JEAN-MARC LEPAIN S P É C I A L I S T E E N S T R A T É G I E D E G E S T I O N
D E S F I N A N C E S P U B L I Q U E S
J L E P A I N @ Y A H O O . F R
Philippines: Étude de Cas La Stratégie de Réforme et la GBO
Février 2012
Le Pays
Les Philippines sont une archipel du sud-est asiatique constituée de 7107 îles avec une population de 102 M d’habitants (12ème pays le plus peuplé) répartis en 7 ethnies principales.
Ancienne colonie espagnole le pays fut conquis par les États-Unis en 1898, puis occupé par le Japon et libéré en 1945. L’Independence nationale fut proclamée en 1946. En 1965, Ferdinand Marcos instaure une dictature militaire qui dure jusqu’en 1986, année où la démocratie est restaurée. Les gouvernements successifs engagent d’importants programmes de réformes administratives, économiques et sociales.
Asie du Sud-est
Les Principaux Indicateurs Economiques
PIB per capita:…………………….. 3500 USD
Taux de croissance (2010)…… 7,3%
Budget:……………………………….. 33.500 M USD
Revenus fiscaux: ……………….. 14,2% du PIB
Déficit budgétaire: ……………… 3,9% of GDP
Taux de chômage: ………………. 7.6%
Population en dessous ligne pauvreté: 32,9%
Centre Financier de Manille
Manille: Indicateurs Économiques
Manille 40ème plus riche agglomération du monde
Populations: 11 M
PIB par habitant: 42.580 USD
Population en dessous ligne pauvreté: 3%
Philippines Tunisie
Engagement des autorités politiques au
plus haut niveau et positionnement sur l’agenda politique
Débat dans la société civile Stabilité macro-économique faible Crédibilité du budget et discipline fiscale
en cours d’établissement Forte capacité à tous les niveaux de
l’administration Réforme de l’administration engagée Pas de compte unique du trésor Excellent séquençage des réformes dans
un plan intégré Réforme de la comptabilité faite
Engagement des hautes autorités à
confirmer et pas de positionnement sur l’agenda politique
Pas de débat dans la société civile Stabilité macro-économique plus
forte Crédibilité du budget et discipline
fiscale assurée Plus faible capacité de
l’administration Réforme de l’administration à faire Compte unique du trésor Faible séquençage des réformes Réforme de la comptabilité en cours
Les Philippines (1999) Comparées à la Tunisie (2012)
Les Grandes Phases de Réformes
1983-1986: Crise économique
1986-1997: Réformes structurelles (économie et finances publiques)
1998: Lancement de la réforme programmatique des Finances Publiques et de l’Administration
1998-2003: Phase 1 – Stratégie de Programme
2004-2010: Phase 2 – Stratégie de ‘Silo’
2011- 2015: Phase 3 – Stratégie d’Intégration
La Phase des Réformes
Structurelles
1986-1997 Les Réformes Structurelles
1. Les réformes économiques 2. Les réformes de finances publiques
Reforme du système de taxation Reforme de la gestion des liquidités Liaison entre le budget et la programmation économique
Objectifs: Rétablir la stabilité macroéconomique Libéraliser l’économie pour libérer la croissance Établir la crédibilité du budget et rétablir la disciple
budgétaire Préparer le terrain à des réformes plus profondes
Les Réformes Economiques
1986: Début du programme de privatisation (122 entreprises en 1992)
1987-1996: Libéralisation des investissements étrangers
1992-1996: Ouverture et déréglementation de nombreux secteurs tels que banques, assurances, transports, télécommunications, etc.
1993: Indépendance de la Banque centrale et libéralisation des transactions financières avec l’étranger dont cours de change
1994- et années suivantes: Réduction des tarifs douaniers et libéralisation du commerce extérieur (suppression des quotas)
1995-1997: Réforme du système d’imposition
1996-1998 :Déréglementation de l’industrie pétrolière et du commerce des produits énergétiques
Octobre 1997: Début de la planification d’une nouvelle phase de réforme.
Conséquences des Réformes Économiques
Accélération de la croissance de 0,3% (1992) à 5,2% (1997)
Réduction de l’inflation de 18,7% en 1991 à 9,5% en 1992 et 5,1% en 1997
Réduction du chômage de 9,3% (1991) à 8,7% (1997)
Réduction de la pauvreté de 39,9% en 1991 à 35,5% en 1994
Retour à l’équilibre budgétaire en 1994 et surplus du secteur public en 1997
Trois Principes des Réformes Gouvernementales
Globalisation
Libéralisation
Décentralisation
Acteurs clé
La Présidence
Le Département de Gestion du Budget
National Economic Development Authority (NEDA)
Commission on Audit (COA)
Civil Service Commission
Rôle important du Philippine Institute for Development
Studies en tant que ‘think tank’ critique, et de la société civile en général.
1986-1997 Réformes Structurelles
1990: Synchronized Planning-Programming-Budgeting System (SPPBS)
1991: Décentralisation fiscale
1991: Renforcement du Contrôle des programmes et gestion des liquidités
1992: Réglementation sur la flexibilité d’utilisation des fonds (deux ans de validité des crédits)
1993-1994: Loi sur la standardisation des salaires (privé/public)
1994: Baseline Budgeting Scheme
1995: Réforme du système d’engagement et de déboursement
1995-1997: Réforme du système des impôts et taxes
1990: Synchronisation Planification-Programmation-Budgétisation
Objectif:
Améliorer la coordination entre le budget, les activités de planification et l’agence de revenus. Première étape vers la GBO
Focus: Investissement
Cadre à Moyen Terme Fiscal
Plan d’investissement à moyen terme
Plans régionaux d’investissement
Calendrier permettant de synchroniser les activités
1991: Comité de Gestion des Liquidités et de Supervision des Programmes
Objectifs: Rétablir la discipline fiscale, renforcer la crédibilité du budget,
meilleure utilisation des liquidités avec prioritisation des déboursements
Composition du Comité: Département du Budget, Trésorerie, Département des Revenus,
Banque Centrale Coordonner la gestion de la dette avec les besoins des agences
gouvernementales Rationaliser l’utilisation des liquidités par la préparation de plan de
trésorerie (cash plan) Réduire les écarts entre prévisions et réalisations (réalisé depuis
1995).
Informatisation du Gouvernement
Système de Préparation et de Gestion du Budget
Système de Suivi de l’Exécution du Budget
Gouvernment Manpower Information System (GMIS)
Manpower Management and Information System (module du GMIS dans les ministères)
Simplified Fund Realease System (1995)
Leçons de cette Première Vague de Réformes
Approche plus réactive que proactive fondée sur l’urgence.
Rétablir la crédibilité du budget et la stabilité macro-économique sont deux exigences fondamentales.
La rationalisation de la politique d’investissement est une bonne approche de la GBO. C’est le caractère distinctif de l’approche philippine.
La motivation des fonctionnaires est importante pour créer une culture de la performance, ce qui implique de rapprocher les salaires de ceux du public et de revaloriser les fonctions.
L’informatisation est une étape fondamentale qui requière une bonne stratégie et une architecture d’ensemble.
La Phase des Réformes
Programmatiques
Première Phase: 1998-2003
Objectif:
Rationaliser dans un programme logiquement construit les réformes organisées en phases successives pour arriver à la GBO
Expenditure Management Improvement Program
Révision du plan comptable et la classification du budget (1999)
Adapter le système informatique aux nouvelles règles comptables pour permettre la comptabilité analytique
Revue de la capacité de gestion financière de chaque ministère et agence
Première formulation des indicateurs de performance (2000) 2000-2001: Développement du premier CMTD 2001: Première ‘Sectoral Effectiveness and Efficiency Review
(SEER) 2002: La GBO devient effective 2003: Suite à la SSER de 2001, les agences avec un petit
budget et un bon rating sont dispensées de l’APR annuel
Leçon de la Première Phase
Il est plus facile d’atteindre l’efficacité dans l’allocation des crédits que dans l’offre de services publics.
Une culture de la performance ne se crée que sur le long terme.
La GBO demande une complète réorganisation de l’administration publique et des règles de gestion et de rémunération du personnel. Une bonne décennie est nécessaire pour faire aboutir ces réformes.
La révision des objectifs et des indicateurs doit être régulière
Deuxième Phase: 2004-2008 L’approche par ‘Silo’
Objectifs: Améliorer la discipline fiscale Garantir une allocation stratégique des ressources Encourager un fonctionnement plus efficace des agences
Formaliser l’acomptabilité des fonctionnaires Promouvoir des services publics orientés ‘clients’ Développer une culture de la performance
Moyens: Réformer l’administration Approfondir la GBO
Deuxième Phase
2004: Plan pour le reengineering de l’administration publique et encourager une culture de la performance
2005: Élargissement de l’autonomie budgétaire
2008: Révision des indicateurs de performance
Nouveaux Défis Identifiés dans l’Evaluation de 2010
Manque d’informations dans le système de reporting en terme de:
Autorisations d’engagement (appropriation) Crédits (allotment) et obligations Utilisation des crédits durant l’année fiscale
Le Budget n’est pas encore complètement basé sur des objectifs politiques et les résultats
L’exécution du budget est devenue trop complexe Difficultés techniques:
Les demandes des crédit sont difficiles à prévoir Le revenu subit d’importantes variations avec des chutes
chroniques Pas assez d’informations sur l’exposition du gouvernement à divers
risques fiduciaires Difficulté à suivre et contrôler l’utilisation des comptes bancaires
Nouvelle Feuille de Route 2011-2015
Objectifs:
1) Intégration des systèmes
2) Transparence et bonne gouvernance
3) Poursuite des réformes budgétaires
Grands chantiers:
Intégration des systèmes informatiques à travers le GIFMIS
Compte Unique du Trésor
Développement de l’autonomie des programmes et simplification des règles de gestion du budget
Conclusion
L’articulation et l’enchaînement des réformes sont fondamentaux. Les ‘systèmes hérités’ (legacy systems), la situation macro-
économique et le système politique sont les trois facteurs qui dictent la stratégie.
La réforme de l’administration doit aller de pair avec les réformes de GFP.
L’autonomie budgétaire doit être introduite graduellement agence par agence. Politique de la carotte et du bâton. Les avantages doivent être tangibles.
Le développement de la capacité est un important facteur de succès.
La fatigue des réformes s’est installée et le capital politique est épuisé. Éviter la fatigue en ménageant des pauses et en créant de nouvelles incitations est important. Le capital politique doit être géré en créant de la visibilité et en prenant en compte les préférences du public.