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La culpa grave del funcionario público
Rama: Derecho Administrativo. Descriptor: Funcionario Público.
Palabras Clave: Funcionario Público, Culpa Grave, Procedimiento disciplinario.
Sentencias: Sala Segunda de la Corte: 338-1999. Trib. Cont-Adm Secc. IV: 69-2014, 56-2014, 91-
2013. Trib. Cont-Adm Secc. V: 87-2013, 003-2014. Trib. Cont-Adm Secc. VI: 95-2013.
Fuentes: Normativa y Jurisprudencia. Fecha de elaboración: 04/08/2015.
El presente documento contiene jurisprudencia sobre la Culpa Grave del Funcionario Público,
se consideran los supuestos del artículo 199 de la Ley General de la Administración Pública, en
el cual se expone la responsabilidad personal del funcionario ante terceros en caso de existir la
Culpa Grave, explicando temas como: el concepto de culpa grave, la responsabilidad objetiva de
la Administración, el acto administrativo de despido, los principios de intimación e imputación,
entre otros.
Contenido NORMATIVA .............................................................................................................................. 2
De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros .................................................................... 2
JURISPRUDENCIA ..................................................................................................................... 2
1. Funcionario público: Concepto de culpa grave .................................................................................... 2
2. Responsabilidad objetiva de la Administración: Alcances y fijación de daños y perjuicios ................ 4
3. Acto administrativo de despido: Consideraciones sobre el empleo público ........................................ 7
4. Sanción administrativa disciplinaria: Análisis respecto a los principios de intimación e imputación 12
5. Responsabilidad objetiva de la Administración: Análisis normativo, causales eximentes y
presupuestos ........................................................................................................................................... 17
6. Trabajador bancario: Presupuestos de la responsabilidad del funcionario público ............................ 26
7. Responsabilidad civil del servidor: Acreditación de la comisión de la falta disciplinaria no supone de
manera automática la existencia del daño .............................................................................................. 31
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NORMATIVA
De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros
[Ley General de la Administración Pública]i
Artículo 199.-
1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o
culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya
utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo.
2. Estará comprendido en tales casos el funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales,
y el que los obedeciere de conformidad con esta ley.
3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de
dictámenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se
llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen.
4. La calificación de la conducta del servidor para los efectos de este artículo se hará sin
perjuicio de la solidaridad de responsabilidades con la Administración frente al ofendido.
JURISPRUDENCIA
1. Funcionario público: Concepto de culpa grave
Proceso de responsabilidad civil de los jueces
[Sala Segunda de la Corte]ii
Voto de mayoría:
"IV.- La responsabilidad civil tiene como finalidad restablecer la situación patrimonial de la persona que
ha sufrido un daño antijurídico. Eso se logra al imponerle al autor o a la autora de ese menoscabo o a
quien la ley determina como responsable, el concreto deber de repararlo. Dentro de ese esquema, la
responsabilidad civil de los jueces y de las juezas, por el ejercicio de la función jurisdiccional, tiene,
además, un carácter eminentemente personal (responsabilidad por falta), a fuerza del cual sus reglas y
principios se inspiran en el sistema subjetivo de resarcimiento económico. Esto quiere decir que para su
configuración es necesario un calificativo legal de la conducta de la persona que figura como eventual
responsable, sin lo cual no puede imponerse la obligación reparatoria. No basta el supuesto normativo
general -infracción de la ley-, previsto en el numeral 85 del Código Procesal Civil, para ordenar la
indemnización. Es necesario, también, un título jurídico que permita atribuir ese daño a quien lo produjo
y genere, en su perjuicio, el deber de resarcirlo (criterio normativo de imputación). RODRIGO
ESCOBAR GIL lo sintetiza de la siguiente manera: "Para imponer a un sujeto la obligación de reparar un
daño es necesario realizar un juicio de imputabilidad, que consiste en atribuir el daño a su autor, lo que
requiere la concurrencia de dos elementos: la relación de causalidad y los criterios normativos de
imputación. En primer lugar es necesario que obre una relación de causalidad material entre la lesión y la
actividad del sujeto responsable, para poder atribuirle a este las consecuencias del evento lesivo por ser su
autor. En segundo lugar se requiere la concurrencia de un criterio normativo de imputación, que es la
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circunstancia que justifica atribuir la lesión a su autor, o sea trasladar el daño del patrimonio del sujeto
lesionado a su autor o al sujeto imputado. En ningún caso se trata de calificar un acto humano sino de
encontrar "un título jurídico" o "una razón de justicia o equidad" que, además de la mera causalidad
material, legitime la atribución del deber de reparar el daño a un sujeto determinado. Para la imputación
del daño no solo es necesario la imputatio facti -causalidad material- sino además la imputatio juris- -
criterio normativo de imputación-." (Responsabilidad contractual de la Administración Pública, Bogotá,
Editorial TEMIS, 1989, pp. 79 y 80).-
V.- El Código Procesal Civil no establece cuáles son esos criterios normativos de imputación. Para la
persona que reclama el daño, la "infracción a la ley" -que es el supuesto general- siempre se presenta
como una falta de servicio, detrás de la cual puede existir un incumplimiento personal de quien administra
justicia, sin cuya presencia no habría lugar a la reparación, a título personal, del menoscabo producido.
Por ese motivo es preciso completar la regulación jurídica contenida en aquella normativa, recurriendo a
las previsiones generales de la Ley General de la Administración Pública. En lo que interesa, su artículo
199 dispone lo siguiente: "1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya
actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque solo
haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. / 2. Estará comprendido en tales casos el
funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de conformidad con esta
ley. / 3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes
u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la
invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen". La especificidad de esas reglas, relativas a
la responsabilidad civil de los funcionarios públicos, se justifica por tratarse del ejercicio de una función
pública y por la existencia de una relación estatutaria de servicio. Esos aspectos también se encuentran
presentes en el caso de la responsabilidad civil de los jueces y de las juezas, pues el carácter público de la
función jurisdiccional de la que aquella se deriva es incuestionable (véase el artículo 18 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial). La misma Constitución Política estipula que el régimen de empleo de los
servidores judiciales se establece "... sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio
civil." (Artículo 156), entendido éste no como un único cuerpo legislativo, sino como un régimen especial
de empleo (ordinal 191), que incluye, entre otras, todas las disposiciones de la Ley General citada. En
síntesis, la parte que se sienta agraviada en un proceso, por una resolución jurisdiccional firme (numeral
88 del Código Procesal Civil), dictada con infracción de la ley, tiene derecho al resarcimiento de los
daños y perjuicios únicamente si la actuación fue realizada con dolo o con culpa grave (artículo 199 de la
Ley General de la Administración Pública). Si la conducta acusada no puede catalogarse como dolosa o
culposa en ese grado, con independencia de que se haya dado una transgresión legal, no cabe ordenar la
reparación a cargo del juez o de la jueza demandada (ver, en el mismo sentido, los votos Nos. 51, de las
9:00 horas del 2 de mayo y 187, de las 14:40 horas del 14 de noviembre, ambos de 1990). Ahora bien,
contrario a la noción de dolo, la de culpa grave es un concepto jurídico indeterminado, por lo que su
contenido debe establecerse en el caso concreto, tomando en cuenta las circunstancias particulares y la
posición del sujeto demandado.- (Sobre este mismo tema, pueden consultarse también, los votos N° 200,
de las 9:50 horas del 21 de julio de 1994; 15 de las 14:20 horas, del 22 de enero,134 de las 10 horas del
27 de julio, ambas de 1.997; y 197 de las 9:30 horas, del 5 de agosto de 1.998).
VI.- En este asunto procede analizar si la conducta de la parte accionada constituye, en primer término,
una infracción per se a la legislación vigente y, en segundo lugar, si fue una acción maliciosa o
gravemente negligente (véase el voto No. 236, de las 14:30 horas del 12 de agosto de 1994).
Naturalmente, también se deben constatar la existencia de un daño cierto, actual, individualizable y
susceptible de valoración económica; y la relación de causalidad entre éste y la actuación humana
cuestionada (artículo 86 del Código Procesal Civil. Ver, asimismo, DIAZ DELGADO, José, La
responsabilidad patrimonial del Estado por dilaciones indebidas en el funcionamiento de la
Administración de Justicia, s.d.e, pp. 13-22 y 34-56). Sólo identificados todos esos presupuestos del
instituto en cuestión, procede ordenar la reparación solicitada, en la justa medida en que se haya afectado
la esfera jurídica de quienes la reclaman [...] En cuanto a la evaluación de la prueba, la interpretación o
aplicación de las leyes generalmente, no dan lugar a la responsabilidad civil, a no ser que sea evidente el
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dolo o culpa grave imputable al juez, "pues en lo que interesa, se trata de una labor de apreciación, que
puede no coincidir con el punto de vista jurídico de los litigantes, por eso, a la Sala le está vedado en un
proceso de esta naturaleza, revisar la forma en que la prueba fue apreciada, o como se expresa en la
demanda, si medió preterición de una parte de los elementos probatorios; situación esa que sí resulta
discutible a través del recurso extraordinario de Casación, en procesos ordinarios o abreviados, a través de
un recurso por el fondo -artículo 595, inciso 3), del Código Procesal Civil-." (véase voto N° 200, de las
9:50 horas del 21 de julio de 1994, antes citado).
VIII.- Ahora bien, en este caso, no puede concluirse que los demandados hayan actuado con descuido,
impericia o craso desconocimiento del proceso y de la normativa aplicable; todo lo contrario [...]."
2. Responsabilidad objetiva de la Administración: Alcances y fijación de daños y perjuicios
[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV]iii
Voto de mayoría
“IV. SOBRE EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA: En el artículo 49 de la
Constitución Política, encuentra fundamento la jurisdicción contencioso administrativa, como parte de los
derechos fundamentales de que gozan todos los habitantes de la República, teniendo como
objeto"...garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda
otra entidad de derecho público. La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos
administrativos. La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los
administrados" . Con respecto a los alcances y objetivos de esta Jurisdicción, la Sala Constitucional, en su
voto 5686-95 de 15:30 de 18 de octubre de 1995, haciendo referencia al voto 3905-94 de 15:57 de 3 de
agosto de 1994 señaló: "(...) es procedente analizar si la competencia asignada por el artículo 49 de la
Constitución a los tribunales de lo Contencioso Administrativo, puede ser delegada por ley en otros
tribunales de competencia material distinta, (...) Esta norma, forma parte de un concepto -en su acepción
moderna- introducido al derecho político costarricense por la Constitución de 1949, cual es el de la
fiscalización judicial de los actos públicos. (...) El concepto fue reforzado por la reforma introducida
mediante ley #3124 de 25 de junio de 1963 que permitió impugnar también los actos discrecionales de la
administración, no contemplados dentro de la redacción original del artículo 49 que limitó la
jurisdicción contencioso-administrativa a fiscalizar el "uso de facultades regladas". El propósito del
legislador constituyente fue situar en el derecho constitucional costarricense, un nuevo y verdadero
derecho subjetivo en favor de los ciudadanos, que garantizara su defensa en caso de extralimitaciones de
los gobernantes". Con base en la mencionada norma constitucional, los artículos 1 y 2 del Código
Procesal Contencioso Administrativo establecen que esa jurisdicción tiene por objeto tutelar las
situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la
Administración Pública sujeta al Derecho Administrativo, así como conocer y resolver los diversos
aspectos de la relación jurídico-administrativa, correspondiéndole conocer las cuestiones de
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y sus funcionarios. Se tiene entonces, que la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, además de conocer sobre la legalidad de los actos de la
Administración Pública, conoce también sobre la responsabilidad de ésta, con base en lo señalado en los
artículos 9 y 41 de nuestra Carta Magna, en tanto disponen respectivamente que "El Gobierno de la
República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres
Poderes distintos e independientes entre sí". (El destacado no es del original), así como que "Ocurriendo
a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su
persona, propiedad o intereses morales. (...)". En tal sentido, el legislador ideó un régimen de
responsabilidad acorde con los postulados constitucionales citados, de esa forma, el artículo 190.1) de la
Ley General de la Administración Pública, dispone que la Administración responderá por todos los daños
que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, estableciendo como únicas
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eximentes de esa responsabilidad, el que medie una fuerza mayor, la culpa de la víctima o el hecho de un
tercero. De forma tal que la Administración Pública debe asumir los daños que cause, salvo causal
exonerativa acreditada. En consecuencia para su reconocimiento se requiere de tres requisitos esenciales:
1) actuación u omisión derivada de la función o c onducta de la Administración Pública omisiva o
activa, formal o material, normal o anormal, lícita o ilícita. 2) Lesión o existencia de un daño
antijurídico, una conducta por acción u omisión que infringe el ordenamiento jurídico, lesión que debe
ser cierta, efectiva, real, evaluable, individualizable, y no hipotética, conforme lo dispuesto por el numeral
196 de la Ley General de la Administración Pública, y 3) el nexo causal, la existencia de la relación
directa de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el daño producido que legitimen el perjuicio
producido, sin causales de exclusión del nexo de causalidad. En cuanto a las causas que rompen el nexo
de causalidad, están la fuerza mayor, la cual se entiende como un hecho de la naturaleza, extraño,
exterior, imprevisible e inevitable, también opera la culpa de la víctima, que acontece cuando por su
propio accionar, o por su descuido, negligencia e imprudencia inexcusable, se provoca la lesión, se coloca
en una posición propicia para ello, asume el riesgo y sus efectos nocivos previendo la eventualidad o
posibilidad de la contingencia y el hecho de un tercero, que es la acción u omisión de una persona ajena a
la relación triangular entre la Administración-funcionario y afectado, sin cuya participación no se hubiera
producido el hecho lesivo (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: número 025-F-99 de las
14:15 horas del 22 de enero de 1999, número 589-F-99 de las 14:20 horas del 1 de octubre de 1999, y
la número 252-F-01 de las 16:15 horas del 28 de marzo del 2001). Por su parte, tratándose de un
servidor público su responsabilidad ante terceros se rige por lo estipulado en los numerales 199 a 202 de
la Ley General de la Administración Pública, en los cuales se dispone que el funcionario público
responderá en forma personal cuando haya incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus deberes
y funciones o con ocasión del mismo, tratándose en realidad de una responsabilidad subjetiva. A su vez,
se establece que sin perjuicio de la calificación de la conducta del servidor, la Administración responderá
en forma solidaria para con los afectados por culpa in eligendo o in vigilando. En mérito de ello, para que
responda en forma subjetiva y personal ante los afectados el servidor, se requiere que haya actuado en el
ejercicio de sus competencias y funciones y la antijuridicidad subjetiva de su conducta al haber incurrido
en dolo o culpa grave. La sentencia de la Sala Constitucional número 5207-2004 de las 14 horas y 55
minutos del 18 de mayo del 2004, señaló:
“Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el principio de la responsabilidad
patrimonial de las administraciones públicas por las lesiones antijurídicas que, en el ejercicio de la
función administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra
implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de una
interpretación sistemática y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales. En
efecto, el artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política dispone que “El Gobierno de la República es
(…)responsable (…)”, con lo cual se da por sentada la responsabilidad del ente público mayor o Estado
y sus diversos órganos (...) El ordinal 11°, de su parte, establece en su párrafo primero la “(…)
responsabilidad penal (…)” de los funcionarios públicos y el segundo párrafo nos refiere la “(…)
responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)”. El artículo 34
de la Constitución Política ampara los “derechos patrimoniales adquiridos” y las “situaciones jurídicas
consolidadas”, los cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados con un sistema de
responsabilidad administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados
por las administraciones públicas en el despliegue de su giro o desempeño público. El numeral 41
ibídem, estatuye que “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o
daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, este precepto impone el
deber al autor y responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas efectivamente sufridas por los
administrados como consecuencia del ejercicio de la función administrativa a través de conductas
positivas por acción o negativas por omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en la piedra
angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y
directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del
funcionario público por dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por habérsele inflingido o recibido,
efectivamente, “(…) injurias o daños (…) en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, esto es,
una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. (...) se
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reconoce (...) por el texto fundamental que los sacrificios especiales o las cargas singulares que el
administrado no tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una actividad lícita (...)
deben resarcirse. El artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución Política en cuanto, de forma implícita,
reconoce la personalidad jurídica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados judiciales
a los entes públicos, cuando incumplan con sus obligaciones constituye un claro basamento de la
responsabilidad administrativa. De su parte el párrafo in fine del ordinal 49 ya citado dispone que “La
ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”, siendo
que una de las principales formas de garantía de éstos lo constituye un régimen de responsabilidad
administrativa objetivo, directo, amplio y acabado. (...). El principio de responsabilidad administrativa
de los entes públicos y de sus funcionarios resulta complementado con la consagración constitucional del
principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33) que impide
imponerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que no tienen el deber de
soportar y el principio de la solidaridad social (artículo 74), de acuerdo con el cual si la función
administrativa es ejercida y desplegada en beneficio de la colectividad, es ésta la que debe soportar las
lesiones antijurídicas causadas a uno o varios administrados e injustamente soportadas por éstos.
Finalmente, es menester tomar en consideración que la Constitución Política recoge un derecho
fundamental innominado o atípico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los
servicios públicos, el que se infiere claramente de la relación de los numerales, interpretados, a
contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen,
respectivamente, los parámetros deontológicos de la función administrativa tales como el “buen
funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, “buena marcha del Gobierno” y
“eficiencia de la administración”. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios
públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los
servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar los
daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía constitucional. De esta forma, queda en
evidencia que el constituyente originario recogió de forma implícita el principio de la responsabilidad de
las administraciones públicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes públicos y operadores del
Derecho como parámetro para interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurídico.
Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucional de la responsabilidad
administrativa lo constituye la imposibilidad para el legislador ordinario de eximir o exonerar de
responsabilidad a algún ente público por alguna lesión antijurídica que le cause su funcionamiento
normal o anormal o su conducta lícita o ilícita a la esfera patrimonial y extrapatrimonial de los
administrados.” (los énfasis no pertenecen al original).
Derivado de este desarrollo respecto de la responsabilidad del Estado y sus entes u órganos por
funcionamiento normal o anormal, en particular este último, el tema necesariamente está concatenado con
la provocación de un daño, por lo que resulta pertinente traer a cita lo dicho por la misma Sala Primera en
relación con los daños que pueden ser objeto de resarcimiento en sede contencioso-administrativa, en el
voto N°112 de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de 1992, que entre otras cosas, indicó: “IV. El daño
constituye uno de los presupuestos de la responsabilidad civil extracontractual, por cuanto el deber de
resarcir solamente se configura si ha mediado un hecho ilícito dañoso que lesione un interés
jurídicamente relevante, susceptible de ser tutelado por el ordenamiento jurídico. El daño, en sentido
jurídico, constituye todo menoscabo, pérdida o detrimento de la esfera jurídica patrimonial o
extrapatrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto
del cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho dañoso. Bajo esta
tesitura, no hay responsabilidad civil si no media daño, así como no existe daño si no hay damnificado.
Por otra parte, sólo es daño indemnizable el que se llega a probar (realidad o existencia), siendo ello
una cuestión de hecho reservada al prudente arbitrio del juzgador. En suma, el daño constituye la brecha
perjudicial para la víctima, resultante de confrontar la situación anterior al hecho ilícito con la posterior
al mismo. V.- En muchas ocasiones se utilizan indiscriminadamente las expresiones "daños" y
"perjuicios". Es menester precisar y distinguir ambos conceptos. El daño constituye la pérdida irrogada
al damnificado (damnum emergens), en tanto el perjuicio está conformado por la ganancia o utilidad
frustrada o dejada de percibir (lucro cesans), la cual era razonable y probablemente esperable si no se
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hubiese producido el hecho ilícito. VI.- No cualquier daño da pie a la obligación de resarcir. Para tal
efecto, han de confluir, básicamente las siguientes características para ser un "daño resarcible": A) Debe
ser cierto; real y efectivo, y no meramente eventual o hipotético, no puede estar fundado en realizaciones
supuestas o conjeturales. El daño no pierde esta característica si su cuantificación resulta incierta,
indeterminada o de difícil apreciación o prueba; tampoco debe confundirse la certeza con la actualidad,
pues es admisible la reparación del daño cierto pero futuro; asimismo, no cabe confundir el daño futuro
con el lucro cesante o perjuicio, pues el primero está referido a aquél que surge como una consecuencia
necesaria derivada del hecho causal o generador del daño, es decir, sus repercusiones no se proyectan al
incoarse el proceso. En lo relativo a la magnitud o monto (seriedad) del daño, ello constituye un extremo
de incumbencia subjetiva única del damnificado, empero el derecho no puede ocuparse de pretensiones
fundadas en daños insignificantes, derivadas de una excesiva susceptibilidad. B) Debe mediar lesión a un
interés jurídicamente relevante y merecedor de amparo. Así puede haber un damnificado directo y otro
indirecto: el primero es la víctima del hecho dañoso, y el segundo serán los sucesores de la víctima. C)
Deberá ser causado por un tercero, y subsistente, esto es, si ha sido reparado por el responsable o un
tercero (asegurador) resulta insubsistente. D) Debe mediar una relación de causalidad entre el hecho
ilícito y el daño.VII.- Dentro de las clases de daños, se encuentra en primer término el daño material y el
corporal, siendo el primero el que incide sobre las cosas o bienes materiales que conforman el
patrimonio de la persona, en tanto el segundo repercute sobre la integridad corporal y física. En
doctrina, bajo la denominación genérica de daño material o patrimonial, suelen comprenderse las
específicas de daño corporal y de daño material, en sentido estricto. La segunda parece ser la expresión
más feliz, pues el daño corporal suele afectar intereses patrimoniales del damnificado (pago de
tratamiento médico, gastos de hospitalización, medicamentos, etc.), ganancias frustradas si el daño lo ha
incapacitado para realizar sus ocupaciones habituales (perjuicios), etc. Esta distinción nació en el
Derecho Romano, pues se distinguía entre el daño inferido a las cosas directamente (damnun) y el que
lesionaba la personalidad física del individuo (injuria). En el daño patrimonial el menoscabo generado
resulta ser valorable económicamente...” De acuerdo con lo anterior, no es suficiente invocar un daño,
sino que se debe demostrar fehacientemente su existencia y el nexo de causalidad que le une con la
conducta u omisión del ente responsible […].”
3. Acto administrativo de despido: Consideraciones sobre el empleo público
[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV]iv
Voto de mayoría
“IV.II.I.-Consideraciones sobre el empleo público: En Costa Rica el servidor público se encuentra
sometido a un régimen particular, diferenciado del trabajador privado, y del cual dimanan una serie de
derechos y obligaciones específicas. Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política es la base
fundamental para establecer tal distinción, al establecer lo siguiente: “Artículo 191.- Un estatuto de
servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de
garantizar la eficiencia de la administración” y “Artículo 192.- Con las excepciones que esta
Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de
idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese
la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para
conseguir una mejor organización de los mismos”. De conformidad con las indicadas normas de rango
constitucional se evidencia que el servidor del Estado y sus Instituciones, goza de los derechos de una
regulación normativa propia, estabilidad en el empleo - limitando el régimen de libre remoción propio de
la regulación laboral privada- y de una carrera administrativa, junto con los demás garantías existentes
para las personas amparadas a un régimen de subordinación, como son el pago de un salario, vacaciones,
jornadas máximas, huelga, etc. (haciendo la salvedad del derecho a la negociación colectiva, excluida por
votos 4453-2000 y 9690-2000 de la Sala Constitucional). Correlativo con las anteriores derechos, el
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servidor público posee una serie de obligaciones de carácter funcionarial, inherentes a los fines públicos
buscados con su actividad y que deben orientar siempre su gestión, a fin de no incurrir en una falta
personal generadora de responsabilidad disciplinaria. Sin pretender ser exhaustivos, algunos de los
deberes propios del régimen de empleo público, son: a) deber de probidad (art. 3 Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Administración Pública),b) deber de cumplimiento de los
principios del servicio público - continuidad, eficiencia, adaptación al cambio en el régimen legal e
igualdad de trato- (art. 4 Ley General de la Administración Pública), c) deber de cautelar un adecuado
ambiente de control interno (art. 39 de la Ley General de Control Interno) d) deber de proteger el interés
superior de los niños y las niñas (art. 4 y 5 del Código de la Niñez y la Adolescencia) e) deber de cumplir
el ordenamiento jurídico (art. 13 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, art. 39.a
del Estatuto de Servicio Civil), f) deber de dar pronta respuesta e información al usuario (art. 5 y 10 de la
Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos), g) deber de
obediencia (art. 108 de la Ley General de la Administración Pública), h) deber de actuar con eficacia (art.
5 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos)i) deber de guardar decoro y de
brindar debida atención al usuario (art. 114 de la Ley General de la Administración Pública y art. 39. d) y
e) del Estatuto de Servicio Civil) j) deber de responder en caso de haber actuado con dolo o culpa grave
(art. 199 y 211 Ley General de la Administración Pública) k) deber de acatar la Constitución Política (art.
11 de dicho cuerpo normativo). Adicionalmente, de manera supletoria, con base en el artículo 9 de la Ley
General de la Administración Pública y 51 del indicado Estatuto, le son aplicables a dicha relación de
empleo público, las disposiciones propias del Código de Trabajo y demás disposiciones relacionadas con
la relación de trabajo, como por empleo la Ley de Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, Ley
de Regulación del Fumado, Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad, entre
otras. En este orden de ideas, si bien en materia de empleo público no podemos hablar de una plena
integración del ordenamiento jurídico y principios en materia laboral habida cuenta de la existencia de
una relación estatutaria y no contractual, (artículo 111de la Ley General de la Administración Pública), no
puede obviarse la existencia de líneas generales de orientación de la relación que son comunes, como por
ejemplo, la aplicación del principio de buena fe entre ambas partes, contemplado en el artículo 19 del
Código de Trabajo. Con relación al régimen disciplinario a aplicar en caso de incumplimiento de dichos
deberes, de conformidad con sendos votos de la Sala Constitucional, el principio de tipicidad se torna más
laxo, por lo que no se requiere una específica tipificación legal de la conducta, dada la naturaleza misma
de la situación jurídica de los servidores. En este sentido, el voto 2007-013903 de las quince horas y
veinticinco minutos del tres de octubre del dos mil siete de la Sala Constitucional, indica lo siguiente:
"V.- Sobre el principio de tipicidad en el régimen disciplinario .- El principio de tipicidad es una
aplicación del principio de legalidad que exige por un lado, la delimitación concreta de las conductas
que se hacen reprochables a efectos de su sanción, y por otro lado, la delimitación concreta de las
posibles sanciones a aplicar, pudiendo afirmarse que el principio de tipicidad constituye un principio
fundamental en la responsabilidad disciplinaria. En cuanto a la delimitación concreta de la conducta
reprochable, esta Sala ha sostenido en anteriores oportunidades (ver al respecto la resolución 2005-
06616 de las veinte horas con cincuenta y ocho minutos del treinta y uno de mayo del dos mil cinco y 94-
5594 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa
y cuatro) que aunque ciertamente este principio en esta materia no tiene la misma forma que en el ámbito
jurídico- penal -ya que puede sancionarse discrecionalmente las faltas no previstas literalmente- siempre
debe entenderse que estas faltas están incluidas en el texto. Es decir, puede sancionarse
discrecionalmente las faltas no previstas literalmente, pero que se entienden incluidas en el texto y
siempre y cuando resulten de la comprobación de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento
creado al efecto. Ahora bien, en cuanto a la delimitación concreta de la sanción, a diferencia de lo que
se viene de decir, ésta sí debe estar clara y previamente establecida, sin que pueda la Administración
crear sanciones nuevas que no estén contempladas en las normas aplicables. En resumen, aunque se
infiere que los hechos determinantes de las faltas disciplinarias son innumerables -pues dependen de la
índole de los comportamientos o conductas de los sujetos- y que los principios "nullum crimen sine lege",
"nullum poena sine lege" no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza en el derecho penal
sustantivo,siempre es necesario en materia disciplinaria, en atención al principio de tipicidad, que la
conducta se infiera del texto normativo y que la sanción esté –está si- claramente preestablecida". Lo
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anterior genera lo que en doctrina es conocido como el principio de tipificación relativa en el entendido
que la falta debe estar prevista en el ordenamiento disciplinario, pero sin el nivel de rigurosidad propio de
la materia penal en cuanto se derive de la relación de servicio en concreto. En razón de lo anterior, son
sancionables, tanto el incumplimiento de los deberes funcionales generales, como las conductas
tipificadas legalmente (a nivel de Estatuto de Servicio Civil, normas estatutarias propias del régimen o
Código de Trabajo, por ejemplo), y aquellas que se encuentren contempladas en normas de carácter
inferior, como las contenidas en los reglamentos autónomos de servicio o en los casos en los cuales la
tipificación se de con respecto a la sanción a imponer. Esta tipificación relativa flexibiliza la necesidad de
normas positiva en carácter de ley formal, siendo posible que su regulación se genere por norma positiva
de menor rango. Las anteriores consideraciones, sin perjuicio de que existen una serie de principios del
derecho sancionatorio derivados del derecho penal, de necesario cumplimiento en todos los casos, v.g.
proporcionalidad, non bis in idem, inocencia, debido proceso, debida fundamentación de la resolución
respectiva. En este orden de ideas, es de advertir que en materia de definición de conductas que pueden
ser consideradas como parte de los deberes propios de los funcionarios públicos u objeto de sanción en
caso de incumplimiento, nuestro país posee un sistema difuso, habida cuenta que las mismas no se
encuentran detalladas en un solo cuerpo normativo, sino dispersas entre diferentes normas de distinto
rango, privando mayor especificidad en las normas reglamentarias que cada ente opte por dictar, según el
artículo 27 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Lo anterior, de conformidad con las potestades
auto normativas de la Administración Pública, y habida cuenta de la imposibilidad de que por la vía legal
se puedan normar todas y cada una de las conductas concretas en que incurren los servidores públicos, y
en el entendido de que el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra limitado por el marco general
del ordenamiento supra legal. De manera transversal a este conjunto de principios y normas de diferente
rango, en esta materia encontramos el interés público como un referente constante en la adopción de
cualquier decisión o conducta formal o informal de la Administración con respecto a sus servidores.
Dicho interés entendido de conformidad con el artículo 113 de la Ley General de la Administración
Pública, dispone: "1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan
primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses
individuales coincidentes de los administrados. 2. El interés público prevalecerá sobre el interés de la
Administración Pública cuando pueda estar en conflicto. 3. En la apreciación del interés público se
tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el
individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia". En razón de lo anterior,
todo análisis en materia de empleo público no debe obviar el análisis del cumplimiento del interés público
en la adopción de la respectiva decisión administrativa, como fundamental referente de su motivación
subyacente.
IV.II.II.- Consideraciones sobre el fondo del presente proceso: En lo medular la parte actora en su
demanda invoca que la verificación de la identidad de las personas que ingresaban al puesto en donde él
laboraba, no era su responsabilidad, habida cuenta que en dicho lugar había un centinela, encargado de
dicha función. De manera adicional indica la inexistencia de regulación interna con respecto de dicha
obligación y por consiguiente rechaza el motivo de la responsabilidad disciplinaria que le fue imputada y
que dio como base su despido sin responsabilidad patronal. El Estado en su respuesta, mantiene la
legalidad de la conducta administrativa e indica que el actor era responsable de verificar el ingreso de
cualquier persona, dado que estaba en el puesto de guardia, siendo así que sus obligaciones laborales
como tal, eran suficientemente claras y definidas. Al respecto, y en concreto, sobre los hechos que dan
origen a la presente demanda, este Tribunal ha tenido por demostrado que a las 19:50 minutos del día 15
de junio de 2011, hizo ingreso a la Dirección Primera Región Hatillo del Ministerio de Seguridad Pública,
un sujeto, diciendo llamarse Oscar Mora Mora y portando uniforme de la Fuerza Pública. Consta en autos
que dicha persona fue acompañado en su ingreso por el centinela en servicio, oficial Alex Fallas Fonseca,
siendo así que una vez que pasó por el puesto de guardia respectivo, se dirigió a la armería del lugar y
retiró de manos del armero, Franklin Ramírez Fonseca un arma de reglamento Jerichó, 9mm patrimonio
175374, serie 96306150 con un cargador y 15 proyectiles, una sub ametralladora UZI serie 952712,
patrimonio 174925 con un cargador y 25 proyectiles sin percutir y un chaleco antibalas, retirándose con
posterioridad de la Dirección Primera Región Hatillo del Ministerio de Seguridad Pública. Consta y no es
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controvertido, que la indicada persona no era oficial de la fuerza pública, por lo que se llevó de manera
antijurídica el indicado armamento. Con respecto a las responsabilidades imputadas en el procedimiento
administrativo disciplinario ordinario, se ha demostrado que los anteriores hechos ocurrieron, cuando la
parte actora en el presente proceso se encontraba realizando funciones de oficial de guardia, siendo así
que en el momento de ingresar el sujeto denominado Oscar Mora Mora, el actor no le solicitó
identificación alguna, limitándose a consignar únicamente su nombre y apellidos en el libro respectivo.
De conformidad con lo anterior y de una revisión de la prueba documental y testimonial admitida y
solicitada, estima este Tribunal que no lleva razón la parte actora. Lo anterior en tanto que consta en autos
que el señor Brenes Martínez, poseía unas serie de obligaciones claramente definidas como oficial de
guardia, que fueron claramente incumplidas al momento de los hechos. En este sentido, existe prueba que
como parte de las funciones del actor, le correspondía a él llevar el control y anotación de ingreso de
terceros y funcionarios. En este orden de ideas, el propio actor en entrevista realizada el 16 de junio de
2011, indicó lo siguiente: "... yo tengo que llevar un control de los ingresos a ciertos puestos, parte de
mis funciones es anotar el ingreso de estos funcionarios...." y además ".... yo no le solicité la
identificación a este señor....". De manera adicional, los Lineamientos generales para el manejo, uso,
resguardo y archivo de los libros de control y registro policial, indican sobre dicha obligación, lo
siguiente: "El Libro de Entrada y Salida del Personal es una herramienta que se utiliza de forma
exclusiva para llevar el control de ingreso y salida del personal de la dependencia policial.
Corresponderá al oficial de guardia realizar la entrada y salida de los funcionarios, abocándose a los
parámetros establecidos en este protocolo..." Por otra parte, el Manual del libro de novedades y registros,
indica al respecto, lo siguiente: "El Oficial de Guardia deberá consignar todos los acontecimientos
diarios... De igual manera deberá anotar, la hora de ingreso y salida a la Delegación Policial de
cualquier persona y su cargo, aún si el tiempo de estadía es mínimo y sin importar que el motivo de la
estancia del particular sea en carácter de visita, o bien que se trate de un compañero que está en su
tiempo libre...." En el mismo sentido, los folios 14 y 15 del Manual del Libro de Guardia indican similar
disposición, así como las declaraciones testimoniales de los señores Juan Carlos Cárdenas Camareno y
Milton Grijalba Valverde. Como se advierte, la parte actora no cumplió a cabalidad con sus obligaciones,
habida cuenta que se limitó a anotar el nombre de la persona que decía llamarse Oscar Mora Mora, mas
sin llevar a plenitud el control impuesto por su cargo. Por otra parte, el artículo 8 de la Ley General de
Policía, dispone, al respecto lo siguiente: "Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía: ....
l) Llevar los libros de registro necesarios, en los que constarán: las operaciones policiales, los
responsables de esas actividades, la nómina completa del personal que intervenga en cada operativo,
patrullaje o acción policial, los datos personales, las horas de ingreso y egreso de los detenidos, así
como otr os datos que sirvan para el adecuado control de esas operaciones...". Lo anterior se ve
reforzado si atendemos a que el actor consultó al puesto de procedencia del supuesto señor Mora Mora y
alertó con respecto a que el mismo no laboraba allí, cuando éste ya se había retirado de la Dirección
Primera Región Hatillo. Estima este Tribunal que de la prueba existente y de la naturaleza misma de la
función realizada por el actor, es evidente que él como oficial de guardia, debió de haber al menos,
solicitado la cédula de identidad de la persona que ingresaba a la unidad a su cargo y constatado su debida
procedencia, determinando la razón de su presencia y máxime si ésta pretendía retirar armamento del
lugar. La actividad de control esperada en un oficial que ocupaba el puesto del actor, era la diligencia
media que podría presumirse de una persona que es la encargada de verificar el ingreso de propios y
extraños a las instalaciones a su cargo. Esa actividad implicaba necesariamente constatar fehacientemente
que la persona que accedía a dicho lugar no implicara un riesgo a la seguridad, lo cual tiene como
presupuesto inicial, el requerimiento de una identificación par la constatación de la efectividad de los
motivos alegados para ingresar al lugar. En este orden de ideas, debe advertirse que al actor no se le
imputa una conducta dolosa o connivencia con la persona que sustrajo las armas, sino una actuación
culposa, fundada en su actuación omisa o negligente al no cumplir deberes de cuidado básicos y acordes
con sus funciones. La resolución administrativa objeto del presente proceso, indica al respecto lo
siguiente: ".. el reproche de las conductas desplegadas en el caso de marras, se agrava objetivamente por
cuanto con su negligencia - entendida esta como la omisión de la diligencia o cuidado que debe tener el
trabajador en el desempeño del cargo asignado- en el caso concreto como encargado de la Oficialía de
Guardia, el día de los hechos, permitió el ingreso de un individuo que portaba el uniforme policial, el
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cual dijo llamarse Oscar Mora Mora, y que se dirijía a retirar el equipo de trabajo porque iba ser un
relevo en la Delegación Policial de Hospital, sobre el particular, la conducta desplegada se agrava
objetivamente, por cuanto su función lo era precisamente la seguridad de la Oficialía de Guardia, es
decir, el ingreso a las instalaciones de la Dirección Regional, siendo que sin justificación alguna y
apartándose totalmente de los procedimientos más elementales que dicta la razón la lógica, no exigió ni
solicitó ningún elemento de identificación para cerciorarse de lo relatado por el sujeto..." . En este
sentido, la parte actora no ha demostrado que su actuar se haya apegado a un mínimo de diligencia en el
hecho en concreto, dado que de haber realizado de manera correcta la actividad de control inherente a sus
funciones, habría podido detectar que la persona que decía llamarse Oscar Mora Mora, no provenía de la
unidad policial, de la cual, él invocaba su procedencia y así pudo haber evitado la sustracción de las
armas mencionadas. Como se ha indicado, todo servidor público posee una serie de deberes
funcionariales inherentes a su cargo, que implican un actuar acorde con el interés público y el
cumplimiento de los fines buscados en el ejercicio de las conductas administrativas que le son asignadas.
En el caso concreto de las fuerzas policiales, tales obligaciones revisten especial intensidad, habida que
son las encargadas de garantizar el orden y seguridad públicos. Por lo anterior, una persona que
pertenezca a los cuerpos de policía tiene implícito con su nombramiento, el cautelar adecuadamente que
no se produzca ni con su actuación ni con su omisión, un grave daño al interés de la colectividad en el
tema del resguardo de su protección frente a terceros que opten por realizar conductas antijurídicas. En el
caso del actor, de los autos se evidencia que el día de los hechos realizaba una función específica, que
revestía de una trascendencia singular en cuanto al lugar en donde laboraba, habida cuenta que realizaba
función de filtro para el ingreso y salida de personas en la unidad policial en donde labora y donde se
custodiaba armamento. Si como se ha demostrado en autos, para la fecha en que sucedieron los hechos
había señales de una especial amenaza a la seguridad por la eventualidad de un intento de liberación de
una persona custodiada en las cercanías, el deber del actor era ser especialmente prudente en sus
funciones de control, dado que un debilitamiento del mismo, podría contribuir a consecuencias serias en
perjuicio del orden y seguridad pública. Es menester indicar que también le es aplicable al actor lo
dispuesto en el artículo 3 y 4 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, en tanto
disponen: "Artículo 3º— Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión
a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y
atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en
condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe
en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en
cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución
en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de
legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente". "Artículo 4º—
Violación al deber de probidad. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la
infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa
para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal". En el caso en examen, se ha tenido
por demostrado que la falta grave que tuvo por demostrada, se traduce en una seria y comprobada
violación del deber de probidad del actor, por cuanto éste, con su actuar no actúo conforme al interés
público y no realizó, una conducta que pudiere estimarse acorde con la legalidad y eficacia, no pudiendo
rendir cuentas de manera satisfactoria ante la confianza depositada en él con el motivo de la investidura
como servidor público, en una actividad tan delicada y relevante como es la seguridad y control de
ingreso a un lugar en donde se custodiaba armamento. Es por esta razón que con la conducta del actor se
puso en riesgo de afectación al interés público y por consiguiente, resulta evidente la pérdida de confianza
que ello significa como título legítimamente para su despido sin responsabilidad patronal. Por otra parte
es menester indicar que no hay prueba en autos que demuestre que la responsabilidad de control haya
recaído en el denominado centinela, el cual de la prueba testimonial evacuada fue designado como un
mero custodio de la puerta de acceso al lugar, mas sin que por ello se entienda que se relevó al actor de
sus obligaciones básicas como oficial de guardia. Por el contrario, sí se ha demostrado en autos la
existencia de manuales y regulaciones con eficacia interna sobre las obligaciones de dicha función. Debe
indicarse que el hecho de que con posterioridad se hayan recuperado los bienes sustraídos, no releva al
actor de sus deberes funcionariales, habida cuenta que la falta al deber de cuidado en que incurrió se
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comete con el mero acaecimiento del hecho, indistintamente de si con posterioridad los efectos del mismo
se ven menoscabados por la oportuna acción policial. Por otra parte, tampoco hay elementos probatorios
aportados por el actor que hayan demostrado en sede jurisdiccional la existencia de vicio alguno de
nulidad en el procedimiento instaurado y la comisión de violación a sus derechos legales o
constitucionales. Tampoco se evidencia que la sanción impuesta obedezca a una situación mediática y que
haya responsabilidad de los altos mandos policiales por la falta de controles, siendo así que lo indicado
obedece a una simple afirmación de la parte actora, mas ayuna de toda prueba al respecto. En razón de lo
anterior, en el caso en examen debe partirse de las consideraciones realizadas respecto a los presupuestos
del daño como tal para que sea resarcible. En este sentido, se aplica el artículo 317 del Código Procesal
Civil, en tanto dispone: " La carga de la prueba incumbe: 1) A quien formule una pretensión, respecto a
las afirmaciones de los hechos constitutivos de su derecho. 2) A quien se oponga a una pretensión, en
cuanto a las afirmaciones de hechos impeditivos, modificativos o extintivos del derecho del actor". Sobre
la carga de la prueba se ha dicho en alguna otra oportunidad, que: “…, en orden a lo dispuesto en el
artículo 317 del Código Procesal Civil: “(…) La carga de la prueba no supone, pues, ningún derecho del
adversario, sino un imperativo del propio interés de cada litigante; es una circunstancia de riesgo que
consiste en que quien no prueba los hechos que ha de probar, pierde el pleito. Puede quitarse esta carga
de encima, probando, es decir, acreditando la verdad de los hechos que la Ley señala. Y esto no crea,
evidentemente, un derecho en el adversario, como si una situación jurídica personal atinente a cada
parte; el gravamen de no restar creencia a las afirmaciones que era menester probar y no se probaron...
es lo mismo no probar que no existir (…)” . (Voto número 262 de las nueve horas cuarenta minutos del
diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección
Primera). Por otra parte, se considera que la sanción impuesta, no puede ser considerada ni como abusiva,
ni injustificada ni desproporcionada, habida cuenta que el contenido discrecional de la conducta objetada,
sea el alcance de la sanción, se ajusta a los hechos tomados como ciertos en la resolución administrativa
objetada y a las normas aplicadas para los efectos sancionatorios. De conformidad con lo anterior, la mera
invocación de la parte no es suficiente, si no existe un sólido fundamento probatorio que sirva de
demostración de los hechos que se alegan. En razón de lo anterior, procede rechazar los indicados
argumentos.
IV.II.III.- De conformidad con los razonamientos hechos, estima este Tribunal que no se advierte vicio
alguno de nulidad de la resolución 2012-1993 DM de 10:00 horas de 14 de mayo de 2012, confirmada por
la 2012-3665 DM de trece horas del treinta de octubre del dos mil doce, y por consiguiente debe
rechazarse la demanda en todos sus extremos, dado que las pretensiones declarativas hechas son
accesorias a la determinación de legitimación de la conducta objetada.”
4. Sanción administrativa disciplinaria: Análisis respecto a los principios de intimación e
imputación
Falta de médico que hace mal uso de incapacidad que le fue otorgada genera sanción administrativa
disciplinaria
[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V]v
Voto de mayoría
“IV.- SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PÚBLICO.
Dentro de nuestro régimen de responsabilidad administrativa, se distingue la responsabilidad
administrativa por falta en el servicio, cuyo criterio de imputación es objetivo y la responsabilidad del
funcionario o servidor, en donde el criterio de imputación es subjetivo, el dolo y la culpa grave en la
actuación del funcionario; así el numeral 199.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone:
“1.- Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o
culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los
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medios y oportunidades que le ofrece el cargo". Por su parte, el artículo 210.1 del mismo cuerpo legal
establece: "1.- El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause
a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a un tercero". En consecuencia, a la
luz del ordenamiento jurídico administrativo, lo relevante es determinar los conceptos de “dolo” y “culpa
grave”. Así el primer concepto está referido a la voluntad e intencionalidad en el hecho dañoso, mientras
la segunda si bien no alude a la falta de previsión, intención y voluntad en la causación del daño; se
produce el mismo, pero por negligencia, imprudencia e impericia. Esto es, el funcionario pudo prever o
evitar el daño y no lo hizo. En otras palabras, tratándose de faltas atribuidas a un funcionario, la gravedad
de la misma, es un aspecto relevante a efecto de poder imputar responsabilidad al sujeto. Ya que si se
interpreta esa norma en sentido contrario, tenemos que, el servidor no responderá personalmente, si tan
sólo existe una falta leve, ya que la conducta debe ser dolosa o culposa.
V.- ELEMENTOS QUE DEBEN ESTAR PRESENTES PARA QUE SURJA LA
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR. Para la existencia de una responsabilidad subjetiva, se
requiere la concurrencia de un daño o lesión, el dolo o culpa por parte del autor del hecho dañoso y la
relación de causalidad entre la conducta que lo produce y el daño; teniendo en cuenta que éste último
debe ser demostrado y que la culpa que nos va a servir como criterio de imputación, debe ser grave. En
razón de lo indicado, es fundamental para la atribución de la responsabilidad subjetiva, la determinación
del dolo o la culpa grave del o de los servidores, así como la relación de causalidad entre la conducta o
actuación y el daño, esto es que éste surja como consecuencia de esa actuación del funcionario.
VI.- SOBRE EL NEXO DE CAUSALIDAD. Para el surgimiento de esta responsabilidad debe
demostrarse el criterio de imputación por parte de quién reclama el daño. La imputación de
responsabilidad al Dr. Jorge Eduardo Chacón Madrigal, solo es posible cuando existe esa relación causal
entre el hecho dañoso, que para este caso sería la sanción impuesta a la Dra. Jiménez Arredondo y su
relación con la actuación del citado Director del Hospital, en su condición de órgano decisor del
procedimiento, de manera que pueda surgir una relación causa-efecto, sea, que la lesión o daño es el
resultado de la conducta desplegada por el demandado. Es presupuesto para el surgimiento de la
responsabilidad como ya se mencionó la existencia del nexo causal. "Al respecto, cabe recordar, que en
la producción del daño, suelen concurrir con frecuencia múltiples factores, dentro de los cuales, es
preciso determinar aquellos que directa o indirectamente son causa eficiente y adecuada del mal
causado (sobre la causa próxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo de
2001). En esa confluencia de elementos fácticos o jurídicos que rodean la situación dañosa, habrá
necesidad de establecer la acción u omisión apta que provocó la consecuencia. Desplazando aquéllas
que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extrañas), de las que, de no haber tenido
lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una especie de análisis objetivo, a través de la cual se
pueda afirmar que con tal acción u omisión es lógico o probable que se produzca el daño
específico"(Nº584-F-2005. Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 10:40 horas del 11 de
agosto de 2005).
Ahora bien, la decisión adoptada por el órgano decisor, de imponer una sanción a la aquí actora, tal y
como lo indicó el Director del Hospital y codemandado, Dr. Jorge Eduardo Chacón Madrigal en su
declaración, fue el resultado del análisis en conjunto con la Asesoría Legal del mencionado Hospital de
las conclusiones a las que llegó el órgano director de procedimiento y que fueron rendidas en el Informe
de las nueve horas diez minutos del veinticuatro de junio de dos mil once. Esa decisión fue confirmada
por la Dirección Regional Servicios de Salud Central Norte, en su Resolución DRSSCN-2877-2011. Sin
embargo, ha de señalarse de conformidad con los hechos que esta Cámara ha tenido como no
demostrados, que no fue acreditado que el codemandado Chacón Madrigal actuara con dolo o culpa
grave, presupuestos indispensables para poder atribuirle responsabilidad en su carácter personal, tal y
como se indicó supra. Tampoco demostró la actora que dicho codemandado hubiere manipulado
informes. En este sentido observa el Tribunal que quien demanda ha incumplido con lo dispuesto por el
numeral 317 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, de conformidad con el artículo 220 del
Código Procesal Contencioso Administrativo, respecto a la carga probatoria, pues es su deber como
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actora acompañar a sus pretensiones de la prueba suficiente y necesaria, que acredite las afirmaciones
contenidas en los hechos de su demanda. En consecuencia, no habiéndose acreditado la existencia de la
culpa grave o el dolo, debe rechazarse la responsabilidad subjetiva respecto del codemandado Jorge
Eduardo Chacón Madrigal.
VII.- SOBRE LOS PRINCIPIOS DE IMPUTACIÓN E INTIMACIÓN Y EL DEBIDO PROCESO:
Estima el Tribunal importante a efecto de resolver el presente proceso, hacer un análisis respecto a los
principios de intimación e imputación, que constituyen el marco inicial para el inicio de un procedimiento
administrativo sancionatorio. Tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional, la intimación e
imputación son principios que derivan del debido proceso (artículo 39 de la Constitución Política),
refiriéndose a éstos ha señalado: "a) principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del
cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación procesal formal. La instrucción de los cargos
tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los
hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una
acusación formal; debe el juzgador inidvidualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de
manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho,
estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. así el imputado podrá
defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso y no de simples conjeturas o
suposiciones"(Voto Nº632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los
votos Nº2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el Nº2376-98 de 1 de abril ambos de 1998). En la
especie, se puede observar según la intimación e imputación efectuada a la aquí actora, que los hechos
que se le imputan son los siguientes: "el día 14 de enero de dos mil diez, según Formulario "Atención de
urgencia" fue atendida en el Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, por la Doctora Salas y se le
extendió una incapacidad, ese mismo día, fue vista en la ciudad de Palmares cuando se celebraba el tope
que realizó los Festejos Cívicos de dicho lugar, en aparente mal uso de incapacidad que le fue otorgada.
Actuar contrario al de un servidor de la Caja Costaricense de Seguro Social, violentando con este
proceder la normativa institucional. "De conformidad con ese cuadro de intimación e imputación, la
conducta cuestionada a la aquí actora y sobre la que ejerció su derecho de defensa está relacionada con el
mal uso dado a una incapacidad que le fuera otorgada a partir del día 14 de enero de 2010 y por nueve
días, por parte de la especialista en oftalmología del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, día en que
fue vista en el Tope de las Fiestas Cívicas de Palmares, esas fueron las conclusiones del Informe rendido
por el órgano Director de Procedimiento en donde se hace un detallado análisis de cada una de las
declaraciones de los testigos, así como la normativa legal atinente. Con lo cual, queda evidenciado que se
cumplió con un debido proceso, otorgando la oportunidad a la actora para que ejerciera su derecho de
defensa y comunicándole cada una de las actuaciones dentro del procedimiento. De manera que de la
relación de hechos probados que el Órgano Director de Procedimiento tuvo por demostrados, y las
conclusiones a las que arriba el informe fueron tenidas en consideración por el órgano decisor para tener
por acreditada la falta al deber de lealtad y buena fe a las cuales se encontraba obligada la demandante
con su patrono e imponer la sanción de dos días de suspensión sin goce de salario. Según indica la
demandante durante el trámite del procedimiento administrativo seguido en su contra, se le imputaron una
serie de hechos y que el acto final contiene una sanción totalmente diferente a los hechos investigados.
Sin embargo, de acuerdo con los hechos que esta Cámara ha tenido por demostrados, y de conformidad
con la resolución en donde se emitió el traslado de cargos de fecha ocho de febrero de dos mil diez, en
ella se informó a la accionante claramente cuáles eran los hechos por los que sería investigada, a fin de
establecer la verdad real y proceder a fijar la responsabilidad disciplinaria correspondiente de acuerdo con
la normativa vigente. En este sentido, cabe acotar que el Reglamento interior de Trabajo en su numeral 48
dispone: "Es obligación del trabajador guardar lealtad a la Institución absteniéndose de actuaciones que
puedan causar algún perjuicio moral o material a ella. El trabajador que incumpla esta obligación,
según la gravedad de la falta, podrá ser amonestado por escrito, suspendido de sus labores hasta por
ocho días, o despedido"; por su parte, el Reglamento de Seguro de Salud en su artículo 10, establece:
"Para los efectos de este Reglamento se entiende por (...) INCAPACIDAD: Período de reposo ordenado
por los médicos u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo activo
que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las facultades o aptitudes para el
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desempeñio de las labores habituales u otras compatibles con ésta. El documento respectivo justifica la
inasistencia del asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su contenido se
presume verdadero "iuris tantum". De igual forma el Reglamento para el otorgamiento de incapacidades
y licencias a los beneficiarios del Seguro de Salud en su artículo 2 inciso b) en cuanto a la responsabilidad
administrativa civil y penal sobre el otorgamiento de incapacidades y licencias dispone : "(...) El acto de
otorgar una incapacidad o licencia, además de su significado como parte del tratamiento médico o de
una especial protección social a favor del trabajador, tiene implicaciones de orden administrativo, legal,
financiero, social y moral. La suspensión del contrato de trabajo generada por el otorgamiento de una
incapacidad es responsabilidad del profesional que la otorga y del asegurado (a), que la recibe".
La actora sostiene que el acto mediante el cual se le impone sanción de dos días de suspensión es carente
de motivación, de análisis de prueba y que se le impone una sanción totalmente diferente a los hechos que
se investigan; no obstante según se puede observar, de conformidad con los hechos imputados, que se
refieren a que fue atendida en la Sección de Urgencias del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, por la
Dra. Salas y se le extendió una incapacidad, ese mismo día y hasta por nueve días y que en esa misma
fecha fue vista en la ciudad de Palmares, cuando se celebraba el Tope durante los Festejos Cívicos de ese
lugar, en aparente mal uso de la incapacidad, estos hechos que son los intimados constituyen a su vez, el
fundamento de la imposición de la sanción, los cuales, agrega esta Cámara, no fueron desvirtuados
durante la audiencia de juicio. Debe tenerse en consideración que lo indicado por el órgano decisor
respecto a la condición de "médico", de la actora, lo que hace es reafirmar la gravedad de la falta, dando
razones a mayor abundamiento; sin embargo, no se trata de hechos diferentes a los intimados. De manera
que la falta acusada en el auto inicial fue corroborada al término de la investigación según lo indica el
informe rendido por el órgano director de procedimiento, y el acto comunicado por el órgano decisor
contiene una sanción al haberse acreditado la falta al deber de lealtad y buena fe, al haber dado la actora
un mal uso a la incapacidad otorgada por su patrono.
VIII.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO: De conformidad con el artículo 136 de la Ley General
de la Administración Pública, la motivación constituye un elemento del acto administrativo que guarda
estrecha vinculación con el debido proceso, en tanto permite la comprensión de las causas de la voluntad
administrativa. Así, el deber de motivar los actos y ponderar las cuestiones que giran en torno al caso
constituye un principio impostergable en las decisiones públicas. Resulta unaspecto que de manera
obligatoria, ha de constar de manera diáfana en la conducta administrativa a fin de poder conocer las
causas que motivaron la voluntad administrativa. Su ausencia, por tanto, determina la nulidad absoluta de
lo decidido, conforme se desprende de los ordinales 128, 158, 166 y 223 de la Ley General de la
Administración Pública. Conforme al numeral 136 ibídem, la motivación podrá consistir en la referencia
explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado o bien, a propuestas, dictámenes o
resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto. En el subjúdice, el oficio
HCLVV-DG-0953-2011, emitido por el Director del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega y mediante
el cual resuelve aplicar la sanción disciplinaria de suspensión de dos días sin goce de salario, fundamenta
esa decisión precisamente en el Informe emitido como resultado del procedimiento administrativo
disciplinario seguido en contra de la Dra. Laura Jiménez Arredondo, el cual fue puesto en conocimiento
de la demandante, tal y como lo exige el ordinal 136 indicado. La falta que se le atribuye a Laura Jiménez
Arredondo, al transgredir su deber de lealtad y buena fe, se encuentra sustentada en el Informe de
Conclusiones del Órgano Director de Procedimiento, el cual sirvió de fundamento al órgano decisor para
la imposición de la sanción a la aquí accionante; si bien, la Comisión de Relaciones Laborales local,
estimó que no había fundamento para imponer una sanción a la Dra. Jiménez Arredondo, ha de indicarse
que ese informe no resulta vinculante. Así entonces, y de conformidad con los hechos probados, se tiene
por acreditado que el día catorce de enero de dos mil diez, la actora acude a ser valorada en la Unidad de
Urgencias del Hospital Carlos Luis Valverde Vega y consulta por "un dolor ocular, edema importante
periorbitario, adherencia palpebral", en razón de lo cual, se le remite con la especialista en oftalmología
del citado Hospital, doctora Lydia del Rosario San Martín, quien diagnostica una "queropatía traumática
con una sobre infección añadida", y la incapacita por nueve días, hasta el 22 de enero 2010. Ese mismo
día y encontrándose la citada profesional en medicina; incapacitada, es vista por dos funcionarios del
Hospital, en el Tope de las Fiestas Cívicas de Palmares. En el referido procedimiento administrativo
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fueron acreditados los hechos imputados con los correspondientes elementos demostrativos, así como el
cuadro normativo aplicable y se concluye que las acciones de la demandante violentaron los principios de
lealtad y buena fe que deben privar en los contratos de trabajos y por ende, la sanción impuesta es el
resultado de tal infracción.
IX.- SOBRE EL TÉRMINO "INCAPACIDAD". El artículo 10 del Reglamento de Seguro de Salud de
la Caja Costarricense de Seguro Social, dispone: "...Incapacidad: período de reposo ordenado por los
médicos u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo activo que no
esté en posibilidad de trabajar por pèrdida temporal de facultades o aptitudes para el desempeñio de las
labores habituales u otras compatibles con ésta." De esa norma, pueden rescatarse varios aspectos
relevantes; primero, la incapacidad es una orden dada por un médico de la Caja Costarricense de Seguro
Social, además, se otorga al paciente(trabajador o trabajadora), que ha perdido temporalmente las
facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles a ésta y por último,
la incapacidad del trabajador o trabajadora, implica forzosamente un período de reposo, (así lo ha
señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia entre otros, en los siguientes Votos, Nº751 de
las 9:35 horas del 5 de setiembre de 2008 y 598 de las 8:45 horas del 23 de abril de 2010); a fin de que
pueda recuperar dentro del período de incapacidad, las facultades y/o aptitudes temporalmente perdidas y
se reincorpore a sus labores habituales. Es por ello que con razón se ha señalado que, no acatar la orden
del especialista en medicina, representa una violación a los principios de lealtad y buena fe, presentes en
los contratos de trabajo. Lo anterior con base en el artículo 2 del Reglamento para el Otorgamiento de
Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud que señala que "....El otorgamiento de
una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el profesional en Ciencias Médicas tratante
autorizado por la Caja y el trabajador (a), cuyo fin último es propiciar la recuperación de la salud del
trabajador (a) y su reincorporación al trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el
pago de un subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de calificación
establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. El trabajador (a) incapacitado queda inhabilitado
legalmente para el desempeño de sus labores y para realizar otras actividades que sean remuneradas o
que vayan en contra de los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono; así
como aquellos actos que puedan constituir falta de respeto hacia el empleador o competencia desleal".
(Ver, entre otras, las sentencias No. 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008 y
No. 598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas dictadas por la Sala Segunda de
la Corte Suprema de Justicia). De modo que, entendida la incapacidad como un compromiso entre el
médico que la otorga y el trabajador que la recibe, implica lealtad y buena fe entre ambos, es claro para
esta Cámara, que si bien la incapacidad fue otorgada por una especialista en oftalmología, tal incapacidad
sigue siendo una orden médica, sólo que no dada por un médico general, sino por un médico, cuya
especialidad es la Oftalmología, de manera que continúa con las características de una orden expedida por
un médico con la finalidad de que el reposo (que es cosustancial a la orden de incapacidad, máxime si se
tiene en consideración el tipo de dolencia por la que la actora acudió al servicio de Urgencias),
contribuyera a una pronta recuperación del trabajador y lograr con ello que se reincorporara a sus labores
habituales. En criterio de estos juzgadores la decisión de la demandante de desobedecer la orden de
reposo implícita en su incapacidad y acudir a una actividad como un Tope, lejos de colaborar con el
cumplimiento de esa finalidad, genera, en mayor o menor grado situaciones que ponen en riesgo su salud
e impiden una efectiva recuperación, faltando con esa actuación a los principios de buena fe y lealtad que
deben imperar en toda relación de empleo, falta que justificó la sanción que le fuera impuesta.”
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5. Responsabilidad objetiva de la Administración: Análisis normativo, causales eximentes y
presupuestos
[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV]vi
Voto de mayoría
“II) SOBRE EL FONDO: II.1) RESPECTO A LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA, LOS SERVIDORES PUBLICOS Y CAUSALES EXIMENTES
DE RESPONSABILIDAD: Dentro del régimen de la llamada responsabilidad civil extracontractual, se
distinguen dos tipos, la subjetiva establecida en el artículo 1045 del Código Civil y la objetiva, normada
en el numeral 9 de la Constitución Política, el art ículo 1048 del Código Civil y el numeral 190 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública , disponiéndose que el Estado y sus entidades
responder án por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal,
salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. De esta forma, el causante del perjuicio lo
resarcirá, salvo que demuestre alguna causal exonerativa. Así las cosas, tenemos que como explica el
Magistrado Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005,
editorial jurídica Diké, página 72 y 73, la Administración Pública responde por su conducta lícita y
normal, cuando dicta un acto administrativo formal sustancialmente conforme con el ordenamiento
jurídico u omite dictarlo, o bien mediante una actuación material o hecho permitido y normal. Por su parte
la responsabilidad es de carácter ilícito, anormal y formal cuando el acto administrativo es ilegal, y no
formal cuando estamos ante una actuación material no permitida o anormal. De modo que, el régimen de
responsabilidad sin falta requiere un daño anormal o un sacrificio especial que violente el principio de
igualdad y por su parte en el régimen por funcionamiento anormal se exige la falta de servicio. En
consecuencia para su acaecimiento se requiere de tres requisitos esenciales: 1) Actuación u omisión
derivada de la función o Conducta de la Administración Pública omisiva o activa, formal o material,
normal o anormal, lícita o ilícita, de modo que " debe mediar en los términos de la LGAP, un
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, que es un concepto amplio que se refiere a
las actuaciones lícitas e ilícitas de las administraciones públicas, o bien una conducta lícita o ilícita de la
Administración Pública, con lo cual se incluye la actividad formal de los entes públicos, sea a través de
actos administrativos-resoluciones, acuerdos o reglamentos-. A lo anterior debe agregarse la disfunción
administrativa derivada de las omisiones materiales o formales. ". (Ernesto Jinesta lobo, en su obra
Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial jurídica Diké, página 98). 2) Lesión o
existencia de un daño antijurídico, una conducta por acción u omisión que infringe el ordenamiento
jurídico, de modo que " cuando un ente público le causa a un administrado una lesión antijurídica que no
tiene la obligación de soportar, surge a su cargo una obligación de repararle los daños y perjuicios (...) ".
Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial
jurídica Diké, página 97. Tal daño, siguiendo a dicho autor, afecta al damnificado en su esfera patrimonial
o extrapatrimonial, produciéndole una lesión antijurídica y resarcible que no tiene el deber de soportar
(antijuridicidad objetiva), siendo tal toda conducta que por acción u omisión infringe el derecho objetivo.
De modo que, tal daño debe ser cierto, efectivo, real, evaluable, individualizable, no hipotético, al tenor
del ordinal 196 de la Ley General de la Administración Pública. y 3) El Nexo causal, es decir que exista
relación directa de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el daño producido que legitimen el
perjuicio producido, sin causales de exclusión del nexo de causalidad, al acontecer una situación eximente
como la fuerza mayor, la culpa de la víctima y el hecho de un tercero. Como establece el autor Jinesta
Lobo, " La relación de causalidad es el nexo objetivo o externo entre la manifestación específica de la
función administrativa, por acción u omisión, y la lesión antijurídica provocada al administrado
damnificado. Debe mediar una relación inmediata, directa y exclusiva de causa a efecto entre la
manifestación específica o respectiva de la función administrativa y la lesión antijurídica causada al
administrado damnificado que no tiene el deber de soportarla(...)."
. (Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial
jurídica Diké, página 106). En cuanto a las causas que excluyen el nexo causal, están la fuerza mayor, la
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cual se entiende como un hecho de la naturaleza, extraño, exterior, imprevisible e inevitable, también
opera la culpa de la víctima, que acontece cuando por su propio accionar, o por su descuido, negligencia e
imprudencia inexcusable, se provoca la lesión, se coloca en una posición propicia para ello y asume el
riesgo y sus efectos nocivos previendo la eventualidad o posibilidad de la contingencia y el hecho de un
tercero, que es la acción u omisión de una persona ajena a la relaci ón triangular entre la Administración-
funcionario y afectado, sin cuya participación no se hubiera producido el hecho lesivo. (Sala Primera de
la Corte Suprema de Justicia: número 025-F-99 de las 14:15 horas del 22 de enero de 1999, número 589-
F-99 de las 14:20 horas del 1 de octubre de 1999, y la número 252-F-01 de las 16:15 horas del 28 de
marzo del 2001). Por su parte, tratándose de un servidor público su responsabilidad ante terceros se rige
por lo estipulado en los numerales 199 a 202 de la Ley Generalde la Administración Pública, en los cuales
se dispone que el funcionario público responderá en forma personal cuando haya incurrido en dolo o
culpa grave en el ejercicio de sus deberes y funciones o con ocasión del mismo, tratándose en realidad de
una responsabilidad subjetiva. A su vez, se establece que sin perjuicio de la calificación de la conducta
del servidor, la Administración responderá en forma solidaria para con los afectados por culpa in eligendo
o in vigilando. En mérito de ello, para que responda en forma subjetiva y personal ante los afectados el
servidor, se requiere que haya actuado en el ejercicio de sus competencias y funciones y la antijuridicidad
subjetiva de su conducta al haber incurrido en dolo o culpa grave. En materia de responsabilidad
derivada de actuaciones judiciales por aplicación de medicas cautelares, así como de prisión
preventiva, tenemos que el ordinal 271 del Código Procesal Penal, establece además de lo expuesto,
condiciones especiales para su procedencia, al estatuir que " El Estado deberá indemnizar a la persona
que haya sido sometida, indebidamente, a una medida cautelar por un funcionario público que actuó
arbitrariamente o con culpa grave, en los términos del artículo 199 de la Ley General de la
Administración Pública. En este caso, el funcionario será solidariamente responsable con el Estado.
También procederá la indemnización, sólo a cargo del Estado, cuando una persona haya sido sometida a
prisión preventiva y luego es sobreseída o absuelta, con plena demostración de inocencia."
. En ese sentido, de la lectura de este ordinal se observa con claridad que se establecen dos supuestos, uno
en el párrafo primero por el dictado de medidas cautelares, en el cual se establece la responsabilidad de la
Administración Pública y del funcionario público que la dictó, pero debiendo demostrarse que se actuó en
forma arbitraria, intempestiva y abusiva, con total omisión y violación de los principios elementales que
deben regir y privar para el dictado de tan importantes actos procesales, evitando con ello el uso abusivo
de tal potestad conferida al Estado. Se trata de medidas cautelares emitidas en los diferentes ámbitos
judiciales y administrativos en que se desenvuelven los funcionarios públicos y sin apego a los cánones
de proporcionalidad, razonabilidad, justicia y equidad. Para este tipo de responsabilidad por medida
cautelar, en materia penal, si bien la norma no establece que deba haberse emitido una sentencia
absolutoria, si se precisa al menos del fallo definitivo y firme, toda vez que es hasta su dictado que se
puede conocer la magnitud de las lesiones sufridas por el afectado, y para efecto del cómputo de la
prescripción de las acciones resarcitorias. De igual forma, se requiere además de que el funcionario
público haya actuado con dolo o con culpa grave, siendo dicha conducta la acreditación de la
antijuridicidad subjetiva que conlleva ante tal vejación el deber indemnizatorio. Por otro lado, en lo
referente al supuesto definido en el párrafo segundo, que corresponde a la responsabilidad del Estado Juez
por imposición de la medida cautelar de la prisión preventiva, se establece que para proceder el deber del
Estado Juez de resarcir al afectado por la medida cautelar de la prisión preventiva, se requiere ser
sobreseído o absuelto, pero que dicha condición le haya sido otorgada con plena o contundente
demostración o acreditación del estado de inocencia. En relación a este tema, es preciso señalar que la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el voto número 115-F-98, de las catorce horas treinta
minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, se pronunció al respecto, indicando
que " El referido artículo del Código Penal, a la luz de lo expuesto en el considerando próximo anterior,
únicamente resultaría aplicable en el evento de haber detención preventiva y, luego se demuestre
plenamente la inocencia del imputado. Sólo bajo esta circunstancia, la privación de libertad, proveniente
de una necesaria investigación judicial, cabría reputarla injustificada y susceptible de reparación.". De
más reciente data, dicha Sala emitió criterio sobre el tema, indicando en el voto 654-F-S1-2008, de las
10:45 horas del 26 de setiembre del 2008, que "el otro supuesto regulado por el numeral 271 de
comentario, en el párrafo segundo, resulta aún más específico, ya que surge por una prisión preventiva, en
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contra de una persona, quien luego es absuelta o sobreseída, con plena demostración de inocencia.
Consiste en una hipótesis concreta y especial, que despliega la responsabilidad exclusiva del Estado, no
condicionada a la convergencia de valoraciones atinentes a la conducta del funcionario, por tanto de
índole objetiva. Como puede observarse, la norma establece un supuesto concreto, con un hecho
condicionante complejo, integrado por varias situaciones, que deben converger, para que pueda
desplegarse el sistema de responsabilidad patrimonial previsto como efecto condicionado. La primera de
ellas, que se haya impuesto una medida cautelar consistente en la prisión preventiva. Cualquier otro tipo
de medida se encuentra cubierta por el párrafo primero de esa regla. La segunda, que se haya dictado a
favor del imputado un sobreseimiento definitivo o una sentencia absolutoria. Empero, ambas decisiones,
por si mismas, no constituyen causa suficiente para imputar al Estado la responsabilidad aludida.
Conforme al mandato referido, para que esa consecuencia pueda generarse, es imperioso que la causa del
sobreseimiento o absolutoria haya obedecido a un estado de plena demostración de inocencia en cuanto a
los hechos que se le imputan, siendo esta la tercera condición imprenscindible (SIC) requerida por la
norma, de forma tal que, aún cuando se den las primeras dos, de no presentarse esta última, no surge el
deber de reparación, por lo que puede afirmarse que se trata de un elemento condicionante, tanto en su
vertiente positiva (casos en que procede) como negativa (supuestos excluyentes), del surgimiento de la
responsabilidad objetiva del Estado. De modo que cuando ha mediado privación de libertad dentro de un
proceso penal en el que, posteriormente, se sobresee o absuelve, con acreditación plena de inocencia, la
medida es injustificada e improcedente, por ende, generadora de un daño antijurídico e indemnizable, al
tratarse de una restricción a la libertad personal, no obstante que luego se demuestre que no ha existido
conducta delictiva, o que los hechos no son delito, supuesto distinto a cuando la absolutoria o
sobreseimiento obedece a otras causas distintas a la inocencia demostrada, de forma tal que la adopción
de medidas cautelares, entre ellas, la prisión preventiva, como herramientas que coadyuvan al proceso de
investigación, sería justificada. Visto así, en estos casos, la prisión preventiva no sería contraria al
ordenamiento jurídico, por ende, la reparación devendría en improcedente. Así lo ha establecido ya con
antelación este órgano colegiado en la precitada sentencia 1011 del año 2006 y anteriormente, en el
precedente 115 de las 14 horas 30 minutos del 11 de noviembre de 1998.". Tal posición ha sido seguida y
es unánime en las diferentes Secciones de este Tribunal Contencioso, tal y como se ha dispuesto en el
voto 43-2009 de las 13:40 horas del 29 de mayo del 2009, de la Sección Novena, la cual fue contundente
en cuanto a que se deben cumplir con los supuestos jurídicos enmarcados en dicha norma, caso contrario
se torna improcedente la indemnización, indicando textualmente que "(...) el actor efectivamente fue
sometido a un período de aproximadamente 10 meses de prisión en razón de un proceso penal instaurado
en su contra, el cual finalizó con el dictado de una sentencia absolutoria en su favor, sin embargo, de la
lectura detallada de la parte considerativa de la misma –que no puede bajo ningún supuesto separarse de
su parte dispositiva, al constituir esta última consecuencia directa e inmediata de la primera, en la cual
encuentra su sustento y razón de ser, pues resulta la sentencia una sola, debiendo valorarse jurídicamente
en su integridad y no de manera sectorizada, como pretende el actor-, se deduce que su absolutoria
responde a la aplicación del principio de in dubio pro reo, no configurándose en la especie el supuesto
previsto por el numeral 271 del Código de rito citado para acceder a la indemnización pretendida, como
bien lo analizara el Juez de instancia; razonamiento que se impone y conduce a rechazar los agravios al
efecto esgrimidos por el disconforme, como se dispone por parte este Tribunal.". Además, sobre el tema
la Sección Primera, en el fallo 58-2008, de las 13:30 horas del siete de marzo del 2008, reitera la
necesidad de ser absuelto por certeza, con plena demostración de la inocencia del imputado y no por duda
(indubio pro reo) para la procedencia de la presente responsabilidad del Estado Juez por prisiones
preventivas dictadas. Recientemente, habiendo sido cuestionado por inconstitucionalidad el ordinal 271
ibid, la Sala Constitucional dispuso en el fallo número 2992 del 05 de marzo de 2013 que dicho ordinal
artículo no es inconstitucional “siempre y cuando la frase "con plena demostración de inocencia” se
interprete en el sentido que la absolutoria o el sobreseimiento se dictaron por que hay certeza sobre su
inocencia. Respecto a las medidas cautelares de caracter personal que pueden ser dictadas en
perjuicio de una persona, el Código Procesal Penal dispone en sus ordinales 235 al 239 que dentro de
ellas se encuentran la aprehensión de las personas (artículo 235 ibid), detención (ordinal 237 ibid), prisión
preventiva (artículo 238), y en el numeral 244 ibid se estipulan las siguientes: a) el arresto domiciliario,
en su propio domicilio o en custodia de otra persona, sin vigilancia alguna o con la que el tribunal
20
disponga, b) la obligación de someterse al cuidado o vigilancia de una persona o institución determinada,
que informará regularmente al tribunal, c) La obligación de presentarse periódicamente ante el tribunal o
la autoridad que él designe, d) La prohibición de salir sin autorización del país, de la localidad en la cual
reside o del ámbito territorial que fije el tribunal, e) La prohibición de concurrir a determinadas reuniones
o de visitar ciertos lugares, f) La prohibición de convivir o comunicarse con personas determinadas,
siempre que no se afecte el derecho de defensa, g) Si se trata de agresiones a mujeres y niños o delitos
sexuales, cuando la víctima conviva con el imputado, la autoridad correspondiente podrá ordenarle a este
el abandono inmediato del domicilio, h) La prestación de una caución adecuada y la i) La suspensión en
el ejercicio del cargo cuando se le atribuye un delito funcional. Además el ordinal 246 ibid establece la
caución juratoria, expresando que también se podrá prescindir de toda medida de coerción, cuando la
promesa del imputado de someterse al procedimiento, de no obstaculizar la investigación y de abstenerse
de cometer nuevos delitos, sea suficiente para eliminar el peligro de fuga, obstaculización o reincidencia.
También se estipula el abandono del domicilio(ordinal 248 ibid), pensión alimenticia (numeral 249 ibid),
cauciones (ordinal 250 ibid), incomunicación (artículo 261 ibid) y la internación a tenor del 262 ibid. En
lo referente a la aprehensión de las personas estipula el numeral 235 citado, que las autoridades de
policía podrán aprehender a toda persona, aun sin orden judicial, cuando: a) Haya sido sorprendida en
flagrante delito o contravención o sea perseguida inmediatamente después de intentarlo o cometerlo, b) Se
haya fugado de algún establecimiento penal o de cualquier otro lugar de detención, c) Existan indicios
comprobados de su participación en un hecho punible y se trate de un caso en que procede la prisión
preventiva. Asimismo, en caso de flagrancia, cualquier persona podrá practicar la aprehensión e impedir
que el hecho produzca consecuencias. La persona aprehendida será entregada inmediatamente a la
autoridad más cercana. La autoridad policial que haya aprehendido a alguna persona deberá ponerla, con
prontitud, a la orden del Ministerio Público, para que este, si lo estima necesario, solicite al juez la prisión
preventiva. La solicitud deberá formularse luego de realizar las diligencias indispensables y, en todo caso,
dentro de las veinticuatro horas contadas a partir de la captura. Si se trata de un delito que requiera la
instancia privada, será informado inmediatamente quien pueda instar y, si este no presenta la denuncia en
el mismo acto, el aprehendido será puesto en libertad. Por su parte el artículo 236 expresa habrá
flagrancia cuando el autor del hecho punible sea sorprendido en el momento de cometerlo o
inmediatamente después, o mientras sea perseguido, o cuando tenga objetos o presente rastros que hagan
presumir vehementemente que acaba de participar en un delito. En lo referente a la detención, el
artículo 237 ibid, indica que el Ministerio Público podrá ordenar que una persona sea detenida, cuando: a)
Sea necesaria la presencia del imputado y existan indicios comprobados para sostener, razonablemente,
que es autor de un delito o partícipe en él, y que puede ocultarse, fugarse o ausentarse del lugar, b) En el
primer momento de la investigación sea imposible individualizar a los imputados y a los testigos y deba
procederse con urgencia para no perjudicar la investigación, a fin de evitar que los presentes se alejen del
lugar, se comuniquen entre sí y que se modifique el estado de las cosas y de los lugares, c) Para la
investigación de un delito, sea necesaria la concurrencia de cualquier persona. La detención no podrá
superar las veinticuatro horas. Si el Ministerio Público estima que la persona debe quedar detenida por
más tiempo, la pondrá inmediatamente a la orden del tribunal del procedimiento preparatorio y le
solicitará ordenar la prisión preventiva o aplicar cualquier otra medida sustitutiva. En caso contrario,
ordenará su libertad. Respecto a la prisión preventiva, establece el ordinal 238 ibid, que sólo podrá ser
acordada conforme a las disposiciones de este Código, mediante resolución judicial fundada, en los
límites indispensables para asegurar el descubrimiento de la verdad y la actuación de la Ley. Cuando el
Ministerio Público estime que procede la prisión preventiva, solicitará al juez correspondiente que
convoque a una audiencia oral, en la que se discutirá sobre la procedencia o no de esa medida. Si la
persona se encontrare detenida, la solicitud de audiencia deberá pedirse dentro de las veinticuatro horas,
contadas desde que el encausado se puso a la orden del juez; la audiencia deberá celebrarse dentro de las
cuarenta y ocho horas y la resolución deberá ser dictada dentro de ese plazo. Corresponde al Ministerio
Público y la defensa del imputado, aportar la prueba en la que fundamente sus peticiones. Terminada la
audiencia, el juez resolverá sobre lo solicitado. Si contare con medios de grabación, el respaldo de ellos
será suficiente para acreditar la existencia de la celebración de la audiencia y de lo resuelto. Se ejecutará
del modo que perjudique lo menos posible a los afectados. La privación de libertad, durante el
procedimiento, deberá ser proporcional a la pena que pueda imponerse en el caso. Por su parte el artículo
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239 ibid, indica que el tribunal ordenará la prisión preventiva del imputado, siempre que concurran las
siguientes circunstancias: a) Existan elementos de convicción suficientes para sostener, razonablemente,
que el imputado es, con probabilidad, autor de un hecho punible o partícipe en él, b) Exista una
presunción razonable, por apreciación de las circunstancias del caso particular, acerca de que aquel no se
someterá al procedimiento (peligro de fuga); obstaculizará la averiguación de la verdad (peligro de
obstaculización); o continuará la actividad delictiva, c) El delito que se le atribuya esté reprimido con
pena privativa de libertad, d)Exista peligro para la víctima, la persona denunciante o el testigo. Cuando la
víctima se encuentre en situación de riesgo, el juez tomará en cuenta la necesidad de ordenar esta medida,
especialmente en el marco de la investigación de delitos atribuibles a una persona con quien la víctima
mantenga o haya mantenido una relación de matrimonio, en unión de hecho declarada o no.
II.2) SOBRE LA EXCEPCION DE PRESCRIPCION FORMULADA POR LA ACCIONADA: La
prescripción extintiva (extinctive), negativa o liberatoria (ou libératoire) tiene por objeto tutelar el orden
social y la seguridad en las relaciones jurídicas, se define como un lapso de tiempo establecido por el
ordenamiento jurídico a efecto de reclamar un derecho y se fundamenta su existencia por motivos de
seguridad jurídica, sus presupuestos esenciales son el transcurso del tiempo, la inercia del titular, y la
voluntad del favorecido de hacerla valer bien sea por medio de una acción o de una excepción. Se
caracteriza por eliminar una situación objetiva de incerteza, es un medio extintivo de las obligaciones, no
es declarable de oficio sólo a petición de parte interesada, se puede renunciar tácita o expresamente
siempre que no sea en forma anticipada, y se puede interrumpir y suspender ( Ver en ese sentido la
sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 120 de las 15:00 horas del 20 de julio de
1992. ). El sustento normativo de la prescripción civil se regula en los numerales 865 y siguientes del
Código Civil, como una de las causas de terminación de las obligaciones y de fenecimientos de los
derechos, por el transcurso del tiempo y el no ejercicio del mismo por su titular, de modo que la acción
para hacerlo efectivo se extingue por la prescripción del derecho que lo sustenta. La prescripción
ordinaria se establece en el ordinal 868 del Código citado, en el cual se indica que " Todo derecho y su
correspondiente acción se prescriben por diez años. Esta regla admite las excepciones que prescriben los
artículos siguientes y las demás establecidas expresamente por la ley, cuando en determinados casos exige
para la prescripción más o menos tiempo.", corriendo el plazo de la misma, a partir del momento en que
la obligación sea exigible (artículo 874 del Código Civil). En términos generales, la prescripción corre
desde el día en que pudo haberse hecho valer el derecho o bien, lo que es lo mismo, desde que la acción o
derecho haya nacido.". (Pérez Vargas Víctor. Derecho Privado. Litografía e imprenta Lil. 1994. Tercera
edición. San José, Costa Rica, página 199.), no obstante la misma puede interrumpirse o suspenderse, lo
cual constituye un impedimento de su curso que obsta el surgimiento de la situación exigible, de modo
que cuando acaece la interrupción de la prescripción "el plazo comienza a contarse de nuevo sin que
pueda sumarse el tiempo anterior a la interrupción.". (Pérez Vargas Víctor, Op. Cit. página 203). Las
causales de interrupción las establece expresamente los ordinales 875, 876 Y 879 del Código de rito, al
indicar: ARTICULO 875.- "Se interrumpe la prescripción positiva, cuando el poseedor es privado de la
posesión de la cosa o del goce del derecho durante un año, a menos que recobre uno ú otro judicialmente.
ARTÍCULO 876.- Toda prescripción se interrumpe civilmente: 1º.- Por el reconocimiento tácito o
expreso que el poseedor o deudor haga a favor del dueño o acreedor de la propiedad o derecho que trata
de prescribirse; y 2º.- Por el emplazamiento judicial, embargo o secuestro notificado al poseedor o
deudor. ARTÍCULO 879.- La prescripción negativa se interrumpe también por cualquier gestión judicial
o extrajudicial, para el cobro de la deuda y cumplimiento de la obligación. Por su parte, en cuanto a la
suspensión de la prescripción, "el derecho es ya exigible, ya ha nacido a la vida jurídica; sin embargo, el
ejercicio de éste se llega a ver obstaculizado por la especial situación del sujeto o sujetos de la relación
(...) se trata de casos en que la prescripción no corre (...) lo que da lugar a dos posibilidades: a) si la causa
de suspensión es preexistente a la exigibilidad de la situación jurídica opera en forma análoga al llamado
impedimento: el tiempo de la prescripción comienza a contarse desde el momento en que desaparezca la
causa; b) cuando la causa de suspensión sobreviene, el período durante el cual subsiste la causa no se
cuenta y se suma al tiempo sucesivo.". (Pérez Vargas Víctor, Op. Cit. página 201 y 202), por existir una
imposibilidad para el ejercicio del derecho, las cuales son indicadas por el ordinal 880 del Código de rito,
al disponer: " No corre la prescripción: 1º.- Contra los menores y los incapacitados durante el tiempo que
estén sin tutor o curador que los represente conforme a la ley. 2º.- Entre padres é hijos durante la patria
22
protestad. 3º.- Entre los menores é incapacitados y sus tutores o curadores, mientras dure tutela o curatela.
4º.- Contra los militares en servicio activo en tiempo de guerra, tanto dentrocomo fuera de la República.
5º.- Contra la herencia yacente, mientras no haya albacea que hubiere aceptado. 6º.- Contra los jornaleros
y sirvientes domésticos, respecto a sus jornales o salarios, mientras continúen trabajando o sirviendo al
que se los debe. 7º.- A favor del deudor que con hechos ilícitos ha impedido el ejercicio de la acción de
un acreedor. Por otro lado, tratándose de procesos en los cuales se reclama la responsabilidad de la
Administración como pretensión principal indemnizatoria por daños y perjuicios derivados de una
conducta administrativa, resulta de aplicación el numeral 198 de la Ley General de la Administración
Pública, el cual dispone que el derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en
cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad y que el derecho de reclamar la
indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento
del hecho dañoso. No obstante, como lo dispusiera la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el
voto número 606-F-2002 de las 16:10 horas del siete de agosto del 2002, tratándose de procesos civiles de
hacienda, como el presente, el daño se produce o se evidencia tiempo después de acaecida la conducta o
cuando se tiene certeza o conocimiento de los hechos dañosos. En el presente asunto, las peticiones con la
cuales incoa la actora en sustento de su acción, se fundamentan en hechos lesivos acontecidos dentro del
plazo de los cuatro años supracitados, por lo que no ha acaecido el plazo de prescripción aludido. Si bien
los hechos en los que sustenta la promovente su acción se remontan a diciembre de 1999, en que fue
detenido de los días 6 al 8 de dicho mes, con motivo de la detención que fuera objeto por el proceso penal
incoado en su contra y tramitado bajo el expediente 99-27542-42-PE y expresa que no fue puesto en
libertad con la premura debida por problemas en la tramitación y notificación de la resolución que
resuelve la medida cautelar gestionada por el Ministerio Público y que basa en los ordinales 190 de la Ley
General de la Administración Pública y el numeral 271 del Código Procesal Penal. No es sino hasta que
se dicta sentencia en firme absolutoria por parte de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
mediante el fallo número 2006-000389 de las 9:30 horas del 05 de mayo del año 2006 (hecho probado
23), que surge el derecho del señor Miguel Larios Ugalde de incoar la acción resarcitoria, porque es hasta
dicha data que se tiene certeza de los hechos dañosos. Como bien lo expresa el numeral 271 del Código
Procesal Penal, "el Estado deberá indemnizar a la persona que haya sido sometida, indebidamente, a una
medida cautelar por un funcionario público que actuó arbitrariamente o con culpa grave, en los términos
del artículo 199 de la Ley General de la Administración Pública". Así las cosas, para la configuración de
los supuestos expresados en el numeral 271 ibid, se requiere fallo definitivo y firme en la causa penal
incoa en su contra, en la cual se defina su situación jurídica y de esa forma le quede abierta la posibilidad
de incoar la acción resarcitoria, toda vez que mientras se encuentre abierto el proceso penal, las
pretensiones indemnizatorias basadas en medidas cautelares dictadas en él, han de esperar hasta que se
dicte sentencia con carácter de cosa juzgada material, con el fin de que el órgano competente defina
eventuales responsabilidades por la tramitación del proceso, las medidas cautelares dictadas y los
aspectos de fondo. En mérito de ello, al haberse dictado el fallo de mérito por parte de la Sala Tercera de
la Corte Suprema de Justicia el día 05 de mayo del 2006, y haberse incoado el presente proceso de
conocimiento el día 17 de febrero del año 2010, el cual le fue notificado al Estado el día 02 de marzo del
año 2010 (hecho probado 24), no ha acaecido el término fatal prescriptivo de los cuatro años para incoar
la acción resarcitoria basada en la detención de que fuera objeto por parte del Ministerio Público.
Además, reclama la promovente acciones resarcitorias basadas en la responsabilidad objetiva de la
Administración, por la tardanza injustificada en la tramitación, resolución y notificación de la medida
cautelar incoada en su contra que implicó su permanencia en detención por más horas de lo debido,
siendo de aplicación los mismos razonamientos y argumentos supracitados, por lo que no es de recibo y
debe rechazarse la defensa de prescripción incoada. Ahora bien es conocido que el plazo a computar para
la prescripción ha sido motivo de discusión, pero el menor espacio temporal que se ha considerado es el
de 4 años, toda vez que la otra opción es la del Código Civil y al no cumplirse ese período, mucho menos
se genera el tiempo mayor.
II.4) CASO CONCRETO: Aplicado, lo anteriormente expuesto a la resolución del presente asunto,
tenemos que no le asiste el derecho a la gestionante en sus reclamaciones de requerir los daños y
perjuicios, el daño moral subjetivo y el daño moral objetivo, por su detención los días 6 al 8 de diciembre
del año de 1999 con ocasión del proceso penal 99-27542-42-PE, y por no haber sido puesto en libertad
23
con la premura debida por problemas en la tramitación y notificación de la resolución que resuelve la
medida cautelar gestionada por el Ministerio Público, las cuales fundamenta en los ordinales 190 de la
Ley General de la Administración Pública y el numeral 271 del Código Procesal Penal. Del estudio de los
autos, del fundamento jurídico expresado y de la probanza recabada en el proceso, se observa que no lleva
mérito el señor Larios Ugalde en sus requerimientos y argumentaciones de que la medida cautelar de
detención dictada dentro del proceso penal se emitió indebidamente, en forma ilegítima, por error,
injustamente, innecesariamente, con poca precaución, y en que hubo una tardanza injustificada en su
liberación. En ese sentido tenemos que no hay responsabilidad de ninguna índole para el Estado, ni con
base en el ordinal 190 de la Ley General de la Administración Pública, ni con fundamento en el ordinal
271 del Código Procesal Penal por las actuaciones en que incurriera el Ministerio Público.
Remontándonos a los hechos acaecidos en el mes de diciembre de 1999, se observa que efectivamente
con motivo de la causa penal número 99-27542-042-PE, el día seis de diciembre del año de 1999 la
Fiscalía Adjunta de Narcotráfico del Ministerio de Público expidió la orden dirigida al Jefe de Cárceles
del Organismo de Investigación Judicial de Pérez Zeledón, de tener a la orden de dicha unidad (hecho
probado segundo), implicando ello que el señor Larios Ugalde estuviera detenido en las celdas del OIJ de
Pérez Zeledón desde el día 6 de diciembre de 1999, hasta el día 8 de diciembre del mismo año (hecho
probado 15). Por ello, para establecer si hay responsabilidad del Estado, como lo requiere la actora, por la
medida cautelar dictada por el Ministerio de Público de detención en los términos del numeral 237 del
Código Procesal Penal, debe valorarse si la misma se ajusta a los presupuestos requeridos en el párrafo
primero del ordinal 271 del Código Procesal Penal, así como al artículo 237 citado. Efectivamente,
tenemos como acreditado en ese sentido, que por la gravedad de los hechos investigados habían
suficientes razones, motivos y fundamentos para que los señores fiscales don Manuel Eduardo Campos
García y don Raymond Porter Aguilar, de la Fiscalía Adjunta de Narcotráfico hayan ordenado la
detención del señor Miguel Angel Larios Ugalde. Como refiere el propio testigo en su declaración en
juicio, observaron un cambio de criterio sospechoso del Tribunal de Juicio de Pérez Zeledón en materia
de rebajo de la pena por delitos en materia de autoridad competente para la revisión de la pena impuesta,
aunado a intentos de soborno de los involucrados en el caso de Mario Alberto Agis Peña y Federico
Lozano Cadena, así como manipulaciones del expediente para que la Sala Tercera no conociera tal
solicitud, lo que demandó su intervención. Se trataban de acusaciones por hechos sumamente graves, en
los que se investigaba la presunta participación de altos jueces de la República por el delito de
Favorecimiento y prevaricato en concurso ideal. Expresando al respecto el Ministerio Público que se les
atribuye la comisión del delito tipificado en el inciso 1) del artículo 64 de la Ley de Psicotrópicos en
concurso ideal con el delito de prevaricato, contenido en el artículo 348 del Código Penal en calidad
coautor por haber modificado la sentencia firme número 63-97 del Tribunal de Pérez Zeledón dictada a
las 11:20 horas del 25 de abril de 1997, en la cual se condenó a los señores Mario Alberto Agis Peña y
Federico Lozano Cadena a cumplir 18 años de prisión preventiva por el delito de almacenamiento de
cocaína con fines de tráfico, e imputándole que la modificación de dicho fallo se llevó a cabo mediante
una resolución judicial contraria a la constitución y la ley, sea la sentencia de las 10:00 horas del 09 de
julio de 1999, voto 190-99, debido a que en su carácter de juez al ser integrante del Tribunal de Juicio de
la Zona Sur y de manera colegiada junto con los imputados José Antonio Madrigal Soto y Andrés Pérez
González, resolvió modificar la pena reduciéndola de 18 años de prisión a seis años de prisión,
procurando así la impunidad de los sentenciados Agis Peña y Lozano Cadena, teniendo pleno
conocimiento de su actuar delictivo (hecho probado tercero). Tales hechos implicaron que los señores
fiscales don Manuel Eduardo Campos García y don Raymond Porter Aguilar, de la Fiscalía Adjunta de
Narcotráfico requirieran de inmediato ante la magnitud de la situación, primero su detención y
posteriormente una vez indagado la prisión preventiva del señor Larios Ugalde. Para ordenar tal medida
cautelar los señores fiscales, realizaron un exhaustivo y pormenorizado análisis de los fallos que había
dictado el Tribunal de Juicio de Pérez Zeledón, expresando la existencia de sendos fallos dictados por el
Tribunal de Juicio de Pérez Zeledón en los cuales en asuntos de gestiones de rebajo de la pena, seguían un
criterio distinto al vertido en el caso de don Mario Alberto Agis Peña, don José Federico Lozano Cadena
y doña Zaira Quirós Vásquez (hecho probado quinto y diecisiete). Tal solicitud de medida cautelar
aportaba tales fallos dictados por el propio Tribunal y por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
expresaba serias dudas sobre las actuaciones del actor en estas investigaciones y sobre la forma como
24
llegó a su conocimiento el incidente referido de modificación de la pena, expresándose además serios y
consistentes argumentos sobre el eventual peligro de fuga, peligro de reiteración delictiva y peligro de
obstaculización por los puestos ocupados por los investigados, lo que valoraron como necesario para
evitar una eventual interferencia en la investigación, alegando además que debía investigarse si
acontecieron pagos de dinero. Esta situación conlleva que no lleva razón la promovente al afirmar que la
solicitud de detención fue apresurada, abusiva, intempestiva e injusta, sino que se cumple con lo
dispuesto en el ordinal 271 ibid, porque no se aprecia de las actuaciones de los funcionarios del
Ministerio Público que haya habido arbitrariedad, dolo o culpa grave. En este orden de ideas, la parte
actora tiene la carga de la prueba en el presente proceso, de demostrar la existencia de dicha actuación
arbitraria o la existencia de dolo o culpa grave en las conductas de los funcionarios indicados, siendo así
que como se ha indicado, no ha existido demostración en tal sentido y más bien de los autos se advierte
una actuación conforme a las competencias propias del Ministerio Público, ante la imputación de
presuntos hechos de particular relevancia en contra del interés y salud pública. Esta situación la confirma
el hecho de que como se observa en el hecho probado once, el Juzgado Penal de Pérez Zeledón mediante
resolución de las 14:45 horas del 07 de diciembre de 1999 si bien dispuso rechazar la solicitud de medida
cautelar solicitada por el Ministerio de Público de prisión preventiva en contra del imputado Miguel
Larios Ugalde, si le fijó otras medidas cautelares, tales como las medidas de prohibirle salir del país,
firmar ante el juez contravencional dos veces por semana, suspenderlo del cargo por seis meses, no
acercarse a las instalaciones de los Tribunales de Pérez Zeledón con el fin de no obstaculizar las
investigaciones, y una fianza de dos millones de colones. Con ello se aprecia que si bien no se estimó
como necesario la prisión preventiva, si era relevante prevenir que los investigados ejecutaran acciones
para obstaculizar la investigación. El propio fundamento de las medidas cautelares dictadas por el
Juzgado Penal de Pérez Zeledón, avalan las actuaciones del Ministerio Público, y de la forma como se
procedió al requerir la detención del actor, porque como expresó el juzgador don Juan Damián Brilla
Ramírez "según lo que obra en el expediente podemos determinar que si existen indicios fehacientes de
una conducta reprochable al aquí endilgado toda vez que como se constató en el expediente principal
lleva razón el Ministerio Público en cuanto al posible ilícito que se le atribuye al Licenciado Larios
Ugalde, ya que se le observa como un (SIC) de los miembros integrantes del Tribunal que dictó tan
discutido voto, lo que no le queda claro al suscrito juzgador es el hecho de poder determinar el grado de
participación del mismo en la constitución de los supuestos ilícitos aunque no descarta por sí su autoría en
los mismos toda vez que como se observa de la prueba aportada por el Ministerio Público como miembro
del Tribunal había intervenido en el dictado de otras sentencias de esa misma índole a criterio de este
juzgador existen suficientes elementos probatorios como para esta (SIC) en presencia de un ilícito el cual
puede ser achacable al aquí endilgado y que tiene todas las características mínimas del mismo como lo
son que es una conducta típica reprochable que en el caso en (SIC) marras se refiere específicamente a un
favorecimiento personal de acuerdo con lo mencionado artículo 64 de la ley 7786, y de igual manera la
realización del delito de prevaricato regulado y sancionado en el artículo 348 por su participación en el
dictado de una resolución contraria a la ley de igual manera la conducta desplegada pro el sujeto activo se
puede enmarcar dentro de parámetros de antijurídica por su participación como lo indica el Ministerio
Público (...)" (hecho probado once). Fallo que es mantenido en lo fundamental por el Tribunal de la Zona
Sur al conocer un recurso de apelación, disponiendo que el señor Larios Ugalde, debe presentarse a firmar
pero sólo una vez cada quince días, y que no debe acercarse a los Tribunales de Justicia de Pérez Zeledón,
por la de no ingresar a las oficinas judiciales. (hecho probado 18). En mérito de ello, las actuaciones del
Ministerio Público, en el caso de don Miguel Larios, se estiman razonables y proporcionadas y apegadas
a la potestad que le confiere el numeral 237 ibid, de modo que la detención que le realizó por 24 horas y
la posterior petición de la prisión preventiva se justificaba, resultado necesario del mérito de los hechos
que el actor estuviera presente por existir indicios comprobados que permitían sostener razonablemente
que era autor de un delito o partícipe en él, y que podía ocultarse, fugarse o ausentarse del lugar. El hecho
de que posteriormente mediante fallo del Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede de Pérez Zeledón,
número 147-2003 de las 14:00 horas del 8 de octubre del 2003, el señor Larios resultara absuelto de toda
pena y responsabilidad de los delitos imputados, no desvirtúa por si solo el que la medida cautelar de
detención no haya sido arbitraria y por el contrario se dictó ajustada a los supuestos del artículo 237 del
Código Procesal Penal. Al respecto, del análisis del párrafo primero del ordinal 271 párrafo primero del
25
Código Procesal Penal, es dable concluir que para configurar la responsabilidad del Estado en el caso de
medidas cautelares, se requiere la firmeza y el dictado de la sentencia definitiva y firme, sin que el hecho
de que un fallo absolutorio implique automáticamente la condenatoria al pago de los daños y perjuicios,
porque lo que es necesario a tenor de dicho ordinal, el acreditar que la actuación de los funcionarios que
la dictaron haya sido intempestiva, abusiva, desproporcionada, irracional, ilegítima, arbitrara e indebida,
lo que no se logró demostrar en el proceso, ni observa la Cámara del cuadro fáctico analizado, por lo que
no hay mérito para la indemnización requerida por el señor Larios Ugalde. Del mismo modo, con
fundamento en el numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, no se observa, ni se
acreditó que exista responsabilidad objetiva del Estado Juez por las actuaciones, procedimiento o
notificación seguido en el encarcelamiento y posterior liberación de don Miguel Larios. En ese sentido se
tuvo por no demostrado de parte del promovente que haya habido una tardanza injustificada o irrazonable
en la notificación tramitación y resolución de la medida cautelar de prisión preventiva requerida por la
Fiscalía Adjunta de Narcotráfico (hecho no probado segundo), que en el trámite de la notificación de la
resolución dictada por el Juzgado Penal de Pérez Zeledón, de las 14:45 horas del 07 de diciembre de
1999, haya habido un retraso injustificado que le haya generado dilación indebida para el depósito de la
fianza e implicara más horas de detención (hecho no probado tercero). Como se observa indubitablemente
de la tramitación seguida, desde que se ordenó la detención del señor Larios Ugalde, hasta que fue puesto
en libertad, no se determinan dilaciones innecesarias, negligencias en los trámites, actos indebidos que
generaran su mayor permanencia en la cárcel. Bien se aprecia de los hechos probados dos al catorce, que
el trámite seguido para el encarcelamiento y posterior liberación de don Miguel Larios se dio de forma
célere y adecuada, los plazos de resolución y de notificación fueron razonables y adecuados. Como se
aprecia en el hecho probado segundo la decisión de tenerlo a la orden de la fiscalía se expidió el seis de
enero, al actor se le indagó a las 9:30 horas del mismo día, siendo detenido después de tal acto procesal
(hecho probado tercero y cuarto), la solicitud de prisión preventiva se realizó el mismo día seis de enero,
a las 15:40 horas del 06 de diciembre de 1999 la juez Emilia Ureña Solís del Juzgado Penal de Pérez
Zeledón se excusa de resolver la solicitud de prisión preventiva (hecho probado sexto), igual lo hizo a las
15:50 horas del 06 de diciembre de 1999 el juez Francisco Suarez Reyes del Juzgado Penal de Pérez
Zeledón (hecho probado séptimo), situación esta que no puede ser achacable al Poder Judicial, ni es su
responsabilidad y los juzgadores que se excusaron estaban en su legítimo derecho de hacerlo. En este
orden de ideas, es de entender que la propia naturaleza de la función del actor y su relación con otros
Juzgadores, incidió en las excusas dichas, las cuales no implican antijuricidad del Estado, y más
contribuyen a garantizar transparencia y objetividad en el proceso. Pese a ello, con celeridad y ante el
pedido razonable de los propios juzgadores que se excusaban al día siguiente, a las 7:30 horas la
Presidencia de la Corte mediante resolución de las 7:30 horas del 07 de noviembre de 1999, designó al
Juzgado de Familia y Penal de Pérez Zeledón para que resolviera la medida cautelar de prisión preventiva
(hecho probado octavo). Ante ello, y por el pedido expreso del propio defensor de don Miguel Larios
(hecho probado noveno), el Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Pérez Zeledón, mediante resolución de
las 9:55 horas del 07 de diciembre de 1999, convocó a las partes a una vista oral a celebrarse a las 10:35
horas del mismo día (hecho probado décimo) y posteriormente, el mismo día, dicho despacho mediante
resolución de las 14:4 5 horas del 07 de diciembre de 1999, notificada personalmente al defensor de don
Miguel Larios a las 1:12 horas de la madrugada del 08 de diciembre de 1999, la decisión de rechazar la
solicitud de medida cautelar y ordenar la liberación del señor Larios Ugalde previo depósito de fianza
(hecho probado décimo primero). El carácter técnico de la resolución, el volumen de la misma y la
necesaria prudencia del Juez Brilla a la hora de resolver, evidencian que el tiempo adoptado en la
redacción de la resolución es más que razonable a la luz de los hechos descritos y lo imputado al actor.
Situación de retraso razonable en razón de la dificultad que implica el realizar una notificación personal,
sin que pueda imputarse al Estado Juez negligencia alguna en la realización de dicho acto procesal. Debe
tomarse además en consideración, que no fue sino hasta que se efectuó el depósito respectivo por parte
del fiador presentado por el actor, que se pudo liberarlo, lo cual dependía del propio actor, lo que realizó
hasta las 10:35 horas de la mañana del día 08 de diciembre de 1999, en que el señor Gonzalo Alberto
Ramírez Rojas, se constituye en fiador de don Miguel Larios, depositando el monto de dos millones de
colones a la orden del Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Pérez Zeledón (hecho probado 12). Ante
ello, el propio día y en forma urgente el Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Pérez Zeledón le ordena al
26
Jefe del OIJ de Pérez Zeledón tener a la orden de l Juzgado Penal a don Miguel Larios (hecho probado
trece) y ordena su puesta en libertad ese mismo día, mediante solicitud que fuere presentada al OIJ a las
11:45 horas de la mañana (hecho probado catorce) . Ante ello, los reproches de inactividad y perjuicio
expresados por el actor devienen en inconducentes y se estiman razonables y adecuados los tiempos
empleados y ejecutados para su liberación. En mérito de ello, el encarcelamiento del cual fue objeto el
actor se trata de situaciones que estaba en el deber de soportar por las circunstancias en las que se
encontraba involucrado, siendo una situación gravosa que debía de tolerar como todo ciudadano, al ser
objeto de investigación por parte de un proceso penal que necesariamente debía de ser objeto de
tramitación, investigación, desarrollo y resolución ante la gravedad de los hechos por los cuales se
analizaba la participación del señor Larios Ugalde. No se advierte entonces una conducta u omisión por
parte de los funcionarios públicos involucrados, fundamentalmente en el caso de los servidores del
Ministerio Público que sea contraria al ordenamiento jurídico aplicable o inclusive al derecho de la
Constitución que le da fundamento. La detención se realizó dentro de los márgenes de la razonabilidad y
la necesidad de actuación del Estado ante situaciones como las imputadas, existiendo carencia de
elemento probatorio en contrario. Si bien no es posible afirmar que exista la eximente de responsabilidad
culpa de la víctima, en favor del Estado, si era necesario investigar la participación del promovente en los
hechos, y tenía el deber de asumir y soportar las consecuencias que un proceso penal conlleva, de ser
detenido para ser indagado, de aclarar su participación, ante los graves, serios y fundados
cuestionamientos de que era objeto, sin que sea posible en las etapas preliminares de la investigación el
tener certeza de su inocencia, lo que conllevaba necesariamente el deber ineludible de afrontar el proceso
y asumir las consecuencias que ello conlleva. Este Tribunal tiene claro que la situación afrontada por el
actor fue dolorosa y lesiva a su esfera jurídica personal, como lo exponen los testigos aportados, y con las
limitantes e inconvenientes que presenta un proceso penal, mas de conformidad con la normativa citada ut
supra y con vista en los hechos demostrados, se advierte que lo acaecido no reviste el carácter de
antijurídico y por el contrario corresponde a las actuaciones propias del Estado ante la sospecha de
comisión de una circunstancia que podría ser típica, antijurídica y culpable.
II.5)- EXCEPCIONES: En virtud de lo expuesto, en cuanto a la acción incoada por el señor Miguel
Larios Ugalde, se acoge la excepción de falta de derecho formulada por el Estado. Todo esto, porque de
conformidad con la normativa citada y los fundamentos de hecho expuestos, no le asiste el derecho
invocado a la actora en sustento de sus pretensiones, al no haber demostrado que se hubiere actuado en en
forma negligente, arbitraria, intempestiva y abusiva en la detención de que fuera objeto por parte del
Ministerio Público y la tramitación de su posterior liberación, con ocasión de la causa penal 99-27542-42-
PE incoada en su contra. Respecto a la excepción de prescripción tal y como se expusiera en el
considerando II.2, al no haber acaecido el plazo de cuatro años requerido desde el dictado de la sentencia
firme, se deniega la misma.”
6. Trabajador bancario: Presupuestos de la responsabilidad del funcionario público
[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V]vii
Voto de mayoría
“V.- SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PÚBLICO. Dentro de nuestro
régimen de responsabilidad administrativa, se distingue la responsabilidad administrativa por falta en el
servicio, cuyo criterio de imputación es objetivo y la responsabilidad del funcionario o servidor, en donde
el criterio de imputación es subjetivo, el dolo y la culpa grave en la actuación del funcionario; así el
numeral 199.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone: “1.- Será responsable
personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el
desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y
oportunidades que le ofrece el cargo". Por su parte, el artículo 210.1 del mismo cuerpo legal establece:
27
"1.- El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta
por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a un tercero". En consecuencia, a la luz
del ordenamiento jurídico administrativo, lo relevante es determinar los conceptos de “dolo” y “culpa
grave”. Así el primer concepto está referido a la voluntad e intencionalidad en el hecho dañoso, mientras
la segunda si bien no alude a la falta de previsión, intención y voluntad en la causación del daño; se
produce el mismo, pero por negligencia, imprudencia e impericia. Esto es, el funcionario pudo prever o
evitar el daño y no lo hizo. En otras palabras, tratándose de faltas atribuidas a un funcionario, la gravedad
de la misma, es un aspecto relevante a efecto de poder imputar responsabilidad al sujeto. Ya que si se
interpreta esa norma en sentido contrario, tenemos que, el servidor no responderá personalmente, si tan
sólo existe una falta leve, ya que la conducta debe ser dolosa o culposa.
VI.- ELEMENTOS QUE DEBEN ESTAR PRESENTES PARA QUE SURJA LA
RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR. Para la existencia de una responsabilidad subjetiva, se
requiere la concurrencia de un daño o lesión, el dolo o culpa por parte del autor del hecho dañoso y la
relación de causalidad entre la conducta que lo produce y el daño; teniendo en cuenta que éste último
debe ser demostrado y que la culpa que nos va a servir como criterio de imputación, debe ser grave. En
razón de lo indicado, es fundamental para la atribución de la responsabilidad subjetiva, la determinación
del dolo o la culpa grave del o de los servidores, así como la relación de causalidad entre la conducta o
actuación y el daño, esto es que éste surja como consecuencia de esa actuación del funcionario.
VII.- SOBRE EL NEXO DE CAUSALIDAD. Para el surgimiento de esta responsabilidad debe
demostrarse el criterio de Imputación por parte de quién reclama el daño. La imputación de
responsabilidad al señor Calderón Camacho, solo es posible cuando existe esa relación causal entre el
hecho dañoso, esto es la declinación de la cobertura del seguro por parte del INS y su relación con la
actuación del señor Calderón Camacho, de manera que pueda surgir una relación causa-efecto, sea, que la
lesión o daño es el resultado de la conducta desplegada por el demandante. Es presupuesto para el
surgimiento de la responsabilidadcomo ya se mencionó la existencia del nexo causal. "Al respecto, cabe
recordar, que en la producción del daño, suelen concurrir con frecuencia múltiples factores, dentro de
los cuales, es preciso determinar aquellos que directa o indirectamente son causa eficiente y adecuada
del mal causado (sobre la causa próxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo de
2001). En esa confluencia de elementos fácticos o jurídicos que rodean la situación dañosa, habrá
necesidad de establecer la acción u omisión apta que provocó la consecuencia. Desplazando aquéllas
que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extrañas), de las que, de no haber tenido
lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una especie de análisis objetivo, a través de la cual se
pueda afirmar que con tal acción u omisión es lógico o probable que se produzca el daño
específico"(Nº584-F-2005. Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 10:40 horas del 11 de
agosto de 2005). En este sentido es importante destacar respecto a la causa eficiente a la que hace
referencia la cita jurisprudencial transcrita, cuál es la causa eficiente o adecuada en la producción del
daño, es decir cuál fue la actuación que desencadenó la consecuencia dañina, entendiendo por ésta la
declinatoria en el pago del seguro por parte de la entidad aseguradora; es claro para este Tribunal que la
causa adecuada y eficiente que produjo la lesión patrimonial para el Banco acreedor fue el abandono del
vehículo, al dejarlo estacionado el representante de la compañía deudora por más de dos días (según la
propia manifestación del señor Mora Molina el vehículo quedó estacionado sobre la vía pública el 2 de
diciembre de 2009, lo vio por última vez el tres de diciembre, y el 5 de diciembre cuando llegó, éste ya no
estaba); así lo determinó la misma institución aseguradora al afirmar que fue la actuación del señor Mora
Molina, al incumplir con su obligación contractual de cuido y protección a los bienes asegurados, la que
provocó que el Instituto Nacional de Seguros rechazara el reclamo indemnizatorio por el robo de los
vehículos asegurados y no las discrepancias en las firmas en los documentos originales de la solicitud de
seguro; así como tampoco el que la inspección de los vehículos no fuere realizada por un agente de
seguros acreditado y autorizado para tal fin; aspectos que si bien, también fueron analizados en el informe
realizado por el Departamento de Investigaciones del Instituto Nacional de Seguros, no tiene en sí misma
incidencia alguna en el resultado de la investigación y en el motivo de rechazo de la pretensión
28
indemnizatoria, pues aún y cuando ésta no hubieren existido, es decir, que las firmas en los documentos
originales de las solicitudes de seguros hubieren coincidido con la firma original y que quien inspeccionó
los vehículos fuere un agente de seguros acreditado, si persistiere la situación de abandono del vehículo,
igualmente el reclamo indemnizatorio hubiere sido declinado; porque constituye una causa de exclusión
para el pago de la indemnización dado que es la propia victima la que contribuye a que el bien fuere
robado al dejarlo por dos días estacionado sobre la vía pública. Lo anterior confirma que la única causa
eficiente y adecuada en la producción del daño al Banco lo es el abandono del vehículo, hecho que debe
atribuirse a la propia víctima. Es por lo anterior que esta Cámara estima que no hay un nexo causal entre
el daño patrimonial que reclama el Banco por la suma de ¢29.444.306.96 y el mal manejo en la custodia
de los documentos e incumplimiento en el plazo de entrega de documentos, cargos imputados y con base
en los cuales se le atribuyó responsabilidad civil y se sancionó al exfuncionario del BCAC, Alejandro
Calderón Camacho.
VIII.- ANALISIS DEL PRESENTE CASO En el presente caso, existe un hecho dañoso, para el Banco
Crédito Agrícola de Cartago, representado por la declinatoria del Instituto Nacional de Seguros de la
solicitud de indemnización presentada por el señor Juan Carlos Mora Molina, como representante de la
empresa Aecha del Oeste Limitada ante el reclamo por robo o sustracción de los vehículos dados en
garantía prendaria al banco. Lo anterior en razón de que la entidad aseguradora realizó una investigación
de las circunstancias en que ocurrió el supuesto robo de los vehículos, llegando a determinar de la propia
manifestación del asegurado, que el vehículo fue dejado estacionado sobre la vía pública por más de dos
días, actuación que no sólo aumenta la situación de riesgo para los vehículos asegurados, sino que además
incumple con la obligación contractual de procurar protección y cuido a los bienes asegurados. Lo
anterior constituye una exclusión para el no pago del seguro, según lo establece el Artículo 15, inciso 1
numeral 4 , de la sección IV de las Condiciones Generales del Contrato póliza, que señala: “ El Instituto
no amparará: … Los reclamos cuando el automóvil asegurado se haya dejado en abandono”. Es claro
para esta Cámara y queda debidamente demostrado por el mismo dicho del representante de la empresa
deudora que los vehículos cuya indemnización se solicita fueron abandonados, al dejarlos estacionados
durante más de dos días sobre la vía pública, motivo suficiente de acuerdo con la normativa del Contrato
Póliza para rechazar la cobertura del seguro. Si bien en el oficio INSSP-2067-2010 de 11 de mayo de
2010, la institución aseguradora hace referencia a otros elementos o aspectos que contribuyen al rechazo
de la pretendida indemnización, pero que se analizaron en forma adicional a la causa o razón principal por
la cual se declina el reclamo indemnizatorio que es el abandono del bien, como lo señala dicho Informe y
como bien lo reconoce el Subgerente General del ente demandado, al pedir reconsideración y solicitar se
aclaren y demuestren las pruebas en las que se han basado para no amparar el reclamo “aduciendo que el
cliente hizo abandono del bien asegurado. De tener certeza nosotros de esas pruebas, igualmente las
necesitaremos para proceder en contra del cliente, al haber causado el grave perjuicio con la no
atención de sus obligaciones crediticias con el Banco” (folio 61 del expediente administrativo) y a lo que
la Directora Ejecutiva de la sede del INS, San Pedro responde en Oficio INSSP-02672-2010 de 18 de
junio de 2010,“En este informe destacan las declaraciones hechas por el señor Estelo Sixto Pérez
Rosabal, administrador de un aparcadero cercano al lugar del evento, el resultado de la entrevista
realizada al señor Juan Carlos Mora Molina, presidente de la compañía Aecha del oeste Limitada, así
como otros aspectos que fueron considerados en la investigación, los cuales conllevan a la aplicación de
la exclusión correspondiente al abandono del bien” (folio 61 del expediente administrativo). En virtud de
lo anterior, la entidad bancaria decide realizar una investigación interna, para individualizar los
funcionarios relacionados con el trámite de las pólizas de seguro y luego iniciar procedimiento
administrativo contra el o los responsables.
Tal y como se desprende de los hechos que se han tenido por demostrados, el actor laboró para el Banco
Crédito Agrícola de Cartago, desde el 13 de enero de 1997 al 1 de julio de 2009, lapso durante el cual,
ocupó diversos puestos entre ellos, el de oficinista 1, operador de cómputo 1 y oficinista 3. Si bien al
inicio de la investigación e inicio del procedimiento administrativo, ya no laboraba en dicho banco, lo
hacía para Bancrédito Seguros. El 19 de mayo de 2009, el Banco Crédito Agrícola de Cartago le aprobó
un préstamo a la sociedad AECHA DEL OESTE LTDA, representada por el señor Juan Carlos Mora
Molina, mediante la operación NºDBD-0014-09 y por un monto de ¢26.500.000,00 (veintiséis millones
29
quinientos mil colones), para la compra de maquinaria (cabezal y contenedor). Dichos bienes que
constituían la garantía prendaria de la operación, debían, por políticas del Banco Crédito Agrícola de
Cartago, ser asegurados mediante la correspondiente póliza de seguros de vehículos. Fueron realizadas
tres formalizaciones de los créditos, con la siguiente maquinaria: un remolque marca Hyster, modelo
1986, color negro, un remolque marca Trailmobile, tipo furgón y el vehículo placa 0900024744, marca
Freighliner, estilo Century Class, color anaranjado. Según fue acreditado en los hechos probados, los
documentos originales de dos de las solicitudes de pólizas fueron enviados para su debida inclusión
mediante correo interno por Angélica Ramírez de Banca para Desarrollo Centro de Negocios de San José
a Plataforma de Crédito en Cartago a nombre de Alejandro Calderón Camacho, el día 3 de junio de 2009
y fueron recibidos en Bancrédito Seguros el 5 de junio de 2009, por Doris Zúñiga Aguilar y el tercer
documento de solicitud de póliza fue enviado mediante correo interno por Angélica Ramírez a Plataforma
de Crédito en Cartago, a nombre de Alejandro Calderón Camacho, el día 24 de junio de 2009 y fue
recibido en Bancrédito Seguros el mismo día por el señor Rodrigo Obando. Las primeras dos solicitudes
fueron recibidas en el área de servicio al productor del Instituto Nacional de Seguros, el 12 y 16 de junio,
respectivamente, fechas en que quedaron los bienes asegurados y la tercera solicitud fue recibida el 30 de
junio de 2009. Según manifestó el señor Juan Carlos Mora Molina, representante del AECHA DEL
OESTE LTDA, el día 2 de diciembre de 2009, retiró el vehículo del predio ubicado en San Antonio de
Belén, cerca de la zona industrial Metalín y decidió dejar el cabezal y el furgón fuera del mismo,
estacionado sobre la vía pública. El día 5 de diciembre de 2009 que se apersona nuevamente al lugar, se
da cuenta de que el vehículo no se encontraba. Por lo que presenta las denuncias correspondientes al INS,
al OIJ e informa al BCAC. Una vez presentado el reclamo correspondiente al Instituto Nacional de
Seguros para la aplicación de la póliza correspondiente, la institución aseguradora efectúa una
investigación a cargo del Departamento de Investigaciones y mediante Informe Nº ITI-0072-2010 de 21
de abril de 2010, se recomienda denegar la indemnización pretendida, de acuerdo con la sección IV,
artículo 15 inciso A., así lo informa la Directora Ejecutiva de la sede del INS San Pedro, a los personeros
del Banco Crédito Agrícola de Cartago, en donde se refiere a la imposibilidad de conceder la
indemnización en razón de que la participación del señor Juan Carlos Mora Molina, dejando el vehículo
estacionado en la vía pública, aumentó el riesgo al que estuvieron expuestos los vehículos asegurados,
incumpliendo su obligación contractual de brindar cuido y protección a los bienes asegurados, durante la
vigencia del seguro. Y, que lo anterior, corresponde a una exclusión contenida dentro de las Condiciones
generales del Contrato de Póliza, en la sección IV, artículo 15 inciso 1 numeral 4 que establece el no pago
del seguro, cuando el vehículo se haya dejado en abandono. Ante esta situación el subgerente del Banco
Crédito Agrícola de Cartago solicitó a la Directora Ejecutiva del INS San Pedro, una reconsideración de
su decisión y que se le demuestre cuales son las pruebas con base en las cuales denegó el reclamo. A lo
cual, la citada funcionaria del ente asegurador le hace ver al personero bancario que la decisión de no
acceder al reclamo indemnizatorio obedecía a las declaraciones rendidas por un testigo, así como las
propias manifestaciones del representante de la Compañía Aecha del Oeste Limitada, las que hacen
imposible acceder a lo pretendido.
IX.- ANALISIS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
Como ya se indicó supra, como consecuencia de la negativa del Instituto Nacional de Seguros a acceder
al reclamo indemnizatorio solicitado por el representante de la empresa deudora, el Banco Crédito
Agrícola de Cartago decide realizar una investigación interna, para individualizar los funcionarios
relacionados con el trámite de las pólizas de seguro y luego iniciar procedimiento administrativo contra el
o los responsables. De conformidad con el resultado de la investigación interna, efectuada por el
Departamento de Seguridad e Investigaciones de Bancrédito se recomienda abrir procedimiento
administrativo contra los funcionarios y funcionarias involucrados en este caso, dadas las inconsistencias
encontradas en cuanto a: 1.-mal manejo en cuanto a la custodia de documentos, 2.- incumplimiento en
plazos de entrega de documentos, 3.- simulación de documentos, 4.- Alteración de documentos, 5.-
falsificación de firmas, entre otros, que producen un perjuicio económico en la suma de veintitrés
millones seiscientos sesenta y nueve mil cien colones que corresponden a los tres bienes financiados por
Bancrédito. De conformidad con lo anterior se inicia procedimiento administrativo en contra de Angélica
Ramírez Granados y Alejandro Calderón Camacho, a éste último se le sigue procedimiento en virtud de
que la firma del señor Juan Carlos Mora Molina en dos de las solicitudes de pólizas (Furgón y cabezal) no
30
corresponden a las del señor Mora Molina. Además según la investigación antes señalada, se logra
determinar que en el ínterin de la fecha de formalización y aseguramiento del bien, se presenta una
simulación y alteración de documentos. Lo anterior se señalan como elementos y se le imputan al señor
Calderón Camacho como cargos, los siguientes: un mal manejo en la custodia de los documentos e
incumplimientos en el plazo de entrega de los documentos, lo que violenta lo establecido en el
Reglamento Interno de Trabajo, Capítulo IV de las obligaciones de los Trabajadores, artículo 28 incisos
y) y Capítulo V, artículo 30 inciso n) que establecen: "Artículo 28. Obligaciones que se deben observar:
Son obligaciones de los trabajadores, además de las consignadas en el Código de trabajo, en sus Leyes
supletorias y conexas y en cualquier otra normativa: y) Cumplir con las políticas dictadas por el banco
sobre seguridad lógica y física de los sistemas informáticos, así como los datos y otras políticas y
procedimientos que al respecto se dicten. Capítulo V. Prohibiciones para los trabajdores: n) Prolongar
innecesariamente el trámite de los asuntos relativos a su puesto, dejar trabajo pendiente sin autorización
de su jefe u ocultar el que está bajo su cuidado o responsabilidad". Ahora bien, de acuerdo con la
declaración del investigador Rafael Guillén Jiménez, lo que arrojó el estudio grafoscópico es que los
documentos fueron calcados y luego repintados, al ser calcados, no es posible atribuirle a ninguna persona
que hubiere realizado ese calco. Y, no se pudo establecer que la señora Angélica ni el señor Alejandro
tuvieran relación con la alteración o la falsificación del documento.Tampoco se pudo individualizar en
cuál de los dos departamentos se pudo haber dado. Luego de recabada la prueba testimonial, el órgano
director de procedimiento dictó la resolución final a las diez horas del catorce de octubre de 2011, en la
que se tuvo como un hecho no acreditado el que tanto Angélica como Alejandro, hubieren actuado con
dolo o con negligencia en el cumplimiento de sus funciones y se recomendó sancionar al señor Alejandro
Calderón Camacho por haberse encontrado culpable al ser él el responsable de la guarda y custodia de
esos documentos y estando él a cargo de los mismos.
Ahora bien, revisado el procedimiento administrativo, específicamente respecto a los hechos que tuvo por
acreditados el órgano director de procedimiento respecto del aquí actor, observa el Tribunal que los
cargos que se imputan no corresponden con la sanción impuesta, En este sentido se observa una
incongruencia en dicha resolución, en la parte considerativa y dispositiva con respecto al señor Alejandro
Calderón Camacho, pues establece un mal manejo en la custodia de documentos y un incumplimiento en
los plazos de entrega de documentos; sin embargo, nunca se hace mención a cuáles documentos fueron
mal manejados y en qué consistió ese mal manejo, ni tampoco cuáles plazos de entrega no se cumplieron,
ya que, no se hace una relación de hechos detallada ni circunstanciada en relación con los cargos que se le
imputan y cuál es la relación de causalidad con respecto al daño sufrido por el Banco Crédito Agrícola de
Cartago, es decir cómo el mal manejo de documentos y el incumplimiento en los plazos de entrega tienen
como consecuencia la negativa del Instituto Nacional de Seguros de otorgar la indemnización reclamada
Por otra parte, debe tenerse en consideración como ya se había indicado que tratándose de la
responsabilidad del funcionario, el criterio de imputación es subjetivo, el dolo y la culpa grave. Tal y
como se desprende del Hecho No Probado contenido en la Recomendación del Órgano Director de
Procedimiento no se determinó un actuar doloso del señor Alejandro Calderón Camacho, por lo que el
único criterio de imputación para poder endilgarle responsabilidad lo era "la culpa grave", aspecto que no
consta en el análisis que hace el Órgano Director de Procedimiento y tampoco lo hace la Gerencia
General al emitir la Resolución Final. De igual forma se echa de menos un pronunciamiento por parte del
Órgano Director de Procedimiento sobre la gradualidad de la culpa, para ninguna de las dos faltas que se
le imputaron al señor Alejandro Calderón Camacho. Si se lee con detenimiento la recomendación del
Órgano Director de Procedimiento en ninguna parte hace referencia a la existencia de una culpa grave,
presupuesto necesario para atribuir responsabilidad al funcionario. Amén de lo anterior tampoco existe un
nexo causal entre la conductas o cargos atribuidos al señor Calderón Camacho y el hecho dañoso, pues ni
el mal manejo de documentos ni el incumplimiento en los plazos de entrega de los documentos tienen
relación alguna con el hecho dañoso (que es la declinación del reclamo indemnizatorio por parte del
Instituto Nacional de Seguros). Así las cosas, la recomendación efectuada por el órgano director de
procedimiento carece de motivación o fundamentación, pues no hay motivo para imputar responsabilidad
al señor Calderón Camacho, por lo que debe acogerse la nulidad peticionada respecto al acto
administrativo contenido en el Oficio NºGG-180-2011 de las 16:00 horas del 01 de noviembre de 2011 ,
31
debe anularse por falta de motivo o fundamentación (artículo 133 y 158 de la Ley General de
Administración Pública).
X.- DAÑO MORAL: Ha quedado demostrado que el actor fue sometido primero a una investigación, en
la que aparece como un eventual responsable, luego se instaura un procedimiento administrativo en contra
de los dos funcionarios que aparecen como posibles responsables. La investigación efectuada por el
Instituto Nacional de Seguros aunada a la investigación realizada por el Banco Crédito Agrícola de
Cartago y el posterior procedimiento administrativo duran alrededor de año y medio, hasta que la
Gerencia General del Banco Crédito Agrícola de Cartago acoge la Recomendación del órgano director del
procedimiento. Durante este tiempo desde que se le comienza a investigar, según lo indicó, su madre, la
señor Flor María Camacho Ceciliano, en la declaración rendida durante la audiencia de juicio, su carácter
cambia,se siente perseguido, dado que éste es el segundo procedimiento administrativo que se le sigue y
que le impone una sanción, lo que incidió en su desenvolvimiento laboral, pues producto del stress que le
han generado estas situaciones, no tiene deseos de permanecer trabajando. También según lo señaló su
madre, ha habido un cambio en su personalidad sintiéndose desmotivado, sin ánimos, muy reservado.
Teniendo en cuenta lo anterior esta Cámara estima que si se ha producido una lesión moral al
demandante, como resultado de las presiones a las que se ha visto sometido en razón de los
procedimientos administrativos que se han iniciado en su contra, sin tener certeza de su participación en
los hechos y la responsabilidad que se le endilga, lo que, evidentemente causa desazón, angustia, todo lo
cual afecta su salud emocional, y le genera un daño moral, que esta Cámara valora en la suma de diez
millones de colones.
En consecuencia, según lo expuesto, debe declararse con lugar la demanda en los siguientes términos,
entendiéndose denegada en lo no expresamente indicado. Por las consideraciones antes expuestas, se
anula la resolución final dictada por la Gerencia General de Bancrédito y contenido en el Oficio NºGG-
180-2011 de las 16:00 horas del 01 de noviembre de 2011, por lo que queda sin ningún efecto ni vigencia
lo allí contenido. Habiéndose fijado el daño moral en la suma de diez millones de colones, se condena al
Banco demandado al pago de los intereses desde la firmeza de esta sentencia que fija el daño moral en
diez millones de colones hasta su efectivo pago, en el entendido de que se trata del interés legal.
Asimismo debe condenarse al demandado a indexar el monto fijado por concepto de daño moral desde la
firmeza de esta sentencia y hasta su efectivo pago.”
7. Responsabilidad civil del servidor: Acreditación de la comisión de la falta disciplinaria no supone
de manera automática la existencia del daño
[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI]viii
Voto de mayoría
“IV.- Sobre el elemento temporal en el ejercicio de las potestades correctivas administrativas de
corte disciplinario. El análisis de validez de la resolución cuestionada tiene como punto fundamental
determinar el régimen de prescripción aplicable al procedimiento administrativo disciplinario instaurado
contra el accionante y dentro cual, ante la excepción en su momento formulada, la Administración
consideró improcedente lo alegado. El promovente considera precluido el plazo mensual que estatuye el
canon 603 del Código de Trabajo. El INA por su lado, indica que ese plazo no se ha vulnerado ya que el
informe de Auditoria Interna AI00535-2011 del 06 de junio del 2011, fue recibido en fecha 13 de junio
del 2011, por parte de la Presidencia Ejecutiva y el traslado de cargos del procedimiento fue comunicado
el 07 de julio del 2011. El trasfondo de los alegatos resumidos exige ingresar a analizar cuestiones varias
del elemento temporal que incide en el ejercicio de la potestad disciplinaria, así como en el procedimiento
administrativo. Sobre el particular debe indicarse lo que de seguido se expone. En las relaciones
funcionariales, el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido
32
faltas sancionables, se encuentra sujeto a un factor de temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podrá
ser emprendido. Este límite temporal, según se verá varía según se trae de la materia regulada y de la
existencia de un régimen jurídico especial que configure reglas particulares para tipos específicos de
relaciones de empleo público. En consecuencia, esa potestad disciplinaria (que se basa en la doctrina del
ordinal 102 de la LGAP) no es irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades públicas que por
aspectos finalistas se consideran imprescriptibles, las que se refieren al ejercicio sancionatorio interno -
como el que se examina en este caso- están sujetas a reglas de temporalidad en virtud de lo cual, puede
fenecer por el decurso del tiempo establecido por el ordenamiento jurídico sin concretarlas. Por ende, en
este tipo de relaciones, el titular del poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo el
funcionario público, quien en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el
plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el
reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica. Ahora bien, para los efectos del presente caso es
necesario discriminar entre diversos supuestos que se producen en este tipo de procedimientos
disciplinarios, todos en los cuales, aplican reglas de ejercicio temporal de facultades o potestades, pero
con matices diversos. Se trata del establecimiento necesario, para fines de claridad, de criterios de
demarcación que permitan el abordaje de los temas discutidos, según el supuesto de que se trate. En esta
línea, ha de distinguirse el decurso temporal de etapas diversas: 1) Prescripción del ejercicio de la
potestad disciplinaria: se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurídico para que el titular de la potestad
correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso que le permitan emitir la decisión final.
En este plano, se trata del plazo máximo incoado por el ordenamiento jurídico para que el jerarca
administrativo disponga la apertura del procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia
o no de la imposición de una sanción. En este caso, es claro que la notificación de la apertura del
procedimiento que busca el establecimiento de los hechos (verdad real) que sirven de base al motivo del
acto, genera un efecto interruptor de ese margen de temporalidad, en la medida en que consiste un acto
expreso y una medida que directamente propende al ejercicio de esa potestad. No podría considerarse que
el citado plazo del ejercicio de la potestad se interrumpe con el dictado del acto final pues como
derivación del principio del debido proceso, es menester que la Administración disponga la apertura de
una causa administrativa, se insiste, para establecer si corresponde la sanción, como derivación de lo
establecido en los ordinales 214, 221, 297, 308 de la LGAP. En esta hipótesis analizada, la potestad
disciplinaria del jerarca administrativo se encuentra sujeta a plazo prescriptivo (cuyo tratamiento en la
praxis es en realidad muy próximo a la figura de la caducidad en la medida en que en determinados
supuestos se estila declarar ese aspecto ex officio), genéricamente regulado por el mandato 603 del
Código de Trabajo, norma que fija un plazo de un mes para el ejercicio de esa potestad represiva, el que
se insiste, se interrumpe con la comunicación del traslado de cargos. Lo anterior sin perjuicio de las faltas
que se encuentren reguladas por las normas especiales precisadas por el régimen de control interno,
probidad en la función pública y gestión de la hacienda pública, en los cuales, acorde a lo regulado por la
Ley General de Control Interno, No. 8292 (art. 43), Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en
la función pública, No. 8422 (art. 44) y el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, No. 7428, opera un plazo especial de cinco años (según los supuestos y desde los momentos
en que esas normas disponen), y no el plazo mensual estatuido por el Código de Trabajo, se insiste, al ser
una normativa especial y posterior que prevalece sobre el régimen general laboral. Ahora bien, resulta
determinante el punto de partida del cómputo de ese plazo prescriptivo. Sobre el particular, el numeral
603 del Código de Trabajo señala que el plazo corre desde que se dio la causa para la separación o en su
defecto, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria. En este
sentido, el plazo mensual se computa desde el momento en que el titular de la potestad correctiva se
encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y por ende, emprender el ejercicio de su potestad.
Por ende, cuando las particularidades del caso exijan la realización de una etapa previa de investigación
preliminar, el plazo mensual aludido corre desde el momento en que se ponga en conocimiento del jerarca
los resultados de ese ejercicio. Es el caso además de faltas que sean evidenciadas en informes de
Auditoria Interna, pero cuya prosecución para efectos de sancionar, deban ser sometidas al jerarca
respectivo. En tal escenario, el plazo señalado se computa desde el momento de la recepción o
comunicación efectiva al jerarca de dicho informe, pues es hasta ese momento que ese titular puede
válidamente adoptar las decisiones respecto de la apertura o no de disposiciones disciplinarias. Con todo,
33
debe discriminarse en cada caso la necesidad o no de esa fase (investigación preliminar), pues de otro
modo, podría utilizarse como estrategia para evadir la prescripción, siendo que no en todos los escenarios,
esa investigación sería necesaria, sino solo aquellos en que por las particularidades del caso, esa fase sea
indispensable para determinar pertinencia o no de la apertura del procedimiento sancionatorio, o bien,
para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no. Este tema será abordado con
posterioridad por ser objeto medular de debate por parte del accionante. 2)Prescripción de la potestad de
adoptar la sanción dentro del procedimiento: se refiere al límite máximo temporal con que cuenta el
titular de la potestad correctiva para adoptar la sanción una vez que el expediente ha sido sometido a su
conocimiento por el órgano director, en cuyo caso, lo que resta es la emisión del acto final. En esta
hipótesis, el jerarca o titular cuenta con un plazo máximo de un mes para decidir la sanción aplicable,
desde el momento en que el órgano director de la causa le ponga formalmente en conocimiento de su
recomendación. En este caso, sin perjuicio de lo regulado por el numeral 319 de la LGAP, el titular de la
potestad contaría con un plazo máximo (de prescripción) de un mes para adoptar ese acto final, vencido el
cual, ocurría indefectiblemente la prescripción de esa potestad y por ende, el acto final sería nulo por
lesión al elemento competencial, condicionado en ese caso por factores de preclusión. Tal supuesto, en la
dinámica concreta de los procedimientos de corte sancionatorio disciplinario, dado el contenido del
ordinal 603 del Código de Trabajo, constituye un tratamiento especial que se sobrepone a lo estatuido por
el canon 329.3 de la LGAP. No se trata en este punto del plazo bimensual que impone el ordinal 261
LGAP para culminar el procedimiento ordinario, plazo que en todo caso es ordenatorio y no perentorio.
Con todo, esta sección ha establecido que la dilación injustificada del procedimiento, aún esa connotación
ordenatoria del elemento temporal, puede llevar a la nulidad de ese iter, por lesión al principio de justicia
administrativa pronta y cumplida. Empero, en este punto, el plazo arriba comentado se refiere al que
ostenta el jerarca para que una vez rendido el informe del órgano director, se imponga la decisión final. 3)
Prescripción de la potestad de ejecutar la sanción impuesta: Se refiere al plazo con que cuenta el jerarca
administrativo para disponer la aplicación de la sanción dictada. Consiste por ende en la ejecución
material del acto que dispone como contenido una sanción disciplinaria. En este caso, por integración
analógica, el plazo aplicable, salvo norma especial, sería el plazo mensual previsto en el numeral 603 del
Código de Trabajo. La negación de semejante plazo supondría la posibilidad perenne del jerarca de
aplicar la sanción dispuesta de antemano, bajo el alegato de una suerte de imprescriptibilidad de esa
potestad. Así, una cosa es el plazo para disponer el acto final una vez emitido el informe final del órgano
director, y otro el plazo para materializar la sanción firme dispuesta. En este punto, el plazo ha de
computarse desde la firmeza de ese acto, lo que puede originarse por la confirmación de la sanción luego
del ejercicio y resolución de los recursos ordinarios que quepan contra el acto según corresponda, o bien,
si luego del plazo establecido por el ordenamiento jurídico para formular esos recursos, no han sido
planteados, en cuya eventualidad, la firmeza administrativa se produce por la inercia del destinatario de
los efectos de la conducta. Otro elemento que se encuentra sujeto a reglas de temporalidad es el referente
a la Tramitación del procedimiento. Se refiere al tiempo máximo que puede durar el procedimiento
administrativo instaurado para establecer los hechos que permitan adoptar la decisión final del titular de la
potestad represiva pública. Este tema, salvo norma especial, se encuentra regulado por el ordinal 261, en
relación con el 319 y el 340, todos de la Ley No. 6227. Sin embargo, ese plazo bimensual que allí se
dispone consiste en un plazo de naturaleza ordenatoria, no perentoria, lo que desde luego no incluye ni
permite procedimientos con dilaciones injustificadas, arbitrarias y desproporcionadas, los que serían
inválidos por lesión a la máxima de justicia administrativa pronta y cumplida. En este sentido, puede
verse el fallo No. 199-2011-VI de esta Sección VI, de las las 16: 20 horas del 12 de septiembre del 2011.
En este punto ha de remitirse además a lo estatuido por el precepto 340 de la LGAP que regula el instituto
de la caducidad del procedimiento, en los casos en que la Administración instructora que lo inicio, lo
someta a estado de abandono por un plazo igual o superior de seis meses por causas imputables a aquella.
En este supuesto, la caducidad aplica incluso en los casos en que el procedimiento se encuentra listo para
el dictado del acto final, pues la restricción del inciso 2 del citado canon 340, en cuanto a la imposibilidad
de la caducidad cuando el asunto se encuentra listo para el dictado de ese acto final, solo aplica cuando el
procedimiento ha iniciado a instancia de parte, dado que la etapa siguiente solo compete a la
Administración, la que no podría escudarse en su inercia. Esto no ocurre cuando se ha instruido de oficio,
34
pues en ese caso, la dilación si beneficia al administrado, en la medida en que se trataría en ese caso, de
un retraso solo imputable a la oficina pública.
V.- Análisis concreto de los aspectos temporales de la potestad correctiva interna administrativa.
En la especie, la parte accionante alega la prescripción de la potestad correctiva por dos razones. La
primera, por la superación del mes desde la ocurrencia de los hechos; la segunda, por haber pasado nueve
meses desde que se terminaron las investigaciones. El abordaje del tema de la prescripción en este caso
exige exponer el breve recuento de lo sucedido. Según se ha tenido por acreditado, mediante el cheque
No. 75451-9 del 19 de mayo del 2010, se emitió el cheque por un monto de ¢1.018.488.00 (un millón
dieciocho mil cuatrocientos ochenta y ocho colones), a favor del accionante por concepto de viáticos,
transporte, compra de productos perecederos para realizar gira a la Cruz con el fin de impartir los
módulos de servicio en las habitaciones (código TUGT289) y el de servicios de alimentos y bebidas en
eventos especiales (código TUGT515) del programa de Bartender y Salonero profesional. Para liquidar el
adelanto correspondiente a la compra de perecederos, el promovente aportó la factura No. 10770 del 06
de junio del 2010 del negocio "Flor Arte Floristería", por un monto de ¢182.600.00 (ciento ochenta y dos
mil seiscientos colones), y que corresponde a la compra de 10 unidades de rosas, 10 de pomas, 10
claveles y 10 de otras flores naturales. A raíz de estos hechos, mediante el informe AI-00535-2011 del 06
de junio del 2011, emitido por la Auditoria Interna del ente público, y remitido a la Presidencia Ejecutiva
por oficio No. 23-2011, recibido el 13 de junio del 2011, se pone en conocimiento sobre los supuestos
hechos irregulares en la compra de productos perecederos, recién detallados. Como primer aspecto, debe
precisarse, conforme lo establece el numeral 9 de la Ley Orgánica del INA, No. 6868, el funcionario de
mayor jerarquía dentro de esa institución corresponde a la presidencia ejecutiva, instancia a la cual, de
consuno con lo que estatuye el ordinal 102 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública, es
por ende quien ostenta la potestad correctiva de corte disciplinario. Lo anterior supone, a la luz de lo
expuesto en el considerando precedente, el plazo de prescripción para el ejercicio de esa potestad se
computa desde el momento en que ese jerarca se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la causa
fáctica que daría base a la disciplina interna. En el presente caso, el promovente señala que desde que se
culminó la fase de recolección de pruebas, en concreto, la declaración jurada de Ivette Sáenz Faerron,
dueña del local al que se liquida las flores el 31 de agosto del 2010 y de la empleada Seidy Murillo
Villagra, en fecha 07 de septiembre del 2010, el procedimiento se encontraba listo para adoptar decisiones
en cuanto a la potestad aludida. Tal postura se respeta por este Tribunal, pero en definitiva no se
comparte. Para los efectos de la comprensión del punto de inicio del plazo prescriptivo, no es la fecha en
que las investigaciones de la Auditoria Interna fueron realizadas, el punto referencial para tales fines.
Como se ha dicho, es cuando se pone en conocimiento del jerarca que ostenta la potestad correctiva, que
ha de iniciarse el cómputo del plazo prescritivo, salvo que se logre acreditar que existía otra oportunidad
en la que de manera objetiva, fuese posible para esa jerarquía conocer de la existencia de esos hechos en
particular, de suerte que pudiera adoptar acciones concretas. Sin embargo, esta última excepción no
consta en autos. Ahora bien, es hasta el 13 de junio del 2011 que la Auditoria pone en conocimiento de la
presidencia ejecutiva de las supuestas faltas cometidas, mediante un informe que recomienda la apertura
de un procedimiento ordinario disciplinario, por haber liquidado un anticipo de la compra de perecederos
con una factura alterada. Según consta en autos, luego de esa comunicación, mediante el acto AL-NOD-
068-2011 del 24 de junio del 2011, la Presidencia Ejecutiva designa al órgano director del procedimiento
y establece el traslado de cargos, lo cual fue comunicado al actor en fecha 07 de julio del 2011. El
recuento de estas fechas lleva a este Tribunal a establecer que en el subexámine, desde la fecha en que se
comunica al titular de la potestad correctiva de los hechos en teoría cometidos por el accionante y la data
en que se instruye y notifica el procedimiento disciplinario, no corrió más allá del mes que reclama el
accionante, por lo que el ejercicio de esa potestad se encontraría en tiempo, aun aplicando el plazo
mensual fijado por el ordinal 603 del Código de Trabajo. En este sentido,como se ha expuesto ut supra, la
comunicación de ese procedimiento administrativo genera un efecto interruptor en el régimen de
prescripción mencionado. Vale señalar, el accionante invoca en su favor el numeral 51 del Reglamento
Autónomo de Servicios del INA (que aportó con la demanda), norma que regula el plazo prescriptivo del
régimen sancionatorio. Sin embargo, si bien se mira, dicho mandato regula el plazo prescriptivo para
imponer las sanciones dentro del mes posterior a la comisión de los hechos o en su defecto de la fecha en
que el jerarca tenga conocimiento de la falta. Por otro lado, señala que ese término se computa desde el
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momento en que concluya el procedimiento ordinario, que no será superior a dos meses. El análisis de esa
norma permite concluir que expone los mismos criterios de temporalidad ya formulados arriba en este
fallo, por lo que no viene a constituir ningún elemento que permita desconocer lo dicho hasta ahora sobre
el tema objeto de examen. De ese modo, la comunicación de la apertura delprocedimiento se produjo
dentro del mes que señala el accionante, sin que se evidencie defecto alguno en ese aspecto. Por otro lado,
en cuanto a la duración del procedimiento sancionatorio, se tiene que el traslado de cargos se hizo en
fecha 07 de julio del 2011, la audiencia oral y privada se celebró el 18 de agosto del 2011, siendo que fue
trasladada de la fecha original a petición expresa del funcionario investigado. En definitiva, se dictó acto
final mediante la resolución LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011. Lo anterior
permite concluir que no ocurrió en este caso una dilación irrazonable en la sustanciación del trámite. De
igual modo, en cuanto al plazo para imponer la sanción, la resolución LA-106-2011 se dicta por ende
dentro del plazo de un mes que impone el ordinal 51 del Reglamento Interno, luego de realizada la
audiencia privada. Cabe destacar, incluso utilizando el anterior reglamento interno, tales plazos no se han
visto vulnerados, siendo que en el artículo 70 se señalaba que la prescripción se regía por el Reglamento
del Estatuto del Servicio Civil y del Código de Trabajo, ambas normas que siguen el mismos tratamiento
ya expuesto. En lo medular, al momento de resolver la defensa de prescripción en la resolución LA-106-
2011 del 07 de septiembre del 2011, la Presidencia Ejecutiva se sustentó en la aplicación del ordinal 51
del Reglamento Autónomo del INA, señalando que el plazo de un mes no se había vulnerado por cuanto
el procedimiento se instruyó dentro del plazo del mes posterior a la recepción del informe de la Auditoria
Interna. En lo fundamental, ese criterio se comparte por las razones dadas, por lo que se reitera, no se
observa incorrección alguna en cuanto al régimen de temporalidad analizado, razón por la cual, el reparo
ha de ser declinado.
VI.- Sobre el deber de probidad dentro del ejercicio de los cargos públicos. Sin perjuicio de lo
señalado, cabe destacar, siendo que se reprocha la supuesta aplicación de un régimen de prescripción más
intenso de cinco años, cabe señalar, la identificación de las faltas que se le imputan se refieren a posibles
lesiones al régimen de control interno como le fuese advertido por el jerarca dentro del traslado de cargos.
Para claridad de lo anterior, merece referirse con brevedad al régimen de probidad en el ejercicio de la
función pública. El numeral 111 de la Ley General de la Administración Pública define al funcionario
público como la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como
parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia de
su carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Por
su parte, el canon 113 ejusdem establece con claridad que el marco funcional del agente público ha de
realizarse de manera que satisfaga primordialmente el interés público, entendido como el interés
coincidente de los administrados. Para tal efecto, el servidor público se encuentra impostergablemente
afecto al principio de legalidad, tanto en su visión negativa como positiva, según se colige, a nivel legal,
de los ordinales 11, 12, 13, 59 y 66 de la citada Ley General y del artículo 11 de la Carta Magna. Como
parte de esta orientación, el desempeño del funcionario se encuentra orientado y delimitado por normas
de transparencia y probidad, cuyo sustento legal se encuentra expreso en el numeral 3 de la Ley no. 8422.
Dicha norma señala: " Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a
la satisfaccióndel interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender
las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en
condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe
en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en
cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución
en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de
legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente. " Desde esta arista,
como complemento de la orientación finalista del funcionario público que le exige potenciar la
satisfacción de los intereses públicos por encima de los personales, incluso de los intereses de la
Administración (113.2 ibídem), lo que es propio de la naturaleza servicial de sus competencias, el deber
de probidad pretende aportar aspectos de mayor concreción que de alguna manera orientan las acciones
del agente público (o son líneas que deben hacerlo), a fin de que su conducta responda a esa dimensión
teleológica, ya no solo a nivel de resultado, sino mediante la incorporación de deberes morales y éticos
que garantizan transparencia y objetividad en su proceder. Es decir, esa moral pública exige el manejo
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adecuado y eficiente de los recursos públicos y en general el patrimonio público que le es asignado y
puesto a su disposición para el desarrollo del cargo y ejercicio de sus funciones. Esto incluye no solo los
recursos monetarios que le son girados para desarrollar actividades concretas y que buscan financiar
gastos propios de actividades que le son asignadas, como es el caso de los viáticos o anticipos para
compra de bienes o adquisición de servicios necesarios para esas tareas, sino además, los bienes que le
son confiados para ejecutar sus acciones, como es el caso de vehículos, bienes muebles en general, tal
como equipo de cómputo, equipo de oficina, entre otros. Igualmente, en caso de conflictos de intereses,
deba separarse del conocimiento del asunto, a efecto de no polucionar o poner en riesgo la objetividad
que ha de ser propia de la conducta, pero además, en sus acciones, ha de propender la satisfacción de
aquel interés mayor. Más simple, el deber de probidad regulado en el artículo tercero de la Ley No.8422
obliga a todo servidor público a ejercer su cargo con apego al principio de eficiencia en la administración
de recursos públicos, así como de objetividad e imparcialidad frente a intereses personales o familiares,
económicos, y de otra naturaleza, por lo que en su desempeño debe demostrar rectitud y buena fe en el
ejercicio de las potestades que le confiere la ley. Así en efecto se desprende del canon primero del
Reglamento a la citada Ley No. 8422. Por tanto, es claro que la condición de agente público supone la
sujeción y el debido cumplimiento de deberes de orientación moral y ética que el mismo ordenamiento
jurídico consagra e impone, que le exigen conducirse en su gestión con rectitud y solidez. De ahí que la
infracción al mencionado deber de probidad no se encuentra inmune al marco de responsabilidad
disciplinaria del agente público. El precepto 4 de la mencionada Ley No. 8422 establece: " Sin perjuicio
de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad,
debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público
sin responsabilidad patronal. “ Tal efecto condicionado encuentra sentido, en el contexto que se analiza,
para actos de abierta improvisación, mala administración de recursos o total evidencia de conflictos de
intereses perfectamente desprendibles de una determinada situación, sin que hayan adoptado las acciones
de separación voluntaria del funcionario. Desde luego que la aplicación e interpretación de esa norma ha
de transitar por las sendas de la racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, parámetros que deben ser
valorados en cada caso concreto. Para ello, el mandato 38 de la citada legislación establece causales de
responsabilidad administrativa, que luego, encuentran sus correlativas sanciones posibles en la letra de la
norma 39 iusibid, la que en ese tanto, sería aplicable ante las infracciones al deber de probidad en los
términos ya desarrollados. La sinergia de estas disposiciones incorpora un sistema flexible que permite
hacer surgir la responsabilidad de un funcionario ante la emisión de conductas transgresoras de las
normas de la ética. Con todo, la aplicación correcta de este sistema, implica la necesaria instrucción de un
procedimiento administrativo, como paso previo e infranqueable para aplicar una sanción por las lesiones
a ese marco de obligaciones funcionariales, con respeto pleno e íntegro de las garantías de defensa y el
debido proceso, lo que viene a ser fundamental para eludir actuaciones arbitrarias e ilegales. Los hechos
que le fueron imputados al accionante, como es el caso de liquidación de gastos anticipados mediante una
factura presuntamente alterada, supone, a no dudarlo, hechos que antagonizan con el régimen de control
interno que se ha explicitado. El actor confunde las responsabilidades de quienes administran hacienda
pública de manera directa, denominados superiores jerárquicos o titulares subordinados, con la
responsabilidad que le resulta propia por su sola condición de funcionario público, por tanto, sujeto a las
regulaciones de control interno y el enriquecimiento ilícito. De ese modo, es juicio de esta Cámara,
llevarían a la lesión del citado régimen. Con todo, no se han vulnerado las normas de prescripción, aún sin
acudir a las reglas intensas que fija la Ley No. 7428 para estas lides. Por ende, se insiste, cabe declinar el
reproche bajo examen.
VII .- Generalidades sobre el procedimiento administrativo. En un segundo orden de agravios, el
accionante reclama la aplicación de un régimen que no se encontraba vigente al momento de llevar el
procedimiento administrativo en su contra. Dado el tema planteado, es necesario realizar algunas
consideraciones generales en torno a las formalidades mínimas que debe reunir un procedimiento
administrativo de corte disciplinario. El procedimiento administrativo constituye un importante elemento
formal de la conducta pública. Cumple una doble finalidad. Por un lado, establece el camino que ha de
seguir la Administración para adoptar una determinada decisión, orientando su proceder. Por otro, se
impone como un marco de referencia que permite al administrado, establecer un cotejo del proceder
público, a fin de fijar un control de que sus actuaciones se hayan manifestado acorde a las normas que
37
orientan ese proceder. Busca por ende, constituirse en un mecanismo de tutela de derechos subjetivos e
intereses legítimos frente a poder público, así como garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia
de la decisión administrativa y correcto funcionamiento de la función pública. Conforme lo señala el
canon 214 de la Ley No. 6227, su objeto es establecer la verdad real de los hechos que sirven de motivo al
caso final. Este elemento formal resulta imperativo para lograr un equilibrio entre el mejor cumplimiento
de los fines de la Administración y la tutela de los derechos del particular, tal y como se expresa en el
artículo 225.1 de la Ley General de la Administración Pública. De ahí que el canon 216.1 ibidem, exija a
la Administración adoptar sus decisiones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento
jurídico. En su curso, el procedimiento pretende establecer las formalidades básicas que permitan al
administrado el ejercicio pleno del derecho de defensa y el contradictorio, para llegar a establecer la
referida verdad real de los hechos (dentro de las cuales pueden verse las estatuidas en los cánones 217,
218, 219, 297, 317, entre otros, todos de la citada Ley General). Ello adquiere aún mayor relevancia en
los denominados procedimientos de control o sancionatorios, siendo que en esos caso, la decisión final
puede imponer un marco represivo en la esfera jurídica de una persona. El mismo plexo normativo
dispone la sustancialidad de estas garantías mínimas, considerando inválido el procedimiento que no
satisfaga esas cuestiones mínimas. Así se desprende del mandato 223 de la Ley de referencia, en cuanto
señala que la omisión de formalidades sustanciales causará nulidad del procedimiento. Desde este plano,
esta Tribunal ya ha señalado que el control de la función administrativa que confiere a esta jurisdicción el
canon 49 de la Carta Magna, supone un cotejo de que la Administración en el curso de esos
procedimientos (de corte sancionatorio para este caso), satisfacen las garantías mínimas fijadas por la
normativa aplicable, y que en lo medular, se ha tutelado el debido proceso que ha de ser infranqueable en
ese proceder. Ahora bien, en virtud de lo alegado, es menester abordar el tema de las funciones que le son
propias al órgano director y al órgano decisor del procedimiento. La competencia para emitir el acto final
dentro de un procedimiento corresponde al órgano decisor, sea, a quien se ha otorgado la competencia
legal para emitir el acto que causa estado. Empero, en aras de la eficiencia administrativa, las
competencias de instrucción son delegables en un órgano encargado de llevar a cabo la instrucción del
procedimiento, el que se ha tendido en denominar "órgano director o instructor". Es evidente que la
designación de este último corresponde al órgano decisor, para lo cual, su validez se encuentra sujeta a
que recaiga en un funcionario adscrito, designado regularmente y en posesión del cargo. De manera
excepcional, se ha tolerado que se constituya como órgano director del procedimiento a personas que no
son funcionarios regulares, sin embargo, en esa función específica, debe entenderse que cumplen una
función pública, con las obligaciones inherentes. En cuanto a sus competencias, el órgano instructor
representa a la Administración en el procedimiento y ostenta un rol de instrucción. Le corresponde emitir
un análisis fáctico. Si bien puede rendir recomendaciones, ciertamente no serían vinculantes, por lo que
sus determinaciones de cara a la adopción de una decisión final se consideran actos de trámite. Por ende,
le corresponde dictar el acto de apertura, dar impulso procesal, toda la labor de instrucción del
procedimiento, dirigir la comparecencia, resolver cuestiones previas, resolver el recurso de revocatoria
que se interponga contra los actos de trámite, rendir un informe al órgano decisor al momento de remitir
el expediente para el dictado del acto final. Dentro de sus competencias pueden verse los artículos 221,
227, 230, 248, 249, 267, 282, 300, 301, 304, 314, 315, 316, 318, 323, 326, 333, 349, 352, todos de la Ley
General de referencia. Por su parte, el órgano decisor es el jerarca competente que reúne las condiciones
necesarias para dictar el acto final que resuelve el procedimiento.
VIII.- Luego de analizar el trámite dado al presente asunto, estima este cuerpo colegiado, en la
sustanciación del trámite no se observa lesión alguna al debido proceso, siendo que se ha garantizado al
accionante el conjunto de fases mínimas que componen el procedimiento administrativo de corte
disciplinario. En este orden, el actor señala que se le ha aplicado una versión del reglamento interno que
no estaba vigente al momento de producirse los hechos. Del análisis de los autos se tiene que mediante el
acuerdo 187-2010 de la Junta Directiva del INA, publicado en La Gaceta No. 5 del 11 de enero del 2011,
se realizó una modificación al Reglamento Autónomo de Servicio de ese ente público, reforma que
incluyó el procedimiento a seguir en cuestiones de régimen disciplinario. Sin embargo, la normativa
aplicable es la vigente al momento de que emerge la posibilidad de ejercicio de la potestad disciplinaria
por parte del jerarca, sea por la notoriedad de los hechos o bien por la recepción de informes que le ponen
en advertencia de la existencia de hechos que pueden ser objeto de aplicación del régimen correctivo
38
interno. Como se ha señalado, el informe de la Auditoria Interna que ponía en conocimiento de la
Presidencia Ejecutiva los hechos investigados imputados al accionante, fue notificado el 13 de junio del
2011. Para esa fecha, el reglamento interno ya había sido modificado, razón por la cual, la norma
aplicable es la que a esa fecha regía y que en definitiva, fue la aplicada al accionante. No se trata de la
aplicación retroactiva en perjuicio como endilga el actor, sino del uso de las normas que en el tiempo y
espacio resultan atinentes al asunto. Con todo, no explicita el accionante la forma en que se le ha
ocasionado lesión a la máxima del debido proceso o en general, se ha producido en su perjuicio, una
infracción sustancial en los términos que exige el canon 223 LGAP. En este punto merece indicarse, al
tenor de ese precepto referido, la invalidez que debe declararse dentro de los procedimientos
administrativos, es solo aquella que pueda ser considerada una infracción sustancial al ordenamiento
jurídico, dentro de estas, acciones u omisiones generadoras de estados de indefensión o que en caso de
haberse atendido, hubieran generado un criterio o decisión diversa. No explica el demandante como esas
imperfecciones sustanciales se han producido en mengua de su situación jurídica. Aun ello, analizado el
procedimiento seguido, se observa el cumplimiento de las etapas relevantes que deben integrar todo
procedimiento de esta naturaleza, arriba expuestas de manera breve. Se ha tutelado el derecho de defensa,
se realizó la audiencia oral y privada, se emitió acto motivado y razonado sobre el fondo del asunto y
fueron resueltos los recursos ordinarios planteados respecto de cada uno de los puntos debatidos y luego,
constituyentes de los agravios recursivos. De lo dicho se colige que en este caso se cumplieron todas las
etapas que establece el ordinal 74 del Reglamento Autónomo del INA. En suma, no se detectan nulidades
en el procedimiento, ni aporta el actor un detalle argumentativo (como sería su deber) sobre las patologías
que lleven a una posible estimación de su pretensión anulatoria. Desde esa arista de examen, el cargo
debe ser rechazado.
IX.- Sobre el alegato de falta de acreditación de los hechos. En otro orden de reproches, se arguye la
falta de acreditación en sede administrativas de las supuestas faltas. El cargo en sí pretende que este
Tribunal determine una supuesta inexistencia del motivo del acto administrativo, considerado como el
antecedente fáctico y/o jurídico que permite o posibilita la emisión de la decisión pública. En el caso de
las sanciones disciplinarias, ese motivo consistiría en el presupuesto condicionante consistente en la
acreditación de las faltas que fueron intimadas y por ende, objeto de investigación. Como punto de
partida, cabe decir, mediante el oficio No. AI-00535-2011 del 06 de junio del 2011, la Auditoria Interna
remite el informe No. 23-2011 sobre supuestos hechos irregulares en la compra de productos perecederos
(rosas, pomas, claveles y flores naturales) para impartir los módulos de “Servicios en las habitaciones”,
código TUGT289 y “Servicios de A y B en eventos especiales, código TUGT515 del programa de
bartender y salonero profesional, atribuidos al funcionario Juan Pablo Córdoba López. Mediante
resolución de las 12 horas del 01 de juliodel 2011, comunicada el 07 de julio del 2011, se intimaron los
siguientes hechos en el traslado de cargos: “1. Que como docente tenía asignado impartir los módulos de
servicios de habitaciones …, del programa de Bartender y Salonero Profesional… 2. Que el cheque
número 75454-9 de fecha 19 de mayo del 2010, por un monto de C.1.018.488… fue girado a su nombre
por concepto de viáticos, transporte y compra de productos perecederos para realizar la gira a la Cruz a
impartir los módulos y de servicios de alimentación y bebidas en eventos especiales (código TUGT515)
del Programa de Bartender y Salonero Profesional… 3. Que no realizó la compra de las flores indicadas
en la factura número 10770, toda vez que fue una señora llamada “Magaly”, quien lo hizo. 4. Que la
señora llamada “Magaly” a inicios del mes de junio solicitó al local “Flor Arte Floristería”, una factura
en blanco, que resultó ser la factura número 10770. 5. Que para liquidar el adelanto correspondiente a
la compra de perecederos, utilizó la factura No. 10770 del 06 de junio del 2010, por un monto de
C.182.600,00 (ciento ochenta y dos mil seiscientos colones exactos) por la compra de cuarenta unidades
de Rosas, Pomas, Claveles y Flores Naturales, al proveedor “Flor Arte Floristería”. 6. Que presentó la
factura No. 10770, con una fecha que corresponde al domingo 06 de junio del 2010, día en que el
negocio “Flor Arte Floristería”, está cerrado, toda vez que el horario de atención del local es de lunes a
sábado de 8:00 am a 6:30 pm. 7. Que presentó la factura No. 10770 de fecha 06 de junio del 2010, por
un monto de C.182.600.00, en la cual se detallan los precios de venta de las flores adquiridas, los cuales
no corresponden a los precios que en ese momento tenían dichas flores en el negocio “Flor Arte
Floristería”. Por su parte, en el acto LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011 de la
Presidencia Ejecutiva del INA, se tuvo por hechos probados, en lo relevante, que el cheque No. 75451-9
39
fue girado a nombre del accionante; que para liquidar el adelanto correspondiente a la compra de
perecederos, el reclamante utilizó la factura No. 10770 del 06 de junio del 2010 del negocio Flor Arte
Floristería; que dicha factura por un monto de C.182.600,00 corresponde a la compra de 10 unidades de
rosas, 10 pomas, 10 claveles y 10 de otras flores naturales; que la citada factura no detalla precios
unitarios de cada uno de los productos adquiridos; que la fecha de la factura corresponde a un domingo;
que el negocio Flor Arte Floristería tiene un horario de atención de lunes a sábado de las 08 am a las
06:30 pm y no abre los domingos; que el demandante no verificó los precios de las flores; que para el mes
de junio del 2010 el precio de las flores en ese negocio era de C.800.00 la unidad de rosas, C.350.00 la
unidad de claveles, C.1.800.00 el ramo de pomas y de C.500.00 la unidad de mayor precio de otras flores
naturales. De igual modo se tuvo por probado que la señora Magaly Alvarado es reconocida en el negocio
aludido como cliente frecuente; que la factura No. 10770 fue entregada en blanco por la señora Seidy
Murillo Villagra, dependiente del citado negocio a la señora Magaly Alvarado; que la venta que se
describe en la citada factura no fue realizada por la empresa Flor Arte Floristería; que ni la dueña ni la
dependiente del referido negocio reconocen al actor como cliente y que el citado negocio está acogido al
régimen simplificado de la Administración Tributaria. En cada uno de estos hechos se hizo referencia al
elemento probatorio que les daba sustento. El actor reclama que la dueña del negocio no estaba el día de
la compra de las flores ni de la supuesta entrega en blanco de la factura 10770 a Magaly Alvarado,
señalando que es extraño que un negocio de facturas en blanco. Asimismo indica, el proceso se basa en la
versión de la dependiente, que lo que busca es justificar que ella hizo la venta y no la reportó o que lo
hizo por una suma mayor a lo que correspondía. Además, que la dueña del negocio indica un precio
diferente al que le facturaron en abril y mayo del 2010, un mes antes de la supuesta falsa venta. Agrega,
se indica que Magaly Alvarado señaló que ella no conoce el local, lo que afirma, nunca dijo, sino que
externó que las visitas a la floristería no eran constantes. Sobre el particular cabe exponer lo siguiente.
X.- En la resolución LA-106-2011, la Presidencia Ejecutiva del INA expone con claridad las razones y
consideraciones que le llevaron a tener por acreditada la cadena de hechos con fundamento en los cuales
determinó la existencia de una irregularidad en las acciones del señor Córdoba López y que llevaron a
imponerle la sanción que en esta causa se discute. Si bien en este proceso el accionante formula una serie
de interrogantes sobre la ponderación de los elementos de convicción que evacuó el órgano director y
valoró el órgano decisor del procedimiento disciplinario, sus exposiciones se limitan a señalar
impresiones subjetivas e imprecisas que no permiten refutar de manera debida el análisis probatorio que
expone el acto objeto de referencia. En efecto, en lo que es objeto de análisis, el accionante se supedita a
formular reproches genéricos que no llegan a puntualizar de manera detallada y concreta, las razones por
las cuales el análisis realizado por la Administración accionada, contraviene las normas de la sana crítica
racional y verdad real de los hechos que ha de imperar en la tópica de este tipo de procedimientos
(artículos 214, 221, 223, 308, 297 y 298 LGAP), así como tampoco, sus argumentos llegan a expresar
defectos en la determinación del elemento motivo o bien, de la forma en que la decisión final ha sido
motivada en el sub exámine. Por el contrario, los hechos que dieron motivo a la sanción fueron en
primera instancia analizados por la Auditoria Interna en el informe No. 23-2011, en el cual, sugiere la
apertura del procedimiento disciplinario por presuntas irregularidades presentadas en la compra de
productos perecederos, en concreto, rosas, pomas, claveles y flores naturales, a juicio de esa unidad
internas, adquiridas con sobreprecio. A partir de ese informe, en la resolución LA-106-2011, se hace un
análisis puntual de cada una de las circunstancias fácticas consideradas como base de la sanción impuesta.
En un primer punto, se concluye que las flores fueron compradas por la señora Magaly Alvarado y no por
el accionante, lo que se concluyó a partir de las declaraciones de la dueña del negocio y de la dependiente,
así como de las manifestaciones del propio demandante, según instrumentos que rolan a folios 17 al 23 y
52 del legajo administrativo. De igual modo, la dependiente del negocio, señora Seidy Murillo expuso
que la señora Magaly nunca se había llevado las flores, sino que solamente se le había entregado la
factura 10770 en blanco. De igual manera, tanto la dependiente como la dueña del local, señora Ivette
Saénz, señalaron que no conocía al accionante y que la única vez que lo vieron fue cuando se apersonó
con funcionariosdel INA. A partir de ello se concluye en el acto final que aunque la factura en cuestión
corresponde al negocio Flor Arte Floristería, las flores que ese título expresa nunca fueron vendidas por
ese negocio al accionante ni a su esposa, señora Magaly Alvarado. De igual manera, de la deposición de
la dueña del local y de su dependiente se extrae que la factura fue entregada en blanco a la señora Magaly
40
Alvarado, a fin de que elaborara una factura proforma, de lo que viene que no es un instrumento que haya
sido emitido al actor por concepto de la venta de perecederos como fue reportado en su liquidación de
gastos. Por otro lado, en cuanto al precio de las flores, la Administración determinó que en la factura no
se establecieron precios unitarios. De la declaración de la dueña del negocio, se señala que las rosas
tenían un valor de ¢800.00, los claveles ¢350.00, las pomas (rollito) ¢1800.00 y las flores naturales, la
más cara de ¢500.00. Incluso en la declaración jurada visible a folios 17-18 del administrativo ,la dueña
del local expone que de dividir el monto de la factura entre las unidades indicadas, se reflejan precios que
no corresponden a los que ella vende en su negocio, además que para llegar a ese monto tuvo que haber
vendido una cantidad muy superior a las 40 unidades, cantidad que dice no manejar en existencia. De esos
datos la Administración concluyó sobre el reporte de precios excesivos en el costo de las flores con
relación a los montos proporcionados por la dueña del local. Por otro lado, se determinó la inconsistencia
en la fecha de la factura, expedida en data 06 de junio del 2010, que correspondía a un domingo, día en
que el citado negocio estaba cerrado. En este punto, el INA advirtió sobre las inconsistencias en las
declaraciones del gestionante, ya que en una primera declaración señaló que aunque la compra la realizó
un sábado, le pidió a la dependiente del local que le hiciera el favor de ponerle fecha del domingo para no
tener problemas, ya que las flores las iba a utilizar hasta el lunes (folio 23 del administrativo), empero,
luego en la audiencia del 18 de agosto del 2011 expresó que compró las flores el sábado y que no se fijó
en la fecha por lo que cometió un error al no percatarse. Ello tal y como lo expuso el INA evidencia una
inconsistencia, de la que surge entonces, junto con las declaraciones de la dueña del local y su
dependiente, que el negocio en cuestión no abría los domingos, sin que tal aspecto se haya logrado
refutar. Como derivación, el INA concluyó sobre el uso de una factura que no se correspondía con una
venta real realizada por el citado negocio Flor Arte Floristería, para los efectos de una liquidación de
sumas giradas, y con un monto que supera los precios que ese negocio maneja para esos productos
supuestamente adquiridos. A juicio de este Tribunal, el anterior recuento pone en evidencia la debida
acreditación dentro del procedimiento administrativo, de los hechos que sirvieron de base a la sanción y
que han sido detallados. Si bien lo evacuado dentro del expediente administrativo no hace plena prueba en
causas judiciales, luego de su ponderación y del análisis de los alegatos formulados por el accionante, no
observa este cuerpo colegiado los defectos de argumentación que se plantean en la demanda en cuanto a
la acreditación de las causas fácticas que dieron base a la sanción. Luego del análisis de la prueba, el
accionante no ha logrado refutar las consideraciones adoptadas por la Presidencia Ejecutiva del INA. Por
el contrario, la ponderación de esa exposición de motivos en el acto cuestionado, pone en evidencia la
debida demostración de los hechos que fueron base del traslado de cargos. Por ende, el extremo debe ser
rechazado.
XI.- Sobre el alegato de sanciones no reguladas. En otro agravio, se reprocha la aplicación de una
sanción no prevista en la normativa que le resultaba aplicable, citando al efecto el numeral 49 del
Reglamento Autónomo del INA, que señalaba que por una falta, suspensión sin goce de sueldo por 8 días
y por dos, despido sin responsabilidad patronal. Sin embargo, como bien lo apunta la representación del
INA, incluso en el contexto de esa misma norma, se indica "Las anteriores sanciones se aplicarán sin
perjuicio de que si las faltas lo ameriten, se imponga una sanción mayor." En la versión vigente (y
aplicable al caso) de ese reglamento interno, el tema se regula en el ordinal 47, mandato que establece
como medidas disciplinarias la amonestación verbal, apercibimiento escrito, suspensión sin goce de
sueldo hasta por quince días, sin perjuicio de aplicación de una suspensión por un plazo mayor, cuando lo
prevean leyes especiales y según la naturaleza de la falta, así como el despido sin responsabilidad
patronal. De seguido la norma fija criterios de graduación para imponer las sanciones. Por su parte, el
precepto 48 regula las faltas leves, el 49 las graves y el 50 las que permiten el despido. Desde ese plano,
el contenido del acto encuentra respaldo debido en las normas que regulan el accionar del INA en este
tipo de casos. Cabe señalar, dentro del traslado de cargos se indicó al promovente de la posibilidad de
despido como consecuencia de los hechos intimados, al haberse expresado posibles lesiones al artículo 81
incisos d) y l) del Código de Trabajo, así como infracciones al régimen de la Ley de Control Interno y la
Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito. En la resolución LA-106-2011 de la Presidencia
Ejecutiva se indica que los hechos acreditados suponían un incumplimiento de las obligaciones que
impone el Reglamento Autónomo de Servicios, en específico, ordinales 43, incisos 3, 14, al no haber
ejecutado las tareas y funciones con toda la capacidad, dedicación, diligencia y esfuerzo, al no haber
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consultado los previos de las flores y utilizar una factura que tenía irregularidades, al haber utilizado una
factura a sabiendas de que no correspondía a una venta real del negocio. Señaló además una trasgresión al
inciso 37 de esa misma norma, al existir falta de dignidad en el ejercicio del cargo, lo mismo que lesión al
artículo 45 inciso 8) ibídem, al utilizar una factura alterada para liquidar un adelanto correspondiente a la
compra de perecederos a sabiendas que contenía un monto excesivo. Asimismo, lesión al canon 39 de la
Ley General de Control Interno. Ergo, concluyó que por infringir el artículo 43, incisos 3, 14, 37 y 40,
numeral 45 inciso 8 y 27, se producía una falta grave a la luz del ordinal 49 del citado reglamento,
además de la desatención del artículo 39 de la Ley General de Control Interno, tipificado como falta grave
por el mandato 41 inciso c) de esa misma fuente legal. El análisis de las normas invocadas y de los hechos
intimados permiten concluir que la sanción dictada encuentra respaldo y base legitimante en esas
referencias normativas. De ese modo, al haberse acreditado el motivo del acto, que se insiste, configura el
hecho condicionante del régimen disciplinario, es factible la aplicación del efecto condicionado,
constituido en este caso por el contenido del acto, que al amparo del ordinal 132 LGAP ha de ser lícito y
posible, además de correspondiente al motivo. Tal armonía se evidencia en este caso, pues la gravedad de
los hechos investigados a la luz del reglamento interno, permiten tenerle como faltas graves que dan pie a
imponer sanciones como la que en definitiva se impuso, sea, una suspensión sin goce de sueldo por 15
días, pese a que en la intimación se advertía de un eventual despido. De ese modo, no existe la
contradicción y patología que reprocha el actor, ante lo cual, cabe desestimar el cargo. De ese modo, la
resolución LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011 de la Presidencia Ejecutiva del
INA no presenta las incorrecciones acusadas, debiendo por ende denegarse el pedimento anulatorio. Por
las mismas razones dichas, tampoco procede esa pretensión de invalidez respecto de la resolución No.
LA-201-2011 de las 13 horas del 29 de septiembre del 2011 del INA que conoce el recurso de revocatoria
presentado por el accionante. Tal acto se limita a analizar cada uno de los agravios formulados contra
aquel acto final, confirmando lo ya resuelto en la etapa previa, en lo fundamental, acuerpando los
razonamientos allí planteados. Los análisis que en ese acto confirmatorio se señalan, se ajustan a los
parámetros expuestos en el presente fallo, por lo que al amparo de los mandatos 128 y 158 LGAP, debe
desecharse la pretensión de invalidez interpuesta contra esa decisión. En suma, debe disponerse el
rechazo de la demanda presentada por el señor Juan Pablo Córdoba López contra el INA en todos sus
extremos.
XII.- Sobre la contrademanda planteada por el INA. Sobre el régimen de responsabilidad de los
funcionarios públicos por daños cometidos a la Administración Pública. Generalidades. El INA
presentó contrademanda, a efectos de lo cual, expresó las siguientes pretensiones: "... solicito a su
autoridad, se declare la presente demanda con lugar y se establezca en sentencia la responsabilidad civil
del funcionario Juan Pablo Córdoba López por el monto de ¢182.600.00 (ciento ochenta y dos mil
seiscientos colones), girado por el INA para la compra de flores, la cual nunca se dio y aun así realizó el
cobro respectivo con una factura que no corresponde al local donde dice haber adquirido los bienes. 2.
Que se le ordene al señor Juan Pablo Córdoba López pagar al Instituto Nacional de Aprendizaje la suma
de ¢182.600.00 (ciento ochenta y dos mil seiscientos colones) o en su defecto la diferencia de
¢148.600.00 (ciento cuarenta y ocho mil seiscientos colones). Debidamente actualizado a fin de
compensar la variación en el poder adquisitivo ocurrida durante el lapso que media entre la fecha de
exigibilidad de la obligación y la de su extinción por pago efectivo. Solicito que dicha actualización sea
fijada en la propia sentencia. 3. Solicitamos se condene al señor Córdoba al pago de ambas costas del
proceso." (Folios 145-153 del principal) Respecto de tal reconvención, por auto de las 09 horas 40
minutos del 05 de febrero del 2013, se declaró al actor reconvenido en estado de rebeldía. (Folio 223 del
principal) Sobre el particular conviene señalar lo siguiente. Las acciones u omisiones del funcionario
público que ocasionen daños se encuentran sujetas a un régimen especial de responsabilidad cuyo
desarrollo se plasma en la Ley General de la Administración Pública. Tal marco de responsabilidad bien
puede darse por daños a terceros propiamente, o bien sin daño a terceros, sea, cuando la lesión
antijurídica que no se tiene el deber de soportar, ha sido ocasionada a la misma Administración.
Responsabilidad con daño a terceros: En el primer caso, sea, lesión a terceros, la imputación de
responsabilidad puede realizarse personalmente al funcionario o bien, de manera solidaria a la
Administración, según el tipo de falta cometida. El parámetro legal de este sistema de responsabilidad se
encuentra en el numeral 199.1 LGAP,que señala: " 1. Será responsable personalmente ante terceros el
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servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión
del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo." Sin embargo,
esas lesiones ocasionadas por un funcionario en los términos dichos genera un sistema de responsabilidad
solidaria con el ente público a cuyo nombre y cuenta actua (art. 199.4 LGAP). Con todo, para ello, debe
diferenciarse de la falta personal impura de la pura. a) Falta personal Impura: En la impura, se está
frente a un efecto lesivo que se produce por acciones u omisiones del funcionario que se asocian o
vinculan total o parcialmente con el servicio público, sea, los producidos con ocasión del cargo, aun
cuando fuere para fines o actividades ajenos a sus funciones. Se incorporan dentro de este ámbito los
daños ocasionados por criterios de ocasionalidad causal, sea, la utilización de medios y oportunidades que
el cargo le ofrece o la Administración pone a su disposición y que le posibilitan ocasionar la lesión. Tal
utilización causal de medios bien puede ser instrumental, circunstancial o teleológica. En estos supuestos,
la víctima puede emprender la acción indemnizatoria personalmente contra el funcionario o
solidariamente contra la Administración, en virtud del sistema de responsabilidad objetiva por conducta
ajena (del funcionario) que establecen los ordinales 190, 191, 199 y 201 de la citada Ley General. Tal
régimen solidario se justifica en la vinculación, aún instrumental que caracteriza a este tipo de falta
personal, dando paso a un derecho de la víctima de emprender las sendas reclamatorias contra la
Administración, el funcionario, o ambos (alcances de la solidaridad previstos en el numeral 1046 del
Código Civil). Se trata de una responsabilidad solidaria propia (sea, creada o impuesta por ley o
convenio) que faculta al acreedor, dentro de las relaciones externas de la solidaridad, a exigir la deuda
contra ambos deudores o uno de ellos, quien responde por toda la deuda. Este condenado solidario, puede
luego emprender las acciones de regreso contra sus homónimos, merced de las relaciones internas que
este tipo de solidaridad supone. Cuando el reproche sea contra la Administración, resulta aplicable el
sistema objetivizado de responsabilidad (cuyo desarrollo puede verse en el fallo 584-2005 de la Sala
Primera), previsto a partir del canon 190 de la citada Ley General, que prescinde de la acreditación de
factores subjetivos como condicionante del deber indemnizatorio, siendo un sistema que tiene como
epicentro el daño antijurídico en su base y el riesgo creado. En estos casos, a tono con lo expuesto por el
artículo 203 ibidem, cuando la Administración hubiere sido condenada a cancelar los daños causados por
las deficiencias de sus servidores, debe imperativamente iniciar contra estos la correspondiente acción de
regreso, a fin de recuperar lo girado por ese concepto, mediante los mecanismos que fija la misma Ley
No. 6227. En esa línea, a tono con el ordinal 208 de la Ley No. 6227/78, el plazo para ejercer la acción de
regreso contra el funcionario es un año desde la firmeza de la condena, mediante procedimiento
direccionado a establecer la existencia o no de dolo o culpa grave en la generación del daño, su grado de
participación en la lesión indemnizada, así como el monto que ha de cobrar la Administración a ese
funcionario, caso de haber acreditado la concurrencia de dolo o culpa grave, salvo aquellos casos en que
se hubiere declarado judicialmente la ilegalidad manifiesta, supuesto en el cual, no será necesaria la
acreditación de tales factores subjetivos (numeral 199.3 LGAP). Por el contrario, cuando la
responsabilidad se pretende endilgar personalmente al funcionario (sea en régimen concurrente o
individual), para referirle el efecto perturbador que se reclama, ha de acreditarse el dolo o culpa grave en
su proceder, tal y como lo estatuye el mandato 199.1 de esa misma legislación. b) Falta personal Pura:
Ahora bien, cuando no concurran estos presupuestos de la falta personal impura, surge la falta personal
pura, que implica una desvinculación total con el servicio público y la no concurrencia de ocasionalidad
causal, dando paso a lo que se denomina falta separable -del servicio y de la Administración- que le hacen
personalmente responsable frente al afectado. En esta dinámica, cuando se ocasiona un daño a tercero,
este último solo podría ejercer su reclamo contra el funcionario en lo personal, no existiendo en ese caso
deber de la administración de responder por esas acciones, pues dada la inexistencia de vinculación con el
servicio público, no viene aplicable el sistema de responsabilidad solidaria. Responsabilidad sin daño a
terceros: Cuando el proceder del funcionario sea sin daño a tercero, sea, que se genera una lesión a la
misma Administración, conforme lo dispone el numeral 210 ibídem, es claro que el funcionario será
responsable frente a la Administración, siempre que haya actuado con dolo o culpa grave. En esta
eventualidad, que resulta especialmente relevante al caso, resulta impostergable que la Administración
ejerza su potestad legal y proceda a iniciar en sede administrativa, un procedimiento ordinario en el cual,
acredite con la debida solvencia, la concurrencia de los factores subjetivos mencionados, como
presupuesto elemental para imputar la lesión que se reclama. Es decir, sin la acreditación del dolo o culpa
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grave, no es factible jurídicamente imponer responsabilidad al funcionario. Tal acreditación como marco
relacional del efecto lesivo con el agente público resulta impostergable, debiendo acreditarse la causal (lo
que resulta, en tesis de principio, más flexible cuando esa responsabilidad derive de los supuestos de
ilegalidad manifiesta). En esta línea, las reglas que imperan en la temática de la distribución interna de
responsabilidad (arts. 203-213 ejusdem), exigen la apertura de un procedimiento administrativo, que
necesariamente debe ser el ordinario a que hace referencia los preceptos 214 y 308 de la citada Ley No.
6227, que tendrá por fin determinar la existencia del daño, su magnitud, la concurrencia de dolo o culpa
grave del funcionario investigado, la proporción de incidencia que las acciones endilgadas al funcionario
tengan en el daño, así como su grado de participación en ese efecto lesivo. Dentro de este curso, el
funcionario podrá cuestionar tanto la cuantía de la deuda como su existencia misma, así como factores
excluyentes de su responsabilidad. Con todo, cabe destacar, en ese procedimiento, la carga de la prueba
respecto de la existencia del daño, la acreditación efectiva de su culpa grave o dolo, así como el grado de
participación del funcionario en los hechos analizados, indefectiblemente corre a cargo de la
Administración, siendo que el objeto del procedimiento es precisamente establecer la verdad real de los
hechos. Cabe acotar, dentro de este procedimiento, es de rigor el respeto del debido proceso en todas sus
fases, así como de los diversos principios que son atinentes a ese tipo de procedimientos. Merece
enfatizar, la responsabilidad del funcionario está sujeta a la existencia de dolo o culpa grave en su
proceder. Ello supone un análisis de sus conductas a fin de establecer la concurrencia de una
intencionalidad de producir el daño (dolo), o bien, culpa grave. Nótese que no es cualquier culpa la que da
paso a la imputación de responsabilidad, sino solo aquella que pueda entenderse o reputarse como severa
o grave. Cabe destacar, conforme lo dispone el mandato 210 inciso 3) LGAP, la acción de recuperación,
una vez culminado el procedimiento y establecida la concurrencia de dolo o culpa grave, cuantía del daño
y grado de participación del funcionario, será ejecutiva, siendo el título a ejecutar la certificación sobre el
monto del daño (ver artículo 149 LGAP). Con todo, esta potestad de recuperación se encuentra sujeta a la
prescripción cuatrienal que señala el mandato 207 en relación al 198 ibidem, que se computa desde la
ocurrencia del hecho dañoso, o bien, desde el momento en que la Administración se encuentre en
posibilidad objetiva de conocer la causa del daño, en el entendido que la apertura del procedimiento
administrativo comentado configura una causal de interrupción del plazo prescriptivo, efecto que produce
cada acto emitido dentro de ese procedimiento. Cabe aclarar, ninguna confusión existe entre el plazo
cuatrienal señalado en el canon 207 LGAP y el anual establecido por el ordinal 208 ibídem. El primero es
un plazo para exigir a un funcionario su responsabilidad civil por daños a la Administración (que no a
terceros). El plazo anual regulado por el artículo 208 LGAP, lo es para ejercitar la acción de regreso
cuando la Administración ha sido condenada judicialmente por daño a terceros por acciones u omisiones
de sus funcionarios, producto del sistema de responsabilidad solidaria propia que impone la Ley No.
6227/78. De ese modo, la acción de regreso no es técnicamente un daño a la Administración, sino
solamente una distribución interna de responsabilidades asumidas de manera plenaria por uno de los
deudores solidarios (la Administración en este caso). De ahí que el plazo de cobro por daños (cuatro
años), no sea extensible al ejercicio de la acción de regreso, caso en el cual, se insiste, aplica el plazo de
un año. Ahora bien, el mismo efecto interruptor ha de producir cualquiera de las causas previstas en los
ordinales 977 del Código de Comercio y 876 del Código Civil. Ergo, toda gestión judicial cobratoria
notificada al presunto deudor, interrumpe ese lapso, conforme a los incisos a y b respectivamente de esos
numerales. Empero, ha de insistirse, el ejercicio de esa acción solo es legítima cuando se ha acreditado
debidamente la existencia del daño, su atribución al funcionario y la concurrencia de dolo o culpa grave.
Finalmente, el inciso 3 del citado mandato 210 ibidem estatuye que la acción de recuperación será
ejecutiva y el título será la certificación sobre el monto del daño expedida por el jerarca del ente
respectivo, lo que, desde luego, está sujeto a la concurrencia de los presupuestos ya comentados.
Planteado este esquema general, de seguido se ingresa al examen del caso.
XIII.- Ahora bien, en el caso concreto, la Administración accionada-reconventora pretende que en esta
sede se disponga la responsabilidad civil del funcionario accionante, por lo que considera, son daños
ocasionados al patrimonio de ese ente público. Sin embargo, es criterio de este órgano colegiado, la
regulación que del tema hace la Ley No. 6227/78, exige que tales acciones se ejerciten dentro de un
procedimiento administrativo como manifestación y materialización de una potestad administrativa que se
considera, irrenunciable, de conformidad con el precepto 66 de la citada Ley. En efecto, como se ha
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puesto en evidencia, a la luz de lo regulado por los ordinales 198.2, 207 y 210 (así como de la doctrina
que subyace en el canon 203) todos de la LGAP, la Administración debe emprender las acciones
correspondientes para determinar la responsabilidad civil de sus funcionarios, sea por lesiones cometidas
a terceros y por las cuales, dentro del régimen de solidaridad propia que imponen los artículos 190, 191,
199, 207 y 208 LGAP, ha tenido que realizar erogaciones, o bien, por los daños que ese funcionario ha
cometido al patrimonio de la Administración. Para ello, como se ha señalado, el ordenamiento jurídico
establece la potestad administrativa de iniciar procedimientos administrativos internos con el fin de
determinar la concurrencia dolo o culpa grave del agente público, así como la acreditación debida del
daño y de su cuantía. A juicio de este Tribunal, el ejercicio de esa potestad resulta irrenunciable, de suerte
que pretender que ese análisis se aborde de manera directa en sede judicial, mediante el mecanismo de la
reconvención, busca trasladar a esta sede un debate que por imperio de ley ha de entablarse en sede
administrativa. Se trata, se insiste, de una potestad regulada en la Ley No. 6227/78 y que no observa esta
Cámara, las razones viables para que la Administración decline ese ejercicio. Cabe precisar, si bien el
numeral 10 inciso primero, sub inciso e) del Código Procesal Contencioso Administrativo establece la
legitimación activa de la Administración Pública, para reclamar daños y perjuicios a los intereses
públicos, a la Hacienda Pública y para exigir responsabilidad contractual y extracontractual, hay que tener
claro que en la especie, se está frente a una relación interna de empleo de la Administración, que genera
un vínculo por cuyas particularidades, la Administración ostenta una potestad intensa que le habilita para
determinar a lo interno, en sede administrativa, como derivación de la responsabilidad disciplinaria, las
consecuencias económicas en términos de daños, que pudiera haber ocasionado una conducta del
funcionario que ha sido objeto de corrección sancionatoria. La apertura del procedimiento disciplinario y
la claridad de los hechos que le dan base, debe proyectar las acciones internas para establecer la
existencia o no de daño patrimonial. De otro modo, la gracia de acción ejecutiva que estatuye el canon
210 LGAP no tendría sentido alguno, si para establecer esa responsabilidad, fuese necesario que el ente
público acuda a instancias judiciales. Ese tratamiento solo guarda lógica dentro de un ámbito de ejercicio
de potestad exorbitante que permite que la Administración dirima a lo interno esas cuestiones. Desde
luego que una vez emitida la conducta pública, esos extremos pueden ser abordados en proceso
contencioso administrativo, dentro del cual, se puede examinar la validez de la conducta pública, pero
ello no supone una permisibilidad para declinar el ejercicio de potestades públicas que han sido
conferidas para eficientar las acciones que el jerarca público puede emprender dentro de l marco de las
relaciones de empleo público. De ese modo, debe disponerse la inadmisibilidad de la pretensión
analizada.
XIV. A mayor precisión de motivos. En todo caso, a mayor abundamiento de razones, tampoco por el
fondo podría accederse a lo reclamado por la entidad reconventora. La asignación de responsabilidad civil
al funcionario depende de la concurrencia de varias circunstancias. Como se ha señalado ut supra, la
responsabilidad del funcionario frente a la Administración por conductas suyas que han ocasionado daños
a aquella sin lesión a terceros, se encuentra sujeta a la demostración fehaciente de dolo o culpa grave en
su proceder, según lo condiciona el precepto 210 de la Ley General de la Administración Pública. Tales
aspectos deben ser de manera impostergable acreditados por la misma Administración, a quien incumbe
la carga demostrativa en este particular, dentro de un procedimiento administrativo, con plena garantía del
debido proceso, tema ya abordado arriba. Por un lado, la existencia de dolo o culpa grave del funcionario
público. Segundo, la acreditación debida del daño padecido por la Administración que reclama su
reparación. Tercero, ejercicio del reclamo indemnizatorio dentro del plazo establecido para esos efectos.
En la especie, el INA busca que a partir de los mismos hechos que han sido objeto de análisis en este
fallo, se declare la responsabilidad civil del funcionario accionante por un monto de ¢182.600.00 (ciento
ochenta y dos mil seiscientos colones). En ese sentido, luego de exponer lo acontecido dentro del
procedimiento administrativo, el ente reconventor expone que la responsabilidad se desprende porque no
se acreditó que las flores fueran realmente compradas por el funcionario. De manera supletoria, dice,
sobre la base del precio señalada por la propietaria del local y el monto reportado en la factura 10770, el
monto a facturar debía ser de ¢34.000.00 (treinta y cuatro mil colones), siendo por ende la diferencia de
¢148.600.00 (ciento cuarenta y ocho mil seiscientos). A diferencia de lo que expone el ente público, el
cuadro fáctico analizado no permite colegir que en la especie, el accionante no haya adquirido las flores
para impartir el curso de bartender y salonero en la Región Chorotega y que pretendía ser costeado con el
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cheque número 75451-9. Si bien se mira, el objeto del procedimiento administrativo fue establecer la
responsabilidad disciplinaria por haber liquidado el adelanto de compra de perecederos con una factura
alterada y que presentaba, a juicio del INA, las siguientes inconsistencias básicas: no fue entregada por el
local Flor Arte Floristería, la fecha de la factura es de un domingo, cuando el local estaba cerrado, así
como que el monto no corresponde a los precios que realmente tenían las flores en ese local para el
momento en que acaecieron los hechos. Desde ese plano, la acreditación de la comisión de la falta no
supone de manera automática, la existencia del daño que se reclama. Si bien se puede conjeturar que el
uso indebido de una factura alterada puede generar un daño económico a la Administración, para
determinar la magnitud real del daño es menester determinar si las flores fueron realmente adquiridas.
Está claro que no lo fueron en el negocio Flor Arte Floristería mediante la factura 10770, empero, es
preciso establecer si esas especies fueron adquiridas, o si en definitiva no lo fueron, como elemento
previo y fundamental para establecer la cuantía de un posible daño indemnizable. Tal aspecto no se ha
acreditado en la especie. Incluso, en la resolución No. LA-106-2011 en el considerando IV se indica que
en la audiencia oral el accionante señaló el evento para el cual se compraron las flores se realizó y éstas
(las flores), fueron utilizadas. Ante ese alegato, la Presidencia Ejecutiva señaló que el procedimiento
disciplinario no versaba sobre la realización o no del evento, si las flores fueron utilizadas o no, sino que
lo investigado era si la factura había sido entregada en blanco y si ese local /Flor Arte Floristería) había
despachado la cantidad de flores indicada. Así se puede ver a folio 24 del expediente principal. Por ende,
no existe claridad de la adquisición real de las flores y monto real de compra de esas especies, si es que
fueron adquiridas. Son cuestiones que han de ponderarse en fase administrativa en el procedimiento que
debe instaurarse para esos efectos, pero que en esta causa, no han sido acreditados. Siendo así, no tiene
este Tribunal por acreditado el marco relacional entre un posible daño que reclama la Administración y
las conductas del funcionario a las cuales se pretende asociar ese reclamo. Tampoco puede conjeturarse
que el daño consiste en la diferencia entre el costo reflejado en la factura 10770 y el precio de las flores
declarado por la dueña del local para esas fechas, por cuanto si la base de la sanción fue utilizar una
factura de un local comercial en el que se dice, no fueron adquiridas las flores, se daría una evidente
contradicción en sustentar el daño sobre diferencias de precios aportados por un negocio del cual, no se
compraron las especies. Así las cosas, no podría accederse a lo pedido, por la ausencia de los elementos
mínimos que posibilitarían ese examen.”
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como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en esta línea de trabajo responde a las consultas que
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i Asamblea Legislativa. Ley 6227 del 02/05/1978. Ley General de la Administración Pública. Versión de la norma
13 de 13 del 23/07/2012. Colección de leyes y decretos: Año: 1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403.
ii Sentencia: 00338 Expediente: 99-100214-0005-CI Fecha: 27/10/1999 Hora: 11:20:00 a.m. Emitido por: Sala
Segunda de la Corte.
iii Sentencia: 00069 Expediente: 12-000830-1027-CA Fecha: 18/08/2014 Hora: 08:00:00 a.m. Emitido por:
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV.
iv Sentencia: 00056 Expediente: 13-000828-1178-LA Fecha: 30/06/2014 Hora: 11:15:00 a.m. Emitido por:
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV.
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v Sentencia: 00003 Expediente: 11-004913-1027-CA Fecha: 17/01/2014 Hora: 02:30:00 p.m. Emitido por:
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V.
vi Sentencia: 00091 Expediente: 10-000580-1027-CA Fecha: 26/09/2013 Hora: 01:00:00 p.m. Emitido por:
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV.
vii Sentencia: 00087 Expediente: 12-006821-1027-CA Fecha: 27/08/2013 Hora: 01:00:00 p.m. Emitido por:
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V.
viii Sentencia: 00095 Expediente: 11-006148-1027-CA Fecha: 24/07/2013 Hora: 08:20:00 a.m. Emitido por:
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI.