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ILPES / CEPAL
ConferenciaSeguridad y sistemas de justicia
Curso Internacional
Planificación Estratégica y Construcción de Indicadores de Desempeño
07 2009
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1. ¿Seguridad y sistema de justicia como política pública?2. Conceptos básicos3. Diseño y planificación de políticas públicas de seguridad y justicia4. Contexto de las políticas públicas de seguridad y justicia5. Políticas y programas de seguridad y justicia6. Indicadores de desempeño de seguridad y justicia
Índice
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¿Seguridad y sistema de justicia como política pública?
1
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Política pública
1. La acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad
2. ¿Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?
3. Factor común de la política y de las decisiones de gobierno (y oposición)
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Política pública
1. “Cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado“ (Lahera 2002).
2. “Una secuencia intencionada de acción seguida por un actor o un conjunto de actores a la hora de tratar con un asunto que los afecta y éstas serían desarrolladas por cuerpos gubernamentales o por los funcionarios“(Nelson 2001 ).
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Lahera Eugenio(2001).Introducción a las políticas públicas.Etapas básicas de una política pública
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Política pública
1. Déficit América Latina capacidad de implementar políticas en general
– Proceso de transformar en resultados los objetivos asociados con una política pública;
– Diferencia entre lo propuesto y lo logrado– Medir lo realizado
2. En América Latina existe una excesiva confianza en la efectividad casi automática de las señales macroeconómicas
– Subestima debilidad de las instituciones, fallas de los mercados (imperfectos, segmentados o incompletos) y la importancia de las “externalidades”)
(Lahera Euenio)
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Conceptos básicos
2
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Conflicto social
Existe cuando las partes se hallan en desacuerdo con respecto a la distribución de recursos materiales o simbólicos y actúan movidos por la incompatibilidad de metas o por profundas divergencias de intereses.
Aunque el conflicto tiene la connotación de acontecimiento, es mejor concebirlo como un proceso, que tiene historia. Recoge la secuencia de respuestas o reacciones que mutuamente experimentan las partes. (Lederach 2000, Marc Howard 1995)
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Conflicto socialLos conflictos pueden ser explicados a través de la estructura de la sociedad.
La forma de organización social configura acciones.
Por otra parte y unida a la organización social, se encuentran las disposiciones sociales o culturales, que definen como los diferentes actores sociales (personas), interpretan el mundo.
Estas son adquiridas, compartidas, durante el proceso de socialización de los individuos.
En este ámbito las explicaciones sobre el conflicto social se sitúan en cadenas históricas de procesos de socializaciones.
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Violencia - delitos
• Violencia– “Uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado
de amenaza o afectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muertes daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones”
• Delitos– Omisión o falta voluntaria, castigada por ley. Se debe tener
presente que la información estadística con la cual se cuenta proviene de denuncias realizadas por las personas o de encuestas de victimización.
– Todo delito incorpora algún tipo de agresión, no obstante legalmente se distinga los delitos violentos de los que no lo son.
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Violencia OMS/OPS 2003
Naturaleza de la violencia
Violencia
Auto infringida Interpersonal Colectiva
Física
Sexual
Psicológica
Desatención
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Seguridad y Estado
Mantenimiento del orden público en el interior y la seguridad externa.
La seguridad pública es una tarea del Estado y consiste en el logro, mantención y acrecentamiento de condiciones sociales de orden, paz y tranquilidad que permitan a las personas (sin tropiezos y sin miedos) desarrollar sus proyectos individuales, con pleno respeto de sus derechos e intereses legítimos.
Patricio Zapata
PNSC, Chile, 2005
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Seguridad CiudadanaAlude a dos conceptos interrelacionados: seguridad y ciudadanía.
Seguridad, situación personal de encontrarse a salvo, con defensas contra el azar, como una condición fundamental para el desarrollo individual y social. Comprendida, en cada país, por el Estado de Derecho.
Ciudadanía, sujetos portadores de derechos y responsabilidades y cuentan en la sociedad con espacios, mecanismos, posibilidades y garantías para ejercerlos.
Así entendida, la seguridad ciudadana es un concepto del sistema democrático.
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Seguridad Ciudadana
• Dimensión restringidaRelacionada a las violencias, delitos y temor
– No temer a una agresión violenta. Sentir que se respeta la integridad física, poder disfrutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser víctima de una acción de violencia o delito, circular tranquilamente por las calles, confiar en los demás miembros de la comunidad, entre otros.
• Dimensión amplia Vínculo con seguridad humana
– Trasciende la mera supervivencia física. Representa la relación entre individuo y sociedad. Es una creación cultural que hoy día implica una forma igualitaria (no jerárquica) de sociabilidad, de trato civilizado. Representa el fundamento para que cada persona pueda desplegar su ser subjetivo en interacción con los demás. (Informe mundial de desarrollo humano 1994).”
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Diseño y planificación de políticas públicas de seguridad
y justicia
3
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Política pública
Una política pública tiene a lo menos 4 etapas:
1. Origen de la idea (ámbito político)
2. Diseño político y técnico (teoría de cambio y estrategia)
3. Gestión (ejecución y monitoreo),
4. Evaluación (proceso, producto, resultado e impacto)
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Política pública1. Toda política pública tiene un momento político (exógeno al
Programa) que es la razón por la que se crea el Programa.
a) Entorno de política pública en que se inserta el impacto (fin)
b) Impacto en la población debido al programa (propósito)
2. Son necesidades sociales, económicas, políticas, etc. Detectadas previamente al diseño del Programa. Constituyen una demanda social.
En la mayor parte de los países de LAC la seguridad aparece entre las tres principales demandas de la sociedad
3. Estas indican ¿por qué el Programa es socialmente necesario?
4. La política pública parte de valores, plantea objetivos políticos claros y define temas técnicos
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LAS CIFRAS DE LA VIOLENCIA
Nuestra región tiene un índice de asesinatos 2
veces superior a la media mundial: 22 % por cada
100.000 habitantes, contra un promedio global de
10,7%
Homicidios por cada 100.000 habitantes
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Porcentaje de victimización según delitosSudamérica 1996-1999
% Victimización según delitos: Sudamérica (1996-98)
5,6 5,6
0,6
8,2
1,5
7,6
2,9
8
3,4
5,56,6
7,2
19,8
5,8 5,9
3,7
15
29
1,9
11,3
4,2
13,4
8
5,6
1,8
9,9
17,9
8,26,7
2
8
2,7
4,33,1
11,6
13,8
6
10,6
5,4
22,1
56,2
5,2
16,2
19,2
0
5
10
15
20
25
30
35
burg lary (robocon fuerza en
las cos as )
robbery ( robocon violencia
en laspers onas )
robo de autos robo desdeauto
s exualas sault
(violación)
vandal ism oautos
robo debicicletas
theft ofpersona l
property(robo/hurto de
prop iedadpers onal)
corrupción(brybery)
Chi le-Gran Santiago- % úl tim o año (1998) Argentina-Buenos Aires % úl tim o año (1996)
Brasi l - Río % últim o año (1996) Paraguay-As unción % ú ltimo año (1996)
Colom bia-Bogotá % ú ltimo año (1997)
Fuente: Naciones Unidas 2000
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Contexto de las políticas públicas de seguridad y
justicia
4
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ContextoLa ciudad es un escenario donde se expresan las contradicciones y tensiones de la sociedad. El encuentro entre los gobiernos central, regional/provincial y local es una arena de conflicto, debido a las asimetrías en la disponibilidad de recursos políticos, técnicos (humanos) y económicos, así como en los diferentes intereses en juego.
1.Sincronía del proceso: tiempos técnicos, políticos y de la comunidad (realismo paralizante)
– Ejecutivo, región, provincia, gobierno local– Ministerio de Hacienda u organismo que financia; organismo
contralor– Partidos políticos, organizaciones gremiales, sociales,
funcionales– Parlamento– Comunidad, el vecino
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Contexto2. Distribución del poder y la autoridad
Representación y responsabilidades en el territorio: políticas y sectorial (técnica)Recursos financieros y técnicosLiderazgo y coaliciones
3. CapacidadesAnalítica, reflexiva críticaCientíficas: calidad de información y de trabajo con la informaciónProfesionales: mucho universalismo poca especialidad
4. Escalas de los planes o programasUniversalidadFocalizaciónIntegralidadEspecificidad
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Contexto5. Cambios de valores:
a) De la libertad a la seguridad
b) De lo público a lo privado
c) De políticas sociales a políticas de seguridad
d) De lo estable y permanente a lo inmediato y pasajero
e) Del victimario a la víctima
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Contexto1. No compartir el diagnóstico / diseño (línea base –
evaluación)
2. Salir en la foto inicial y luego no precisar responsabilidades al interior de los sectores.
3. Plan: corchete; sólo comprometer lo que ya se tiene en los tiempos ya planificados por el sector. Bajar las exigencias para cumplir.
4. Uso de pilotos sin posterior definición de responsabilidades (¿quién lo hace programa?)
5. Monitoreo: reportar tarde o a destiempo de acuerdo sus propios registros de monitoreo.
6. Evaluación: diluir la responsabilidad; usar la coalición como excusa del déficit de logro de la meta.
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Políticas y programas de seguridad y justicia
5
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Política pública1. Diagnóstico compartido
2. Horizonte (imagen futura)
3. Objetivos
4. Criterios orientadores (respeto derechos, focalización, eficiencia)
5. Desafíos programáticos (en prevención, control, institucionalidad, información, etc.)
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Programas
Reducir los delitos con justicia, en el largo plazo y de manera sostenida en el tiempo, requiere alterar la
estructura de oportunidades que presenta la sociedad.
1. Sin embargo, en el corto plazo, mejorando la gestión del sistema se pueden disminuir las violencias, delitos y temor;
2. Un buen control del delito es condición necesaria para el desarrollo de políticas preventivas de largo término;
3. Es posible y es un deber tener éxitos tempranos en materia de prevención
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ProgramasVemos una situación puntual peo nos enfrentamos a
un proceso, que tiene historia y es relacional (da cuenta de lo social)
Se deben provocar transformaciones del conflicto (cambios) en lo (Lederach):
1. Personal;
2. Relacional;
3. Estructural;
4. Cultural
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Programa
1.La gerencia del Programa genera categorías endógenas: componentes y actividades.
2.Los componentes son lo que el Programa produce.
3.Las actividades corresponden a los medios de producción de los componentes
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Teoría de cambio
Del modelo de teoría de cambio se deriva el marco para la comprensión y ponderación:
1. Los factores, variables, relacionadas a las violencias, delitos y temor asociado a ambos.
2. Las soluciones de políticas, programas y proyectos públicos y privados para prevenir las violencias, los delitos, disminuir el temor asociado a éste.
Se debe definir el problema específico de la comunidad y su diagnóstico.
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SEGURIDAD: FACTORES PRINCIPALES
VictimizaciónVictimización
Conductas no ciudadanas
Riesgo
Creencias normativas uso de la fuerza
Tenencia de armasDesconfianza / distancia de las instituciones del
Estado
Nefligencia / abandonoDeserción escolar
DesempleoIngesta conflictiva de
alcohol y drogas
Económicos Político-institucionales
Socio - culturales - económicos
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EFECTOS DE LA VICTIMIZACIÓN
VictimizaciónVictimización
Productividad
Problemas de inclusión socialDeserción laboral
Mortalidad MiedoDiscapacidad
Autodefensa
Costos incrementados(privados – públicos)
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ARBOL DE CAUSAS Y EFECTOS DE LA DESNUTRICIÓN
Martínez Rodrigo (2004), División de Desarrollo Social, CEPAL - PMA
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Programa
1. Definir los objetivos (narrar) del Programa.
2. Contenido del Programa (conceptos, acciones y método)
3. Procedimientos mediante los cuales se alcanzarán los objetivos (estrategia).
4. Cómo se monitorea.
5. Cómo se evalúa
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Estrategia
1. Se deriva de la mejor información disponible en un momento dado.
2. Se trata de un conjunto de decisiones coherentes orientadas a crear y mantener un buen plan (de seguridad).
3. En las buenas estrategias el impacto de la totalidad debe ser mayor que el de las partes.
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Estrategia
1. ¿Cuál es la cadena del problema?
2. ¿Qué amenazas y oportunidades externa enfrenta? (contexto)
3. ¿Quién ofrece qué? (agentes, agencias) ¿Soluciones?
4. ¿De los que ofrecen quién lo hace mejor?
5. ¿Qué ofrece uno?
6. ¿Desde donde parte y hasta cuando puede prolongar los beneficios? (apoyo político y ciudadano)
7. ¿Con qué recursos y capacidades cuenta?
8. ¿Qué compromisos irreversibles e indivisibles adquiere hoy?
9. ¿Con qué flexibilidad enfrentará la incertidumbre?
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Ruta crítica
Define los tiempos mínimos necesarios para la ejecución y operación
El cronograma o Carta Gantt es una representación gráfica de la
información sobre los tiempos que demanda cada actividad y proceso durante la ejecución y operación.
Identificar la secuencia de actividades permite:
1. Diferenciar las actividades críticas de las de apoyo;2. Impedir el retraso de las actividades críticas y con ello evitar la
prolongación del tiempo total del proyecto;3. Observar la flexibilidad temporal de las actividades de apoyo y
con ello manejar posibilidades de reprogramación.
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Ruta crítica
Para elaborar la Carta Gantt y la Ruta Crítica se requiere conocer:
1. Las relaciones entre los procesos (mapa de proceso)
2. Las relaciones entre las actividades de cada proceso (flujograma)
3. La duración de cada actividad (matriz de programación)
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Indicadores programas de seguridad
6
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www.coneval.gob.mx http://www.eclac.org/ilpes/
Objetivos Gubernamentales
Secretarías Secretarías Secretarías Secretarías
EntidadesEntidades
ProgramaPrograma
Sector público
OBJETIVOS
INDICADORES
Operacionalizaciónde objetivos
Agregaciónde mediciones
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Ámbitos de actuación del Estado
Prevención
Causas y factores de riesgo sociales y situacionales que
preceden
Control
Procesos desencadenados con
posterioridad a la ocurrencia
Desarrollo institucional
Desarrollo información y tecnologíaOBJETIVOS
INDICADORES
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Ámbitos de medición
Actividades:
Actividades vinculadas a la producción de bienes y servicios.
Corresponden a las necesarias para generar los componentes del
programa:
Procedimientos de compra
Licitaciones
Procesos tecnológicos
Administración financiera
Etc.
PROCESOO
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Ámbito de medición
Actividades:
o Porcentaje del presupuesto ejercido en x periodo.
o Porcentaje de compras de insumos efectuadas dentro del año.
o Porcentaje de construcción de m2. de cárceles.
o Porcentaje de municipios vulnerados catastrados en x periodo.
o Porcentaje de avance de iluminación pública en el período.
o Porcentaje de profesionales capacitados sobre el universo.
o Porcentaje de de espacios públicos rehabilitados.
PROCESOO
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www.coneval.gob.mx http://www.eclac.org/ilpes/
Ámbito de medición
Componentes:
Bienes y/o servicios públicos producidos o entregados por el
programa para cumplir con su propósito. Está dirigido al
beneficiario final, o en algunos casos, intermedio.
Primer efecto de un servicio o acción pública
PRODUCTOO
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Ámbito de mediciónComponentes:
o Sistema unificado de estadísticas delictuales en el país creado
o Sistema de información criminal en el país creado
o Una unidad especializada en prevención del crimen a escala local creada.
o Xxx niños y jóvenes en situación de riesgo de barrios vulnerables de la ciudad de Santiago apoyados tempranamente.
o Estrategias de persecución penal focalizada en tipos de delitos, lugares o hechores reiterados desarrolladas en el centro de la ciudad de Santiago.
o Nuevo sistema procesal penal perfeccionado.
o Sistema de justicia penal adolescente creado e instalado en tres años.
o Sistema de penas no privativas de libertad perfeccionado
PRODUCTOO
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Propósito (resultado intermedio):
Es el resultado directo a lograr en la población objetivo dado el
uso de los componentes. Expresa siempre cambios en el
comportamiento, estado, actitud o certificación de los beneficiarios,
una vez que han recibido los bienes y/o servicios
Es la aportación específica a la solución del problema. Cada
programa tiene un solo Propósito
Ámbito de mediciónRESULTADO
O
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Propósito (resultado intermedio):
o Porcentaje de disminución del consumo problemático de alcohol y drogas en jóvenes, el último año, en el país
o Porcentaje jóvenes en el Programa que se han reinsertado en el sistema educacional.
o Tasa anual de aumento de denuncias de delitos focalizados por el programa.
oPorcentaje de delitos resueltos durante el último año en el país.
o Porcentaje de reincidencia, en los primeros seis meses, de ex reclusos que han pasado por el Programa de (re) inserción social.
Ámbito de mediciónRESULTADO
O
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Ámbito de medición
Fin (resultados finales o impacto):
Contribución del programa a la solución de un problema de desarrollo o al logro de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades
No implica que el programa, en sí mismo, será suficiente para lograr el Fin
Complejidad de medir Impacto o Resultado Final: un programa público contribuye a alcanzar un fin (resultado final) y se complementa con la acción de otros programas.
FINO
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Ámbito de medición
Resultados finales (impacto):
¿Cómo identificar el Impacto de nuestro programa?
El impacto no se produce inmediatamente y medirlo requiere de un análisis más profundo, de la definición de un conjunto de indicadores y otros instrumentos complementarios como las evaluaciones de impacto.
o Tasa de disminución de las violencias, delitos y temor, en el país, en los últimos cinco años.
o Disminución de la tendencia al alza de las violencias, delitos y temor, en el país, en el año.
FINO
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Desempeño
EFICACIA
EFICIENCIA
ECONOMÍA
CALIDAD
ACTIVIDADES COMPONENTES FIN Y PROPÓSITO (resultados)
Di
mensiones
Ámbitos
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Evolución tasa de denuncias por DMCS y porcentaje hogares victimizados por robo o intentos de robo periodo. Chile. 1997–
2005 Evolución tasa de denuncias y porcentaje de hogares victimizados
índice paz ciudadana- adimark serie semestral 1999-20005
0,00
200,00
400,00
600,00
800,00
1000,00
1200,00
1400,00
Semestres
Tasa d
en
un
cia
s D
MC
S
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
% h
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miz
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os
Tasa semestral denunciasDMCS
% Victimicación IndicePaz Ciudadana-Adimark
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Evolución trimestral tasa de denuncias por violencia intrafamiliar - 1° trimestre 1999- 4° trimestre 2005
Entre el primer trimestre de 1999 y el 4to de 2005, se aprecia un aumento de la tasa de denuncias por violencia intrafamiliar de 86,1% (de 84, a 157,1 38 casos cada 100 mil habitantes). La evolución de la curva muestra un comportamiento estacional donde aumentan las
denuncias todos los cuartos trimestres de cada año.
CHILE: Tasa de denuncia por Violencia Intrafamiliar serie trimestral 1999 - 4to trimestre 2005
R2 = 0,8593
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
tri1_99
tri2_99
tri3_99
tri4_99
tri1_00
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tri1_01
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tri1_02
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tri1_03
tri2_03
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tri4_03
tri1_04
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tri1_05
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tri3_05
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Santiago, conjuntos de vivienda social 1980 a 2001
Fuente: Sur, Corporación de Estudios Sociales y Educación, 2003
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Índice de densidad denuncias violencia intra familiar 2003
120
100
110
190
120
120
120
90
Fuente: Dirección de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2003