske kvalifikacije se
povećava
Stub III Mjere vezane za socijalne doprinose i indirektno oporezivanje kao podrška konkurentnosti
Socijalni doprinosi
Sistem socijalnih doprinosa je pravičan i
ne predstavlja značajan teret za
konkurentnost preduzeća i zapošljavanje
u zvaničnom sektoru
DPL 1 DPL 2 DPL 3
Stopa doprinosa za
zdravstveno osiguranje u
Federaciji je barem 3
procentna poena niţa od
sadašnje (17 posto bruto
plate)
54
Indirektno oporezivanje
Manje opterećenje direktnog
oporezivanja na preduzeća, povećan
stepen motivacije za prelazak u zvanični
sektor iz sive ekonomije i pravičniji
sistem finansiranja zdravstva.
Reţimi PDV-a, akciza i carinskih daţbina su efikasni i
relativno harmonizovani sa reţimima u EU i u regionu
Akcizni porezi su povećani i u većoj mjeri su
usklaĎeni sa sistemima u regionu, uvedena je viša
stopa PDV-a na luksuznu robu, a carinska tarifa BH je
u potpunosti sa onom u EU.
* U tabeli se kao pretpostavka uzima da će mjere predviĎene u seriji 3 DPL zajma stupiti na snagu u toku 2010,
2011. i 2012. godine, redom.
** Iako bi odreĎene mjere iz Stuba I imale neznatno negativne efekte na siromaštvo, ukupni efekat je smanjivanje
siromaštva i on se pripisuju sljedećem: a) boljem usmjeravanju socijalnih davanja, i b) fiskalnoj konsolidaciji za
koju se očekuje da će rezultovati pozitivnim inkrementalnim uticajem na rast. Konkretno, u RS se očekuje da će
očekivane uštede od 0,21% BDP-a BH biti korištene za povećavanje obuhvata dobro usmjerenih programa.
Očekuje se da će ta mjera da doprinese smanjenju siromaštva od 0,23 procentna poena za cijelu BH. Uštede od oko
1,6% BDP-a u Federaciji koristiće se za smanjivanje fiskalnog deficita za odgovarajući iznos. Empirijske studije su
pokazale da smanjenje fiskalnog deficita za jedan procentni poen dovodi do 0,46 procentnih poena inkrementalnog
rasta svake godine. To povlači da bi 1,6 procentnih poena BDP-a uštede u Federaciji dodalo još 2,3 procentna
poena BDP-a rastu u toku trogodišnjeg perioda implementacije programa DPL. Simulacije koje su sprovedene
korištenjem podataka iz Ankete o budţetu domaćinstava za BH pokazuju da će kombinovani efekti mjera vezanih
za politike u okviru serije zajmova DPL (tj. bolje usmjeravanje i ojačan rast) dovesti do neto inkrementalnog
smanjenja siromaštva od 1,2 procentnih poena.
55
C. BILJEŠKA O ODNOSIMA SA FONDOM
Biće dostavljena odvojeno, nakon konsultacija u okviru pregleda Stand-by aranţmana MMF-a
koji se planira za 24. mart / oţujak 2010. godine.
57
D. POTROŠNJA NA GOTOVINSKE TRANSFERE SOCIJALNE ZAŠTITE KOJI NISU VEZANI ZA
OSIGURANJE U milionima KM
2005. 2006. 2007. 2008.a Ministarstvo
b Tip
c
Federacija BH
Boračka davanja
Invalidnina za ratne vojne
invalide 151 151 172,3 113,9 M, boračkih pitanja R
Davanja za porodice palih boraca 150 150 152,8 221,2 M. boračkih pitanja R
Davanja za demobilisane borce 0 0 60,7 0d M. rada/Kanton
e R
Davanja za nosioce priznanja 0 17 17 19 M. boračkih pitanja R
Razno 0 4,5 0 2,5 M. boračkih pitanja R
Ukupno 301 322,5 402,8 356,6
Civilna davanja
Socijalna pomoć 33,8 31,9 24,7 39,3 Kanton M
Dječiji dodatak 30,8 33,1 35,8 41,9 Kanton M
Neratni invalidi 0 30 124,8 157,7 M. rada R
Civilne ţrtve rata 0 9 42,3 40 M. rada R
Razno 0 25 0 0 M. rada
Ukupno 64,6 129 227,6 278,9
Sveukupno za FBH 365,6 451,5 630,4 635,5
2005. 2006. 2007. 2008. Ministarstvo Tip
Republika Srpska
Boračka davanja
Davanja za RVI i porodice palih boraca 106.6 112,5 130 127 M. boračke zaštite R
Specijalni dodatak 0 0 10 12 M. boračke zaštite R
Davanja za nosioce priznanja 0 0 0,4 1,9 M. boračke zaštite R
Razno 5,5 5,3 4,8 3,3 M. boračke zaštite
Ukupno 112,1 117,8 145,2 144,2
Civilna davanja
Socijalna pomoć 10,4 10 7,5 8
M. socijalne zaštite
/Opština M
Dječiji dodatak 25,1 37,5 38,4 39,5 M. socijalne zaštite /Fondf M
Razno 0 1,5 0 0 M. socijalne zaštite
Ukupno 35,5 49 45,9 47,5
147,6 166,8 191,1 191,7 Sveukupno za RS
a. Podaci za 2008. godinu odnose se na planirane iznose / iznose predviĎene budţetom. Podaci za sve druge godine
odnose se na ostvarene iznose.
b. Relevantne institucije: Ministarstvo rada i socijalne politike (FBH), Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite (RS),
Ministarstvo za boračka pitanja (FBH), te Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite (RS).
c. Tip: davanje zasnovano na pravima (R), davanje zasnovano na imovinskom cenzusu (M).
d. Iako se u budţetu FBH ta stavka ne pominje, procjenjuje se da bi 170 miliona KM bilo potrebno za finansiranje
obaveza koje bi se stvorile kao rezultat tog relevantnog zakona kojim je to davanje uvedeno 2006. godine.
e. Ovu stavku su zajednički finansirali Vlada FBH i vanbudţetski fondovi za zapošljavanje FBH i kantona.
f. Ovu stavku su zajednički finansirali vanbudţetski Fond dječije zaštite sa podrškom iz Vlade RS.
58
E. FISKALNE UŠTEDE KOJE REZULTUJU IZ MJERA VEZANIH ZA GOTOVINSKE TRANSFERE
Predloţena mjera
Iznos davanja
(ukupni
troškovi na
godišnjem
nivou u
milionima
KM)
Davanja po
osobi na
mjeseĉnom
nivou (u KM)
Iznos
davanja (u
% BDP-a)
Iznos
davanja
(% ukupnih
transfera za
domaćinstva)
Procijenjeno
smanjenje
davanja
(u
milionima
KM)
Procijenjeno
smanjenje
davanja
(u % BDP-
a)
I Mjere kojima se uvode promjene legislative sa fiskalnim efektima od januara / siječnja 2010.
godine
Ukidanje davanja za
demobilisane borce (FBH)
131
150
0,53
8,3
131
0,53
UvoĎenje dohodovnog
cenzusa za davanja za
nosioce priznanja (FBH) 19 80-400 0,08 1,2 10 0,04
II Mjere kojima se uvodi tip imovinskog cenzusa sa fiskalnim efektima od januara / siječnja 2011.
godine
UvoĎenje imovinskog
cenzusa za davanja za:
ratne vojne invalide sa
stepenom invaliditeta ispod
60% i porodice palih
boraca 462 20-1,800 1,9 29,2 155,7 0,63
UvoĎenje imovinskog
cenzusa za davanja za lica
sa invaliditetom sa
stepenom invaliditeta 60-
80% i uvoĎenje
imovinskog cenzusa* 157,7 43-149 0,64 10,0 61,8 0,25
UvoĎenje imovinskog
cenzusa za civilne ţrtve
rata 40 do 1.260 0,16 2,53 14,8 0,06
III Sprovođenje revizije kvalifikovanosti za korisnike davanja za ratne vojne invalide i davanja za
civilni invaliditet (1 godina za završavanje)
SprovoĎenje revizije
kvalifikovanosti korisnika
za sva civilna i vojna
invalidska davanja 360 20-1.800 1,4 22,5 53-90 0,22-0,36
Ukupne procijenjene uštede u okviru programa 1,8
IV Usvajanje okvirnog zakona o usmjeravanju gotovinskih transfera
Vjerovatno je da će ova mjera proizvesti značajne fiskalne uštede, ali njihova veličina se u ovoj fazi ne moţe odrediti,
pošto će to zavisiti od konkretnih pragova koji treba da budu uspostavljeni u okviru sekundarne legislative.
To će dovesti do uvoĎenja objedinjenog informacionog sistema za sva gotovinska davanja, što će sprijećiti “dvostruko
korištenje” i smanjiti prilike za prevare.
To će eliminisati diskreciona ad hoc davanja kroz propisivanje da sva gotovinska davanja moraju biti zasnovana na
zakonskim aktima.
To će dovesti do smanjivanja mogućnosti za prihvatanje “populističke” legislative pošto propisuje sljedeće preduslove za
usvajanje sve nove legislative kojom se uvode gotovinska davanja:
o detaljne procjene troškova
o identifikacija izvora finansiranja
o mišljenje Ministarstva finansija o fiskalnim efektima
59
*Pošto je postalo evidentno da se davanja za civilna lica sa invaliditetom ne mogu finansirati i da, prema
tome, nisu odrţiva, Parlament Federacije je u martu / oţujku 2009. godine usvojio izmjene i dopune
Zakona o pravima civilnih lica sa invaliditetom, kojim su eliminisana davanja za korisnike sa stepenom
invaliditeta od 60-80 posto, a zadrţana su samo davanja za korisnike sa stepenom invaliditeta od 90-100
posto. Vlada Federacije ima za cilj da ponovo uvede davanja za lica sa invaliditetom od 60-80 poto i
planira da uvede imovinski cenzus za sva davanja za civilna lica sa invaliditetom, sa izuzetkom
invalidnina za korisnike kojima je potrebna njega drugog lica. Polazna godina za naše procjene nivoa
ušteda je 2008. Stvarne uštede će, u stvari, biti veoma male ili čak negativne, pošto će davanja biti ponovo
uvedena za lica sa invaliditetom sa stepenom invaliditeta ispod 90 posto.
Uzevši 2008. kao baznu godinu, ukupne procijenjene uštede u okviru programa iznosiće oko 1,8
procenata BDP-a. Taj iznos uključuje uštede za koje se očekuje da će se materijalizovati u 2010. i 2011.
godini. Procjena uključuje projicirane uštede u okviru sve tri kategorije mjera u prethodnoj tabeli.
Procjena ne uključuje potencijalne uštede koje bi mogle da uslijede nakon usvajanja i implementacije
Okvirnog zakona o usmjeravanju gotovinskih transfera, koje bi mogle da budu značajne, ali čiju veličinu
je teško procijeniti u ovoj fazi. TakoĎe, procjena ne uključuje potencijalne uštede vezane za značajan broj
ad hoc programa transfera na kantonalnom nivou.
Ukupne uštede od transfera za domaćinstva vjerovatno će biti manje od ušteda vezanih za
program, pošto bi institucije mogle da poţele da preusmjere neke od ušteda na povećavanje
programa koji su usmjereni na siromašniji segment stanovništva. To bi bilo posebno poţeljno u RS,
gdje ukupna potrošnja na transfere domaćinstvima (3,5% entitetskog BDP-a) nije visoka, ali je za sada
loše usmjeravana. Ceteris Paribus, potrošnja na transfere domaćinstvima nakon ostvarivanja ušteda
vezanih za program, na nivou od 1,8 posto BDP-a, iznosila bi 4,6 posto BDP-a.
Kljuĉne pretpostavke:
1) 2008. godina se koristi kao bazna godina za brojčano izraţavanje fiskalnog uticaja pojedinačnih
mjera.
2) Privremene mjere štednje u okviru programa MMF-a, prema kojima je većina gotovinskih
davanja smanjena za 10 posto, a neka ad hoc davanja su potpuno eliminisana, ne razmatraju se.
3) Iako je vjerovatno da se broj korisnika za neke od sistema promijenio od 2008. godine, uzeli smo
kao pretpostavku daje broj korisnika u svakom sistemu isti kao i u 2008. godini.
4) Pretpostavka o programima kojima se uvodi imovinski cenzus je da će davanja biti eliminisana
ako se daju za najbogatijih 50 posto domaćinstava.
5) Revizije kvalifikovanosti korisnika rezultovale bi smanjenjem broja kvalifikovanih za 15-25
posto. Ta pretpostavka je bazirana na diskusijama sa institucijama BH, posebno sa Zavodom za
invaliditet u Federaciji, te rezultatima revizija koje su već završene za manju grupu korisnika.
6) Procjene ušteda ne uzimaju u obzir činjenicu da će neke od mjera imati zajednički nazivnik (npr.
Da davanja za odreĎene korisnike neće biti podloţna imovinskom cenzusu pošto će pravo na njih
biti izgubljeno kao rezultat revizije). Prema tome, stvarne uštede će biti manje do stepena do kog
će isti korisnici i ista davanja biti pod uticajem više različitih mjera.