1
MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGODepartament Koordynacji Programów Regionalnych
Warszawa, listopad 2007
RAPORT
O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
Wydawca:Ministerstwo Rozwoju Regionalnegoul. Wspólna 2/4, 00-926 Warszawawww.mrr.gov.plwww.funduszestrukturalne.gov.plISBN: 978-83-60916-87-2
Projekt jest współfi nansowany ze środków Unii Europejskiej
Autorzy:Agnieszka Bąk, Roman Chmielewski, Marta Krasowska, Monika Piotrowska, Anna Szymborska(Departament Koordynacji Programów Regionalnych)
3
SPIS TREŚCIRozdział I. Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006 ................................... 13
1.1 Sytuacja makroekonomiczna Polski .............................................................. 13
1.2 Zróżnicowania międzyregionalne ................................................................... 22
1.2.1 Rozwój gospodarczy ..................................................................................... 22
1.2.2 Wydajność i rynek pracy ............................................................................... 28
1.2.3 Inne czynniki zróżnicowania rozwoju regionalnego ....................................... 34
1.2.4 Konkurencyjność regionów ........................................................................... 36
Rozdział II. Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006 ................ 41
2.1 Uwarunkowania rozwoju polityki regionalnej ........................................... 41
2.2 Dokumenty strategiczne polityki regionalnej ............................................ 46
2.2.1 Rządowe dokumenty strategiczne ................................................................ 46
2.2.2 Strategie rozwoju województw ...................................................................... 53
2.3 Instrumenty realizacji celów strategicznych ............................................ 54
2.3.1 Program wsparcia i kontrakty wojewódzkie .................................................. 54
2.3.2 Instrumenty wsparcia przedakcesyjnego ...................................................... 59
2.3.3 Programy współfi nansowane z funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności .................................................................................... 67
2.3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych ..................................... 74
Rozdział III. Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski
w latach 2000-2006 .............................................................................. 83
3.1 Kontrakty wojewódzkie ................................................................................ 86
3.1.1 Finansowanie kontraktów wojewódzkich ...................................................... 87
3.1.2 Poziom realizacji kontraktów wojewódzkich ................................................. 89
3.1.3 Współfi nansowanie kontraktów wojewódzkich przez samorządy ................. 92
3.1.4 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach kontraktów wojewódzkich ........... 94
3.1.5 Inwestycje wieloletnie w ramach kontraktów wojewódzkich ......................... 97
3.1.6 Czynniki regionalnego zróżnicowania wykonania
kontraktów wojewódzkich ...........................................................................100
3.1.7 Znaczenie kontraktów wojewódzkich w kontekście polityki rozwoju
regionalnego ................................................................................................ 101
3.2 Programy przedakcesyjne .......................................................................102
3.2.1 Phare SSG 2000-2003 ................................................................................ 102
3.2.2 Phare CBC ............................................................................................109
3.2.3 SAPARD ................................................................................................112
3.2.4 Wydatki z pomocy przedakcesyjnej ogółem .........................................120
3.3 Wykorzystanie środków w ramach programów
współfi nansowanych z funduszy strukturalnych
i funduszu spójności UE .......................................................................121
3.3.1 Dofi nansowanie z UE według programów operacyjnych,
inicjatyw oraz z Funduszu Spójności ....................................................123
3.3.2 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach funduszy UE ........................132
3.3.3 Główni benefi cjenci funduszy unijnych .................................................138
3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych .......................143
3.4.1 Pomoc publiczna ...................................................................................143
3.4.2 Specjalne strefy ekonomiczne ..............................................................151
3.4.3 Regionalne programy rządowe .............................................................152
Rozdział IV. Polityka regionalna a rozwój regionalny ....................................157
Rekomendacje ....................................................................................................166
Spis tabel ...........................................................................................................170
Spis map ............................................................................................................171
Spis wykresów ...................................................................................................173
Wykaz skrótów ...................................................................................................175
Spis źródeł .........................................................................................................178
5
Wstęp
WSTĘP
Wprowadzenie
Raport o rozwoju i polityce regionalnej stanowi kolejny rządowy dokument ana-
lityczny dotyczący polityki regionalnej w Polsce. W pierwszym raporcie przygoto-
wanym w 1995 r. przez Centralny Urząd Planowania przedstawiono w stosunko-
wo niewielkim zakresie podstawy programowe i realizację polityki regionalnej na tle
krajowych i międzynarodowych uwarunkowań rozwoju regionalnego. W następnym
dokumencie, opracowanym na zlecenie rządu przez specjalnie do tego celu po-
wołany Zespół Zadaniowy, nakreślono pierwszą wizję rozwoju polityki regionalnej
w Polsce w warunkach ewentualnego członkostwa w UE. Sytuację przed akcesją
omówiono także w Raporcie o polityce regionalnej, przygotowanym w 2004 r.
w Ministerstwie Gospodarki i Pracy. Stanowił on syntetyczną ocenę systemu polityki
regionalnej w Polsce. Jego celem był przegląd najważniejszych dokonań oraz prze-
analizowanie strategicznych uwarunkowań polityki regionalnej. W części końcowej
sformułowano wnioski i rekomendacje oraz wykaz działań niezbędnych do stworze-
nia warunków przekształceń i efektywnego wdrażania modelu polityki regionalnej.
W 2007 r. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego powstał ostatni raport: Ocena
postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, który odnosił się do
oceny konwergencji Polski w głównych obszarach społeczno-gospodarczych oraz
instytucjonalno-regulacyjnych w kontekście UE.
Do końca 2009 r. powinien natomiast zostać przygotowany strategiczny raport
z realizacji polityki spójności, w którym zostanie poddany analizie wpływ projektów
współfi nansowanych z funduszy europejskich na realizację celów polityki. Obowią-
zek sporządzenia tego dokumentu przez Polskę i inne kraje członkowskie UE wyni-
ka z art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
6
Niniejszy Raport o rozwoju i polityce regionalnej stanowi istotny wkład do dys-
kusji nad raportem strategicznym. Nawiązuje on i aktualizuje informacje zawarte
w raporcie z 2004 r. Podobnie jak ostatni raport MRR z 2007 r. odnosi się do zna-
czenia środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, ale nie ogranicza
się wyłącznie do niego, dzięki czemu daje szersze spojrzenie na rozwój i politykę
regionalną w Polsce.
Mając na względzie dynamikę procesów rozwojowych opisywanych w układach
regionalnych, planuje się opracowywanie cyklicznych edycji Raportu o rozwoju
i polityce regionalnej co 2-3 lata.
Przedmiot, cel, zakres i układ Raportu
Przedmiotem Raportu jest krajowa polityka regionalna (interregionalna), która sta-
nowi część polityki rozwoju kraju i powinna dotyczyć wyłącznie zagadnień o znacze-
niu ogólnokrajowym lub ponadregionalnym. W mniejszym stopniu Raport odnosi
się do polityki prowadzonej przez samorządne władze regionów na swoim terenie
(polityka intraregionalna), nawiązując do niej jedynie w obszarach współpracy władz
rządowych i samorządowych1.
W rozważaniach na temat modelu krajowej polityki regionalnej przewijają się dwa
cele, jakie powinny być realizowane za pomocą przyjętego modelu: wydajność
i równość. Pierwszy z celów odnosi się do założeń teorii rozwoju endogennego (we-
wnętrznego, oddolnego) i podkreśla znaczenie wewnętrznych czynników rozwoju,
upatrując rolę polityki regionalnej we wspieraniu tych regionów, które są w stanie na-
jefektywniej wykorzystać udzielone im wsparcie. Innymi słowy, wynikający z takich
założeń skrajny model polityki proefektywnościowej polega na wspieraniu środkami
publicznymi tylko najbardziej konkurencyjnych regionów – tzw. lokomotyw wzrostu.
Drugi cel polityki regionalnej związany z wyrównywaniem różnic, opiera się na za-
łożeniach teorii rozwoju egzogennego (indukowanego, odgórnego), podkreślającej
wagę czynników zewnętrznych (m.in. interwencji rządowych, inwestycji zewnętrz-
nego przedsiębiorcy) w tworzeniu impulsów rozwojowych pobudzających regiony.
Podkreśla się konieczność zaindukowania pierwszego bodźca, który uruchomi pro-
ces rozwoju. Podejście takie implikuje konieczność bieżącej redystrybucji środków
na rzecz obszarów problemowych w celu przeciwdziałania ich marginalizacji2.
1 Defi nicje polityki inter- i intraregionalnej za: Gorzelak G., 2007, Rozwój – region – polityka [w:] Gorzelak G., Tucholska A. (red.), Rozwój, region, przestrzeń, MRR, Warszawa
2 Na podstawie: Szul R., 2007, Teorie i koncepcje w polityce regionalnej [w:] Gorzelak G., Tucholska A. (red.), Rozwój, region, przestrzeń, MRR, Warszawa
7
Wstęp
Połączenie obu celów daje szansę na osiągnięcie wzrostu gospodarczego kraju
dzięki innowacyjnym regionom, przy jednoczesnym zagwarantowaniu trwałości
tego rozwoju poprzez zapobieganie marginalizacji obszarów problemowych. No-
woczesny model polityki regionalnej czerpie zatem zarówno z teorii rozwoju endo-
gennego, jak i egzogennego. Polega na wspieraniu potencjałów własnych (silnych
stron) poszczególnych regionów, a nie tylko „lokomotyw wzrostu” oraz jednocześ-
nie wspieraniu słabych ich stron, w celu podniesienia atrakcyjności regionów jako
miejsc pracy i zamieszkania.
Celem Raportu jest ocena, w jakim stopniu kształtujący się w Polsce w latach
2000-2006 model polskiej polityki regionalnej zawierał oba elementy: zapobieganie
marginalizacji obszarów problemowych oraz wspieranie konkurencyjności „lokomo-
tyw wzrostu”. Jeśli polski model uwzględniał je w równym stopniu, to największe
wsparcie powinny otrzymać zarówno najbiedniejsze jak i najbogatsze (najbardziej
atrakcyjne) województwa.
Z tak nakreślonego celu wynika układ Raportu, który ma charakter trójdzielny.
Pierwsza część (rozdział I) odnosi się do uwarunkowań rozwoju regionalnego
w Polsce w latach 2000-2006. Jej celem było zidentyfi kowanie regionów słabych
ekonomicznie i regionów najbardziej konkurencyjnych w skali Polski oraz prześle-
dzenie dynamiki ich rozwoju w okresie, kiedy udostępniono im środki wsparcia.
Na tej podstawie nie można było jednak stwierdzić, że poziom i dynamika rozwoju
województw wpływa na wielkość alokowanych środków wsparcia. Ocena wpływu
inwestycji rzeczowych i procesów rozwojowych wówczas zainicjowanych będzie
podlegać ocenie w dłuższej perspektywie czasowej: można natomiast wskazać,
przy jakiej skali zróżnicowań międzyregionalnych i procesach w nich zachodzących
podejmowano decyzje związane z przestrzenną alokacją środków.
Druga cześć Raportu odnosi się do zagadnień modelu (krajowej) polityki regional-
nej w Polsce. W rozdziale II skoncentrowano się na charakterystyce modelu polityki
pod kątem tego, w jakim stopniu uwzględniał on elementy modelu polityki wyrów-
nawczej i proefektywnościowej. Wskazano uwarunkowania modelu polityki regio-
nalnej w Polsce, przedstawiono dokumenty strategiczne i instrumenty ich realizacji.
Charakterystyki dokumentów strategicznych dokonano przede wszystkim po to,
aby określić, jakie znaczenie odgrywały w nich cele związane z konkurencyjnością
i przeciwdziałaniem marginalizacji, a charakterystyki instrumentów ich realizacji
– aby zwrócić uwagę na kryteria podziału środków na te cele. W rozdziale III sku-
piono się na nakładach fi nansowych poniesionych na wdrażanie przyjętego modelu
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
8
polityki regionalnej. Na podstawie analizy przestrzennego zróżnicowania alokacji
środków wsparcia w ramach poszczególnych instrumentów oraz ogółem dokonano
próby oceny, czy zróżnicowanie przestrzenne nakładów fi nansowych na realizację
polityki regionalnej oddawało charakter modelu, jaki wynikał z dokumentów strate-
gicznych. Na podstawie struktury środków według tematycznych obszarów wspar-
cia (m.in. infrastruktura, kapitał ludzki, innowacyjność) pokazano kierunki realizacji
polityki w regionach.
W trzeciej części Raportu odniesiono do siebie zróżnicowanie rozwoju w regionach,
model polityki regionalnej oraz rzeczywiste nakłady fi nansowe skierowane do re-
gionów (opisane w części 1. i 2.). Na tej podstawie zweryfi kowano, na ile wdrażana
w latach 2000–2006 polityka rozwoju regionalnego wykazała w swoich założeniach
i w praktyce zgodność z założeniami modelu proefektywnościowego, a na ile była
zgodna z założeniami modelu wyrównawczego.
Raport zamykają rekomendacje dla polityki regionalnej w Polsce, które wynikają
z przeprowadzonych analiz modelu polityki i rozwoju regionalnego.
Uwarunkowania przygotowania Raportu
Należy wspomnieć o wyzwaniach przy realizacji celu Raportu, które miały swo-
je źródło w ograniczeniach wynikających z dostępnych zasobów statystyki regional-
nej oraz danych z monitoringu i sprawozdawczości. W ich następstwie konieczne było
przyjęcie jako podstawy prac nad Raportem ograniczonego zestawu wskaźników
oraz zawężenie skali analiz zróżnicowań przestrzennych rozwoju i alokacji środków
wsparcia. Do najważniejszych trudności w tym zakresie należały m.in.:
1. Problem dostępności i kompletności danych statystycznych
Statystyka publiczna reprezentowana przez Główny Urząd Statystyczny i jego agen-
dy nie dysponowała niektórymi danymi w ujęciu regionalnym3, choć należy zauwa-
żyć, że nastąpiła w tym zakresie znaczna poprawa. Poprawę zanotowano prze-
de wszystkim dzięki postępującemu procesowi dostosowywania polskiej statystyki
publicznej do wymogów Eurostat. Działania podjęte przez Eurostat doprowadziły do
zwiększenia zakresu dostępnych i porównywalnych danych na poziomie jednostek
3 Niedostępne są m.in. dane dotyczące dynamiki regionalnego PKB w cenach stałych, aktualne dane o skali migracji zagranicznych, skali i zasięgu dojazdów i czasowych migracji do pracy w ramach kraju, wielkości inwestycji greenfi led w poszczególnych regionach.
9
Wstęp
NTS-2 i NTS-34 w skali wszystkich krajów UE-27. Dynamiczny rozwój statystyki
regionalnej i metod analitycznych był możliwy dzięki wykorzystaniu nowoczesnych
technik teleinformatycznych. Ze względu jednak na koszty prowadzenia badań, za-
kres dostępnych informacji statystycznych był znacznie mniejszy na bardziej szcze-
gółowym poziomie NTS-3 w porównaniu do NTS-2. W przypadku Polski dane staty-
styczne w powyższych przekrojach udostępniono na stronach internetowych Głów-
nego Urzędu Statystycznego (GUS) i Eurostat.
Problemem było również to, że w niewielkim stopniu statystyka regionalna wykorzy-
stywała dane administracyjne gromadzone m.in. przez Zakład Ubezpieczeń Spo-
łecznych (ZUS), urzędy skarbowe czy banki. Nie były one ani upubliczniane, jak
również nie tworzyły spójnej bazy danych. Istotnym mankamentem był również nie-
dostateczny poziom rozwoju statystyki dotyczącej małych i średnich przedsiębiorstw
(np. dane dotyczące wielkości zatrudnienia czy wielkości produkcji przemysłowej).
Sytuacja ta wpłynęła na zakres analizy zróżnicowań regionalnych wykonanych na
potrzeby Raportu.
2. Problem podziału kraju na jednostki terytorialne odzwierciedlający rze-czywiste zróżnicowanie poziomu rozwoju
Ze względu na dostępność i kompletność danych statystycznych w omawianych
ramach czasowych, na potrzeby Raportu zostały przeprowadzone analizy zróżni-
cowań regionalnych przede wszystkim w układzie województw (NTS-2), będących
podmiotami polityki regionalnej.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dwojaki sposób traktowania regionów
w Raporcie. Po pierwsze, w kontekście modelu polityki regionalnej regiony rozu-
miane są jako jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące równocześnie pod-
mioty polityki interregionalnej. W drugim ujęciu, regiony są traktowane jako podsta-
wowe jednostki agregacji danych, przede wszystkim środków wsparcia, które trafi ły
do różnych benefi cjentów zlokalizowanych na terenie danego województwa. Zatem
podział środków w układzie regionalnym obrazuje nie tylko wartość środków, któ-
re zostały pozyskane przez poszczególne władze samorządowe województwa, ale
4 Jednostki Terytorialne do Celów Statystycznych (NTS) służą w UE zbieraniu, przetwarzaniu i analizowaniu danych ze statystyki regionalnej, zwłaszcza dotyczących regionalnych rachun-ków ekonomicznych, statystyki rolnictwa, zatrudnienia i bezrobocia oraz innych dziedzin życia społeczno-gospodarczego. Na potrzeby Eurostatu dane ze statystyki regionalnej są zbiera-ne i agregowane według jednolitej, wspólnej metodologii. Takie podejście umożliwia pozyskiwanie porównywalnych danych statystycznych. Eurostat zbiera te dane na trzech poziomach dla wszystkich krajów członkowskich: NTS-1, NTS-2 i NTS-3. W Polsce na poziomie NTS-0 jest cały kraj, NTS-1 – 6 makroregionów, NTS-2 – województwa, NTS-3 – podregiony, NTS-4 – powiaty, NTS-5 – gminy.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
10
również przez inne jednostki samorządu terytorialnego, podmioty prywatne, organi-
zacje pozarządowe, itd. mające swoją siedzibę w granicach województwa.
W Raporcie w nieznacznym tylko stopniu odwołano się do zróżnicowań rozwoju
wewnątrz województw, schodząc do podziału na podregiony (NTS-3). Nie wykona-
no analiz zróżnicowań rozwoju na tym poziomie nie tylko z tego powodu, że pod-
regiony nie stanowiły podmiotów polityki regionalnej, były jednostkami sztucznymi,
nie wynikającymi z podziału administracyjnego, ale również dlatego, że przydatność
obecnie obowiązującego podziału na 45 jednostek statystycznych NTS-3 dla rze-
telnego pokazania wewnątrzregionalnych zróżnicowań społeczno-gospodarczych
była często kwestionowana. Projekt nowego, bardziej adekwatnego podziału Polski
na 66 jednostek NTS-3, przesłany pod koniec czerwca 2006 r. do Komisji Europej-
skiej i Eurostatu, zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2008 r.
3. Problemy sprawozdawczości i monitorowania procesu wdrażania programów
przedakcesyjnych i wykorzystywania funduszy strukturalnych
System monitorowania rozwoju regionalnego i sprawozdawczości ukształtował
się w znacznej mierze pod wpływem wymogów UE, jednak wykazywał pewne nie-
doskonałości, które wynikały z wcześniej przytoczonych problemów statystyki re-
gionalnej, jak również z niskiej efektywności instytucjonalnej wdrażania systemu.
W efekcie nie udało się doprowadzić do stworzenia kompleksowego systemu stałe-
go monitoringu sytuacji społeczno-gospodarczej kraju oraz nakładów fi nansowych
(w tym ze środków UE) w układzie regionalnym. Ograniczono się jedynie do spełnie-
nia formalnych wymogów UE i prowadzenia monitoringu aspektów formalno-praw-
nych realizowanych przedsięwzięć. Taki stan rzeczy miał istotne konsekwencje dla
analiz przeprowadzonych na potrzeby Raportu, m.in.:
- napotkano trudności z agregacją środków wsparcia uwzględniającą przekroje
regionalne z powodu braku jednolitego, sprawnego systemu sprawozdawczo-
ści. Wielość instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie programów przedakce-
syjnych i funduszy strukturalnych oraz różnorodność konstrukcji baz danych
utrudniały sprawne przyporządkowanie środków do określonych jednostek te-
rytorialnych. Różny był również stopień szczegółowości zbieranych przez te
instytucje danych, co utrudniało zachowanie spójności wniosków w Raporcie.
W latach 2004-2006 podjęto próbę monitorowania wskaźników fi nansowych
i rzeczowych realizowanych w ramach funduszy UE poprzez zainicjowanie
SIMIK-u (Systemu Informatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Fundu-
11
Wstęp
szy Strukturalnych i Funduszu Spójności). Nie został on jednak w pełni wdro-
żony w skali całego kraju zgodnie z przyjętymi założeniami. Szerokie ocze-
kiwania wobec systemu nie zostały spełnione i w wyniku licznych kłopotów
rola SIMIK została właściwie ograniczona do sprawozdawczości fi nansowej
z realizacji celów rozwojowych bez możliwości m.in. otrzymywania na ich pod-
stawie odpowiednich zestawień i raportów z efektów inwestycji. Dane, które
miał gromadzić w wersji elektronicznej SIMIK znajdowały się w wersji papiero-
wej, co utrudniało ich agregację i analizę.
- napotkano na problemy z oceną efektywności wdrażania celów dokumentów
strategicznych ze względu na dobór wskaźników monitorowania i ich warto-
ści. Ani cel główny ani priorytety Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego
2001-2006 nie zostały opatrzone wskaźnikami i wartościami docelowymi, któ-
re pozwoliłyby monitorować realizację polityki regionalnej5. Cel regionalny ko-
lejnego dokumentu strategicznego – Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006
– choć ogólnie sformułowany i dość trudno kwantyfi kowalny, został już opa-
trzony wskaźnikami monitorowania. Przyjęte wskaźniki nie pozwalały jednak
na pogłębione oceny wpływu realizacji NPR, choć ze sprawozdań wynika, że
realizacja monitoringu przebiegała zgodnie z zasadami i instrukcjami ustalony-
mi przez Komisję Europejską.
Mimo wymienionych problemów, autorzy podjęli próbę zminimalizowania ich wpły-
wu na ustalenia poczynione w Raporcie starając się jak najrzetelniej zaprezento-
wać kwestie związane z rozwojem i polityką regionalną w Polsce. Dzięki temu doku-
ment ten może stanowić dobrą podstawę informacyjną i analityczną do dyskusji nad
kształtem polskiego modelu polityki regionalnej i efektywnością jego wdrażania.
5 Jedynym pozytywnym wyjątkiem była próba oszacowania PKB/os. w układzie regionalnym w latach 1999-2010.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
12
13
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
Rozdział I. Rozwój regionalny Polski
w latach 1999-2006
1.1 Sytuacja makroekonomiczna Polski
W warunkach rosnącej otwartości gospodarki oraz nasilających się procesów globa-
lizacyjnych i integracyjnych, gospodarka Polski podlega coraz silniejszym wpływom
otoczenia zewnętrznego. Równocześnie cechuje ją stabilność makroekonomiczna.
Przedstawienie głównych czynników kształtujących sytuację społeczną i gospodar-
czą kraju jest konieczne dla właściwego zrozumienia zjawisk zachodzących w re-
gionach. W tym celu wykorzystano dwie podstawowe grupy wskaźników stosowane
w ramach polityki regionalnej UE do oceny stanu gospodarczego regionów oraz
określenia potencjału ich rozwoju. Są to wskaźniki powiązane z produktem krajo-
wym brutto (PKB) oraz wskaźniki dotyczące rynku pracy.
Wykres 1. Tempo wzrostu polskiego PKB w latach 1995-2006 (w %)
Źródło: GUS
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
14
W 2006 r. tempo wzrostu PKB osiągnęło poziom nienotowany od 1997 r. i wynio-
sło 6,1%6, a gospodarka ponownie znalazła się w fazie wzrostu. Poprzednio faza
ta wystąpiła w latach 1995-1997, kiedy średnie tempo wzrostu PKB wynosiło 6,8%.
W kolejnych latach nastąpiło pogorszenie koniunktury wywołane zarówno czynnika-
mi wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi i w efekcie tempo wzrostu spadło w 2001 r. do
poziomu 1,1%. Wskutek ożywienia gospodarczego, tempo wzrostu gospodarczego
Polski notowane od 2002 r. (średnio 4% dla lat 2002-2006) było wyższe od prze-
ciętnego w UE-25 (1,9%), ale niższe od uzyskiwanego przez inne nowe kraje człon-
kowskie Europy Środkowej i Wschodniej7. Wyższe tempo wzrostu zanotowały m.in.
kraje nadbałtyckie (7-8%), a z krajów starej Unii – Irlandia (6%). Generalnie, kraje
o niższym poziomie rozwoju uzyskiwały w analizowanym okresie wyższe tempo wzro-
stu, co oznacza, że następowało zjawisko konwergencji na poziomie krajów UE.
Wykres 2. PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej w krajach UE-27 w 2006 r. (w tys. euro)
Źródło: Eurostat
6 Informacja GUS w sprawie rewizji rachunków narodowych za lata 1999-2006 z 23 kwietnia 2007 r.
7 Tempo wzrostu PKB tych krajów kształtowało się w granicach od 4,3% w Czechach i na Węgrzech do 9% w Estonii i na Łotwie.
15
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
O zmniejszeniu dystansu rozwojowego Polski świadczy również wartość PKB na
mieszkańca, która pokazuje znaczenie i siłę zachodzących zmian dla przeciętnego
mieszkańca. PKB per capita (wg parytetu siły nabywczej) dla Polski osiągnął w 2006 r.
poziom ok. 12,6 tys. euro, co stanowiło 50,4% przeciętnej UE-25 (52,9% przeciętnej
UE-27) wobec 48,4% w 2005 r. i 45,9% w 1999 r.8 Należy jednak podkreślić, że
poziom PKB osiągany w Polsce nadal należy do najniższych spośród krajów UE-25,
a kraje nadbałtyckie, Irlandia oraz Finlandia odnotowały w analizowanym okresie
znacznie wyższe tempo niwelowania dystansu do średniego poziomu unijnego.
Wartość PKB w dużej mierze zależy od struktury jego tworzenia, która w Polsce ule-
gała systematycznemu, aczkolwiek powolnemu przekształcaniu. Udział poszcze-
gólnych sektorów w ciągu ostatnich lat zbliżał się do średniej unijnej, dla której
charakterystyczny był wysoki wkład sektora usług9. O ile w 1995 r. w Polsce na
sektor I, obejmujący rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo oraz rybołówstwo i rybactwo
przypadało 8% wartości dodanej brutto10, na sektor II, czyli przemysł i budownictwo
– 35,2%, a na sektor III, tj. szeroko pojęte usługi – 56,8%, to w 2006 r. proporcje
te zmieniły się na korzyść sektora usług (sektor I – 4,5%, sektor II – 31,7% i sektor
III – 63,8%). Można mówić o pozytywnym kierunku zmian zachodzących w struk-
turze gospodarczej Polski, choć nadal znaczny udział w generowaniu dochodu ma
sektor I, a relatywnie niski sektor III. Trzeba przy tym podkreślić, że wszystkie kraje
z Europy Środkowo-Wschodniej zanotowały zmniejszenie udziału rolnictwa i prze-
mysłu na korzyść usług. Kraje uboższe (Bułgaria i Rumunia) w ciągu ostatnich kilku
odnotowały zmniejszenie udziału rolnictwa, łowiectwa i rybołówstwa do poziomów
jednocyfrowych lat. Co ciekawe, wewnątrz samej UE-15 występuje znacznie więk-
sze zróżnicowanie pod względem udziału sektorów w gospodarce niż wśród państw
Europy Środkowo-Wschodniej.
8 Szacunek EUROSTAT.
9 Dla UE-25, 2006 r.: sektor I-1,9%, sektor II-26,5%, sektor III-71,6%.
10 Wartość dodana brutto stanowi różnicę pomiędzy produkcją globalną a zużyciem pośrednim, za: Rocznik Statystyczny RP, GUS, Warszawa 2006
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
16
Wykres 3. Udział sektorów gospodarki w wytworzeniu wartości dodanej – Polska na tle wybranych państw UE-15 (średnie sześcioletnie)
Źródło: Eurostat
Dzięki akcesji do UE i dobrej koniunkturze odnotowano w Polsce rekordowy napływ
bezpośred nich inwestycji zagranicznych (BIZ), który w 2006 r. wyniósł 11,1 mld euro
i był o 44% wyższy od osiągniętego w 2005 r. Na koniec 2005 r. wartość zobowiązań
z tytułu BIZ wyniosła 75,7 mld euro, z czego prawie 37% ulokowano w przemyśle,
ponad 20% w pośrednictwie fi nansowym, a 18% w handlu i naprawach. Inwestycje
te spełniają ważną rolę w unowocześnieniu gospodarki. Wprowadzając do polskich
przedsiębiorstw nowe technologie, nowe formy zarządzania i organizacji produkcji
przyczyniają się do unowocześnienia i poprawy ich funkcjonowania. W ciągu ostat-
niej dekady inwestorzy zagraniczni stopniowo zwiększali swoje zaangażowanie
w Polsce i w efekcie w 2005 r. skumulowana wartość BIZ wynosiła 32% polskiego
PKB i była bliska średniej dla EU-25. Aktualnie wielkość inwestycji zagranicznych
w Polsce jest zbliżona do wielkości w krajach takich jak Francja czy Hiszpania. Ze
względu na wciąż duże potrzeby inwestycyjne i spodziewaną konwergencję makro-
17
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
ekonomiczną należy się spodziewać, iż udział inwestycji zagranicznych w polskim
PKB będzie się jeszcze zwiększał w najbliższych latach.
Poziom innowacyjności polskiej gospodarki nadal jest niski. Relacja nakładów
na badania i rozwój (B+R) do PKB wyniosła 0,57% w 2005 r. przy 1,85% średnio
w UE-25. Równocześnie odmienna była struktura tych nakładów według źródeł
fi nansowania. W 2005 r. w Polsce sektor przedsiębiorstw fi nan sował 30%11 nakładów
na B+R, a sektor rządowy 61%, w UE-25 zaś odpowiednio – 54,5% i 35%. O niskiej
innowacyjno ści świadczy również fakt, że – mimo wysokiej dynamiki eksportu –
nieznacznie tylko wzrósł udział wyrobów wysokiej techniki w eksporcie. W 2005 r.
wynosił on 3%, wobec 2% w 1995 r. oraz 18% średnio dla UE w 2004 r.
Wykres 4. Bezrobocie rejestrowane i stopa bezrobocia (w końcu roku) w Polsce w latach 2001-2006
Źródło: GUS
Kształtowanie się sytuacji na rynku pracy jest w dużej mierze zależne od otocze-
nia makroekonomicznego. W latach 1995-1997, kiedy średnie tempo wzrostu PKB
wynosiło 6,8%, stopa bezrobocia spadała. Od 1998 r., kiedy tempo rozwoju zaczę-
11 Według EUROSTAT
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
18
ło maleć – do 1,1% w 2001 r. – notowano wzrost skali bezrobocia. Tendencja ta
utrzymała się aż do 2002 r., kiedy stopa bezrobocia sięgnęła 20% i pozostała na
tym poziomie do 2003 r. Należy przy tym zaznaczyć, że ograniczaniu działalności
produkcyjnej i usługowej w tym okresie towarzyszyły najwyższy w Europie przyrost
ludności w wieku produk cyjnym oraz przyspieszenie procesów restrukturyzacyj-
nych w wielu działach przemysłu i związane z tym zwolnienia grupowe w przedsię-
biorstwach o dużym udziale kapitału zagranicznego, w których kończył się okres
ochronny przed zwolnieniami załóg. W 2004 r. sytuacja na rynku pracy zaczęła się
poprawiać. W końcu 2006 r. liczba pracujących w gospodarce narodowej wyniosła
13,1 mln osób i w porównaniu z końcem 2005 r. wzrosła o 1,8% (w 2005 r. – 1,3%),
a wskaźnik zatrudnienia wyniósł w IV kwartale 2006 r. 47,5% wobec 45,9% rok
wcześniej. Rosnące zatrudnienie przełożyło się na zmniejszenie liczby bezrobot-
nych oraz spadek stopy bezrobocia rejestrowanego, która na koniec 2006 r. wy-
niosła 14,9%, wobec 17,6% w 2005 r. i aż 20% w latach 2002-2003. Spadek bez-
robocia dotyczył wszystkich kategorii bezrobotnych. Największej poprawie uległa
sytuacja osób poniżej 25 roku życia, stopa bezrobocia obniżyła się w tej grupie
o 23,9% w stosunku do roku poprzedniego. Jednym z czynników wpływających na
jej obniżenie była prawdopodobnie migracja zarobkowa.
Mimo znacznej poprawy, Polska nadal zajmuje ostatnie miejsce wśród krajów
UE – 25 pod względem zarówno wskaźnika zatrudnienia, jak i stopy bezrobocia.
W 2006 r. wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15-64 lata wynosił 54,5% wobec
64,7% dla UE-25. Z kolei zharmonizowana stopa bezrobocia osób w wieku 15 lat
i więcej wyniosła 13,8% w 2006 r. wobec 7,9% dla UE-25.
19
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
Wykres 5. Zharmonizowana stopa bezrobocia w krajach UE-27 w 2006 r.,
przeciętnie w roku (w %)
Źródło: Eurostat
Pozytywne zmiany zachodziły w obszarze kapitału ludzkiego. Od końca lat 80. na-
stępował szybki wzrost średniego poziomu wykształcenia Polaków: w 2005 r. 13,4%
ludności w wieku 15 lat i więcej posiadała wykształcenie wyższe, 33,4% - policeal-
ne i średnie, 26,1% zasadnicze zawodowe, pozostałe 27,1% posiadało wykształ-
cenie gimnazjalne, podstawowe i niepełne podstawowe, podczas gdy w 1995 r.
odpowiednio: 7,4%, 28,3%, 26,6%, 37,8%12. W konsekwencji odsetek osób z wy-
kształceniem co najmniej średnim w Polsce należy do najwyższych w UE. W 2005 r.
w grupie osób w wieku 25-64 lata wyniósł on 84,8% wobec 69,1% dla UE-25. Wyso-
ki był również odsetek osób kształcą cych się w grupie ludności w wieku 15-24 lata:
w 2004 r. wyniósł on 68,6% wobec 60,2% dla UE-25.
Analiza ścieżki rozwojowej Polski w ciągu ostatnich dziewięciu lat na tle
innych krajów Unii pokazuje, że postęp w zmniejszaniu dystansu rozwojo-
wego do krajów UE był stosunkowo wolny. Do 2003 r. wynikał on przede
wszystkim z podnoszenia efektywności gospodarowania, osiąganego głów-
nie poprzez redukcję zatrudnienia i tym samym pogarszanie sytuacji na ryn-
12 Na podstawie BAEL; 1995 - listopad, 2005 – IV kwartał.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
20
ku pracy. Wydajność pracy, główny czynnik rozwoju, był w 2006 r. wyższy o prawie
32% w porównaniu z 1999 r.13 Jej poziom w 2006 r. stanowił 59,5% przeciętnej UE-
25. Należy przy tym podkreślić znaczenie ogromnych zmian jakościowych, jakie za-
szły w strukturze gospodarki od początku lat 90., których efektem był istotny wzro-
stu produktywności. Wskaźnik zatrudnienia, znacznie niższy od średniej UE, spadł
w tym okresie o 15 punktów procentowych. Dopiero w latach 2004-2005 trend spad-
ku aktywności zawodowej Polaków został zahamowany, przy dalszym wzroście
efektywności gospodarowania.
Tabela 1. Podstawowe wskaźniki sytuacji gospodarczej w latach 1999-2006
Wyszczególnienie Jm 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Produkt krajowy brutto (PKB), ceny stałe
rp=100 104,5 104,3 101,2 101,4 103,9 105,3 103,6 106,1
PKB wg parytetu siły nabywczej na 1 mieszkańca
euro 8 700 9 400 9 600 10 000 10 200 11 000 11 700 12 600
UE-25=100 45,3 45,7 45,1 45,8 46,5 48,2 48,4 50,4
Wydajność pracy a), ceny stałe rp=100 107,5 106,4 101,7 103,4 104,4 105,7 102,5 104,5
Stopa inwestycji b) % 24,4 23,7 20,7 18,7 18,2 18,1 18,2 19,8
Nakłady na działalność B+R,ceny bieżące
% 0,69 0,64 0,62 0,56 0,54 0,56 0,57 .
Wskaźnik zatrudnienia (15-64 lata)
% 57,6 55,0 53,4 51,5 51,2 51,7 52,8 54,5
Stopa bezrobocia rejestrowanego c) (31.XII)
% 13,1 15,1 17,5 18,0 18,0
% 19,4 20,0 20,0 19,0 17,6 14,9
Zharmonizowana stopa bezrobo-cia wg BAEL (średnio w roku)
% 13,4 16,1 18,2 19,9 19,6 19,0 17,7 13,8
Źródło: dane GUS, NBP, MF i Eurostat
a) Szacunek własny, przyjmując liczbę pracujących publikowaną przez GUS w Roczniku Statystycznym w rozdziale Rachunki narodowe; b) Relacja nakładów brutto na środki trwałe do PKB; c) Uwzględniając pracujących w gospodarstwach indywidualnych w rolnictwie – w liczniku wg Powszechnego Spisu Rolnego 1996, w mianowniku wg Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2002
13 Szacunek własny, przyjmując liczbę pracujących publikowaną przez GUS w Roczniku Statystycznym w rozdziale Rachunki narodowe.
21
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
Wykres 6. Wskaźniki wydajności pracy i zatrudnienia na tle PKB per capita w latach 1997–2005 w wybranych krajach (w relacji EU-25=100)
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych Eurostat, 2007
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
22
1.2 Zróżnicowania międzyregionalne
Problemy gospodarcze w Polsce mają silną specyfi kę regionalną i w związku z tym
mają wpływ na poziom zróżnicowań regionalnych. Rzetelna ocena stopnia tych zróż-
nicowań jest podstawowym warunkiem wytyczania realnych celów polityki regional-
nej państwa. Oceny takie są przedmiotem wielu prac i analiz dokonywanych przez
lub na zlecenie administracji państwowej, samorządowej oraz ośrodków i instytutów
naukowych. Poniżej przedstawiono syntetyczne podsumowanie najważniejszych
zjawisk, które decydują o stopniu konkurencyjności województw oraz wyznaczają
ich perspektywy rozwojowe.
1.2.1 Rozwój gospodarczy
Poziom rozwoju gospodarczego mierzony PKB na mieszkańca (dane za 2004 r.)
wykazał znaczne zróżnicowanie przestrzenne: najwyższy poziom osiągnęło
województwo mazowieckie – 36,6 tys. zł (o 52% więcej niż średnia w kraju),
a najniższy województwo lubelskie – 16,8 tys. (o 30% mniej). Wysokim poziomem
rozwoju charakteryzowały się również województwa śląskie i wielkopolskie. Obszar
o najniższym poziomie PKB na mieszkańca tworzyło pięć województw: lubelskie,
podkarpackie, podlaskie, warmińsko-mazurskie oraz świętokrzyskie, gdzie poziom
PKB na mieszkańca kształtował się poniżej 40% średniej dla UE-27. Zróżnicowanie
poziomu rozwoju gospodarczego mierzone poziomem PKB na mieszkańca oscyluje
wokół relacji 1:2,18. Podobnie było w krajach UE, gdzie rozpiętość zróżnicowań
międzyregionalnych na poziomie jednostek NTS-2 wynosiło przeciętnie 1:2, chociaż
w niektórych najbogatszych krajach, takich jak Wielka Brytania, Belgia, Francja, czy
Niemcy, skala zróżnicowania pomiędzy najbiedniejszym a najbogatszym regionem
dochodziła do poziomu 3-4-krotności.
W ciągu ostatnich kilku lat nastąpił wzrost skali zróżnicowań w wielkości PKB na
mieszkańca zarówno na poziomie regionów, jak i podregionów. Od 1995 r. średni
wskaźnik zróżnicowań14 wzrósł o około 8,5 punktu procentowego do 24% w przy-
padku województw i 50% w przypadku NTS-3. Zróżnicowania narastały zwłaszcza
w drugiej połowie lat 90., po roku 2000 r. poziom zróżnicowań ustabilizował się, co
było związane ze zmniejszającą się dynamiką wzrostu gospodarczego w Polsce.
Mimo wzrostu zróżnicowań przestrzennych ich poziom – zwłaszcza w przypad-
ku regionów (NTS-2) – nie jest większy niż w innych krajach, szczególnie UE-15.
14 Liczony następująco: odchylenie standard. PKB na mieszkańca w redionach z uwzględnieniem wag reprezentujących odsetek populacji regionu przez średni dla kraju poziom PKB (tzw. wspólczynnik Williamsona)
23
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
W ostatnich 10-15 latach we wszystkich tych krajach obserwowano wzrost zróżni-
cowań regionalnych. Jak pokazał czwarty Raport Kohezyjny Komisji Europejskiej,
w krajach doświadczających w ostatnim okresie dynamicznego rozwoju, tj. Irlan-
dii, Finlandii oraz w nowo przyjętych krajach nadbałtyckich, zanotowano gwałtowny
wzrost dysproporcji regionalnych, czyli następowało zwiększenie konwergencji ze-
wnętrznej przy zmniejszającej się konwergencji wewnętrznej.15
Mapa 1. PKB na 1 mieszkańca w stosunku do UE-27 według regionów w 2004 r.
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych Eurostat, 2007
15 Na potrzeby Raportu przyjęto następujące defi nicje: Konwergencja zewnętrzna zachodzi, gdy region na początku analizowanego okresu cechuje się poziomem rozwoju niższym od średniej dla UE i w kolejnych latach następuje wzrost, dzięki któremu zmniejsza się dystans do średniej dla UE. Konwergencja wewnętrzna zachodzi, gdy region na początku anali-zowanego okresu cechuje się poziomem rozwoju niższym od średniej krajowej i jednocześnie w kolejnych latach osiągają dynamikę wzrostu wyższą od średniej (efekt doganiania) lub gdy charakteryzuje się wyższym poziomem rozwoju i jednocześnie w kolejnych latach osiąga dynamikę wzrostu niższą od średniej. Dywergencja cechuje te regiony, w których zachodzą procesy przeciwne.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
24
Mapa 2. PKB na mieszkańca wg podregionów w 2004 r. w porównaniu do średniej dla Polski
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007.
Wzrost zróżnicowań regionalnych w Polsce był głównie skutkiem dynamicznego roz-
woju największych i najsilniejszych województw, szczególnie mazowieckiego, które-
go poziom rozwoju, liczony wielkością PKB na mieszkańca w stosunku do średniej
dla poszerzonej UE (uwzględniając siłę nabywczą złotego), zwiększył się z 54%
w 1995 r. do prawie 77% w 2004 r. W analizowanym okresie, dystans do średniej
dla UE-27 znacznie zmniejszyło również województwo wielkopolskie (o przeszło 13
punktów procentowych) do poziomu 55% średniej UE-27, a także łódzkie, dolno-
śląskie, śląskie, pomorskie, małopolskie (o około 8-6 punktów procentowych) oraz
z najsłabiej rozwiniętych: podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie (w grani-
cach 5 punktów procentowych). W pozostałych województwach dystans ten, mimo
wahań rocznych, również uległ nieznacznemu zmniejszeniu. Biorąc pod uwagę, że
w analizowanym okresie wielkość PKB na mieszkańca UE nominalnie zwiększyła
się o 50%, można stwierdzić, że we wszystkich polskich regionach odnotowano
wzrost w poziomie rozwoju.
25
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
Najbardziej dynamicznie rozwijające się województwa mazowieckie, wielkopolskie,
dolnośląskie oraz śląskie cechowały się jednocześnie największym potencjałem go-
spodarczym w kraju – wypracowały one ponad połowę PKB Polski, a samo woje-
wództwo mazowieckie – aż 1/5. Koncentracja potencjału gospodarczego, zwłaszcza
w regionie stołecznym, wzrosła w latach 1999-2004, co wpłynęło w dużym stopniu
na wykazaną skalę zróżnicowań regionalnych w poziomie PKB na mieszkańca.
Wykres 7. PKB na 1 mieszkańca w latach 1995-2004 w stosunku do UE27=100
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych Eurostat, 2007
Należy podkreślić, że poziom PKB na mieszkańca osiągnięty w 2004 r. przez po-
szczególne regiony kraju w przeliczeniu do średniej dla UE-15, był w wysokim stop-
niu zgodny z poziomem prognozowanym w Narodowej Strategii Rozwoju Regional-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
26
nego 2001-2006 (NSRR) na analizowany rok. Różnice występujące w przypadku kil-
ku województw nie przekraczają 2-3 punktów procentowych. W mniejszym stopniu,
aniżeli zakładała to NSRR, zmniejszyły się różnice w poziomie rozwoju w stosunku
do przyjętego średniego poziomu UE szczególnie w przypadku trzech województw
Polski południowo-wschodniej, dwóch województw nadmorskich oraz wojewódz-
twa śląskiego. Natomiast znacznie wyższą dynamiką rozwoju aniżeli prognozowaną
w NSRR charakteryzowały się województwa: dolnośląskie, kujawsko-pomorskie,
lubuskie oraz świętokrzyskie i podlaskie. Generalnie należy jednak podkreślić, że
przyjęte w NSRR tempo zmniejszania dysproporcji rozwojowych okazało się bardzo
trafne.
Tabela 2. Porównanie prognozowanego w NSRR 2001-2016 poziomu PKB na mieszkańca w relacji do UE-15 dla 2004 r. z faktycznie osiągniętym
województwaPrognoza NSRR 2001-
2006 w relacji do UE-15
Faktycznie osiągnięty poziom
w relacji UE-15 (dane GUS)
Polska 45,0 44,8
Dolnośląskie 42,5 45,7Kujawsko-pomorskie 37,8 40,1Lubelskie 33,0 31,1Lubuskie 38,6 40,1Łódzkie 42,4 41,3Małopolskie 40,2 38,3Mazowieckie 67,7 67,9Opolskie 38,7 38,5Podkarpackie 33,9 31,3Podlaskie 32,7 33,5Pomorskie 45,0 43,8Śląskie 51,9 50,4Świętokrzyskie 31,6 34,6Warmińsko-mazurskie 34,7 34,8Wielkopolskie 48,6 48,2Zachodniopomorskie 43,4 41,7
Źródło: NSRR 2001-2006, GUS
Jak podkreślono wcześniej, w analizowanym okresie sytuację w Polsce charakte-
ryzował powolny proces konwergencji zewnętrznej, zachodzący jednak wolniej niż
w przypadku innych krajów unijnych oraz średnie w skali UE zróżnicowanie we-
27
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
wnętrzne na poziomie NTS-2. W przedstawionej poniżej analizie zróżnicowania we-
wnętrznego, posłużono się wartością regionalnego PKB w roku bazowym 1999 oraz
tempem wzrostu PKB w latach 1999-2004.
Tabela 3. Klasyfi kacja regionów ze względu na procesy konwergencji i dywergencji w latach 1999-2004
regionalny PKB na 1 mieszkańca w 1999 r. w stosunku
do średniej krajowej
niższy od średniej krajowej wyższy od średniej krajowej
Re
gio
nal
ny
wsk
aźn
ik w
zro
stu
PK
B w
lata
ch 1
99
9-2
00
4
w s
tosu
nku
do
śre
dn
iej k
rajo
we
j
niżs
zy o
d śr
edni
ej k
rajo
wej dywergencja
(efekt marginalizacji)konwergencja
Małopolskie
Warmińsko-Mazurskie
Podkarpackie
Lubelskie
Świętokrzyskie
Pomorskie
Zachodniopomorskie
wyż
szy
od ś
redn
iej k
rajo
wej konwergencja
(efekt doganiania)dywergencja
Lubuskie
Łódzkie
Podlaskie
Opolskie
Kujawsko-pomorskie
Mazowieckie
Dolnośląskie
Śląskie
Wielkopolskie
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007
Konwergencja wewnętrzna o charakterze doganiania cechowała województwa: pod-
laskie, opolskie, kujawsko-pomorskie, łódzkie i lubuskie. W 1999 r. w tych regionach
odnotowano znacznie niższy od średniej krajowej poziom PKB na mieszkańca, ale
jednocześnie średnioroczny realny wzrost regionalnego PKB był w tych regionach
wyższy od średniego wskaźnika wzrostu dla kraju wynoszącego 3,33%. Najwyższą
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
28
dynamika wzrostu w tej grupie cechowały się województwa opolskie i kujawsko-
pomorskie (ponad 3,7%). Konwergencja drugiego typu wystąpiła w województwach
pomorskim i zachodniopomorskim, ich poziom rozwoju w stosunku do średniej
krajowej obniżył się w konsekwencji bardzo niskiej dynamiki wzrostu (w przypadku
województwa zachodniopomorskiego była ona najniższa spośród wszystkich woje-
wództw i wyniosła 1,1%).
Pozostałe regiony Polski cechował proces dywergencji wewnętrznej i zewnętrznej.
Województwa mazowieckie, dolnośląskie, śląskie i wielkopolskie stawały się coraz
bogatsze i dystansowały pozostałe obszary kraju. Natomiast w województwach:
małopolskim, warmińsko-mazurskim, podkarpackim, lubelskim i świętokrzyskim
nastąpiło pogłębienie dystansu wobec pozostałych regionów, co może świadczyć
o niebezpiecznym zjawisku ich marginalizacji.
1.2.2 Wydajność i rynek pracy
Rozwój gospodarczy poszczególnych regionów należy rozpatrywać jako łączny re-
zultat kilku czynników. Po pierwsze, poziom regionalnego PKB jest w znacznym
stopniu efektem czynników krajowych, takich jak realizowane polityki ogólnokrajowe
czy faza cyklu koniunkturalnego, w jakiej znajduje się dany kraj. Po drugie, zależy od
specyfi cznych dla regionu czynników, takich jak np. struktura i trendy demografi cz-
ne czy wyposażenie w unikalne konkurencyjne zasoby naturalne. Poziom rozwoju
zależy również od prowadzonych polityk regionalnych, czyli od zdolności regionu
do zwiększenia produktywności posiadanych zasobów, zmiany gospodarczej spe-
cjalizacji w celu uchwycenia nowych rynkowych szans, zwiększenia efektywności
lokalnych rynków pracy realizowanych przede wszystkim poprzez inwestowanie
w innowacje i podnoszenie kwalifi kacji.
Ważnymi komponentami rozwoju regionalnego są procesy związane z rynkiem pra-
cy16. Choć w okresie 1999-200417 regiony podążały podobną ścieżką rozwoju, to
można jednak wyróżnić specyfi czne dla poszczególnych województw determinanty
wyników ekonomicznych.
Tak jak w przypadku całego kraju, wzrost regionalnego PKB był głównie efektem
wzrostu wydajności pracy, osiąganym przede wszystkim poprzez redukcję zatrud-
nienia, co wpłynęło na pogorszenie sytuacji na regionalnych rynkach pracy. Szcze-
16 Na podstawie: Łaźniewska E., Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warsza-wa 2007.
17 O wyborze tego okresu do analizy zadecydowała dostępność i adekwatność odpowiednich danych w układzie regionalnym.
29
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
gólnie wyraźnie zjawisko to wystąpiło w województwach zachodniopomorskim, lu-
buskim, warmińsko-mazurskim i opolskim, w których odnotowano wyraźny spadek
liczby pracujących, wskaźnika zatrudnienia lub wskaźnika aktywności zawodowej.
Mimo że w omawianym okresie udział ludności w wieku produkcyjnym zwiększył
się we wszystkich regionach, to jednak odnotowano istotny spadek ich gotowości
do świadczenia pracy we wszystkich województwach. Wskaźnik aktywności zawo-
dowej zmniejszył się w Polsce w tym okresie o prawie 12 punktów procentowych,
przy czym najbardziej w województwach podlaskim (o 22 punkty procentowe), za-
chodniopomorskim (o 17 punktów procentowych), mazowieckim (o 16 punktów pro-
centowych), opolskim i podkarpackim (o 15 punktów procentowych). Stosunkowo
najmniejszy negatywny wpływ sytuacji na rynku pracy na poziom PKB zaobser-
wowano w województwach mazowieckim, łódzkim, świętokrzyskim, lubelskim oraz
podkarpackim. Trzy ostatnie województwa charakteryzowały się najniższą dynami-
ką wzrostu efektywności w gospodarowaniu zasobami pracy, co stanowiło wynik
spadku przeciętnej efektywności poszczególnych sektorów gospodarki dominują-
cych w tych regionach.
Należy nadmienić, że istotny wpływ na wielkość wskaźnika zatrudnienia liczonego
jako iloraz liczby pracujących w miejscu pracy do ludności w wieku produkcyjnym
w miejscu zamieszkania mają dojazdy do pracy. Jest to jeden z powodów, dla któ-
rych w przypadku niektórych województw, np. w mazowieckim wystąpiły duże róż-
nice między wskaźnikiem zatrudnienia a wskaźnikiem aktywności zawodowej.
Poniżej przedstawiono analizę wpływu czterech najważniejszych czynników: wydaj-
ności pracy, wskaźnika zatrudnienia, dojazdów do pracy oraz aktywności zawodo-
wej na różnice regionalne w poziomie rozwoju liczonego wielkością PKB.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
30
Wykres 8. Dekompozycja PKB na cztery czynniki w Polsce dla lat 1999-2004, wpływ poszcze-gólnych komponentów na wielkość PKB
Źródło: Łaźniewska E., Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warszawa 2007.
Przez cały okres 1999-2004 jedynie w przypadku województwa mazowieckiego
wszystkie wzięte pod uwagę determinanty pozytywnie wpłynęły na poziom rozwo-
ju w tym regionie, z czego największy wpływ miała wysoka wydajność (30%) oraz
wysoki udział dojazdów do pracy (12%). W przypadku województw śląskiego, wiel-
kopolskiego i dolnośląskiego czynniki rozwoju wystąpiły z bardziej zróżnicowaną
intensywnością i w różnym stopniu przeważały nad czynnikami oddziałującymi ne-
gatywnie na poziom PKB regionu analizowanego w stosunku do średniej krajowej.
W pozostałych dwunastu województwach przeważał negatywny wpływ analizowa-
nych czynników. W przypadku czterech województw Polski wschodniej (lubelskie,
podkarpackie, podlaskie i świętokrzyskie) poziom rozwoju znacznie odbiegał od
średniej krajowej, co w niemal 30% było efektem niskiej wydajności pracy oraz,
w mniejszym stopniu, świadczeniem pracy w innych regionach. W przypadku wo-
jewództw: warmińsko-mazurskiego, zachodniopomorskiego i lubuskiego niski po-
ziom PKB był dodatkowo obniżony przez niski wskaźnik zatrudnienia, wynikający
z wysokiego bezrobocia. Należy dodać, że w przypadku województw warmińsko-
31
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
mazurskiego i opolskiego wszystkie analizowane determinanty rozwoju – z powodu
ich niskiego poziomu – miały negatywny wpływ na poziom rozwoju mierzony PKB.
Mapa 3. Wartość dodana brutto na pracującego a struktura pracujących w 2004 r.
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
32
Poziom wydajności pracy (liczony wartością dodaną brutto na pracującego) był
w analizowanym okresie wysoce zróżnicowany regionalnie. Najniższym poziomem
wydajności, poniżej 75% wartości krajowej, charakteryzowały się województwa: lu-
belskie, podkarpackie, świętokrzyskie oraz podlaskie, natomiast najwyższym: ma-
zowieckie (około 77% średniej UE) oraz śląskie i zachodniopomorskie. Poziom wy-
dajności zależał w dużej mierze od regionalnej struktury społeczno-gospodarczej.
Województwa, w których obserwowano wysoki udział pracujących w rolnictwie,
a niski w usługach, zwłaszcza rynkowych18, charakteryzowały się najniższym pozio-
mem wydajności. Zdynamizowanie rozwoju poszczególnych województw, zwłasz-
cza tych najsłabiej rozwiniętych, będzie w przyszłości zależało od zmiany ich struk-
tury gospodarczej, to jest maksymalnego wykorzystania dostępnych i rosnących
zasobów pracy w najbardziej efektywnych działach i sektorach gospodarki.
Mapa 4. Stopa bezrobocia rejestrowanego w 2006 r.
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007.
18 Średnio w Polsce wydajność pracy w usługach rynkowych jest 8-krotnie wyższa niż w rolnictwie.
33
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
Na tle poziomu unijnego wykorzystanie zasobów pracy mimo znacznej poprawy
w ostatnich trzech latach, było w Polsce bardzo niskie. Najniższy odsetek pracu-
jących w grupie ludności w wieku 15-64 lat – na poziomie zaledwie 48% – odno-
towano w województwach warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim. Również
w przypadku stopy bezrobocia sytuacja Polski na tle innych krajów europejskich nie
wygląda dobrze (z wyjątkiem Słowacji, która ma wskaźniki podobne do polskich).
W żadnym innym kraju regionu (poza Słowacją) wysokie bezrobocie nie utrzymywa-
ło się przez tak długi okres.
Ze względu na trwałe dysproporcje rozwoju regionalnego i zapóźnienie struktural-
ne, od wielu lat nie uległa zmianie mapa regionalnego zróżnicowania bezrobocia
w naszym kraju. Wysoki poziom bezrobocia w województwach Polski północnej
miał charakter strukturalny i był w znacznej mierze konsekwencją upadku bazy
ekonomicznej małych miast oraz państwowych gospodarstw rolnych. Na uwagę
zasługuje dynamiczny spadek bezrobocia w województwie dolnośląskim: z 25,6%
w 2002 do 17,3% w 2006. Województwa, w których bezrobocie pozostało na naj-
niższym poziomie to: małopolskie, wielkopolskie i mazowieckie.
Istotny wpływ na jakość zasobów pracy ma m.in. struktura wykształcenia miesz-
kańców oraz ich zdolność do dokształcania ustawicznego. Największy odsetek lud-
ności z wyższym wykształceniem w grupie wiekowej powyżej 25 lat odnotowano
w województwie mazowieckim, które osiągnęło poziom zbliżony do unijnego, a tak-
że w dolnośląskim, łódzkim i małopolskim. Najmniej korzystnie sytuacja kształto-
wała się w regionach kujawsko–pomorskim i opolskim. Polska charakteryzuje się
4-krotnie niższym wskaźnikiem ludzi aktywnych zawodowo dokształcających i szko-
lących się niż wysoko rozwinięte kraje UE. Największy udział osób korzystających
z ustawicznego dokształcania dotyczył województw mazowieckiego i dolnośląskie-
go (powyżej 6%), a najmniejszy – warmińsko-mazurskiego (poniżej 4%). Należy
podkreślić, że system ustawicznego podnoszenia kwalifi kacji dopiero zaczyna się
w Polsce rozwijać. Można się spodziewać znacznego rozwoju tego segmentu rynku
edukacyjnego wraz ze wzrostem poziomu wykorzystania funduszy unijnych prze-
znaczonych na ten cel.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
34
Mapa 5. Udział osób z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie ludności Polski powyżej 25 roku życia w 2006 r.
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie danych GUS, 2007.
1.2.3 Inne czynniki zróżnicowania rozwoju regionalnego
Potencjał badawczo-rozwojowy regionu decyduje w dużej mierze o jego innowa-
cyjności i w efekcie o potencjale dla wzrostu ekonomicznego. Wielkość nakładów na
działalność badawczo-rozwojową w relacji do PKB od lat utrzymuje się w Polsce na
poziomie 0,6-0,7%, gdy przeciętnie w UE-27 jest 3-krotnie wyższa. Ogromna skala
zróżnicowań regionalnych w obszarze nakładów na B+R utrzymuje się od wielu lat.
W analizowanym okresie ponad 40% nakładów koncentrowało województwo mazo-
wieckie, co w przeliczeniu na mieszkańca daje wielkość (450 zł) przeszło trzykrotnie
większą niż przeciętnie w kraju. Wyższym od średniego poziomem nakładów cha-
35
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
rakteryzowało się również województwo małopolskie. Najmniej natomiast wydano
na naukę w województwach: świętokrzyskim – 10-krotnie mniej niż średnio w kraju,
opolskim – 5-krotnie mniej oraz lubuskim – 4-krotnie mniej.
Technologie informacyjne w ostatnich latach stawały się coraz bardziej dostępne
dla przeciętnego obywatela. W 2005 r. w Polsce średnio co 4-5 gospodarstwo do-
mowe dysponowało komputerem z dostępem do internetu podczas gdy przeciętnie
w krajach UE co drugie. Przodowały województwa mazowieckie, małopolskie i ślą-
skie (co 3-4 gospodarstwo domowe posiadało komputer z dostępem do internetu),
natomiast najmniej korzystnie sytuacja kształtowała się w województwach lubel-
skim, świętokrzyskim i kujawsko-pomorskim (tylko co 6-7 gospodarstwo domowe
z dostępem do internetu). Dostęp gospodarstw domowych i fi rm do internetu jest
możliwy tylko wówczas, gdy funkcjonuje dobrze rozwinięta telefoniczna sieć cy-
frowa. Najbardziej rozwiniętą siecią dysponowały województwa mazowieckie oraz
dolnośląskie, najmniej rozwiniętą – ubogie regiony Polski południowo-wschodniej
oraz województwo opolskie. Mimo znacznego postępu w ostatnich latach, duży-
mi zaległościami w rozwoju nowoczesnej sieci telefonicznej cechowały się obszary
wiejskie. Gęstość sieci na tych obszarach było przeszło dwukrotnie niższa niż na
obszarach miejskich i dodatkowo bardzo zróżnicowana przestrzennie (np. w opol-
skim była o 1/3 mniejsza niż przeciętnie na terenach wiejskich całego kraju).
Dostępność komunikacyjna stanowi istotny aspekt regionalnej konkurencyjności
i źródło korzyści komparatywnych uzyskiwanych przez fi rmy zlokalizowane na ob-
szarach dobrze wyposażonych w infrastrukturę komunikacyjną. Stosunkowa słaba
dostępność transportowa Polski sprawiła, że duży wpływ na lokalizację zagranicz-
nych przedsięwzięć miała bliskość zachodniej granicy kraju. Najmniejszą gęstością
sieci kolejowej charakteryzowały się województwa wschodnie (lubelskie i podlaskie)
oraz mazowieckie, w którym większość linii koncentrowała się w warszawskim węź-
le transportowym. Pod względem gęstości dróg najsłabiej wypadły województwa
północne, a najlepiej południowe, zwłaszcza śląskie, gdzie gęstość sieci drogowej
była 2-krotnie wyższa aniżeli przeciętnie w kraju
Jakość środowiska naturalnego uległa w minionych latach znacznej poprawie,
chociaż w różnym stopniu w poszczególnych regionach kraju. Istotny wpływ na ten
stan rzeczy miały rozwój odpowiedniej infrastruktury przyczyniającej się do zmniej-
szenia stopnia zanieczyszczenia wody, powietrza, gleby oraz zmiany w zakresie
technologii i techniki produkcji sprzyjające ochronie środowiska. Reprezentatywnym
przykładem tych pozytywnych tendencji jest rozwój oczyszczalni ścieków. Odse-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
36
tek ludności korzystającej z oczyszczalni ścieków wzrósł z 50% w 1999 r. do 60%
w 2005 r. W przypadku województw pomorskiego i dolnośląskiego udział ten znacz-
nie przekroczył 70%. Nadal w znacznie mniejszym stopniu oczyszczane były ścieki
wytwarzane przez ludność zamieszkałą na wsi; tylko jedna piąta ludności wiejskiej
była obsługiwana przez oczyszczalnie ścieków.
1.2.4 Konkurencyjność regionów
Jednym ze sposobów analizy szans rozwojowych regionów jest ocena ich konku-
rencyjności. Konkurencyjność regionów i w efekcie ich potencjał dla wzrostu eko-
nomicznego jest zdeterminowana przez szereg czynników, a przede wszystkim
przez wyposażenie w infrastrukturę (np. transportową, telekomunikacyjną, społecz-
ną) oraz potencjał dla innowacji, który obejmuje zasoby przeznaczone na sektor
badawczo-rozwojowy (B+R) i efektywność ich wykorzystania. Przejawem poziomu
konkurencyjności i atrakcyjności inwestycyjnej polskich regionów jest m.in. wiel-
kość kapitału zagranicznego i liczba fi rm z udziałem kapitału zagranicznego, który
były one w stanie przyciągnąć. To uproszczone twierdzenie19 oparto na wnioskach
z badań20, iż przeciętnie w porównaniu do podmiotów krajowych spółki z kapita-
łem zagranicznym charakteryzują się większą elastycznością, większą skłonnością
do ryzyka, wyższą produktywnością pracy i lepszym wyposażeniem technicznym.
Kapitał zagraniczny umożliwia szybszy transfer rozwiązań innowacyjnych. Poni-
żej przedstawiono przykładową analizę konkurencyjności polskich województw21
w oparciu o syntetyczny miernik atrakcyjności inwestycyjnej uwzględniający grupę
czynników konkurencyjności regionów z uwzględnieniem zróżnicowań regionalnych
i zmian, jakich doświadczyły w ostatnich latach22.
19 Dla konkurencyjności regionów znaczenie ma nie tyle ilość, co jakość kapitału zagranicznego – jego przełożenie na unowocześnienie gospodarki i poprawę jej kondycji, tworzenie nowych miejsc pracy w nowoczesnych sektorach, handel zagraniczny i transfer wiedzy. W pierwszych latach transformacji kapitał zagraniczny na szeroką skalę uczestniczył w prywatyzacji pol-skiej gospodarki, a z czasem wzrastał udział inwestycji typu greenfi eld oraz reinwestycji zysków fi rm, które już wcześniej przyszły do Polski. Z braku danych statystycznych obrazujących regionalną strukturę kapitału zagranicznego w Raporcie można było się powołać jedynie na wielkość kapitału zagranicznego.
20 Na podstawie: Janik W., Efektywność przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego w Polsce, Politechnika Lubelska, http://www.pollub.pl/0pliki/wieslaw_janik_ref_CRC-CF04F8BB.pdf [13.09.2007]
21 Na podstawie: Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Kalinowski T. (red.), ekspertyza MRR, Gdańsk 2006.
22 Nie można mówić o absolutnej atrakcyjności inwestycyjnej i konkurencyjności regionów, ponieważ różnorodność i specyfi ka działalności gospodarczej powoduje, że w zależności od jej rodzaju, branży, a nawet sposobu funkcjonowania poszczególnych przed siębiorstw preferowane są różne czynniki lokalizacji. Istnieje zatem wiele klasyfi kacji czynników lokalizacji ze względu m.in. na wspomnianą specyfi kę analizowanej branży, zakres przestrzenny prowadzonych porównań, a także dostępność danych statystycznych. Posłużono się zatem zestawem stosunkowo uniwersalnych czynników zaczerpniętych z opracowania IBnGR ujętych w syntetycznym wskaźniku, pozwalającym w przybliżony sposób określić ogólną atrakcyjność inwe-stycyjną i konkurencyjność województw.
37
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
Tabela 4: Ocena atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r.
województwo
atrakcyjność inwestycyjna kapitał zagranicz-
ny/os.
w 2005 r. [zł/os.]
liczba osób/spółkę
w 2005 r.
sytet.wsk.
rangi
dostęp. transp.
zasoby i koszty pracy
ry-nek
zbytu
infr.gosp.
infr. społ.
bez-piecz.
aktyw. wobec inwest.
Wagi 20 25 15 10 5 5 20
Śląskie 0,92 6 1 2 1 2 15 6 1 983,8 2 836Mazowieckie 0,75 5 12 1 3 4 14 2 10 877,9 931Dolnośląskie 0,73 3 4 5 2 3 12 1 3 317,5 1 576Małopolskie 0,35 9 2 4 5 1 10 10 2 860,7 3 534Wielkopolskie 0,32 1 5 8 6 9 6 3 3 033,9 2 432Pomorskie 0,09 11 7 3 4 5 16 5 1 329,4 2 109
Łódzkie 0,007 8 3 7 7 7 11 11 1 030,1 3 555
Zachodniopomorskie 0,006 2 8 6 13 6 13 7 913,2 1 576Opolskie -0,09 7 13 9 8 12 5 9 1 214,0 2 492Lubuskie -0,14 4 11 14 10 15 8 8 1 210,0 1 481Kujawsko-Pomorskie -0,3 10 6 11 12 8 9 12 733,6 4 528Warmińsko-Mazurskie -0,34 13 15 15 9 11 7 4 346,5 5 345Podkarpackie -0,45 14 9 13 11 13 1 13 597,0 7 778Świętokrzyskie -0,54 12 10 16 15 10 4 16 2 243,7 8 739Lubelskie -0,61 15 14 12 14 16 2 15 293,6 6 587Podlaskie -0,68 16 16 10 16 14 3 14 172,9 12 027
Źródło: Kalinowski T.(red.), Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Gdańsk oraz Bank Danych Regionalnych, GUS
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
38
Mapa 6. Atrakcyjność inwestycyjna województw na podstawie syntetycznego wskaźnika, 2006
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Kalinowski T.(red.), Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski 2006, Gdańsk oraz Bank Danych Regionalnych, GUS
Syntetyczny wskaźnik atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r. na pozycji
wyraźnego lidera plasował województwo śląskie. W większość aspektów atrak-
cyjności inwestycyjnej miało ono bardzo dobrą sytuację. Jedyną słabą stroną był
bardzo niski poziom bezpieczeństwa powszechnego. Przodował w kraju pod wzglę-
dem wielkości zasobów pracy, ale nie ich jakości. Charakteryzował się bowiem nie-
porównywalnie z innymi regionami wysoką gęstością pracujących i absolwentów,
ale stosunkowo niższym poziomem przedsiębiorczości i aktywności społecznej.
W rankingu atrakcyjności inwestycyjnej bardzo wyraźnie wyróżniały się rów nież wo-
jewództwa mazowieckie i dolnośląskie. Pierwszy z nich to region o największej
chłonności rynku zbytu, bardzo wysokiej aktywności wobec inwe storów oraz bardzo
dobrze rozwiniętej infrastrukturze gospodarczej i społecznej. Drugi region był lide-
rem w zakresie aktywności wobec inwestorów, cechował się także bardzo dobrą
sytuacją w zakresie infrastruktury gospodarczej i społecznej, dostępności transpor-
39
Rozwój regionalny Polski w latach 1999-2006
towej oraz zasobów i kosztów pracy. Słabością oby dwu regionów, podobnie jak wo-
jewództwa śląskiego, był niski poziom bezpieczeństwa powszechnego.
Ponadprzeciętnym poziomem atrakcyjności inwestycyjnej cechowały się również
województwa małopolskie i wielkopolskie. Województwo małopolskie przodowa-
ło w zakresie poziomu rozwoju infrastruktury społecznej. Bardzo dobra sytuacja od-
notowana została także w odniesieniu do zasobów i kosztów pracy oraz rynku zbytu.
Osiągnęło ono również ponadprzeciętną ocenę infrastruktury gospodarczej, dzięki
dobrze rozwiniętej sferze badawczo-rozwojowej. Z kolei województwo wielkopol-
skie było liderem w zakresie dostępności komunikacyjnej. Dobrze skomunikowane
z Warszawą i granicą zachodnią, dysponowało siecią międzynarodowych powiązań
lotniczych. Jego mocną stroną w zakresie rozwoju infrastruktury gospodarczej była
intensywnie prowadzona działalność targowo-wystawiennicza.
Ranking atrakcyjności inwestycyjnej zamykały województwa Polski Wschodniej:
warmińsko-mazurskie, podkarpackie, świętokrzyskie, lubelskie i podlaskie.
Regiony te we wszystkich kategoriach atrakcyjności, z wyjątkiem bezpieczeństwa
powszechnego, zajęły odległe miejsca. Najkorzystniej w tej grupie wypadały woje-
wództwo warmińsko-mazurskie, głównie w rezultacie wysokiej aktywności wobec in-
westorów oraz województwo podkarpackie, dzięki międzynarodowym połączeniom
lotniczym oraz najwyższemu w kraju poziomowi bezpieczeństwa publicznego.
Zróżnicowanie przestrzenne wskaźnika atrakcyjności inwestycyjnej regionów
nawiązywało do zróżnicowania wielkości kapitału zagranicznego w przelicze-
niu na mieszkańca. W zakresie wielkości przyciągniętego kapitału zagraniczne-
go niewątpliwie wyróżniało się województwo mazowieckie, dzięki koncentracji
w Warszawie siedzib zagranicznych fi rm. W czołówce znalazły się także wojewódz-
twa określone jako bardzo atrakcyjne inwestycyjnie: dolnośląskie, śląskie, małopol-
skie i wielkopolskie. Najmniej kapitału zagranicznego w przeliczeniu na mieszkańca
były w stanie pozyskać województwa wschodnie.
Pod względem liczby mieszkańców przypadających na spółkę handlową z udzia-
łem kapitału zagranicznego najbardziej atrakcyjne okazały się, poza województwem
mazowieckim, województwa zachodnie. W województwie mazowieckim spółki
z kapitałem zagranicznym były skoncentrowane przestrzennie, a w województwach
zachodnich – stosunkowo rozproszone (ich lokalizacja nawiązywała nie tylko do
lokalizacji największych aglomeracji, ale także przejść granicznych i prowadzących
od nich dróg).
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
40
Na podstawie zestawienia wyników teoretycznego wskaźnika atrakcyjności inwe-
stycyjnej i danych odnoszących się do rezultatów, czyli rzeczywistego napływu in-
westycji można jednoznacznie stwierdzić, że najmniej atrakcyjne były województwa
podlaskie i lubelskie. Najbardziej atrakcyjne okazało się województwo mazowieckie,
a także dolnośląskie. Zróżnicowanie przestrzenne syntetycznego wskaźnika atrak-
cyjności inwestycyjnej województw było zbieżne ze zróżnicowaniem rzeczywistej
skali kapitału zagranicznego, który do nich napłynął w minionych latach.
* * *
W okresie 1999-2004 nie zaszły znaczące zmiany, jeśli chodzi o przestrzenne zróż-
nicowanie poziomu rozwoju w Polsce. Zarówno na początku analizowanego okresu,
jak i na końcu te same cztery województwa (mazowieckie, śląskie, wielkopolskie
i dolnośląskie) charakteryzowały się najwyższym poziomem PKB na mieszkańca
i najlepszymi perspektywami rozwojowymi. Analiza procesów konwergencji i dywer-
gencji pokazała, że regiony te stawały się coraz bogatsze, zaś dystans między nimi
a średnią krajową rósł. Województwa te wypracowywały blisko połowę PKB Polski,
a sytuacja na ich rynkach pracy była stosunkowo dobra (niskie w porównaniu do
średniej krajowej bezrobocie, dobra jakość zasobów pracy). Były one również bar-
dzo atrakcyjne dla inwestorów zagranicznych, co rysuje bardzo pozytywne prognozy
dla ich dalszego rozwoju. Na przeciwnym biegunie znalazły się województwa Polski
Wschodniej, tj. podkarpackie, lubelskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie i święto-
krzyskie. Nie tylko były one najbiedniejsze przez cały analizowany okres, ale również
w przypadku wszystkich z wyjątkiem podlaskiego nastąpiło pogłębienie dystansu
w poziomie rozwoju wobec pozostałej części kraju. Województwa te borykały się
z wysokim bezrobociem, niską aktywnością zawodową oraz problemami struktural-
nymi, które dotykały dominujące w tych regionach sektory gospodarki. Przegrywały
one z innymi województwami w walce o kapitał innowacyjny, który mógłby być dla
nich szansą na poprawę potencjału wzrostu ekonomicznego. Wydaje się, że w oma-
wianych latach proces marginalizacji obszarów Polski Wschodniej narastał.
41
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Rozdział II. Model polityki regionalnej
w Polsce w latach 2000-2006
2.1 Uwarunkowania rozwoju polityki regionalnej
Krajowa polityka regionalna prowadzona przez rząd stanowi część polityki rozwoju
kraju i powinna dotyczyć wyłącznie zagadnień o znaczeniu ogólnokrajowym lub po-
nadregionalnym (polityka interregionalna). Politykę rozwoju poszczególnych regio-
nów prowadzą natomiast samorządne władze regionów (polityka intraregionalna. Ich
cele i kierunki działań powinny pozostawać w ścisłym związku zarówno w średnim,
jak i długim okresie. Na proces kształtowania polityki regionalnej wpływa szereg
uwarunkowań tak wewnętrznych (m.in. ramy prawne, procesy społeczno-gospodar-
cze), jak i zewnętrznych (m.in. procesy integracyjne, globalizacja).
Trzy fakty miały zasadniczy wpływ na model polityki regionalnej realizowany w Pol-
sce w latach 2000-2006 :
1. Perspektywa i członkostwo Polski w Unii Europejskiej oraz wynikające
z nich możliwości wykorzystania funduszy europejskich na realizację progra-
mów regionalnych.
2. Regionalizacja administracyjna Polski dokonana poprzez wprowadzenie
ustawą z 1998 r. nowego podziału administracyjnego kraju na szesnaście wo-
jewództw oraz ustanowienie w województwach samorządów regionalnych
(samorządów województw) wybieranych w wyborach powszechnych.
3. Ustanowienie systemu polityki regionalnej23 poprzez wyposażenie nowych
województw w kompetencje z zakresu prowadzenia polityki regionalnej oraz
wyodrębnienie rozwoju regionalnego jako działu administracji rządowej.
23 Polityka regionalna to długofalowe działania władz publicznych różnego szczebla administracyjnego, zorientowane na pobudzenie rozwoju gospodarczego i społecznego w regionach. Ich celem jest najczęściej zmniejszenie zróżnicowań rozwojowych między poszczególnymi obszarami kraju. W ostatnich latach polityka regionalna władz publicznych zmierza również do zwiększenia konkurencyjności gospodarczej regionów oraz do rozwiązania największych problemów społecznych i ekonomicznych stojących na drodze do uzyskania tej konkuren-cyjności.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
42
Perspektywa i członkostwo Polski w UE
Integracja Polski z UE wzmocniła szanse uzyskania postępu w funkcjonowaniu go-
spodarki rynkowej, zapewnienia stabilności demokratycznego porządku prawne-
go, budowania społeczeństwa obywatelskiego, zwiększenia bezpieczeństwa kraju,
a także możliwość pełnego uczestnictwa w dyskusjach nad przyszłym kształtem
politycznym Europy. Perspektywa członkostwa w UE była również bardzo korzystna
w kontekście rozwoju polityki regionalnej dzięki oczekiwanemu zasileniu środkami
UE (zarówno przedakcesyjnymi, jak i strukturalnymi), a także dzięki zaangażowaniu
szerokiego kręgu podmiotów w proces programowania i wdrażania programów roz-
woju regionalnego, co może przyczynić się do wzrostu efektywności polityki i do ra-
cjonalizacji wydatkowania dostępnych zasobów fi nansowych. Polski rząd zobowiązał
się do przyjęcia dorobku prawnego UE, w tym także w zakresie polityki regionalnej
i koordynacji instrumentów strukturalnych. Unijne prawodawstwo w tym obszarze
wyznaczało jedynie ramy funkcjonowania polityki strukturalnej UE, pozostawiając
w gestii państw członkowskich ich wdrożenie w ramach własnych systemów insty-
tucjonalnych, prawnych i fi nansowych. Wymogi wobec Polski związane z procesem
dostosowawczym oznaczały konieczność uznania oraz ścisłego powiązania celów
i zasad polityki rozwoju regionalnego UE z zasadami polityki rozwoju regionalnego
Polski, jak również budowę sprawnego systemu administracyjnego i dostosowanie
do standardów UE zasad i procedur programowania, fi nansowania, monitorowania
i ewaluacji pomocy. Do głównych wyzwań instytucjonalnych stojących przed Pol-
ską w okresie poprzedzającym uzyskanie członkostwa w UE należało zakończenie
tworzenia podstaw prawnych polityki regionalnej, rozwój struktur administracyjnych
i procedur budżetowych, instrumentów fi nansowych oraz mechanizmów monitoro-
wania i kontroli umożliwiających uczestniczenie w programach strukturalnych UE.
Reforma administracyjna z 1998 r.
Jedną z konsekwencji wprowadzenia trójstopniowego podziału terytorialnego pań-
stwa w ramach reformy administracyjnej z 1998 r.24 było utworzenie szesnastu wo-
jewództw samorządowych, co stanowiło kontynuację procesów decentralizacji pań-
stwa zapoczątkowanych reformą samorządową z 1990 r.25 W wyniku reformy z 1998 r.
powołano podmioty polityki regionalnej (na poziomie województwa) i lokalnej (na
24 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa weszła w życie 1 stycznia 1999 r.
25 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
43
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
poziomie powiatów), które w sposób bardziej efektywny niż administracja rządo-
wa działałyby na rzecz rozwoju i zapewnienia przysługujących obywatelom usług
i świadczeń. Władze samorządowe tych jednostek pochodzą z wyborów bezpo-
średnich, w których wyłaniane są organy stanowiące, tj. sejmiki wojewódzkie. Sej-
miki powołują organy wykonawcze, tj. zarządy województw. W myśl założeń refor-
my władze regionalne realizują zadania w zakresie polityki regionalnej obejmujące
m.in.: pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie konkurencyjności i inno-
wacyjności gospodarki, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreo-
wania rynku pracy. Samorządy województw są również odpowiedzialne za przygo-
towywanie i realizowanie strategii rozwoju województwa, stanowiącej najważniejszy
dokument planistyczny samorządowej polityki regionalnej.
Istotnym elementem ustroju nowego województwa było dokonanie podziału na
władzę rządową i samorządową. Wojewoda działał z upoważnienia rządu i peł-
nił w regionie rolę zwierzchnika tzw. rządowej administracji zespolonej26, nad któ-
rą nadzór sprawował minister właściwy ds. administracji. Wojewodowie nie zosta-
li wyposażeni w ustawowe kompetencje w zakresie rozwoju regionalnego, jednak
w praktyce pełnili istotne funkcje z tym związane, wynikające z określonych kompe-
tencji w zakresie zarządzania funduszami UE przeznaczonymi na rozwój regionalny.
Taka sytuacja sprzyjała dublowaniu zadań między administracją wojewody i samo-
rządu województwa, podnosząc koszty funkcjonowania administracji i powodując
spory kompetencyjne.
Nowelizacja ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
stworzyła możliwość prowadzenia samodzielnej polityki regionalnej przez samo-
rządy województw. Samorządy regionalne nie dysponują podatkowym dochodem
własnym, a jedynie udziałami w podatkach dochodowych budżetu państwa. Przy-
kładowo w 2002 r. dochody własne stanowiły około 15,7% ich budżetu. Pozostałe
84,3% dochodów pochodziło z subwencji ogólnych i dotacji celowych transferowa-
nych z budżetu państwa. Ilustruje to skalę uzależnienia samorządów województw
od fi nansowania centralnego. W 2002 r. dotacje celowe, które są najmniej korzystne
z punktu widzenia samodzielnego prowadzenia polityki przez władze samorządowe
stanowiły ponad 48,5% wszystkich dochodów samorządów regionalnych27. Począt-
26 Rządowa administracja zespolona jest systemem organizacyjnym administracji państwowej w ujęciu terytorialnym. Oznacza podporządkowanie niektórych terytorialnych administracji rządowych wojewodzie, czyli przedstawicielowi Rządu RP w danym województwie. Wojewodowie w systemie polskim są podporządkowani Prezesowi Rady Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji. Poza systemem administracji zespolonej pozostają tzw. administracje specjalne, funkcjonujące jako niezespolone formy administracji rządowej, podlegające bezpośrednio poszczególnym ministerstwom. Por. H. Izdebski, M. Kulesza – Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, LIBER, Warszawa 1998, s. 121.
27 Por. Cz. Rudzka-Lorentz – System fi nansowy jednostek samorządu terytorialnego w: B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.) – System fi nansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
44
kowo samorządy dysponowały zaledwie półprocentowym udziałem w dochodach
z tytułu podatku od osób prawnych, jednak w 2004 r. udział ten wzrósł do 15,9%, co
wiązało się z faktem przekazania regionom szeregu kosztownych zadań z zakresu
administracji rządowej28. Podobnie jak inne samorządy terytorialne, regiony nie po-
siadają udziału w podatku VAT. Taki system ogranicza samorządom możliwości pro-
wadzenia samodzielnej polityki inwestycyjnej w województwach. Dodatkowo, sy-
stem fi nansów publicznych w Polsce jest stosunkowo niestabilny, np. nie przewiduje
on wieloletnich gwarancji dofi nansowywania inwestycji samorządowych z budżetu
państwa i instytucji państwowych. Ustawa o fi nansach publicznych29 nie zezwala
na uchwalanie upoważnień do zaciągania zobowiązań inwestycyjnych, które mia-
łyby być spłacane ze źródeł innych niż bieżący budżet samorządu województwa.
W rezultacie w poważny sposób utrudnia to realizowanie inwestycji wieloletnich,
związanych z rozwojem regionalnym30.
Podsumowując warto zaznaczyć, że samorządy wojewódzkie nie funkcjonowały
w Polsce wcześniej, a tradycje samorządowe niższych szczebli administracji istniały
tylko w okresie międzywojennym, co było zbyt krótkim doświadczeniem, żeby do-
prowadzić do ukształtowania się tradycji samorządowych. Taki stan rzeczy utrudniał
wprowadzenie głębokich zmian ustrojowych i mentalnościowych. W dużej mierze
początkowy brak doświadczenia po stronie pracowników samorządu i brak gwaran-
cji fi nansowej samodzielności samorządów uniemożliwił odejście od scentralizowa-
nego i sektorowego podejścia forsowanego w Polsce. Ponadto, reforma administra-
cyjna zbiegła się w czasie z kryzysem gospodarczym w Polsce, co spowodowało,
że priorytetem rządu stało się przede wszystkim przeciwdziałanie problemom ogól-
nokrajowym, m.in bezrobociu, nie zaś wzmacnianie regionalnej administracji.
Ustanowienie systemu polityki regionalnej
Uznaniem znaczenia polityki regionalnej było powołanie w 1999 r. ustawą o działach
administracji rządowej instytucji ministra właściwego do spraw rozwoju regio-
nalnego31. W latach 2000-2001 w skład Rady Ministrów wchodził minister ds. roz-
28 Udział samorządu województwa w podatkach dochodowych od osób fi zycznych (1,6%) i od osób prawnych (15.9%) określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2003, nr 203, poz. 1966). Województwa otrzymały również dodatkowy dochód w postaci 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Jednocześnie regionom przekazano jako zadania własne lub zadania fi nansowane z dochodów własnych kosztowne zadania z zakresu administracji rządowej. Według ekspertów przekazanie ww. zadań zostało niedoszacowane przez stronę rządową, tj. przekazano samorządom mniej pieniędzy, niż wynoszą rzeczywiste koszty wykonywania tych zadań. Ograniczyło to faktyczne możliwości inwestycyjne samorządów województw. Zob. J. Szlachta, J. Zaleski (red.) - Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, Samorząd Terytorialny, nr 1-2, 2004, s. 53.
29 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późniejszymi zmianami).
30 J. Szlachta, J. Zaleski (red.) (2004), ibidem, s. 123.
31 Patrz: Ustawa z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz.U. 1997, nr 141, poz. 943) oraz jej nowelizacja z dnia 24 lipca 1999 roku (Dz.U. 1999, nr 70, poz. 778).
45
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
woju regionalnego i budownictwa, a w latach 2001-2005 problematyka regionalna
znajdowała się w gestii ministra gospodarki. W 2005 r. ponownie powołano ministra
ds. rozwoju regionalnego, który koordynuje politykę regionalną oraz działania z za-
kresu europejskiej polityki spójności w Polsce. Utworzenie odrębnego ministerstwa
podkreśliło rosnące znaczenie problematyki regionalnej po przystąpieniu Polski do
UE. Do obowiązków ministra ds. rozwoju regionalnego zaliczono m.in. koordyno-
wanie współpracy z poszczególnymi segmentami administracji rządowej i samorzą-
dowej w zakresie polityki regionalnej oraz uzgadnianie formy i zakresu udzielonego
wsparcia z samorządami regionów. Ważną kompetencją ministra właściwego ds.
rozwoju regionalnego w latach 2001-2006 było przygotowanie dwóch zasadniczych
dokumentów strategicznych, tj. Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-
- 2006 (NSRR)32 oraz Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (NPR)33.
Utworzenie samorządowych województw, w których równolegle funkcjonują sa-
morząd i terenowa administracja rządowa oraz nadanie samorządom województw
podmiotowości w kreowaniu i prowadzeniu polityki regionalnej dały podstawy do
prowadzenia kompleksowej polityki rozwoju na dwóch poziomach zarządzania pań-
stwem: wojewódzkim i centralnym. Ta dwutorowość stanowi istotny czynnik charak-
teryzujący obowiązujący w Polsce system polityki regionalnej.
Kształtowanie tej polityki w latach 2000-2006 wyznaczał szereg aktów prawnych
rangi ustawowej. Jednym z podstawowych aktów prawnych defi niujących system
polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2004 była ustawa o zasadach wspie-
rania rozwoju regionalnego34, która określała zasady i instrumenty wspierania roz-
woju regionalnego przez władze publiczne, a w szczególności sposoby współdzia-
łania administracji rządowej i samorządowej w tym zakresie. Ustawa wskazywała
także instytucje wspierające rozwój regionalny, tryb prowadzenia działań z zakresu
polityki rozwoju oraz zasady zawierania kontraktów wojewódzkich, głównego kra-
jowego instrumentu polityki regionalnej. Realizując delegację wynikającą z art. 11
ust.1 ustawy Rada Ministrów przyjęła Narodową Strategię Rozwoju Regionalne-
go 2001-2006 (NSRR)35, stanowiącą podstawę programowania średniookresowej
polityki rozwoju regionalnego w Polsce.
32 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006, Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, Warszawa 2000 r.
33 Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2003.
34 Zobacz: Ustawa z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. 2000, nr 48, poz. 550, z późniejszymi zmianami).
35 Uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (Mon. Pol. Nr 43, poz. 851)
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
46
Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została zastąpiona w 2004 r.
przez ustawę o Narodowym Planie Rozwoju, kluczowy akt prawny w obsza-
rze pozyskiwania i wykorzystywania środków UE, przeznaczonych na wspie-
ranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. W okresie 2005-2006 podsta-
wą programową dla instrumentów polityki regionalnej państwa (głównie kontraktów
wojewódzkich oraz ZPORR) była więc bezpośrednio NSRR oraz Narodowy Plan
Rozwoju 2004-2006 (NPR)36.
W nowej perspektywie 2007-2013 problematykę tę regulowała ustawa o zasa-
dach prowadzenia polityki rozwoju z 11 grudnia 2006 r.37. W ustawie wskazano
podmioty prowadzące politykę rozwoju, tryb współpracy między nimi, podstawowe
instrumenty służące realizacji tej polityki oraz źródła ich fi nansowania. Metody re-
alizacji polityki rozwoju mają zostać określone w strategiach rozwoju i uszczegóło-
wione w programach operacyjnych. Do strategii rozwoju zaliczono strategię rozwoju
kraju38, strategie sektorowe, strategie rozwoju województw oraz strategie rozwoju
lokalnego. Za realizację polityki rozwoju odpowiadać ma w skali kraju – Rada Mini-
strów, w regionach – samorządy województw, na poziomie lokalnym – samorządy
powiatowe i lokalne. Regulacja ta stanowi również podstawę dla realizacji progra-
mów operacyjnych współfi nansowanych ze środków UE w perspektywie fi nansowej
2007-2013.
2.2 Dokumenty strategiczne polityki regionalnej
2.2.1 Rządowe dokumenty strategiczne
Spójna polityka rozwoju powinna opierać się na wzajemnie uzupełniających się do-
kumentach ujmujących w długim okresie perspektywy rozwoju społeczno-ekono-
micznego oraz zagospodarowania przestrzennego kraju. W latach 2001-2006 Rada
Ministrów zatwierdziła 237 strategii i innych dokumentów programowych39. Znaczna
część dokumentów programowych powstała w związku z koniecznością dostoso-
wania się do warunków prawnych członkostwa w UE i dążenia do wykorzystania
unijnej pomocy fi nansowej. Podporządkowanie założeń strategii uwarunkowaniom
36 Por. art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, ibid.
37 Dz.U. 2006, nr 227, poz. 1658.
38 Strategia Rozwoju Kraju (SRK) określa podstawowe kierunki rozwoju Polski w okresie co najmniej 7 lat i podlega aktualizacji przynajmniej co cztery lata. W ustawie nadano jej rolę nad-rzędną wobec innych strategii.
39 Ocena rządowych dokumentów strategicznych przyjętych w latach 1989-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, lipiec 2007 r., s.14.
47
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
europejskim wiązało się z ryzykiem pomniejszenia znaczenia problemów krajowych,
polskich interesów rozwojowych i możliwości fi nansowych krajowych instytucji pub-
licznych.
Fakt współistnienia szeregu strategii oraz brak wyraźnej hierarchii dokumentów ge-
nerował ryzyko rozproszenia uwagi rządu na zbyt wiele celów i priorytetów, a krótka
perspektywa planistyczna i częste zmiany poszczególnych dokumentów strategicz-
nych utrudniały prowadzenie konsekwentnej i całościowej polityki regionalnej.
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju stanowiła podstawowy doku-
ment określający zasady polityki państwa w dziedzinie przestrzennego zagospoda-
rowania kraju w długiej perspektywie. Koncepcja została przyjęta przez Radę Mi-
nistrów w dniu 5 października 1999 r. oraz przez Sejm w dniu 17 listopada 2000 r.,
a jej kształt był w znaczenie mierze wynikiem szerokiej dyskusji na temat kierun-
ków przemian polskiej przestrzeni oraz rozwoju regionów po 1990 r. W dokumencie
wskazano uwarunkowania rozwoju polskiej przestrzeni, wyznaczono „bieguny wzro-
stu” oraz określono politykę państwa w dziedzinie przestrzennego zagospodaro-
wania kraju. Koncepcja stanowiła dokument, w którym po raz pierwszy w ofi cjalny
sposób sformułowano tezę o prymacie uzyskiwania stabilnego i szybkiego wzro-
stu gospodarczego nad dążeniami do wyrównywania różnic międzyregionalnych.
Zaprezentowana teza o rozwoju Polski zgodnie z modelem polaryzacji-dyfuzji jako
przesłanka polityki proefektywnościowej stała się podstawą do kolejnych strategicz-
nych ujęć polskiej polityki regionalnej40.
Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006
Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006 (NSRR) określała cele, prio-
rytety, kryteria wyodrębniania obszarów wsparcia oraz zasady i kryteria wsparcia
fi nansowego udzielanego województwom. Stanowiła punkt odniesienia dla prelimi-
nowania wysokości i kierunków wydatkowania środków z budżetu państwa, w tym
środków zagranicznych, na realizację wojewódzkich programów rozwoju regional-
nego, programów współpracy przygranicznej oraz działań o charakterze pilotażo-
wym.
40 Od jesieni 2006 r. w MRR toczą się prace nad Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju na lata 2008-2033 (KPZK). W dniu 9 października 2006 r. Minister Rozwoju Regional-nego powołał „Zespół roboczy do opracowania Tez i Założeń do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju”. W czerwcu 2007 r. tezy i założenia do KPZK opracowane przez Zespół zostały zatwierdzone przez Radę Ministrów. Zgodnie z ustalonym przez Zespół harmonogramem prac, pierwszy projekt KPZK ma zostać stworzony na przełomie 2007/2008 r., natomiast przyjęcie dokumentu przez Radę Ministrów powinno nastąpić w połowie 2008 r.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
48
NSRR została opracowana i przyjęta w obliczu bliskiej akcesji Polski do UE. Na jej
sformułowanie wpłynął również fakt pojawienia się tzw. programów przedakcesyj-
nych, a także konieczności koordynacji kontraktów wojewódzkich oraz programów
sektorowych. Prace zostały zapoczątkowane jeszcze w 1999 r w Ministerstwie Go-
spodarki, a ostateczne zatwierdzenie Strategii w drodze uchwały Rady Ministrów
nastąpiło w grudniu 2000 r. W przygotowaniu NSRR wykorzystano szereg doku-
mentów strategicznych rządu, m.in. Długookresową strategię trwałego i zrównowa-
żonego rozwoju – Polska 2025 (2000), Strategię fi nansów publicznych i rozwoju
gospodarczego, Polska 2000-2010 (2000) oraz pięć strategii sektorowych rządu,
przygotowanych na okres 2001-2006, a później stanowiących również podstawę
dla Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (NPR). Ramy przestrzenne dla NSRR
stworzyła przyjęta w listopadzie 2000 r. przez Sejm RP Koncepcja polityki prze-
strzennego zagospodarowania kraju.
W NSRR cele polityki rozwoju regionalnego państwa zostały sformułowane z per-
spektywy potrzeb ogólnokrajowych. Do celów priorytetowych zaliczono utrzyma-
nie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, tworzenie nowych miejsc pracy,
stymulowanie przekształceń strukturalnych oraz nowoczesnych form działalności
związanych z formowaniem się społeczeństwa informacyjnego przy jednoczesnym
umożliwieniu rozwoju i zaspokojenia potrzeb życiowych mieszkańców wszystkich
regionów Polski. Istotną misją NSRR było także pełne wykorzystanie możliwości
wynikających z przeprowadzonej reformy administracyjnej. Zgodnie z założeniami
NSRR, strategicznym celem polityki regionalnej państwa było tworzenie wa-
runków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie margina-
lizacji niektórych obszarów w sposób sprzyjający długofalowemu rozwojowi
gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorial-
nej oraz integracji UE.
49
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Priorytety polityki regionalnej w NSRR:
1) Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu kon-
kurencyjności polskich regionów w celu podnoszenia ich atrakcyjno-
ści jako potencjalnego miejsca alokacji kapitałów zewnętrznych.
2) Restrukturyzacja i dywersyfi kacja bazy ekonomicznej regionów.
3) Rozwój zasobów ludzkich.
4) Pomoc dla obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych margi-
nalizacją.
5) Rozwój międzynarodowej współpracy regionów, w tym współpracy
transgranicznej.
Wydaje się, że w Strategii przedstawiono zbyt wiele celów i priorytetów, które –
choć spójne – to jednak nie doprowadziły do koncentracji zasobów fi nansowych na
najważniejszych zadaniach. W rezultacie stosunkowo nieliczne środki interwencji
publicznej nie mogły w pełni skutecznie przeciwdziałać poważnym i narastającym
problemom strukturalnym, wynikającym z transformacji ekonomicznej i społecznej.
Strategia miała pewne wady konstrukcyjne, które utrudniły jej skuteczne wykorzy-
stanie dla celów polityki regionalnej rządu. Nie stanowiła planu działań, które byłyby
ukierunkowane terytorialnie wobec poszczególnych województw, uwzględniając za-
równo ogólnokrajowe cele rozwojowe, jak również specyfi czne uwarunkowania po-
szczególnych obszarów. Dokument stawiał cele rozwoju społeczno-gospodarczego
w wymiarze ogólnokrajowym (horyzontalnym) a nie regionalnym. Skonstruowany
w taki sposób dopiero mógłby stanowić podstawę do formułowania bardziej szcze-
gółowej strategii regionalnej rządu w przyszłości. Mimo tych słabości NSRR stano-
wiła istotną przymiarkę do defi niowania polityki regionalnej w nowych uwarunkowa-
niach związanych z integracją europejską.
Wstępny Narodowy Plan Rozwoju 2000-2003
W związku z dostępnością od 2000 r. przedakcesyjnych instrumentów fi nansowych
UE, konieczne stało się przygotowanie odpowiedniego dokumentu programującego
działania wdrażane w regionach i współfi nansowane z tych środków (Phare, ISPA,
SAPARD). Rolę tę pełnił Wstępny Narodowy Plan Rozwoju (WNPR), przygotowany
w 1999 r. przez Ministerstwo Gospodarki we współpracy z innymi resortami i za-
twierdzony w grudniu 1999 r. przez Komitet Integracji Europejskiej pełnił taką rolę.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
50
Celem WNPR było zidentyfi kowanie największych różnic rozwojowych między Pol-
ską a UE, określenie priorytetów rozwoju w dziedzinie spójności społeczno-gospo-
darczej w okresie przedakcesyjnym oraz nakreślenie perspektywy fi nansowej dla
działań współfi nansowanych ze środków przedakcesyjnych latach 2000-2002. Po-
czątkowo WNPR obejmował tylko lata 2000-2002, później przedłużono jego czas
obowiązywania do końca 2003 r., m.in. ze względu na wydłużenie okresu korzysta-
nia ze środków przedakcesyjnych. Zapisy WNPR na lata 2002-2003 w znacznym
stopniu opierały się na NSRR 2001-2006 oraz strategiach rozwojowych, obejmu-
jących problematykę zatrudnienia, zasobów ludzkich, rolnictwa, wsparcia dla ob-
szarów wiejskich, rybołówstwa, rozwoju transportu i ochrony środowiska. Priorytety
rozwoju wpisane w WNPR znalazły swoją kontynuację i rozwinięcie w Narodowym
Planie Rozwoju na lata 2004-2006.
Osie rozwoju społeczno-gospodarczego w ramach Wstępnego Narodowe-
go Planu Rozwoju:
1. Poprawa konkurencyjności gospodarki poprzez modernizację i strukturalne
dopasowanie sektora produkcyjnego,
2. Przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój obszarów
wiejskich,
3. Integracja gospodarki polskiej poprzez modernizację i rozbudowę sieci trans-
portowych,
4. Tworzenie warunków trwałego zrównoważonego rozwoju poprzez moderniza-
cję i rozwój infrastruktury ochrony środowiska,
5. Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia,
6. Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginali-
zacji niektórych obszarów.
Narodowy Plan Rozwoju 2004-200641
Po przystąpieniu do UE, cały obszar Polski został objęty Celem 142 wspólnotowej poli-
tyki regionalnej, który został zdefi niowany jako wspieranie rozwoju i strukturalnego
dostosowania słabo rozwiniętych regionów UE. Realizacja tej polityki odbywała
się poprzez współfi nansowanie krajowych programów i projektów rozwoju regional-
nego uzgodnionych z KE za pomocą funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
41 Realizację NPR przewidziano na lata 2004-2006, jednak zostanie ona zakończona w 2009 r. W związku z tym pełna ocena działań zrealizowanych w ramach NPR będzie możliwa dopiero w późniejszym terminie.
42 Kryterium zakwalifi kowania do Celu 1 to poziom PKB per capita liczony w podziale na jednostki NTS-2 za ostatnie 3 lata według parytetu siły nabywczej niższy od 75% średniego poziomu UE.
51
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
W celu zaprogramowania pomocy wspólnotowej, a także krajowej oraz zapewnienia jej
efektywnego wykorzystania opracowano Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006
(NPR). Podstawą jego przygotowania było rozporządzenie Rady UE Nr 1260/1999
wprowadzające ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych. W dniu 14 stycz-
nia 2003 r. NPR został przyjęty przez Radę Ministrów i przekazany do KE.
NPR stanowił kluczowy dokument strategiczny określający kierunki rozwoju społeczno-
gospodarczego kraju w latach 2004-2006 i podstawę dla negocjowania z UE wysokości
wsparcia ze strony funduszy strukturalnych. Ponadto, służył jako punkt odniesienia dla
działań o charakterze rozwojowym podejmowanych z zasobów środków krajowych oraz
jako podstawa przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty dla Polski, czyli dokumen-
tu określającego kierunki i wysokość wsparcia ze strony funduszy strukturalnych na re-
alizację zamierzeń rozwojowych. NPR uwzględniał kierunki strategiczne sformułowane
w średniookresowych dokumentach rządowych. Stawiał on analogiczny cel strategicz-
ny jak w przypadku NSRR – rozwijanie konkurencyjnej gospodarki, zdolnej do harmo-
nijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej,
ekonomicznej i przestrzennej z UE na poziomie regionalnym i krajowym43. Takie podej-
ście oznaczało, że poprzez efektywne wydatkowanie środków w ramach NPR będzie
następowała realizacja głównego celu zapisanego w NSRR, czyli wzmocnienie poten-
cjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów.
Priorytety NPR i Podstaw Wsparcia Wspólnoty 2004 - 2006:
1) wspomaganie osiągnięcia i utrzymania w dłuższym okresie wysokiego wzro-
stu PKB;
2) zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia;
3) włączenie Polski w europejskie sieci infrastruktury transportowej i informacyjnej;
4) intensyfi kacja procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów
o wysokiej wartości dodanej, rozwój technologii społeczeństwa informacyjnego;
5) wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszyst-
kich regionów i grup społecznych w Polsce poprzez prowadzenie aktywnej
i kompleksowej polityki regionalnej i wspomaganie procesu integracji zawodo-
wej i społecznej grup zagrożonych marginalizacją, przyczyniające się do zredu-
kowania nierówności społecznych występujących na obszarze całego kraju.
43 Por. NPR 2003, s. 55-56.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
52
Ze względu na potrzebę ciągłego udoskonalania dokumentów strategicznych, war-
to wspomnieć o uchybieniach NPR.
Zgodnie z NPR, jednym z głównych celów polityki rozwoju było rozwijanie konku-
rencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości44, jednak na jego wspie-
ranie zaplanowano jedynie kilkanaście procent funduszy (m.in. ok. 9% na wprowa-
dzenie nowoczesnych technologii). Problemem był także brak kompleksowego po-
dejścia do strukturalnego rozwoju gospodarki. NPR koncentrował się jedynie na wy-
datkowaniu funduszy UE, nie poświęcając uwagi krajowym programom wspierania
małych i średnich przedsiębiorstw. Zabrakło również odniesienia do instrumentów
kształtujących pomyślny klimat dla rozwoju przedsiębiorczości (np. ulgi inwestycyj-
ne, redukcja stawek podatkowych, poręczenia kredytowe, regionalne fundusze po-
życzkowe) oraz wskazania źródeł pobudzenia inwestycji krajowych przeznaczonych
na realizację NPR.
Innym problemem dotyczącym NPR był nadmiernie branżowy układ priorytetów
i działań oraz słabo zarysowany zakres komplementarności programów sektoro-
wych i programu operacyjnego rozwoju regionalnego (ZPORR). Następstwem ta-
kiego zaprojektowania NPR było podejmowanie niespójnych działań sektorowych,
dodatkowo spotęgowane występowaniem trudności w koordynowaniu działań stra-
tegicznych przez rząd. Można przypuszczać, że brak synergii, kłopoty organiza-
cyjne i rywalizacja kompetencyjna poszczególnych administracji doprowadzą do
osiągnięcia mniejszych niż spodziewane efektów dla rozwoju regionalnego.
W diagnozie stanu w układzie regionalnym wskazano na województwa Polski
Wschodniej jako obszary stojące przed najpoważniejszymi wyzwaniami rozwojowy-
mi. Zabrakło jednak pogłębionej analizy czynników rozwoju regionów, związanych
z gospodarką opartą na wiedzy, innowacjami i konkurencyjnością, której promowa-
nie należało do jednego z istotniejszych celów NPR.
2.2.2 Strategie rozwoju województw
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa45 nałożyła na woje-
wództwa formalnoprawny obowiązek sformułowania strategii rozwoju województw.
Zasadnicze ramy merytoryczne strategii zostały określone w ustawie, jednak wo-
44 NPR 2003, s. 63.
45 Dz.U. 1998, nr 91, poz. 576.
53
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
jewództwa dysponowały dużym marginesem swobody w tworzeniu dokumentów.
Strategie miały stanowić element NSRR, jednak powstały w dużej dowolności me-
todologicznej i bez ścisłego z nią powiązania. Zgodnie z zapisami ustawowymi,
strategie miały uwzględniać określony katalog celów, do których zaliczono m.in.
pielęgnowanie polskości, pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie po-
ziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa oraz kształto-
wanie i utrzymanie ładu przestrzennego.
W latach 1999-2000 powstała pierwsza edycja strategii rozwoju województw46. Były
to dokumenty o bardzo zróżnicowanym charakterze, zarówno pod względem treści,
jak i formy. Wszystkie strategie zostały opracowane na podstawie przeprowadzo-
nej diagnozy stanu województwa (m.in. analiza SWOT). Do podstawowych słabości
strategii można zaliczyć m.in.47:
• rozbieżność stosowanych metodologii: różne defi nicje strategii, celu, podmiotu
na rzecz którego strategia miała być wykonywana,
• ogólnikowość zapisów dotyczących celów i strategii,
• w wielu przypadkach brak odniesień do krajowych dokumentów planistycz-
nych (m.in.: koncepcji polityki zagospodarowania przestrzennego województw,
NSRR, strategii sektorowych),
• brak właściwej hierarchii celów, co utrudniało dopasowanie strategii do Pro-
gramu wsparcia,
• nie wszystkie strategie zawierały system monitorowania ich realizacji, co praw-
dopodobnie było spowodowane brakiem wcześniejszych doświadczeń w tym
zakresie.
Mimo tych słabości strategie rozwoju województw, które w większości przypadków
zostały poddane społecznym konsultacjom, były dokumentami, z którymi identy-
fi kowały się nie tylko samorządy województw, ale również inne podmioty zaanga-
żowane w działania pobudzające rozwój w regionach. Należy również podkreślić,
że strategie rozwoju województw stanowiły pierwsze doświadczenie w myśleniu
46 Druga edycja strategii rozwoju województw została przygotowana w 2005 r. w celu ich aktualizacji z nową NSRR 2007-2013.
47 Niektóre oceny z raportu, G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Strategie rozwoju regionalnego województw: analiza problemowa, ocena, Warszawa, 2002.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
54
strategicznym samorządów wojewódzkich w obliczu rosnącego wpływu instytucji
i instrumentów UE na rozwój regionalny w Polsce48.
Na podstawie strategii województwa przygotowały programy wojewódzkie, które
zawierały szczegółowe rozstrzygnięcia, co do konkretnych projektów i działań za-
proponowanych w strategiach. Programy stanowiły następnie bazę dla negocjacji
z rządem w sprawie wsparcia fi nansowego, które miało być udzielone z budżetu
państwa na zadania istotne z perspektywy kraju. Dla strony rządowej punktem od-
niesienia był tzw. Program wsparcia49. Negocjacje fi nalizowane były podpisaniem
kontraktu wojewódzkiego.
2.3 Instrumenty realizacji celów strategicznych
2.3.1 Program wsparcia i kontrakty wojewódzkie
Program wsparcia operacjonalizował priorytety zawarte w NSRR i defi niował ro-
dzaje zadań kwalifi kujących się do uzyskania wsparcia, wskazywał okres ich obo-
wiązywania, kryteria wyłaniania obszarów ubiegających się o wsparcie i procedu-
ry jego otrzymania. Przyjęty w formie rozporządzenia Rady Ministrów Program
wsparcia zawierał także zestawienie środków dostępnych w budżecie państwa
i innych źródeł fi nansowania50. W latach 2001-2004 Program wsparcia, którego
głównym celem było „wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju oraz po-
szczególnych jego obszarów dla wzmacniania konkurencyjności, wzrostu poziomu
życia i spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej”, stanowił podstawę dla
zawierania i wdrażania kontraktów wojewódzkich51. W kolejnych latach kwestie kon-
traktów regulowała ustawa o NPR.
Sam kontrakt wojewódzki miał formę umowy cywilno-prawnej rządu RP i samorządu
województwa. Umowa ta dotyczyła projektów i programów rozwojowych wojewódz-
twa wspieranych przez rząd. Kontrakt określał wymiar wsparcia, precyzował wykaz
48 A. Brzozowy, K. Guzek, Analiza porównawcza Założeń aktualizacji strategii rozwoju województw, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, styczeń 2005 r., s. 4.
49 Patrz: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 2000, nr 122, poz. 1326). Patrz również nowelizacja tego rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 39, poz. 460), także Rozporządzenie z dnia 27 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2003 (Dz. U. 2003, nr 104, poz. 963). Program wsparcia na rok 2004 został przyjęty rozporządzeniem RM z dnia 16 marca 2004 r. (Dz. U. nr 56, poz. 542).
50 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 122/1326/01) zmienione rozporządzeniem 28 maja 2002 (Dz. U. 73.666.02), które wydłużyło jego obowiązywanie na rok 2003, zakładało aż 8 strumieni fi nansowania kontraktów wojewódzkich.
51 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2002 (Dz. U. 2000, nr 122, poz. 1326) oraz nowelizacja tego rozpo-rządzenia z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 39, poz. 460), także Rozporządzenie z dnia 27 maja 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001-2003 (Dz. U. 2003, nr 104, poz. 963). Program wsparcia na rok 2004 został przyjęty rozporządzeniem RM z dnia 16 marca 2004 r. (Dz. U. nr 56, poz. 542).
55
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
zadań na które miało być udzielone wsparcie, źródła ich fi nansowania - także po
stronie innych podmiotów samorządowych i prywatnych. Ponadto wyznaczał okres
obowiązywania umowy, szczegółowy harmonogram wykonywania zadań, sposoby
i terminy rozliczeń fi nansowych, tryb sprawozdawczości i kontroli, postępowanie
w przypadku wykrycia nieprawidłowości itp.
Kontrakt miał stanowić instrument koordynacji działań rządu i samorządów
województwa w obszarze polityki regionalnej, który racjonalizowałby wydatki
publiczne przeznaczone na rozwój regionalny i przyczyniał się do osiągania
wysokiego stopnia realizacji celów rozwoju regionalnego za rozsądną cenę oraz
sprzyjałby eliminowaniu nieefektywnego użycia środków publicznych52. Mechanizm
podziału środków w ramach kontraktów pomiędzy poszczególne regiony został
oparty na specjalnym algorytmie: 80% środków podzielono pomiędzy wszystkie
województwa proporcjonalnie do liczby ich ludności; 10% środków podzielono
proporcjonalnie do liczby mieszkańców pomiędzy województwa, w których poziom
PKB na mieszkańca był niższy niż 80% średniego poziomu PKB na mieszkańca
w skali kraju; 10% środków podzielono proporcjonalnie do liczby mieszkańców
powiatach, w których stopa bezrobocia przekraczała w każdym z ostatnich trzech
lat 150% średniej krajowej stopy bezrobocia. Zaproponowany sposób podziału
środków miał w założeniu premiować regiony najbardziej zapóźnione.
Priorytety wskazane w pierwszej edycji Programu wsparcia obejmującej lata
2001-2003 były zgodne z celami NSRR przede wszystkim w sferze wyrównywania
poziomu życia mieszkańców i zaspokajania potrzeb lokalnych społeczności. W nie-
wielkim stopniu odnosiły się natomiast do rozwoju regionalnego, zwłaszcza w sferze
ekonomicznej.
52 Na podstawie: G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności [w:] Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy, tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
56
Priorytety Programu wsparcia na lata 2001-2003:
1. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyj-
ności województw (50% środków):
a) rozwój infrastruktury technicznej i społecznej o znaczeniu ponad lokalnym,
b) rozwój funkcji metropolitalnych największych aglomeracji i miast,
c) rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego.
2. Restrukturyzacja bazy ekonomicznej województw i tworzenie warunków jej
dywersyfi kacji (15% środków):
a) stymulowanie lokalizacji inwestycji oraz wspieranie rozwoju małych
i średnich przedsiębiorstw,
b) wspieranie tworzenia i absorpcji innowacji, w tym transfer technologii,
c) rozwój turystyki, rekreacji i ochrona dziedzictwa kulturowego.
3. Rozwój zasobów ludzkich (12% środków) – działania prowadzące do zwięk-
szania zatrudnienia, rozwoju inicjatyw edukacyjnych (szkolenia, przekwalifi -
kowanie).
4. Wsparcie obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją
(18% środków):
a) aktywizacja obszarów wiejskich,
b) rewitalizacja bazy ekonomicznej miast.
5. Rozwój współpracy regionów (5% środków) – rozwój współpracy przygra-
nicznej.
Po zamknięciu pierwszej edycji zakładano, że dokumentem defi niującym na nowo
zasady funkcjonowania kontraktów będzie ustawa o NPR53, jednak ze względu na jej
zbyt późne uchwalenie przez Sejm, Rząd podjął decyzję o konieczności opracowa-
nia kolejnego Programu wsparcia na 2004 r. Zdecydowano również o zmniejszeniu
liczby priorytetów, ograniczając się tylko do dwóch. Zostały one jednak sformuło-
wane w sposób bardzo ogólny i podzielono je na szereg szczegółowych działań, co
w konsekwencji doprowadziło do rozproszenia inwestycji.
53 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. 2004, nr 116, poz. 1206).
57
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Priorytety Programu wsparcia na rok 2004:
1. Rozbudowa i modernizacja infrastruktury technicznej oraz społecznej w regionie:
a) drogi i transport publiczny,
b) ochrona środowiska,
c) ochrona zdrowia i opieka społeczna,
d) oświata, wychowanie i kultura,
e) sport, turystyka i rekreacja.
2. Pobudzanie inicjatyw gospodarczych i społecznych służących podnoszeniu
jakości życia mieszkańców regionu:
a) stymulacja instrumentów fi nansowego pobudzania gospodarki regionu,
b) eksploatacja regionalnego i lokalnego dziedzictwa kulturowego,
c) aktywizacja organizacji pozarządowych w zakresie promocji, edukacji,
zdrowia i ekologii.
Przyjęta w 2004 r. ustawa o NPR regulowała zawieranie kontraktów wojewódzkich
na okres 2005-2006 r. Kontrakty miały stanowić formalną podstawę współfi nanso-
wania środkami budżetu państwa projektów realizowanych w ramach Zintegrowa-
nego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-200654 (ZPORR), a więc
projektów unijnej polityki regionalnej, jak również uzupełnienie dużych projektów
realizowanych bez udziału środków unijnych (projekty krajowej polityki regionalnej).
Ustawa nie sprecyzowała jednak, jakie obszary rozwoju regionalnego są właściwe
polityce rządu i samorządów, a także nie określiła przedmiotu wsparcia55. W założe-
niu obydwa komponenty kontraktów – ZPORR i projekty fi nansowane ze środków
krajowych – miały być spójne i w sferze rzeczowej generować komplementarne
efekty. Wydaje się jednak, że kontrakty w dość nieznacznym zakresie nawiązywa-
ły merytorycznie do działań realizowanych w ramach ZPORR. Nie tworzyły z nimi
spójnych i dopełniających się działań i w efekcie w niewielkim stopniu przyczyniły
się do pobudzenia rozwoju regionalnych gospodarek. Realizowały natomiast, tak
jak i w poprzednich edycjach, zobowiązania rządu wynikające z dawnych inwestycji
centralnych. Ponadto wspierały realizację zadań lokalnych, a więc rekompensowały
samorządom lokalnym niedostatki budżetowe związane z wykonywaniem ich ruty-
nowych zadań.
54 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. 2004, nr 166, poz. 1745); Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. 2004, nr 200, poz. 2051).
55 Na podstawie: Grażyna Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdrażania nowej polityki spójności, [w:] Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy, tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
58
Oceniając spójność dwóch edycji Programu wsparcia oraz samych kontraktów
z pozostałymi elementami modelu rozwoju regionalnego należy podkreślić, że krajo-
we dokumenty programowania strategicznego, a szczególnie programy sektorowe
w niewielkim stopniu były brane pod uwagę w procesie programowania na szczeblu
regionalnym56. Wyjątek stanowiła NSRR – choć w pierwszej edycji nie została odpo-
wiednio wykorzystana i kontrakty w niewielkim stopniu opierały się na jej zapisach57,
to jej rola wzrastała w dwóch następnych okresach realizacji kontraktów. Otwartość
zapisów NSRR na lata 2001-2006 umożliwiła regionom uchwalenie programów bli-
skich merytorycznie celom i priorytetom zapisanym na poziomie krajowym, a jedno-
cześnie pozwoliła na zachowanie specyfi ki każdego z województw.
Kontrakty wojewódzkie odegrały ważną rolę w procesie kształtowania nowoczes-
nego modelu polityki regionalnej w Polsce. Oprócz zasadniczego znaczenia, jakim
było wsparcie dla inwestycji regionalnych, kontrakty przyczyniły się do wprowadze-
nia nowoczesnego zarządzania strategicznego w obszar polityki regionalnej. Za-
sady programowania oraz wdrażania kontraktów zostały skonstruowane w sposób
zbliżony do wzorów przyjętych w ramach polityki strukturalnej Unii Europejskiej, co
umożliwiło płynne przyjęcie unijnych reguł rozwoju regionalnego przez polskie woje-
wództwa już w momencie przystąpienia do UE i w konsekwencji odpowiednie przy-
gotowanie do absorpcji środków pomocowych. Doświadczenia związane z wdra-
żaniem kontraktów stworzyły również podłoże dla budowania współpracy rządu
i samorządu w procesie realizacji celów publicznych. Nowopowstałe samorządy wo-
jewództw, w toku negocjacji ze stroną rządową uczyły się mechanizmu wykorzysty-
wania rządowej pomocy fi nansowej na realizację wskazanych przez siebie zamie-
rzeń, co stworzyło podstawy faktycznego wdrażania zasady subsydiarności, zgod-
nie z którą dużą część odpowiedzialności za rozwój regionu spoczywa na władzach
samorządowych. Proces wdrażania kontraktów wojewódzkich był również bodźcem
do powstania systemu monitoringu w różnych jego aspektach – prawnym, instytu-
cjonalnym, fi nansowym, administracyjnym, organizacyjnym i merytorycznym.
2.3.2 Instrumenty wsparcia przedakcesyjnego
Znaczenie pomocy UE dla polityki rozwoju regionalnego wzrosło po 2000 r. w wyni-
ku wprowadzenia instrumentów pomocy przedakcesyjnej, uzgodnionych w ramach
56 Na podstawie: Witold Toczyski, Realizacja kontraktów wojewódzkich w latach 2001-2006 w opinii samorządów regionalnych. Raport z badań, ekspertyza MRR, Warszawa 2007 oraz Tomasz Grosse, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006, ekspertyza MRR, Warszawa 2007.
57 Trzeba przy tym jednak pamiętać, że ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego w sposób jednoznaczny odwoływała się do zapisów NSRR. Z ustawy wynikała konieczność przyjęcia przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie Programu Wsparcia, który określał priorytety i działania wynikające stricte z NSRR.
59
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Agendy 200058. Zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami środki UE przyznane
Polsce w tym czasie miały na celu już nie tylko wsparcie transformacji społeczno-
gospodarczej, ale przede wszystkim zostały ukierunkowane na przygotowanie Pol-
ski do członkostwa w UE, co wiązało się ze zwiększeniem ich puli. Obok istniejące-
go wcześniej (ale w mniejszym zakresie) programu Phare, pojawił się także program
ISPA i SAPARD. Podstawą ich programowania był WNPR 2000-2003. Na realizację
celów NSRR 2001-2006 zapisano tylko środki programu Phare, gdyż ISPA miała
zasięg ponadregionalny, a SAPARD – charakter sektorowy. Środki Phare zostały
włączone do Programów wsparcia i kontraktów wojewódzkich w celu lepszego
ich powiązania z działaniami w ramach krajowej polityki regionalnej na rzecz spój-
ności społeczno-gospodarczej (zgodnie z zapisami NSRR 2001-2006 oraz ustawy
o zasadach wspierania rozwoju regionalnego). Bezpośrednio do regionów skierowa-
no środki z zasobów programu Phare SSG, Phare CBC oraz Phare Rozwoju Instytu-
cjonalnego, co stanowiło około wszystkich środków UE dla Polski w tym okresie59.
Phare SSG 2000-2003
Program Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza chociaż obejmował swoim za-
sięgiem cały kraj, a nie tylko regiony zapóźnione, odwoływał się przede wszystkim
do elementów polityki wyrównawczej zarówno poprzez cel główny, jak również po-
przez sposób jego wdrażania preferujący regiony słabe ekonomicznie.
Celem programu Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza było zmniejszenie opóź-
nień i zniwelowanie nierówności w poziomie rozwoju regionów poprzez rozwój infra-
struktury, promowanie aktywności gospodarczej, programowanie tworzenia nowych
miejsc pracy i rozwiązywanie problemów społecznych. Ponadto, program ten miał
służyć rozwijaniu zdolności Polski do absorpcji funduszy strukturalnych, w tym prze-
de wszystkim środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regio-
nalnego (EFRR) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).
W ramach Phare SSG od 2001 r.60 przewidziano programy regionalne i programy sek-
torowe (obejmujące komponent infrastrukturalny, wsparcie małych i średnich przed-
58 Agenda 2000 - strategia wzmocnienia i rozszerzenia Unii Europejskiej w XXI wieku, przedłożona w 1997 r. Parlamentowi Europejskiemu przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacques’a Santer. Agenda 2000 zajmowała się przede wszystkim: przygotowaniem do rozszerzenia UE, reformą systemu budżetowego UE, reformą Wspólnej Polityki Rolnej, reformą strukturalną UE i rewizją działalności Komisji Europejskiej, podniesieniem standardów życia i zmniejszeniem wskaźników bezrobocia. Dokument przedstawił raport na temat stanu przygotowań do członkostwa 10 państw Europy Środkowo-Wschodniej i zarekomendował, aby w pierwszej kolejności członkostwo uzyskały: Czechy, Cypr, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry.
59 W Raporcie nie analizowano znaczenia programu Phare Rozwój Instytucjonalny, ponieważ nie odnosił się on bezpośrednio do polityki wobec regionów. Dotyczył przygotowań systemu zarządzania środkami UE (np. wsparcia przygotowań regionalnych programów operacyjnych czy dokumentacji projektów inwestycyjnych).
60 Program Phare 2000 był zintegrowanym programem regionalnym.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
60
siębiorstw oraz rozwój zasobów ludzkich), mając na uwadze planowaną strukturę
przyszłych programów operacyjnych. Projekty sektorowe (horyzontalne) wszystkich
edycji były dostępne dla benefi cjentów z terenu całego kraju.
Ze względu na ograniczone środki i zasady fi nansowania jednoczesne objęcie regio-
nalną częścią programu Phare wszystkich województw nie było możliwe. Program
był wdrażany w czterech edycjach (2000, 2001, 2002, 2003). W ramach pierwszej
edycji w 2000 r. programem Phare SSG objęto województwa Polski Wschodniej
oraz województwo śląskie.
O wyborze województw Polski Wschodniej (warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubel-
skie, podkarpackie) zadecydował ich niski poziom rozwoju społeczno-gospodarcze-
go mierzony wielkością PKB na mieszkańca oraz skala problemów społeczno-go-
spodarczych, a w przypadku włączenia województwa śląskiego – problemy społecz-
no-gospodarcze, wynikające z restrukturyzacji dominującego w regionie przemysłu
wydobywczego i powiązanego z nim przemysłu hutniczego oraz doświadczenia
regionu w realizacji wcześniejszych programów pomocowych UE61. Kolejna edycja
Phare SSG (Phare 2001) rozszerzyła zasięg pomocy o trzy nowe województwa do-
świadczające poważnych problemów strukturalnych (kujawsko-pomorskie, łódzkie
oraz świętokrzyskie). Phare SSG 2002 objęto 13 województw (oprócz województw:
mazowieckiego, wielkopolskiego oraz wyjątkowo w tej edycji – śląskiego), natomiast
do edycji Phare SSG 2003 włączono już wszystkie województwa.
61 Województwo śląskie uczestniczyło m.in. w Specjalnym Programie Przygotowawczym do funduszy strukturalnych (Phare 1998) oraz w następującym po nim programie rozwoju regio-nalnego w ramach Phare 1999, które wspierały przygotowanie programów operacyjnych, w oparciu o pomoc przekazywaną w ramach porozumień bliźniaczych – twinning’u (Phare 1998) oraz w postaci wsparcia technicznego (Phare 1999). Brało udział również w programie łagodzenia społecznych i regionalnych skutków restrukturyzacji górnictwa węgla kamien-nego oraz hutnictwa żelaza i stali INICJATYTWA - Phare 1998, INICJATYTWA II - Phare 1999 oraz w programie łagodzenia społecznych skutków restrukturyzacji hutnictwa w Polsce INICJTYWA III, który był ściśle powiązany z Phare SSG 2002-2003.
61
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Mapa 7. Zasięg poszczególnych edycji Phare SSG 2000-2003
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Drugi nieformalny cel Phare SSG odnosił się do edukacyjnego znaczenia programu,
tak aby instytucje i benefi cjenci ze wszystkich regionów mieli możliwość nabycia
i zastosowania w praktyce konkretnych umiejętności związanych z programowaniem
i wdrażaniem instrumentów pomocowych62. Nie preferował on już tak silnie regionów
słabych ekonomicznie. Z jednej strony, dostały one więcej czasu niż najatrakcyj-
niejsze gospodarczo regiony na zapoznanie się z sukcesywnie wprowadzanymi do
kolejnych edycji zasadami udzielania i monitorowania pomocy publicznej, z limitami
pomocy dla przedsiębiorstw, wykazami kosztów kwalifi kowanych, systemem infor-
mowania o nieprawidłowościach oraz procedurami kontraktacji zgodnymi z dyrekty-
62 Phare SSG stanowił bezpośrednie przygotowanie do wdrażania: Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (programy regionalne), Sektorowego Programu Opera-cyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (programy sektorowe MSP) i Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (programy sektorowe RZL).
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
62
wami UE. Z drugiej strony natomiast problemy organizacyjno-instytucjonalne, które
wpłynęły na efektywność wdrażania programu, chociaż dotknęły wszystkie regiony,
to wydaje się, że najdotkliwsze konsekwencje miały właśnie dla województw naj-
mniej konkurencyjnych.
Znaczny stopień centralizacji systemu organizacyjnego miał szczególnie nie-
korzystne konsekwencje dla regionów problemowych, które charakteryzowały się
dużym dystansem instytucjonalno-organizacyjnym wobec regionów najsprawniej
zarządzanych, o najlepiej przygotowanych w tym zakresie kadrach. Nie zainicjo-
wano procesu „uczenia się” w celu nadrobienia dystansu i zdobycia umiejętności
niezbędnych do pełnienia roli instytucji zarządzających regionalnymi programami
operacyjnymi w perspektywie 2007-2013.
Dominujące znaczenie decyzyjne miała Komisja Europejska (zarówno w przypadku
ustalania ram programowych, jak i fi nansowych), która zatwierdzała projekty fi nan-
sowane przez Phare realizowane w poszczególnych województwach. Silną pozy-
cję w zakresie zarządzania zagwarantowano administracji rządowej, np. w zakresie
określania zasad wdrażania programu. W Phare SSG 2002 ogólne wytyczne do-
tyczące priorytetów, kierunków i zasad interwencji były opracowywane i przeka-
zywane samorządom województw przez Ministerstwo Gospodarki (MG). Komisja
Europejska stopniowo ograniczyła rolę samorządów województw do fazy progra-
mowania. Wszelkie przepływy fi nansowe w ramach programów pomocowych miały
odbywać się poprzez instytucje rządowe. Przykładowo jeszcze w edycji Phare 2000
regionalne instytucje fi nansujące mogły fi nansować małe projekty infrastrukturalne,
jednak już w kolejnej edycji środki nie mogły opuszczać kont rządowych. Samorzą-
dy województw opracowywały programy operacyjne, proponowały projekty i koń-
cowych benefi cjentów oraz kierowały pracami regionalnych komitetów sterujących,
opiniujących listy rankingowe projektów. Przedstawiciele zarządów województw
weszli także w skład regionalnych komitetów monitorujących, ale był to skromny
wpływ decyzyjny.
System charakteryzował się również dużym rozproszeniem instytucjonalnym
przy jednoczesnych częstych zmianach organizacyjnych, które powodowały opóź-
nienia, obniżenie zdolności absorpcyjnych oraz rotację kadr. Taka sytuacja utrudnia-
ła możliwości skutecznego działania wszystkim zaangażowanym jednostkom.
Zarządzanie programem Phare SSG zostało podzielone na szczeblu centralnym
między dwa resorty: gospodarki i pracy. Projekty z zakresu rozwoju zasobów ludz-
63
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
kich zgłoszone do realizacji przez zarządy województw oraz projekty komponentu
horyzontalnego zasobów ludzkich były wdrażane przez Polską Agencję Rozwoju
Przedsiębiorczości (PARP)63, a za realizację odpowiadało Ministerstwo Pracy i Poli-
tyki Społecznej (MPiPS). W podobny sposób postąpiono z projektami regionalnymi
rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, które wraz z projektami horyzon-
talnymi wdrażane były przez PARP, a za ich realizację odpowiadało MG. Projekty
infrastrukturalne (od 2001 r.) były wdrażane przez Władzę Wdrażającą Program
Współpracy Przygranicznej Phare (WWPWPP), która w tym zakresie była pod-
porządkowana MG w oparciu o trójstronną umowę cywilno-prawną, ale formalnie
działała w strukturze MSWiA. Dodatkowo, w samym MG różni podsekretarze stanu
byli odpowiedzialni za realizację całego programu Phare SSG (PAO64) i pełnienie roli
PAO dla programu horyzontalnego i regionalnego rozwoju małych i średnich przed-
siębiorstw.
Żadna z regionalnych instytucji odpowiedzialnych za realizację programu nie
była niewystarczająco przygotowana. Najsłabsze przygotowanie do przyjęcia
i wykorzystania środków wsparcia charakteryzowało biedne regiony (co stanowi
potwierdzenie teorii rozwoju endogennego – patrz: Wstęp). Typowy dla nich niski
poziom przedsiębiorczości i słabe osadzenie instrumentów jej wspierania w regio-
nalnych kulturach administracyjnych, przyczyniał się do tego, iż powszechne wśród
przedsiębiorców było przekonanie, że „nigdy niczego nie można dostać za darmo”.
Nie mniejsze bariery napotykały instytucje wdrażające projekty rozwoju zasobów
ludzkich. Regionalne rynki usług szkoleniowych znajdowały się w początkowej fa-
zie rozwoju, a przytłaczająca większość podmiotów gospodarczych nie posiada-
ła spójnej polityki doskonalenia kadr. Aktywne instrumenty rynku pracy, jakkolwiek
wpisane w statutowe działania służb zatrudnienia, wykorzystywane były w sposób
nieskoordynowany, przy braku systemowej kontroli nad ich jakością. Co prawda
rynek usług doradczych był w momencie rozpoczęcia wdrażania Phare słabo roz-
winięty w całym kraju (pod względem liczby fi rm i jakości oferowanych usług), ale
w związku z rosnącym zapotrzebowaniem zaczął się silnie rozwijać, przede wszyst-
kim w największych aglomeracjach, gdzie występowała duża koncentracja siedzib
63 Przed 2002 r. kompetencje PARP częściowo pełniła Polska Agencja Rozwoju Regionalnego. Została ona zlikwidowana, a jej kompetencje częściowo zostały przeniesione do PARP w ramach konsolidacji przygotowywanego systemu wdrażania europejskiej polityki spójności w Polsce (ustawą z dnia 8 maja 2002 r. o likwidacji Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego oraz o zmianie ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego i ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. nr 66, póz. 596)). Następnie kilka miesięcy później wdrażanie większości projektów infrastrukturalnych Phare SSG zostało przeniesione do Władzy Wdrażającej Program Współpracy Przygranicznej Phare.
64 PAO - Project Authorising Offi cer – imiennie wyznaczony dla każdego programu przedstawiciel administracji rządowej zatwierdzający decyzje kluczowe dla realizacji programu w zakresie fi nansów, umów, kontraktów itd. Na szczeblu krajowym dla całego programu Phare SSG funkcję PAO powierzono podsekretarzowi stanu w Ministerstwie Gospodarki. Rolę Zastępców Pełnomocnika ds. Realizacji Projektów Phare (Deputy Project Athorizing Offi cers - DPAO) pełniły osoby na najwyższych stanowiskach kierowniczych w jednostkach wdrażających (PARP i WWPWPP). Natomiast w województwach funkcje Regionalnego PAO pełnili przedstawiciele wojewodów.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
64
fi rm i administracji publicznej. Regiony ubogie nie dysponowały takim potencjałem
własnym i popyt na tego typu usługi był niski.
Phare SSG było również bezprecedensowym wyzwaniem dla instytucji odpowiedzial-
nych za projekty infrastrukturalne, na które najwięcej środków otrzymały regiony Pol-
ski Wschodniej. Po raz pierwszy na taką skalę stosowano procedury ustawy Prawo
zamówień publicznych. Bardzo zły stan infrastruktury drogowej wymagał przyjęcia
spójnego schematu doboru projektów. Skuteczność realizacji inwestycji w infrastruk-
turę środowiskową uwarunkowana była z kolei wypracowaniem praktyk wspólnego
działania jednostek samorządu terytorialnego i partnerów społecznych65.
Phare CBC
Phare CBC (Phare Crossborder Cooperation - Program Współpracy Przygranicznej)
zawierał zarówno elementy modelu polityki wyrównawczej, jak i proefektywnościo-
wej. Wydaje się, że te pierwsze przeważały ze względu na cel i zasięg terytorialny
programu. Phare CBC skierowane było tylko do regionów przygranicznych, peryfe-
ryjnych gospodarczo ze względu na oddalenie od centrum decyzyjnego. Program
został uruchomiony już w 1994 r. i miał wspierać współpracę przygraniczną pomię-
dzy krajami Europy Środkowej i Wschodniej a ich unijnymi sąsiadami. W pierwszej
edycji parterami Polski były Niemcy i Dania. W kolejnych dołączyły kraje regionu
Morza Bałtyckiego i Czechy. Od 2000 r. program Phare CBC realizowano również
na granicy Polski ze Słowacją.
Program stwarzał możliwości przezwyciężania specyfi cznych problemów rozwojo-
wych regionów przygranicznych, co było zgodne z celami Inicjatywy Wspólnotowej
– INTERREG wdrażanej w krajach członkowskich UE. Pozytywnym instytucjonal-
no - organizacyjnym następstwem wdrażania Phare CBC było przygotowanie wy-
sokiej jakości dokumentów programowych, szczególnie na poziomie regionalnym.
Charakteryzowały się one pogłębioną diagnozą sytuacji panującej w wojewódz-
twach i strategicznym wyborem priorytetowych kierunków działań. Niekiedy oka-
zywało się, że dokumenty te były przygotowane bardziej profesjonalne i bardziej
przydawały się w praktyce niż strategie rozwoju poszczególnych województw66.
65 Haber A., Witowski W. (red.), 2005, Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza. Podsumowanie Programu, PARP i MRR
66 Grosse T, 2007, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006. Ekspertyza na zamówienie MRR
65
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Analizując program, elementów modelu polityki proefektywnościowej można upa-
trywać w jego wąskim zakresie. Wspierane regiony różniły się między sobą pozio-
mem rozwoju. Dla regionów na zachodniej granicy silnym bodźcem rozwojowym
były nie tylko środki z Phare CBC, ale również bliskość zamożniejszego sąsiada.
Dzięki konkurencyjności cenowej miały zapewniony również popyt na własną pro-
dukcję i usługi. Stwarzało im to możliwość aktywizacji gospodarczej. Dodatkowo
strona niemiecka zainteresowana była prowadzeniem inwestycji na granicy, ponie-
waż dysponowała w tym czasie dużo większymi środkami pochodzącymi z EFRR,
a przez to aktywizowała polskie regiony do inwestowania w komplementarne projek-
ty. W efekcie największe środki programu zostały skierowane do regionów zachod-
nich, co stanowiło przejaw wspierania regionów silniejszych w grupie województw
peryferyjnych.
SAPARD
SAPARD był programem przede wszystkim o charakterze sektorowym. Środki pro-
gramu zostały przeznaczone na pomoc dla rolnictwa, modernizację gospodarki rol-
nej i rozwój obszarów wiejskich. Program wspomagał wprowadzenie prawa unijne-
go w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej i polityk pokrewnych oraz dostosowywanie
do tych norm sektora rolnego i obszarów wiejskich. Instrument ten posiadał także
pewną specyfi kę regionalną. Dwa z realizowanych działań w sposób szczególny
wspierały rozwój infrastruktury wiejskiej oraz działalności gospodarczej poza kon-
wencjonalnym rolnictwem67.
Program SAPARD można również traktować jako instrument realizacji polityki wyrów-
nawczej. Po pierwsze ze względu na jego ogólny cel i zakres przestrzenny, bowiem
nie obejmował całego obszaru kraju, a jedynie obszary wiejskie, które generalnie
posiadają niższy własny potencjał rozwojowy. Po drugie, określono podział środków
uwzględniający sytuację społeczno-gospodarczą w poszczególnych regionach. Przy-
jęto kryteria różnicujące wielkość dostępnych środków w poszczególnych wojewódz-
twach dla działania 2. (inwestycje w gospodarstwach rolnych) 68 i działania 3. (rozwój
67 Ich komplementarność z działaniami Phare zapewniono poprzez WNPR. W porównaniu z Phare, w ramach programu SAPARD były realizowane projekty o mniejszej wartości fi nansowej i o mniejszym zasięgu terytorialnym (nieobejmujące terenów zurbanizowanych). Jednostki, które uzyskały wsparcie na realizację danej inwestycji ze środków Phare nie mogły ubiegać się o pomoc na realizację tej samej inwestycji w ramach programu SAPARD. „Zakaz podwójnego fi nansowania” obowiązywał również później w odniesieniu do projektów dotowanych z funduszy strukturalnych. Koordynację pomiędzy programami miały zapewnić Regionalne Komitety Sterujące przy urzędach marszałkowskich, tak aby projekty wyselekcjonowane do realizacji w ramach SAPARD nie powielały projektów Phare oraz projektów realizowanych w ramach Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich, które współfi nansowano z pożyczki Banku Światowego, a zatem aby te same projekty nie były fi nansowane z różnych programów pomocowych.
68 W działaniu 2. podział środków między regionami następował według wskaźnika uwzględniającego:- wielkość produkcji rolnej (wspieranej w ramach działania) w podziale na regiony- udział prywatnych gospodarstw o powierzchni powyżej 5 ha w łącznym areale gruntów rolnych.
W następstwie tego dystrybucję środków oparto na indeksie, który bezpośrednio obejmował wydajność produkcji, specjalizację określonego obszaru, ważne dla niego zasoby naturalne i ich wykorzystanie oraz bezpośrednio wspierał sektor gospodarstw prywatnych o charakterze towarowym bez wglądu na ich wielkość.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
66
i poprawa infrastruktury na obszarach wiejskich)69, które miały zapewnić większe
wsparcie dla regionów biedniejszych. Poparto teoretyczne wyliczenia częścią ana-
lityczną, w której ze względu na strukturę agrarną i kondycję gospodarstw rolnych
podzielono Polskę na trzy megaregiony70.
W niektórych jednak działaniach SAPARD stwarzał aktywnym przedsiębiorcom rol-
nym szansę dostosowania się do wymogów rynku artykułów rolnych UE, aby po
akcesji mogli stać się konkurencyjni dzięki cenie oraz jakości swoich produktów
rolnych i spożywczych.
Wykorzystanie instrumentu było stosunkowo mało efektywne, co – podobnie jak
w przypadku Phare SSG – stanowiło konsekwencję niedostatecznej koordynacji
polityki w ramach rządu i prowadzenie jej niemal całkowicie poza wpływem władz
samorządowych. Udział województw w procesie programowania środków był nie-
wielki, a programowanie i wdrażanie regionalnych projektów inwestycyjnych prowa-
dziła w imieniu resortu rolnictwa Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
oraz jej 16 oddziałów wojewódzkich. Wbrew założeniom, tylko część projektów była
opiniowania przez regionalne komitety sterujące. Można więc wysunąć podobny
wniosek jak w przypadku efektywności wdrażania Phare SSG: zapóźnione obszary
wiejskie miały ograniczoną możliwość zdobywania i gromadzenia dobrych doświad-
czeń i praktyk, które po akcesji Polski do UE mogłyby wspomóc w latach 2004-2006
efektywne wykorzystanie zdecydowanie większych środków z SPO Restrukturyzacja
i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006.
ISPA
Podstawowym celem ISPA było wsparcie całego kraju w zakresie spójności spo-
łecznej i gospodarczej poprzez współfi nansowanie dużych, ponadregionalnych,
wieloletnich projektów inwestycyjnych w sektorze ochrony środowiska i transportu.
Trudno zatem jednoznacznie z ogólnie sformułowanego celu programu ISPA wy-
wnioskować, czy miał on polegać na działaniach ukierunkowanych na osiągnię-
cie spójności rozumianej jako wyrównywanie dużych różnic międzyregionalnych
o znaczeniu krajowym, czy zachowanie funkcjonalnej jedności kraju. Za jego po-
średnictwem mogły być realizowane elementy obu modeli polityki: wyrównawczej
i proefektywnościowej. Projekty zatwierdzone do dofi nansowania w ramach ISPA
69 W działaniu 3. podziału środków dokonano w odniesieniu do liczby ludności wiejskiej w każdym regionie i zastosowano „syntetyczny wskaźnik intensywności” (tzn. wskaźnik pomiaru niekorzystnej sytuacji społeczno-ekonomicznej, mierzonej wskaźnikami rozwoju infrastruktury wiejskiej). Wskaźnik ten składał się w 40% ze wskaźnika infrastruktury, w 50% - z indek-sowanej wysokości wpływów z podatków w przeliczeniu na mieszkańca gmin wiejskich i w 10% - z powierzchni regionu w przeliczeniu na 1 mieszkańca wsi.
70 SAPARD. Program Operacyjny dla Polski – wersja z dnia 05.11.2004 r.
67
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
od maja 2004 r. były – a niektóre nadal są – realizowane na podobnych zasadach
w ramach Funduszu Spójności71.
Mimo znacznej łącznej wartości zakontraktowanych projektów z funduszu ISPA nie
wpłynął on w znaczący sposób na rozwój pojedynczych regionów i ich ugrupowań,
ponieważ żaden z zakontraktowanych dużych, wieloletnich projektów nie został
wówczas skończony, zaś łączna wielkość wydanego wówczas dofi nansowania się-
gała zaledwie kilku procent zakontraktowanej kwoty. Analiza wykorzystania środ-
ków przedakcesyjnych ISPA została połączona z analizą wykorzystania środków
z Funduszu Spójności. Łączna kwota dofi nansowania z obu instrumentów została
rozliczona w układzie regionalnym w rozdziale III.
2.3.3 Programy współfi nansowane z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności
Na podstawie NPR polski rząd wynegocjował z Komisją Europejską pod koniec
2003 r. Podstawy Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006 (PWW), stanowiące
dokument określający działanie europejskiej polityki spójności w Polsce w pierw-
szym okresie członkostwa w UE72. Cele wymienione w PWW korespondują zarówno
z priorytetami NPR, jak również NSRR. W stosunku do NPR zwiększono wydatki na
przedsięwzięcia infrastrukturalne oraz na przeciwdziałanie skutkom bezrobocia przy
jednoczesnym zmniejszeniu nakładów na wspieranie rozwoju przedsiębiorczości.
Zwiększono szanse realizacji celów o charakterze socjalnym i infrastrukturalnym,
natomiast osłabiono nakłady na cele rozwojowe73. Dokonano także zmniejszenia
nakładów na realizację ZPORR z około 39 do 36%, co w rezultacie osłabiło możli-
wości realizowania celów NSRR i zwiększyło przewagę podejścia sektorowego nad
regionalnym przy wykorzystywaniu funduszów UE.
71 Zgodnie z załącznikiem II do Traktatu Akcesyjnego wszystkie projekty, które były przedmiotem decyzji Komisji Europejskiej w sprawie pomocy na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1267/99 ustanawiającego Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej, a które nie zostały ukończone, były i są nadal realizowane w ramach działającego na zbliżonych zasadach Funduszu Spójności.
72 Por. NPR 2003, s. 55-56.
73 W ramach PWW obniżono alokację na SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw z 17,8 do około 15%, jednocześnie zwiększając proporcje nakładów na SPO Rozwój Zasobów Ludzkich o około 0,5% i SPO Transport o prawie 6%.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
68
Zasadnicze kierunki realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty na lata
2004-2006:
1. rozwój sektora przedsiębiorstw oraz wzrost zatrudnienia w sektorze przedsię-
biorstw,
2. rozwój zasobów ludzkich,
3. zwiększenie poziomu inwestycji infrastrukturalnych związanych ze wzrostem
gospodarczym i jakością życia,
4. poprawa warunków dla rozwoju regionalnego, w tym rozwoju obszarów wiejskich.
Szacując średnioroczne wydatki ujęte w PWW (zgodnie z kategoriami interwencji fun-
duszy strukturalnych) ponad 62% wszystkich środków zostało przeznaczonych na
infrastrukturę podstawową, głównie transportową i związaną z ochroną środowiska;
ponad 20% funduszy skierowano na rozwój środowiska produkcyjnego, w tym na
rzecz rozwoju wsi i rolnictwa ponad 10%; na rozwój zasobów ludzkich przeznaczono
około 14% środków fi nansowych, a jedynie ok. 5% na wsparcie badań i rozwoju. Po-
moc techniczna i planowanie przestrzenne skupiło ok. 1% wszystkich środków74.
PWW były realizowane poprzez siedem programów operacyjnych i współfi nanso-
wane z czterech funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Re-
gionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego
Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Finansowego Instrumentu Wspierania
Rybołówstwa75.
74 Por. PWW 2003, s. 103.
75 Siedem programów operacyjnych realizowanych w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE to: 1) SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, 2) SPO Rozwój Zasobów Ludzkich, 3) SPO Transport, 4) SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich, 5) SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, 6) Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego oraz 7) Program Operacyjny Pomoc Techniczna.
69
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Tabela 5. Osie rozwoju Podstaw Wsparcia wspólnoty oraz instrumenty ich realizacji76
Nazwa osi
Instrumenty realizacji
PWWFundusz
SpójnościInicjatywy Wspólnoty
Rozwój sektora przedsiębiorstw i zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw
SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP)
EFRR
Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,
Instytucje Pośredniczące: Ministerstwo Nauki i Informatyzacji, Ministerstwo Środowiska
Rozwój zasobów ludzkich
SPO Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL)
EFS
Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,
Instytucje Pośredniczące: Ministerstwo Edukacji Naro-dowej i Sportu, Ministerstwo Gospodarki, Pracy
i Polityki Społecznej
EQUAL
Zwiększenie poziomu inwestycji infrastrukturalnych, związanych ze wzrostem gospodarczym i jakością życia
SPO Transport
EFRR
Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Infrastruktury
Część transportowa
Część środowiskowa
Poprawa warunków dla rozwoju regionalnego, w tym rozwoju obszarów wiejskich
Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regional-nego (ZPORR)
EFRR, EFS
Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,
Instytucje Pośredniczące: Urzędy Wojewódzkie
INTERREGSPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnoś-ciowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (SPO ROL)
EFOGiR
Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi
SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (SPO RYBY)
FIOR
Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi
PO Pomoc techniczna (PO PT)
EFRR
Instytucja Zarządzająca: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej
Źródło: Podstawy Wsparcia Wspólnoty 2003, ibid.
76 Informacje zawarte w tabeli dotyczą sytuacji wyjściowej, zgodnej z tekstem Podstaw Wsparcia Wspólnoty będącym podstawą decyzji zatwierdzającej Komisji Europejskiej z 2004 r. Podczas realizacji PWW zmieniono strukturę systemu wdrażania, m.in. ustanowiono Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Instytucją Wdrażającą dla SPO WKP, SPO RZL, SPO Transport, ZPORR, PO PT.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
70
Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006
Głównym programem realizującym europejską politykę regionalną w pierwszym
okresie polskiego członkostwa w UE był Zintegrowany Program Operacyjny
Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (ZPORR)77. Zgodnie z zapisami NSRR, jego
zasadniczym celem było tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów
oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzy-
jać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej,
społecznej i terytorialnej oraz integracji z UE. Charakterystyka sytuacji społeczno-
gospodarczej kraju w ujęciu regionalnym zawarta w dokumencie ZPORR była wy-
czerpująca i prawidłowa. Wykorzystywała dane dostępne w układzie regionalnym,
wskazując na znaczny postęp w tym zakresie. Ponadto w dokumencie przyjęto
rozbudowany system wskaźników realizacji, który umożliwiał systematyczną oceną
stanu realizacji zakładanych celów.
ZPORR został ukierunkowany na realizację czterech priorytetów.
77 ZPORR 2004, ibid.
Priorytety ZPORR:
Priorytet I: Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu
konkurencyjności regionów (około 59,4 % całości środków ZPORR)
1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego systemu transportowego w koordy-
nacji z Funduszem Spójności oraz SPO Transport.
2. Inwestycje w zakresie infrastruktury ochrony środowiska, komplementarne
z większymi projektami współfi nansowanymi w ramach Funduszu Spójności.
3. Inwestycje w instytucjach szkolnictwa wyższego, włączając ich zdolność ba-
dawczo-rozwojową, zgodne z Narodową Strategią Edukacji. Ponadto inwe-
stycje w szpitale ważne z punktu widzenia regionu oraz centra opieki zdro-
wotnej.
4. Inwestycje w publiczną infrastrukturę wspierającą rozwój turystyki i kultury.
5. Inwestycje z zakresu infrastruktury społeczeństwa Informacyjnego w ramach
strategii e -Polska.
6. Inwestycje w rozwój publicznego transportu miejskiego w głównych aglome-
racjach w Polsce, szczególnie warszawskiej i górnośląskiej.
71
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Priorytet II: Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach (14 %
środków)
1. Rozwój umiejętności powiązany z potrzebami rynku pracy i możliwościami
kształcenia ustawicznego w regionie - monitorowanie regionalnych rynków
pracy, ofert szkoleniowych oraz usług w zakresie orientacji zawodowej
i poradnictwa zawodowego.
2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne.
3. Reorientacja zawodowa osób odchodzących z rolnictwa.
4. Reorientacja zawodowa osób dotkniętych procesami restrukturyzacyjnymi.
5. Promocja przedsiębiorczości – wspieranie powstawania lokalnych
przedsiębiorstw w nietradycyjnych sektorach.
6. Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy.
Priorytet III: Rozwój lokalny (24,5 % środków) – przeciwdziałanie marginalizacji
regionalnej poprzez wspieranie inwestycji infrastruktury podstawowej na poziomie
lokalnym.
1. Rozwój i restrukturyzacja obszarów wiejskich poprzez projekty infrastruktury
publicznej i inwestycje w centrach ekonomicznych, bądź oparte na planach
rozwoju lokalnego, przyczyniające się do wzrostu zatrudnienia poza
sektorem rolnictwa.
2. Publiczne inwestycje infrastrukturalne na obszarach podlegających restruk-
turyzacji i obszarach występowania przemysłów schyłkowych współfi nanso-
wane, przyczyniające się do stworzenia lepszych warunków dla rozpoczęcia
prowadzenia działalności gospodarczej.
3. Przywracanie ekonomicznych funkcji obszarów miejskich zagrożonych margi-
nalizacją, poprzemysłowych i powojskowych poprzez wspierane publicznych
inwestycji infrastrukturalnych.
4. Wspieranie rozpoczynających działalność mikro-przedsiębiorstw.
5. Wspieranie lokalnej infrastruktury edukacyjnej i społecznej.
Priorytet IV: Pomoc Techniczna (1,3 % środków) – wsparcie instytucji uczest-
niczących we wdrażaniu ZPORR w zakresie zatrudnienia personelu, szkolenia,
wyposażenia i obsługi komitetów sterujących, komitetów monitorujących,
paneli ekspertów, komitetów oceny projektów itp.
Ponad 75% wszystkich środków ZPORR przeznaczono na projekty infrastruktural-
ne, a na działania wspierające rozwój nowoczesnej gospodarki i regionalnej przed-
siębiorczości przewidziano mniej niż 5% środków. ZPORR odnosił się do kwestii
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
72
wzmacniania konkurencyjności gospodarek polskich regionów głównie poprzez
tworzenie niezbędnej infrastruktury służącej ich rozwojowi. Priorytety ZPORR zo-
stały rozproszone na zbyt wiele celów, w tym szereg o znaczeniu ogólnospołecz-
nym (ochrona zdrowia, kultura, szkolnictwo podstawowe, infrastruktura komunalna
itp.). Inwestycje były w zasadniczym stopniu ukierunkowane na cele infrastruktury
podstawowej, w tym również działania dotyczące infrastruktury lokalnej o niewiel-
kim znaczeniu dla rozwoju regionalnego.
Środki ZPORR stanowiły ok. 36% całości PWW, co oznaczało, że zasadnicza część
funduszy europejskich w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE była zarzą-
dzana przez poszczególne ministerstwa w ramach sektorowych programów ope-
racyjnych. Taki stan był wymuszony przez kilka czynników. W pierwszym okresie
członkowstwa Polski w UE uznano stopień przygotowania władz regionalnych do
zarządzania unijnymi środkami za niedostateczny. Ponadto, zbyt krótki czas na
przygotowanie programów operacyjnych, skłoniły do koncentracji tych działań na
szczeblu rządowym. Tym samym rząd przejął odpowiedzialność za wydatkowanie
środków na rozwój regionalny w latach 2004-2006.
Kluczową rolę w zarządzaniu ZPORR pełnił resort właściwy ds. rozwoju regional-
nego jako Instytucja Zarządzająca (początkowo Ministerstwo Gospodarki, Pracy
i Polityki Społecznej, potem Ministerstwo Gospodarki i Pracy, a od października
2005 r. – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego). Ministerstwo było odpowiedzialne
m.in. za wyznaczenie podstawowych kierunków działań w województwach i okre-
ślenie głównych kryteriów merytorycznych wyboru projektów do ZPORR. Spoczy-
wała na nim również odpowiedzialność m.in. za koordynację i poprawność wdra-
żania ZPORR, kontrolę wydatków instytucji wdrażających oraz zadania z zakresu
monitoringu.
W ramach jednego programu operacyjnego rozwoju regionalnego wszystkie woje-
wództwa - bez względu na ich uwarunkowania wewnętrzne lub strategie rozwojowe
– miały ten sam układ priorytetów dopasowany do celów, jakie przyświecały ZPORR
i bardzo zbliżone proporcje fi nansowania poszczególnych działań. W pewnym stop-
niu ograniczało to możliwości samodzielnego kształtowania polityki rozwoju przez
samorządy województw78, które jednak mogły dokonywać realokacji środków po-
między działaniami.
78 Por. T. G. Grosse - Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrożenia dla uczestnictwa w nowej polityce spójności w teorii i praktyce w: T. G. Grosse (red.) Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004.
73
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
Sektorowe programy operacyjne i inicjatywy wspólnotowe
Choć programy sektorowe nie były bezpośrednio adresowane do województw
(o środki można było się ubiegać bez względu na lokalizację wnioskodawcy), to na-
leży pamiętać, że stanowiły one element polityki strukturalnej UE, której zadaniem
było promowanie rozwoju oraz wzmocnienie spójności społeczno-gospodarczej
w regionach słabiej rozwiniętych. Poszczególne programy miały wspierać rozwój
różnych dziedzin życia społecznego i gospodarczego w Polsce. W programach zde-
fi niowano priorytetowe dziedziny, które określiły główne kierunki zmian.
SPO WKP dotyczył realizacji polityki w zakresie przedsiębiorczości i innowacyjno-
ści, ze szczególnym uwzględnieniem sektora małych i średnich przedsiębiorstw.
Celem programu było zwiększenie dostępu do gospodarki opartej na wiedzy oraz
pobudzanie inwestycji i ułatwianie dostępu do kapitału.
SPO RZL miał służyć budowie otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa po-
przez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kształcenia,
szkolenia i zatrudnienia. Miało się to przyczynić do rozwijania konkurencyjnej go-
spodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości. Harmonijny rozwój gospodarki miał
z kolei zapewnić wzrost zatrudnienia.
SPO ROL określił strategię oraz kierunki działań w zakresie rozwoju rolnictwa i ob-
szarów wiejskich. Zakładana w programie restrukturyzacja sektora rolnego miała
nastąpić dzięki wsparciu nakierowanemu m.in. na podniesienie standardów, popra-
wę wydajności produkcji oraz dywersyfi kację działalności rolniczej.
Celem głównym SPO RYBY była racjonalna gospodarka żywymi zasobami wód
i poprawa efektywności sektora rybackiego oraz podniesienie konkurencyjności pol-
skiego rybactwa i przetwórstwa rybnego. Program zakładał, że produkty polskie-
go przemysłu rybnego będą odpowiadać zapotrzebowaniu rynku krajowego pod
względem ceny i jakości oraz zaistnieją na rynkach zagranicznych.
SPO Transport miał służyć zwiększeniu spójności transportowej kraju oraz polep-
szeniu dostępności przestrzennej miast, obszarów i regionów Polski w układzie UE.
W ramach programu przewidziano wsparcie dla projektów z zakresu: modernizacji
linii kolejowych oraz poprawy dostępu do portów morskich, rozwoju systemów in-
termodalnych, budowy i przebudowy dróg krajowych oraz poprawy bezpieczeństwa
ruchu drogowego
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
74
Inicjatywy Wspólnotowe stanowią odrębny instrumentem fi nansowania polityki re-
gionalnej, inicjowany przez Komisję Europejską, która w odpowiedzi na istotne dla
UE horyzontalne problemy społeczno-gospodarcze, sama inicjuje programy.
IW EQUAL stanowiła część strategii UE na rzecz stworzenia większej liczby lep-
szych miejsc pracy i zapewnienia szerokiego do nich dostępu. Nadrzędnym celem
EQUAL było inicjowanie zmian sposobów udzielania pomocy grupom dyskrymi-
nowanym na rynku pracy, m. in. poprzez zapoczątkowanie wymiany doświadczeń
EQUAL pomiędzy projektodawcami a decydentami politycznymi. Działania rea-
lizowane w ramach IW EQUAL stanowiły uzupełnieniem działań podejmowanych
w ramach SPO RZL oraz ZPORR.
Celem IW INTERREG było wspieranie współpracy przygranicznej, międzynarodo-
wej i międzyregionalnej zarówno na zewnętrznych, jak i wewnętrznych granicach
Unii. Działania realizowane w ramach tego instrumentu miały wspierać zrównowa-
żony rozwój i integrację obszaru Europy.
2.3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych
Na początku lat 90. politycy nie postrzegali polityki regionalnej jako istotnego in-
strumentu oddziaływania władz publicznych na rozwój i modernizację gospodarki.
Wynikało to z przekonania, że zróżnicowania międzyregionalne nie były znaczące
oraz z dominacji podejścia sektorowego w działaniach rządu. Polityka regionalna
nie była postrzegana jako instrument wyrównywania zróżnicowań przestrzennych
ani jako działania służące restrukturyzacji gospodarczej lub poprawiające konku-
rencyjność regionów i całego kraju. W konsekwencji nie budowano struktur orga-
nizacyjnych omawianej polityki i nie przeznaczano na nią środków fi nansowych79.
W sferze regionalnej działania rządowe nie odwoływały się do szerszej strategii
politycznej i miały charakter doraźny, rozproszony między inicjatywami branżowymi
i sektorowymi.
Pomoc publiczna
Przykładem opisanego powyżej podejścia jest przeznaczenie pomocy publicznej,
rozumianej jako wsparcie udzielane przedsiębiorstwu przez organy administracji
79 ZPORR 2004, s. 51.
75
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
publicznej oraz inne podmioty, które były do tego uprawnione, w tym przedsiębiorcę
publicznego, o ile jednocześnie spełnione zostały następujące warunki:
• pomoc była przyznawana przez państwo lub pochodzi ze środków państwo-
wych,
• udzielano jej na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku,
• miała charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub
przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów),
• groziła zakłóceniem lub zakłócała konkurencję oraz wpływała na wymianę
handlową między państwami członkowskimi UE.
Udzielano jej w formie dotacji i ulg podatkowych, subsydiów kapitałowo-inwesty-
cyjnych, tzw. miękkiego kredytowania (m.in. pożyczek preferencyjnych, dopłat do
oprocentowania, odroczeń lub rozłożenia na raty płatności podatku) oraz poręczeń
i gwarancji kredytowych
Pomoc publiczna tylko w niewielkim stopniu była traktowana jako instrument polityki
regionalnej, o czym świadczy fakt, iż tylko ok. 20% jej środków przeznaczono na po-
moc o charakterze regionalnym skierowaną przede wszystkim do specjalnych stref
ekonomicznych. Pozostałe środki składały się na pomoc horyzontalną (ok. połowy
środków) i na pomoc sektorową (ok. 30%). Pomoc horyzontalną skierowano na ba-
dania i rozwój, ochronę środowiska, małe i średnie przedsiębiorstwa, zatrudnienie,
szkolenia, pomoc restrukturyzacyjną oraz pomoc doraźną. Pomoc sektorowa trafi ła
przede wszystkim do sektora transportowego (głównie do PKP), górnictwa węgla,
hutnictwa żelaza i stali, budownictwa okrętów oraz włókien syntetycznych i moto-
ryzacyjnego. Łącznie pomoc publiczna rozliczona w układzie wojewódzkim mogła
mieć jednak znaczący udział w strukturze środków wsparcia, które napłynęły do po-
szczególnych regionów w analizowanym okresie. W takim ujęciu można traktować
zróżnicowanie jej nakładów w aspekcie realizacji modelu polityki wyrównawczej.
Specjalne strefy ekonomiczne
Pomoc publiczna o przeznaczeniu regionalnym była skierowana w zdecydowanej
większości do specjalnych stref ekonomicznych (SSE)80. Ich utworzenie stanowiło
jedno z pierwszych działań podjętych przez rząd w ramach prowadzonej polityki
80 Specjalne Strefy Ekonomiczne powstały na podstawie Ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123 poz. 600, z późn. zm.).
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
76
regionalnej Inicjatywa była wprowadzana stopniowo, ale bez szerszej perspektywy
strategicznej i praktycznie bez udziału samorządów wojewódzkich. Brak odniesienia
do długofalowej strategii działania oraz powiązania tej formy interwencji z prawem
UE powodowały poważne zmiany zasad funkcjonowania stref w trakcie ich działa-
nia, co obniżało ich atrakcyjność dla inwestorów. W latach 1995-97 rząd utworzył
17 SSE, jednak ze względu na brak zainteresowania ze strony inwestorów w 2001 r.
zlikwidowano dwie strefy: mazowiecką i częstochowską. W tym samym roku połą-
czono strefę tczewską z żarnowiecką tworząc Pomorską SSE.
Początkowo strefy przyniosły znacznie mniejsze od spodziewanych efekty ekono-
miczne, zarówno pod względem wielkości inwestycji, jak również kreowania nowych
miejsc pracy. Niezadowalająco kształtował się także poziom zatrudnienia w strefach,
odbiegający średnio o ponad połowę od deklaracji inwestycyjnych81, a szereg fi rm,
pomimo uzyskania zezwolenia, w ogóle nie rozpoczęło procesu produkcyjnego.
W badaniach prowadzonych nad SSE82 zauważono efekt substytucji inwestycji, czy-
li przenoszenia inwestycji z jednego miejsca w kraju do stref, zamiast przyciągania
do nich zupełnie nowych inwestorów. Przykładem braku kompleksowego i długo-
falowego podejścia ze strony państwa było zaniedbanie budowy odpowiedniej in-
frastruktury wokół stref, co zmniejszyło zainteresowanie inwestorów. Dodatkowo
zarządzanie strefami charakteryzowało się szeregiem nieprawidłowości, wynikają-
cych z braku należytego nadzoru i niekonsekwentnej polityki, co zmniejszało efekty
ekonomiczne ich działalności.
Polityka rządu wobec SSE ewaluowała w obliczu zmieniających się uwarunkowań
prawnych spowodowanych perspektywą członkostwa w UE. Polski rząd musiał wy-
cofać się z szeregu przywilejów udzielanych inwestorom w strefach, a nawet ograni-
czyć prawa nabyte dla niektórych przedsiębiorstw, gdyż były one niezgodne z unijnym
prawodawstwem83. W efekcie konieczne było wypłacenie inwestorom poważnych
odszkodowań z budżetu państwa. Sytuacja uległa kolejnej zmianie wraz z wejściem
Polski do UE, kiedy odnotowano poważny wzrost inwestycji w SSE. W 2005 roku
wydano 175 nowych zezwoleń dla inwestorów, a w stosunku do roku poprzedniego
nakłady fi nansowe w strefach wzrosły o około 130%, najwięcej w strefi e katowickiej
81 Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, MGPiPS, Warszawa 2003, s. 7.
82 E. Kryńska (red.) – Polskie Specjalne Strefy Ekonomiczne, Euroreg, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2000, s. 175-176.
83 Początkowo przedsiębiorcy inwestujący w strefach byli całkowicie zwolnieni z podatku dochodowego przez okres pierwszych 10 lat działalności gospodarczej i przysługiwało im 50% zwolnienia przez następne lata, aż do końca istnienia strefy. Od 2001 roku zwolnienia dotyczyły jedynie nowych inwestycji – w przypadku dużych przedsiębiorstw do wysokości 50% wydatków inwestycyjnych, a w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw do 65%. Zwolnienia podatkowe dotyczyły również tworzenia nowych miejsc pracy – do wysokości 50% dwuletnich kosztów pracy dla dużych przedsiębiorstw i do 65% w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw. Ograniczono również pułapy pomocy publicznej dla inwestorów, którzy rozpoczęli działalność przed zmianą przepisów, por. Specjalne strefy ekonomiczne – ibid., s. 1-3.
77
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
i wałbrzyskiej84. W wyniku obserwowanego wzrostu aktywności inwestorów posta-
nowiono zwiększyć łączny obszar stref do 8 tys. ha.
Politykę rządu wobec SSE należy ocenić jako elastyczną i w dużej mierze otwartą na
potrzeby poszczególnych inwestorów. Nie uwzględniała ona jednak w wystarczają-
cym stopniu długofalowych celów gospodarczych kraju i priorytetów rozwojowych
poszczególnych regionów. Z czasem SSE znalazły się niemal całkowicie poza ob-
szarem polityki regionalnej, czego dowodem brak odpowiednich odniesień w NSRR.
Działania wobec stref nie były również odpowiednio powiązane z samorządowymi
politykami regionalnymi.
Rządowe programy regionalne. Program Śląski, Program Małopolski oraz
Program dla Odry 2006
Kolejnym przykładem działań rządowych skoncentrowanych na istotnych proble-
mach regionalnych były próby rozwiązywania trudności ekonomicznych i społecz-
nych na Śląsku i w Małopolsce. W latach 90. dominowało podejście sektorowe,
ukierunkowane głównie na rozwiązywanie problemów branży górniczej i hutniczej.
Jednocześnie kolejne wersje polityki rządu wobec tych sektorów cechował brak
kompleksowego podejścia, które ujmowałoby tę problematykę w szerokiej perspek-
tywie rozwoju regionalnego. Podejmowane działania cechował duży centralizm
i niedostatek współdziałania z samorządami terytorialnymi. W 1995 r. został podpi-
sany Kontrakt Regionalny dla Województwa Katowickiego, jednak najważniej-
sze działania w zakresie reformy przemysłu ciężkiego i wydobywczego na Śląsku
odbywały się praktycznie poza kontraktem. Jego rezultaty były stosunkowo niewiel-
kie, ograniczone do dialogu społecznego w województwie oraz powołania specjal-
nej strefy ekonomicznej.
Bardziej wielostronnym instrumentem działania angażującym większe środki fi -
nansowe i zarządzanym w sposób zdecentralizowany był Program łagodzenia
w regionie śląskim skutków restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie wę-
gla kamiennego (tzw. Program Śląski) oraz Zintegrowany program łagodze-
nia skutków restrukturyzacji górnictwa, hutnictwa oraz wielkiej syntezy
chemicznej na terenie województwa małopolskiego (tzw. Program Małopol-
ski). Programy te stanowiły przykłady kompleksowych działań samorządowo-rzą-
dowych podjętych na obszarze regionów dotkniętych trudnymi problemami spo-
84 Specjalne strefy ekonomiczne na koniec 2005 r., dokument Ministerstwa Gospodarki, Warszawa, http://www.mgip.gov.pl/Przedsiebiorcy/Specjalne+strefy+ekonomiczne/.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
78
łeczno-ekonomicznymi związanymi z restrukturyzacją przeważającej na ich terenie
branży górniczej i hutniczej.
Program Śląski został zatwierdzony przez samorząd województwa w 2003 r. na
podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów. Jego celem było wspieranie
procesu powstawania nowych miejsc pracy w sytuacji zmniejszenia zatrudnienia
w górnictwie, a także podniesienie konkurencyjności województwa poprzez two-
rzenie warunków do zmian strukturalnych w gospodarce i zwiększenie jego atrak-
cyjności inwestycyjnej.
Priorytety Programu Śląskiego:
1. rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyj-
ności województwa śląskiego,
2. wzmocnienie zasobów ludzkich,
3. wzrost konkurencyjności gospodarki województwa śląskiego.
W celu zapewnienia środków na realizację Programu, w 2003 i w 2004 r. rząd za-
ciągnął w Banku Rozwoju Rady Europy pożyczkę w łącznej wysokości 45 mln euro,
co pozwoliło na uruchomienie w latach 2004-2006 środków z budżetu państwa
w kwocie 190 mln zl. Środki te w formie dotacji zostały przeznaczone na sfi nanso-
wanie dwóch instrumentów realizacji Programu Śląskiego:
• Linii Pożyczek dla MSP (7 mln euro) na inwestycje służące tworzeniu nowych
miejsce pracy w regionie oraz
• Funduszu na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej (26 mln euro) prze-
znaczonego na dotacje inwestycyjne na rozwój infrastruktury lokalnej oraz do-
tacje na przygotowanie dokumentacji projektowej.
Pożyczki były przeznaczone na wsparcie inwestycji w małych i średnich przedsię-
biorstwach, przede wszystkim zwiększających ich konkurencyjność produktową
i technologiczną przy wykorzystaniu regionalnego potencjału badawczo-rozwojo-
wego.
Przedsięwzięcia infrastrukturalne, głównie dotyczące infrastruktury komunikacyjnej,
infrastruktury ochrony środowiska a także infrastruktury służącej modernizacji ob-
szarów wiejskich i postindustrialnych stanowiły drugi istotny element realizacji Pro-
79
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
gramu. W ramach Funduszu na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej uruchomio-
no środki z budżetu państwa w wysokości prawie 140 mln zł.
Zintegrowany program łagodzenia skutków restrukturyzacji górnictwa, hut-
nictwa oraz wielkiej syntezy chemicznej na terenie województwa małopol-
skiego (Program Małopolski) w swoich celach i założeniach był podobny do
Programu Śląskiego. Program Małopolski został zatwierdzony w 2003 r. przez
samorząd województwa na podstawie założeń przyjętych przez Radę Ministrów
i stanowił element rządowego Programu restrukturyzacji górnictwa węgla ka-
miennego w Polsce w latach 2003-2006 z wykorzystaniem ustaw antykryzy-
sowych i zainicjowaniem prywatyzacji niektórych kopalń.
Analogicznie do Programu Śląskiego, głównym celem Programu Małopolskiego
było ograniczenie negatywnych społecznych oraz gospodarczych skutków procesów
restrukturyzacji tradycyjnego przemysłu, a podstawowym założeniem – interwencja
w szeroko rozumianym otoczeniu podmiotów z sektorów tradycyjnych. W odróżnie-
niu od Programu Śląskiego nie obejmował on całego obszaru woj. małopolskie-
go, a jedynie te jego części, w których miała miejsce wysoka koncentracja tych
negatywnych zjawisk (występowanie zakładów należących do sektorów tradycyj-
nych oraz fi rm kooperujących z tymi zakładami, wysoki odsetek osób zatrudnionych
w przemyśle, wysoki odsetek osób zwolnionych z przyczyn zakładu pracy). Kryte-
ria te pozwoliły na wyselekcjonowanie odpowiednich powiatów i gmin. Obszarem
szczególnie preferowanym były gminy górnicze, gdzie skutki restrukturyzacji sekto-
rów tradycyjnych okazały się najbardziej dotkliwe (w sumie 11 powiatów).
Priorytety Programu Małopolskiego:
1. ograniczenie negatywnych społecznych skutków procesu restrukturyzacji
sektorów, przede wszystkim górnictwa węgla kamiennego,
2. poprawa konkurencyjności obszarów objętych skutkami restrukturyzacji.
Pierwszy priorytet koncentrujący się na wspieraniu przedsiębiorców tworzących
nowe miejsca pracy lub działaniach stymulujących rozpoczynanie prowadzenia
własnej działalności gospodarczej przez bezrobotnych, miał być realizowany przez
powiatowe urzędu pracy. Jednak w wyniku zaistniałych uwarunkowań prawnych
urzędy pracy nie mogły podjąć się jego realizacji na określonych przez stronę rzą-
dową zasadach.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
80
Drugi priorytet miał na celu poprawę konkurencyjności obszarów objętych skutkami
restrukturyzacji poprzez poprawę dostępności kapitału dla przedsiębiorstw i wspól-
not mieszkaniowych. Instrumentami jego realizacji były:
• fundusze pożyczkowe (2 przeznaczone dla MSP, 2 dla wspólnot mieszka-
niowych) sfi nansowane ze środków przekazanych w ramach Kontraktu dla
Województwa Małopolskiego na 2004 r. (20 mln zł)
• Fundusz Dotacji Inwestycyjnych, utworzony ze środków pożyczki za-
ciągniętej przez rząd w Banku Rozwoju Rady Europy (5 mln euro) z prze-
znaczeniem na dofi nansowanie projektów mających na celu wzmocnienie
infrastruktury lokalnej i regionalnej.
Podobnie jak to miało miejsce w przypadku Programu Śląskiego, zdecydowana więk-
szość środków fi nansowych w ramach Programu Małopolskiego została przeznaczo-
na na inwestycje infrastrukturalne, w tym zwłaszcza o znaczeniu lokalnym, w zakresie
transportu i ochrony środowiska. Kwota dotacji uruchomionych na inwestycje infra-
strukturalne w woj. małopolskim dzięki pożyczce wyniosła, prawie 20 mln zl.
Oba Programy były fi nansowane w oparciu o montaż środków pochodzących z róż-
nych źródeł85. Zaletą omawianych programów było to, że ich programowanie i zarzą-
dzanie odbywało się na poziomie samorządu województwa oraz instytucji wdraża-
jących wyłonionych w wyniku przetargów. Priorytety programów korespondowały
z celami zapisanymi w NSRR, a także celami ZPORR i innych programów opera-
cyjnych. Przeważające środki obu programów zostały skierowane na działania osło-
nowe dla osób tracących zatrudnienie w górnictwie oraz działania infrastrukturalne.
Jednocześnie w obu programach część środków była skierowana na inwestycje
w przedsiębiorstwa, pobudzanie rozwoju rynku fi nansowego niezbędnego dla po-
wstawania nowych przedsiębiorstw i generowania miejsc pracy poza górnictwem.
Program śląski podejmował również (przynajmniej w sferze deklaratywnej) działania
zmierzające do zwiększenia innowacyjności przedsiębiorstw.
Kolejnym przykładem programu wieloletniego o charakterystyce regionalnej jest
Program dla Odry 2006, ustanowiony na mocy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.86
Jego głównym celem było zbudowanie systemu zabezpieczeń przeciwpowodzio-
85 Źródła fi nansowania w obu programach są nieco odmienne. W głównej mierze są to środki pochodzące z budżetu państwa, pożyczek rządu m.in. z Banku Rozwoju Rady Europy, środków pochodzących z sektorowych programów operacyjnych UE, budżetów jednostek samorządu terytorialnego i prywatnych.
86 Podstawę prawną Programu dla Odry 2006 stanowi ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program dla Odry 2006” (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1067 ze zmianami: Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1800 oraz Dz. U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1827).
81
Model polityki regionalnej w Polsce w latach 2000-2006
wych, usuwanie szkód powodziowych oraz rozwój żeglugi śródlądowej oraz ener-
getyczne wykorzystanie Odry i jej dopływów. Program jest fi nansowany głównie
z budżetu państwa – prawie 2/3 planowanych nakładów (w tym również pożyczek
zaciągniętych przez rząd z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Banku Światowe-
go i innych, tak że bezpośrednie obciążenie budżetu państwa wyniesie tylko 11%
ogółu nakładów) oraz z innych funduszy87.
Priorytety Programu dla Odry 2006:
1. zbudowanie systemu biernego i czynnego zabezpieczenia przeciwpowodzio-
wego,
2. ochrona środowiska przyrodniczego i czystości wód,
3. usuwanie szkód powodziowych,
4. prewencyjne zagospodarowanie przestrzenne oraz renaturyzacja ekosyste-
mów,
5. zwiększenie lesistości,
6. utrzymanie i rozwój żeglugi śródlądowej,
7. energetyczne wykorzystanie rzek.
Przewiduje się, że nakłady ogółem w Programie dla Odry 2006 wyniosą do 2016 r.
przeszło 9 mld zł, przy czym ok. 7,7 mld zł pochłoną inwestycje związane z budow-
lami przeciw powodziowymi, regulacyjnymi, budową i modernizacją oczyszczalni
ścieków. Tak duże zaangażowanie środków fi nansowych na obszarze dorzecza
Odry, obejmującego 1/3 powierzchni Polski i 8 województw wpłynie niewątpliwie na
ożywienie tych terenów88. Należy odnotować, że priorytety analizowanego pro-
gramu są zgodne z celami NSRR.
Program dla Odry 2006 stanowi typowy przykład programu „parasolowego”,
będącego połączeniem szeregu różnych inicjatyw programowych i operacyjnych.
Wartość dodana takiego programu powinna wynikać z funkcji koordynacyjnej oraz
informacyjnej. Jednak także w tych sferach program napotyka na pewne trudności.
Pełnomocnikiem rządu ds. Programu jest wojewoda dolnośląski, co wydaje się
w niektórych sytuacjach zbyt niską rangą w przypadku programu międzyresorto-
wego, w dodatku realizowanego na terenie kilku województw. Program jest tylko
87 Środki fi nansowe na realizację programu pochodzą również z funduszy UE, a także w mniejszym stopniu z Narodowego oraz Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a także budżetów jednostek samorządu terytorialnego i kapitału prywatnego, por. Informacja o realizacji zadań „Programu dla Odry 2006” w roku 2005. Pełnomocnik Rządu ds. Programu dla Odry 2006, Wrocław 2006.
88 Program dla Odry 2006 jest realizowany na obszarze województw: śląskiego, opolskiego, dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego, lubuskiego, łódzkiego, wielkopolskiego i zachodniopo-morskiego.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
82
w niewielkim stopniu organizowany przy udziale samorządów województw, a jego
koordynacja na poziomie terytorialnym jest prowadzona przede wszystkim na forum
komitetu sterującego programem, w skład którego wchodzą przedstawiciele woje-
wodów i zarządów województw z ośmiu województw objętych jego działaniami89.
Jednak brak odpowiednich kompetencji decyzyjnych utrudnia współpracę.
Podsumowując należy stwierdzić, że jak dotąd nie ukształtował się w polskiej ad-
ministracji skuteczny sposób organizowania programów regionalnych, wykracza-
jących poza obszar jednego województwa. Kwestią newralgiczną pozostaje odpo-
wiednia koordynacja podejmowanych działań. Jak się wydaje, od strony rządowej
odpowiedzialność za programowanie i monitorowanie programów typu „parasolo-
wego” powinna pozostawać w gestii ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego.
Otwartą kwestią pozostaje sposób delegowania wdrażania programu na szczebel
terytorialny, zwłaszcza szersze włączanie do niego samorządów województw. Ko-
ordynacja takich działań może zostać powierzona wojewodzie w randze pełnomoc-
nika rządu.
89 Pełnomocnik programu bezpośrednio kontaktuje się z jednostkami samorządu terytorialnego zaangażowanymi w projekty inwestycyjne. Kooperuje również z zarządami melioracji i urządzeń wodnych, które podlegają samorządom województw, por. Informacja o realizacji zadań... ibid.
83
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Rozdział III. Wydatki w ramach polityki
regionalnej Polski w latach 2000-2006
System oceny efektów polityki i rozwoju regionalnego w latach 2000-2006
Monitoring stanowi jeden z podsystemów polityki regionalnej i pełni rolę narzędzia
służącego zapewnieniu zgodności efektów końcowych z wcześniej zatwierdzonymi
założeniami, zarówno w sferze realnej, jak i sferze sterowania przepływami pub-
licznych środków fi nansowych. Właściwie skonstruowany i sprawnie funkcjonują-
cy system monitorowania stanowi niezbędny warunek prowadzenia prawidłowych
i wiarygodnych analiz efektów działań realizowanych w ramach polityki regionalnej
i nakładów poniesionych w tym zakresie oraz projektowania przyszłych rozwiązań
i działań.
W początkowym okresie, gdy samorządność regionalna w Polsce dopiero kształ-
towała się, kwestie monitoringu były traktowane jako mało istotne, co można wy-
wnioskować z analizy tworzonych w tym okresie strategii rozwoju województw. Do-
piero przystąpienie do prac nad wdrożeniem programów przedakcesyjnych Phare,
SAPARD i ISPA powodowało stopniową instytucjonalizację polityki regionalnej na
szczeblu województw i na szczeblu krajowym. Instrukcje UE dotyczące monitoro-
wania projektów i programów i związanej z nim sprawozdawczości spowodowały
konieczność wdrożenia odpowiednich procedur.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
84
Kształtowanie się systemu monitorowania funduszy UE w Polsce można podzielić
na trzy fazy90:
• Faza pierwsza (do końca 1999 r.) – monitorowanie poszczególnych programów
i projektów Phare według standardów i zasad określonych przez Komisję Euro-
pejską. W tej fazie funkcjonowało wiele podmiotów odpowiedzialnych za mo-
nitorowanie (agencji wdrażających) przy jednoczesnym braku szerszego, poza
aspektem fi nansowym, zainteresowania instytucji nadzorujących monitorowa-
niem postępu realizacji programów i oceny ich skuteczności w świetle celów
polityki społeczno-gospodarczej rządu, a także sprawowanie jedynie pasywnej
roli w zakresie monitoringu przez instytucję odpowiedzialną za koordynację wy-
datkowania środków pomocowych – Urząd Komitetu Integracji Europejskiej;
• Faza druga (2000-2004 r., kontrakty wojewódzkie i programy przedakcesyjne:
Phare SSG, CBC, SAPARD i ISPA) – przygotowanie wieloletnich dokumentów
planistycznych, określających kierunki wydatkowania środków publicznych dla
wsparcia procesu integracji i dla poszczególnych sfer działalności strukturalnej
oraz związane z tym pierwsze nieskoordynowane próby rozpoczęcia budowy
systemów monitorowania dla poszczególnych programów operacyjnych. No-
wym zjawiskiem było także stopniowe wprowadzanie jednolitych zasad moni-
torowania w pewnych obszarach działań strukturalnych rządu oraz zwiększenie
zainteresowania instytucji odpowiedzialnych za koordynację wykorzystania fun-
duszy UE.
• Faza trzecia (2004-2006 r.) – wdrażanie funduszy strukturalnych i Funduszu
Spójności w ramach NPR przy wykorzystaniu zunifi kowanego systemu monito-
ringu i oceny. Rola poszczególnych instytucji w monitoringu i ocenie była zde-
terminowana funkcjami pełnionymi w zarządzaniu programami operacyjnymi,
Podstawami Wsparcia Wspólnoty oraz koordynacji zarządzania fi nansowego
poszczególnych funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Podstawowe
zasady i ramy funkcjonowania monitoringu i oceny zostały określone przez stro-
nę polską zgodnie z prawem UE. Początkowo istotnym mankamentem spra-
wozdań z realizacji SPO był brak danych w przekrojach terytorialnych, które
zaczęto umieszczać dopiero w 2006 r.
System sprawozdawczości z wykorzystania środków interwencji publicznej,
w tym funduszy UE podlegał podobnej ewolucji. W pierwszej fazie (do 2000 r.) spra-
90 Raport o polityce regionalnej 2004 r. (s. 83).
85
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
wozdawczość została ograniczona do dokonywania rozliczeń przyznanych środków
i przestrzegania prawa w trakcie realizacji projektu. W kolejnej fazie (2000-2004 r.)
pojawiły się pierwsze elementy sprawozdawczości zgodnej z przepisami UE, czyli
zorientowanej głównie na bieżące kontrolowanie prawidłowego przebiegu projek-
tów, głównie w aspekcie formalnym i fi nansowym, jak również rzeczowym. Naj-
ważniejszym przedsięwzięciem było zlecenie wykonania i wdrożenia Systemu In-
formatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Funduszy Strukturalnych
i Funduszu Spójności (SIMIK), który miał służyć zapewnieniu właściwego, sku-
tecznego i przejrzystego zarządzania środkami europejskimi w ramach programów
współfi nansowanych przez UE oraz stanowić podstawowe narzędzie informatyczne
dla jednostek zarządzających i wdrażających, umożliwiające:
a) monitorowanie wskaźników fi nansowych i efektów rzeczowych zadań rea-
lizowanych w ramach Podstaw Wsparcia Wspólnoty i programów operacyj-
nych,
b) zapewnienie wymaganej sprawozdawczości dla Komisji Europejskiej z wdra-
żania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce,
c) monitorowanie i zarządzanie projektami, od momentu złożenia wniosku, po-
przez kolejne etapy, aż do zakończenia realizacji projektu.
W fazie trzeciej (2004-2006 r.) stosowano sprawozdawczość standardową, w tym
system SIMIK, który jednak nie objął całego kraju (tylko niektóre województwa
wprowadziły projekty do bazy) i wykazywał liczne wady czy niedoskonałości. Faza
ta jeszcze się nie zakończyła i łączy się ze sprawozdawczością i monitorowaniem
znaczących środków, a także przedsięwzięć rozwojowych w ramach okresu budże-
towego 2007-2013.
Mimo znacznego postępu, nadal istnieją problemy utrudniające rozwój monitorin-
gu i sprawozdawczości interwencji publicznej w układzie regionalnym w Polsce,
do których należą m.in. brak długich serii obserwacji danych statystycznych w od-
powiednich przekrojach terytorialnych, brak sprawnego systemu regionalnej iden-
tyfi kacji alokacji funduszy unijnych i krajowych, trudności w wymianie informacji
i współpracy pomiędzy Instytucjami Zarządzającymi poszczególnymi Programami
Operacyjnymi i ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego.
Warto podkreślić, że właściwie skonstruowany i sprawnie funkcjonujący system
monitorowania stanowi niezbędny warunek prowadzenia prawidłowych i wiarygod-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
86
nych analiz efektów działań realizowanych w ramach polityki regionalnej i nakładów
poniesionych w tym zakresie oraz projektowania przyszłych rozwiązań i działań.
3.1 Kontrakty wojewódzkie91
Kontrakty wojewódzkie stanowiły w latach 2001-2006 główny instrument polityki re-
gionalnej państwa w regionach. Ich podstawowym celem było zapewnienie fi nanso-
wania przedsięwzięć rozwojowych istotnych z punktu widzenia kraju lub stanowią-
cych priorytetowy kierunek rozwoju danego województwa. Podstawę merytoryczną
kontraktów stanowiły diagnozy, oceny i wnioski zapisane w NSRR, ale ostateczne
postanowienia kontraktów były efektem negocjacji pomiędzy rządem i samorządem
wojewódzkim.
Zgodnie z regulacjami ustawowymi, do kontraktów włączono inwestycje wieloletnie
(dawniej: centralne), czyli te przedsięwzięcia inicjowane przez rząd, które zgodnie
z reformą samorządową znalazły się wśród zadań i kompetencji samorządów woje-
wództw i powiatów. W przypadku inwestycji wieloletnich jako wyjątek dopuszczalne
było fi nansowanie w 100% z budżetu państwa, natomiast w pozostałych przypad-
kach obowiązywała zasada subsydiarności, zgodnie z którą wysokość dofi nanso-
wania działań ustalano w toku negocjacji. Realizacja inwestycji wieloletnich, z uwagi
na ich zakres rzeczowy oraz fi nansowy, zdominowała w większości przypadków
treść kontraktów. Mimo to, udało się utrzymać stosunkowo wysoki poziom fi nanso-
wej partycypacji samorządów i tym samym wdrożyć zasadę partnerstwa w obszarze
realizacji polityki rozwoju regionalnego.
Niewielkie środki, jakie zostały przeznaczone na realizację kontraktów, nie były
w stanie wygenerować istotnych zmian w sferze realnej. Niemniej jednak z perspek-
tywy kształtującej się samorządności oraz dostępności środków UE doświadczenia
związane z kontraktami wojewódzkimi odegrały bardzo ważną rolę, stwarzając pod-
łoże dla budowania partnerskich relacji między rządem i samorządem w procesie
realizacji celów publicznych oraz przygotowując samorządy, a także administrację
rządową do absorpcji środków europejskich.
91 Na podstawie Informacji o realizacji poszczególnych edycji kontraktów przygotowywanych przez Departament Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Rozwoju Re-gionalnego oraz badania ankietowego przeprowadzonego przez Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w pierwszej połowie 2007 r.
87
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
3.1.1 Finansowanie kontraktów wojewódzkich
W całym okresie 2001-2006 w ramach kontraktów wojewódzkich wydatkowano
z budżetów państwa i samorządów łącznie ponad 8,5 mld zł. W skali całego kraju,
wielkości poszczególnych kontraktów malały, biorąc pod uwagę kwoty przypadające
średnio na rok. W ostatniej edycji średnia roczna wartość kontraktu stanowiła niewie-
le ponad 1/3 wielkości średniego budżetu rocznego kontraktu z pierwszej edycji.
Mocno zróżnicowany był podział środków między województwa; najmniej wydatko-
wano w województwach lubuskim, opolskim i zachodniopomorskim (łącznie około 6%
kwoty ogółem), a najwięcej w mazowieckim, małopolskim i śląskim (ponad 40% kwoty
ogółem). Trzeba przy tym zaznaczyć, że olbrzymia część środków – około 1/4 przez
cały okres – przypadła właśnie województwu mazowieckiemu, które w ramach kon-
traktu fi nansowało budowę metra i w konsekwencji charakteryzowało się najwyższym
udziałem środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w okresie 2001-2006.
Tabela 6: Środki wydatkowane w ramach poszczególnych edycji kontraktów (w mln zł)
2001-2003 2004 2005-2006 RazemUdział poszczegól-nych województw
(2001-2006)
POLSKA 5 746,73 1 376,96 1 406,28 8 529,97 100,00%
DOLNOŚLĄSKIE 397,33 86,13 111,33 594,79 6,97%
KUJAWSKO-POMORSKIE 264,48 47,48 66,78 378,75 4,44%
LUBELSKIE 299,57 70,80 54,44 424,80 4,98%
LUBUSKIE 39,30 33,92 29,09 102,30 1,20%
ŁÓDZKIE 241,45 59,87 82,88 384,20 4,50%
MAŁOPOLSKIE 464,19 110,34 87,97 662,50 7,77%
MAZOWIECKIE 1 528,16 333,64 336,50 2 198,30 25,77%
OPOLSKIE 120,04 46,04 51,89 217,97 2,56%
PODKARPACKIE 429,67 111,10 79,97 620,75 7,28%
PODLASKIE 189,02 56,23 38,82 284,07 3,33%
POMORSKIE 318,22 90,95 89,51 498,68 5,85%
ŚLĄSKIE 431,22 103,35 121,66 656,23 7,69%
ŚWIĘTOKRZYSKIE 284,41 47,14 41,97 373,52 4,38%
WARMIŃSKO-MAZURSKIE 243,01 73,13 74,41 390,56 4,58%
WIELKOPOLSKIE 385,73 65,58 71,76 523,07 6,13%
ZACHODNIOPOMORSKIE 110,92 41,27 67,30 219,49 2,57%
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
88
Wykres 9. Wydatki zrealizowane w ramach kontraktów w okresie 2001-2006 (w mln zł)
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Dominacja stołecznego województwa potwierdza się, gdy rozpatrywane są środki
zaangażowane w województwie w przeliczeniu na jednego mieszkańca92. W przy-
padku mazowieckiego jest to kwota blisko dwukrotnie wyższa od średniej krajo-
wej (223 zł dla lat 2001-2006). Analogicznie w przypadku województwa lubuskiego,
kwota przypadająca na jednego mieszkańca była tam najniższa i wynosiła połowę
średniej krajowej, choć trzeba zaznaczyć, że zaważyła tu pozycja z pierwszej edy-
cji, kiedy to w województwie lubuskim na jednego mieszkańca przypadało zaledwie
39 zł (średnio dla całej pierwszej edycji – 150 zł). Obok województwa mazowieckie-
go, kwoty wyższe niż średnio przypadająca na mieszkańca Polski zostały wydatko-
wane w następujących województwach: pomorskim, podlaskim, warmińsko-mazur-
skim, podkarpackim i świętokrzyskim.
Analizowane zróżnicowanie przestrzenne było przede wszystkim efektem przyjętej
zasady podziału środków. Programy wsparcia zostały skonstruowane w oparciu
o algorytm związany z trzema komponentami: liczbą ludności (80%), poziomem
bezrobocia (10%) i PKB (10%). Zgodnie z nim konsekwentnie wzmacniane były
wschodnie województwa Polski, których poziom rozwoju ekonomicznego był znacz-
92 Liczba mieszkańców na podstawie NSP 2002.
89
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
nie niższy niż przeciętny w kraju, natomiast relatywnie mniejszy strumień środków
zasilił województwa zachodnie, co wynikało z wyższego poziomu PKB oraz niż-
szego poziomu bezrobocia w tych regionach. Dodatkowo województwa wschodnie
w pierwszej kolejności zostały objęte Programem Phare Spójność Społeczno-Go-
spodarcza, który od 2000 r. stanowił bardzo silny czynnik wzmacniania potencjału
instytucjonalnego, ułatwiającego późniejszą absorpcję środków z kontraktów. Nato-
miast bardzo silne wsparcie fi nansowe dla najbogatszego województwa, jakim jest
mazowieckie, było związane z realizacją funkcji stołecznych regionu, m.in. wspar-
ciem budowy metra w Warszawie.
3.1.2 Poziom realizacji kontraktów wojewódzkich
Omawiane dane dotyczą środków faktycznie wykorzystanych. Poziom realizacji
środków zaplanowanych w budżetach kontraktów był bliski 90%, co należy uznać
za satysfakcjonujące, biorąc pod uwagę skomplikowany charakter procedur zwią-
zanych z realizacją budżetu kontraktów. Jedynie w dwóch przypadkach wykonanie
spadło poniżej 70%: w pierwszej edycji w województwie lubuskim (48%) i w trzeciej
w województwie lubelskim (64%). Natomiast w ostatniej edycji aż w czterech woje-
wództwach odnotowano wykonanie przekraczające zaplanowane kwoty (łódzkie,
świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie).
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
90
Mapa 8. Alokacja środków z Programów Wsparcia przez województwa w przeliczeniu na mieszkańca w porównaniu do średniej Polski w latach 2001-2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Mapa 9. Wykonanie Programów Wsparcia w % w latach 2001-2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
91
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Jeden z czynników wpływających na poziom wykonania projektów kontraktowych
wiązał się z problemami natury prawnej, które wystąpiły przy organizowaniu prze-
targów. Późne podpisanie kontraktów spowodowało trudności w przestrzeganiu ter-
minów przetargów i w konsekwencji opóźnienia w realizacji inwestycji. Warto nad-
mienić, że kilka województw posiadało szerszą wiedzę o realiach przetargowych
i odpowiednio wcześnie przygotowały one niezbędne narzędzia administracyjne,
które umożliwiły sprawną realizację przetargów i w konsekwencji całych programów.
Dwa regiony: pomorski i warmińsko-mazurski zdołały utrzymać wysoki poziom wy-
konania (powyżej 96% wartości) we wszystkich edycjach. Kilka województw, które
w pierwszej edycji kontraktów miały niskie wykonanie kontraktów, zmobilizowało
się i szybko znalazło w czołówce, osiągając poziom realizacji powyżej 92%, co sta-
nowiło dobry rezultat wobec średniej krajowej na poziomie 88%. Poważny problem
z wykonaniem Programów wsparcia miały województwa leżące na zachodzie (za-
chodniopomorskie, lubuskie) oraz na południu kraju, (opolskie i śląskie).
Warto również zwrócić uwagę na pozytywny trend odnośnie poziomu wykonania
budżetu w części samorządowej. O ile wykonanie Programów wsparcia w zakre-
sie fi nansowanym przez środki rządowe uległo w porównaniu z pierwszą edycją
pogorszeniu, to w przypadku przedsięwzięć fi nansowanych ze środków samorzą-
dowych sytuacja znacząco się poprawiła. Można przypuszczać, że doświadczenia
i odpowiednie przygotowanie kadr do obsługi kontraktów wpłynęły w istotnym stop-
niu na poprawę wykonania planu.
Tabela 7. Podsumowanie planu i wykonania Programu wsparcia we wszystkich edycjach kontraktów
Budżet państwa Strona samorządowa RAZEM
Plan wg Programu wsparcia
w tys. zł
Wykonanie
w tys. zł
Wyk w %
Plan wg Kontraktu
w tys. zł
Wykonanie
w tys. zł
Wyk w %
Plan
w tys. złWykonanie
w tys. zł
Wyk w %
2001-2003 3 353 238 3 117 352 93,0 3 125 543 2 629 375 84,1 6 478 781 5 746 728 88,7
2004 957 000 805 814 84,2 614 567 571 148 92,9 1 571 567 1 376 962 87,6
2005-2006 1 007 102 854 344 84,8 567 830 551 940 97,2 1 574 932 1 406 284 89,3
2001-2006 5 317 340 4 777 511 89,8 4 307 940 3 720 249 86,4 9 625 280 8 529 975 88,6
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
92
3.1.3 Współfi nansowanie kontraktów wojewódzkich przez samorządy
Poziom współfi nansowania przez stronę samorządową projektów realizowanych
w ramach kontraktów był mocno zróżnicowany zarówno z perspektywy kolejnych
edycji, jak i poszczególnych województw. Z punktu widzenia kraju udział samo-
rządów na przestrzeni lat 2001-2006 minimalnie spadał, co może być niepokojące
z uwagi na przyjęte w kontraktach zasady partnerstwa i dodatkowości, zakładające
formułę dofi nansowania, a nie fi nansowania środkami budżetu państwa zadań rea-
lizowanych w ramach kontraktów.
Udział strony samorządowej93 wahał się między 15% a 78%, przy czym największe
różnice dotyczyły lat 2001-2003, natomiast w kolejnych edycjach rozbieżności były
mniejsze. Największą konsekwencję można zaobserwować w przypadku wojewódz-
twa opolskiego, w którym nota bene nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich
w ramach kontraktów – przez cały analizowany okres poziom współfi nansowania
wynosił ok. 60%. Największy spadek zanotowało województwo podlaskie: w pierw-
szej edycji – 78%, w drugiej – 55%, w trzeciej – zaledwie 30%. W czterech innych
województwach (lubuskie, mazowieckie, podkarpackie, warmińsko-mazurskie) na-
stępowało stopniowe zmniejszanie partycypacji strony samorządowej w fi nanso-
waniu kontraktów. Tylko w trzech (śląskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie) par-
tycypacja samorządów wzrosła. Biorąc pod uwagę cały analizowany sześcioletni
okres, w największym stopniu kontrakty były współfi nansowane przez środki włas-
ne samorządów w województwach: podlaskim, opolskim i podkarpackim. W tych
województwach partycypacja samorządów stanowiła ponad 50% ogólnej wartości
kontraktu wojewódzkiego, przy czym warto zauważyć, że charakteryzowały się one
znacznie niższym od przeciętnego poziomem nakładów na inwestycje wieloletnie.
W najmniejszym stopniu partycypowały samorządy województwa śląskiego i wiel-
kopolskiego (poniżej 30% wartości kontraktu). Należy również zaakcentować wy-
raźną mobilizację województw Polski Wschodniej, które zaangażowały dużo więcej
środków niż przeciętnie w kraju w przeliczeniu na mieszkańca. Zapewne motywem
takiej determinacji była potrzeba rozbudowy infrastruktury podstawowej. Natomiast
sprzyjającym czynnikiem była z pewnością swoboda działania, która tylko w nie-
wielkim wymiarze została ograniczona przez narzucone odgórnie inwestycje wie-
loletnie: podkarpackie i lubelskie miały ich relatywnie mniej niż przeciętnie w kraju,
a w podlaskim nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich. Wysoki stopień wy-
korzystania środków przeznaczonych na kontrakty w województwach wschodnich
93 Mowa tu o „środkach udostępnionych przez stronę samorządową”, czyli środkach samorządów wojewódzkich, samorządów powiatowych, samorządów gmin i tzw. innych podmiotów.
93
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
potwierdza tezę o ich większym zaangażowaniu w realizację Programów wspar-
cia, a także jest kontrargumentem wobec tezy o mniejszej sprawności administra-
cyjnej tych województw.
Wymiar partycypacji województw w fi nansowaniu projektów kontraktowych był
związany nie tyle z poziomem PKB województwa, co ze zbieżnością kompozycji
projektów kontraktowych z preferencjami województw. Z perspektywy całego okre-
su 2001-2006, najniższy udział współfi nansowania – na poziomie 25% - odnoto-
wano w województwach świętokrzyskim i śląskim. Był on ponaddwukrotnie niższy
od udziału samorządów województw podlaskiego, opolskiego, podkarpackiego, jak
również województw zamożnych: dolnośląskiego i małopolskiego. Województwa
o niskim zaangażowaniu środków własnych realizowały politykę regionalną dwu-
torowo, nie łącząc celów polityki regionalnej rządu z własnymi. Korzystały ze środ-
ków publicznych dla realizacji głównie inwestycji infrastrukturalnych. Natomiast
województwa o wysokim udziale współfi nansowania uznały kontrakt za dobry me-
chanizm szybkiej realizacji celów istotnych z perspektywy rozwoju województwa,
a zawartych m.in. w wojewódzkich programach operacyjnych. Z takiego podejścia
wynikała koncentracja dostępnych środków własnych na projektach skorelowanych
z fi nansowaniem kontraktowym, w których wystąpiła zbieżność celów rozwoju wo-
jewództwa z możliwościami, jakie udostępnił rząd.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
94
Mapa 10. Udział środków udostępnionych przez stronę samorządową w kontraktach wojewódzkich w latach 2001-2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
3.1.4 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach kontraktów wojewódzkich
Nakłady środków na poszczególne obszary wsparcia tylko częściowo odzwiercied-
lają priorytety rozwojowe samorządów wojewódzkich, gdyż duża część budżetu
kontraktów – szczególnie w pierwszej edycji – zarezerwowana była na inwestycje
wieloletnie, czyli dawne inwestycje centralne, w dużej mierze kontynuowane jesz-
cze z minionego okresu i w całości fi nansowane z budżetu państwa. W skali kraju
w całym okresie 2001-2006 zdecydowanie najwięcej środków uruchomiono na rzecz
infrastruktury transportowej, ochrony zdrowia i oświaty. Trzeba przy tym zaznaczyć,
95
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
że dominujący udział obszaru związanego z transportem (blisko 1/3 wszystkich
środków) był przede wszystkim efektem ogromnego nakładu środków na tę sferę
w województwie mazowieckim. Dwukrotnie wyższy niż przeciętnie w kraju wymiar
wsparcia został spożytkowany głównie na projekty związane ze stołeczną infrastruk-
turą. Mniejsze kwoty, ale stanowiące znaczący udział budżetów kontraktów, wydat-
kowano na infrastrukturę transportową również w województwach warmińsko-ma-
zurskim i lubuskim. Natomiast znaczące nakłady na oświatę i ochronę zdrowia były
realizowane w większości województw przez wszystkie trzy edycje.
W kolejnych okresach malał udział środków przeznaczonych na infrastrukturę ko-
munalną i ochronę środowiska (15%, 3%, 1%) oraz asygnowanych na rozwój przed-
siębiorczości (3%, 2%, 0,3%). Inwestycje wspierające przedsiębiorczość stanowiły
zresztą bardzo małą część pieniędzy wydatkowanych w ramach kontraktów, mniej
przeznaczono jedynie na projekty związane z infrastrukturą telekomunikacyjną i in-
formatyczną. Wyróżniły się tu jedynie województwa: zachodniopomorskie, pomor-
skie i małopolskie, które w latach 2001-2006 przeznaczyły blisko 1/10 budżetu na
projekty związane z rozwojem przedsiębiorczości, co może wskazywać na świado-
me działania prorozwojowe tych województw.
Cztery województwa zaangażowały się szczególnie intensywnie w inwestycje o du-
żym znaczeniu dla kultury i sportu. Były to następujące projekty: Państwowa Filhar-
monia im. A. Rubinsteina w Łodzi, Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji Stadion
Śląski w Chorzowie, budowa Opery „Nova” w Bydgoszczy, Filharmonia Bałtycka
oraz restauracja Zielonej Bramy w Gdańsku.
Stosunkowo najbardziej zróżnicowane kierunki wsparcia, jednocześnie uwzględnia-
jące udział sektorów o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności, udało się
zrealizować w województwach: pomorskim, podlaskim, lubelskim i wielkopolskim.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
96
Mapa 11. Realizacja kontraktów wojewódzkich z uwzględnieniem obszarów wsparcia w la-tach 2001-2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
97
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
3.1.5 Inwestycje wieloletnie w ramach kontraktów wojewódzkich
Jednym z istotnych problemów związanych z realizacją kontraktów wojewódzkich
było uporanie się z inwestycjami wieloletnimi, na które samorząd wojewódzki miał
niewielki wpływ. W pierwszej edycji kontraktów środki przeznaczone na inwestycje
wieloletnie stanowiły blisko połowę budżetu, natomiast w kolejnych edycjach udział
ten stopniowo malał, co obrazuje przedstawiony poniżej wykres.
Wykres 10. Udział środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w całkowitych wydat-kach w ramach kontraktów w skali kraju w poszczególnych edycjach kontraktów
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Poziom nakładów poszczególnych województw na inwestycje wieloletnie był dość
zróżnicowany, szczególnie w pierwszym okresie. W dwóch województwach – lubu-
skim i opolskim nie realizowano żadnych inwestycji wieloletnich, natomiast w pod-
laskim i warmińsko-mazurskim realizowane je tylko w pierwszej edycji kontraktów,
przy czym w tym ostatnim województwie inwestycje wieloletnie stanowiły aż 81%
budżetu kontraktu. Był to jeden z najwyższy udziałów inwestycji wieloletnich, po-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
98
dobny poziom osiągnęły jeszcze w latach 2005-2006 kujawsko-pomorskie (95%)
oraz w latach 2001-2003 województwa mazowieckie (80%) i śląskie (77%).
Inwestycje wieloletnie stanowiły szczególny problem w pierwszej edycji kontraktów.
W większości, bo aż w 60% były skierowane na infrastrukturę służby zdrowia i w wie-
lu przypadkach dotyczyły obiektów realizowanych już od 20-25 lat. Cechą szcze-
gólną tych inwestycji było ich swoiste „samonapędzanie się”: długotrwały okres
realizacji, niewłaściwie zaplanowany harmonogram, chybione lub przedwczesne
zakupy sprzętu medycznego i kwaterunkowego powodowały, iż obiekty będące de
nomine w budowie już wymagały remontu, a kosztowny sprzęt składowany lata-
mi starzał się technologicznie94. Przesłanki medyczne i silnie akcentowane przez
samorządy przesłanki społeczne skutecznie ograniczały możliwość ingerowania
w istotę tych inwestycji, a Ministerstwo Zdrowia nie wykazywało wystarczającej
determinacji w restrukturyzacji polskiego szpitalnictwa, co nie sprzyjało obniżaniu
kosztów, a w przypadku zadawnionych inwestycji szpitalnych do przyśpieszenia ter-
minu ich zakończenia. Kontrakty zostały zdominowane przez inwestycje szpitalne,
budowę pierwszej linii metra w Warszawie, przebudowę i modernizację infrastruk-
tury tramwajowej w aglomeracji katowickiej oraz modernizację Stadionu Śląskiego
w Chorzowie i ochronę zlewni rzeki Raby oraz zbiornika Dobczyckiego w Małopol-
sce. Przez swoją skomplikowaną strukturę oraz wysoką kapitałochłonność prak-
tycznie pozbawiły kontrakty roli, jaką miały odegrać zgodnie z defi nicją wynikającą
z NSRR i z NPR 2004-2006.
94 Analiza realizacji kontraktów wojewódzkich 2005-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, kwiecień 2007, s. 7-8.
99
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Tabela 8. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2000-2006
Województwo
W przeliczeniuna 1 mieszk. Współfinansowanie
kontraktów przez województwo
w %
Poziom wykonania
w %
Udział inwestycji wieloletnich
w %w zł Polska = 100 w %
POLSKA 223,1 100,0 44,0 88,6 44,3
DOLNOŚLĄSKIE 204,6 91,7 53,4 88,0 29,4
KUJAWSKO-POMORSKIE 183,0 82,0 40,6 87,6 62,1
LUBELSKIE 193,2 86,6 46,5 86,3 6,9
LUBUSKIE 101,4 45,4 44,1 66,4 0,0
ŁÓDZKIE 147,0 65,9 43,3 94,4 48,1
MAŁOPOLSKIE 205,0 91,9 49,4 87,8 23,4
MAZOWIECKIE 429,0 192,3 45,2 88,7 73,4
OPOLSKIE 204,7 91,7 60,7 79,3 0,0
PODKARPACKIE 295,1 132,2 58,1 94,9 21,0
PODLASKIE 235,0 105,3 67,2 92,4 2,8
POMORSKIE 228,8 102,5 37,7 97,5 10,9
ŚLĄSKIE 138,4 62,0 25,4 80,0 62,5
ŚWIĘTOKRZYSKIE 287,9 129,0 25,2 89,8 56,0
WARMIŃSKO-MAZURSKIE 273,4 122,5 47,3 96,4 51,4
WIELKOPOLSKIE 156,1 69,9 29,5 93,8 32,5
ZACHODNIOPOMORSKIE 129,2 57,9 36,0 77,5 38,2
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
100
Mapa 12. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2001 -2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
3.1.6 Czynniki regionalnego zróżnicowania wykonania kontraktów wojewódzkich
W sposób oczywisty poziom wykonania kontraktów zależał przede wszystkim od
sprawności zarządzania urzędów marszałkowskich, co bezpośrednio wiązało się
z umiejętnościami sprawowania władzy przez zarządy województw. Analizując dane
można jednak zauważyć również inną zbieżność: wysoki poziom nakładów w prze-
liczeniu na 1 mieszkańca współwystępował z wysokim poziomem wykonania. Nie
dotyczyło to jedynie województw łódzkiego i wielkopolskiego, które przy niskim po-
ziomie kontraktu osiągnęły wysoki poziom wykonania.
101
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Wysokość udziału województw w fi nansowaniu kontraktów była natomiast zależna
w znacznej mierze od inwestycji wieloletnich. Porównanie udziału inwestycji wielolet-
nich (średnio w kraju 44,3%) wskazuje, że w dwóch województwach o najwyższym
udziale inwestycji wieloletnich: śląskim i świętokrzyskim zanotowano również niskie
współfi nansowanie przez samorząd terytorialny. Pojawiła się jednak ogólniejsza
prawidłowość, zgodnie z którą niski udział inwestycji wieloletnich najczęściej wiązał
się z wyższym współfi nansowaniem przez województwo. Świadczy to niewątpli-
wie o utrwalonym nastawieniu większości województw, które przewidywało, że im
większy wpływ na wybór projektów kontraktowych miały władze samorządowe, tym
większe było ich fi nansowe zaangażowanie, co szczególnie wyraźnie można było
zaobserwować w województwach podkarpackim, podlaskim i opolskim.
3.1.7 Znaczenie kontraktów wojewódzkich w kontekście polityki rozwoju regionalnego
Należy podkreślić, że kontrakty w zasadzie nie miały ukierunkowania przestrzen-
nego dostosowanego do uwarunkowań regionalnych. Oznacza to, że nie zawierały
zróżnicowanych priorytetów merytorycznych lub specjalnie wydzielonych transz
fi nansowych dla poszczególnych województw (lub grup województw) w zależności
od ich specyfi cznej sytuacji i problemów rozwojowych. Ponadto, efekty rzeczowe
zrealizowanych inwestycji nie były na tyle znaczące, by mogły w sposób istotny
podnieść poziom życia mieszkańców i konkurencyjność regionów, choć niewątpliwie
w niektórych przypadkach umożliwiły odrobienie zaległości cywilizacyjnych. Kon-
trakty w dużym stopniu dofi nansowywały przedsięwzięcia lokalne, mające dość
ograniczone znaczenie dla rozwoju regionalnego. Obejmowały one m.in. rozwój
infrastruktury służby zdrowia, transportu publicznego i sieci drogowej, inwestycje
oświatowe, komunalne i socjalne itd. Były to zadania pozostające w większości
w formalnej gestii samorządów terytorialnych, które jednak w ówczesnym syste-
mie fi nansów publicznych nie miały na ich realizację odpowiednich funduszy we
własnych budżetach. Duża liczba zadań wpisanych do kontraktów przez samorządy
terytorialne powodowała również rozproszenie środków inwestycyjnych. Samorzą-
dy województw w niewystarczający sposób starały się koncentrować ograniczo-
ne środki fi nansowe dostępne w ramach kontraktów na wybranych celach. Jedną
z przyczyn tej sytuacji były bardzo szeroko nakreślone strategie rozwoju woje-
wództw, faktycznie pozbawione wyraźnych priorytetów operacyjnych.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
102
Niezaprzeczalną korzyścią jest jednak wprowadzenie samej idei rozwoju regional-
nego do polityki realizowanej na poziomie województw. Doświadczenia z kontrak-
tami były dla województw swoistą propedeutyką rozwoju regionalnego: wskazały
samorządy jako podmioty współodpowiedzialne za politykę regionalną i wiodące
w jej kreowaniu, zainicjowały współpracę między rządem i samorządem w tym ob-
szarze oraz zaktywizowały społeczności lokalne do działań na rzecz polepszenia
sytuacji w regionie. Bezsporną korzyścią były również kompetencje administracji
nabyte w trakcie kolejnych lat wdrażania kontraktów oraz wypracowane mecha-
nizmy. Do praktyki administracyjnej wprowadzono nowe struktury i procedury
w zakresie programowania, wykonania i monitorowania oraz poddano je praktycznej
weryfi kacji. Wprowadzono w życie nowe pojęcia i kategorie oraz utrwalono sposoby
działania, które okazały się kluczowe w procesie absorpcji środków pochodzących
z UE. Sześć lat realizacji kontraktów stanowiło dobrą podstawę dla planowania
przyszłych działań w obszarze polityki rozwoju regionalnego umożliwiając określenie
realistycznych celów oraz zaprojektowanie efektywnych narzędzi ich osiągania
zarówno na poziomie województw, jak i kraju.
3.2 Programy przedakcesyjne
3.2.1 Phare SSG 2000-2003
Jak wspomniano w rozdziale 2. Uwarunkowania polityki regionalnej w Polsce
w latach 2000-2006, program Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza w części
regionalnej uwzględniał przede wszystkim elementy modelu polityki wyrównawczej,
a nie proefektywnościowej, co potwierdza sposób wdrażania programu. Program
wdrażany był w 4 edycjach (2000, 2001, 2002, 2003), a pierwszeństwo uczestni-
ctwa miały województwa najbiedniejsze i charakteryzujące się największymi prob-
lemami społeczno-gospodarczymi. Od 2001 część krajowa (sektorowa) programu
była dostępna dla wszystkich regionów.
Łączna wielkość środków wydatkowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 wynosiła
około 670 mln euro, a wielkość środków wydatkowanych w poszczególnych edycjach nie
była proporcjonalna do liczby uczestniczących w nich województw. Najwięcej środków,
bo ok. 30% ogółu (ok. 200 mln euro) wydano z edycji Phare SSG 2001. W pozostałych
edycjach wydatkowano po ok. 22-23% ogółu środków programu. Zatem z każdą kolejną
edycją Phare na jedno uczestniczące w niej województwo przypadało mniej środków.
Województwa wschodnie oraz województwo śląskie pozostając najdłużej w programie
otrzymały najwięcej środków na realizację zakładanych celów.
103
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Tabela 9. Wielkość środków wydatkowanych z Phare SSG według edycji
edycja
środki wydatkowane z Phare [mln euro]struktura wydat-kowania środków
[%]
według komponentówogółem
Infrastruktura MSP RZL
SSG 2000 i Małe Granty
Inwestycyjne97,0 32,9 28,7 158,6 23,6
SSG 2001 103,9 58,8 38,0 200,7 29,9
SSG 2002 94,3 40,6 19,3 154,3 23,0
SSG 2003 92,1 35,5 31,6 159,2 23,7
ogółem 387,3 167,9 117,6 672,8 100,0
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Na potrzeby analizy przestrzennego zróżnicowania absorpcji środków Phare SSG
2000-2003 w Polsce rozliczono w układzie regionalnym ponad 90% wydatkowanych
środków programu (zarówno z części regionalnej, jak i krajowej). Podział środków
wydatkowanych w ramach sektorowych programów Phare RZL 2001-2003 oraz re-
gionalnego Phare RZL 2003 (wdrażanego jak sektorowy) nie był możliwy, ponieważ
realizowane projekty miały zasięg ponadregionalny.
Tabela 10. Rozliczenie regionalne środków wydatkowane z Phare SSG 2000-2003
komponentyśrodki Phare [mln euro]
Infrastruktura MSP RZL ogółem
rozliczone regionalnie 382,3 166,1 78,4 626,7
nierozliczone regionalnie 5,0 1,8 39,2 44,2
w tym:
SSG RZL 2001 - sektorowy 6,0
SSG RZL 2002 - sektorowy 1,6
SSG RZL 2003 - regionalny i sektorowy
31,6
Infrastruktura (nadzór inżynieryjny i monitoring dla wsparcia technicznego)
5,0
środki wydatkowane z Phare ogółem 387,3 167,9 117,6 672,8
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
104
Podstawowym wnioskiem z analizy danych zdezagregowanych w układzie woje-
wódzkim jest to, że decydujący wpływ na przestrzenne zróżnicowanie łącznej ab-
sorpcji środków Phare SSG miał scentralizowany system stopniowego włączania
województw do programu w oparciu o przedstawione kryteria.
Mapa 13. Wartość i struktura projektów realizowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 w podziale na województwa95
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
95 Ze względu na ponadregionalny zasięg dotowanych projektów nie dokonano rozliczenia w podziale na regiony około 7% środków wydatkowanych w ramach programu Phare SSG 2000-2003.
105
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Tabela 11. Środki wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 rozliczone w układzie regionalnym
województwa
środki wydatkowane z Phare ogółem
środki wydatkowanez Phare ogółem na osobę
struktura środków wydatkowanych z Phare według komponentów w poszczególnych regionach
mln euro % w eurow porównaniu do średnia dla Polski = 100
Infrastruktura MSP RZL
%
POLSKA 626,7 100 16,4 100,0 61,0 26,5 12,5DOLNOŚLĄSKIE 23,6 3,8 8,1 49,5 49,1 35,6 15,3
KUJAWSKO-POMORSKIE 39,6 6,3 19,1 116,6 71,8 20,1 8,1
LUBELSKIE 75,8 12,1 34,4 209,6 60,3 23,7 16,0
LUBUSKIE 20,4 3,2 20,0 121,7 63,8 25,4 10,7
ŁÓDZKIE 33,6 5,4 12,9 78,4 65,8 18,9 15,3
MAŁOPOLSKIE 39,2 6,3 12,2 74,2 55,6 33,6 10,7
MAZOWIECKIE 23,4 3,7 4,6 27,8 39,1 52,1 8,8
OPOLSKIE 19,3 3,1 18,2 110,8 58,1 25,3 16,6
PODKARPACKIE 68,6 10,9 32,4 197,6 59,8 28,6 11,6
PODLASKIE 60,2 9,6 49,7 303,3 70,1 17,9 12,0
POMORSKIE 22,1 3,5 10,2 62,0 54,8 33,7 11,5
ŚLĄSKIE 73,8 11,8 15,6 95,2 61,8 25,0 13,2
ŚWIĘTOKRZYSKIE 29,6 4,7 22,7 138,3 71,6 19,1 9,4
WARMIŃSKO-MAZURSKIE 62,4 10,0 43,5 265,5 68,7 18,5 12,8
WIELKOPOLSKIE 17,0 2,7 5,1 30,9 26,5 63,1 10,4
ZACHODNIOPOMORSKIE 18,5 3,0 10,9 66,6 54,1 31,9 14,1
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
106
Wykres 11. Wielkość wydatków ogółem z Phare w przeliczeniu na mieszkańca oraz jego struktura w podziale na województwa
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Najwięcej środków ogółem, jak również w przeliczeniu na mieszkańca, wydatko-
wano w województwach Polski Wschodniej (po kilkanaście procent ogółu środków
programu). Średnio w regionie alokacja z Phare SSG wynosiła ponad 16 euro na
osobę, ale w województwach: podlaskim i warmińsko-mazurskim – ponadtrzykrot-
nie tyle co średnia, a w lubelskim i podlaskim – ponad 2 razy więcej od średniej.
Dotacje przeciętnie większe od średniej krajowej (licząc łączną wartością projek-
tów w przeliczeniu na mieszkańca) odnotowano w województwach: śląskim, świę-
tokrzyskim, kujawsko-pomorskim i lubuskim. Nieznacznie powyżej średniej znala-
zły się jeszcze województwa zachodnie i północne, korzystające z wcześniejszych
doświadczeń związanych z realizacją projektów w ramach Phare CBC. Relatywnie
najmniejsze środki przypadły na realizację projektów w ramach Phare SSG w woje-
wództwach o wysokim średnim PKB na osobę (mazowieckie i wielkopolskie).
Struktura wydatkowania środków według komponentów była zdeterminowana
przez określoną w programie wysokość alokacji pierwotnej środków w podziale
107
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
na komponenty oraz wielkość dotacji możliwej do osiągnięcia w poszczególnych
komponentach. Na ich podstawie można stwierdzić, że cel programu – spójność
społeczno-gospodarczą regionów próbowano osiągnąć przede wszystkim poprzez
inwestycje w infrastrukturę (średnio ok. 60% środków w regionach), a w dużo
mniejszym stopniu poprzez wsparcie małej i średniej przedsiębiorczości (ok. 1/4
środków) oraz rozwój zasobów ludzkich (kilkanaście procent). W tym zakresie regio-
ny (oprócz dwóch wyjątków) nie różniły się znacznie między sobą. Największy udział
wydatków na projekty infrastrukturalne w ogólnej kwocie projektów fi nansowanych
w ramach Phare SSG (ok. 80%) przypadł na województwa wschodnie (warmiń-
sko-mazurskie, podlaskie) oraz centralne charakteryzujące się również znaczącymi
problemami gospodarczymi (kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie, łódzkie).
Wspomnianymi wyjątkami pod względem struktury projektów były dwa relatywnie
najbogatsze województwa: wielkopolskie i mazowieckie, które uzyskały najmniej
środków w przeliczeniu na mieszkańca. W obu województwach większość środków
rozliczonych w ujęciu regionalnym w ramach Phare przeznaczono nie na projekty
infrastrukturalne, ale na projekty wspierające małą i średnią przedsiębiorczość
(w województwie wielkopolskim – 70% ogółu środków Phare, w mazowieckim –
42%), co było konsekwencją nie tylko wysokiego poziomu przedsiębiorczości w tych
województwach, ale także kolejności włączania tych województw do programu.
Zróżnicowania przestrzenne w wykorzystaniu środków komponentu MSP (regional-
nego i sektorowego) w przeliczeniu na mieszkańca nie odbiegały od zróżnicowań
alokacji przestrzennej ogółu środków Phare SSG, ponieważ większość alokacji zo-
stała zaplanowana centralnie w ramach części regionalnej programu. Zatem nawet
środki na cele związane z konkurencyjnością, udostępniano w większym stopniu
regionom słabszym gospodarczo w celu ich aktywizacji, a nie „lokomotywom wzro-
stu”, aby przyspieszyć wzrost gospodarczy kraju. Duże rozpiętości dotyczyły bez-
względnej liczby projektów z tego zakresu i wahały się od ponad 1600 projektów
w województwie śląskim do około 400 w opolskim.
Największym zainteresowaniem przedsiębiorców cieszyło się wsparcie inwestycji
w środki trwałe, z którego skorzystało 65% benefi cjentów komponentu MSP Phare
SSG 2000-2003. Podobne efekty uzyskano przy realizacji SPO Wzrost Konkuren-
cyjności Przedsiębiorstw.
Działania związane z rozwojem zasobów ludzkich miały niewielkie znaczenie fi -
nansowe w ramach Phare SSG: wydatkowano na nie ponad 10% środków ogółem.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
108
W poszczególnych regionach udział środków na ten cel wahał się w przedziale od
8-10% (w województwach kujawsko-pomorskim, mazowieckim, świętokrzyskim) do
ok. 15-16% (w województwach opolskim, lubelskim, łódzkim i dolnośląskim). Róż-
nicowania przestrzenne w tym zakresie nie nawiązywały do przestrzennych zróżni-
cowań stopy bezrobocia i skali problemu bezrobocia strukturalnego.
Zróżnicowanie udziału dotacji w kosztach całkowitych projektów Phare nie
wykazywało prawidłowości przestrzennych, ale dotyczyło komponentów programu.
Najwyższe dofi nansowanie otrzymały projekty realizowane na zlecenie PARP przy
współpracy WUP z zakresu rozwoju zasobów ludzkich (ok. 75%) oraz projekty infra-
strukturalne (ok. 60% całkowitego kosztu inwestycji, który wynosił 628,5 mln euro),
realizowane przez gminy, powiaty, województwa i GDDKiA. W najmniejszym stop-
niu dotowano projekty przedsiębiorców (20% w edycji Phare 2001, a w pozostałych
edycjach na poziomie 50%), co wynikało z ograniczeń udzielania pomocy publicz-
nej podmiotom prywatnym, chroniących wolną konkurencję rynkową.
Dokonując próby oceny wpływu realizacji programu na rozwój regionalny nale-
ży zwrócić uwagę na fakt, iż Phare SSG był pierwszym kompleksowym programem
unijnym adresowanym do polskich regionów. W praktyce zadaniem nadrzędnym rea-
lizacji programu – obok formalnego celu, jakim było wzmacnianie spójności społecz-
no–gospodarczej regionów Polski – okazało się przygotowanie systemu zdolnego do
wdrażania funduszy strukturalnych. Podsumowując należy podkreślić, że realizacja
programu nie doprowadziła do rozwiązania strategicznych problemów regio-
nów ze względu na ich zbyt małe zdolności absorpcyjne, niewystarczającą wiel-
kość uruchomionych środków i krótki okres trwania programu w porównaniu do po-
trzeb regionów. Trudne było także osiągnięcie korzyści synergicznych, uzyskiwanych
w konsekwencji komplementarnie i synchronicznie przeprowadzanych projektów. Re-
alizacja projektów w ramach Phare SSG umożliwiła przeprowadzanie jedynie punk-
towych interwencji. Narzucony regionom harmonogram uczestnictwa w poszczegól-
nych edycjach programu (preferujący słabsze gospodarczo województwa) nie przy-
czynił się więc w znaczącym stopniu do zmiany zróżnicowań rozwoju regionalnego
i pokonania dystansu rozwojowego Polski Wschodniej wobec reszty kraju.
Jak wspomniano powyżej, zrealizowane projekty nie miały znaczącego oddziały-
wania regionalnego, ale ogólne wnioski z ich ewaluacji są pozytywne. Efek-
ty rzeczowe w zakresie infrastruktury uznano za adekwatne do potrzeb regionów,
a ich skutki za zadowalające. Większość benefi cjentów komponentu MSP (83%)
stwierdziła, że uzyskane wsparcie pozytywnie wpłynęło na ich konkurencyjność.
109
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Realizacja Phare RZL pozwoliła m.in. na wprowadzenie rozwiązań dotychczas nie-
obecnych na gruncie polskim (np. projekty skierowanie do kobiet powracających
na rynek pracy, osób młodych, zagrożonych wykluczeniem społecznym), z których
większość kontynuowano po akcesji w ramach SPO RZL. Mniej niż połowa uczest-
ników projektów związanych z aktywizacją zawodową przyznała, że program po-
mógł im z znalezieniu pracy, a kilkanaście procent uczestników projektów ukierun-
kowanych na promocję przedsiębiorczości założyło fi rmy. Spadku bezrobocia nie
można natomiast uznać za bezpośredni skutek wdrażania samego komponentu, ale
za konsekwencję poprawy sytuacji gospodarczej Polski. Dzięki programowi Phare
SSG udało się zainicjować system wspierania rozwoju regionów, wykorzystujący
środki krajowe i środki UE.
3.2.2 Phare CBC
W latach 1994–2003 ze środków programu Phare CBC wydano ponad 500 mln
euro. Po 2000 r. środki Phare CBC (ponad 200 mln euro) uzupełniły przedakcesyjne
środki programu Phare SSG (ponad 600 mln euro).
Dominujące znaczenie dla programów Phare CBC miały projekty realizowane na
granicy zachodniej. Po 2000 r. stanowiły one 80% środków programu. Dużo mniej-
sze znaczenie miały projekty na granicy z Czechami (9%), Słowacją (7%) i w regio-
nie Morza Bałtyckiego (5%).
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
110
Wykres 12. Struktura środków Phare CBC 1994-2003 według obszaru wsparcia
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Znaczenie fi nansowe poszczególnych edycji Phare CBC było podobne, gdyż po
2000 r. wydatkowano średnio ponad 50 mln euro rocznie. Z tej kwoty ok. 60% środ-
ków przeznaczono na projekty infrastruktury transportowej.
Wykres 13. Wielkość wydatkowanych środków Phare CBC w latach 1994-2003 (mln euro)
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
111
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Projekty realizowane w ramach Phare CBC były dotowane średnio w 60% całko-
witej wartości projektów (ok. 360 mln euro). Relatywnie najwyższą dotację (70%)
otrzymały projekty wspierające współpracę regionu Morza Bałtyckiego, a najniższą
– współpracę transgraniczną ze Słowacją (50%). Wielkości te również nie różniły się
znacznie w poszczególnych edycjach.
Tabela 12. Struktura wydatków programu Phare CBC 2000-2003 według edycji i regionów wsparcia
regiony (mln euro) edycje (mln euro)
suma
(mln euro)Bałtyk Czechy Niemcy Słowacja 2000 2001 2002 2003
Phare CBC 2000-2003
10,4 19,1 168,5 15,3 52,8 52,2 54,2 54,0 213,3
własny wkład 4,5 13,0 113,0 15,1 36,0 42,3 37,2 30,1 145,6
udział dotacji Phare 0,70 0,60 0,60 0,50 0,59 0,55 0,59 0,64 0,59
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Wpływ Phare CBC na rozwój regionalny Polski można ocenić jako stosunkowo
niewielki m.in. ze względu na fakt ograniczonego zasięgu oddziaływania progra-
mu oraz struktury wydatków w podziale na granice. Efekty rzeczowe Phare CBC
widoczne były przede wszystkim na obszarach przygranicznych Polski z Niemcami
oraz punktowo na granicy wschodniej, gdzie rozbudowywano infrastrukturę przejść
granicznych. Znaczną część środków skierowano na poprawę infrastruktury przejść
granicznych i dróg dojazdowych do nich, co pośrednio mogło przyczynić się do po-
prawy warunków działalności i współpracy przedsiębiorstw polskich i niemieckich.
W układzie regionalnym największe znaczenie program Phare CBC miał dla woje-
wództwa lubuskiego, obejmując zasięgiem cały jego obszar.
Poza sferą ekonomiczną, rezultatem współpracy przygranicznej była poprawa kon-
taktów polsko-niemieckich oraz stosunku obywateli polskich do integracji europej-
skiej, ale także zacieśnienie współpracy między polskimi samorządami lokalnymi.
Na efektywność zarządzania tym instrumentem miała wpływ (podobnie jak w przy-
padku Phare SSG) duża centralizacja w porównaniu do programów po stronie nie-
mieckiej. Realizację projektów utrudniały dysproporcje fi nansowe niesprzyjające
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
112
współpracy, wynikające z braku możliwości łączenia środków programu Phare CBC
(po stronie polskiej) i inicjatywy INTERREG (po stronie niemieckiej). Wspólne zada-
nia mogły być zatem tylko konsultowane, ponieważ realizowano je z dwóch różnych
linii budżetowych i na podstawie innego systemu wdrażania.
W sumie na realizację NSRR na lata 2001-2006 z dwóch największych programów
Phare: SSG i CBC wydano ok. 880 mln euro, czyli więcej o ¼ od oszacowanej kwo-
ty. Szacowana dynamika wydatkowania środków również odbiegała do realnej. Pla-
nowano wydać najmniej środków w edycji 2000 i stałą kwotę w kolejnych edycjach.
W rzeczywistości najwyższe wydatki dotyczyły edycji Phare 2001, a wydano najwię-
cej – w kolejnej.
Głównym powodem rozbieżności było przyjęcie optymistycznego założenia w chwili
zatwierdzania NSRR, że Polska wstąpi do UE w 2003 r. i już wówczas będzie mogła
korzystać z funduszy strukturalnych.
Tabela 13. Porównanie wielkości środków wydatkowanych z Phare rzeczywiście i wielkości Phare szacowanych na realizację NSRR 2000-2006
edycja
środki wydatkowane [mln euro] szacowane wydatki Phare
Phare SSG Phare CBC ogółemw NSRR 2000-2006
[mln euro]
SSG 2000 158,6 52,8 211,4 192,0
SSG 2001 200,7 52,2 252,9 210,0
SSG 2002 154,3 54,2 208,5 210,0
SSG 2003 159,2 54,0 213,2 0,0
ogółem 670,9 213,3 886,1 612,0
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
3.2.3 SAPARD
Program SAPARD były przeznaczony na pomoc dla rolnictwa, modernizację go-
spodarki rolnej i rozwój obszarów wiejskich. W pewnym stopniu wykazywał także
specyfi kę regionalną (patrz: rozdział III).
Program został uruchomiony w lipcu 2002 r., a ostatnie płatności zostały zrealizo-
wane w dniu 31 grudnia 2006 r. W tym okresie wydatkowano ze środków publicz-
113
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
nych (UE i krajowych) 4,5 mld zł, z tego 3,4 mld zł pochodziło z UE, a 1,1 mld zł
– z krajowego dofi nansowania. Przez pierwsze półtora roku płatności były stosunko-
wo niewielkie (800 mln zł), co tłumaczono sytuacją budżetową wynikającą z trudnej
sytuacji gospodarczej w kraju (przejawiającą się m.in. wysokim bezrobociem). Rzu-
towało to na możliwości wniesienia wymaganego wkładu własnego do dotowanych
przedsięwzięć. Wydatki w kolejnych latach były już wyższe: w 2006 r. wydatkowano
ostatnie 500 mln zł. W porównaniu do Phare SSG program SAPARD charakteryzował
się rozwiązaniami typowymi dla Wspólnej Polityki Rolnej. Obowiązywała zasada rocz-
nego wydatkowania środków od chwili zakontraktowania projektu (a nie jak w przy-
padku Phare zasada n+2). Poza tym program był realizowany o 2,5 roku krócej i był
skierowany do mniejszej liczby benefi cjentów (ludność zamieszkująca na obszarach
wiejskich stanowi ok. 40% ludności Polski), jednak dysponował dużo większymi środ-
kami (ok. 1 mld euro, a Phare SSG – ponad 600 mln euro), co oznaczało stosunkowo
wysoką koncentrację środków skierowanych w krótkim czasie do obszarów wiejskich,
ale na niezbyt duże inwestycje, które można było zrealizować w ciągu jednego roku.
Tabela 14. Wielkość wydatków programu SAPARD w latach 2002 - 2006
rok 2002 i 2003 2004 2005 2006 OGÓŁEM
wydatki [mln zł] 799, 7 1 303, 1 1 829,0 535, 8 4 467, 6
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Przestrzenne rozdysponowanie środków w dużym stopniu uzależniono od pozio-
mu rozwoju obszarów wiejskich ujętych w układzie regionalnym co miało zapewnić
większe wsparcie dla regionów biedniejszych. Zastosowane kryteria korygujące re-
gionalny podział środków (szerzej w rozdziale II) nie przełożyły się jednak na rzeczy-
wiste zróżnicowanie absorpcji środków przez regiony. Okazało się, że w granicach
megaregionów (wydzielonych w programie ze względu na sytuację społeczno-go-
spodarczą obszarów wiejskich) występowało znaczne zróżnicowanie pod względem
rzeczywistej wielkości i struktury środków publicznych (UE i krajowych publicznych)
wydanych w ramach programu.
Najwięcej środków publicznych w ramach programu SAPARD otrzymali benefi cjen-
ci w województwie wielkopolskim i mazowieckim. Najwięcej środków programu
w przeliczeniu na mieszkańca obszarów wiejskich wydano w województwie
wielkopolskim i podlaskim, a także warmińsko-mazurskim i kujawsko-pomorskim.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
114
W przeliczeniu na mieszkańca obszarów wiejskich najmniejszą dotację z programu
otrzymały województwa południowe (dolnośląskie, opolskie, małopolskie, podkar-
packie). Na poziomie średniej dla Polski wypadły województwa mazowieckie, lubel-
skie i zachodniopomorskie (ze względu na dużą liczbę ludności wiejskiej).
Ze struktury wydatków programu według działań wynika, które z dotowanych
działań było dla regionu najważniejsze z punktu widzenia możliwości rozwiąza-
nia problemów rolnictwa. Poszczególne województwa w ramach megaregionów
nie charakteryzowały się jednak podobną strukturą. W strukturze dotacji SAPARD
w poszczególnych regionach dominowało działanie związane z rozwojem i po-
prawą infrastruktury na obszarach wiejskich, stanowiąc średnio aż 45% ogółu
środków programu. Największe środki zostały przeznaczone na poprawę warunków
sanitarnych wsi (blisko 48% udziału wypłaconego wsparcia w ramach tego działa-
nia) oraz na poprawę lokalnej sieci komunikacyjnej (blisko 34% udziału wypłaco-
nego wsparcia w ramach tego działania). Działanie to miało największe znaczenie
w województwach południowych: podkarpackim (74% dotacji ogółem w tym regio-
nie), dolnośląskim (65%) i małopolskim (57%), a także w lubuskim i świętokrzyskim
(ponad połowa środków SAPARD w tych regionach). Udział dofi nansowania na in-
frastrukturę obszarów wiejskich był natomiast najniższy w województwach z rozwi-
niętymi obszarami metropolitarnymi: mazowieckim (37%), łódzkim (36%), wielko-
polskim (37%) oraz w warmińsko-mazurskim, posiadającym przecież duże potrzeby
w tym zakresie.
Drugie pod względem wielkości udziału w strukturze wydatków SAPARD było dzia-
łanie skierowane na poprawę przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych
(średnio 34% ogółu dotacji). Udzielano pomocy na wspieranie przedsięwzięć, które
były ściśle związane z dostosowaniem do wymogów sanitarnych i weterynaryjnych
UE, zwiększeniem wartości dodanej, poprawą jakości, wprowadzeniem nowych
technologii i innowacji oraz z redukcją kosztów i ograniczeniem negatywnego od-
działywania na środowisko. Położenie nacisku na te wymogi miało ścisły związek
z potrzebą wzmocnienia polskich fi rm, tak by mogły skutecznie konkurować na jed-
nolitym rynku. Barierą dla wzmocnienia konkurencyjności polskich producentów rol-
nych okazała się niewielka kooperacja między nimi, o czym świadczył brak zainte-
resowania wsparciem dla inwestycji dokonywanych przez zakłady przetwórcze na
rzecz grup producentów rolnych oraz grup producentów owoców i warzyw.
Działanie to miało największe znaczenie w województwie podlaskim, które cha-
rakteryzowało się wysoką koncentracją projektów związanych z produkcją mleka
115
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
(ok. 40% wszystkich projektów o takim charakterze w Polsce). Najmniejszy udział
dotacji z tego działania miało województwo podkarpackie (12% środków SAPARD
w tym regionie). Można to uzasadnić brakiem jego wyraźniej specjalizacji regio-
nalnej i dużym rozdrobnieniem gospodarstw, co nie sprzyjało produkcji wysoko-
towarowej na eksport. Obszary wiejskie województwa podkarpackiego wyróżniły
się natomiast stosunkowo wysokim udziałem dotacji przeznaczonej na działanie
związane ze zróżnicowaniem działalności gospodarczej (11%), które służyło
stworzeniu źródeł dodatkowego dochodu oraz nowych miejsc pracy na obszarach
wiejskich. Zostało uruchomione najpóźniej (w trzecim kwartale 2003 r.) i chociaż cie-
szyło się bardzo dużym zainteresowaniem pochłonęło tylko 7% środków SAPARD.
Znaczną część tego wsparcia przeznaczono na usługi turystyczne (w tym agrotu-
rystykę) i usługi transportowe. Nie dziwi więc, że województwo małopolskie (12%)
i wspomniane podkarpackie ze względu na walory turystyczne charakteryzowały się
wysokim udziałem środków wydatkowanych na to działanie. Środki na zróżnicowa-
nie działalności gospodarczej miały najmniejsze znaczenie dla województwa mazo-
wieckiego (5% środków SAPARD w tym regionie), chociaż obszary rolnicze zajmują
większość powierzchni województwa, a wzrost gospodarczy skoncentrowany jest
w metropolii warszawskiej. Należy więc ten fakt postrzegać jako niepełne wykorzy-
stanie szansy na zrównoważony i trwały rozwój.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
116
Mapa 14. Wielkość ogółem publicznych środków programu SAPARD (krajowych i UE) oraz ich struktura według działań w układzie regionalnym
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Raportu końcowego z realizacji Programu SAPARD w Polsce w latach 2000-2006 - Załącznik: Tabele monitorowania Programu.
117
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Udział dotacji na inwestycje w gospodarstwach rolnych w dotacji ogółem wy-
niósł średnio 13%. Największym zainteresowaniem w tym działaniu cieszyły się in-
westycje dotyczące zakupu maszyn, urządzeń oraz wyposażenia do produkcji rolnej
(inwestycje te stanowiły około 82% kwoty zrealizowanych projektów). Głównym po-
wodem wysokiego zainteresowania dotacją z tego działania był przestarzały park
maszynowy w Polsce oraz niewystarczające wyposażenie techniczne gospodarstw
rolników. Na inwestycje stać było jednak przede wszystkim duże, wysokotowarowe
gospodarstwa. Te, które skorzystały z dotacji, mogły dzięki inwestycjom liczyć na
zmniejszenie nakładów pracy, poprawę jakości produktów, a także zmniejszyć pre-
sję na środowisko. Regiony o najwyższym udziale dotacji z tego działania w ogólnej
kwocie dotacji SAPARD tworzyły zwarty obszar Polski centralno-wschodniej (woje-
wództwo mazowieckie – 25% środków SAPARD w regionie, po ok. 20% - wojewódz-
two kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie i lubelskie). W województwie mazowieckim
zrealizowano prawie 2 razy więcej projektów (2348) z tego działania w porównaniu
do kolejnych pod tym względem województw (wielkopolskiego – 1456 i lubelskiego
– 1283). Region ten wyróżnił się także pewną specjalizacją: największą liczbą projek-
tów inwestycyjnych w zakładach przetwórstwa owocowo-warzywnego (a wojewódz-
two wielkopolskie – przetwórstwo produktów pochodzenia zwierzęcego).
Wystąpiła słaba zależność między średnią wielkością projektów (liczoną jako prze-
ciętna wartość dotacji udzielonej benefi cjentowi) a strukturą wielkości gospo-
darstw rolnych w poszczególnych województwach. Co prawda przeciętnie najwyż-
sze dotacje otrzymali benefi cjenci w województwach, w których istniał również naj-
wyższy udział dużych gospodarstw (powyżej 20 ha) w ogólnej liczbie gospodarstw
rolnych, tj. w zachodniopomorskim, lubuskim i warmińsko-mazurskim, ale również
wysoką dotację otrzymali benefi cjenci w województwach, które charakteryzowały
się wysokim udziałem małych gospodarstw (poniżej 5 ha): śląskim i podkarpackim.
Najmniejsze natomiast projekty realizowano przede wszystkim w województwach
Polski centralnej, szczególnie w województwie: mazowieckim, gdzie jest duży udział
średnich gospodarstw rolnych, w województwie świętokrzyskim – z rozdrobnioną
strukturą gospodarstw oraz w lubelskim, który charakteryzuje się nieznacznie wyż-
szym od średniej udziałem gospodarstw średnich.
Trudno zatem potwierdzić hipotezę, iż zróżnicowanie przeciętnej wartości projektu
w Polsce w skali regionów współwystępuje z problemem restrukturyzacji obszarów
po PGR-owskich, albo z problemem rozdrobnienia gospodarstw rolnych.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
118
Tabe
la 15
. Wyd
atki
pro
gram
u SA
PARD
w u
kład
zie
regi
onal
nym
woj
ewód
ztw
a
środ
ki p
ublic
zne
wyd
atko
wan
e z
SAPA
RD
ogó
łem
środ
ki p
ublic
zne
wyd
atko
wan
e z
SAPA
RD
na
mie
szkańc
a ob
szar
ów w
iejs
kich
stru
ktur
a śr
odkó
w w
ydat
kow
anyc
h z
SAPA
RD
wedłu
g dz
iałań
w p
oszc
zegó
lnyc
h re
gion
ach
łącz
na li
czba
be
nefic
jent
ów
prze
cięt
na d
otac
ja
przy
znan
a na
pr
ojek
t
[zł]
mln
zł
% w
zł
w p
orów
nani
u do
śr.
dla
Pols
ki
= 10
0
Popr
awa
prze
twór
stw
a i m
arke
t. ar
t. ro
l. i r
yb.
Inw
est.
w g
osp.
ro
lnyc
h
Roz
wój
i p
opra
wa
infr
.
Róż
nic.
dz
iała
l. go
sp.
POLS
KA4
468,
910
0,0
303,
110
0,0
34,1
13,2
45,1
7,6
17 1
7626
0 18
5D
olno
śląs
kie
147,
23,
317
4,2
57,5
19,3
7,3
65,1
8,4
2 89
219
0 45
5
Kuja
wsk
o - P
omor
skie
287,
26,
436
1,2
119,
232
,319
,242
,75,
81
232
190
546
Lube
lski
e35
7,0
8,0
297,
198
,030
,917
,145
,76,
21
775
201
152
Lubu
skie
111,
52,
531
0,5
102,
430
,95,
356
,47,
51
227
234
056
Łódz
kie
300,
26,
732
0,0
105,
643
,913
,735
,56,
989
624
5 22
3
Mał
opol
skie
352,
27,
922
2,3
73,4
21,5
9,9
56,7
12,0
1 42
624
6 97
5
Maz
owie
ckie
550,
812
,330
3,8
100,
236
,425
,233
,64,
81
119
268
244
Opol
skie
97,5
2,2
188,
162
,136
,79,
746
,66,
92
236
270
835
Podk
arpa
ckie
302,
06,
824
1,8
79,8
11,8
3,1
73,7
11,3
340
286
786
Podl
aski
e23
4,6
5,3
454,
314
9,9
45,9
10,7
37,6
5,8
508
289
707
Pom
orsk
ie21
9,7
4,9
323,
210
6,6
38,3
13,4
39,6
8,7
758
309
531
Śląs
kie
311,
97,
031
5,5
104,
141
,23,
546
,39,
063
132
9 39
0
Świę
tokr
zysk
ie23
4,8
5,3
325,
110
7,3
20,2
18,6
54,7
6,5
843
358
279
War
miń
sko
- Maz
ursk
ie20
7,8
4,7
352,
311
6,2
46,0
8,7
36,4
8,8
303
368
012
Wie
lkop
olsk
ie60
5,6
13,6
426,
114
0,6
41,2
14,6
36,7
7,5
338
440
554
Zach
odni
opom
orsk
ie14
8,9
3,3
285,
094
,145
,04,
343
,27,
565
247
8 37
5
Źród
ło: O
prac
owan
ie w
łasn
e, D
epar
tam
ent K
oord
ynac
ji Pro
gram
ów R
egio
naln
ych,
Min
ister
stw
o Ro
zwoj
u Re
gion
alne
go, 2
007.
119
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Mapa 15. Średnia wartość dotacji z programu SAPARD przypadająca na projekt a struktura wielkości gospodarstw rolnych w 2006 r.
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Program SAPARD dysponował dużą pulą środków fi nansowych (4,5 mld zł), ale ze
względu na skalę potrzeb w zakresie całego sektora rolnego, rolno-spożywczego
oraz obszarów wiejskich w Polsce nie udało się rozwiązać podstawowych proble-
mów w skali kraju i poszczególnych regionów. Wielowiekowych zapóźnień w tym
zakresie nie można rozwiązać przy pomocy kilkuletniego programu. Poza tym, jedną
z przyczyn niewielkiego wpływu programu na rozwój obszarów wiejskich w ukła-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
120
dzie regionalnym jest istnienie silniejszych zróżnicowań wewnątrzregionalnych niż
zróżnicowań między regionami w tym zakresie, co wymaga projektowania polityki
w zakresie obszarów wiejskich w podziale na jednostki mniejsze niż NTS-2.
Pomoc okazała się efektywna tylko na poziomie zrealizowanych projektów, głów-
nie poprzez rozwój lokalnej infrastruktury na obszarach wiejskich oraz inwestycje
w dużych przedsiębiorstwach i gospodarstwach rolnych, które pomogły im przysto-
sować się do wymogów rynku artykułów rolnych w UE. Jednocześnie nie doszło
do konsolidacji małych gospodarstw. Niekorzystnym następstwem tego programu
mogło być pogłębienie dysproporcji między obszarami wiejskimi, którym nie udało
się zapobiec nawet po przyjęciu kryteriów pomocy regionalnej.
3.2.4 Wydatki z pomocy przedakcesyjnej ogółem
Z powodu niedoskonałości systemu sprawozdawczości, wynikających przede
wszystkim z braku jednolitych zasad zbierania i agregowania danych w ramach róż-
nych programów, rozliczenie środków przedakcesyjnych w układzie regionalnym
było możliwe tylko dla dwóch (ale za to najistotniejszych w tym okresie) z czterech
instrumentów pomocy przedakcesyjnej.
Wyniki analizy alokacji środków przedakcesyjnych z dwóch największych programów
(Phare SSG i SAPARD) obejmujących zasięgiem wszystkie województwa wskazu-
ją jednoznacznie na dwie kwestie. Po pierwsze, pomoc przedakcesyjna była skiero-
wana przede wszystkim do regionów słabych ekonomicznie; po drugie – w polityce
przedakcesyjnej potrzeby sektora rolnego uznano za szczególnie istotne. Największa
bowiem pomoc w przeliczeniu na mieszkańca trafi ła do regionów Polski Wschodniej:
województwa podlaskiego (215% średniej krajowej), warmińsko-mazurskiego, lubel-
skiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego, a także do kujawsko-pomorskiego oraz
do stosunkowo silnego ekonomicznie województwa wielkopolskiego. Poniżej średniej
krajowej pod tym względem znalazły się województwa: łódzkie, opolskie, małopol-
skie, pomorskie i zachodniopomorskie. Relatywnie najmniej środków z ogólnopolskich
programów przedakcesyjnych otrzymały regiony, które przechodziły restrukturyzację
przemysłu ciężkiego związanego z górnictwem i hutnictwem (śląskie i dolnośląskie).
Było to konsekwencją dużego znaczenia fi nansowego kwestii rolnych w tym okresie
wsparcia. Środki programu rolnego stanowiły bowiem średnio aż 64% sumy środ-
ków przedakcesyjnych rozliczonych regionalnie, a w stosunkowo bogatych regionach
znacznie więcej: w województwie wielkopolskim nawet 90%, mazowieckim – 86%,
121
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
pomorskim – 71%, małopolskim – ok. 70%. W regionach tych produkcja rolna miała
największe szanse na dostosowanie do norm UE przy wsparciu przedakcesyjnym.
Tabela 16. Szacunkowe środki przedakcesyjne w układzie regionalnym
województwa
środki przedakcesyjne ogółem
środki przedakcesyjne ogółem na mieszkańca
środki przedakcesyjne [%]
mln zł % zł/osw porównaniu do średniej dla
woj. = 100Phare SSG SAPARD
województwa łącznie 6 985,9 100,0 182,8 100,0 36,0 64,0
Dolnośląskie 241,9 3,5 83,3 45,6 39,1 60,9
Kujawsko - Pomorskie 446,4 6,4 215,5 117,9 35,7 64,3
Lubelskie 661,7 9,5 300,0 164,1 46,0 54,0
Lubuskie 192,4 2,8 190,7 104,3 42,1 57,9
Łódzkie 435,1 6,2 166,6 91,1 31,0 69,0
Małopolskie 509,7 7,3 158,2 86,5 30,9 69,1
Mazowieckie 644,6 9,2 126,0 68,9 14,5 85,5
Opolskie 174,9 2,5 164,9 90,2 44,3 55,7
Podkarpackie 577,5 8,3 272,9 149,3 47,7 52,3
Podlaskie 476,6 6,8 393,7 215,4 50,8 49,2
Pomorskie 308,6 4,4 141,7 77,5 28,8 71,2
Śląskie 608,6 8,7 128,7 70,4 48,7 51,3
Świętokrzyskie 353,4 5,1 270,6 148,0 33,7 66,3
Warmińsko - Mazurskie 458,6 6,6 319,9 175,0 54,7 45,3
Wielkopolskie 672,7 9,6 200,8 109,8 10,1 89,9
Zachodniopomorskie 223,2 3,2 131,7 72,1 33,3 66,7
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
3.3 Wykorzystanie środków w ramach programów współfi nansowanych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności UE
Europejska polityka spójności jest ukierunkowana przede wszystkim na wspomaga-
nie szans rozwojowych w najbiedniejszych i przeżywających trudności rozwojowe
obszarach. Oferuje środki, które przy zastosowaniu odpowiedniej strategii społecz-
no-gospodarczej wspomagają i przyśpieszają zmiany strukturalne, a w konsekwencji
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
122
umożliwiają zmniejszenie dystansu wobec lepiej rozwiniętych regionów. W ramach
perspektywy 2004-2006 Polska otrzymała łącznie ponad 12,8 mld euro z budżetu
Wspólnoty, co nie mogło pozostać bez wpływu na rozwój gospodarczy i społecz-
ny kraju. Z perspektywy UE wszystkie województwa obarczone są zaległościami
rozwojowymi, kwestią otwartą pozostaje jednak pytanie, czy wszystkie w równej
mierze skorzystały z możliwości, jaką oferowały fundusze wspierając tym samym
proces konwergencji zarówno na poziomie Polski, jak i UE. Analiza zróżnicowań
regionalnych odnośnie głównych tendencji w zakresie wdrażania funduszy unijnych
pozwoliła wstępnie ocenić aktywność regionów w tym obszarze, oszacować wpływ
zaangażowanych środków na wspomaganie wzrostu gospodarczego i społecznego
poszczególnych województw oraz ich znaczenie dla budowania spójności terytorial-
nej Polski.
Podstawę dla treści niniejszego rozdziału stanowiły dane na temat programów
i projektów współfi nansowanych w ramach polityki spójności UE zgromadzone
w bazie opracowywanej i aktualizowanej w systemie półrocznym przez Instytucję
Zarządzającą PWW (stan na grudzień 2006). Zakres danych w bazie objął pod-
stawowe informacje na temat projektów współfi nansowanych ze środków unijnych
zawarte we wnioskach aplikacyjnych oraz sprawozdaniach z realizacji projektów.
Podawane kwoty dotyczą środków objętych umowami o dofi nansowanie, niemniej
jednak potraktowano je jako realną podstawę analizy wsparcia udzielonego po-
szczególnym województwom. W analizie pominięto Program Operacyjny Pomoc
Techniczna oraz komponent pomocy technicznej znajdujący się oddzielnie w każ-
dym z programów operacyjnych96. Ponadto, w przypadku braku danych tam, gdzie
było to możliwe uzupełniono informacje na temat lokalizacji realizowanych działań.
W przypadku niektórych dużych projektów, w których jako obszar wskazano kraj lub
kilka województw, dokonano rozbicia całkowitej wartości projektu na kwoty zaanga-
żowane w poszczególnych województwach. Niemniej jednak w niektórych przypad-
kach, stanowiących 0,5% całkowitej liczby projektów było to niemożliwe. Projekty
te zostały ujęte w kategoriach: „poziom krajowy” (obejmujące wsparciem wszystkie
województwa) lub „więcej niż jedno województwo”. W niektórych przypadkach do-
datkowo zweryfi kowano dane zawarte w bazie zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi
przez projektodawców97.
96 Pominięto kategorię interwencji nr 4.
97 M.in. usunięto projekty, które powtarzały się.
123
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
W analizie posłużono się głównie wartościami wsparcia przypadającymi na miesz-
kańca, jako adekwatnymi wskaźnikami pomocy udzielonej regionom stanowiącymi
bardziej obiektywną podstawę oceny rzeczywistego znaczenia tych środków dla
rozwoju województw. Skoncentrowano się przy tym na części fi nansowanej z budże-
tu UE. Udział środków krajowych – prywatnych i publicznych – był w dużej mierze
zdeterminowany zasadami wdrażania określonymi dla poszczególnych programów
czy inicjatyw, natomiast nie zanotowano znaczących różnic w poziomie partycypacji
środków krajowych pomiędzy województwami.
3.3.1 Dofi nansowanie z UE według programów operacyjnych, inicjatyw
oraz z Funduszu Spójności
Pomoc strukturalna z UE jest realizowana za pośrednictwem czterech funduszy
strukturalnych, współfi nansujących siedem programów operacyjnych98 i dwie Inicja-
tywy Wspólnotowe (EQUAL, INTERREG) oraz za pośrednictwem Funduszu Spój-
ności, który wspierał największe projekty w dziedzinie środowiska oraz transportu.
Według stanu na koniec 2006 r. podpisano umowy na realizację ponad 73 tysięcy
projektów na łączną kwotę dofi nansowania przekraczającą 50 mld zł. Zdecydowa-
nie najwięcej projektów przewidziano w ramach SPO ROL, ale największe środki
zakontraktowano w ramach Funduszu Spójności oraz ZPORR.
98 SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), SPO Rozwój Zasobów Ludzkich (Europejski Fundusz Społeczny), SPO Transport (EFRR), SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej), SPO Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb (Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa), Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwój Regionalny (EFRR, EFS), PO Pomoc Techniczna (EFRR).
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
124
Wykres 14. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg programów operacyjnych, inicja-tyw, Funduszu Spójności
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)
125
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Tabe
la 17
. War
tość
PKB
ora
z dofi
nan
sow
ania
UE w
ram
ach
prog
ram
ów o
pera
cyjn
ych,
inicj
atyw
wsp
ólno
tow
ych
oraz
Fund
uszu
Spój
nośc
i w u
kład
zie r
egio
naln
ym
woj
ewód
ztw
a
PKB
na 1
m
iesz
kań-
ca w
zł
war
tość
dof
inan
sow
ania
og
ółem
war
tość
dof
inan
sow
ania
na
1 m
iesz
kańc
a
stru
ktur
a do
finan
sow
ania
wedłu
g pr
ogra
mów
, ini
cjat
yw o
raz
Fund
uszu
Spó
jnoś
ci
IW E
QU
ALFu
ndus
z Sp
ójnośc
iIN
TER
REG
SPO
RO
LSP
O R
YBSP
O R
ZLSP
O
TRAN
S-PO
RT
SPO
WKP
ZPO
RR
(rok
200
4)w
mln
zł
%w
zł
%%
POLS
KA99
24 1
8150
190
100,
013
14,8
100,
01,
041
,11,
18,
81,
08,
57,
88,
422
,4
DOLN
OŚLĄ
SKIE
24 6
324
989
9,9
1724
,413
1,2
0,8
61,0
2,4
4,1
0,0
4,7
2,1
6,1
18,8
KUJA
WSK
O-PO
MOR
SKIE
21 6
332
055
4,1
993,
475
,60,
526
,00,
016
,50,
29,
69,
011
,426
,8
LUBE
LSKI
E16
777
2 21
84,
410
15,1
77,2
0,7
11,2
1,4
20,9
0,0
10,0
17,1
5,8
33,1
LUBU
SKIE
21 6
411
183
2,4
1172
,289
,20,
030
,69,
39,
20,
07,
07,
99,
226
,9
ŁÓDZ
KIE
22 2
743
445
6,9
1331
,310
1,3
0,4
25,6
0,0
9,2
0,0
6,4
33,0
5,9
19,3
MAŁ
OPOL
SKIE
20 6
712
996
6,0
919,
069
,91,
639
,50,
78,
40,
19,
32,
79,
927
,8
MAZ
OWIE
CKIE
36 6
368
924
17,8
1734
,113
1,9
1,7
56,0
0,1
6,9
0,1
8,1
2,7
8,6
15,8
OPOL
SKIE
20 7
8597
71,
992
9,3
70,7
0,5
34,2
2,1
12,3
0,2
7,4
5,8
7,1
30,3
PODK
ARPA
CKIE
16 8
861
815
3,6
865,
165
,81,
222
,62,
69,
40,
09,
73,
211
,340
,0
PODL
ASKI
E18
056
1 06
92,
188
9,4
67,6
1,5
5,7
4,2
30,6
0,1
8,5
2,2
8,7
38,4
POM
ORSK
IE23
616
3 26
76,
514
89,1
113,
30,
738
,50,
55,
76,
27,
414
,83,
822
,3
ŚLĄS
KIE
27 1
775
373
10,7
1142
,986
,90,
853
,10,
72,
30,
17,
13,
910
,921
,0
ŚWIĘ
TOKR
ZYSK
IE18
714
1 16
02,
390
0,0
68,5
0,3
20,7
0,0
16,2
0,2
10,6
1,6
7,6
42,8
WAR
MIŃ
SKO-
MAZ
URSK
IE18
778
2 20
54,
415
43,3
117,
40,
833
,40,
813
,80,
47,
57,
64,
331
,4
WIE
LKOP
OLSK
IE26
001
4 24
68,
512
61,6
96,0
0,6
47,6
0,0
12,9
0,1
6,0
7,6
7,6
17,6
ZACH
ODNI
OPOM
ORSK
IE22
494
3 09
86,
218
27,6
139,
00,
742
,22,
84,
88,
05,
110
,77,
518
,2
Źród
ło: O
prac
owan
ie w
łasn
e, D
epar
tam
ent K
oord
ynac
ji Pro
gram
ów R
egio
naln
ych,
Min
ister
stw
o Ro
zwoj
u Re
gion
alne
go, n
a po
dsta
wie
bazy
dan
ych
zebr
anej
prz
ez IZ
PW
W (b
ez k
ompo
nent
u po
moc
y te
chni
czne
j)99
99 P
odsu
mow
uje
środ
ki z
aang
ażow
ane
w w
ojew
ództ
wac
h or
az w
ram
ach
kate
gorii
: „w
ięce
j niż
jedn
o w
ojew
ództ
wo”
, „po
ziom
kra
jow
y”.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
126
Jeden na siedem projektów był realizowany w województwie mazowieckim, tam
też trafi ła blisko jedna piątą całej kwoty dofi nansowania. Najmniej środków zasiliło
województwa wschodnie oraz opolskie i lubuskie. Redystrybucja środków w prze-
liczeniu na 1 mieszkańca wskazuje, że najsłabszy strumień wsparcia popłynął do
województw południowych i wschodnich, zaś najsilniejszy do najzamożniejszego
regionu mazowieckiego oraz do wysoko plasujących się pod względem PKB per
capita: zachodniopomorskiego i dolnośląskiego. Rozkład ten był przede wszystkim
wynikiem bardzo dużych nakładów w tych województwach (ponad połowa wszyst-
kich środków) na projekty fi nansowane z Funduszu Spójności, który z założenia był
skoncentrowany na dużych projektach w zakresie ochrony środowiska i infrastruk-
tury transportowej. Fundusz Spójności i ZPORR były zresztą w większości woje-
wództw dominującymi źródłami dofi nansowania, tj. obejmowały łącznie od 44% do
80% środków przyznanych regionom. Jedynie w trzech województwach można do-
strzec silniejszy udział innych programów: SPO Transport w łódzkim (33% wszyst-
kich środków) oraz SPO ROL w podlaskim (31%) i lubelskim (21%).
Wykres 15. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w zł
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez kompo-nentu pomocy technicznej)
127
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Generalnie wielkość dofi nansowania z Funduszu Spójności, a w drugiej kolejności
- ZPORR zdeterminowała, ze względu na nieproporcjonalny do pozostałych źródeł
rozmiar, kształt struktury wsparcia udzielonego w poszczególnych województwach.
Aby nie zafałszowało to faktycznego obrazu należy pamiętać o specyfi cznym cha-
rakterze Funduszu Spójności, którego celem było wzmacnianie spójności społecz-
nej i gospodarczej, ale przede wszystkim na poziomie kraju, a nie regionu – stąd
nieliczne projekty realizowane w ramach tego instrumentu koncentrowały się na
wybranych obszarach, kluczowych z perspektywy rozwoju całego kraju.
Analizując wartości dofi nansowania na mieszkańca, które zostały zakontraktowane
w województwach w ramach poszczególnych instrumentów, w sposób oczywisty
jako na najbardziej zróżnicowane należy wskazać te, których specyfi ka tematyczna
determinowała koncentrację środków na wybranych obszarach kraju, czyli INTER-
REG i SPO RYBY Podobnie w przypadku SPO ROL gros środków trafi ło do wo-
jewództw o stosunkowo wysokim udziale rolnictwa w regionalnym PKB, przy czym
w tych właśnie województwach blisko 80% środków przeznaczono na projekty re-
alizowane w ramach Priorytetu 1. Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze
rolno-żywnościowym, który obejmował bezpośrednie wsparcie inwestycyjne oraz
działania szkoleniowe i doradcze w celu poprawy konkurencyjności i dochodowości
sektora żywnościowego. Na szczególną uwagę zasługują województwa warmiń-
sko-mazurskie oraz lubelskie i świętokrzyskie, które nie schodząc poniżej poziomu
70% alokacji na priorytecie 1, przeznaczyły więcej niż pozostałe regiony z czołówki
na wybrane działania z Priorytetu 2. Zrównoważony rozwój obszarów wiej-
skich. Województwo warmińsko-mazurskie blisko 1/10 środków wydatkowało na
działania związane z przywracaniem zniszczonego potencjału produkcji leśnej, a lu-
belskie i świętokrzyskie na projekty, których celem było zapewnienia różnorodności
działań oraz alternatywnych źródeł dochodów. Może to świadczyć o podjęciu przez
te województwa bardziej ukierunkowanych i specyfi cznych działań, które mają na
celu nie tyle zmniejszenie udziału sektora rolniczego, co jego przemianę w zgodzie
z potencjałem endogenicznym regionu, która przyniosłaby lepsze wykorzystanie
posiadanych zasobów i tym samym wspierała rozwój regionu.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
128
Mapa 16. Struktura udzielonego dofi nansowania wg programów operacyjnych, inicjatyw, Fun-duszu Spójności w układzie regionalnym (stan na koniec 2006 r.)
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)
129
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Wykres 16. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w ramach Funduszu Spójności i wybranych programów w zł
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
130
Kolejnym programem, który cechowało silne zróżnicowanie regionalne nakładów
był SPO Transport. W ramach tego programu w każdym województwie realizowa-
no od 9 do 20 umów100. Ponad połowa projektów i środków została przeznaczona
na inwestycje dotyczące dróg krajowych (działanie 2.1 i 2.2). Region pomorski więk-
szość środków przeznaczył na poprawę infrastruktury dostępu do portów morskich.
W sposób szczególny wyróżnia się województwo łódzkie, które w ramach oma-
wianego programu przeznaczyło ponaddwukrotnie więcej środków niż przypadało
średnio na 1 mieszkańca w Polsce. Jest to głównie efekt kosztownego projektu
dotyczącego modernizacji połączenia kolejowego Warszawa – Łódź, stanowiącego
jedną z najważniejszych inwestycji SPO Transport, która jednocześnie absorbuje
znaczącą część budżetu programu.
W ramach SPO RZL nakłady na Priorytet 1. Aktywna polityka rynku pracy oraz
integracji zawodowej i społecznej i Priorytet 2. Rozwój społeczeństwa opartego
na wiedzy rozłożyły się mniej więcej w proporcji 50:50. W większości województw
dużą część środków przeznaczonych na pierwszy priorytet skonsumowały działa-
nia wdrażane przez Wojewódzkie Urzędy Pracy, tj. 1.2. Perspektywy dla młodzieży
i 1.3. Przeciwdziałanie i zwalczanie długotrwałego bezrobocia. Jedynie w czterech
województwach: lubelskim, lubuskim, opolskim i wielkopolskim zanotowano więk-
sze zróżnicowanie i tym samym silniejsze wsparcie pozostałych grup w szczególnej
sytuacji na rynku pracy (działania 1.4, 1.5, 1.6). Zwłaszcza region lubuski charakte-
ryzował się stosunkowo równomiernym podziałem środków na projekty skierowane
do różnych benefi cjentów. W ramach priorytetu drugiego, po około 1/3 środków
przeznaczono na każde z działań: 2.1 Zwiększenie dostępu do edukacji - promocja
kształcenia przez całe życie, 2.2 Podniesienie jakości edukacji w odniesieniu do
potrzeb rynku pracy, 2.3 Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki. W większości wo-
jewództw główny ciężar fi nansowy został położony na jedno z działań dotyczące
edukacji, tylko w kilku, m.in. w pomorskim i mazowieckim, gros środków zostało
przeznaczone na inwestycje w kadry.
Alokacja środków na poszczególne działania przewidziane w ramach SPO WKP
była stosunkowo zróżnicowana w regionach, choć jako dominujące można wy-
różnić skierowane do małych i średnich przedsiębiorstw Działanie 2.3: Wzrost
konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje,
na które ponad połowa województw wydatkowała najwięcej pieniędzy. Stosunko-
wo dużo środków zaangażowano również w działanie mające na celu dostosowy-
100 Uwzględniając projekty wdrażane w kilku województwach lub na poziomie centralnym. Środki w ramach tych projektów rozdzielono proporcjonalnie na poszczególne województwa.
131
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
wanie polskich fi rm do wymogów w zakresie ochrony środowiska (Działanie 2.4):
w województwie świętokrzyskim było to 40% środków zakontraktowanych łącznie
w ramach priorytetów 1 i 2. W kilku województwach dużej pomocy udzielono in-
stytucjom otoczenia biznesu: w dolnośląskim i śląskim wsparto tworzenie parków
przemysłowych, naukowo-technologicznych oraz inkubatorów technologicznych,
w mazowieckim zainwestowano w zwiększenie i poprawę jakości dostępu do infor-
macji i usług publicznych świadczonych on-line przez instytucje sektora publiczne-
go (co było zapewne związane ze stołecznymi funkcjami tego regionu), a w warmiń-
sko-mazurskim i lubelskim ułatwiono przedsiębiorcom dostęp do środków fi nanso-
wych z przeznaczeniem na inwestycje służące rozwojowi fi rm w ramach Działanie
1.2: Poprawa dostępności do zewnętrznego fi nansowania inwestycji przed-
siębiorstw. Należy zaznaczyć, że choć priorytet 2 skierowany do przedsiębiorstw
łącznie objął tyle samo środków co priorytet 1 adresowany do instytucji otoczenia
biznesu, to jednak złożyło się na to blisko 20-krotnie więcej projektów.
ZPORR był głównym instrumentem wsparcia regionalnego i objął swym za-
kresem szereg obszarów tematycznych, m.in. infrastrukturę drogową, ochronę śro-
dowiska, infrastrukturę wodociągowo-kanalizacyjną, sferę edukacyjną, zdrowotną,
kulturową i turystyczną oraz infrastrukturę społeczeństwa informacyjnego. Zgodnie
z zaplanowanym wcześniej podziałem środków, największe kwoty przeznaczono
na inwestycje drogowe (blisko 1/3 środków alokowanych na priorytety 1, 2, 3) oraz
działania edukacyjne. Stosunkowo dużo wydatkowano również na infrastrukturę
społeczną (działania 1.3 i 3.5), zwłaszcza w województwach świętokrzyskim i za-
chodniopomorskim – prawie 1/4 nakładów. Na projekty związane z ochroną środo-
wiska przeznaczano w regionach do 1/10 łącznej sumy środków, jedynie w woje-
wództwach dolnośląskim i śląskim udział nakładów na ten cel był wyższy. Niewielkie
kwoty przeznaczono na projekty stymulujące potencjał rozwojowy województw, czyli
przewidziane w ramach działań: 2.5 Promocja przedsiębiorczości, 2.6 Regio-
nalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy, 3.4. Mikroprzedsiębiorstwa.
Pozytywnie wyróżniły się tu jedynie województwa lubuskie, opolskie i świętokrzy-
skie, ale nawet w ich wypadku wsparcie to nie przekroczyło 7% środków alokowa-
nych na omawiane priorytety. Podobnie było w przypadku projektów związanych
z rozbudową regionalnej i lokalnej infrastruktury społeczeństwa informacyjnego –
w prawie wszystkich regionach stanowiły one marginalną część wydatków. Tylko
w kujawsko-pomorskim i zachodniopomorskim pozycje te były nieco większe.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
132
3.3.2 Kierunki wsparcia udzielonego w ramach funduszy UE
W dalszej części przedstawiona zostanie analiza udzielonego wsparcia według ka-
tegorii tematycznych UE, które zostały opracowane dla celów sprawozdawczych.
Wykaz kategorii interwencji zawarty w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej
nr 438/2001 ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządze-
nia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli
pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych służy opracowywaniu
przez Komisję analiz porównawczych oraz do statystycznego ujęcia struktury wy-
datków w ramach polityk spójności w skali całej UE. Dla celów niniejszej analizy
pogrupowano kategorie i podkategorie według następujących obszarów101: infra-
struktura transportowa; ochrona środowiska; zasoby ludzkie; rolnictwo, leśnictwo,
rybołówstwo; wsparcie dla przedsiębiorstw; społeczeństwo informacyjne, badania
i rozwój; infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego. Umożliwi to wska-
zanie, na jakie konkretne cele i potrzeby przeznaczono środki w ramach różnych
programów oraz porównanie struktury wydatków w poszczególnych regionach.
Wykres 17. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg grup interwencji
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)
101 Obszary tematyczne: infrastruktura transportowa (kat.31); ochrona środowiska (kat. 152,162,1312, 34); zasoby ludzkie (kat.113,128,174,184,21-25); rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo (kat.11-bez113,12-bez128,13-bez1312,14); wsparcie dla przedsiębiorstw (kat.15-bez152,16-bez162); społeczeństwo informacyjna, badania i rozwój (kat.18-bez 184, 32); infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego (kat.36); inne (pozostałe kategorie).
133
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Ponad 60% środków objętych umowami zostało przeznaczonych na projekty zwią-
zane z transportem i ochroną środowiska, przy czym około 1/3 tych środków została
zaangażowana w inwestycje drogowe, a 1/4 w kolejowe. W ramach obszaru ochro-
na środowiska wyróżniły się projekty związane z oczyszczaniem ścieków, jednak
w większości projektów z tego obszaru wskazywano tylko ogólną kategorię, co może
oznaczać, że działania były zazwyczaj wieloaspektowe, obejmujące kilka proble-
mów z tej dziedziny. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w obu obszarach realizowano
głównie duże projekty, ich średnia wartość wynosiła blisko 12 milionów zł.
Wydatki na projekty związane z zasobami ludzkimi stanowiły 12% wartości umów,
czyli mniej niż zakładano w PWW 2004-2006. Minimalny udział w tej kwocie miały
projekty wspierające osoby będące w trudnej sytuacji na rynku pracy, natomiast
blisko połowę środków zaangażowano na kształcenie i szkolenia zawodowego nie-
związane z określonym sektorem.
W ogólnej liczbie badanych projektów ponad połowa dotyczyła rolnictwa, leśnictwa
lub rybołówstwa, mimo to ich udział w łącznej kwocie dofi nansowania był niewiel-
ki – nie przekroczył progu 10%. Większość środków zostało przeznaczonych na
sektor rolny, a w jego ramach na działania, których benefi cjentem były najczęściej
osoby indywidualne (1.5 Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rol-
nych, 1.1 Inwestycje w gospodarstwach rolnych oraz 1.2. Ułatwianie startu
młodym rolnikom).
Trochę mniejszy udział w łącznej puli środków miały projekty oferujące bezpośred-
nie wsparcie dla przedsiębiorstw, przy czym zaledwie co dziesiąty projekt skiero-
wany był do dużych fi rm, które najczęściej przeznaczały dofi nansowanie na udział
w targach i wystawach. Małe i średnie podmioty najczęściej i najwięcej inwestowały
w unowocześnienie swojej oferty produktowej i technologicznej. Podział środków
pomiędzy duże przedsiębiorstwa a mśp był proporcjonalny do liczby projektów, na-
tomiast połowę ogólnej puli środków, która przypadła przedsiębiorstwom zarezer-
wowano na inwestycje w kapitał rzeczowy.
Blisko 3% wartości dofi nansowania przewidziano łącznie na projekty zaliczone do
wsparcia budowy społeczeństwa informacyjnego bądź wsparcia dla sektora badań
i rozwoju. Wydatki związane z pierwszym obszarem były o połowę wyższe i w więk-
szości fi nansowały projekty dotyczące technologii komunikacyjnych i informacyj-
nych. Natomiast w ramach pomocy dla sektora badań i rozwoju najczęściej inwe-
stowano w infrastrukturę.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
134
Zaledwie 2% wartości podpisanych umów dotyczyło infrastruktury społecznej
i ochrony zdrowia publicznego. Inwestycje te odpowiadały na potrzeby lokalnych
społeczności w zakresie rozbudowy i modernizacji obiektów użyteczności publicz-
nej, a także miały istotne znaczenie dla konkurencyjności poszczególnych regio-
nów, m.in. pozytywnie wpływając na wizerunek miast i regionów (hale widowiskowe,
opery, itp.).
Warto na koniec wyróżnić projekty z obszaru turystyki, na które zakontraktowano
łącznie ponad 420 milionów zł dofi nansowania UE (blisko 1% całkowitej wartości
dofi nansowania). Ogromna większość projektów realizowana była przez jednostki
samorządu terytorialnego, głównie na poziomie gminy. Około 40% projektów i 60%
wydatków zostało przeznaczonych na inwestycje majątkowe, obejmujące m.in. bu-
dowę i modernizację infrastruktury turystycznej, ale wśród realizowanych działań
znalazły się również takie jak: przygotowanie inscenizacji dramatu muzycznego
„Pierścień Nibelungów” Richarda Wagnera w ramach Wagnerowskiego Festiwalu
Operowego, czy organizacja Międzynarodowego Festiwalu Tańca BALTIC CUP.
135
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Tabe
la 18
. Str
uktu
ra d
ofi n
anso
wan
ia U
E w
ram
ach
grup
inte
rwen
cji w
ukł
adzi
e re
gion
alny
m
war
tość
dof
inan
-so
wan
ia o
gółe
m
w m
ln zł
stru
ktur
a do
finan
sow
ania
wedłu
g gr
up in
terw
encj
i
roln
ictw
o,
leśn
ictw
o,
rybołó
wst
wo
infr
astr
uktu
ra
tran
spor
tow
aza
soby
ludz
kie
ochr
ona
środ
owis
ka
infr
astr
uktu
ra
społ
eczn
a i
ochr
ony
zdro
wia
pu
blic
zneg
o
społ
eczeńs
two
info
rmac
yjna
, ba
dani
a i r
ozw
ój
wsp
arci
e dl
a pr
zeds
iębi
orst
win
ne
%
POLS
KA10
250
190
9,7
36,5
12,2
25,5
2,4
2,7
6,4
4,5
DOLN
OŚLĄ
SKIE
4 98
94,
157
,87,
418
,41,
51,
35,
63,
8
KUJA
WSK
O-PO
MOR
SKIE
2 05
516
,718
,614
,030
,12,
14,
410
,23,
9
LUBE
LSKI
E2
218
20,8
39,6
15,7
7,6
3,8
2,7
5,0
4,8
LUBU
SKIE
1 18
39,
437
,110
,121
,93,
42,
96,
78,
6
ŁÓDZ
KIE
3 44
59,
151
,18,
620
,52,
01,
94,
22,
5
MAŁ
OPOL
SKIE
2 99
68,
422
,113
,230
,32,
64,
17,
312
,0
MAZ
OWIE
CKIE
8 92
46,
941
,411
,925
,92,
04,
93,
83,
2
OPOL
SKIE
977
12,5
16,4
12,2
40,1
2,5
3,0
6,2
7,1
PODK
ARPA
CKIE
1 81
59,
319
,516
,330
,64,
55,
07,
17,
7
PODL
ASKI
E1
069
30,5
18,6
14,7
13,7
4,1
2,8
7,8
7,7
POM
ORSK
IE3
267
11,8
46,3
10,4
20,3
1,5
1,4
3,8
4,5
ŚLĄS
KIE
5 37
32,
423
,210
,646
,92,
41,
98,
24,
3
ŚWIĘ
TOKR
ZYSK
IE1
160
16,3
14,5
18,0
32,3
8,2
1,0
5,2
4,6
WAR
MIŃ
SKO-
MAZ
URSK
IE2
205
14,1
46,2
12,7
12,9
2,5
1,6
4,8
5,3
WIE
LKOP
OLSK
IE4
246
12,9
53,0
8,5
13,3
2,6
0,5
7,4
1,8
ZACH
ODNI
OPOM
ORSK
IE3
098
12,8
17,4
8,2
46,1
2,3
3,4
5,1
4,7
Źród
ło: O
prac
owan
ie w
łasn
e, D
epar
tam
ent K
oord
ynac
ji Pro
gram
ów R
egio
naln
ych,
Min
ister
stw
o Ro
zwoj
u Re
gion
alne
go, n
a po
dsta
wie
bazy
dan
ych
zebr
anej
prz
ez IZ
PW
W (b
ez k
ompo
nent
u po
moc
y te
chni
czne
j)102
102
Pods
umow
uje
środ
ki z
aang
ażow
ane
w w
ojew
ództ
wac
h or
az w
ram
ach
kate
gorii
: „w
ięce
j niż
jedn
o w
ojew
ództ
wo”
, „po
ziom
kra
jow
y”.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
136
Mapa 17. Struktura udzielonego dofi nansowania wg grup interwencji (stan na koniec 2006 r.)
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)
Generalnie w prawie wszystkich województwach największy udział w wydatkach
miały inwestycje w infrastrukturę transportową bądź w ochronę środowiska. W wo-
jewództwach południowych (opolskim, śląskim, małopolskim, podkarpackim, świę-
tokrzyskim) oraz w zachodniopomorskim i kujawsko-pomorskim największe nakła-
dy poniesiono na ochronę środowiska i, jak w całym kraju, były to zwłaszcza dzia-
137
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
łania związane z gospodarką wodno-ściekową. Ponadto, w zachodniopomorskim
i opolskim zrealizowano również duże projekty związane z poprawą jakości wody
w miastach wojewódzkich. W ramach interwencji związanych z infrastrukturą trans-
portową najczęściej koncentrowano się na drogach i kolejach, przy czym w wo-
jewództwie podkarpackim zanotowano wysoki poziom nakładów na drogi lokalne
i regionalne, a w dolnośląskim i wielkopolskim – na autostrady. W województwach
pomorskim i zachodniopomorskim pojawiły się ponadto działania związane z infra-
strukturą portową oraz dostępem do niej, ale nie stanowiły one znaczącej pozycji
w całej kwocie wydatkowanej w tych regionach.
Województwo podlaskie jako jedyne zakontraktowało najwięcej środków na obszar
rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo, z czego większość została przeznaczona na sektor
stricte rolny, ale też stosunkowo dużo w porównaniu z innymi regionami przewidywano
na promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejskich, które objęło m.in. poszerza-
nie oferty agroturystycznej, rozwój infrastruktury kulturalnej i sportowej, kultywowanie
lokalnych tradycji. Relatywnie sporo środków angażowały w omawiany obszar rów-
nież województwa zachodniopomorskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie i lubelskie
– średnio 209 zł na 1 mieszkańca wobec średniej dla kraju na poziomie 127 zł. Wysoki
poziom alokacji w tym obszarze w województwie pomorskim i zachodniopomorskim to
efekt wydatków na złomowanie lub zmianę przeznaczenia statków rybackich.
Projekty skoncentrowane na zasobach ludzkich stanowiły od 7% do 18% wszyst-
kich wydatków w województwach. Na szczególną uwagę zasługuje tu region świę-
tokrzyski oraz podkarpacki, które przeznaczyły na ten cel prawie 1/5 przypadającej
im kwoty dofi nansowania. Przeznaczyły one więcej pieniędzy na wszystkie trzy kie-
runki dominujące w pozostałych województwach, tzn. ogólne kształcenie zawodo-
we, polityki rynku pracy oraz działania zwiększające adaptacyjność pracowników.
W tym obszarze tematycznym wyróżniły się ponadto województwa lubelskie i lubu-
skie, które w większym stopniu niż przeciętnie wsparły: lubelskie – kobiety na rynku
pracy, a lubuskie – osoby zagrożone wykluczeniem społecznym.
W województwie kujawsko-pomorskim i śląskim 1/10 wartości podpisanych umów
stanowiły wydatki na bezpośrednie wsparcie przedsiębiorców i był to najwyższy
udział wśród wszystkich regionów. O ile w tym pierwszym województwie, podobnie
jak w pozostałych, gros środków zostało przeznaczonych na inwestycje w budynki
oraz maszyny i urządzenia, to w śląskim zanotowano również wysokie nakłady na
wsparcie dla parków przemysłowych i inkubatorów technologicznych. Warto jednak
zauważyć, że w kujawsko-pomorskim dużemu udziałowi środków dla przedsiębior-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
138
ców towarzyszył również relatywnie wysoki poziom fi nansowania obszaru społe-
czeństwo informacyjne, badania i rozwój, głównie za sprawą projektu budowy regio-
nalnej szerokopasmowej sieci teleinformatycznej. Podobnie wysoki udział środków
dotyczył jeszcze trzech województw: mazowieckiego, podkarpackiego i małopol-
skiego. Warto również zauważyć, ze o ile w kujawsko-pomorskim i śląskim wysoki
udział nakładów na przedsiębiorstwa objął zarówno duże fi rmy, jak i mśp, to w kilku
innych województwach zanotowano pewną dysproporcję inwestycji – w małopol-
skim, opolskim i podlaskim stosunkowo dużym nakładom na projekty dla małych
i średnich przedsiębiorstw towarzyszyło niższy od przeciętnego udział fi nansowania
projektów skierowanych dla dużych przedsiębiorstw.
Najsłabiej dotowany obszar: infrastruktura społeczna i ochrona zdrowia publicz-
nego tylko w jednym województwie odegrał pewne znaczenie – w świętokrzyskim
kwoty zarezerwowane na ten cel stanowiły ponad 8% kwoty całego dofi nansowania
dla województwa. Z tego 1/3 została przeznaczona na inwestycje w infrastrukturę
oświatową i sportową realizowane przez samorządy gminne i powiatowe. Niewiele
mniej środków trafi ło do placówek ochrony zdrowia na cele związane z moderniza-
cją budynków i zakupem sprzętu.
Realizowane w województwach wydatki zostały przede wszystkim zdominowane
przez środki na infrastrukturę drogową oraz ochronę środowiska, co wydaje się zrozu-
miałe biorąc pod uwagę ogrom zapóźnień polskich regionów wobec państw UE w tej
sferze. Można zauważyć pewne tendencje charakterystyczne dla regionów ze wzglę-
du na ich uwarunkowania społeczno-gospodarczo-przestrzenne (np. regiony nadmor-
skie, regiony o charakterze rolniczym), bądź specyfi czne problemy (np. stan połączeń
kolejowych w łódzkim, wysoka stopa bezrobocia w lubuskim). Jednocześnie jednak
struktura wydatków w poszczególnych regionach nie daje podstaw do stwierdzenia,
że inwestycje te były podporządkowane jakimś ustalonym priorytetom rozwojowym.
3.3.3 Główni benefi cjenci funduszy unijnych
Głównym benefi cjentem środków pochodzących z funduszy UE były jednostki sa-
morządu terytorialnego, zwłaszcza na poziomie gmin. Samorządy znalazły się rów-
nież w czołówce, jeśli chodzi o liczbę wdrażanych projektów – bardziej aktywni byli
jedynie rolnicy oraz przedsiębiorcy, ale wartości realizowanych przez nich projektów
kształtowały się na znacznie niższym poziomie.
139
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Biorąc pod uwagę fakt, że znaczna kwota przypadła również podmiotom zaliczonym
do sektora budżetowego, należy podkreślić, że blisko 2/3 środków zostało rozdys-
ponowanych przy udziale administracji publicznej. Przeważająca część środków,
które trafi ły do jednostek budżetowych, czyli ministerstw, urzędów centralnych oraz
pozostałych jednostek sektora fi nansów publicznych, została wydatkowana na cele
transportowe w ramach Funduszu Spójności.
Wykres 18: Struktura dofi nansowania UE według benefi cjentów
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, na podstawie bazy danych zebranej przez IZ PWW (bez komponentu pomocy technicznej)
Jednostki samorządów terytorialnych wykazały się bardzo dużą aktywnością w po-
zyskiwaniu funduszy. W blisko 90% powiatów i 77% gmin samorządy realizowały
projekty dofi nansowywane ze środków unijnych, a w trzech województwach: war-
mińsko-mazurskim, dolnośląskim i małopolskim wszystkie powiaty i większość gmin
pozyskała dofi nansowanie z UE na swoje działania.
Dofi nansowanie z funduszy UE, które uzyskały jednostki samorządowe wyniosło
ponad 22 mld zł. Większość z tej kwoty trafi ła do samorządów gminnych w ra-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
140
mach Funduszu Spójności, natomiast pozostałe środki, zarówno te które zostały
przyznane samorządom wojewódzkim, jak i samorządom powiatowym, pochodziły
głównie ze ZPORR. Przeważająca cześć pieniędzy UE dla samorządów dofi nanso-
wała projekty związane z infrastrukturą podstawową (53% – infrastruktura ochrony
środowiska, 26% - infrastruktura transportowa). Prawie 10% środków wydatkowano
natomiast na projekty z obszaru zasobów ludzkich, głównie w ramach szeroko rozu-
mianej polityki rynku pracy.
Środki z funduszy unijnych, które trafi ły do jednostek samorządów nie pozostały
bez wpływu na budżety tych podmiotów103. Krajowe wydatki na zadania objęte ob-
szarami interwencji funduszy strukturalnych cechowała wysoka dynamika, znacz-
nie wyprzedzająca dynamikę wydatków ogółem ponoszo nych przez samorządy.
Pomiędzy 2002 i 2005 r. samorządowe wydatki strukturalne104 wzrosły o 32,6%,
w tym samym czasie wzrost wydatków ogółem JST wyniósł 24,8%. Chociaż w latach
2004 – 2005 samorządy dopiero zaczynały realizować projekty współfi nansowa-
ne środkami unijnymi, to relacja krajowych wydatków strukturalnych ponoszonych
przez sektor samorządowy do wydatków ogółem JST wzrosła z 13,5% w 2002 r. do
14,8% w 2004 r. Perspektywa otrzymania z UE środków na współfi nansowanie pro-
jektów rozwojowych spowodowała, że samorządy zaczęły kierować większe środki
na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych, nawet jeżeli nie-
które projekty na takie dofi nansowanie nie mogły liczyć105.
Pomiędzy 2002 i 2005 r. we wszystkich województwach, poza mazowieckim, odno-
towano wyraźny wzrost wydatków strukturalnych. Spadek wydatków strukturalnych
na Mazowszu dotyczył wydatków miast na prawach powiatów i gmin. W pozosta-
łych piętnastu województwach dynamika wydatków strukturalnych w latach 2002
– 2005 była dodatnia. Wydatki strukturalne samorządów z województwa zachod-
niopomorskiego zwiększyły się prawie trzykrotnie, a samorządów z województwa
opolskiego – ponaddwukrotnie. Bardzo wysoki wzrost wydatków odnotowano rów-
nież w województwach: śląskim (57,2%), podkarpackim (51,2%), lubuskim (44,2%)
oraz łódzkim (43,8%).
103 Na podstawie: W. Misiąg, M. Tomalak, Przepływy fi nansowe między Polską i budżetem Unii Europejskiej oraz krajowe wydatki strukturalne w latach 2004–2005, ekspertyza MRR. Dane o krajowych wydatkach strukturalnych w układzie regionalnych pochodzą z dwóch źródeł: Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. (lata 1999 – 2002) oraz Ministerstwa Finansów (lata 2004–2005). W analizie wydatków regionalnych nie brano pod uwagę rządowych agencji i funduszy, a jedynie jednostki samorządu terytorialnego wraz z podległymi jednostkami.
104 Wydatki strukturalne rozumiane są tutaj jako wydatki ponoszone ze środków publicznych na zadania objęte zakresem działania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE. Obejmują one wyłącznie wydatki sfi nansowane ze środków krajowych i nie podlegające refundacji.
105 Realizacja przez samorządy programów fi nansowanych ze środków przedakcesyjnych oraz rozpoczęcie programów wspieranych środkami z funduszy strukturalnych spowodowała wzrost społecznej presji w sąsiednich miejscowościach na realizację programów rozwojowych. Z tego powodu samorządy, które nie otrzymały dofi nansowania z UE, coraz częściej przesuwały wolne środki na realizację wydatków rozwojowych. Transfery unijne spełniają w tym przypadku funkcję promującą wydatki rozwojowe w środowiskach lokalnych.
141
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Tabela 19. Wydatki JST na zadania objęte obszarami interwencji funduszy strukturalnych według województw*
Województwa
1999 2000 2001 2002 2004 2005
Oszacowania IBnGROszacowania Ministerstwa
FinansówRok 2002=100
mln zł %
Polska 5 096,2 6 090,1 11 181,0 11 225,4 13 540,0 14 883,6 132,6
Dolnośląskie 427,0 521,1 887,8 846,5 1 124,6 1 123,1 132,7
Kujawsko-pomorskie 197,4 216,1 516,3 470,4 491,2 618,3 131,4
Lubelskie 240,0 273,6 491,1 472,4 424,2 561,2 118,8
Lubuskie 87,5 125,5 323,3 318,7 171,8 459,6 144,2
Łódzkie 325,4 314,5 607,5 591,8 661,3 851,0 143,8
Małopolskie 462,1 522,1 1 010,6 950,9 1.326,2 1 012,8 106,5
Mazowieckie 801,3 1 192,8 2 093,7 2 348,0 2.360,5 1 869,9 79,6
Opolskie 96,4 74,9 181,4 186,6 243,9 388,2 208,0
Podkarpackie 322,4 291,8 623,2 547,9 653,8 828,4 151,2
Podlaskie 173,8 183,1 344,3 312,3 185,4 429,9 137,6
Pomorskie 330,4 454,0 734,4 677,8 727,1 842,8 124,3
Śląskie 574,4 708,2 1 288,0 1 372,4 2320,7 2 158,0 157,2
Świętokrzyskie 208,6 267,8 362,3 346,0 796,9 372,8 107,8
Warmińsko-mazurskie 153,6 160,3 326,3 384,7 234,3 442,4 115,0
Wielkopolskie 448,4 491,7 905,7 941,7 1161,9 1 108,9 117,8
Zachodniopomorskie 247,5 292,3 485,1 457,2 656,3 1 816,1 397,2
* Bez środków Unii Europejskiej, łącznie z wydatkami samorządowych jednostek gospodarki pozabudżetowej.
Źródło: Dane Ministerstwa Finansów oraz obliczenia IBnGR
W wydatkach strukturalnych sektora samorządowego w 2005 r. dominowały wydatki
z czterech obszarów interwencji, które łącznie absorbowały prawie 81% samorzą-
dowych środków na wydatki strukturalne: Infrastruktura transportowa (kategoria 31)
– 32,8% wydatków strukturalnych sektora, Infrastruktura środowiskowa (kategoria
34) – 24,0%, Infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia publicznego (kategoria 36)
– 16,3%, Planowanie przestrzenne i odnowa (kategoria 35) – 7,6%.
W 2004 i 2005 r. instytucje sektora samorządowego przeznaczyły znacznie więcej
środków niż w poprzednim okresie na realizację zadań z zakresu budowy i moder-
nizacji infrastruktury transportowej. W stosunku do 2002 r. samorządy przeznaczyły
na te zadania w 2005 r. ponad 24% więcej środków, przy czym największy wzrost
odnotowano w woje wództwach o stosunkowo niskim poziomie PKB na mieszkań-
ca: kujawsko-pomorskim, opolskim, podkar packim oraz świę to krzyskim. Dzięki wy-
sokiej dynamice wydatków samo rządy z województw o niższym PKB, w tym także
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
142
samorządy z Polski Wschodniej, zbliżyły się do średniej krajowej pod względem
wydatków na mieszkańca, poniesionych na budowę i modernizację infrastruktury
transportowej. W 2005 r. wydatki na mieszkańca z tej kategorii interwencji funduszy
strukturalnych poniesione przez samorzą dy z województwa podlas kiego i podkar-
packiego przewyższały średnie wydatki samorządowe na te zadania w Polsce.
Wzrost wydatków na budowę infrastruktury środowiskowej w Polsce był znacznie
szybszy niż wzrost wydatków na budowę infrastruktury drogowej. Wynika to zapew-
ne ze znaczących zaniedbań w ostatnich dziesięcioleciach w obszarze inwestycji
środowiskowych, podczas gdy infrastruktura transportowa cały czas się rozwijała
(choć w niezadowalającym tempie). W porównaniu z 2002 r. wydatki sektora samo-
rządowego na inwestycje środowiskowe były w 2005 r. prawie dwukrotnie wyższe.
Dynamika tych wydatków była jednak znacznie bardziej zróżnicowana niż w przy-
padku wydatków transportowych. Na uwagę zasługuje przede wszystkim ogromny,
ponad dwunastokrotny wzrost wydatków na ochronę środowiska w województwie
zachodniopomorskim. Ponadto, ponaddwukrotnie wzrosły samorządowe wydatki na
ochronę środowiska w województwach: lubelskim, łódzkim oraz świętokrzyskim.
Wydatki samorządów na infrastrukturę społeczną i ochronę zdrowia oraz wydatki
na planowanie przestrzenne i odnowę również wzrosły. Nawet w krótkim okresie
2004-2005106 zaobserwowano wysoką dynamikę wydatków w jednym i drugim ob-
szarze. Wydatki na infrastrukturę społeczną znacząco wzrosły we wszystkich woje-
wództwach, z wyjątkiem świętokrzyskiego, zaś wydatki na planowanie przestrzenne
i odnowę wzrosły w trzynastu województwach, w tym w: lubuskim, łódzkim, ma-
łopolskim, opolskim, podkarpackim, pomorskim, śląskim, warmińsko-mazurskim
i zachodniopomorskim – ponaddwukrotnie. Spadek wydatków na planowanie prze-
strzenne i odnowę nastąpił jedynie w województwach: kujawsko-pomorskim, świę-
tokrzyskim i wielkopolskim.
Należy podkreślić, że wydatki strukturalne w latach 2004-2005 były wyraźnie wyższe
od wydatków strukturalnych ponoszonych w latach 1999-2002. Dotyczy to zarówno
ogólnej kwoty wydatków, jak i wy datków w dwóch podstawowych grupach – a więc
na infrastrukturę i wydatków na rozwój zasobów ludzkich. W sektorze samorzą-
dowym we wszystkich województwach, z wyjątkiem województwa mazowieckiego,
wydatki strukturalne wzrosły. Wysoka dynamika wydatków na budowę infrastruktury
106 Ze względu na duże różnice metodologiczne w danych IBnGR, które obejmowały znacznie większy zakres wydatków na infrastrukturę społeczną i ochronę zdrowia oraz ze względu na zmianę w klasyfi kacji wydatków strukturalnych i dodanie oddzielnej kategorii Planowanie przestrzenne i odnowa, dane zostały pokazane w krótszym szeregu, obejmującym lata 2004 i 2005.
143
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
transportowej a także, w mniejszym stopniu, infrastruktury środowiskowej oraz infra-
struktury społecznej w województwach Polski Wschodniej świadczy o realizowaniu
celu, jakim jest osiągnięcie większej spójności społeczno-gospodarczej w Polsce.
Poza jednostkami samorządów terytorialnych istotną grupę benefi cjentów stanowi-
li rolnicy, przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe. Rolnicy zrealizowali najwięcej
projektów, ale średnia kwota uzyskiwanego przez nich dofi nansowania była najniż-
sza. Stosunkowo największy udział, pod względem liczby projektów zrealizowanych
w województwie oraz przeznaczonych na nie środków, miały działania przedsię-
wzięte przez rolników w lubelskim i podlaskim.
Z części, która przypadła przedsiębiorcom najwięcej otrzymały województwa mazo-
wieckie i śląskie, które złożyły też najwięcej projektów. Natomiast w regionach opol-
skim, lubuskim i świętokrzyskim podpisano najmniej umów i konsekwentnie regiony
te otrzymały najmniejsze wsparcie. Prawie połowa wszystkich środków skierowa-
nych do przedsiębiorców pochodziła z SPO WKP, 1/4 z SPO ROL (w przypadku
warmińsko-mazurskiego i lubelskiego ponad 50%), a ok. 1/6 ze ZPORR. Większość
pieniędzy zasiliła inwestycje w kapitał rzeczowy oraz projekty służące poprawie pro-
cesu przetwarzania i obrotu produktami rolnym.
Organizacje pozarządowe w województwach mazowieckim, śląskim i wielkopolskim
uzyskały największe wsparcie, przy czym połowa środków w regionie stołecznym
pochodziła z IW EQUAL, a w wielkopolskim z SPO WKP (program ten stanowił
główne źródło dofi nansowania projektów realizowanych przez sektor organizacji
pozarządowych). Blisko 40% kwoty przyznanej organizacjom zostało przeznaczo-
nych na bezpośrednie wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw, a kolejne 23%
spożytkowano na szkolenia i wzmocnienie potencjału adaptacyjnego pracowników.
Około 12% dofi nansowania zasiliło projekty wspierające kobiety i osoby w trudnej
sytuacji na rynku pracy. Ponadto, w województwie podkarpackim znacznie wyższy
od przeciętnego był udział wydatków na projekty turystyczne.
3.4 Aspekt regionalny innych instrumentów rządowych
3.4.1 Pomoc publiczna
Ogólna wartość pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom w latach 2002-2006
wyniosła 56,2 mld zł. Aż połowa tej kwoty została rozdysponowana w 2003 r. Wyjąt-
kowo wysoka wartość pomocy udzielonej w 2003 r. była spowodowana koniecznością
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
144
realizacji postanowień ustawy z 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa
węgla kamiennego w latach 2003-2006, na podstawie której większość skierowane-
go na ten cel wsparcia udzielono w postaci subsydiów podatkowych. Od momentu
akcesji do UE corocznie wartość pomocy publicznej malała, wynosząc 16% całości
kwoty w 2004 r., 6% w 2005 r. i 9% w 2006 r. Udział wartości pomocy publicznej
w PKB wyniósł w 2003 r. 3,5%, a następnie systematycznie spadał do 1,9% w 2004 r.
i 0,5% w 2005 r. Tendencję tą należy ocenić pozytywnie mając na uwadze zalecenia
sformułowane w Strategii Lizbońskiej, dotyczące stopniowego ograniczania oraz
ściślejszego kontrolowania pomocy publicznej107.
Tabela 20. Ogólna wartość pomocy publicznej według lat i województw
Wyszczególnienie2002-2006 2002 2003 2004 2005 2006
w mln zł
POLSKA 56 178,5 10 277,6 28 355,5 8 809,3 3 646,2 5 089,9
w tym w podziale na województwa
51 359,1 7 890,9 26 349,6 8 429,4 3 599,3 5 089,9
DOLNOŚLĄSKIE 2 381,8 268,8 467,0 566,8 271,4 807,8
KUJAWSKO-POMORSKIE 1 010,1 226,8 270,4 181,8 144,5 186,6
LUBELSKIE 512,8 118,1 113,8 140,5 57,8 82,6
LUBUSKIE 482,8 69,2 89,4 128,7 69,0 126,5
ŁÓDZKIE 1 350,1 213,1 286,6 346,8 189,0 314,6
MAŁOPOLSKIE 3 016,0 407,8 1 344,7 817,9 169,0 276,6
MAZOWIECKIE 5 308,5 2 703,2 1 011,8 848,0 296,2 449,3
OPOLSKIE 374,6 64,1 86,5 111,2 42,1 70,7
PODKARPACKIE 1 577,4 267,5 430,5 450,8 142,7 285,9
PODLASKIE 426,4 126,3 87,8 59,1 59,0 94,2
POMORSKIE 2 492,2 262,1 737,4 750,4 308,0 434,3
ŚLĄSKIE 27 618,3 2 161,7 20 102,4 2 894,6 1 306,0 1 153,6
ŚWIĘTOKRZYSKIE 529,9 107,4 120,0 132,4 56,1 114,0
WARMIŃSKO-MAZURSKIE 548,5 97,9 97,5 143,0 87,6 122,5
WIELKOPOLSKIE 2 313,3 503,2 606,7 566,5 260,1 376,8
ZACHODNIOPOMORSKIE 1 416,5 293,7 497,0 290,8 141,0 194,0
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora fi nansów publicznych
107 Na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 r., UOKiK, grudzień 2006 r.
145
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Sprawozdawczość pomocy publicznej w układzie regionalnym była początkowo
prowadzona w sposób niezbyt precyzyjny. W 2002 r. udało się rozszacować na wo-
jewództwa zaledwie 3/4 dostępnych środków. W kolejnych latach było zdecydowanie
lepiej: w 2003 r. rozszacowano na województwa 93% całości pomocy, w kolejnych
odpowiednio 96%, 99%, a w 2006 r. - 100%.
Analizując wysokość pomocy publicznej w układzie wojewódzkim w latach 2002 – 2006
widać, że najwięcej środków trafi ło do województwa śląskiego. Przejęło ono niemal
połowę (49,2%) dostępnych środków. Następnym w kolejności benefi cjentem było
województwo mazowieckie, ale skala udzielonego wsparcia była pięciokrotnie niż-
sza niż w województwie śląskim. Województwa dolnośląskie, małopolskie, pomor-
skie i wielkopolskie otrzymały przeciętnie po ok. 4,5% całości środków. Najbiedniej-
sze województwa Polski Wschodniej otrzymały najmniejsze wsparcie wynoszące
zaledwie po ok. 1% z dostępnej puli.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
146
Tabela 21.Udział wartości pomocy publicznej poszczególnych województw w ogólnej wartość pomocy
Wyszczególnienie2002-2006 2002 2003 2004 2005 2006
w %
POLSKA 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
w tym w podziale na województwa
91,4 76,8 92,9 95,7 98,7 100,0
DOLNOŚLĄSKIE 4,2 2,62 1,65 6,43 7,45 15,87
KUJAWSKO-POMORSKIE 1,8 2,21 0,95 2,06 3,96 3,67
LUBELSKIE 0,9 1,15 0,40 1,60 1,58 1,62
LUBUSKIE 0,9 0,67 0,32 1,46 1,89 2,49
ŁÓDZKIE 2,4 2,07 1,01 3,94 5,18 6,18
MAŁOPOLSKIE 5,4 3,97 4,74 9,28 4,64 5,43
MAZOWIECKIE 9,4 26,30 3,57 9,63 8,12 8,83
OPOLSKIE 0,7 0,62 0,31 1,26 1,16 1,39
PODKARPACKIE 2,8 2,60 1,52 5,12 3,91 5,62
PODLASKIE 0,8 1,23 0,31 0,67 1,62 1,85
POMORSKIE 4,4 2,55 2,60 8,52 8,45 8,53
ŚLĄSKIE 49,2 21,03 70,91 32,86 35,82 22,66
ŚWIĘTOKRZYSKIE 0,9 1,05 0,42 1,50 1,54 2,24
WARMIŃSKO-MAZURSKIE 1,0 0,95 0,34 1,62 2,40 2,41
WIELKOPOLSKIE 4,1 4,90 2,14 6,43 7,13 7,40
ZACHODNIOPOMORSKIE 2,5 2,86 1,75 3,30 3,87 3,81
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora fi nansów publicznych
W poszczególnych latach województwo śląskie niezmiennie otrzymywało najwięcej
środków. W 2003 r. było to aż 71% całości udzielonej na ten rok pomocy publicz-
nej. W kolejnych latach dysproporcja między województwami malała, ale nadal co
trzecia złotówka w 2004 i 2005 r. oraz co piąta w 2006 r. trafi ała do województwa
śląskiego. Udział województw Polski Wschodniej w pozyskiwaniu pomocy publicz-
nej nieznacznie rósł osiągając poziom po ok. 2% w 2006 r.
Biorąc pod uwagę ogromne zróżnicowanie województw pod względem liczby
ludności wskazane jest przeanalizowanie wartości udzielonej pomocy publicznej
w przeliczeniu na mieszkańca. Średnia wielkość wsparcia dla Polski w latach
2002-2006 wyniosła 294 zł. Najwięcej (1172 zł) przypadło mieszkańcom wojewódz-
147
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
twa śląskiego. Stanowiło to kwotę czterokrotnie przewyższająca średnią dla kraju
i dwadzieścia pięć razy wyższa niż wsparcie udzielone mieszkańcom województwa
lubelskiego, którzy otrzymali najmniej – zaledwie po 47 zł.
Największe środki przekazano w 2003 r. – przeciętnie w kraju 743 zł na mieszkańca,
później były to wartości dużo mniejsze 230 zł w 2004 r., 95 zł – w 2005 r. i 133 zł –
w 2006 r. W województwie śląskim w 2003 r. na mieszkańca przypadło ponad
4 tys. zł, jest to kwota sześciokrotnie wyższa od przeciętnej wartości w skali kraju
i aż osiemdziesięciokrotnie wyższa niż w województwie lubelskim, w którym to na
mieszkańca przypadło zaledwie 50 zł. W kolejnych latach dysproporcje się zmniej-
szały, ale wciąż województwo śląskie dominowało, w 2004 r. otrzymało niemal trzy-
krotnie, a w latach 2005-2006 dwukrotnie więcej niż przeciętna w skali kraju. Woje-
wództwa lubelskie i podlaskie systematycznie otrzymywały pięcio-, sześciokrotnie
mniej niż śląskie na przestrzeni omawianych lat.
Najbiedniejsze województwa Polski Wschodniej dzieli istotny dystans od pozosta-
łych. Wśród nich najgorzej wypada województwo lubelskie, które w 2003 r. otrzyma-
ło wsparcie w wysokości zaledwie 7% przeciętnej wielkości udzielonego wsparcia,
a w kolejnych latach po ok. 30%. Najwięcej środków z pomocy publicznej wśród
województw Polski Wschodniej otrzymało województwo Podkarpackie zbliżając się
do przeciętnych wielkości w skali kraju. Natomiast województwa podlaskie, święto-
krzyskie, warmińsko-mazurskie uzyskały wsparcie o połowę niższe niż średnia dla
Polski, zaś lubelskie zalewie 17% średniej krajowej.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
148
Tabela 22. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca w zł (a) oraz w relacji do Polska =100 (b)
2002-2006(średniorocznie)
2002 2003 2004 2005 2006
w zł
POLSKA 294,2 268,9 742,3 230,8 95,5 133,5
w tym w podziale na województwa 269,0 206,5 689,9 220,8 94,2 133,5
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
DOLNOŚLĄSKIE a 164,7 92,5 161,1 195,9 93,7 280,3
b 61,2 44,8 23,4 88,7 99,5 210,0
KUJAWSKO-POMORSKIE a 97,7 109,6 130,8 87,9 69,9 90,3
b 36,3 53,1 19,0 39,8 74,2 67,6
LUBELSKIE a 46,9 53,7 51,9 64,3 26,4 38,0
b 17,4 26,0 7,5 29,1 28,0 28,5
LUBUSKIE a 95,7 68,6 88,6 127,5 68,4 125,5
b 35,6 33,2 12,8 57,7 72,6 94,0
ŁÓDZKIE a 104,3 81,7 110,4 134,0 72,8 122,6
b 38,8 39,6 16,0 60,7 77,3 91,8
MAŁOPOLSKIE a 185,4 126,0 413,4 250,9 51,9 84,6
b 68,9 61,0 59,9 113,6 55,1 63,4
MAZOWIECKIE a 206,7 527,1 197,0 164,8 57,7 86,9
b 76,8 255,3 28,6 74,6 61,3 65,1
OPOLSKIE a 71,1 60,4 81,9 105,7 39,9 67,8
b 26,4 29,2 11,9 47,9 42,4 50,8
PODKARPACKIE a 150,3 127,1 205,3 214,9 68,0 136,3
b 55,9 61,5 29,8 97,3 72,2 102,1
PODLASKIE a 70,9 104,6 72,9 49,2 48,9 78,7
b 26,4 50,7 10,6 22,3 51,9 59,0
POMORSKIE a 227,3 120,0 336,9 342,0 140,7 197,1
b 84,5 58,1 48,8 154,9 149,4 147,6
ŚLĄSKIE a 1172,1 456,9 4263,5 615,8 277,0 247,1
b 435,7 221,3 618,0 278,9 294,1 185,1
ŚWIĘTOKRZYSKIE a 82,2 82,9 92,9 102,7 43,4 89,1
b 30,6 40,1 13,5 46,5 46,1 66,7
WARMIŃSKO-MAZURSKIE a 76,8 68,5 68,2 100,1 61,3 85,8
b 28,6 33,2 9,9 45,3 65,1 64,3
WIELKOPOLSKIE a 137,6 150,0 180,6 168,3 77,4 111,5
b 51,2 72,6 26,2 76,2 82,2 83,5
ZACHODNIOPOMORSKIE a 167,1 173,0 293,1 171,6 83,1 114,6
b 62,1 83,8 42,5 77,7 88,2 85,8
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora fi nansów publicznych
149
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
Mapa 18. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca i udział wybranych form pomocy w okresie 2002 - 2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Analizując udzielone wsparcie według form pomocy widać przede wszystkim zróż-
nicowanie między 2003 i 2006 r. W 2003 r. większość pieniędzy przeznaczono na
zwolnienia i ulgi podatkowe – aż 72%, a w 2006 r. 69% przeznaczono na dota-
cje i refundacje, natomiast udział środków na zwolnienia i ulgi podatkowe spadł
trzykrotnie. Rosnący udział pomocy udzielanej w formie dotacji w ogólnej wartości
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
150
udzielanej pomocy jest zjawiskiem pozytywnym, ponieważ dotacja jest najbardziej
przejrzystą formą pomocy publicznej. Najrzadziej pomoc publiczną przeznaczano
na subsydia i miękkie kredytowanie, w 2003 r. – 10, a w 2006 r. już 13 województw
w ogóle nie skorzystało z tych form wsparcia. Niewielką popularnością cieszyły się
również poręczenia i gwarancje kredytowe.
W 2006 r. dotacje i refundacje jako podstawowa forma pomocy wystąpiły w wo-
jewództwach kujawsko-pomorskim, małopolskim, wielkopolskim, oraz opolskim
i podlaskim. Natomiast zwolnienia i ulgi podatkowe nadal stanowiły znaczącą po-
zycje w dolnośląskim (prawie 37% ogólnej pomocy dla regionu), a także lubuskim,
śląskim, warmińsko-mazurskim i pomorskim. Były to jednocześnie województwa,
w których została zlokalizowana znaczna liczba specjalnych stref ekonomicznych,
czyli ten instrument pomocy publicznej, który miał być głównym bodźcem przycią-
gającym inwestorów. Inną formą zachęty dla potencjalnych inwestorów w specjal-
nych strefach są poręczenia i gwarancje kredytowe. Ta forma pomocy publicznej
dominowała w województwach zachodniopomorskim, małopolskim i pomorskim.
Wykres 19. Przeznaczenie pomocy publicznej w 2006 r.
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
151
Wydatki w ramach polityki regionalnej Polski w latach 2000-2006
W 2006 r. prawie połowę pomocy publicznej stanowiła pomoc horyzontalna,
a w 1/3 pomoc regionalna. W analizowanym okresie stopniowo zwiększała się war-
tość udzielonej pomocy regionalnej, głównie z powodu rosnącej wartości zwolnień
podatkowych, z których korzystali przedsiębiorcy działający na terenie SSE oraz
z uwagi na fakt, iż „dźwignią” dla wydatków krajowych w tym zakresie stały się do-
tacje z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Znacząco zmalał udział pomocy
sektorowej, która dominowała w poprzednich latach. Ta ostatnia forma wsparcia
nadal jednak odgrywała znaczącą rolę w województwach śląskim i pomorskim –
w postaci pomocy udzielanej sektorowi górnictwa węglowego oraz budownictwa
okrętowego.
3.4.2. Specjalne strefy ekonomiczne
Znaczna część pomocy publicznej została skierowana do działających na obsza-
rze Polski specjalnych stref ekonomicznych. Jest to instrument rządowej polityki
regionalnej, który szczególną rolę pełnił zwłaszcza przed wejściem do UE. Najwięk-
sze obszary znajdują się na terenie województw śląskiego, dolnośląskiego, podkar-
packiego. Ich dotychczasowe efekty, to przede wszystkim zainwestowany kapitał
przez przedsiębiorców, szczególnie zagranicznych oraz stworzenie nowych i utrzy-
manie starych miejsc pracy.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
152
Tabela 23. Efekty funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych wg stanu na dzień 31 grudnia 2006 r.
Lp.Specjalna Strefa Ekonomiczna
Liczba ważnych zezwoleń
Poniesione nakłady inwestycyjne
(zł)
Miejsca pracy
nowe utrzymane
1 Kamiennogórska 39 1 000 810 000 3 229 73
2 Katowicka 143 10 197 151 467 26 889 5 315
3 Kostrzyńsko-Słubicka 91 1 500 200 000 4 954 5 121
4 Krakowska 30 481 786 557 3 230 1 481
5 Legnicka 49 3 125 563 215 6 729 216
6 Łódzka 76 3 008 472 412 6 777 1 395
7 Mielecka 78 2 804 265 000 11 220 763
8 Pomorska 51 1 730 640 000 6 210 5 803
9 Słupska 35 517 257 729 1 753 173
10 Starachowicka 60 593 929 866 4 026 2 030
11 Suwalska 58 630 304 928 4 090 0
12 Tarnobrzeska 88 2 394 226 900 10 421 4 334
13 Wałbrzyska 79 5 872 072 472 15 055 7 925
14 Warmińsko - Mazurska 47 1 573 606 700 3 685 3 521
Razem 924 35 430 287 245 108 267 38 150
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Do końca 2006 r. przedsiębiorcy prowadzący działalność na terenie specjalnych
stref ekonomicznych ponieśli nakłady inwestycyjne w wysokości ponad 35 mld zł.
Największe inwestycje zostały poczynione w strefach działających na obszarze wo-
jewództw śląskiego i dolnośląskiego. Działający na terenie stref inwestorzy zapew-
nili łącznie ok. 146 tys. miejsc pracy, z czego jedna czwarta to nowe miejsca pracy,
najwięcej z nich powstało również w powyższych dwóch regionach. W porównaniu
do zainwestowanego kapitału najwięcej miejsc pracy zostało zapewnionych w stre-
fi e starachowickiej i krakowskiej a najmniej w strefach działających na terenie woje-
wództwa dolnośląskiego oraz w strefi e łódzkiej.
3.4.3 Regionalne programy rządowe
W ramach Programu łagodzenia w regionie śląskim skutków restrukturyzacji
zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego (tzw. Program Śląski) do końca
2006 r. zrealizowano, biorąc pod uwagę oba instrumenty fi nansowe realizacji pro-
gramu, tj. Fundusz na Rzecz Rozwoju Infrastruktury Lokalnej i Linia Pożyczek dla
153
Polityka regionalna a rozwój regionalny
MSP, około 500 projektów na łączną kwotę prawie 575 mln zł. Ich realizacja umożliwi-
ła stworzenie prawie 12 tys. nowych miejsc pracy i zachowanie 27 tys. miejsc pracy.
Mapa 19. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystanie środków z Programu Śląskiego przez powiaty i miasta na prawach powiatu województwa śląskiego
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
Uwzględniając liczbę ludności, największymi benefi cjentami Programu Śląskiego był
powiat bieruńsko-lędziński, gdzie wartość zrealizowanych projektów w przelicze-
niu na mieszkańca była przeszło 5-krotnie wyższa aniżeli średnio w województwie,
a także powiaty myszkowski, wodzisławski oraz miasta Rybnik, Mysłowice, Sosno-
wiec i Gliwice. Wartość projektów zrealizowanych w tych miastach stanowiła prze-
szło 1/5 ogólnej kwoty.
Tak wysoka pozycja wymienionych jednostek terytorialnych wynikała z realizacji na
ich terenie wielu kapitałochłonnych inwestycji infrastrukturalnych, przy znacznym,
ponad 60%, zaangażowaniu środków samorządów lokalnych. Projekty zrealizowa-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
154
ne w ramach Linii Pożyczek dla MSP stanowiły tam mniej niż 20% (w powiecie
bieruńsko-lędzińskim tylko niecałe 6%). Większość inwestycji związanych z roz-
wojem infrastruktury lokalnej dotyczyła udostępniania terenów dla głównych szla-
ków komunikacyjnych, gromadzenia odpadów i oczyszczania ścieków, rewitalizacji
istniejących budynków i infrastruktury z przeznaczeniem na rozwój lokalnej, małej
i średniej przedsiębiorczości.
W najmniejszym stopniu ze środków Programu Śląskiego skorzystały powiaty czę-
stochowski wraz miastem Częstochowa, gliwicki, kłobucki oraz leżące w centrum
restrukturyzowanego Zagłębia Górnośląskiego miasta Chorzów, Świętochłowice
i Zabrze. Przyczyny tej sytuacji należy upatrywać w tym, że jednostki te korzystały
głównie z drugiego instrumentu programu, tj. z Linii Pożyczek dla małych i średnich
przedsiębiorstw, gdzie średnia wartość projektu, nawet uwzględniając dofi nansowa-
nie przez zainteresowanego benefi cjenta wynoszące średnio prawie 80%, był kilku-
krotnie mniejsza niż w przypadku projektów infrastrukturalnych. Kwota udzielonych
pożyczek na rozwój małej i średniej przedsiębiorczości była niewielka, znacznie
poniżej 1 mln zł. W największym stopniu z pożyczek skorzystali mali i średni przed-
siębiorcy z Bielska-Białej, gdzie kwota udzielonych pożyczek w okresie do 2006 r.
wyniosła prawie 5,3 mln zł, Katowic (ponad 3,7 mln zł), Rybnika (ok. 3 mln zł) oraz
powiatów bielskiego, cieszyńskiego i wodzisławskiego, gdzie wartość udzielonych
pożyczek kształtowała się na poziomie ok. 2,5 mln zł. Szczególnie należy podkreślić
wysokie zaangażowanie władz samorządowych i przedsiębiorców z tego ostatnie-
go powiatu w zakresie umiejętnego korzystania z obu instrumentów Programu Ślą-
skiego, co w rezultacie dało ponad 13,6 tys. nowych i zachowanych miejsc pracy
- najwyższy bezwzględny efekt w skali całego regionu przy uwzględnieniu wartości
projektów zrealizowanych na bazie wykorzystania tych instrumentów. Generalnie
należy stwierdzić, że tak liczone efekty programu były najwyższe tam, gdzie realizo-
wano projekty w ramach drugiego instrumentu.
W ramach funduszu dotacji inwestycyjnych Programu Małopolskiego zrealizowa-
no 39 projektów o łącznej kwocie przeszło 51 mln zł, a ich efektem było utrzyma-
nie przeszło 1,7 tys. miejsc pracy i stworzenie prawie 850 nowych. Z 11 powiatów
o najwyższej koncentracji negatywnych skutków społecznych oraz gospodarczych
procesów restrukturyzacji tradycyjnego przemysłu, które mogły być benefi cjentami
tego programu, najbardziej skorzystały powiaty krakowski i wielicki. Wartość projek-
tów zrealizowanych w tych powiatach stanowiła prawie połowę powyższej ogólnej
kwoty. W najmniejszym stopniu instrument wykorzystały powiaty bocheński i wado-
wicki.
155
Polityka regionalna a rozwój regionalny
W ramach tego instrumentu realizowano przede wszystkim projekty inwestycyjne
służące wzmocnieniu infrastruktury lokalnej i regionalnej. Średnia wartość projektu
wynosiła 1,3 mln zł, przy czym największy – o wartości ponad 2,1 mln zł – zrealizo-
wano w powiecie proszowickim, a najmniejszy (czterokrotnie) w powiecie bocheń-
skim. Z ogółem zrealizowanych prawie 70% stanowiły projekty związane z budo-
wą i przebudową dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, projekty dotyczące
infrastruktury środowiskowej, a około 5% inwestycje z zakresu odnowy obszarów
wiejskich.
Mapa 20. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystania środków z Programu Małopolskiego przez powiaty województwa małopolskiego
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
W ramach Programu Odra 2006 do końca 2006 r. wydatkowano na inwestycje
przeciwpowodziowe, melioracyjne i poprawiające jakość wód prawie 1,2 mld zł czyli
prawie 13% planowanych do końca 2016 ogólnych nakładów na program. Prawie
połowę tej kwoty pochłonęły inwestycje realizowane w województwie dolnośląskim.
Znaczne kwoty wydano również na inwestycje realizowane w województwach ślą-
skim (przeszło ¼ wydanych środków), wielkopolskim (11,6%) i opolskim (ok.10%).
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
156
Podsumowując należy podkreślić, że realizacja powyższych trzech rządowych pro-
gramów regionalnych przyniosła znaczne efekty materialne w postaci dużej liczby
inwestycji infrastrukturalnych, jak również poprzez utrzymanie dotychczasowych
i powstanie nowych miejsc pracy, przyczyniając się tym samym do poprawy sy-
tuacji społeczno-ekonomicznej w regionach, w których były prowadzone. Projekty
realizowane w ramach programów były zgodne z potrzebami wspomnianych powy-
żej województw oraz rządowymi priorytetami regionalnymi nakreślonymi w NSRR
2001-2006.
157
Polityka regionalna a rozwój regionalny
Rozdział IV. Polityka regionalna a rozwój
regionalny
Zadaniem, które zostało postawione przed autorami Raportu o rozwoju i polity-
ce regionalnej była próba ustalenia, czy polityka regionalna realizowana w Polsce
w latach 2000-2006 uwzględniała dwa zasadnicze cele: wyrównawczy – polegają-
cy na zapobieganiu marginalizacji obszarów problemowych i proefektywnościowy
– polegający na wspieraniu konkurencyjności regionów. Pierwszym krokiem było
zidentyfi kowanie obu kierunków w modelu polityki regionalnej określonym przez
obowiązujące dokumenty strategiczne i wynikające z nich instrumenty. Następnie
podjęto próbę zweryfi kowania rzeczywistych działań podjętych w ramach polityki
regionalnej, zakładając że jeśli polski model uwzględniał oba cele w równym stopniu
to największe środki wsparcia powinny zostać skierowane zarówno do najbiedniej-
szych, jak i najbogatszych i najbardziej atrakcyjnych województw.
Z analizy dokumentów strategicznych odnoszących się do polityki regionalnej
w Polsce w latach 2000-2006 wynikało, iż odrzucono skrajny model polityki pro-
efektywnościowej wspierający jedynie regiony najbardziej konkurencyjne. Jedynym
dokumentem, który odnosił się do tej koncepcji była KPZK, w której wskazano „bie-
guny wzrostu” oraz argumentowano na rzecz koncentracji pomocy na obszarach
gwarantujących stabilny i szybki wzrost gospodarczy. Dokument ten nie odegrał
jednak większej roli w realizowanej polityce poza deklaratywnym powoływaniem się
na jego zapisy. W pozostałych dokumentach strategicznych akcentowano podej-
ście wyrównawcze, skoncentrowane na przeciwdziałaniu marginalizacji niektórych
obszarów. Wskazywano również na konieczność stwarzania warunków wzrostu
konkurencyjności dla wszystkich regionów. W niewystarczający natomiast sposób
uwzględniono promowanie działań wspierających szanse rozwoju innowacyjnej go-
spodarki, stanowiącej istotny warunek zwiększenia konkurencyjności regionów.
Instrumenty realizacji założeń strategicznych zawierały propozycje ukierunko-
wane zarówno na wspomaganie konkurencyjności wszystkich regionów, jak i na
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
158
przeciwdziałanie zapóźnieniom w obszarach problemowych. I tak w kontraktach
wojewódzkich ujęto zarówno priorytety będące odpowiedzią na problemy infrastruk-
turalne, jak i priorytety stymulujące tworzenie i absorpcję innowacji. Programy rządo-
we skierowane do województwa śląskiego i małopolskiego przewidywały działania
wspierające rozwój innowacyjnej przedsiębiorczości. Jednak na poziomie procedur
regulujących dostęp do środków fi nansowych zaprojektowano jedynie mechanizmy
preferencyjnego traktowania regionów słabo rozwiniętych.
W obowiązującym w latach 2001-2006 modelu polityki regionalnej zabrakło mecha-
nizmów, które umożliwiłyby realizację celów wynikających z polityki proefektywnoś-
ciowej, czyli takich, które byłyby realną podstawą angażowania środków w centrach
rozwoju i wspierania ich konkurencyjności. Można przypuszczać, że zakładano, iż
silne, bogate województwa nie potrzebują tego rodzaju instrumentów – same są
w stanie przyciągnąć inwestycje lub skutecznie konkurować o środki z „wolnej puli”
oferowane w ramach sektorowych programów operacyjnych. Należy jednak wyraź-
nie zaznaczyć, że środki te, choć miały niekiedy dominujący udział we wsparciu
skierowanym do regionów, nie stanowiły stricte instrumentów polityki regionalnej.
Wśród mechanizmów wspierania rozwoju województw można wyróżnić następują-
ce typy zastosowanych instrumentów:
1. Instrumenty polityki regionalnej (podział środków według regionów)
a. algorytm podziału środków (kontrakty wojewódzkie, ZPORR):
zwiększone transfery środków (na mieszkańca) dla województw o naj-
niższym poziomie PKB per capita oraz największym poziomie bezro-
bocia.
b. stopniowe włączanie województw do programu (Phare SSG):
w pierwszym etapie wdrażania programu dostęp do środków w ra-
mach instrumentu uzyskiwały województwa doświadczające najwięk-
szych problemów społeczno-gospodarczych. Stopniowo, adekwatnie
do skali problemów, instrument obejmował kolejne regiony. W efekcie,
region o najwyższej dotacji z Phare SSG na mieszkańca (podlaskie)
otrzymał 10-razy więcej środków niż region o najniższej dotacji (ma-
zowieckie).
c. selektywna pomoc (Program Śląski, Program Małopolski, Program dla
Odry 2006): instrument był skierowany wyłącznie do regionów doświad-
159
Polityka regionalna a rozwój regionalny
czających szczególnego rodzaju trudności, interwencja miała charakter
punktowy ukierunkowany na specyfi czny zespół problemów.
2. Pozostałe instrumenty polityki rozwoju (podział środków według sektorów)
d. wskaźnik modyfi kujący regionalną absorpcję (SAPARD, SPO
WKP): skonstruowany w oparciu o czynniki wyrażające zróżnicowanie
rozwoju regionalnego we wspieranym sektorze. Przykładowo, dopusz-
czalny pułap dotacji dla przedsiębiorców korzystających z SPO WKP
został określony na podstawie mapy pomocy regionalnej108, zgodnie
z którą relatywnie najniższą wielkość dofi nansowania mogli otrzymać
benefi cjenci z Warszawy i Poznania. Określając natomiast w układzie
regionalnym wielkość dotacji dla benefi cjentów z programu SAPARD,
uwzględniano strukturę agrarną i kondycję gospodarstw rolnych.
e. selektywna pomoc przedsiębiorcom (pomoc publiczna): pomoc
miała przede wszystkim charakter regionalny, horyzontalny lub sekto-
rowy. Wsparcie skierowano na dofi nansowanie transportu publiczne-
go oraz do przedsiębiorstw z sektorów gospodarki, które przechodziły
restrukturyzację (górnictwa i hutnictwa oraz przemysłu stoczniowego).
W Polsce takie sektory wykazywały koncentrację przestrzenną, stąd
wysokie wsparcie udzielone z tych instrumentów w województwie ślą-
skim, dolnośląskim i pomorskim.
f. pozostałe (Sektorowe Programy Operacyjne 2004-2006, Fundusz
Spójności): nie zakładały zróżnicowania regionalnego i były dostępne
dla benefi cjentów ze wszystkich regionów na tych samych zasadach
albo (jak w przypadku FS) ich podział następował na podstawie decy-
zji podjętej na szczeblu rządowym.
Ogółem za pośrednictwem wszystkich analizowanych instrumentów w latach 2000-
-2006 wydatkowano lub przewiduje się wydatkowanie (głównie z przyjętych do re-
alizacji projektów fi nansowanych ze środków unijnych) 166,2 mld zł, w tym z in-
strumentów polityki regionalnej tylko 34,1 mld zł, co świadczy o stosunkowo nie-
wielkim znaczeniu polityki regionalnej w polityce rozwoju kraju. Większość
środków wsparcia, które trafi ło do benefi cjentów w regionach pochodziło bowiem
108 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz.U. Nr 200, poz. 2050). Rozporządzenie powstało w oparciu o przepisy unijne dotyczące pomocy regionalnej (Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej, Dz.U. C 74 z 10.3.1998 r.)
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
160
z pomocy sektorowej i ich przestrzenna alokacja odbiegała od alokacji środków
z pomocy regionalnej.
Zróżnicowanie regionalnej alokacji środków pochodzących ze wszystkich źródeł
wsparcia było większe niż w przypadku środków pochodzących tylko z instrumentów
polityki regionalnej. Stosunek wielkości wszystkich środków wsparcia na mieszkańca
województwa, które otrzymało najmniej środków do województwa, które otrzymało
ich najwięcej wynosił 1: 3,4, a w przypadku środków regionalnych stosunek ten był
mniejszy i wynosił 1: 2,3. Główną przyczyną takiej sytuacji była wielkość wydatków
sektorowych, m.in. kosztowne działania restrukturyzacyjne górnictwa i hutnictwa fi nan-
sowane z pomocy publicznej. Należy zauważyć, że zróżnicowanie alokacji środków
dostępnych z instrumentów polityki regionalnej było zbliżone do zróżnicowania po-
ziomu rozwoju regionalnego w Polsce mierzonego poziomem PKB (1: 2,2).
Właśnie w efekcie bardzo dużej kwoty pomocy publicznej (70% środków, które tra-
fi ły do tego regionu) województwo śląskie otrzymało największe łączne wsparcie.
W pozostałych regionach dominującą pozycję stanowiły środki unijne, a środki po-
zyskane w ramach pomocy publicznej znalazły się na drugim miejscu. Przeciętnie
na mieszkańca województwa śląskiego przypadło prawie czterokrotnie więcej środ-
ków niż w najsłabiej dotowanych województwach opolskim czy lubelskim. Nato-
miast województwo śląskie pod względem wielkości środków pochodzących tylko
z instrumentów regionalnych znalazło się na poziomie średniej dla Polski.
Najwięcej środków per capita trafi ło obok województwa śląskiego do mazowie-
ckiego, a także do dolnośląskiego i zachodniopomorskiego. Alokacja wszystkich
środków wsparcia była relatywnie najniższa w województwach Polski Wschodniej.
Trochę inaczej sytuacja kształtowała się w przypadku środków z instrumentów re-
gionalnych, ponieważ powyżej średniej dla Polski znalazły się województwa Polski
Wschodniej, a także dolnośląskie, mazowieckie i pomorskie. Dominowało pod tym
względem województwo dolnośląskie m.in. ze względu na wysokie dotacje z pro-
gramów rządowych (szczególnie na działania przeciwpowodziowe).
Poważnym mankamentem rządowych dokumentów strategicznych była niewystar-
czająca regionalizacja celów w kontekście rozwoju kraju. Takie podejście umożliwi-
łoby projekcję ścieżek rozwojowych województw i zaplanowanie kompleksowych
działań skierowanych do konkretnych regionów, uwzględniając ich specyfi czną sy-
tuację i potencjał endogenny. Zarówno model realizowanej polityki regionalnej, jak
i przewidziane w jego ramach instrumenty wyróżniały jedynie „obszary problemo-
161
Polityka regionalna a rozwój regionalny
we”, czyli doświadczające szczególnych trudności społeczno-gospodarczych lub
sektorowych. To do nich skierowana była pomoc, głównie na wyrównywanie pozio-
mu rozwoju i stymulowanie restrukturyzacji gospodarczej. W efekcie nie udało się
jednak doprowadzić do znacznych przekształceń, które pozwoliłyby tym regionom
rozwinąć endogenny potencjał i konkurować z innymi.
W okresie objętym analizą nie nastąpiły bowiem zasadnicze zmiany w regionalnych
strukturach zatrudnienia i tworzenia produktu krajowego, jak również specjalizacji
poszczególnych regionów, które często nadal były oparte na dominujących w regio-
nie niskoefektywnych działach i sektorach gospodarki. To wszystko w znaczącym
stopniu wpłynęło na nadal niski poziom rozwoju województw, mimo iż w Polsce
dokonał się proces konwergencji zewnętrznej obejmujący, chociaż w różnym stop-
niu, wszystkie regiony, przy jednoczesnym zachowaniu skali różnic międzyregional-
nych.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
162
Mapa 21. Wielkość i struktura środków przyznanych regionom w przeliczeniu na mieszkańca w latach 2000-2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
163
Polityka regionalna a rozwój regionalny
Tabe
la 2
4. S
zacu
nkow
a w
ielk
ość i
stru
ktur
a śr
odkó
w p
rzyz
nany
ch w
regi
onac
h w
lata
ch 2
000-
2006
Woj
ewód
ztwo
środ
ki ws
parc
iaśr
odki
wspa
rcia/
os.
stru
ktur
a śro
dków
wsp
arcia
[%]
mln
zł
%zł
w p
orów
nani
u do
śr
edni
ej dl
a w
oj.=
100
środ
ki p
rzed
akce
s.10
9ko
ntra
kty
woj
ewód
z.pr
ogra
my
rząd
owe
pom
oc p
ublic
zna
fund
usze
UE
POLS
KA16
6 18
4,89
4 35
2,63
4,9
5,1
1,1
33,8
55,1
środ
ki ro
zlic
zone
na
woj
. 15
8 54
7,19
100,
004
152,
5910
0,00
4,4
5,4
1,1
32,4
56,7
DOLN
OŚLĄ
SKIE
13 5
97,7
78,
584
695,
8511
3,08
1,8
4,4
4,2
17,5
72,1
KUJA
WSK
O-PO
MOR
SKIE
6 32
2,33
3,99
3 05
7,96
73,6
47,
16,
00,
816
,070
,1
LUBE
LSKI
E5
413,
583,
412
474,
3359
,59
12,2
7,8
0,0
9,5
70,5
LUBU
SKIE
2 80
8,00
1,77
2 78
2,40
67,0
06,
93,
63,
017
,269
,3
ŁÓDZ
KIE
7 88
5,82
4,97
3 04
1,66
73,2
55,
54,
90,
317
,172
,2
MAŁ
OPOL
SKIE
12 7
11,2
58,
023
903,
7194
,01
4,0
5,2
0,4
23,7
66,6
MAZ
OWIE
CKIE
22 5
26,5
514
,21
4 38
3,02
105,
552,
99,
80,
023
,663
,8
OPOL
SKIE
2 52
7,05
1,59
2 39
8,26
57,7
56,
98,
64,
414
,865
,2
PODK
ARPA
CKIE
5 86
3,62
3,70
2 79
5,76
67,3
39,
810
,60,
026
,952
,7
PODL
ASKI
E3
461,
682,
182
875,
1569
,24
13,8
8,2
0,0
12,3
65,7
POM
ORSK
IE8
789,
745,
544
009,
1996
,55
3,5
5,7
0,0
28,4
62,5
ŚLĄS
KIE
39 7
09,1
625
,05
8 43
4,76
203,
121,
51,
71,
869
,625
,4
ŚWIĘ
TOKR
ZYSK
IE3
581,
192,
262
775,
6966
,84
9,9
10,4
0,0
14,8
64,9
WAR
MIŃ
SKO-
MAZ
URSK
IE4
721,
552,
983
305,
5279
,60
9,7
8,3
0,0
11,6
70,4
WIE
LKOP
OLSK
IE11
454
,07
7,22
3 40
6,92
82,0
45,
94,
61,
220
,268
,2
ZACH
ODNI
OPOM
ORSK
IE7
173,
844,
524
230,
6010
1,88
3,1
3,1
0,6
19,7
73,5
Źród
ło: O
prac
owan
ie w
łasn
e, D
epar
tam
ent K
oord
ynac
ji Pro
gram
ów R
egio
naln
ych,
Min
ister
stw
o Ro
zwoj
u Re
gion
alne
go, 2
007.
109
109
W te
j kol
umni
e uw
zglę
dnio
no śr
odki
prz
edak
cesy
jne
zako
ntra
ktow
ane
w la
tach
200
0-20
04 w
ram
ach
prog
ram
u S
APAR
D, P
hare
SSG
i Pha
re C
BC. Ś
rodk
i fun
dusz
u IS
PA ro
zlicz
ono
raze
m z
e śr
odka
mi f
undu
szy
UE
(pat
rz: r
ozdz
iał 4
.)
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
164
Mapa 22. Wielkość i struktura środków wsparcia w ramach instrumentów polityki regional-nej w latach 2000-2006
Źródło: Opracowanie własne, Departament Koordynacji Programów Regionalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.
165
Polityka regionalna a rozwój regionalny
Tabe
la 2
5. S
zacu
nkow
a w
ielk
ość i
stru
ktur
a śr
odkó
w p
rzyz
nany
ch z
inst
rum
entó
w p
olity
ki re
gion
alne
j w la
tach
200
0-20
06
Woj
ewód
ztw
o
środ
ki w
spar
cia
środ
ki w
spar
cia/
os.
stru
ktur
a śr
odkó
w w
spar
cia
[%]
mln
zł
%zł
w p
orów
nani
u do
śr
edni
ej d
la w
oj.=
100
środ
ki p
rzed
akce
syjn
e110
kont
rakt
y w
ojew
ódz.
prog
ram
y rząd
owe
ZPO
RR
POLS
KA34
073
,0
892,
6
10,7
25,0
5,3
59,0
środ
ki ro
zlic
zone
na
woj
. 32
958
,610
0,0
863,
410
0,0
7,6
25,9
5,5
61,0
DOLN
OŚLĄ
SKIE
4 18
8,0
12,7
1 44
7,6
167,
72,
314
,213
,769
,9
KUJA
WSK
O-PO
MOR
SKIE
1 46
5,2
4,4
708,
482
,110
,925
,93,
659
,7
LUBE
LSKI
E1
794,
55,
482
1,2
95,1
17,0
23,7
0,0
59,4
LUBU
SKIE
771,
22,
376
4,2
88,5
10,5
13,3
11,0
65,3
ŁÓDZ
KIE
1 66
0,9
5,0
641,
974
,38,
123
,11,
467
,3
MAŁ
OPOL
SKIE
2 31
4,4
7,0
709,
982
,26,
828
,62,
262
,4
MAZ
OWIE
CKIE
4 67
3,6
14,2
908,
210
5,2
2,0
47,0
0,0
51,0
OPOL
SKIE
863,
22,
682
0,9
95,1
9,0
25,3
12,9
52,9
PODK
ARPA
CKIE
2 03
0,3
6,2
967,
811
2,1
13,6
30,6
0,0
55,9
PODL
ASKI
E1
149,
53,
595
6,0
110,
721
,124
,70,
054
,2
POM
ORSK
IE2
195,
66,
71
000,
711
5,9
4,1
22,7
0,0
73,2
ŚLĄS
KIE
3 56
8,2
10,8
759,
187
,98,
318
,420
,352
,9
ŚWIĘ
TOKR
ZYSK
IE1
308,
24,
01
015,
211
7,6
9,1
28,6
0,0
62,4
WAR
MIŃ
SKO-
MAZ
URSK
IE1
684,
45,
11
179,
013
6,6
14,9
23,2
0,0
61,9
WIE
LKOP
OLSK
IE2
093,
86,
462
2,2
72,1
3,3
25,0
6,5
65,3
ZACH
ODNI
OPOM
ORSK
IE1
197,
43,
670
6,5
81,8
6,2
18,3
3,5
72,0
Źród
ło: O
prac
owan
ie w
łasn
e, D
epar
tam
ent K
oord
ynac
ji Pro
gram
ów R
egio
naln
ych,
Min
ister
stw
o Ro
zwoj
u Re
gion
alne
go, 2
007.
110
110
W te
j kol
umni
e uw
zglę
dnio
no śr
odki
zako
ntra
ktow
ane
w la
tach
200
0-20
03 z
prog
ram
u Ph
are
SSG
i CBC
. Pha
re C
BC n
ie zo
stał
o ro
zlicz
one
w u
kład
zie re
gion
alny
m, d
late
go śr
odki
te p
odan
o w
ogó
lnej
war
tośc
i śro
dków
Pha
re d
la P
olsk
i. Nie
bra
no p
od u
wag
ę śr
odkó
w p
rogr
amu
SAPA
RD, k
tóry
mia
ł cha
rakt
er se
ktor
owy,
a ni
e re
gion
alny
ora
z śr
odkó
w z
fund
uszu
ISPA
, któ
re sł
użył
y w
spar
ciu p
roje
któw
pon
adre
gion
alny
ch.
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
166
Rekomendacje
Analizy przeprowadzone na potrzeby Raportu wykazały, że polityka regionalna
w Polsce w latach 2000-2006 uwzględniała oba cele: wyrównawczy – polegający
na zapobieganiu marginalizacji oraz - w znacznie mniejszym stopniu – proefektyw-
nościowy, wspierający konkurencyjność regionów. Odpowiednie łączenie elemen-
tów obu polityk w sferze założeń strategicznych, instrumentów ich realizacji oraz
mechanizmów wdrażania stwarza warunki do skutecznego stymulowania procesów
składających się na trwały i zrównoważony rozwój. Model polityki regionalnej rea-
lizowany w Polsce w latach 2000-2006 wykazywał pewne słabości, których ziden-
tyfi kowanie stało się podstawą do sformułowania poniższych rekomendacji, które
w pewnym stopniu już zostały lub są aktualnie realizowane w nowym okresie pro-
gramowania.
1. Polityka rozwoju regionalnego powinna być oparta o klarownie zdefi niowany
obszar polityki rozwoju oraz system podmiotów odpowiedzialnych za dzia-
łania w tym obszarze. Konieczne jest skoordynowanie sektorowych strategii
rozwojowych i działań podejmowanych przez instytucje rządowe. Osiągnię-
cie pełnej spójności wymaga zmodyfi kowania systemu planowania i wpro-
wadzenia hierarchiczności decyzji strategicznych i planistycznych. Ponadto,
programowanie polityki rozwoju regionalnego powinno mieć charakter długo-
okresowy i odwoływać się do prognoz dotyczących trendów społeczno-go-
spodarczych zidentyfi kowanych w Polsce i UE. Przeprowadzona na potrzeby
Raportu analiza sfery realnej wykazała wysoką i niezmienną specjalizację
gospodarczą i specyfi kę polskich regionów, wynikająca z uwarunkowań lo-
kalnych. Oznacza to, że polityka regionalna już na poziomie formułowania
strategii powinna uwzględniać zróżnicowany potencjał endogenny regionów
i wskazywać cele rozwojowe odzwierciedlające różnorodność zasobów i role
regionów w procesie rozwoju kraju. Potrzeba zdefi niowania i uwzględnienia
znaczenia poszczególnych województw w polityce regionalnej państwa zo-
stała częściowo rozpoznana w ramach Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015
(SRK) przyjętej przez rząd w listopadzie 2006 r. W dokumencie tym dostrze-
żono konieczność lepszego identyfi kowania przez państwo regionalnych
szans i barier rozwojowych oraz podejmowania działań stymulujących spe-
cjalizację regionów, sprzyjającą ich większej konkurencyjności. Powyższe
kwestie mogłyby zostać pogłębione i doprecyzowane w sposób umożliwia-
jący trafniejszy opis regionalnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej oraz
pożądanego stanu docelowego, gdy będzie dostępny nowy materiał badaw-
167
Polityka regionalna a rozwój regionalny
czy zgromadzony m.in. podczas przeglądu śródokresowego, jak również
w wyniku przeprowadzonych badań ewaluacyjnych programów operacyj-
nych.
2. Krajowa polityka rozwoju regionalnego powinna być stymulowana przez po-
litykę spójności UE oraz wspierana przez nią fi nansowo, ale jej kształt powi-
nien być określony przez politykę rozwoju społeczno-gospodarczego pań-
stwa. Aby efektywnie wykorzystać pomoc unijną należy sprecyzować długo-
okresową wizję rozwoju kraju niezależną od środków, które wpłyną z budżetu
UE. Dokumentem strategicznym, który określił cele polityki regionalnej na
lata 2007-2015 w szerokim kontekście polityki rozwoju jest SRK. W strategii
przedstawiono ogólną wizję Polski do 2015 r. oraz zidentyfi kowano kluczowe
kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego, w tym również kierunki polityki
regionalnej państwa wobec poszczególnych województw. SRK stanowi punkt
odniesienia dla innych strategii i programów tworzonych zarówno na szczeb-
lu rządowym, jak i samorządowym. Dokumentem, który odnosi się stricte
do kwestii związanych z problematyką wykorzystania środków unijnych jest
Narodowa Strategia Spójności (NSS), przygotowana m.in. w oparciu o SRK
i zaakceptowana przez Komisję Europejską maju 2007 r. Takie podejście
właściwie oddaje powiązania i zależności między krajową polityką rozwoju
regionalnego a polityką spójności.
3. Polityka przestrzennego zagospodarowania kraju w istotnym stopniu warun-
kuje prowadzenie polityki rozwoju na szczeblu krajowym i regionalnym. Diag-
nozy i wytyczne zawarte w dokumentach odnoszących się do zagospodaro-
wania przestrzennego kraju powinny stanowić ważną wskazówkę w procesie
planowania rozwoju oraz alokacji przestrzennej środków na ten cel. Obecnie
toczą się prace nad koncepcją przestrzennego zagospodarowanie kraju, któ-
ra obejmie lata 2008-2013. Będzie ona stanowić ważny dokument wiążący
politykę regionalną i przestrzenną, choć znaczenie koncepcji w najbliższych
latach będzie w tym kontekście ograniczone ze względu na zakończenie prac
nad głównymi dokumentami strategicznymi polityki rozwoju regionalnego do
2015 r.
4. Model polityki regionalnej powinien uwzględniać w większym niż dotychczas
stopniu kwestię konkurencyjności polskich województw, przejawiającą się
zwiększeniem nakładów na działania związane z realizacją założeń Strategii
Lizbońskiej. Od 2007 r. ich realizacja została zapewniona na poziomie stra-
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
168
tegicznym w ramach SRK, natomiast na poziomie operacyjnych – w NSS,
w której określono poziom wydatków na cele pro-lizbońskie. Takie podej-
ście wynika nie tylko z formalnego wymogu narzuconego przez UE, ale tak-
że faktycznej potrzeby stymulowania procesów trwałego i zrównoważonego
rozwoju kraju. Po wstąpieniu Polski do UE nastąpiła i można przypuszczać,
iż nadal będzie postępować konwergencja zewnętrzna, co oznacza także,
iż jakość życia poprawia się, a koszty pracy rosną. Polska staje się zatem
coraz mniej konkurencyjna kosztowo dla inwestorów zewnętrznych. Trwa-
łość rozwoju można podtrzymywać jedynie poprzez wspieranie działalności
ukierunkowanej na podnoszenie jakości produktów. Trzeba mieć jednak na
względzie to, iż potencjał innowacyjny kraju jest skoncentrowany przestrzen-
nie, co niewątpliwie należy uwzględnić w kształtującym się modelu polityki
regionalnej.
5. Warunkiem prowadzenia efektywnej polityki regionalnej jest udoskonalenie
systemu sprawozdawczości, monitoringu i analiz regionalnych, które umoż-
liwiłyby dokonanie oceny skali interwencji publicznej (tzw. sfery sterowania)
w ramach realizowanych polityk rozwojowych oraz ich efektów wyrażających
się w zmianie sytuacji społeczno–gospodarczej kraju w układzie regionalnym
(tzw. sferze realnej). Informacje te pozwoliłyby na bieżącą weryfi kację tempa
działań oraz ich zgodności z przyjętą wizją, a także na modyfi kacje oddzia-
ływania w zależności od rozwoju sytuacji i adekwatnie do długookresowych
celów.
Podstawowym zadaniem w powyższym zakresie jest stworzenie koncepcji
monitoringu i sprawozdawczości opartej na spójnym zestawie wskaźników
statystycznych oraz metod analiz regionalnych, która zapewni metodologicz-
ne i organizacyjne podstawy prowadzenia okresowych syntetycznych analiz
i ocen w układzie NTS-2 i NTS-3. Wzorzec dla tej koncepcji mogłyby sta-
nowić Raporty o sytuacji społeczno-gospodarczej regionów UE (tzw. Ra-
porty Kohezyjne) przygotowywane przez KE. Takie podejście umożliwiłoby
opracowanie Raportu „kohezyjnego” dla Polski, opisującego sytuację
w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Niniejszy ra-
port, jak również raport MRR Ocena postępów Polski w zakresie spójności
z Unią Europejską z lipca 2007 r. stanowią pierwszą próbę przymierzenia się
do tego zadania.
Rekomendacje
169
Kolejnym krokiem byłoby utworzenie komputerowej bazy zawierającej infor-
macje o przedsięwzięciach realizowanych w ramach programów operacyj-
nych wraz z ich lokalizacją. Baza ułatwiłaby dostęp do danych z monitorin-
gu i sprawozdawczości (wykorzystywanych m.in. w okresowych raportach).
W związku z tym, że lokalizacje mogą mieć różny charakter (punktowy, linio-
wy lub powierzchniowy) wskazane byłoby połączenie bazy z systemem in-
formacji geografi cznej GIS, co pozwoliłoby m.in. generowanie różnorodnych
raportów w postaci tablic wynikowych na potrzeby prowadzonych analiz re-
gionalnych
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
170
Spis tabel:
Tabela 1. Podstawowe wskaźniki sytuacji gospodarczej w latach
1999-2006 .............................................................................................20
Tabela 2. Porównanie prognozowanego w NSRR 2001-2016 poziomu PKB na
mieszkańca w relacji do UE-15 dla 2004 r. z faktycznie osiągniętym ...26
Tabela 3. Klasyfi kacja regionów ze względu na procesy konwergencji
i dywergencji w latach 1999-2004 ........................................................27
Tabela 4. Ocena atrakcyjności inwestycyjnej województw w 2006 r. ...................37
Tabela 5. Osie rozwoju Podstaw Wsparcia wspólnoty oraz instrumenty ich
realizacji ................................................................................................69
Tabela 6. Środki wydatkowane w ramach poszczególnych edycji
kontraktów (w mln zł) ............................................................................87
Tabela 7. Podsumowanie planu i wykonania Programu wsparcia
we wszystkich edycjach kontraktów .....................................................91
Tabela 8. Poziom wykonania kontraktów i relacje do współfi nansowania
i udziału inwestycji wieloletnich w latach 2001-2006 ............................99
Tabela 9. Wielkość środków wydatkowanych z Phare SSG według edycji .......103
Tabela 10. Rozliczenie regionalne środków wydatkowane
z Phare SSG 2000-2003 .....................................................................103
Tabela 11. Środki wydatkowane z Phare SSG 2000-2003 rozliczone
w układzie regionalnym ......................................................................105
Tabela 12. Struktura wydatków programu Phare CBC
2000-2003 według edycji i regionów wsparcia ...................................111
Tabela 13. Porównanie wielkości środków wydatkowanych
z Phare rzeczywiście i wielkości Phare szacowanych
na realizację NSRR 2000-2006 ...........................................................112
Rekomendacje
171
Tabela 14. Wielkość wydatków programu SAPARD w latach 2002 - 2006 ..........113
Tabela 15. Wydatki programu SAPARD w układzie regionalnym .........................118
Tabela 16. Szacunkowe środki przedakcesyjne w układzie regionalnym ...........121
Tabela 17. Wartość PKB oraz dofi nansowania UE w ramach
programów operacyjnych, inicjatyw wspólnotowych
oraz Funduszu Spójności w układzie regionalnym ...........................125
Tabela 18. Struktura dofi nansowania UE w ramach
grup interwencji w układzie regionalnym ..........................................135
Tabela 19. Wydatki JST na zadania objęte obszarami
interwencji funduszy strukturalnych według województw .................141
Tabela 20. Ogólna wartość pomocy publicznej według lat i województw ............144
Tabela 21. Udział wartości pomocy publicznej poszczególnych
województw w ogólnej wartość pomocy ...........................................146
Tabela 22. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca
w zł (a) oraz w relacji do Polska =100 (b) ..........................................148
Tabela 23. Efekty funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych
wg stanu na dzień 31 grudnia 2006 r. ...............................................152
Tabela 24. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych
w regionach w latach 2000-2006 ......................................................163
Tabela 25. Szacunkowa wielkość i struktura środków przyznanych
z instrumentów polityki regionalnej w latach 2000-2006 ...................165
Spis map:
Mapa 1. PKB na 1 mieszkańca w stosunku do UE-27 według regionów w 2004 r ..................................................................................23
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
172
Mapa 2. PKB na 1 mieszkańca wg podregionów w 2004 r. w porównaniu do średniej dla Polski ..............................................................................24
Mapa 3. Wartość dodana brutto na 1 pracującego a struktura pracujących w 2004 r. ..........................................................................31
Mapa 4. Stopa bezrobocia rejestrowanego w 2006 r. ........................................32
Mapa 5. Udział osób z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie ludności Polski powyżej 25 roku życia w 2006 r. ................................................34
Mapa 6. Atrakcyjność inwestycyjna województw na podstawie syntetycznego wskaźnika, 2006 ...................................................................................38
Mapa 7. Zasięg poszczególnych edycji Phare SSG 2000-2003 ........................61
Mapa 8. Alokacja środków z Programów Wsparcia przez województwa w przeliczeniu na mieszkańca w porównaniu do średniej Polski w latach 2001-2006..............................................................................90
Mapa 9. Wykonanie Programów Wsparcia w % w latach 2001-2006 ...............90
Mapa 10. Udział środków udostępnionych przez stronę samorządową w kontraktach wojewódzkich w latach 2001-2006 ...............................94
Mapa 11. Realizacja kontraktów wojewódzkich z uwzględnieniem obszarów wsparcia w latach 2001–2006 ..............................................................96
Mapa 12. Wykonanie kontraktów wojewódzkich w latach 2001 -2006 ..............100
Mapa 13. Wartość i struktura projektów realizowanych w ramach Phare SSG 2000-2003 w podziale na ...................................................................104
Mapa 14. Wielkość ogółem publicznych środków programu SAPARD (krajowych i UE) oraz ich struktura według działań w układzie regionalnym ........................................................................................116
Mapa 15. Średnia wartość dotacji z programu SAPARD przypadająca na projekt a struktura wielkości gospodarstw rolnych w 2006 r. .............119
Mapa 16. Struktura udzielonego dofi nansowania wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności w układzie regionalnym (stan na koniec 2006 r.) ......................................................................128
173
Spis map
Mapa 17. Struktura udzielonego dofi nansowania wg grup interwencji (stan na koniec 2006 r.) ......................................................................136
Mapa 18. Wartość pomocy publicznej w przeliczeniu na mieszkańca i udział wybranych form pomocy w okresie 2002- 2006 ....................149
Mapa 19. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystanie środków z Programu Śląskiego przez powiaty i miasta na prawach powiatu województwa śląskiego .........................................153
Mapa 20. Przestrzenne zróżnicowanie wykorzystania środków z Programu Małopolskiego przez powiaty ...........................................155
Mapa 21. Wielkość i struktura środków przyznanych regionom w przeliczeniu na mieszkańca ............................................................162
Mapa 22. Wielkość i struktura środków wsparcia w ramach instrumentówpolityki regionalnej w latach 2000-2006 .............................................164
Spis wykresów:
Wykres 1. Tempo wzrostu polskiego PKB w latach 1995-2006, (w %) ............... 13
Wykres 2. PKB na mieszkańca wg parytetu siły nabywczej w krajach UE-27 w 2006 r. [w tys. euro] ........................................................................ 14
Wykres 3. Udział sektorów gospodarki w wytworzeniu wartości dodanej – Polska na tle wybranych państw UE-15 (średnie sześcioletnie) ..... 16
Wykres 4. Bezrobocie rejestrowane i stopa bezrobocia (w końcu roku) w Polsce w latach 2001-2006 ............................................................ 17
Wykres 5. Zharmonizowana stopa bezrobocia w krajach UE-27 w 2006 r., przeciętnie w roku (w %) .................................................................... 19
Wykres 6. Wskaźniki wydajności pracy i zatrudnienia na tle PKB per capita w latach 1997-2005 w wybranych krajach (w relacji EU-25=100) ...... 21
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
174
Wykres 7. PKB na 1 mieszkańca w latach 1995-2004 w stosunku do UE27=100 ..................................................................................... 25
Wykres 8. Dekompozycja PKB na cztery czynniki w Polsce dla lat 1999-2004, wpływ poszczególnych komponentów na wielkość PKB ................... 30
Wykres 9. Wydatki zrealizowane w ramach kontraktów w okresie 2001-2006 (w mln zł) .......................................................................... 88
Wykres 10. Udział środków przeznaczonych na inwestycje wieloletnie w całkowitych wydatkach w ramach kontraktów w skali kraju w poszczególnych edycjach kontraktów ........................................... 97
Wykres 11. Wielkość wydatków ogółem z Phare w przeliczeniu na mieszkańca oraz jego struktura w podziale na województwa .............................. 106
Wykres 12. Struktura środków Phare CBC 1994-2003 według obszaru wsparcia ........................................................................................... 110
Wykres 13. Wielkość wydatkowanych środków Phare CBC w latach 1994-2003 (mln euro) ......................................................................................... 110
Wykres 14. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności .................................. 124
Wykres 15. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w zł .................................. 126
Wykres 16. Wartość dofi nansowania na mieszkańca w ramach Funduszu Spójności i wybranych programów w zł ........................................... 129
Wykres 17. Struktura udzielonego dofi nansowania z UE wg grup interwencji ... 132
Wykres 18. Struktura dofi nansowania UE według benefi cjentów ....................... 139
Wykres 19. Przeznaczenie pomocy publicznej w 2006 r..................................... 150
175
Spis wykresów
Wykaz skrótów:
B+R – badania i rozwój
BIZ – bezpośrednie inwestycje zagraniczne
EFOGiR – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej
EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
EFS – Europejski Fundusz Społeczny
GDDKiA – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad
GUS - Główny Urząd Statystyczny
ISPA – (Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) Instrument Przedakce-
syjnej Polityki Strukturalnej
IW – Inicjatywy Wspólnotowe
IW EQUAL – Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL
IW INTERREG - Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG
IZ PWW – Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty
JST – Jednostka Samorządu Terytorialnego
KPZK – Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
MF – Ministerstwo Finansów
MG – Ministerstwo Gospodarki
MPiPS – Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
MSP – małe i średnie przedsiębiorstwa
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
176
MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
NGOs – (Non-Governmental Organizations) organizacje pozarządowe
NPR – Narodowy Plan Rozwoju
NSRR – Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001 – 2006
NTS – Jednostki Terytorialne do Celów Statystycznych
PAO – (Project Authorising Offi cer) Pełnomocnik ds. Realizacji Programu - przedsta-
wiciel administracji rządowej wyznaczony dla każdego programu Phare za-
twierdzający decyzje kluczowe dla realizacji programu w zakresie fi nansów,
umów, kontraktów itd.
PARP – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości
Phare – (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring of their Economies)
Program realizowany w celu udzielania materialnej pomocy państwom kandy-
dującym do Wspólnot Europejskich
Phare CBC – (Phare Cross Border Cooperation) Program Współpracy Przygranicznej
Phare SSG – Program Phare Spójność Społeczno – Gospodarcza
PO PT - Program Operacyjny Pomoc Techniczna
Program Małopolski - Zintegrowany program łagodzenia skutków restrukturyzacji
górnictwa, hutnictwa oraz wielkiej syntezy chemicznej na tere-
nie województwa małopolskiego
Program Śląski - Program łagodzenia w regionie śląskim skutków restrukturyzacji
zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego
PWW – Podstawy Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006
SAPARD – (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development)
Przedakcesyjny Instrument Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich
177
Wykaz skrótów
SIMIK – System Informatycznego Monitoringu i Kontroli Finansowej Funduszy Struk-
turalnych i Funduszy Spójności
SPO – Sektorowe Programy Operacyjne
SPO ROL – Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sek-
tora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich
SPO RYBY - Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb
SPO RZL – Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich
SPO Transport - Sektorowy Program Operacyjny Transport
SPO WKP – Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsię-
biorstw
SRK – Strategia Rozwoju Kraju
SSE – Specjalne Strefy Ekonomiczne
WUP – Wojewódzki Urząd Pracy
WWPWPP – Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej Phare
ZPORR – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
178
Spis źródeł:
Analiza realizacji kontraktów wojewódzkich 2005-2006, 2007, Ministerstwo Rozwoju Regio-
nalnego, Warszawa
Brzozowy A., Guzek K., 2005, Analiza porównawcza Założeń aktualizacji strategii rozwoju
województw, Ministerstwo Gospodarki i Pracy
Gęsicka G., 2006, Kontrakty wojewódzkie – instrumenty rządowej polityki regionalnej
w systemie wdrażania nowej polityki spójności, [w:] Okres Programowania 2007-2013. Eks-
pertyzy. Tom I, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa
Gorzelak G., Jałowiecki B., 2002, Strategie rozwoju regionalnego województw: analiza
problemowa, ocena, Warszawa
Gorzelak G., Tucholska A. (red.), 2007, Rozwój, region, przestrzeń, MRR i Centrum Europej-
skich Studiów Regionalnych i Lokalnych UW, Warszawa
Grosse T. (red.), 2004, Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut
Spraw Publicznych, Warszawa
Grosse T., 2004, Ocena systemu polityki regionalnej w Polsce. Wyzwania i zagrożenia dla
uczestnictwa w nowej polityce spójności w teorii i praktyce [w:] Grosse T. (red.), Polska wo-
bec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa
179
Wykaz skrótów
Grosse T., 2007, Model polityki regionalnej w Polsce i jego implementacja w latach 2001-2006,
ekspertyza MRR, Warszawa
Growing Regions, growing Europe. Fourth report on economic and social cohesion, 2007,
European Commission
Haber A., Witowski W. (red.), 2005, Phare Spójność Społeczno - Gospodarcza. Podsumo-
wanie Programu, PARP i MRR
Izdebski H., Kulesza M., 1998, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, LIBER, Warszawa
Kalinowski T. (red.), 2006, Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów Polski
2006, ekspertyza MRR, Gdańsk
Kryńska E. (red.), 2000, Polskie Specjalne Strefy Ekonomiczne, Euroreg, Wydawnictwo Na-
ukowe Scholar, Warszawa
Łaźniewska E., 2007, Analiza przyczyn i skutków zmian strukturalnych oraz w poziomie
rozwoju w przekroju regionalnym Polski w latach 1999-2005, ekspertyza MRR, Warszawa
Misiąg W., Tomalak M., 2007, Przepływy fi nansowe między Polską i budżetem Unii Europej-
skiej oraz krajowe wydatki strukturalne w latach 2004–2005, ekspertyza MRR, Warszawa
Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006, Ministerstwo Rozwoju Regionalne-
go i Budownictwa, Warszawa
RAPORT O ROZWOJU I POLITYCE REGIONALNEJ
180
Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,
Warszawa
Ocena postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, 2007, MRR, Warszawa
Ocena rządowych dokumentów strategicznych przyjętych w latach 1989-2006, 2007, Mini-
sterstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa
Okres Programowania 2007-2013. Ekspertyzy. Tom I, 2006, Ministerstwo Rozwoju Regio-
nalnego, Warszawa
Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B. (red.), 2003, System fi nansowy w Polsce, Wydawni-
ctwo Naukowe PWN, Warszawa
Raport o polityce regionalnej, 2004, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa
Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 r., UOKiK, gru-
dzień 2006 r.
Rocznik Statystyczny RP, 2006, GUS, Warszawa
Rudzka-Lorentz C., 2003, System fi nansowy jednostek samorządu terytorialnego [w:] Pie-
trzak B., Polański Z., Woźniak B. (red.), System fi nansowy w Polsce, Wydawnictwo Nauko-
we PWN, Warszawa
181
Spis źródeł
Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, 2003, MGPiPS, Warszawa
Specjalne strefy ekonomiczne na koniec 2005 r., MGiP, Warszawa, http://www.mgip.gov.
pl/Przedsiebiorcy/Specjalne+strefy+ekonomiczne/
Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, MRR, Warszawa, dokument przyjęty przez Radę Mini-
strów w dniu 29.11.2006 r.
Szlachta J., Zaleski J. (red.), 2004, Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej
w Polsce, Samorząd Terytorialny, nr 1-2, s. 53
Toczyski W., 2007, Realizacja kontraktów wojewódzkich w latach 2001-2006 w opinii samo-
rządów regionalnych. Raport z badań, ekspertyza MRR, Warszawa