Download - POLÍCIA ESTADUAL: A UNIFICAÇÃO COMO MODELO MAIS ADEQUADO PARA A ATIVIDADE DE SEGURANÇA PÚBLICA
FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ
UNIVERSIDADE DE FORTALEZA – UNIFOR
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS – CCJ
Curso de Direito
POLÍCIA ESTADUAL: A UNIFICAÇÃO COMO MODELO
MAIS ADEQUADO PARA A ATIVIDADE DE SEGURANÇA
PÚBLICA
Alexsandro de Castro Lima
Matr. 622431-8
Fortaleza-CE
Junho, 2011
ALEXSANDRO DE CASTRO LIMA
POLÍCIA ESTADUAL: A UNIFICAÇÃO COMO MODELO
MAIS ADEQUADO PARA A ATIVIDADE DE SEGURANÇA
PÚBLICA
Monografia apresentada como
exigência parcial para a obtenção
do grau de bacharel em Direito,
sob a orientação de conteúdo do
Professor José Armando da Costa
Júnior e orientação metodológica
da Professora Simone Trindade da
Cunha.
Fortaleza-Ceará
2011
ALEXSANDRO DE CASTRO LIMA
POLÍCIA ESTADUAL: A UNIFICAÇÃO COMO MODELO
MAIS ADEQUADO PARA A ATIVIDADE DE SEGURANÇA
PÚBLICA
Monografia apresentada à banca
examinadora e à Coordenação do
Curso de Direito do Centro de
Ciências Jurídicas da Universidade
de Fortaleza, adequada e aprovada
para suprir exigência parcial
inerente à obtenção do grau de
bacharel em Direito, em
conformidade com os normativos
do MEC, regulamentada pela Res.
nº R028/99 da Universidade de
Fortaleza.
Fortaleza (CE), 03 de junho de 2011.
José Armando da Costa Júnior, Ms.
Prof. Orientador da Universidade de Fortaleza
Liana Ximenes Mourão, Ms.
Prof.ª Examinadora da Universidade de Fortaleza
Marcelo Lopes Barroso, Ms.
Prof. Examinador da Universidade de Fortaleza
Simone Trindade da Cunha, Dra.
Prof.ª Orientadora de Metodologia
Prof.ª Núbia Maria Garcia Bastos, Ms.
Supervisora de Monografia
Coordenação do Curso de Direito
Dedico a Deus, aos meus Pais e a
minha Companheira, que me
apoiaram e me incentivaram a
continuar lutando, mesmo nos
momentos difíceis da minha vida.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus por ter me abençoado durante essa longa jornada
acadêmica, me auxiliando nos momentos difíceis e me dando forças para vencer as
dificuldades que surgiram durante esse difícil percurso. E ainda, por me mostrar que na vida
tudo é possível, basta acreditar.
Aos meus pais Antonio Correia Lima e Maria Humbelina de Castro Lima, que apesar
das dificuldades financeiras, souberam criar os filhos, sempre lhes ensinando que a educação,
a ética, a honestidade, o amor e o trabalho são os caminhos que devem ser seguidos nessa
vida.
A minha companheira Lourdite Magalhães de Sá, que me acompanha desde o início
dessa trajetória. E que, mesmo passando por problemas de saúde, sempre me tratou com
respeito e amor.
Ao meu tio José Aldir de Castro (in memorian), pelo exemplo de luta e perseverança.
Aos meus tios José George de Castro, Gecicleida Alves de Castro, Vicente Pinheiro
Filho e Balbina de Castro Pinheiro, que sempre depositaram em mim muita confiança e me
incentivaram a crescer profissionalmente.
Ao meu irmão, tios, primos, sobrinho e afilhados pela força e incentivo que me
deram.
Aos meus verdadeiros amigos, que conquistei na Polícia Militar, na Polícia Civil, na
faculdade e aqueles amigos de infância, pois todos tiveram uma parcela de contribuição para a
realização desse feito.
Ao professor José Armando da Costa Júnior, um homem grande de coração e
iluminado por Deus, que apareceu no meu caminho em um dos momentos mais difíceis da
minha vida me ajudando e me ofertando a oportunidade de crescimento no âmbito jurídico.
À professora Simone Trindade da Cunha, pela paciência durante a construção desse
trabalho científico.
Aos professores Marcelo Lopes Barroso e Liana Ximenes Mourão, que gentilmente
aceitaram o convite para participar da banca examinadora.
Aos demais professores do Curso de Direito da Universidade de Fortaleza, por terem
contribuído para a minha formação acadêmica.
Aos funcionários desta instituição, por toda a presteza e profissionalismo
dispensados para a solução dos problemas extraclasse.
A todos aqueles que, de forma direta ou indireta, contribuíram para a consumação
deste trabalho e formação deste acadêmico, meus sinceros agradecimentos.
RESUMO
Este trabalho propõe a unificação das polícias estaduais como o modelo mais adequado para a
realidade brasileira. Abordamos desde a origem das polícias no mundo até a sua atual
estrutura no Brasil. Descrevemos o modelo policial dicotômico, tecemos algumas críticas,
buscando-se descobrir os reais motivos de sua criação. Expomos a falência do atual modelo
de segurança pública consagrado na Constituição Federal de 1988, principalmente no que se
refere aos Estados e ao Distrito Federal. Criticamos a submissão das Polícias Militares ao
Exército e a permanência do militarismo nas instituições responsáveis pelo serviço de
segurança pública. Procuramos mostrar que esse modelo policial não consegue mais suprir as
necessidades atuais da sociedade, tornando-se inócuo na guerra contra a violência.
Pretendemos criar um modelo policial que trabalhe a serviço da sociedade, buscando manter a
paz social e garantir a ordem pública, atuando com eficiência mesmo após a consumação do
crime. Diante de tanta ineficiência por parte das polícias civis e militares, propõe-se a criação
da Polícia Estadual, que atuará em ciclo completo de polícia, realizando tanto o serviço
preventivo como o repressivo. Para tanto, se faz necessária uma mudança considerável na
Carta Magna de 1988, que será realizada através de Emenda Constitucional. O tema
unificação não é um tema novo, já vem sendo discutido desde o ano de 1995, mas por conta
do descontrole da violência essa discussão voltou à tona como a esperança de um futuro
melhor no campo da segurança pública. Atualmente, existem várias Propostas de Emenda à
Constituição, algumas sugerem a extinção do atual modelo policial e outras tentam efetivar a
unificação das polícias. Procura-se, com base na PEC nº430 de 2009, elaborar um modelo
prático e eficiente, expondo uma nova estrutura organizacional baseada na hierarquia e na
disciplina, de caráter civil, estruturada em carreira e dividida em Departamentos. O modelo
proposto, além de satisfazer as necessidades da sociedade contemporânea, busca valorizar os
verdadeiros heróis que atuam nessa área tão complexa, que é a da segurança pública. Este
trabalho científico pretende difundir no campo acadêmico a problemática enfrentada
atualmente pelas organizações policiais e mostrar a solução encontrada para resolver tanto
esses problemas internos, como combater de forma eficaz o problema da violência, com ações
conjuntas entre a Polícia Estadual e os órgãos responsáveis pela promoção social.
Palavras-chave: Polícia. Estado. Unificação das Polícias. Segurança Pública. Violência.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
1 POLÍCIA: CONCEITO 11
1.1 Origem histórica 12
1.2 Modelos policiais adotados em outros países 13
1.3 Histórico da polícia no Brasil 17
2 O ATUAL MODELO DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL 24
2.1 Polícia Federal 26
2.2 Polícia Rodoviária Federal 26
2.3 Polícia Ferroviária Federal 27
2.4 Polícias Civis 28
2.5 Polícias Militares 30
3 O PROCESSO DE UNIFICAÇÃO E A CRIAÇÃO DA POLÍCIA ESTADUAL 36
3.1 A unificação das polícias 36
3.2 Situação dos Bombeiros Militares 41
3.3 Propostas de Emenda a Constituição Relacionadas com a unificação 42
3.4 Estrutura da Polícia Estadual 43
CONCLUSÃO 51
REFERÊNCIAS 53
APÊNDICE 67
ANEXO 76
INTRODUÇÃO
Quando se fala em segurança pública, logo vem à cabeça a insegurança, ou seja, tem-se
o pensamento direcionado para o aumento incontrolável da criminalidade. Todos os dias as
pessoas são informadas, através dos meios de comunicação, do acontecimento de uma série de
crimes, tais como: homicídios, roubos, furtos, tráfico de entorpecentes e muitos outros.
A situação de descontrole que se está passando hoje se dá por consequência da ausência
do Estado, que durante décadas não deu a devida atenção para a área da Segurança Pública, e,
agora, a população é vítima desse descaso.
A violência se origina da falta de investimentos em educação, em moradia, em
qualificação profissional e em segurança pública. Por consequência, da falta de atenção nesses
campos, o Direito Penal acabou perdendo o seu caráter preventivo, e o Estado pressionado
pela sociedade, tenta resolver o problema criado por ele mesmo, através de políticas
repressivas com o uso da força policial. E o pior, o governo continua pensando que essa é a
melhor solução para a resolução do problema, mas na verdade esse método gera apenas
efeitos paliativos, não diminuindo em nada as estatísticas da violência no Brasil, pelo
contrário, essa política só tem aumentado o número de presos nas cadeias.
Diante dessa grave situação, o tema violência tornou-se bastante discutido nas
Academias, buscando-se uma solução eficaz para o problema. Com isso, surgiram as
seguintes soluções: i) diminuição da maioridade penal; ii) adoção da pena da morte e da
prisão perpetua; iii) já a grande maioria defende uma reformulação nos meios sociais,
educacionais e no campo da segurança pública.
Concorda-se com a terceira corrente, pois entende-se que o problema da violência não é
tão simples como se parece e deve ser combatido em sua raiz, ou seja, nos fatores que dão
origem à violência.
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Com certeza, se o Estado realizasse políticas eficientes direcionadas para os campos
educacionais e sociais, certamente as desigualdades sociais existentes no país seriam
disseminadas e, dificilmente, a força policial seria utilizada com habitualidade. Como se pode
perceber, o problema da violência no Brasil só será resolvido se forem realizadas ações
conjuntas.
A polícia sempre deverá ser o terceiro setor a atuar, ou seja, ela irá apoiar os setores de
educação e de políticas sociais. Mas, para que as ações policiais sejam eficientes, essa
instituição terá que passar por uma série de mudanças estruturais.
A presente pesquisa justifica-se pela necessidade da implantação urgente de um
moderno e eficaz sistema de segurança pública, capaz de suprir as necessidades oriundas do
avanço da sociedade brasileira.
O objetivo geral é abordar as causas que têm influenciado consideravelmente no
aumento da violência no Brasil. Já os objetivos específicos buscam: i) realizar uma análise da
realidade atual do sistema de segurança pública no país; ii) identificar as mudanças que
devem ser realizadas dentro da estrutura policial e realizar sugestões; iii) gerar soluções
capazes de combater o aumento da violência no Brasil e melhorar a atuação dos órgãos
policiais estaduais.
A metodologia baseou-se num estudo descritivo-analítico, desenvolvido através de
pesquisas bibliográficas mediante explicações embasadas em trabalhos publicados sob a
forma de livros, revistas, artigos, enfim, publicações especializadas, imprensa escrita e dados
oficiais publicados na internet. Quanto à abordagem é qualitativa, buscando-se a apreciação
da atual situação da segurança pública nos Estados.
O trabalho encontra-se organizado em quatro capítulos, seu desenvolvimento buscou
detalhar aos leitores a real situação em que se encontra o setor da segurança pública no Brasil,
expondo os problemas e sugerindo as soluções.
No primeiro capítulo, descreveu-se o significado do termo polícia, o seu surgimento, o
seu desenvolvimento histórico, e por último, expomos os modelos policiais existentes no
mundo e a sua atual formação.
O segundo capítulo, relata o nascimento da organização policial no Brasil, a real
finalidade do seu surgimento, a existência de conflitos internos na instituição, a separação das
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funções judiciais e policiais, o nascimento do modelo policial denominado de dicotômico, o
surgimento da figura do delegado de polícia e as suas competências, e, ainda, a ingerência
política exercida sobre as polícias. Vale salientar o breve estudo realizado sobre o tratamento
dado às polícias pelas Constituições e por outras Leis Infraconstitucionais.
O terceiro capítulo mostra a origem do termo segurança pública, fazendo um estudo
analítico sobre o sistema de segurança interna adotada pela Constituição Federal de 1988.
Essa análise inicia-se no Preâmbulo, passando pelos Direitos Fundamentais e Sociais, até se
chegar ao Capítulo específico, mais precisamente ao artigo 144 da Carta Magna. De forma
didática, expõem-se os órgãos constitucionalmente incumbidos de realizar o serviço de
segurança pública no país. Como o nosso tema está ligado diretamente à unificação das
Polícias Civis e Militares dos Estados e do Distrito Federal, realizar-se-á um estudo mais
apurado dessas duas instituições, expondo as suas origens, competências e as suas formas de
atuação. Se expôs para a sociedade os constantes conflitos existentes entre os membros das
duas instituições estaduais, como também critica-se de forma excessiva a manutenção do
militarismo nas Polícias Militares e a sua submissão ao Exército.
Finalmente, o quarto e último capítulo traz ao conhecimento do público o que será a
unificação das polícias, desde o seu conceito até a implantação da Polícia Estadual no Brasil.
Destaca-se o sucesso desse modelo policial de ciclo completo em outros países, e, ainda,
descreve-se os benefícios da sua implantação no Brasil. Traz-se a tona o fracasso da tentativa
de implantação do modelo denominado de “integração”. Relatam-se os malefícios causados
pela existência de duas polícias com atuação num mesmo espaço geográfico. Constrói-se,
também, com base em Propostas de Emenda à Constituição e na experiência de oito anos
desenvolvendo atividades tanto na Polícia Militar como na Polícia Civil do Estado do Ceará,
uma estrutura policial nova, dinâmica e adequada, tratando sobre os novos cargos, o período
das promoções, a formação dos membros, as competências e a criação dos Departamentos.
Todas essas propostas apresentadas nessa pesquisa irão agradar tanto aos profissionais da
segurança pública como os membros da sociedade.
1 POLÍCIA
O termo polícia é de origem grega, politéia, que significa “governo de uma cidade,
administração, forma de governo”, e passou para o latim, polítia, com o mesmo sentido.
Portanto, polícia na noção grego-latina tem o significado de “governo civil, governo de uma
cidade ou governo da pólis”. (LEAL, 1942, p. 80 apud ROCHA, 1991, p. 2)
Para Moraes (1986, p. 09-10 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 12), o termo polícia
representa o “conjunto de leis ou regras impostas ao cidadão, com o fim de assegurar a moral,
a ordem e a segurança pública”, ou seja, aquelas regras objetivando “fazer reinar a ordem, a
tranquilidade e a segurança do grupo social”.
Atualmente, quando se fala em polícia, se leva a pensar em crimes, prisões, fiscalização,
órgãos pertencentes ao Estado, segurança pública e uma série de outros significados.
Realmente, o termo polícia está relacionado a todos esses pensamentos, pois, ela é o órgão
utilizado pelo ente estatal para garantir a ordem pública e os bons costumes, visando o bem-
estar coletivo e individual e buscando garantir a propriedade e os direitos dos cidadãos. Em
uma visão mais crítica, também, é o meio utilizado pelo poder público para tentar corrigir os
seus próprios erros e controlar o povo.
Está-se passando por um período de desenvolvimento e mudanças, a sociedade percebeu
que um dos elementos que faz parte do Estado é o povo e descobriu o poder que tem, com
isso, começaram a cobrar do Poder Público o cumprimento das suas obrigações e uma
melhoria na prestação dos serviços públicos essenciais (saúde, educação e segurança).
Diante da grave situação em que se encontra o setor da segurança pública, se faz
necessário a reestruturação e modernização dos órgãos responsáveis pela manutenção da
ordem pública e pela paz social. Pensando nisso e percebendo a necessidade de mudanças na
atual estrutura da segurança pública no Brasil, demonstrar-se-á um modelo eficiente e
moderno, que será o resultado da fusão das Polícias Civis e Militares, sendo denominada de
Polícia Estadual.
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1.1 Origem histórica
Historicamente, nos grandes impérios como Pérsia, Babilônia, Egito e Roma as leis
eram ditadas pelos que detinham o poder, sendo impostas à força por alguns estrangeiros que
serviam por dinheiro (mercenários), sendo eles responsáveis pela realização das prisões e pela
imposição dos castigos às pessoas do povo tidas como infratores. Conforme o
desenvolvimento natural das civilizações, a justiça, a segurança e a ordem passaram a ser
administradas pelo Estado, tendo a polícia se tornado uma subdivisão do Poder Público.
(HARRISON, 1955, p. 11 apud ROCHA, 1991, p. 3)
As primeiras medidas policiais adotadas em lei foram realizadas pelos Egípcios e pelos
Hebreus. Já a primeira organização policial que se tem notícia foi criada em Roma pelo
Imperador Augusto, no ano 63 a.C. (ROCHA, 1991, p. 3)
Com relação ao surgimento da polícia, afirma o jurista e doutrinador Fernando Costa
Tourinho Filho (2007, p. 192 apud LIMA, 2010, p. 12):
A Polícia, com o sentido que hoje se lhe empresta – órgão do Estado incumbido de
manter a ordem e a tranquilidade públicas -, surgiu, ao que parece, na Velha Roma.
À noite os larápios, aproveitando a falta de iluminação, assaltam a velha urbes, e
seus crimes ficavam impunes, porque não eram descobertos. Para evitar essa
situação, criaram os romanos um corpo de soldados que, além das funções de
bombeiros, exerciam as de vigilantes noturnos, impedindo, assim, a consumação dos
crimes.
A Teoria da polícia era, “O homem vivo, ativo e produtivo é cuidado pela polícia”, pois
”o homem é o verdadeiro objeto da polícia; a polícia permite aos homens sobreviver, viver e
melhorar”. (BERGES, 1988, p. 324 apud SANTOS, 1997, p. 155-167)
Na idade média, as guardas eram mantidas e organizadas pelos Reis nas cidades e pelos
Senhores Feudais nas zonas rurais.
Durante os séculos XVIII e XIX o vocábulo polícia era usado para designar a
administração interna do Estado; com o passar do tempo foi adquirindo um sentido particular
e passou a figurar a ação do governo no exercício da sua missão de proteção da ordem
jurídica, assegurando a paz pública e a proteção da sociedade contra as transgressões e
prejuízos. (ANDRADE, 1958, p. 48 apud ROCHA, 1991, p. 2)
Em 1327, Paris formou uma força policial com a finalidade de manter a ordem social
interior. No século XVIII, o monarca absolutista Luiz XIV de Bourbon, instituiu como
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funções da polícia assegurar a segurança da cidade, lutar contra a delinquência e a
criminalidade, proteger a população contra os acidentes e as epidemias e cuidar da
subsistência da cidade. Existem notícias que ele dispunha de algumas pessoas denominadas de
inspetores e agentes que tinham como função lhe repassar informações sobre a conduta das
pessoas. Somente em 1720, Paris conseguiu organizar uma força policial, sendo a primeira
cidade europeia a realizar esse feito, os integrantes desse órgão eram conhecidos como
Gerdames, sendo essa nomenclatura conservada até os dias atuais. (ROCHA, 1991, p. 3)
Observa-se num primeiro momento que, a polícia surgiu da necessidade de proteção dos
bens das pessoas, pois, com o aumento da população e com o desenvolvimento das
civilizações, foram sendo geradas riquezas que despertavam os interesses dos ladrões. Mas,
esse não era o único motivo para a criação de uma força policial, como se verá mais adiante,
existiam, também, interesses políticos envolvidos.
1.2 Modelos policiais adotados em outros países
Na França, a polícia tornou-se uma organização que tinha como finalidade obrigar o
cumprimento da lei, prevenir e reprimir as infrações penais cometidas, buscando a garantia da
ordem pública e a paz coletiva. No ano de 1796 foram instituídos o Ministério da Polícia
Geral da República e a Chefia da Polícia Judiciária. Atualmente, existem duas forças
policiais: a Polícia Nacional (organizada em 1966 e formada por elementos da Prefeitura da
Polícia de Paris e da Sûreté Nacionale, fundidas em um só órgão) e a Guarda Nacional ou
Gendarmerie Nationale (corporação fardada). Possui um contingente total de
aproximadamente 220.000 (duzentos e vinte mil) agentes subordinados diretamente ao Poder
Executivo. A Polícia Nacional é uma organização policial de estatuto civil ligada diretamente ao
Ministério do Interior encarregada do ciclo completo de polícia nas zonas urbanas e nas comunas
com população superior a 10.000 (dez mil) habitantes. Já a Guarda Nacional é uma instituição de
caráter militar, ligada ao Ministério da Defesa, possui em seus quadros 90.000 (noventa mil)
gerdames, diferentemente da Polícia Nacional, realiza o policiamento nas zonas rurais e
periurbanas. A Guarda Nacional tem um caráter polivalente, atua tanto no policiamento ostensivo
com realiza os trabalhos de polícia judiciária. (RONDON FILHO, 2003, p. 39, on line)
A Inglaterra possui 43 forças policiais, que desempenham suas atividades nas
províncias, sendo dirigidas por um Chief Constable ou Sheriff, indicado por um conselho
local de administração e nomeado pelo Ministério do Interior. Em Londres o patrulhamento é
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realizado pela Polícia Metropolitana denominada Scotland Yard, que foi criada em 1829 e o
seu chefe é nomeado pela Coroa. O sistema é descentralizado e as polícias não possuem
nenhuma vinculação hierárquica com o poder central, sendo cada autoridade local responsável
por uma unidade especializada de investigadores chamada de Criminal Investigation
Departament. Aqui também se realiza o chamado ciclo completo de polícia. (MONET, 2001
apud RONDON FILHO, 2003, p. 43, on line)
A Itália conta com uma Polícia Federal militarizada e responsável por realizar o
policiamento ostensivo, as atividades de polícia judiciária e controlar os distúrbios civis. A
divisão se dá da seguinte forma: Polícia Civil (composta por bacharéis em Direito e com os
cargos de comissários, questores, inspetores-chefes e chefe de polícia); Guardia de Pubblica
Sicurezza; Corpo dei Carabinieri e Guardia de Finanza. (ROCHA, 1991, p. 4 e RONDON
FILHO, 2003, p. 44, on line)
Na Alemanha, a polícia tem a seguinte organização: länder (força provincial);
Bundeskriminalamt (Bureau Federal de Polícia Criminal); Bundesgrenznschutz (Força
Nacional de Polícia de Fronteira); e a Bereitschafts polizei (Polícia de Emergência).
Na Holanda, cada município tem a sua força de segurança que desempenha tanto as
atividades de polícia ostensiva, como também as de polícia judiciária ou criminal. São
dirigidas pelo Burgomestre.
Na Noruega, Dinamarca e Finlândia as polícias são nacionais e mantêm o serviço
policial centralizado. Nesses países, as polícias desempenham o ciclo completo de polícia,
sendo responsáveis pelo policiamento ostensivo e pelo judiciário. (RONDON FILHO, 2003,
p. 44, on line)
Nos Estados Unidos, existem os órgãos policiais locais exercidos pelos Sheriffs, que
atuam nas zonas rurais, e as forças policiais de cada cidade grande, que são dirigidas pelos
Chefes de Polícia (subordinados aos prefeitos). Na esfera federal, existe o Departamento de
Justiça (Department of Justice), que é o órgão superior responsável pela segurança nacional
contra ameaças externas e internas, tendo sido criado em 1870. É composto pelas seguintes
instituições: Agência de controle de álcool, tabaco e explosivos; Agência de assistência
judiciária; Bureau de Investigação Federal (FBI); Bureau Federal de Prisões (BOP); Divisão
Antitruste; Divisão civil; Divisão de direitos humanos; Divisão criminal; Gabinete do
Procurador-Geral; Gabinete de desenvolvimento da capacidade comunitária; INTERPOL;
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Programa de recuperação de ativos; Polícia de Combate às Drogas (DEA); Serviços de
orientação da comunidade; U.S. Attorneys; US Marshals; U.S. Secret Service, entre outros.
(ROCHA, 1991, p. 6)
O sistema policial espanhol é composto por duas forças policiais a nível nacional,
ambas sendo subordinadas ao Ministério do Interior, chefiadas por uma Direção Geral de
Polícia e Guarda Civil. O Corpo Nacional de Polícia é uma tropa armada de natureza civil que
exerce sua atividade nas capitais de provinciais, nos municípios e em outros núcleos urbanos
determinados pelo Governo e com uma população não inferior a 30 mil habitantes. Já a
Guarda Civil é uma instituição armada de natureza militar e tem competência no resto do
território espanhol e no seu mar territorial; atua conforme determinação do Ministro do
Interior, exercendo funções policiais ou realizando missões de caráter militar voltada contra
ameaças externas. As Unidades de Polícia Judiciária Espanhola são compostas por integrantes do
Corpo Nacional de Polícia e da Guarda Civil que investigam os delitos, visando à identificação
dos autores e suas prisões, atuando em ciclo completo de polícia. (GOBIERNO DE LA
ESPAÑA, on line e RONDON FILHO, 2003, p. 42, on line)
Em Portugal, existiam os Quadrilheiros, que eram policiais responsáveis pela
manutenção da ordem nas quadras; em 1780 mudou seu nome para Intendência Geral de
Polícia da Corte. Mas, em 1867 passou a se chamar Polícia Civil, sendo reorganizada em
1922 e se subdividiu-se em Polícia de Segurança Pública (corpo fardado, ostensivo e de
natureza civil) e Polícia Judiciária (também de natureza civil, mas, encarregada pela formação
da culpa e apuração dos delitos).
No Japão, desde 1954, existe um único efetivo policial subordinado à Comissão
Nacional de Segurança (CNS), a qual é formada por cinco membros do gabinete do primeiro
ministro. Sua força policial é uma das mais bem equipadas do mundo. (LIMA, 2010, p. 30)
Na Bélgica existiam três tipos policiais distintos em todos os aspectos. Eram eles: a
Gendameire Nationale (subordinada aos Ministérios da Justiça, da Defesa e do Interior. Após
1992 tornou-se uma força policial de natureza civil e de caráter federal); a Polícia Judiciária
(de âmbito nacional e dependente do Ministério Público); e os Corpos de Polícias Comunais
(atuavam nas áreas das comunas e subordinavam-se as autoridades comunais). Em 1996,
verificou-se que na atividade policial belga existia uma aspecto negativo, que era a rivalidade
existente entre os diferentes órgãos policiais, trazendo prejuízos as atividades de segurança
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pública. Dois anos depois, iniciou-se a criação de um Sistema de Polícia Integrado, sendo
estruturado em níveis Federal e Local, atuando de forma integrada. A Polícia Local, formada
por um efetivo de aproximadamente 33.000 (trinta e três mil) policiais, exercendo as funções
de polícia administrativa e judiciária, podendo, ainda, participar em operações de caráter
federal. Já a Polícia Federal, composta por aproximadamente 10.000 (dez mil) integrantes,
tem atuação restrita, de acordo como os princípios da especialidade e da subsidiariedade,
dando apoio às Polícias Locais quando requisitada e fornecendo estrutura e meios especiais de
acordo com a gravidade da operação. Essa mudança acabou com o antigo modelo, que
permitia a atuação de diversas polícias em um mesmo espaço geográfico.
Percebe-se que, nos países mais desenvolvidos, as funções de polícia judiciária e de
polícia ostensiva são atribuídas a um só órgão. Isso ocorreu porque os especialistas e os
profissionais da área da segurança perceberam que a atuação de duas polícias em um mesmo
espaço geográfico causa rivalidade entre os membros das corporações, dificulta a elucidação
de crimes e contribui de forma negativa nas atividades de policiamento ostensivo,
consequentemente, causando enormes prejuízos à sociedade.
Sobre o modelo policial em que há uma divisão de competências, modelo esse adotado
pelo Brasil, Costa (2003 apud RONDON FILHO, 2003, p. 44, on line), afirma que:
[...] essa divisão de funções tem sido apontada como um dos principais problemas
para melhorar o controle social e proteger o cidadão. Nem sempre as duas polícias se
comunicam, trocam informações e são comuns os conflitos de competências entre
elas nas suas respectivas áreas de jurisdição. Em países como a Inglaterra, Estados
Unidos, Suécia, Japão, Itália, Espanha, Portugal, Argentina, Uruguai, as duas
funções são executadas pela mesma polícia dentro de um determinado espaço
geográfico.
Percebe-se que mesmo em países que adotam os modelos dual ou pluralista, em que
mais de uma polícia ocupa uma determinada circunscrição, é exercido o ciclo completo, ou
seja, as forças policiais realizam desde a prevenção até a identificação do autor do crime.
Existem também países que adotam o modelo monista, em que apenas uma polícia atua
em um determinado espaço geográfico. Sobre esse modelo, descreve Monet (2001, p. 95 apud
FIGUEIREDO, 2009, p. 57):
Os modelos policiais monistas, ou seja, aqueles em que somente uma força policial
cobre todo o território, não são raros de serem encontrados, como exemplo podem
ser citados: o Siri Lanka, Cingapura, Israel, Hungria, Polônia, Dinamarca, Grécia,
Suécia, Islândia, Noruega, Finlândia. Vários fatores contribuem para que exista uma
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polícia única, tais como: nível de criminalidade reduzido, tamanho do território,
população pouco numerosa.
Nesses países, por adotarem um modelo policial único, a polícia desempenha o já citado
ciclo completo.
Importante frisarmos que, mesmo em sistemas policiais diferentes, a adoção do ciclo
completo de polícia trouxe ótimos resultados no campo da Segurança Pública, mas, o ideal
para o Brasil seria a criação de uma única Polícia Estadual, pois se tornaria bem mais fácil a
implantação e a execução desse modelo completo.
Com a criação de uma única polícia no âmbito estadual, acabariam os conflitos
existentes entre os agentes de segurança pública, haveria uma continuidade na apuração dos
crimes, ocorreria uma troca de informações mais eficiente, dentre outros benefícios.
Com a implantação da unificação, continuariam existindo a Polícia Federal, a
Rodoviária Federal e a Ferroviária Federal. Mas surgiria a Polícia Estadual, que seria fruto da
união das Polícias Civis e Militares.
Portanto, já está mais do que na hora da criação de um modelo policial eficiente, que
trabalhe desde a prevenção do crime até a sua elucidação. A sociedade está em constante
desenvolvimento, devendo os serviços públicos acompanhar essas mudanças para se adequar
às novas necessidades.
1.3 Histórico da polícia no Brasil
A polícia brasileira nasceu baseada no modelo português, não diferente dos outros
países. Aqui no Brasil, a polícia também surgiu com a finalidade principal de garantir a
manutenção do poder político, buscando controlar as revoltas e protestos dos escravos e das
classes perigosas (classes populares), somente em segundo plano ela servia para manter a paz,
a ordem e garantir a propriedade dos cidadãos. A polícia funcionava como uma barreira física
entre os ditos “bons” e “maus” da sociedade. (BENGOCHEIA e outros, 2004, p. 122)
No período colonial, a principal função realizada pela polícia era proteger as terras
recém-conquistadas, através do patrulhamento marítimo. Em 1533, houve a necessidade de se
estender o patrulhamento até as capitanias hereditárias, por conta das ameaças internas e
externas. (COSTA, 2003, p. 100 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 25)
18
Em 1549, o Governador-Geral Tomé de Souza, que tinha competência sobre os poderes
Legislativo e Judiciário, criou o cargo de Ouvidor Geral, que era ligado a este último poder, e
ainda tentou por diversas vezes se criar uma polícia iniciante. Já em 1565, com a fundação da
cidade se São Sebastião do Rio de Janeiro, Estácio de Sá criou uma polícia rudimentar com a
função de garantir os interesses de uma minoria (oligarquia). Somente em 1626, nessa mesma
cidade, importou-se de Portugal o modelo de polícia denominado “quadrilheiros”, para
realizar o policiamento da cidade, essa foi a primeira organização com feições policiais, sendo
o seu contingente formado, inicialmente, por dezesseis homens. Eles exerciam desde a
emissão de passaportes até a fiscalização de embarcações e veículos. Eles eram auxiliados por
um alcaide, um praticante, dez meirinhos e um escrivão. Além desses, eram arrolados pelos
juízes e vereadores, grupos de vinte cidadãos para servirem durante um período de três anos
em quadrilha. Para garantir o controle social, esse modelo policial agia com técnicas
rudimentares e bastante arbitrárias. (GIULIAN, 2002, p. 38 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 25)
Com a vinda da família real no ano de 1808, D. João VI criou a Intendência Geral de
Polícia da Corte e do Estado do Brasil, visando criar uma polícia eficiente, mas também com
o intuito de se preservar contra agitadores franceses e espiões, tratava-se na verdade de um
corpo policial político com a finalidade de amparar a corte e repassar informações sobre o
povo. A Intendência tinha amplos poderes, ela era responsável pelo abastecimento da cidade e
pelo andamento das obras públicas. Como polícia, esse órgão tinha uma função judiciária e
comandava todos os órgãos policiais do Brasil. (COSTA, 2005, p. 98 apud FIGUEIREDO,
2009, p. 26)
Sobre a origem histórica dos Códigos e das suas contribuições para a origem das
polícias urbanas no Brasil, Pinho (1957, p. 3 apud ROCHA, 1991, p. 34) afirma que:
No início vigoraram as Ordenações Afonsinas e Manuelinas. Em 1603 iniciou-se a
vigência das Ordenações Filipinas, prolongando-se por mais de três séculos. O Livro
V dessas Ordenações enumerava os crimes e as penas e dispunha sobre a forma do
processo de apuração. Essas leis tiveram importância extraordinária para a vida
jurídica do Brasil, sendo interessante observar-se que Portugal foi o primeiro país da
Europa a possuir um Código completo dispondo sobre quase todas as matérias de
administração de um Estado: as Ordenações Afonsinas.
As Ordenações Filipinas deram os primeiros passos para a criação e
desenvolvimento de polícias urbanas no Brasil ao disporem sobre o serviço gratuito
de polícia, exercido pelos moradores organizados por quadras ou quarteirões e
controlados primeiro pelos alcaides e depois pelos juízes.
19
O Intendente Geral executava as funções de justiça, de governo e de administração
interna. Ele criou e organizou a Guarda Real da Polícia da Corte, que era uma força policial
que atuava em tempo integral e tinha uma formação militar. Era subordinada à Intendência
Geral, devendo manter a ordem pública e ir à busca de criminosos. (FREITAS, 2008, p. 33-34
apud FIGUEIREDO, 2009, p. 27)
Mesmo com a Proclamação da Independência no ano de 1822, ainda não existia uma
definição quanto à competência da polícia, pois se confundia segurança pública com
segurança do país.
Em agosto de 1831, foi criada a Guarda Nacional, que era uma força paramilitar, tendo
como finalidades defender a Constituição, a liberdade, a Independência e a integridade do
Império; ela foi considerada a principal força policial. Destinava-se tanto ao combate militar
propriamente dito, como também ao controle de distúrbios internos. Era composta por
cidadãos eleitores com renda anual superior a 200 mil réis, nas grandes cidades, e 100 mil réis
nas demais regiões, estando esses requisitos expressos na Constituição de 1824.
(DANNEMANN, on line)
A Guarda Nacional tinha um efetivo inicial de aproximadamente 30 mil homens. Ao
passar dos anos, teve o seu efetivo reduzido para 10 mil homens, isso se deu por conta de uma
série de descontentamentos e crises internas. (MARIANO, 2004, p. 19-20 apud
FIGUEIREDO, 2009, p. 27)
Percebe-se que o descontentamento por parte dos integrantes das próprias instituições
policiais não é um fato atual, mas, sim, existente desde o início da polícia no Brasil; essa
revolta interna quase levou a antiga Guarda Nacional à falência.
A Carta Magna de 1824 também, criou a figura do Juiz de Paz, só sendo regulamentado
por lei em 1827. Foi instituído um Juiz de Paz, tendo competências Jurisdicionais e policiais
em cada distrito, cabendo a ele solucionar as lides cíveis existentes entre os moradores,
efetuar ações com o fim de evitar aglomerações desordeiras, prender criminosos e outras
funções necessárias para a manutenção da ordem. Determinava, ainda, a condução dos autores
de delitos até a sua presença para proceder ao interrogatório, realizava a formação do corpo de
delito e no caso da confirmação da autoria delitiva ordenava a prisão do autor e o seu
encaminhamento até o Juiz Criminal. Para facilitar a atuação dos Juízes de Paz e assegurar a
20
efetivação de suas ordens, as cidades foram divididas em quarteirões, sendo designado para
cada um desses locais um oficial de quarteirão. (FREITAS, 2008, p. 35)
Com a promulgação do Código de Processo Criminal de Primeira Instância em 29 de
novembro de 1831, foi realizada a organização do judiciário e a feição do processo. A justiça
tinha um caráter municipalista, em cada distrito havia um Juiz de Paz, que era auxiliado por
oficiais de justiça e inspetores de quarteirão, existiam ainda um Juiz Municipal e um Juiz de
Direito, sendo este último o chefe da polícia. Os juízes municipais eram nomeados pelo
Presidente da Província e tinham competências policiais dentro de sua jurisdição. Já os Juízes
de Direito (bacharéis em Direito com prática forense) eram nomeados pelo Imperador. No
campo processual, os Juízes de Paz deveriam proceder à formação da culpa mediante a
materialidade e autoria do delito, feito por meio de um procedimento denominado sumário de
culpa. (FREITAS, 2008, p. 36-39)
Várias revoltas ocorridas entre 1830 e 1840, acompanhadas de fortes inquietações
políticas, colocaram em xeque a eficácia do sistema municipalista. Diante dessa situação, foi
promulgada a Lei 261, de 3 de dezembro de 1841, e o Decreto 120, de 31 de janeiro de 1842,
consequências de uma reação monárquico-conservadora. Essas leis ocasionaram uma grande
reforma no Código de Processo Criminal. A polícia foi modificada criando-se a figura do
Delegado de Polícia e lhe foi repassada as funções antes realizadas pelo Juiz de Paz. Houve,
também, a transferência da justiça das Câmaras Municipais para o Poder Central. (FREITAS,
2008, p. 40-41).
O Decreto 120, também conhecido como Regulamento 120, dispôs sobre as funções e
as competências das Polícias, dividindo-as em administrativa e judiciária. (MORAES, 2000,
p. 6 apud PINHEIRO, 2003, p. 216)
À Polícia Judiciária caberia a expedição de mandados de busca e apreensão, o
julgamento de crimes, a realização do exame de corpo de delito e a efetuação da prisão dos
denunciados. O sumário de culpa foi substituído pela pronúncia, sendo este ato presidido pelo
Delegado de Polícia, que era obrigado a remeter o processo ao Juiz Municipal para a análise
da manutenção ou não da decisão. (FREITAS, 2008, p. 42)
21
A Lei 2.033/71, regulada pelo Decreto nº 4.824/71, instituiu o Inquérito Policial e
transferiu dos Delegados para os Juízes Municipais e de Direito a competência para a
formação da culpa. Separou-se justiça de polícia. (FREITAS, 2008, p. 43)
Por conta dos conflitos internos e externos existentes no Brasil durante o Período
Imperial, a força policial exercia tanto a defesa interna com a externa, atuando em conjunto
com o Exército Brasileiro. (MARCINEIRO e PACHECO, 2005, p. 29 apud FIGUEIREDO,
2009, p. 30)
O policiamento ostensivo era feito por instituições militares, tendo as suas bases
denominadas de quartéis, estruturada conforme as regras das Forças Armadas e tendo como
Princípios basilares a hierarquia e a disciplina. (MARIANO, 2004, p. 22 apud FIGUEIREDO,
2009, p. 31)
Com a Abolição da Escravatura em 13 de maio de1888, foi inserida na sociedade uma
grande quantidade de escravos sem nenhuma perspectiva social ou econômica. Com o
acúmulo de muitas pessoas nas cidades gerou-se uma situação de desconforto e insegurança.
Diante da grande variedade de problemas gerados pelo choque de diferentes culturas, a única
solução para diminuir os inúmeros conflitos foi a atuação das forças policiais, que em muitos
casos apenas mediavam os embates. (SALEM, 2007, p. 105-106 apud FIGUEIREDO, 2009,
p. 31)
Com a Proclamação da República, estabelecida pelo Decreto nº 1 de 15 de novembro de
1889, foi repassado aos governos estaduais o dever de manter a segurança pública e garantir
os direitos dos cidadãos. (MARCINEIRO e PACHECO, 2005, p. 29 apud FIGUEIREDO,
2009, p. 31)
Acredita-se que as obrigações expressas no Decreto nº 1 tinham apenas uma função
simbólica, pois a polícia visava realizar apenas à proteção de uma pequena classe dominante.
Sobre a criação da polícia no Brasil e a sua forma de atuação, afirmam BENGOCHEA e
outros (2004, p. 121):
A polícia representa o resultado da correlação de forças políticas existente na própria
sociedade. No Brasil, a polícia foi criada no século XVIII, para atender a um modelo
de sociedade extremamente autocrático, autoritário e dirigido por uma pequena
classe dominante. A polícia foi desenvolvida para proteger essa pequena classe
dominante, da grande classe de excluídos, sendo que foi nessa perspectiva seu
22
desenvolvimento histórico. Uma polícia para servir de barreira física entre os ditos
„bons‟ e „maus‟ da sociedade. Uma polícia que precisava somente de vigor físico e
da coragem inconsequente; uma polícia que atuava com grande influência de
estigmas e de preconceitos.
No Período Republicano, as pessoas ingressavam na polícia com a pretensão de seguir
ou manter uma carreira política, isso se dava por conta dos poderes que eram conferidos à
polícia.
Os Juízes de Direito passaram a exercer as funções de Chefes de Polícia, os bacharéis
exerciam as funções de Delegados, já os cabos eleitorais executavam as funções de inspetores
e agentes de segurança pública, havendo uma busca incessante pelo poder através de meios
arbitrários.
Os quadros policiais eram politizados, isso dificultava a execução de projetos voltados à
melhoria da instituição. O que se percebe através da análise histórica é que desde o seu início
a polícia sofre ingerência política.
A Constituição de 1891 atribuiu aos estados-membros a competência para legislar em
matéria processual, sendo esse sistema denominado de pluralista; com isso, eles criaram os
seus próprios Códigos de Processo Penal. Nem todos os estados-membros usufruíram dessa
autonomia, alguns continuaram adotando o Código de Processo Criminal de Primeira
Instância. Somente em 1934 foi reestabelecida a unidade processual, sendo a União o único
ente competente para legislar em matéria processual. (FREITAS, 2008, p. 44-45 apud
FIGUEIREDO, 2009, p. 32)
O sistema policial existente no Período Imperial deixou várias características no sistema
de segurança pública atual, como por exemplo, o modelo dual ou de ciclo incompleto, em que
duas polícias atuam no mesmo espaço geográfico, uma depende do trabalho da outra.
Em 1941, entrou em vigência o Decreto-lei 3.689 (Código de Processo Penal), que
manteve a apuração prévia das infrações por parte da polícia judiciária através do Inquérito
Policial.
As instituições policiais começaram a atuar de uma forma mais profissional utilizando-
se das Teorias de Lombroso sobre o estudo da criminalidade. Foram criados o Instituto
Médico Legal, o Instituto de Identificação e Estatística, a Polícia Marítima e a Guarda Civil.
(SALEM, 2007, p. 95 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 32)
23
Aqui se pode perceber o avanço dado pela polícia, pois ela começou a realizar os seus
trabalhos baseando-se em técnicas científicas. Mesmo assim, a polícia da República Velha
continuou sendo subserviente as elites.
Com o nascimento da Carta Magna de 1988, foi instituído o Estado Democrático de
Direito, que passou a tratar todos os cidadãos de forma igualitária, assegurando-lhes uma
gama de direitos e lhes garantindo o Contraditório e a Ampla Defesa. Surgiram vários
mecanismos que possibilitaram a fiscalização e o controle da atividade policial por meio de
outros órgãos e segmentos da sociedade, tais como: o Ministério Público, a Ordem dos
Advogados do Brasil, as sociedades de Direitos Humanos, dentre outros. (SALEM, 2007, p.
95 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 32)
A Constituição de 1988 atribuiu a competência privativa da União para legislar sobre
direito processual, adotou o sistema policial descentralizado, erigindo em órgãos
constitucionais à Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal,
Polícias Civis, Polícias Militares e Corpo de Bombeiros e ainda permitiu aos municípios
constituírem as suas próprias guardas municipais.
2 O ATUAL MODELO DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
O campo da segurança pública é um dos mais importantes de um Estado Democrático
de Direito. O Poder Constituinte preocupou-se tanto com o tema que no Preâmbulo da
Constituição Federal de 1988 lhe atribuiu o status de valor supremo de uma sociedade. Se não
vejamos:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício
dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida,
na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,
promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (grifo nosso)
Estando, também, expresso nos artigos 5º e 6º da CF/88, que tratam, respectivamente,
dos Direitos Fundamentais e dos Direitos Sociais, in verbis:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade [...]
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (grifo nosso)
Com relação ao tratamento dado pela Carta Maior ao campo da segurança, Souza (2008,
p. 10 apud LIMA, 2010, p. 23) cita em sua obra o entendimento de Valter Foleto Santim,
acerca do tema segurança pública:
O termo „segurança‟ constante do preâmbulo e dos arts. 5º, caput, e 6º da
Constituição Federal, deve ser interpretado como relativo à segurança pública,
predominantemente de caráter difuso, que visa tutelar a manutenção da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144), componente
importante para a proteção da dignidade da pessoa humana.
A respeito da origem e do significado dos adjetivos público e seguro, descreve Ferreira
(1986, p. 1414 e 1563 apud LIMA, 2010, p. 22):
[...] a origem e o significado dos adjetivos „público‟ e „seguro‟. A saber: „O adjetivo
„público‟ provém do latim publicu, significando pertencente, relativo ou destinado
ao povo. O segundo, „provém do latim securu, que significa livre de perigo, livre de
25
risco, protegido, acautelado, garantido, dando origem ao substantivo segurança que
denota o estado, a qualidade ou a condição de seguro.‟
A Secretaria Nacional de Segurança Pública, órgão pertencente ao Ministério da Justiça,
define segurança pública como:
Uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo,
realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando
manifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou potenciais, garantindo o
exercício pleno da cidadania nos limites da lei. (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, on
line)
Maria Helena Diniz (1998, p. 278 apud LIMA, 2010, p. 22), através de uma visão
jurídica, conceitua segurança, como: “[...] segurança também significa a situação do que se
acha seguro, protegido ou o que torna algo livre de perigo.”
Já José Afonso da Silva (1997, p. 709 apud LIMA, 2010, p. 22) entende que: “[...] o
substantivo segurança, considerando o adjetivo que o qualifica (jurídica, social, nacional e
pública), pode ter diferentes significados, mas assume o sentido geral de garantia, proteção e
estabilidade de situação ou pessoa.”
A Constituição Federal de 1988 descreveu a estrutura da segurança pública no Capítulo
III, art. 144 e incisos. Vejamos o que dispõe o artigo:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
A Carta Magna, além, de listar os órgãos responsáveis pelo exercício da segurança
interna do país, deixou bem claro que a segurança pública é uma obrigação pertinente ao
Estado e um direito que deve ser garantido ao povo.
Santin (2004, p. 99 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 42), ao analisar de uma forma mais
apurada o artigo 144 da Constituição Federal de 1988, afirma o seguinte: “[...] nota-se que as
funções policiais de segurança pública são de prevenção, de repressão, de investigação, de
fronteiras e de polícia judiciária”.
26
Concorda-se com o posicionamento de Santin, mas defende-se que uma só instituição é
capaz de realizar as atividades preventivas, repressivas e investigativas, pois, a atuação de
mais de uma organização policial em um determinado espaço geográfico causa inúmeros
problemas que afetam diretamente ao campo da segurança pública.
Como o nosso objetivo neste trabalho é a unificação das polícias civis e militares,
faremos apenas uma breve explanação acerca das outras forças policiais.
2.1 Polícia Federal
A Polícia Federal foi originada da transformação da Polícia Civil do Distrito Federal em
Departamento da Polícia Federal, através do Decreto nº 6.378/44, e posteriormente, teve a sua
competência alterada pelo Decreto nº 9.353/46. A Lei nº 4.483/64 reorganizou o antigo
Departamento Federal de Segurança Pública e conferiu-lhe a característica de órgão policial
federal. (ROCHA, 1991, p. 12)
O Grupo Policial Federal, constituído de servidores policiais que optaram pela
mudança, passou a funcionar subordinado ao Ministério da Justiça.
A Constituição de 1967 atribuiu como competência da União organizar e manter a
Polícia Federal.
O §1, incisos I a V do artigo 144 da CF/88, instituiu a Polícia Federal como órgão
permanente, estruturado em carreira, sendo competente para: a) apurar infrações penais contra
a ordem política e social em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas
entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha
repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo a lei; b)
prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas
áreas de competência; c) exercer as funções de polícia marítima, aérea e de fronteiras; e d)
exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
2.2 Polícia Rodoviária Federal
Foi criada em 1928 pelo Decreto 18.323, com a denominação de Polícia das Estradas de
Rodagem, tinha as funções de garantir a segurança do trânsito e realizar a sinalização nas
rodovias existentes no território nacional. A corporação só foi organizada em 1935, mas após
27
o ano de 1939 mudou a sua nomenclatura de Polícia das Estradas para Polícia de Tráfego.
(ROCHA, 1991, p. 23)
O primeiro posto policial foi instalado em 1943 no Paraná, com a finalidade de
fiscalizar as rodovias que estavam em construção. Com a ampliação das obras de construção
das rodovias, foram instalados novos postos em outras regiões do país. Em 1945, através do
Decreto 8.463, ocorreu novamente uma mudança na denominação do órgão que passou a se
chamar Polícia Rodoviária Federal. Em 1986, tentaram desvincular do DNER a Polícia
Rodoviária Federal, que era subordinada ao Ministério dos Transportes, devendo ela fazer
parte do Ministério da Justiça, mas isso não se efetivou. Somente com a Promulgação da
Carta Magna de 1988, a Polícia Rodoviária Federal adquiriu o mesmo status dos demais
órgãos integrantes do sistema de segurança pública, estando disciplinada no §2º do artigo 144.
Já no ano seguinte, o Decreto 18.323/28 criou o Departamento de Polícia Rodoviária Federal,
definindo a sua natureza, finalidade e competências, dispondo também sobre a organização, o
regime jurídico e outras providências. (ROCHA, 1991, p. 25)
À Polícia Rodoviária Federal compete o policiamento ostensivo e a fiscalização das
rodovias federais. Devendo zelar pelo Patrimônio Público, a seguranças dos usuários e o livre
trânsito.
2.3 Polícia Ferroviária Federal
Em 1835, o governo autorizou a construção e exploração dos caminhos de ferro no
Brasil. Mas a primeira ferrovia só foi inaugurada em 1854, sendo denominada Estrada de
Ferro Petrópolis, a partir desse momento, começou-se a expansão das estradas de ferro no
país. (ROCHA, 1991, p. 30)
A Polícia Ferroviária Federal é uma corporação fardada e armada, foi organizada para
realizar o policiamento interno das estradas de ferro e de suas dependências. Foi a primeira
polícia especializada do país, originada pelo Decreto nº 641 de 26 de junho de 1852, assinado
pelo imperador Dom Pedro II, e inicialmente foi denominada de Polícia dos Caminhos de
Ferro. (WIKIPÉDIA)
Segundo Rocha (1991, p. 30-31), em 1922 o extinto Ministério da Guerra e Comissão
Militar de Rede ficou responsável pela organização e orientação dos corpos policiais dentro
das estradas de ferro.
28
A Lei Maior de 1988 em seu artigo 144, §3º, erigiu a Polícia Ferroviária Federal em
órgão permanente, estruturado em carreira e destinado, na forma da lei, ao patrulhamento
ostensivo das ferrovias federais.
A Lei 8.028, de 12 de abril de 1990, vinculou a Polícia Ferroviária Federal ao
Ministério da Justiça. Conforme dicção do artigo 19:
Art. 19. Os assuntos que constituem área de competência de cada Ministério Civil
são os seguintes:
I - Ministério da Justiça:
[...]
b) segurança pública, Polícia Federal, Rodoviária e Ferroviária Federal e do Distrito
Federal;
Atualmente, a Polícia Ferroviária encontra-se sucateada e com um efetivo de
aproximadamente 1.200 homens, que são responsáveis pela fiscalização de 26 mil
quilômetros de malha ferroviária.
Com os investimentos que serão aplicados nos meios de transporte público por conta
dos eventos esportivos que se iniciarão nos próximos anos, principalmente na construção e
reestruturação dos metrôs, esperamos que haja investimentos voltados para a melhoria e
ampliação dos quadros da Polícia Ferroviária Federal.
2.4 Polícias Civis
Em capítulos anteriores falamos da origem histórica das polícias no Brasil, portanto,
trataremos da Polícia Civil após a vigência da atual Carta Política de 1988.
A Constituição Federal de 1988 dispõe que, às polícias civis, dirigidas por Delegados de
polícia de carreira, incubem as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
ressalvadas as competências da União e as das autoridades militares. Vejamos o §4º do artigo
144:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
§ 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem,
ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de
infrações penais, exceto as militares.
29
A Polícia Judiciária de cada Unidade da Federação, baseada na hierarquia e na
disciplina, incube assim exercer em todo o seu território o policiamento civil, as atribuições
de polícia judiciária e as atividades técnico-científicas e administrativas conexas. Ela atua de
forma repressiva, agindo após o cometimento do crime. Importante ressaltar que, em alguns
Estados da Federação, os institutos de Criminalística e de Medicina Legal (conhecidos como
polícia científica) foram desvinculados da Polícia Civil, sendo transformados em instituições
independentes, mas continuam subordinados as Secretarias de Segurança Pública dos Estados.
Os Estados e o Distrito Federal são responsáveis pela organização e o funcionamento
das polícias civis e militares, através de leis específicas de cada órgão. Por disposição do
artigo 21, XIV da Constituição Federal, compete à União: “Organizar e manter a polícia civil,
a polícia militar e o corpo de bombeiros do Distrito Federal, bem como prestar assistência
financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo
próprio.” (LIMA, 2010, p. 25)
A Polícia Civil é responsável pela realização das investigações e elucidação dos crimes,
através do Inquérito Policial, dando subsídios para que o Estado possa exercer o jus puniendi.
Ressalvadas as infrações penais militares.
Sobre o Inquérito Policial, a Lei nº 2.033/71 (regulamentada pelo Decreto nº 4.824/71),
em seu artigo 42, dispõe: “O Inquérito Policial consiste em todas as diligências necessárias
para o descobrimento dos fatos criminosos, de suas circunstâncias e de seus autores e
cúmplices, devendo ser reduzido a instrumento escrito”.
Com relação à competência para a realização do Inquérito Policial, assim ordena o
artigo 4º do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal): “A
polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas
circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria. (Redação dada
pela Lei nº 9.043, de 9.5.1995)”.
Podemos entender como Autoridade Policial a figura do Delegado, já as circunscrições
são chamadas de Distritos ou Delegacias. Em alguns Estados, existem Delegacias
especializadas que atuam na apuração de infrações penais específicas, geralmente apuram
crimes de maior vulto, como homicídios, tráfico de drogas, sequestros, roubos de veículos e
cargas, estelionato, violência doméstica e outros. (MELIN JUNIOR, 2002, p. 83)
30
Atualmente, as Polícias Civis são subordinadas aos Governadores e estão vinculadas às
Secretarias de Segurança Pública dos Estados-membros. Ela é dirigida por um Delegado de
Carreira, nomeado pelo representante do Poder Executivo Estadual. Adotam um estatuto
semelhante ao dos Servidores Públicos Estaduais, sendo garantido aos policiais civis o direito
de greve e a sindicalização.
Um fato interessante e que merece destaque é que as polícias civis estão subordinadas
administrativamente ao Poder Executivo, mas seus serviços são realizados e direcionados ao
Poder Judiciário. Diante dessa situação, não sabemos os motivos alegados pelo Estado para
não reconhecer a atividade desempenhada pelos policiais civis, como atividades de carreira
jurídica.
Mesmo com o passar dos anos e com as mudanças ocorridas na sociedade atual, a
Polícia Civil continua com a mesma estrutura e características dos períodos Imperial e
Republicano. A única mudança significativa foi o ingresso através de concurso público.
2.5 Polícias Militares
Com relação à origem da Polícia Militar, descrevem Marcineiro e Pacheco (2005, p. 27
apud FIGUEIREDO, 2009, p. 34), que: “O embrião da Polícia Militar no Brasil se deu com a
vinda da família real em 1808 [...]”
A partir de 1920, os governos estaduais passaram a serem responsáveis pelas Forças
Públicas (Polícias Militares), aos poucos vão se adotando regulamentos baseados na
legislação aplicada ao Exército. De acordo com Marcineiro e Pacheco (2005, p. 30 apud
FIGUEIREDO, 2009, p. 34), essa semelhança das forças de segurança interna com a força de
guerra, se deu por conta: “dos constantes apoios que a Polícia Militar prestava à Força
Armada contra os levantes internos e externos”.
Durante o Período Republicano, foram firmados vários acordos entre a União e os
Estados, colocando as Forças Públicas como força reserva do Exército. Esse apoio dado ao
órgão federal acabava confundindo as competências dos órgãos estatais, pois as Forças
Públicas passaram a realizar a defesa territorial durante o período dos conflitos e só exerciam
a atividade de segurança pública nos intervalos das guerras. Nesse período o que realmente
existiam eram exércitos estaduais.
31
Em 1934, a Constituição declara as Forças Pública como forças auxiliares do Exército.
Conforme dispunha o art.5º, XIX, a União tinha competência privativa para legislar sobre a
organização, instrução, justiça, convocação e garantia das forças policiais dos Estados. Essa
subordinação das forças estaduais ao Exército tinha a finalidade de manter o controle do
poderio bélico e impedir que os Estados se revoltassem contra o Poder Central.
(MARCINEIRO e PACHECO, 2005, p. 31 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 35)
Percebe-se que o motivo dessa vinculação era, tão somente, a manutenção do poder
político; em momento algum, visou-se garantir a segurança da população.
Com a Constituição de 1946, as Forças Públicas passaram a se chamar Polícias
Militares, mas foi mantido o seu status de força auxiliar do Exército.
Durante o Período Militar, por conta da agitação política e social, as Polícias foram
utilizadas para controlar e combater os revolucionários. Nessa época, as forças policiais eram
comandadas por oficiais do Exército, havendo um controle das forças estaduais pela União, e
consequentemente, restringia-se o poder dos governadores. (FIGUEIREDO, 2009, p. 36)
Podemos observar que a implantação da militarização em um órgão responsável pela
atividade de segurança interna só tinha como finalidade a manutenção do controle dos Estados
por parte da União, o interesse era somente esse.
Com a Constituição Federal de 1988, ocorreu uma melhor organização e distribuição de
competências dos órgãos responsáveis pela segurança pública. Dentre as instituições
expressas no art.144, está a Polícia Militar. Vejamos o que dispõe o art.144, V, §§ 5º e 6º:
Art.144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.
[...]
§ 5.º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública;
[...]
§ 6.º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e
reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
A Polícia Militar (polícia ostensiva) ficou responsável pelo “antes” e pelo “durante”, ou
seja, mostra-se presente para evitar a prática de infrações e garantir a ordem pública.
32
Os policiais militares se enquadram na categoria de militares estaduais, sendo pautados
na hierarquia e na disciplina, podendo ser ocupante de um Posto ou de uma Graduação.
O Posto é o grau hierárquico dos oficiais, concedido pelo Governador do Estado. Já a
Graduação é o grau hierárquico das Praças, concedido pelo Comandante Geral da Polícia
Militar.
Com relação aos níveis hierárquicos na instituição militar, Giulian (2002, p. 44 apud
FIGUEIREDO, 2009, p. 45) cita na seguinte sequência: “Soldado, Cabo, 3º Sargento, 2º
Sargento, 1º Sargento, Subtenente, Aspirante a Oficial, 2º Tenente, 1º Tenente, Capitão,
Major, Tenente- Coronel e Coronel de Polícia Militar”. No entanto, alguns Estados não
possuem essa mesma sequência, pois existem graduações que podem ter sido abolidas, temos
como exemplo a Polícia Militar do Ceará que em seu estatuto aboliu as graduações de 3º e 2º
Sargento. Mas essas diferenças não influenciam de forma alguma no objeto de estudo do
presente trabalho.
A forma de atuação se dá através dos Batalhões, que se subdividem em Companhias,
que são responsáveis pelo policiamento em determinado espaço territorial. Mais uma vez,
podemos observar que, essa estrutura é a mesma adotada pelo Exército. (MELIN JUNIOR,
2002, p. 88)
O ingresso na instituição se dá por meio de concurso público. As Polícias Militares
estão subordinadas diretamente às Secretarias de Segurança Pública dos Estados, sendo
comandadas pelo Comandante Geral, nomeado pelo Governador e, ocupante do posto de
Coronel.
Ainda, realizando uma análise mais apurada do art. 144, percebemos que o §6º, as
Polícias Militares ainda continuam subordinadas ao Exército. Senão vejamos:
§ 6.º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e
reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (grifo nosso)
A colocação das Polícias Militares estaduais como forças auxiliares e reserva do
Exército não tem nenhuma importância para a atividade de segurança pública. Esse trecho foi
totalmente copiado da Constituição de 1934. Na prática a militarização das forças policiais
não influencia de forma alguma na melhoria da prestação do serviço de segurança pública.
Isso foi apenas um meio que a União achou para exercer o controle sobre os Estados.
33
Essa submissão da PM ao Exército fere, totalmente, a autonomia dos Estados e o
Princípio da não intervenção da União nos Estados disposto no art. 34 da Constituição
Federal. Pois ao mesmo tempo em que se subordinam as Polícias Militares aos Governadores,
também ocorre uma submissão delas a um órgão da União, ou seja, há uma interferência da
União no Estado.
A única hipótese autorizativa de intervenção da União nos Estados, com relação ao
campo da Segurança Pública, será no caso de grave comprometimento da ordem pública.
Conforme disposição do art. 34, III da nossa Carta Maior:
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
[...]
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
Na verdade existe uma contradição expressa na própria Constituição Federal de 1988,
esperamos que os legisladores possam consertar esse erro que talvez tenha sido cometido por
pressão dos militares que não se conformavam com a queda do regime ditatorial.
Essa subserviência é alvo de inúmeras críticas, principalmente porque cabe à polícia
proteger os cidadãos; já a força federal cabe a proteção da soberania e o combate as ameaças
externas. Como se vê, são funções totalmente distintas. Sobre o assunto, opina Bicudo (2000
apud FIGUEIREDO, 2009, p. 60):
O artigo 144, §§ 4º, 5º e 6º da Constituição Federal institucionalizou o modelo
imposto pelo decreto 1.072, de 30 de dezembro de 1969, que extinguiu as guardas
civis em todo o país, anexando-as às força militares estaduais existentes, então
chamadas genericamente de „Forças Públicas‟.
A partir daí, criadas as Polícias Militares, sujeitas em sua organização,
planejamento, armamento e comando à Inspetoria das Polícias Militares, órgão do
Estado Maior do Exército, atuaram decididamente na luta contra quantos,
pessoalmente ou participando de organizações extralegais, se opunham à ditadura
militar e almejavam uma opção democrática para o Brasil. A Polícia Militar,
treinada e organizada para o combate a essas pessoas ou grupos, constituía uma
polícia do Estado, na defesa da chamada segurança nacional, segundo a concepção
imposta pelos embates entre EUA e União Soviética às ditaduras que se foram
instituindo na América Latina sob inspiração norte-americana, qualificada pela
oposição Leste/Oeste. À medida que o país foi democratizando-se, as Polícias
Militares guardaram, contudo, sua qualificação estritamente militar. E o Congresso
Constitucional, eleito em 1986, não soube inovar e institucionalizou as corporações
militares dos estados como um dos organismos responsáveis pelo policiamento
preventivo; e fez mais, pois manteve um sistema judiciário corporativo, responsável,
em larga medida, pela impunidade que ainda acoroçoa a violência que deles emana
na sua atuação enquanto polícia ostensiva.
Sob esse aspecto, os constituintes de 1986 não quiseram ou, provavelmente, não
puderam enfrentar o desafio de desmontar por inteiro os fundamentos de uma
ditadura que então se desfazia. Ao invés, consolidaram a existência de uma Polícia
Militar autoritária e arbitrária, cuja atuação contava com a complacência de uma
justiça corporativa que tornava impunes as violações das normas de direitos
34
humanos contempladas, explicitamente, no pórtico da Constituição promulgada em
1988, como o fundamento mesmo do Estado Democrático de Direito.
Com uma análise superficial do texto, observa-se que houve, por parte do Poder
Constituinte, certo receio em realizar o desmonte total das estruturas existentes no período
ditatorial.
Já Figueiredo (2009, p. 60) ao analisar o texto de Hélio Bicudo, percebe que a função da
Polícia Militar era garantir a manutenção do regime vigente:
[...] percebe-se que durante o período militar a Polícia Militar teve como função
principal garantir a segurança nacional, coibindo qualquer manifestação que fosse de
encontro ao regime vigente. Porém, atualmente se está num período democrático,
não justificando mais a permanência de uma Polícia Militar nos moldes do antigo
regime.
Concorda-se plenamente com o posicionamento de Bicudo, mas existe uma grande
resistência quanto ao processo de desmilitarização, principalmente por parte de alguns oficiais
da Polícia Militar, alegando que, caso a militarização seja extirpada das forças policias, o caos
irá prosperar, mas de forma alguma isso irá ocorrer. Nenhum caos irá surgir, pois a hierarquia
e a disciplina continuarão como alicerces fundamentais das polícias. Como se observa, não
existe nenhuma justificativa plausível para a manutenção do militarismo nos órgãos que
desempenham a atividade de segurança pública.
A resistência dos oficiais ao processo de modernização da polícia se dá porque alguns
usam do „poder‟ ou do „status‟ para garantirem interesses particulares, e caso se efetive a
desmilitarização, eles não mais poderão obrigar os seus subordinados a realizarem atividades
alheias à função policial.
Importante destacar que a estrutura e os regulamentos aplicados nas PM‟s, são os
mesmos aplicados ao Exército. Existe uma série de normas que atualmente não se adequam
mais a atividade de segurança pública, nem tampouco ao Regime Democrático.
Não sabemos os motivos dessa imitação, mas defendemos que não mais é cabível que
uma instituição responsável pelo exercício da segurança pública use a mesma estrutura de
uma organização que tem como especialidade o combate em tempos de guerra.
A polícia deve ser treinada para prender e manter a ordem interna através de métodos
não letais, já o Exército é treinado para matar.
35
Vale destacar que um fato que revolta a maioria dos integrantes das PM‟s, é a forma
desigual como são tratados os militares estaduais, que não dispõe dos mesmos direitos
assegurados aos demais servidores civis dos Estados. Como exemplo tem-se a proibição à
greve e à sindicalização.
Estamos convictos que a militarização das polícias não deve mais prosperar, estando
esse modelo totalmente ultrapassado. As polícias não mais servem ao Exército, e, ainda, os
Estados dispõem de autonomia perante a União.
3 O PROCESSO DE UNIFICAÇÃO E A CRIAÇÃO DA POLÍCIA
ESTADUAL
Ao se realizar uma breve explanação histórica e estrutural dos modelos policiais
adotados no Brasil e no mundo, busca-se demonstrar a real finalidade da criação das Polícias
Civis e Militares, bem como mostrar a atual situação em que se encontram essas forças
estaduais, responsáveis pelo exercício da atividade de segurança pública nos Estados. Ao
longo desse capítulo, será apresentado como se realizará o processo de unificação, como
ficará a estrutura da Polícia Estadual e, também, de forma sucinta como ficarão os Bombeiros
Militares.
Como se trata de um tema novo há uma escassez de obras literárias e jurídicas que
tratam especificamente sobre o assunto. Diante desse obstáculo, o presente trabalho, em sua
grande parte, buscou amparo em artigos científicos, na interpretação de Leis, em propostas de
Emenda a Constituição, e, principalmente, na visão do autor que é policial militar e atua há
mais de oito anos na atividade de segurança pública.
3.1 A unificação das polícias
Segundo Ferreira (2004, p. 801), a palavra unificar significa “tornar-se um ou uno;
reunir-se em um só todo”, já o termo unificação, significa “ato ou efeito de unificar”.
A unificação policial será a fusão das Polícias Civis e Militares, dando origem à Polícia
Estadual, essa mudança ocorrerá somente no âmbito dos Estados e no Distrito Federal, não
interferindo na atual estrutura das polícias da União.
Como já afirmamos anteriormente, o atual modelo policial no Brasil não mais tem
surtido efeito, existindo, atualmente, uma disputa nociva entre os integrantes das duas
instituições estaduais, tem-se uma imensa distância organizacional gerando ineficiência e
causando uma série de prejuízos à sociedade. Com relação aos malefícios gerados pelo
sistema dicotômico, descreve Melim Junior (2002, p. 212):
37
[...] dicotomia, no qual as polícias são totalmente dissociadas, constituindo
corporações totalmente distintas, com missões distintas, formações distintas e
objetivos distintos, com o mesmo objeto porém, dentro do mesmo campo de
execuções que é a manutenção da ordem pública, num mesmo nível de governo, sem
trocas de informações, dados, ou meios, com grande probabilidade de conflitos de
atribuições geradas por competições entre seus membros para tentar alcançar o
objeto em comum.
Esses conflitos são gerados pelo atravessamento de funções quando do cumprimento
das atribuições do ciclo de polícia, que é dividido entre as duas polícias.
As atividades das polícias militar e civil não são tão diferentes e nem tão distantes que
necessitem de organizações diferentes, mesmo assim, o Brasil adota o modelo dicotômico,
não se sabendo por qual motivo.
A manutenção de duas polícias num mesmo território, além de causar problemas
operacionais e estruturais, aumenta consideravelmente o custo do Estado com a manutenção
do serviço de Segurança Pública. Com relação aos custos desembolsados pelo Estado para
manter as duas instituições, entende Silva Filho (1998 apud FIGUEIREDO, 2009, p. 62), que:
A duplicidade de instituições policiais demanda gastos extraordinários com custeios
e investimentos também duplicados com equipamentos, instalações, estruturas
administrativas e operacionais, o que certamente compromete o já limitado
orçamento da segurança, bem como a possibilidade de haver o pagamento de um
salário mais digno aos policiais.
Já está mais do que provado que a centralização das funções ostensivas e investigativas,
adotadas nas polícias modernas, tem sido exitosa gerando uma diminuição considerável nos
gastos com a segurança pública.
A realização do ciclo completo de polícia não é algo estranho para o Brasil, pois a
Polícia Federal realiza tanto o trabalho ostensivo como o repressivo. Com relação ao assunto,
Rondon Filho (2003, p. 50, grifo do autor), faz uma excelente observação:
Interessante que apesar do Código de Processo Penal, anterior à Constituição, não
fazer distinção entre as polícias judiciárias dos Estados e da União, pois não existe
diferença entre as funções, a Magna Carta descreveu como sendo de competência da
Polícia Federal a apuração de „infrações penais contra a ordem política e social ou
em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades
autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha
repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se
dispuser em lei‟, „prevenir e reprimir, em todo o território nacional, o tráfico ilícito
de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho‟, „exercer a polícia
marítima, aérea e de fronteiras‟, e ainda, „exercer, com exclusividade, as funções de
polícia judiciária da União‟ (Art. 144 §1º, I a IV ). Vejam que a Polícia Judiciária da
União ou Polícia Federal está legalmente autorizada a realizar o ciclo completo de
polícia, dentro de sua esfera de atribuições, deixando nosso Constituinte a distorção
do seccionamento para as polícias estaduais.
38
Veja que a criação de uma única polícia no âmbito estadual não seria algo tão distante
assim, pois a Polícia Federal já atua realizando o ciclo completo de polícia. Na verdade, o que
realmente ocorre é falta de vontade política.
Para tentar adiar o processo de unificação, os opositores desse modelo criaram um
mecanismo denominado de „integração‟, na qual se buscou realizar uma aproximação entre as
Polícias Civis e Militares, isso se deu porque as autoridades já haviam percebido que existia
um distanciamento entre as duas forças estaduais.
Mas, como já era previsto, a integração não conseguiu atingir os seus objetivos e esse
modelo não prosperou, apenas causou efeitos contrários, pois aumentaram as disputas entre as
duas polícias.
Sobre o processo de integração, Rondon Filho (2003, p. 59), cita em seu trabalho o
posicionamento adotado por várias autoridades policiais no Congresso Nacional de Delegados
de Polícia Civil e Federal realizado em setembro de 2001 no Estado de Goiás:
„A criação de uma polícia única, de natureza civil, seria a solução preconizada para
sanear os problemas inerentes a segurança pública nos Estados, com a conseqüente
racionalização do custo do aparelho policial e uma maior eficiência dos serviços
prestados a sociedade. A integração pretendida atualmente implicaria na manutenção
da duplicidade de comando e de gastos, em prejuízo da necessária racionalizações de
custos e da eficiência dos serviços prestados à comunidade, apresentando-se
incompatível com os preceitos constitucionais.‟
Como se pode perceber, os próprios Delegados chegaram à conclusão que a integração
não seria o meio adequado para resolver os problemas de origem interna existentes na
segurança pública dos Estados. O processo de integração apresentava inúmeros defeitos,
sendo totalmente inadequado para a realidade brasileira. Esse modelo recebeu inúmeras
críticas, desde o seu início, pelos profissionais atuantes na área. Passados dez anos da
implantação do processo de integração, percebe-se que não ocorreu nenhuma melhoria no
sistema de segurança pública do país.
Portanto, defende-se a implantação da unificação, que será uma mudança mais profunda
e, certamente, trará bons resultados no campo da segurança interna. Para que possamos
implantar a unificação das polícias estaduais, o primeiro passo será realizar a desmilitarização
das Polícias Militares, pois este é um dos principais óbices na implantação do novo modelo
39
policial. Sobre a desmilitarização nas forças estaduais, destaca Gouveia (2000 apud
FIGUEIREDO, 2009, p. 60):
Outrossim, desmilitarizar as PM do Brasil não se resume em apenas e tão-só
desuniformizá-las, não. É preciso renovar seus quadros, mormente dos que detêm
postos de comando, substituindo por aqueles que têm formação acadêmica, técnica,
profissional, doutrinária e jurídica dentro dos parâmetros e doutrina fundada nos
Direitos Humanos.
A despeito de ser totalmente favorável à desmilitarização das PM do Brasil -
entendendo-se esta como a desvinculação permanente da condição de força auxiliar
e reserva do Exército Brasileiro e, também, desgarrando-as da subordinação e dos
moldes das forças armadas e, principalmente, de sua formação doutrinária e
estrutura – para torná-la mais comunitária, humana e cidadã.
Nada contra as Forças Armadas, mas, é mister ressaltar que, a formação doutrinária
de emprego, preparação, adestramento e aperfeiçoamento de seus homens é no
sentido de combater, para vencer, destruir e matar ao inimigo – tendo sido esta a
doutrina empregada na PM. Desse modo, urge uma mudança fundamental na
doutrina de emprego e preparação das PM, enquanto reciclagem dos currículos e na
preparação, formação e aperfeiçoamento dos policiais militares, pois que esta há de
ser no sentido preservar e manter à ordem e segurança, tranqüilidade e incolumidade
públicas e dos cidadãos, nunca de combater ou eliminá-los, sem prejuízo da
repressão imediata ao incontinente ato delitual dentro da irrestrita legalidade, o uso
legal da força necessária.
Ou seja, urge redirecionar sua doutrina de emprego buscando, efetivamente, sempre
a serviço da sociedade, pela sociedade e com a sociedade e não só em defesa do
patrimônio e das instituições, mas principalmente em defesa do bem maior de
qualquer cidadão: a vida e a liberdade.
Desmilitarizada sim, mas devendo permanecer devidamente fardadas, uniformizadas
e regidas pelos perenes preceitos da hierarquia e disciplina, renovando-as,
modernizando-as e adequando-as aos princípios retores do Estado Democrático de
Direito, i.e., fundadas nos Direitos Humanos, como difusoras e protagonizadoras
destes, tornando-as forças defensoras e guardiãs do povo, pela sociedade e com a
comunidade, na preservação da ordem, segurança e incolumidade de todos os
cidadãos, e não só do patrimônio, das instituições e poderes constituídos, como
ainda o são.
Portanto, uma polícia deve e pode muito bem ser fardada, uniformizada e regida pela
hierarquia e disciplina e, necessariamente, não ser militar! É até mesmo
imprescindível que possua uniforme face à atividade de polícia ostensiva de
segurança e da ordem públicas, para ser identificada facilmente e de imediato pelo
cidadão, a quem deve proteger e garantir seus direitos.
Como se percebe, tem-se que, primeiramente, acabar com o militarismo existente no
âmbito da segurança pública, mas é importante manter os alicerces fundamentais de toda e
qualquer polícia que são a hierarquia e a disciplina.
Outro ponto abordado por Gouveia foi a continuidade do uso do fardamento. Concorda-
se plenamente com o seu raciocínio, pois com a unificação, o policiamento ostensivo
continuará existindo e deverá ser realizado por policiais fardados e com viaturas
caracterizadas.
40
Deve-se destacar ainda que a adaptação ao novo modelo policial será muito difícil,
gerando inúmeros conflitos internos. Diante desse problema, Melim Junior (2002, p. 212),
entende que:
[...] Há probabilidades de conflitos iniciais entre os membros oriundos das duas
polícias anteriores, cuja duração dependerá de um processo de união bem
estruturado administrativa e operacionalmente respeitando os direitos adquiridos dos
policiais e cuidando para que não se beneficie preferencialmente os policiais de
nenhuma das polícias iniciais, nas atribuições das novas funções.
Entende-se que, a solução mais eficaz para eliminar esses conflitos será a realização de
políticas direcionadas à remuneração dos policiais, dando a oportunidade de escolha para eles
optarem em permanecer nos cargos atuais e respeitando os direitos adquiridos, contudo, não
lhes serão repassados as vantagens salariais referentes aos novos cargos. Por outro lado, além
da implantação dos subsídios devem-se premiar os policiais que optarem pelo novo modelo
policial. Importante salientar que o sucesso dessa técnica só será possível se o aumento
salarial for bastante atrativo.
O diferencial na nova Polícia Estadual será a qualificação do agente de segurança
pública e a sua alocação em funções compatíveis com o seu conhecimento técnico,
diferentemente do que acontece nos dias atuais na Polícia Militar, que coloca o policial para
atuar em qualquer área, não se importando com o seu nível de qualificação. Atualmente, as
transferências são realizadas como forma de punição (para locais considerados ruins ou
distantes) ou por influências políticas (para locais considerados bons e com cargos
gratificados).
Os órgãos policiais devem se adequar ao sistema democrático vigente, mas isso só
ocorrerá quando extirparmos os velhos costumes ditatoriais, principalmente aqueles
entranhados nas forças repressoras do Estado. Sobre o assunto, José Afonso da Silva (1997, p.
711) entende que:
[...] é preciso adequar a polícia às condições e exigências de uma sociedade
democrática, aperfeiçoando a formação profissional e orientando-a para a obediência
aos preceitos legais de respeito aos direitos do cidadão, independentemente, de sua
condição social.
Além de unificar as polícias, deve-se qualificar e remunerar melhor os agentes de
segurança, para que eles possam realizar um serviço de boa qualidade para a sociedade e
dentro dos ditames legais.
41
Tem-se a plena convicção que se o Governo realizar somente ações voltadas para a
melhoria dos órgãos responsáveis pelo exercício da atividade de segurança pública, não irá
resolver por definitivo o problema da violência. Deve-se buscar, também, a integração dos
órgãos segurança com os campos sociais, ou seja, o governo deve aproximar a polícia da
sociedade através de programas sociais e educacionais, gerando oportunidades de qualificação
e emprego para os jovens brasileiros. Caso isso não ocorra, dificilmente conseguiremos
vencer o câncer disseminado no Brasil, conhecido como violência.
3.2 Situação dos Bombeiros Militares
Essa instituição, que é de fundamental importância para o Estado e para a sociedade,
não poderá ficar desamparada. Deve-se, através de estudos internos realizados por
profissionais da área e por estudiosos, buscar uma melhor estrutura para ser aplicada aos
Bombeiros estaduais. Espera-se também, que essa instituição deverá ter caráter civil, com a
criação de novos cargos e estruturado em carreira.
Melim Junior (2002, p. 217) entende que, além dos Bombeiros Estaduais, os municípios
devem criar seus próprios Corpos de Bombeiros, isso tornará ágil o atendimento das
ocorrências e diminuirá os gastos dos Estados, que não mais terão que manter uma unidade do
Corpo de Bombeiros em cada município. Sobre o assunto, o referido autor cita o art. 12 da
Proposta 151-A/95, de autoria do Deputado Federal Gonzaga Patriota, que cria o inciso XII
no art. 30 da Constituição Federal:
XII- criar e manter os Corpos de Bombeiros Municipais, destinados a colaborar
com os Corpos de Bombeiros Estaduais, mediante convênio, sob a coordenação,
ensino e fiscalização destes, na área de sua competência.
Concordamos com a criação de Corpos de Bombeiros Municipais, que atuariam em
conjunto com os Bombeiros Estaduais, diminuindo a demora no atendimento das ocorrências,
principalmente nos municípios mais afastados das capitais.
A PEC 432/09, de autoria do Deputado Federal Marcelo Itagiba e outros, em uma das
suas alterações na Constituição de 1988, cria o §10º no art. 144, dispondo sobre as
competências dos Bombeiros:
§10. O Corpo de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios,
instituição permanente, de natureza civil, estruturada em carreiras, organizado com
base na hierarquia e na disciplina, dirigido por autoridade de bombeiro, escolhido
42
pelo respectivo Governador, para um mandato de dois anos, permitida recondução,
destina-se à:
I - execução de atividades de defesa civil.
II – prevenção e a extinção de incêndios;
III - ações de busca e salvamento, decorrentes de sinistros;
IV - serviços de atendimento ao trauma e emergências pré-hospitalares;
V – execução das perícias de incêndio, após a perícia criminal.
Com certeza, essas competências devem ser aplicadas aos novos Corpos de Bombeiros,
que deverão ser vinculados às Secretarias de Defesa Civil dos Estados.
Como o nosso tema é específico da atividade policial, apresentamos apenas esses breves
comentários a cerca das mudanças que poderão ser implementadas nos Corpos de Bombeiros.
3.3 Propostas de Emenda a Constituição relacionadas com a unificação
O tema unificação não é tão recente quanto se parece, pois busca-se a reorganização do
modelo de segurança pública desde o início da década, conforme relata Lima (2010, p. 34):
Desde o início da década, a Comissão Mista de Segurança do Congresso Nacional,
acolheu proposta da Deputada Federal Zulaiê Cobra Ribeiro, dispondo sobre uma
unificação policial e separação dos Corpos de Bombeiros a ser executado em oito
anos com a extinção das Polícias Militares.
Apesar de antigas discussões sobre o tema, as propostas de unificação somente
ganharam força no Congresso Nacional, após um aumento alarmante dos índices de violência
constatados nos últimos anos. Sobre esse fato, explica Lima (2010, p.34):
A organização da Segurança Pública é discutida desde o ano de 1988, disciplinando-
se o parágrafo sétimo do artigo cento e quarenta e quatro da Constituição Federal,
porém o assunto se arrastou no Congresso, ganhando força, novamente, com o
aumento da criminalidade na última década.
Existem várias Propostas de Emenda a Constituição (PEC), algumas propõem a
unificação das polícias e outras a extinção dos atuais modelos policiais existentes e a criação
de uma nova estrutura policial. Pode-se citar como exemplos: a) PEC 151/1995; b) PEC
181/2003; c) PEC 143/2007; d) PEC 430/2009; e) PEC 432/2009.
Tem-se como bases para o desenvolvimento do presente estudo a Proposta de Emenda
Constitucional de nº 430/2009, de autoria do Deputado Celso Russomano, que tem como
apenso a Proposta de Emenda Constitucional de nº 432/2009, de autoria do Deputado Marcelo
Itajiba e outros.
43
3.4 Estrutura da Polícia Estadual
Sabe-se que o nascimento de uma nova polícia nos Estados e no Distrito Federal e
Territórios não é tão simples como se parece, sendo necessário um processo legislativo que
exige a aprovação de três quinto dos Estados da Federação. Sobre o processo legislativo,
Lima (2010, p. 36) explica que:
Contudo, para que a unificação se concretize, é necessária uma Emenda
Constitucional com novas estruturações, funções, composições e, principalmente,
com uma nova instituição que surgirá para compor os demais órgãos da Segurança
Pública.
A Lei que disciplinará essa transição deverá abranger desde a estrutura da nova polícia
até o prazo de adaptação para os agentes e para a sociedade. Diante desse desafio, Magalhães
(2004, p.179), afirma que:
A nova organização policial terá que adquirir personalidade e características
próprias e, isto só será possível com o passar dos anos. Será difícil no início, a
convivência entre os componentes das extintas polícias. Os pontos de choque são
inúmeros de demorada e difícil conciliação. Talvez, só se consiga realmente uma
nova polícia quando os quadros das remanescentes tiverem se extinguido pela
aposentadoria.
Com relação à estrutura e o modo de funcionamento da nova Polícia Estadual, Bicudo
(2000, p. 97, on line apud LIMA, 2010, p. 36) entende o seguinte:
A nova polícia deverá ser hierarquizada e terá disciplina, aliás como acontece com o
funcionamento em geral. Terá um ramo uniformizado para as tarefas de
policiamento ostensivo e preventivo e outro, em trajes civis, para os trabalhos de
investigação criminal. Terá um grupo treinado para, sem apelar para a violência,
atuar como força de dissuasão de distúrbios ocorrentes. Será uma polícia que,
ademais, deverá conhecer as pessoas às quais atende e ser por elas reconhecida.
Enfim, uma polícia democrática, voltada para os reais interesses do povo no que
respeita á segurança, para que esse povo tão sofrido possa trabalhar e ter lazer, ir à
escola, reunir-se e participar politicamente do processo de seu aperfeiçoamento.
Também, defende-se uma polícia com as características descritas por Bicudo, devendo
ela ter um caráter eminentemente civil e atuando de forma ostensiva e investigativa, destinada
a garantir a paz e o bom convívio social, trabalhando de forma eficiente e dentro dos ditames
constitucionais. Sobre o assunto dispõe o art. 1º da PEC 430/09, que altera o art. 144, §4º da
CF/88:
§ 4º. A Polícia dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, instituída por lei
como órgão único em cada ente federativo, permanente, essencial à Justiça, de
atividade integrada de prevenção e repressão à infração penal, de natureza civil,
44
organizada com base na hierarquia e disciplina e estruturada em carreiras, destina-se,
privativamente, ressalvada a competência da União, à:
I – preservação da ordem pública;
II – exercer a atividade de polícia ostensiva e preventiva;
III – exercer a atividade de investigação criminal e de polícia judiciária, ressalvada a
competência da União e as exceções previstas em lei.
O posicionamento é totalmente favorável a esse dispositivo, que consagra como pilares
da nova instituição policial a hierarquia e a disciplina. Verifica-se nos incisos que a nova
polícia irá realizar o ciclo completo no desenvolvimento da atividade policial, sendo esse
modelo o mais adequado para a realidade brasileira.
O art. 2º da PEC 430/09 disciplina a mudança dos nomes das Polícias Civil e Militar
dos Estados e as do Distrito Federal, para Polícia do Estado e Polícia do Distrito Federal e
Territórios. O mesmo artigo descreve, também como irá ocorrer essa transição, in verbis:
Art. 2º. As Polícias Civil e Militar dos Estados e as do Distrito Federal passam a ser
denominadas Polícia do Estado e Polícia do Distrito Federal e Territórios.
§ 1º. A Direção Geral da Polícia dos Estados e a do Distrito Federal e Territórios
será exercida, pelo período de dois anos, alternadamente, por Delegado de Polícia e
Oficial da Polícia Militar remanescentes das extintas instituições, de cargo de nível
hierárquico mais elevado, até que um Delegado de Polícia formado pelo novo
sistema previsto nesta emenda, reúna condições para assumir e exercer a direção da
entidade no biênio estabelecido, obedecida, alternadamente, a sistemática disposta
neste artigo.
§ 2º. Ocupado o cargo de Delegado Geral de Polícia por integrante oriundo da
extinta Policia Civil, o cargo de Delegado Geral Adjunto de Polícia será ocupado
por Oficial oriundo da extinta Polícia Militar, revezamento que será observado na
alternância prevista.
Art. 3º. Garantida a irredutibilidade de vencimentos ou subsídios, lei disporá sobre
as transformações dos cargos das polícias civis, militares e dos corpos de bombeiros
militares dos Estados e do Distrito Federal, mantida, na nova situação, a
correspondência entre ativos, inativos e pensionistas.
Parágrafo único. Na composição da Polícia dos Estados e do Distrito Federal e
Territórios é assegurado o direito de opção de permanecer no quadro em extinção,
garantida a irredutibilidade de vencimentos ou subsídios.
Também, concorda-se com a implantação dessas regras que serão adotadas durante o
período de transição das extintas Polícias Civis e Militares para a nova Polícia Estadual.
Como já se afirmou em capítulos pretéritos, para que se efetive o disposto no Parágrafo único
do art. 3º da PEC 430/09, deve-se implantar um aumento salarial bastante atrativo como
forma de incentivo para que os policiais aceitem a transferência para a nova instituição.
O art. 5º da PEC 430/2009 trata sobre a estrutura da nova polícia, descrevendo os cargos
e as funções, in verbis:
45
Art. 5º. A estrutura funcional básica das Polícias dos Estados e do Distrito Federal e
Territórios será constituída pelas carreiras de Delegado de Polícia, Perito de Polícia,
Investigador de Polícia, Escrivão de Polícia e de Policial, cujos ingressos dependem
de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos
Advogados do Brasil.
Discorda-se desse modelo adotado, devendo a nova estrutura funcionar apenas com os
cargos de Delegado de Polícia ou de Perícia, Agentes de Polícia e Peritos de Polícia. Defende-
se a exclusão do cargo de Escrivão porque se entende que essa função poderá ser facilmente
realizada por um Agente de Polícia, bastando treiná-lo para exercer essa função. Outro fator
negativo da existência do cargo de Escrivão é que esse policial somente poderá atuar
exercendo aquela função específica, não podendo realizar as funções de policiamento
ostensivo ou investigativo, com isso a sociedade será prejudicada com a falta de policiais nas
ruas.
Defende-se também que os cargos de Delegado de Polícia ou Delegado de Perícia,
somente poderão ser ocupados por Agente Policial ou Perito, respectivamente. Os concursos
somente seriam internos, não havendo a possibilidade de ingresso diretamente para o cargo de
Delegado, essa mudança teria como finalidade qualificar melhor a pessoa do Delegado que
conheceria o funcionamento da atividade policial desde a sua base. Essa realização de
concurso interno para Delegado traria boas perspectivas na instituição, pois motivaria os
Agentes e Peritos a se qualificaram e terem esperanças de ascensão profissional.
A carreira de Delegado seguiria a mesma forma estabelecida no §1º do art.6º da PEC
430/09:
Art. 6º. Lei disporá sobre a estrutura funcional das Polícias dos Estados e do Distrito
Federal e Territórios, observada a sua constituição básica prevista nesta emenda.
§ 1º. A Carreira de Delegado de Polícia, cujo ingresso dar-se-á mediante concurso
público, exigido diploma de curso superior de bacharel em direito, é composta dos
seguintes cargos:
I – Delegado de Polícia de Entrância Especial;
II – Delegado de Polícia de Segunda Entrância;
III – Delegado de Polícia de Primeira Entrância;
IV – Delegado de Polícia Substituto.
A única divergência existente entre esse trabalho científico e o modelo estrutural
apresentado no §1º do art.6º da Proposta de Emenda a Constituição nº 430/09, seria a criação
do cargo de Delegado de Perícia, devendo ele seguir a mesma carreira do Delegado de
Polícia.
46
As carreiras de Agente de Polícia e de Perito devem seguir a mesma forma elencada no
§3º do art.6º da Proposta 430/2009, nestes termos:
§ 3º. A Carreira de Investigador de Polícia, cujo ingresso dar-se-á mediante
concurso público, na forma da Lei, é composta dos seguintes cargos:
I – Investigador de Polícia de Classe Especial;
II – Investigador de Polícia de Primeira Classe;
III – Investigador de Polícia de Segunda Classe;
IV – Investigador de Polícia de Terceira Classe.
Neste artigo, discorda-se apenas da nomenclatura utilizada, pois, entendemos que o
cargo de Investigador de Polícia deve ser substituído por Agente de Polícia, devendo também,
e ser acrescido o cargo de Perito de Polícia.
O tempo máximo para promoção dos policiais será de cinco anos, não devendo esse
lapso temporal ser desrespeitado pela administração. Dessa forma, os policiais irão
desempenhar as suas funções motivados.
A Proposta de Emenda Constitucional nº 430/2009, em seu art.6º e parágrafos, cria
vários cargos na estrutura policial, dentre eles: Delegado de Polícia; Investigador de Polícia;
Escrivão de Polícia; e Policial. Acha-se inviável esse grande número de cargos existentes na
nova polícia, isso acarreta um gasto maior, dificulta o controle do efetivo, e ainda irá
prejudicar o sistema de promoção funcional dos policiais. Deve-se existir tão somente os
cargos de Delegado de Polícia ou de Perícia, Agente Policial e Perito.
Para que o Agente ou Perito chegue a galgar as funções de Delegado de Polícia ou
Delegado de Perícia, respectivamente, deve ter no mínimo três anos no exercício da atividade
policial ou pericial, devendo, ainda, ser bacharel em Direito e ser aprovado em concurso
interno de provas e títulos, que será realizado com a participação da Ordem dos Advogados
do Brasil (OAB). O cargo de Delegado deve ser reconhecido como carreira jurídica.
Esse modelo aplicado na estruturação dos cargos da Polícia Estadual tem como
finalidades fazer com que o Delegado, que já foi Agente, tenha conhecimento do
funcionamento da atividade policial desde a sua base. Isso também faria com que o policial
permanecesse na instituição.
O §1º do art.5º da PEC 430/09 determina que as atividades policiais sejam formalizadas
através do Inquérito Policial, in verbis:
47
§ 1º. As atividades de investigação criminal e de polícia judiciária serão
formalizadas por meio de inquérito policial, presidido pelo Delegado de Polícia,
auxiliado pelo Escrivão de Polícia e pelo Investigador de Polícia.
Nesse parágrafo, discorda-se apenas das atividades executadas pelo Escrivão, conforme
os motivos já apresentados. Portanto, o Inquérito Policial continuará como peça informativa
ao Ministério Público e será presidido pelo Delegado de Polícia.
Já com relação às atividades periciais, estas serão executadas pelos Peritos Policiais,
sobre as funções atribuídas ao cargo, dispõe o § 3º do mesmo artigo: “§ 3º. A atividade de
perícias integra a Polícia dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, com autonomia
técnico-funcional, subordinada ao Delegado de Polícia.”
A única observação constante nesse parágrafo, seria a subordinação dos Peritos ao
Delegado de Perícia.
Deve-se criar a figura do Delegado de Perícia, pois ele irá exercer atividades de gestão
nos órgãos periciais, como também deverá presidir o laudo pericial, inclusive, comparecendo,
quando necessário, aos locais de crimes violentos e coordenando o serviço praticado pelo
Perito. Defende-se a criação desse novo cargo, porque se percebeu, ao longo do nosso
exercício na atividade policial, que alguns Peritos agem de forma irresponsável não
comparecendo aos locais de crime, e quando aparecem já se tem passado várias horas do
cometimento do crime. Esse tipo de comportamento causa enormes prejuízos na execução das
atividades policias e ainda gera indignação aos parentes das vítimas, que presenciam o corpo
do seu ente querido passar várias horas para ser recolhido ao IML. Isso somente acontece
porque os Peritos, na maioria dos Estados, são coordenados por outro Perito que não
desempenha corretamente as funções de chefia.
Conforme disposição do §4º do mesmo artigo, as Polícias serão acompanhas pelo
Ministério da Justiça, mas serão subordinadas aos Governadores dos Estados.
Com relação à Direção Geral das polícias, serão exercidas por um Delegado Geral de
última classe e com mais de trinta e cinco anos, que será escolhido pelo Governador de cada
Estado e do Distrito Federal e Territórios. Conforme disciplina o §5º do art.5º da PEC 430/09,
in verbis:
§ 5º. Observado o disposto no art. 2º, o Delegado Geral da Polícia dos Estados e do
Distrito Federal e Territórios será escolhido pelo respectivo Governador, na forma
da lei, dentre os integrantes da última classe da carreira de Delegado de Polícia, com
48
mais de trinta e cinco anos de idade, após a aprovação do seu nome pela maioria
absoluta dos membros da respectiva Assembléia ou Câmara Legislativa, para
mandato de dois anos, admitida recondução.
Como já se tem alguma experiência no campo policial, propõe-se que a Polícia Estadual
seja dividida em Departamentos com atribuições ostensivas e investigativas, funcionando da
seguinte forma: Departamento de Polícia de Trânsito, Departamento de Investigação,
Departamento de Polícia Especializada e de Choque, Departamento de Policiamento
Ostensivo e Comunitário, Departamento de Polícia de Fronteiras, Departamento de Proteção
Ambiental, Departamento de Crimes Especiais, Departamento de Polícia Técnico-Científica,
Departamento de Comunicação e Controle e o Departamento de Operações Aéreas. Devem
existir, também, alguns Departamentos com funções de caráter administrativo, como: o
Departamento de Administração e o Departamento de Formação e Qualificação Policial,
podendo ser criado mais algum outro Departamento de acordo com as necessidades que irão
surgir.
O Departamento de Polícia de Trânsito abrigaria tanto o policiamento ostensivo de
fiscalização e patrulhamento das rodovias estaduais, como também a Delegacia de Roubos e
Furtos de Veículos e Cargas, este último setor trabalharia tanto de forma caracterizada como
descaracterizada.
O Departamento de Investigação iria abrigar as Delegacias de Homicídios, de
Narcóticos, de Crimes Virtuais, de Defraudações e Falsificação, de Levantamento de
Informações, de Combate a Sequestros, de Roubos e Furtos e a de Investigação Interna.
O Departamento de Polícia Especializada e de Choque seria composto por órgãos
especializados, como por exemplo: o GATE; o RAIO; o COTAM; a Cavalaria; o Canil; e o
Policiamento Interno de Estádios e de Eventos.
O Departamento de Policiamento Ostensivo e Comunitário seria o responsável pelo
patrulhamento nos bairros, nas favelas e nas escolas, interagindo com a comunidade e
desenvolvendo atividades sociais e culturais. Esse Departamento deveria funcionar com
núcleos de mediação de conflitos, de acompanhamento psicológico e social, de qualificação
profissional, de atenção ao idoso, de práticas esportivas e de recuperação de viciados. Os
policiais que iriam trabalhar aqui, além de passarem por um treinamento adequado, deveriam
ter formação acadêmica nas áreas de ciências sociais ou jurídicas.
49
Já o Departamento de Polícia de Fronteiras, realizaria o policiamento ostensivo
montando barreiras de fiscalização, como também atuaria de forma descaracterizada
investigando a entrada de criminosos, de mercadorias ilícitas, de armas e de drogas nas
divisas dos Estados. Esse Departamento iria agir de forma integrada com a Polícia Federal, a
Polícia Rodoviária Federal, a Receita Federal e com as Secretarias Fazendárias dos Estados.
O Departamento de Proteção Ambiental iria atuar de forma caracterizada, realizando a
proteção ao meio-ambiente, prevenindo a prática de crimes ambientais e realizando operações
de forma conjunta com o IBAMA e com as Secretarias Estaduais e Municipais responsáveis
pela fiscalização ambiental. Podendo também, realizar investigações com um setor
descaracterizado.
O Departamento de Crimes Especiais seria composto pelas Delegacias de Defesa da
Mulher, de Defesa do Idoso, de Proteção a Criança e ao Adolescente, de Exploração Sexual e
Tráfico de Pessoas, de Proteção ao Turista e a de Promoção dos Direitos Humanos. Aqui,
preferencialmente, haveria uma atuação investigativa e descaracterizada, podendo existir
equipes ostensivas.
O Departamento de Polícia Técnico-Científica teria como função auxiliar todos os
outros Departamentos, ajudando na elucidação dos crimes e fornecendo provas de métodos
científicos. Ele seria composto por Delegados de Perícia e por Peritos de Polícia.
No Departamento de Controle e Comunicação, seriam realizadas as mesmas ações já
desenvolvidas por várias secretarias de segurança no Brasil através dos órgãos denominados
CIOPS ou COPOM, ou seja, são as centrais de emergência 190. Esse Departamento abrigaria
vários órgãos como: o SAMU; os Bombeiros Civis; as Guardas Municipais; as Secretarias
Estaduais e Municipais de Trânsito; e a Polícia Rodoviária Federal. Esse trabalho em conjunto
se efetivaria mediante convênio entre os Poderes Federal, Estaduais e Municipais. Esse
Departamento, também, seria responsável pelo serviço de Relações Públicas da Polícia e
pelos estudos estatísticos relacionados à violência.
O Departamento de Operações Aéreas que realizaria o policiamento ostensivo em
helicópteros, como também, realizaria ações voltadas ao resgate de vítimas.
O Departamento de Administração seria responsável pelo controle dos quadros e das
atribuições financeiras da Polícia Estadual. Defende-se que as atividades administrativas
50
(atividades meio) não sejam realizadas por policiais, mas sim por funcionários públicos das
Secretarias de Administração dos Estados ou por funcionários terceirizados.
E finalmente, o Departamento de Formação e Qualificação que será responsável pela
capacitação e atualização dos policiais estaduais. Será o órgão responsável pela direção das
Academias Estaduais de Polícia.
Todos esses Departamentos serão dirigidos por Delegados e compostos por Agentes de
Polícia, somente o Departamento de Polícia Técnico-Científica será Dirigido por Delegado de
Perícia e composto por Peritos de Polícia.
Com isso, após uma profunda análise ao tema proposto, finaliza-se a presente
monografia na esperança da implantação do processo de unificação das Polícias Civis e
Militares o mais breve possível. Espera-se que a nossa contribuição tenha sido de grande valia
para os leitores e profissionais da área de segurança pública.
CONCLUSÃO
O presente estudo buscou demonstrar aos leitores que, o atual sistema de segurança
encontra-se em crise, tendo isso contribuído de forma significativa no aumento da violência
no Brasil.
Reconheceu-se também, que o problema da violência não é tão simples como muitos
pensam, na realidade ela é consequência da junção de vários fatores sociais e culturais.
Diante da atual situação, resolveu-se expor um novo modelo policial com a finalidade
de fazer com que os órgãos competentes pelo exercício da segurança pública acompanhem às
necessidades da sociedade moderna, atuando de forma completa, realizando tanto as
atividades preventivas como as investigativas.
Além de inúmeros benefícios, a unificação acabará com as disputas existentes entre os
membros das duas polícias, fazendo com que haja uma continuidade na apuração dos crimes.
Isso irá melhorar a qualidade do serviço público prestado.
Apesar de já existirem Propostas de Emenda a Constituição que tratam sobre o assunto,
sabe-se que essa mudança não está tão próxima, pois além da lentidão no processo legislativo
existe muita resistência por parte de membros de ambas as instituições policiais estaduais.
Conclui-se que, para que ocorra a eliminação total da violência no Brasil, além de
mudanças na atual estrutura do sistema de segurança pública no Brasil, deve-se adotar
também medidas que incentivem a melhoria da educação e proporcionem o desenvolvimento
social. Caso isso não ocorra, qualquer medida adotada terá apenas efeitos paliativos.
Espera-se que este trabalho venha tornar público os problemas internos existentes nas
organizações policiais e possa contribuir de alguma forma no processo de melhoria do modelo
de segurança pública no Brasil, tornando o serviço policial mais eficiente e simplificado.
52
Finaliza-se com a expectativa de que esse trabalho acadêmico possa contribuir de
alguma forma no processo de enfrentamento à violência, através das sugestões apresentadas.
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<http://pt.wikipedia.org/wiki/Guarda_Nacional>. Acesso em: 10 abr. 2011.
APÊNDICE
FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ
UNIVERSIDADE DE FORTALEZA - UNIFOR
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS – CCJ
Curso de Direito
POLÍCIA ESTADUAL: A UNIFICAÇÃO COMO MODELO
MAIS ADEQUADO PARA A ATIVIDADE DE SEGURANÇA
PÚBLICA
ALEXSANDRO DE CASTRO LIMA
Matr. 0622431-8
ORIENTADORES: José Armando da Costa Júnior (de conteúdo)
Ivanilda Sousa da Silva (de metodologia)
Fortaleza-CE
Novembro, 2010
1 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
Quando falamos em segurança, somos levados a pensar no aumento alarmante de uma
série de crimes, tais como: homicídios, roubos, furtos, tráfico de entorpecentes e mais alguns
outros crimes que se fortaleceram por conta da ausência do Estado, que durante décadas não
deu a devida atenção para a área da Segurança Pública e, agora, sofremos as consequências
desse descaso.
Os atos criminalizados na norma penal, geralmente, têm origens na realidade social do
país. A violência se origina pela falta de investimentos na educação, a falta de condições
dignas de moradia, a má qualificação de mão-de-obra e o alto índice de desemprego, outros
fatores que contribuem para o descontrole na área da segurança pública são, a carência de
policiais, a falta de condições de trabalho, a má remuneração paga aos agentes de segurança
pública e, ainda, um sistema prisional que não consegue recuperar aqueles indivíduos que não
se intimidaram com a função preventiva do Direito Criminal.
O aumento da violência é bastante discutido nas Academias na ânsia de se buscar uma
solução para o problema. Muitos defendem que a solução está na diminuição da maioridade
penal, outros afirmam que deveríamos adotar a pena de morte e a grande maioria defende uma
reformulação nos meios sociais, educacionais e melhores condições de trabalho para os
policiais e para os servidores integrantes do Poder Judiciário.
Enquanto não conseguimos chegar a uma solução eficaz, o Estado fica tratando o
problema com meios paliativos, principalmente, com o uso da força policial. Mas, nem de
forma genérica, esse método tem surtido eficácia, pois, os modelos de polícia utilizados na
contemporaneidade estão ultrapassados, não se consegue mais evitar os crimes e quando eles
ocorrem os responsáveis não são identificados.
Além de investimentos nas áreas sociais, será necessário se mudar a forma de atuação
das forças policiais, pois, não se admite que a Constituição de 1988, em seu Art.144
contemple uma série de instituições que devam zelar pela ordem pública, a incolumidade das
60
pessoas e fornecer elementos para que a justiça possa punir os infratores, mas que, na
realidade essas funções apenas estão estampadas no papel e na prática não surtem nenhum
efeito, pois, o atual modelo adotado na Constituição não se adéqua mais a realidade em que
vivemos, conforme será exposto ao longo do projeto.
Polícia é um vocábulo de origem grega politeia, e passou para o latim politia, com o
sentido de governo de uma cidade, administração ou forma de governo. No entanto, com o
passar do tempo, assumiu um sentido particular, passando a representar uma ação de exercício
da tutela da ordem jurídica, realizada pelo governo e com o fim de assegurar a proteção da
sociedade contra atos ilegais e contrários a ordem pública.
Inicialmente, a atividade policial se confundia com a atividade judicial, isso se dava
porque os magistrados executavam as próprias decisões que exaravam. Somente em 1667, na
França começou-se a ser adotada uma divisão de funções.
Com a Revolução Francesa e, posteriormente, com a Lei de 3 do Brumário, os
princípios norteadores da normas policiais atuais vêm a lume, houve a separação em
atividades de polícia e atividades de justiça, sendo acentuada as características administrativa
e judiciária, respectivamente.
Os modelos policiais adotados nos Estados brasileiros em que existem duas polícias no
mesmo espaço geográfico são os mesmos adotados na época do Império, em que existiam
constantes disputas por autoridade política, entre a elite da política nacional e as elites locais.
Somente com o as províncias se estabeleceu um equilíbrio, pois, foram organizadas as
eleições, a tributação e as principais forças policiais e competências judiciais.
As decisões ficariam a cargo dos presidentes de província (poder central), com
influência dos proprietários rurais (poderes locais), mas, desde que organizados no plano
provincial, o que foi possível por meio da formação das clientelas. Na estrutura clientelista,
faz todo sentido a transferência de poderes locais oficiais a chefes políticos privados. O
controle das Polícias Civis pelos “coronéis” locais serviria para a formação das clientelas.
Entretanto, devido à situação de disputa entre centro e periferia, a capacidade de usar de força
não poderia implicar a de insubordinação política.
A força policial paramilitar (Guarda Nacional) subordinava-se sob os auspícios do
Poder Central e se destinava ao combate militar propriamente dito, e não apenas ao controle
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de distúrbios civis. As Polícias Militares eram uma imitação das forças de guerra, pois,
tinham a mesma organização e muitos dos Comandantes das Polícias Militares eram
recrutados do Exército.
Em 1841 foi editada a Lei nº261, que criou os Chefes de Polícia no Rio de Janeiro em
cada Província. Houve uma reforma processual penal, que atribuiu várias competências aos
Delegados, tais como a realização de investigação, prisão, formação de culpa e outras funções
que, anteriormente, eram realizadas pelos Juízes de Paz. Este era escolhido pelo Poder
Municipal, já o Delegado passou a ser nomeado pelo Poder Central com a finalidade principal
de obrigar os senhores locais a compactuarem com as suas idéias.
Em 31 de janeiro de 1842, o Regulamento 120 definiu as competências das Polícias,
atribuía à Polícia Administrativa exercer a atividade preventiva, inibindo a prática de delitos e
mantendo a paz pública. Já à Polícia Judiciária, cabia realizar o corpo de delito, prender os
culpados, expedir mandando de busca e apreensão e, até mesmo, julgar determinados crimes
cuja a pena não ultrapassasse a prisão, degredo e desterro de até seis meses. Ambas as
Polícias eram subordinadas ao Ministro da Justiça.
Em 20 de setembro de 1871, com a Lei n.º 2033, regulamentada pelo Decreto n.º 4824,
de 22 de novembro do mesmo ano, realizou a reforma processual penal que retirou dos
delegados as atribuições judiciais, mas manteve a Polícia Civil ligada ao processo penal, por
meio do mecanismo do inquérito policial. Esse mecanismo funcionou como um filtro e
impediu que certas situações chegassem ao Judiciário.
Em 1934, a Constituição declara as Polícias Militares como forças auxiliares do
Exército, mas, essa subordinação tinha a finalidade de controlar o poderio bélico das forças
públicas, impondo um controle coercitivo por parte do próprio Exército Nacional.
Atualmente, ainda, adotamos no Brasil um sistema policial dicotômico: duas polícias de
ciclo incompleto. Dividiu as etapas da atividade policial em dois ramos, estabelecendo duas
(meio) polícias da seguinte forma: a Polícia Militar (polícia ostensiva) ficou responsável pelo
“antes” e pelo “durante”, ou seja, mostra-se presente para evitar a prática de infrações e
garantir a ordem pública e à Polícia Civil (polícia judiciária) coube competência sobre o
“depois”, atuando quando ocorreu a infração que não pôde ser evitada, apurando-lhe a autoria
e coletando elementos necessário para a aplicação da sanção penal.
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Como se vê, o modelo ainda adotado por nós é bem antigo e com características que
atendiam às necessidades da época. Temos como consequência desse modelo ultrapassado,
uma segurança pública ineficiente, que nem previne a ação delituosa, como também, não
consegue identificar os autores dos crimes perpetrados.
Necessário se faz, portanto, que alguma mudança seja feita o mais breve possível,
primeiro por uma necessidade, pois, o índice de violência no país está alarmante, e também,
porque o Brasil irá sediar eventos internacionais como a Copa de 2014 e as Olimpíadas de
2016.
Face ao exposto, buscar-se-á desenvolver pesquisa monográfica que responda aos
seguintes questionamentos:
1 O que deve ser feito para realizar o controle da violência?
2 Quais mudanças devem ser implementadas nas polícias estaduais?
3 Quais serão os benefícios da mudança do atual modelo policial brasileiro?
2 JUSTIFICATIVA
Este trabalho irá abordar a unificação das polícias estaduais brasileiras, civis e
militares, mostrando que, juntamente, com ações voltadas no âmbito social, poderemos
minimizar o aumento da violência e fazer com que o trabalho policial seja eficaz.
Vivemos numa sociedade em que a vida foi banalizada, as drogas invadiram os lares
das pessoas e os bons costumes foram esquecidos, a família que é a base do Estado está
desagregada. O crime organizado tomou o lugar do Poder Público, ocupou os locais
esquecidos, recrutou os jovens para prestarem os serviços ilícitos. Em certos locais, os
aparelhos sociais e repressores do Estado não têm acesso, pois, esses locais são dominados
pelos criminosos, e tudo isso é agravado pelo aumento desordenado da população.
Estudos realizados não só pela ONU mas, também, por outras entidades mostram
claramente que o atual sistema de segurança pública no Brasil não consegue conter o aumento
da violência. Dentre 84 países, o Brasil ocupa a quarta posição no ranking mundial da
violência, com a média de 27 homicídios por 100.000 habitantes. Essas taxas são 30 ou 40
vezes superiores às de países considerados desenvolvidos. No Brasil ocorrem cerca de 100
mortes diárias por armas de fogo.
Essa guerra civil tem como pilares o alto índice de desigualdades social e econômica,
o descontrolado aumento da população, o grande volume de armas ilegais e a ineficiência por
parte das forças policiais. As maiores médias nacionais estão concentradas nos estados do Rio
de Janeiro e de São Paulo. Isso demonstra a falência do atual sistema de segurança, em que a
criminalidade vence a maioria dos combates, causando o descrédito da sociedade nas
instituições públicas.
O Governo Federal preocupado com a atual situação criou uma Força Nacional de
Segurança e o lançou o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci),
mas eles apenas criaram um efeito midiático e ainda não conseguiram reverter o sentimento
de insegurança da maioria da população brasileira.
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De uma forma mais específica, procuraremos expressar os problemas existentes entre
as duas instituições imbuídas em realizar o serviço de segurança pública nos Estados da
Federação, as suas consequências e qual a solução para a eliminação desse conflito diário
existente entre as polícias, que é silencioso e que se restringe aos ambientes internos dos
quartéis e das delegacias, mas, que causam um enorme prejuízo à sociedade. Iremos também,
tentar solidarizar as autoridades com relação às condições de trabalho e de vida daqueles que
zelam pela segurança de um dos elementos do Estado que é o povo.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
O tema é bastante atual e acabou surgindo por conta da ineficácia do atual modelo
policial adotado. Por se tratar de um tema novo, há uma escassez de obras que tratam do
assunto, estando esse projeto baseado em experiências profissionais e artigos científicos.
O Ministério da Justiça preocupado com o descontrole da violência, criou a pouco mais
de três anos o Programa Nacional de Segurança Pública e Cidadania (PRONASCI), que tem
como finalidades realizar a promoção dos direitos humanos, intensificando uma cultura de
paz, de apoio ao desarmamento e de combate sistemático aos preconceitos de gênero, étnico,
racial, geracional, de orientação sexual e de diversidade cultural. Sem sombra de dúvidas, este
é um excelente programa, pois, engloba tanto ações voltadas para a repressão, como também,
atividades que buscam resolver os problemas sociais.
Como se vê esse projeto ataca a criminalidade em seus dois extremos, tanto na
prevenção como na repressão, no primeiro há um trabalho social com os projetos voltados
para o desenvolvimento e a valorização de comunidades consideradas violentas baseando-se
numa cultura de paz, mas também, atua com ações enérgicas e com investimentos em
equipamentos que combatam as atividades criminosas.
A União percebeu que as ações voltadas para a área da segurança pública, não devem
ser criadas somente por um órgão central, devendo haver a participação tanto da sociedade
civil, como também, dos profissionais que atuam na área. Conforme afirmou Regina Miki
(2009, on line), coordenadora geral da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública: “é um
marco histórico que vai transformar as propostas de toda a sociedade em uma política de
Estado e não mais de governo”.
Durante o ano de 2008, o governo federal em parceria com os governos estaduais e
municipais, realizaram várias conferências com o fim de buscarem informações para a
implantação de um projeto de segurança pública moderno e eficiente. Esse processo durou
nove meses sendo realizadas 1.140 conferências livres em 514 cidades, 266 conferências
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municipais e 27 estaduais, sendo gerado um documento que reuniu 26 princípios e 364
diretrizes considerados prioritários nas etapas preparatórias realizadas em todo o país. A
discussão envolveu mais de meio milhão de brasileiros.
No dia 30 de agosto de 2008, foi finalizado esse ciclo de debates e estudos com a
realização do 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (Conseg), que uniu as propostas
sugeridas pelos estados e municípios, e traçou 10 princípios e 40 diretrizes, que servirão de
base para a definição de políticas públicas na área da segurança. Dentre as mais votadas estão:
4. 2.6 A - Estruturar os órgãos policiais federais e estaduais para que atuem em ciclo
completo de polícia, delimitando competências para cada instituição de acordo com
a gravidade do delito sem prejuízo de suas atribuições específicas. (868 votos)
12.2.19 A – Realizar a transição da segurança pública para atividade eminentemente
civil; desmilitarizar as polícias; desvincular a polícia e corpos de bombeiros das
forças armadas; rever regulamentos e procedimentos disciplinares; garantir livre
associação sindical, direito de greve e filiação político-partidária; criar código de
ética único, respeitando a hierarquia, a disciplina e os direitos humanos; submeter
irregularidades dos profissionais militares à justiça comum. (508 votos)
Tantos os profissionais que atuam na área como a sociedade, perceberam que a atuação
da polícia em ciclo completo e a reformulação do modelo policial adotado atualmente, são
essenciais para a melhoria da segurança pública.
Atualmente, a Constituição Federal elenca uma série de instituições que tem o fim de
exercerem a atividade de segurança pública no Brasil, vejamos o que preceitua o artigo 144:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
Sendo as três primeiras instituições ligadas a União, já as três últimas atuam como
forças estaduais. No mesmo artigo, em seus parágrafos 4º e 5º, a Carta Magna, descreve as
competências das Polícias Civil e Militar, a primeira realiza a investigação dos delitos
ocorridos, tarefa de polícia judiciária, pois atua, repressivamente, após o cometimento do
delito, devendo desvendar a autoria delitiva e sua materialidade. Já a PM exerce o
policiamento ostensivo com o fim de garantir a incolumidade das pessoas e a ordem pública,
ela atua de forma preventiva, buscando evitar à prática de crimes.
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A CF/88 em seu parágrafo 6º do artigo 144, de forma equivocada, repetiu o texto da
Constituição de 1934 e vinculou a Polícia Militar e os Bombeiros ao Exército, colocando-os
como forças auxiliares. Com isso, alguns que interpretam esse parágrafo de forma gramatical,
afirmam haver subordinação dos órgãos responsáveis pela segurança pública as forças
militares nacionais. Mas, essa interpretação é totalmente equivocada, pois, como vimos na
parte histórica da criação das polícias, essa inserção no texto da Constituição de 1934, tinha a
finalidade de fazer com que a União controlasse o poderio bélico das forças públicas.
Essa vinculação não tem mais nenhum sentido, pois, o controle de armas no Brasil
atualmente é realizado pelo próprio Exército através do SIGMA (Sistema de Gerenciamento
Militar de Armas) e pela Polícia Federal através do SINARM (Sistema Nacional de Armas).
Esse auxílio da Polícia Militar ao Exército, imposto pela Carta Magna, não deve mais
prosperar, pois, a primeira é capacitada para resolver os problemas internos gerados pela
urbanização e exerce uma atividade de caráter civil, já os militares nacionais são treinados
para o combate de ameaças externas. Sem falar que não existe uma explicação plausível dos
Bombeiros, que exercem uma atividade eminentemente civil, serem subordinados ao Exército.
Essa vinculação é um atentado à ordem democrática, pois, como as polícias são
subordinadas aos governadores, a vinculação á um órgão pertencente a união, dá margem para
que o Exército interfira de forma paralela nos órgãos imbuídos em realizarem as atribuições
de segurança pública.
Expurgando o militarismo da atividade de segurança pública, deve-se iniciar o processo
de unificação, em que, somente uma instituição ficará responsável pela prevenção e apuração
dos ilícitos penais.
O modelo atual, só alimenta antagonismo entre as duas polícias e, isso, sempre ocorreu,
não apenas nesta ou naquela unidade da federação, mas em todas, sem exceção. O ambiente
anti-sistêmico estabeleceu uma concorrência altamente nociva entre as instituições, capaz
acirrar ânimos e de transformar amigos em adversários pelo simples fato de pertencerem a
instituições diferentes e atuarem no combate dos mesmos crimes.
Essa disputa que envolve ódio e ciúme entre as duas polícias, tem grande parcela de
contribuição para a prestação de um serviço de má qualidade para a população, sem falar que,
contribui consideravelmente para o aumento da criminalidade e da impunidade.
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Atualmente, não existe um trabalho conjunto entre as duas polícias, o que ocorre é que
alguns membros de ambas as instituições, para dar uma satisfação à sociedade, afirmam que
existe uma integração entre a Polícia Administrativa (PM) e a Polícia Judiciária (PC), mas,
todos os profissionais da segurança sabem que a realidade é outra completamente diferente,
uma instituição atrapalha o trabalho da outra, ou seja, uma delas sempre que estar a frente e
dar solução a tudo, para tentar obter méritos perante o Secretário de Segurança e o Chefe do
Executivo Estadual.
A questão é estrutural e, por isso, reproduz sempre o mesmo modelo de desacerto e
desarmonia, levando as organizações policiais a se perderem em seus próprios fins,
permitindo que os interesses pessoais se sobreponham aos interesses da sociedade. Eis a
origem das intermináveis demandas e disputas (silenciosas ou retumbantes), sustentadas por
detalhes técnicos ou legais, que não são mais do que formas disfarçadas de garantir evidência
midiática e reserva de poder.
Claro que existem alguns profissionais de segurança que são contrários a essa inovação
e discordam totalmente desse modelo de ciclo completo de polícia, sob a alegativa de que não
haverá um controle sobre a tropa, afirmam que no momento em que ocorrer a desmilitarização
da polícia, os seus pilares denominados hierarquia e disciplina irão desmoronar. Esse grupo é
formado em sua maioria por oficiais superiores da Polícia Militar, que são oriundos do
Exército e tem uma formação arcaica, tal postura se dá porque eles estão acomodados com o
“status” que ocupam e com algumas regalias militares colocadas em lei, mas que, não tem
nenhum efeito prático no combate da violência. Mas, aos poucos, essa resistência está
perdendo força, pois, a nova safra de oficiais, que apresentam uma melhor qualificação e
demonstram terem uma visão ampla e são favoráveis em inovação na área da segurança
pública.
Já do lado dos policiais civis, a resistência é bem menor, o único temor deles é a
implantação do militarismo em seu regimento. Mas, isso é praticamente impossível pois, caso
ocorra a unificação, o modelo militar será extinto, sendo criado um modelo de polícia que seja
direcionado para a realidade atual.
Sobre a unificação, Osmar Patti Magalhães (2004, p. 179), que é Delegado de Polícia e
Mestre em Direito Público, demonstra o seguinte pensamento:
69
[...] será difícil no início, a convivência entre os componentes das extintas polícias.
Os pontos de choque são inúmeros e de demorada e difícil conciliação. Talvez só se
consiga realmente uma nova polícia quando os quadros remanescentes tiverem se
extinguido pela aposentadoria.
O autor visualiza que haverá uma grande resistência em ambas as instituições, mas, fica
claro que isso só ocorrerá enquanto os integrantes mais antigos permanecerem, pois, os mais
novos são favoráveis a mudança do atual modelo de polícia.
Já Mateus Afonso de Medeiros (2004, p. 276), ao realizar um estudo sobre o assunto,
denominado de Aspectos Institucionais da Unificação das Polícias no Brasil, preleciona que:
“[...] a proposta de unificação pode ser vista como democrática, independentemente de
critérios técnicos e relaciona-se à noção de que Polícia, Justiça e Forças Armadas são
organizações distintas. [...]”.
Nota-se que, a unificação trará uma série de benefícios, tanto para os cidadãos, como
também, para os cofres públicos, conforme expõe Magalhães (2004, p. 177):
Além do que acabaria com os diversos números de atendimento à população,
unificando, por assim, o atendimento de todos os órgãos no mesmo número de
telefones de emergência. Somaria os efetivos, equipamentos, armamentos, prédios e
viaturas.
Deixaria, também, de haver várias centrais de inteligência, vários centros de pessoal,
vários órgãos de ensino. Um só centro de atendimento à saúde, um só centro de
controle e aquisição de material, uma só central de controle financeiro e orçamentário
e, carecer-se-ia, de reformar as regras da previdência.
Já está mais do que na hora de colocarmos esse modelo em prática, pois só iremos saber
se será viável ou não a partir da implantação da unificação. O certo é que necessitamos
rapidamente de uma grande mudança no campo da segurança pública.
Com relação à formação dos agentes de segurança, deve ser realizada em um centro
único, devendo fazer parte do currículo disciplinas comuns às duas instituições, que serão
extintas. Como consequência, o curso se tornará mais longo e preparará melhor o policial.
Sobre a formação dos agentes de segurança, Rosa (2000, on line apud PINHEIRO, 2003,
p.219), observa que:
As escolas de formação policial (civil e militar) devem ser unificadas. O soldado
como o investigador de polícia, o delegado como o oficial, e os demais agentes
policiais, devem freqüentar a mesma escola de formação, para uma maior
integração, que permitirá o desenvolvimento de atividades conjuntas.
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A formação realizada em um centro único, minimizará os conflitos que irão existir com
a unificação das polícias, como também, disponibilizará um profissional mais qualificado para
servir a sociedade e preparado para enfrentar a criminalidade.
É importante destacar também que, devemos mudar a atual forma de alocação dos
agentes de segurança, pois, atualmente, eles são destacados para exercerem determinadas
funções se tiverem alguma influência política, ou quando, essa transferência possa lhe
acarretar algum prejuízo, sendo este último ato utilizado como forma de punição.
Dificilmente, o policial é designado para uma função por ser qualificado ou por ter algum
conhecimento técnico na área. Diante desses fatos, a sociedade sai prejudicada, pois, terá a
prestação de um serviço deficiente ou de má qualidade.
Um dos estados da federação que está saindo na frente e seguindo essa filosofia é o
Ceará, que atualmente, está construindo uma Academia de Polícia, onde serão formados os
membros dos Bombeiros, Polícia Militar, Polícia Civil e Perícia Forense. Esse é o primeiro
passo para a implantação da unificação.
Por último cumpre destacar que, sobre a forma de atuação, essa nova instituição será
dividida em policiamento fardado e do policiamento discreto, o primeiro realizando o
policiamento ostensivo e este último realizando as missões investigativas.
4 OBJETIVOS
Geral:
Abordar as causas que têm influenciado consideravelmente para o aumento da violência e
mostrar o que o processo de unificação das polícias vai contribuir para uma melhoria na prestação do
serviço de segurança pública.
Específicos:
1. Analisar a realidade do atual Sistema de Segurança Pública;
2. Identificar as mudanças que devem ser realizadas dentro da estrutura policial, sugerindo: a
criação de novos cargos; celeridade na promoção dos agentes de segurança; melhores
condições de trabalho; e a defesa da igualdade de salários entre os policiais estaduais e os
policiais federais;
3. Gerar soluções que possam ser capazes de combater o aumento da violência no Brasil e
melhorar a atuação dos órgãos policiais estaduais.
5 HIPÓTESES
1. Sabemos que o problema da violência não está ligado somente ao campo da Segurança
Pública, mas, também, tem uma relação muito estreita com o campo social, pois, o indivíduo quando
vislumbra que não tem nenhuma possibilidade de ascensão social, acaba sendo impulsionado a
ingressar no crime. Primeiramente, deve-se investir maciçamente em uma educação integral de
qualidade que além de educar o jovem possa qualificá-lo para a atuação profissional, pois, com o
crescente desenvolvimento do país e a realização de eventos importantes as empresas que aqui virão,
irão necessitar de mão-de-obra qualificada. Alinhado a esse pensamento, deve-se investir na
qualificação, modernização, reestruturação e ampliação do contingente policial, pois, com
profissionais capacitados e motivados, teremos Segurança Pública de qualidade.
2. Verificamos que se faz necessário a implantação de um modelo moderno de polícia, que atue
de forma completa, agindo desde a prevenção (policiamento ostensivo), até a resolução (policiamento
investigativo) de crimes, fornecendo provas contundentes para que o Poder Judiciário possa aplicar o
poder sancionador do Estado aos infratores. É inconcebível a existência duas polícias atuando no
mesmo espaço geográfico e trabalhando de forma incompleta, pois, além de contribuir para o
surgimento de conflitos internos, causa um enorme prejuízo à sociedade. Diante desses problemas,
propomos a criação da Polícia Estadual, que atuará em ciclo completo de polícia atuando da prevenção
até a elucidação dos crimes. Essa nova instituição deverá composta por agentes capacitados e com
nível superior de escolaridade, devendo dividir-se em Departamentos (de trânsito, de choque, de
investigação, de fronteiras, de policiamento comunitário ostensivo e outros) com competências
definidas em lei. Essa mudança estrutural da polícia ocorrerá somente no âmbito estadual, nada
interferindo nas polícias da União (Federal, Rodoviária Federal e Ferroviária Federal). Há também, a
necessidade da implantação do subsídio aos policiais, que há muito tempo têm esse direito consagrado
na Carta Maior em seu Art.144, §9º.
3. Acreditamos que, com a implantação de um modelo único de polícia estadual, os policiais
serão mais valorizados, haverá a eliminação total das diferenças existentes entres os membros das
extintas Polícias Militares e Civis. A consequência dessa mudança será uma atuação harmônica
cominando na eficiência dos trabalhos realizados. Certamente, essas mudanças no campo policial irão
contribuir de forma eficaz para a diminuição dos índices de violência, mas, deixamos bem claro que
essas políticas deverão ser implantadas em conjunto com os campos da educação e sociais.
73
Em conjunto com a unificação das polícias, deve-se implantar políticas de valorização dos
profissionais, remunerando-lhes com um salário digno e lhes disponibilizando garantias atinentes ao
risco da profissão. O nível de escolaridade inicial exigido para ingresso na Polícia deve ser o nível
superior, os cargos devem ser de carreira, ou seja, o policial que irá ingressar na instituição começará
pelo menor cargo sendo as promoções realizadas de acordo com o tempo de serviço e comportamento.
Com a implementação dessas mudanças, em conjunto, com políticas sociais, o índice de violência irá
deprimir, com isso, a realização da Copa de 2014 e das Olimpíadas de 2016 serão um sucesso.
6 ASPECTOS METODOLÓGICOS
A metodologia a ser utilizada basear-se-á em um estudo descritivo-analítico, desenvolvido
através de pesquisa:
I. Quanto ao tipo:
Bibliográfica: mediante explicações embasadas em trabalhos publicados sob a forma de livros,
revistas, artigos, enfim, publicações especializadas, imprensa escrita e dados oficiais publicados na
Internet ou em outros meios que abordem direta ou indiretamente o tema em análise.
II. Quanto à utilização e abordagem dos resultados:
Pura, à medida que terá como único fim a ampliação dos conhecimentos.
Qualitativa, buscando apreciar a realidade do tema no ordenamento jurídico pátrio.
III. Quanto aos objetivos:
Descritiva, posto que buscará descrever, explicar, classificar, esclarecer o problema
apresentado.
Exploratória, objetivando aprimorar a idéias através de informações sobre o tema em foco.
REFERÊNCIAS
BAYLEY. D. H. Padrões de policiamento: uma análise internacional comparativa. Tradução
de Renê Alexandre Belmont. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2001.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília,
DF, Senado, 1988.
MAGALHÃES, Osmar Patti. Perspectivas para a unificação das polícias estaduais. Revista
Jurídica da Universidade de Franca. v. 7 n. 12, p.169-183. São Paulo; UNIFRAN, 2004.
MEDEIROS, Mateus Afonso. Aspectos Institucionais da Unificação das Polícias no Brasil.
DADOS Revista de Ciências Sociais. v. 47 n. 2, p.271-296. Rio de Janeiro: IUPERJ, 2004.
MONET, J. C. Polícias e sociedades na Europa. Tradução de Mary Amazonas Leite de
Barros. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2001.
PINHEIRO, Cristiano de Oliveira. Segurança Pública: a integração como etapa necessária à
unificação das polícias. Revista LATU & SENSO. v. 4 n. 2, p.214-222. Belém: UNAMA,
2003.
SHOLNICK, J. H. Nova Polícia: inovações na polícia de seis cidades norte-americanas.
Tradução de Geraldo Gerson de Souza. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2001.
VIEIRA, Enio. À procura da eficiência. Revista Indústria brasileira. v. 7 n. 76, p.18-23. São
Paulo: CNI, 2007.
ANEXO
CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROPOSTA DE EMENDA À
CONSTITUIÇÃO N.º 430, DE 2009
(Do Sr. Celso Russomanno e outros)
Altera a Constituição Federal para dispor sobre a Polícia e Corpos de Bombeiros dos Estados
e do Distrito Federal e Territórios, confere atribuições às Guardas Municipais e dá outras
providências.
DESPACHO: APENSE-SE À(AO) PEC-184/2007.
APRECIAÇÃO: Proposição Sujeita à Apreciação do Plenário
PUBLICAÇÃO INICIAL
Art. 137, caput - RICD
78
O Congresso Nacional decreta:
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do §
3º, do art. 60, da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º Os artigos 21; 22; 24; 32; 61 e 144, da Constituição Federal passam a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 21.......................................................................
...................................................................................
XIV – organizar e manter a Polícia e o Corpo de Bombeiros do Distrito Federal e
Territórios, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a
execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;
Art. 22 ........................................................................
....................................................................................
XXI – normas gerais sobre armamento e mobilização das polícias e corpos de
bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios;
......................................................................................
XXX – organização, funcionamentos, garantias, direitos e deveres da Polícia e do
Corpo de Bombeiros do Distrito Federal e Territórios
Art. 24 ..........................................................................
......................................................................................
XVI – organização, funcionamento, garantias, direitos e deveres das polícias e corpos
de bombeiros dos Estados.
......................................................................................
Art. 32 ..........................................................................
......................................................................................
§ 1º. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos
Estados e Municípios, bem como sobre a organização das unidades administrativas da
Polícia e do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal e Territórios.
...................................................................................
§ 4º Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, da
polícia e do corpo de bombeiros.
....................................................................................
Art. 61. .......................................................................
....................................................................................
79
§ 1º. ............................................................................
II - ................................................................................
g) policiais e bombeiros do Distrito Federal e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, promoção, estabilidade, remuneração e aposentadoria.
Art. 144 .......................................................................
.....................................................................................
IV – Polícia e Corpo de Bombeiros dos Estados;
V – Polícia e Corpo de Bombeiros do Distrito Federal e Territórios, mantidos pela
União.
.....................................................................................
§ 4º. A Polícia dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, instituída por lei como
órgão único em cada ente federativo, permanente, essencial à Justiça, de atividade
integrada de prevenção e repressão à infração penal, de natureza civil, organizada com
base na hierarquia e disciplina e estruturada em carreiras, destina-se, privativamente,
ressalvada a competência da União, à:
I – preservação da ordem pública;
II – exercer a atividade de polícia ostensiva e preventiva;
III – exercer a atividade de investigação criminal e de polícia judiciária, ressalvada a
competência da União e as exceções previstas em lei.
§ 5º. O Corpo de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios,
instituição regular e permanente, de natureza civil, estruturada em carreiras,
organizado com base na hierarquia e na disciplina, dirigido por integrante do último
posto, escolhido pelo respectivo Governador, para um mandato de dois anos,
permitida recondução, destina-se à:
I - execução de atividades de defesa civil.
II - prevenção e a extinção de incêndios;
III - ações de busca e salvamento, decorrentes de sinistros;
IV - serviços de atendimento ao trauma e emergências pré-hospitalares;
........................................................................................
§ 8º. Os Municípios, conforme dispuser a lei, poderão constituir guardas municipais
destinadas à proteção de seus bens, serviços, instalações e à atividade complementar
80
de vigilância ostensiva da comunidade, sendo esta última, mediante convênio, sob a
coordenação do Delegado de Polícia.
.........................................................................................
Art. 2º. As Polícias Civil e Militar dos Estados e as do Distrito Federal passam a ser
denominadas Polícia do Estado e Polícia do Distrito Federal e Territórios.
§ 1º. A Direção Geral da Polícia dos Estados e a do Distrito Federal e Territórios será
exercida, pelo período de dois anos, alternadamente, por Delegado de Polícia e Oficial da
Polícia Militar remanescentes das extintas instituições, de cargo de nível hierárquico mais
elevado, até que um Delegado de Polícia formado pelo novo sistema previsto nesta emenda,
reúna condições para assumir e exercer a direção da entidade no biênio estabelecido,
obedecida, alternadamente, a sistemática disposta neste artigo.
§ 2º. Ocupado o cargo de Delegado Geral de Polícia por integrante oriundo da extinta Policia
Civil, o cargo de Delegado Geral Adjunto de Polícia será ocupado por Oficial oriundo da
extinta Polícia Militar, revezamento que será observado na alternância prevista.
Art. 3º. Garantida a irredutibilidade de vencimentos ou subsídios, lei disporá sobre as
transformações dos cargos das polícias civis, militares e dos corpos de bombeiros militares
dos Estados e do Distrito Federal, mantida, na nova situação, a correspondência entre ativos,
inativos e pensionistas.
Parágrafo único. Na composição da Polícia dos Estados e do Distrito Federal e Territórios é
assegurado o direito de opção de permanecer no quadro em extinção, garantida a
irredutibilidade de vencimentos ou subsídios.
Art. 4º. Lei disporá sobre os requisitos para o exercício integrado das atividades de polícia
pelos delegados de polícia oriundos da carreira de Delegado de Polícia Civil e do Oficialato
das polícias militares dos Estados e Distrito Federal, exigido o curso superior de bacharel em
direito para o desempenho da atividade de investigação criminal e de polícia judiciária, e
curso de capacitação específico para o desempenho da atividade de polícia ostensiva e
preservação da ordem pública.
§ 1º. Na constituição da nova polícia, até a realização de curso de capacitação e adaptação, os
Delegados de Polícia oriundos do Oficialato das polícias militares dos Estados e do Distrito
Federal exercerão a atividade de polícia ostensiva e preservação da ordem pública, e os
Delegados de Polícia oriundos da carreira de Delegado de Polícia Civil dos Estados e do
Distrito Federal exercerão a atividade de investigação criminal e de polícia judiciária.
§ 2º. O exercício da atividade integrada de polícia pelos delegados de polícia oriundos da
carreira de Delegado de Polícia civil e do Oficialato das polícias militares dos Estados e
Distrito Federal, depende da realização de curso de capacitação e adaptação, com duração
mínima de seis meses, ministrado pela academia de polícia.
Art. 5º. A estrutura funcional básica das Polícias dos Estados e do Distrito Federal e
Territórios será constituída pelas carreiras de Delegado de Polícia, Perito de Polícia,
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Investigador de Polícia, Escrivão de Polícia e de Policial, cujos ingressos dependem de
concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil.
§ 1º. As atividades de investigação criminal e de polícia judiciária serão formalizadas por
meio de inquérito policial, presidido pelo Delegado de Polícia, auxiliado pelo Escrivão de
Polícia e pelo Investigador de Polícia.
§ 2º. As atividades de preservação da ordem pública, de polícia ostensiva e preventiva são
exercidas por Policial, subordinado ao Delegado de Polícia.
§ 3º. A atividade de perícias integra a Polícia dos Estados e do Distrito Federal e Territórios,
com autonomia técnico-funcional, subordinada ao Delegado de Polícia.
§ 4º. A Polícia dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, com efetivo e armamento
acompanhados pelo Ministério da Justiça, subordina-se diretamente aos respectivos
Governadores.
§ 5º. Observado o disposto no art. 2º, o Delegado Geral da Polícia dos Estados e do Distrito
Federal e Territórios será escolhido pelo respectivo Governador, na forma da lei, dentre os
integrantes da última classe da carreira de Delegado de Polícia, com mais de trinta e cinco
anos de idade, após a aprovação do seu nome pela maioria absoluta dos membros da
respectiva Assembléia ou Câmara Legislativa, para mandato de dois anos, admitida
recondução.
Art. 6º. Lei disporá sobre a estrutura funcional das Polícias dos Estados e do Distrito Federal
e Territórios, observada a sua constituição básica prevista nesta emenda.
§ 1º. A Carreira de Delegado de Polícia, cujo ingresso dar-se-á mediante concurso público,
exigido diploma de curso superior de bacharel em direito, é composta dos seguintes cargos:
I – Delegado de Polícia de Entrância Especial;
II – Delegado de Polícia de Segunda Entrância;
III – Delegado de Polícia de Primeira Entrância;
IV – Delegado de Polícia Substituto.
§ 2º. A Carreira de Perito de Polícia, cujo ingresso dar-se-á mediante concurso público,
exigido diploma de curso superior, na forma da Lei, é composta dos seguintes cargos:
I – Perito de Polícia de Classe Especial;
II – Perito de Polícia de Primeira Classe;
III – Perito de Polícia de Segunda Classe;
IV – Perito de Polícia de Terceira Classe.
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§ 3º. A Carreira de Investigador de Polícia, cujo ingresso dar-se-á mediante concurso público,
na forma da Lei, é composta dos seguintes cargos:
I – Investigador de Polícia de Classe Especial;
II – Investigador de Polícia de Primeira Classe;
III – Investigador de Polícia de Segunda Classe;
IV – Investigador de Polícia de Terceira Classe.
§ 4º. A Carreira de Escrivão de Polícia, cujo ingresso dar-se-á mediante concurso público, na
forma da Lei, é composta dos seguintes cargos:
I – Escrivão de Polícia de Classe Especial;
II – Escrivão de Polícia de Primeira Classe;
III – Escrivão de Polícia de Segunda Classe;
IV – Escrivão de Polícia de Terceira Classe.
§ 5º. A Carreira de Policial, ramo uniformizado, cujo ingresso dar-se-á mediante concurso
público, é composta dos seguintes cargos:
I – Policial de Classe Especial;
II – Policial de Primeira Classe;
III – Policial de Segunda Classe;
IV – Policial de Terceira Classe.
§ 6º. Nos concursos públicos para o provimento dos cargos da Polícia dos Estados e do
Distrito Federal e Territórios, preenchidos os requisitos exigidos por lei, reservar-se-ão 50%
(cinqüenta por cento) das vagas para os integrantes das demais carreiras da respectiva
instituição.
Art. 7º. Lei disporá sobre a organização da polícia dos Estados e do Distrito Federal e
Territórios, observada a seguinte estrutura administrativa básica:
I – Direção Geral, cujo cargo de Delegado Geral será exercido por Delegado de Polícia, com
mais de trinta e cinco anos de idade, de entrância especial;
II – Corregedoria, cujo cargo de Corregedor será exercido por Delegado de Polícia, com mais
de trinta e cinco anos de idade, de entrância especial;
III – Academia de Polícia, cuja direção será exercida por Delegado de Polícia de entrância
especial.
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IV – Departamento de Polícia Circunscricional, cuja direção será exercida por Delegado de
Polícia de entrância especial;
V – Departamento de Polícia Especializada, cuja direção será exercida por Delegado de
Polícia de entrância especial;
VI – Divisão de Perícia, cuja direção será exercida por Perito de Polícia de classe especial.
Parágrafo único. Para o provimento dos cargos de que tratam os incisos I a V deste artigo,
observar-se-á o disposto no art. 2º, no que couber.
Art. 8º. Os Corpos de Bombeiros Militar do Estado e do Distrito Federal passam a ser
denominados, respectivamente, Corpo de Bombeiros do Estado e Corpo de Bombeiros do
Distrito Federal e Territórios.
§ 1º. Lei de competência da União disporá sobre a estrutura funcional básica dos Corpos de
Bombeiros do Estado e do Distrito Federal e Territórios.
§ 2º. Na composição dos Corpos de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios
é assegurado o direito de opção de permanecer no quadro em extinção, garantida a
irredutibilidade de vencimentos ou subsídios.
Art. 9º. O controle da atividade funcional, administrativa e financeira dos órgãos
relacionados no artigo 144 da Constituição Federal é exercido pelo Conselho Nacional de
Segurança Pública, composto de vinte membros nomeados pelo Presidente da República,
depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para mandato de dois
anos, admitida uma recondução, sendo:
I – um Ministro do Superior Tribunal de Justiça, que o preside ou por um ministro indicado
por ele;
II – um Delegado de Polícia Federal, integrante da última classe da respectiva carreira,
indicado por seu dirigente;
III - um Policial Rodoviário Federal, integrante da última classe da respectiva carreira,
indicado por seu dirigente;
IV – um delegado da Polícia do Distrito Federal e Territórios, integrante da última entrância
da respectiva carreira, indicado por seu dirigente;
V – seis delegados da Polícia dos Estados, integrantes da última classe das respectivas
carreiras, indicados pelos respectivos Chefes de Polícia;
VI – dois membros dos Corpos de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios;
VII – um magistrado indicado pelo Superior Tribunal de Justiça;
VIII – um membro do Ministério Público indicados pelo Procurador-Geral da República;
IX – um Juiz Federal membro do Tribunal Regional Federal;
X – Um Desembargador Estadual;
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XI – dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
XII – dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicado um pela Câmara
dos Deputados e outro pelo Senado Federal.
§ 1º. Observado o disposto no caput, compete ao Conselho Nacional de Segurança Pública:
I - zelar pela autonomia funcional dos membros das referidas instituições, podendo expedir
atos regulamentares, observados a legislação vigente, no âmbito de sua competência, ou
recomendar providências;
II - zelar pela observância do art. 37 da Constituição Federal, e apreciar, de ofício ou mediante
provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados pelos integrantes dos membros
das referidas instituições, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se
adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da
competência dos Tribunais de Contas;
III - receber e conhecer das reclamações contra integrantes dos membros das referidas
instituições, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar
das suas Corregedorias, podendo avocar processos disciplinares em curso e aplicar as
penalidades administrativas previstas no estatuto repressivo da Instituição.
IV - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares dos membros das
referidas instituições, julgados há menos de um ano;
V - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias sobre a situação
das referidas instituições e das atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem
prevista no art. 84, XI;
VI - exercer o controle externo da atividade policial e dos corpos de bombeiros;
VII – julgar, em última instância, os recursos contra decisões administrativas adotadas no
âmbito das referidas instituições.
§ 2º. O Conselho, em votação secreta, escolherá para mandato de dois anos um Corregedor
Nacional, bacharel em direito, com mais de trinta e cinco anos de idade e posicionado na
última classe ou entrância da respectiva carreira, dentre os integrantes indicados pelos
dirigentes das referidas instituições que o compõem, vedada a recondução, competindo-lhe,
além das atribuições que lhe forem conferidas pela lei, as seguintes:
I - receber reclamações e denúncias, de qualquer interessado, relativas aos integrantes das
referidas instituições e dos seus serviços auxiliares;
II - exercer funções executivas do Conselho, de inspeção e correição geral;
III - requisitar e designar integrantes das polícias e corpos de bombeiros do país, delegando-
lhes atribuições.
§ 3º. O Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil oficiará junto ao
Conselho.
§ 4º. Leis da União e dos Estados criarão ouvidorias das polícias e dos corpos de bombeiros,
competentes para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra seus
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integrantes, inclusive contra seus serviços auxiliares, representando diretamente ao Conselho
Nacional de Segurança Pública.
Art. 10. O regime previdenciário dos integrantes das dos órgãos relacionados no artigo 144
da Constituição Federal obedece ao disposto no § 4º, do art. 40, garantida a integralidade e a
paridade entre ativos e inativos, bem como as alterações e os benefícios ou vantagens
posteriormente concedidos, a qualquer título, aos ativos, se estenderão aos inativos e aos seus
pensionistas.
Art. 11. Lei Complementar instituirá o fundo nacional, estadual e municipal de segurança
pública, devendo a União, os Estados e os Municípios destinarem percentual da sua
arrecadação, além de outras receitas que a lei dispuser.
Art. 12. A União e os Estados implementarão as medidas constantes desta Emenda no prazo
de 1 (um) ano, a contar da data de sua promulgação.
Art. 13. Ficam revogados o art. 42; os §§ 3º, 4º e 5º, do art. 125; § 6º, do art. 144; e o inciso
VII, do art. 129; todos da Constituição Federal.
Art. 14. Esta Emenda entra em vigor cento e oitenta dias subseqüentes ao da sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
A população do nosso País vem sofrendo com a crescente criminalidade e com a
organização dos criminosos. A intensificação dos delitos e a organização dos criminosos,
diante do falido sistema de segurança pública vigente, encontram a necessária guarida para
continuar assolando as pessoas de bem que vivem nesta Nação.
Nos deparamos, em praticamente todos os Estados, com polícias mal remuneradas,
desequipadas e desvalorizadas, que agonizam com a absoluta falta de condições para o efetivo
combate à criminalidade. Somado a esses fatores, ainda verificamos a sobreposição de
atuação, duplicidade de estrutura física e uma verdadeira desorganização no que concerne ao
emprego da força de cada uma das instituições, em face de comandos distintos que, muitas
das vezes, ao invés do trabalho integrado, acabam por disputarem espaço.
Sendo assim, com a presente proposta, pretendemos o nascimento de uma nova polícia
organizada em uma única força, com todos os seguimentos e estrutura necessários ao acertado
enfrentamento do crime. Não se trata de unificação das polícias, mas do nascimento de uma
nova polícia.
Para tanto, primeiramente, desconstituiremos as polícias civis e militares dos Estados e
do Distrito Federal, para constituir uma nova polícia, desmilitarizada e condizente ao trato
para como cidadão brasileiro, cujo comando será único em cada ente federativo, subordinado
diretamente ao seu governador, que nomeará o seu dirigente, dentre seus próprios membros,
para mandato de dois anos, após a aprovação pela respectiva Câmara ou Assembléia
Legislativa.
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Visando a correta composição da nova polícia, estabelecemos a possibilidade de
transposição dos cargos hoje existentes para os novos cargos, cuja estrutura básica também
disciplinamos, de forma a atender às principais nuances do exercício da segurança pública.
Disciplinamos que o novo Delegado de Polícia figurará como dirigente, auxiliado pelos
Investigadores, Escrivães, Policiais e Peritos, estes últimos com autonomia técnico-funcional.
Na busca por uma polícia hígida e motivada, também estabelecemos a reserva para os
demais integrantes, de cinqüenta por cento das vagas para provimento dos cargos superiores,
permitindo-lhes a progressão dentro da instituição, porém submetidos ao mesmo certame
externo e mantida a oxigenação da instituição pelos demais cinqüenta por cento das vagas
voltadas ao provimento externo.
Neste diapasão, vislumbramos o nascimento de uma polícia forte e atuante e, para tanto,
se faz necessário acurado controle, fator que entendemos suprido pela criação de um conselho
poderozo e multifacetário, com corregedoria nacional e ouvidorias espalhadas por todos os
entes federativos.
Pretendemos criar, ainda, estrutura administrativa básica, com o intuito de
uniformização, fator que facilita a gestão e implementação de políticas nacionais de segurança
pública.
De outra sorte, também no âmbito de segurança pública, pretendemos desmilitarizar os
corpos de bombeiros, alguns ainda integrantes das polícias militares dos Estados, como fator
impulsionador desse importante segmento, haja vista a desnecessidade do trato militar em
uma atividade eminentemente civil.
Por outro lado, sabedores do fato de que o crime de menor monta e o de oportunidade
também são fatores que muito incomodam a população, pretendemos entregar às guardas
municipais a competência para atuarem na prevenção ao delito, com a coordenação do novo
delegado de polícia, de maneira a elevar a segurança preventiva da população, na busca pela
desmotivação do possível infrator.
Cabe ressaltar que nenhum dos integrantes das atuais polícias civis ou militares ou
corpos de bombeiros militares, sofrerão qualquer tipo de prejuízo remuneratório ou funcional.
Muito pelo contrário, garantida a irredutibilidade de vencimentos ou subsídios, com o
enxugamento das estruturas vigentes, possibilitará ao Estado a necessária revisão
remuneratória a maior.
Aliado a esse fato, a revisão remuneratória estará garantida pela também previsão da
criação de fundo nacional, estadual e municipal de segurança pública, onde a União, os
Estados e os Municípios destinarão percentual da sua arrecadação para esse fim.
Desta sorte, acreditamos que, com esta proposta de emenda constitucional,
enfrentaremos as principais mazelas que assolam as nossas atuais instituições policiais.
A primeira e mais grave é dissonância das polícias na execução de ações que, por falta
de comunicação, planejamento e comando único, acabam por se sobreporem, se anularem,
despenderem esforços duplicados ou, o que é pior, rivalizarem-se;
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A segunda é a duplicidade das estruturas físicas e de equipamentos, fatores que
demandam custeio e investimento dobrados, se refletindo em verdadeiro desperdício de
dinheiro público, em especial em uma área tão carente de recursos que é a segurança pública.
A terceira, por fim, se reflete nos constantes conflitos entre as polícias, seja de ordem
laboral, onde uma invade a área de atuação da outra e nenhuma das duas acaba por atuar de
forma eficiente; ou relativa ao constantes conflitos externos, até mesmo no interior desta
Casa, onde interesses corporativistas impedem o avanço da legislação necessária à melhoria
dos instrumentos de atuação do Estado contra o crime.
Portanto, a modificação proposta nos parece se revelar em um modelo voltado para
eficiência dos organismos responsáveis pele segurança pública, necessário à resposta ao
clamor da sociedade brasileira por um País com menos crimes e livre de impunidade.
À vista do exposto, peço o apoio dos meus ilustres Pares à presente Proposta de Emenda
à Constituição.
Sala das Sessões, em 05 de novembro de 2009.
DEPUTADO CELSO RUSSOMANNO