1
Gestión integral de residuos y desechos sólidos en el Pueblo Cañari, a
través del Mancomunamiento de GAD municipales de Cañar, Biblián,
El Tambo y Suscal.
Daniel Maldonado, Kevin Jiménez Villavicencio1
1. Introducción
Uno de los problemas propios de la modernidad y que afecta tanto a ciudades como
zonas rurales tiene que ver con el tratamiento que se da a la disposición final de basura
y desechos. En Ecuador, en los últimos años se han desarrollado importantes avances en
el ámbito institucional para el tratamiento de esta problemática. No obstante, muy pocas
iniciativas se han mancomunado para dotar de una respuesta integral a esta situación de
los territorios. Una de ellas y con seguridad la más exitosa, es la Gestión Integral de los
residuos y desechos sólidos en el pueblo Cañari a través la Mancomunidad de
Gobiernos Autónomos Descentralizados GAD, de Cañar, Biblián, El Tambo y Suscal.
En el 2017, la Corporación Líderes para Gobernar entregó a la Empresa Pública
Municipal Mancomunada de Aseo Integral del Pueblo Cañari – EMMAIPC-EP el
Premio Mejores Prácticas en la categoría Salud y Saneamiento por su gestión para
atender el problema de los desechos en el pueblo cañari. De la misma manera, existen
otros reconocimientos institucionales a nivel nacional e internacional, puesto que
existen diferentes dimensiones que se han trabajado para alcanzar los propósitos
iniciales, pero, sobre todo, para dar respuestas a poblaciones y comunidades rezagadas
tradicionalmente por la ineficiencia de la gestión pública.
Por tanto, el propósito del presente estudio de caso es investigar, documentar y verificar
los aspectos de sostenibilidad y de réplica de esta práctica para lo cual, el equipo de
Políticas Públicas del Departamento de Economía de la Universidad Técnica Particular
de Loja UTPL trabajó en diseñar una metodología que pueda dar a conocer en todos sus
componentes, el presente estudio de caso. Como resultados se puede concluir que, la
1 Docentes del Departamento de Economía, Universidad Técnica Particular de Loja,
[email protected], [email protected] 07-3701444.
2
Gestión integral de residuos y desechos sólidos en el Pueblo Cañari, a través del
Mancomunamiento de GAD municipales de Cañar, Biblián, El Tambo y Suscal, es una
práctica que cumple con las dimensiones de sostenibilidad –en términos económicos e
institucionales– , de capacidad de réplica dado que es actualmente un ejemplo en el
manejo de desechos y, de reconocimiento desde varios frentes; no obstante, el factor
político debe servir para consolidar la gestión pública de este servicio y no generar
cambios que varíen sustancialmente los resultados alcanzados.
Una primera parte de la metodología es definir los objetivos que se pretenden con el
estudio de caso. Un segundo momento, corresponde al diseño de instrumentos para el
levantamiento de la información. Una tercera parte, expone las preguntas de reflexión
que se plantean para el caso de estudio, completando la información presentada por
EMMAIPC-EP. Seguido, se presentan los resultados obtenidos a través de los
instrumentos para la recolección de la información. Finalmente se esbozan las lecciones
aprendidas, resultantes del análisis de criterios de sostenibilidad y réplica que conlleva
plantear las conclusiones y recomendaciones del caso.
2. Preguntas de Reflexión
El eje de reflexión bajo el cual se desarrolla el estudio de caso, está conformado por tres
preguntas, a través de las cuales se da respuesta al propósito planteado, estas son:
¿Los beneficiarios directos del trabajo que desarrolla la Mancomunidad para la
gestión de desechos sólidos del pueblo cañari, pertenecen a la población
considerada como socialmente afectada?
¿La Mancomunidad proporciona a los beneficiarios soluciones integrales
basados en valores como la responsabilidad, el compromiso con el entorno, el
respeto, la convivencia y la sociabilidad?
¿La creación de la Mancomunidad es una buena práctica que puede ser replicada
en otros lugares del país?
Para dar respuesta a las preguntas planteadas, la información se obtuvo de fuentes
primarias, con la aplicación de las siguientes herramientas: 1) entrevistas
semiestructuradas a autoridades responsables de las instituciones involucradas, 2)
entrevistas semiestructuradas con los representantes de los beneficiarios directos, 3) se
3
trabajó con información secundaria, principalmente obtenida de la Web y con
información proporcionada por la Corporación Lideres para Gobernar y 4) con la visita
a la EMMAIPC-EP y a uno de los rellenos sanitarios de la mancomunidad por parte de
los docentes del Grupo de investigación en Políticas Públicas de la UTPL.
3. Narración del caso
En este apartado se contextualiza el estudio de caso; para ello se describe los aspectos
principales de la Mancomunidad del pueblo cañari para el manejo de residuos sólidos,
haciendo énfasis en los objetivos planteados por la Empresa Mancomunada, los
beneficiarios directos e indirectos, los hitos más relevantes desde su creación hasta la
actualidad y presentando el impacto generado.
Objetivos
Objetivos general
La Mancomunidad tiene como objetivo general:
Mejorar la gestión integral de residuos y desechos sólidos de los cantones de Cañar,
Biblián, El Tambo y Suscal, a través de una empresa pública municipal mancomunada y
cuya población beneficiada a 2018 corresponde a los 109.216 habitantes2.
Objetivos específicos
Los objetivos específicos planteados por la Mancomunidad son:
- Reducir la cantidad de desechos sólidos para la disposición final en el relleno
sanitario.
- Asegurar la continuidad, sostenibilidad y crecimiento de cobertura de los
servicios.
- Acreditar a la empresa como modelo de gestión.
- Impulsar una educación y cultura ciudadana responsable e innovadora para la
gestión de desechos sólidos, con la participación de todos y todas.
Beneficiarios directos
Como beneficiarios directos, la EMMAIPC-EP establece a:
2 Corresponde a la sumatoria de la población proyectada por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos INEC, a 2018 de los cuatro cantones mancomunados.
4
El proyecto de Gestión Integral de Residuos Sólidos Mancomunados del Pueblo Cañari,
comprende los cuatro cantones de Cañar, Biblián, El Tambo y Suscal, y sus parroquias
rurales: Sageo, Turupamba, Nazón, Jerusalén, Chorocopte, Honorato Vázquez,
Ingapirca, Juncal, Zhud, General Morales, Chontamarca, Ducur, Gualleturo, San
Antonio y Ventura, incluido las 250 comunidades, beneficiando a 109.216 habitantes de
la provincia de Cañar, territorio que se encuentra localizado al sur del Ecuador.
Beneficiarios indirectos
Quienes están a cargo de la gerencia de EMMAIPC-EP señalan que los beneficiarios
indirectos son todos los habitantes que se encuentran en la parte baja del territorio de
Cañar e inclusive los de la provincia del Guayas, considerando que todos los lixiviados
que se generaban en los botaderos que se ubicaban en el territorio mancomunado cañari,
a través de sus cuencas hidrográficas se trasladaban hacia estos sectores conjuntamente
con los desechos sólidos. A nivel institucional se puede considerar como beneficiarios a
las instituciones de régimen dependiente de la zona y Organizaciones no
Gubernamentales ONGs fraternas quienes han apoyado la iniciativa y a su vez, reciben
beneficios.
Situación previa a la intervención
Con estos aspectos introductorios y de relevancia, se da inicio a la narración del caso.
Es necesario precisar que, en el presente estudio de caso se prioriza la información
relevante, ya que la Gerencia de la Mancomunidad ha recopilado una importante data a
nivel técnico, administrativo, legal, etc. Inicialmente se describe los antecedentes, la
situación de partida, para en segunda instancia desarrollar los cambios introducidos a
nivel institucional y técnico.
Una realidad cada vez más visible y apremiante en la actualidad es la disposición anti-
técnica de los desechos sólidos. En Ecuador, de acuerdo al Programa documental Visión
360, se producen un aproximado anualmente de 4 millones de toneladas de estos
desechos. De ésta cantidad, sólo el 25 por ciento se tratan de manera técnica. Al menos
la mitad de los cantones en Ecuador, deposita sus desechos en botaderos de basura.
Hasta 2010, se contabilizaban hasta 200 depósitos de basura con un gran impacto
ambiental. En la actualidad son 109 botaderos según el Ministerio de Ambiente de
5
acuerdo a este mismo documental. Los esfuerzos gubernamentales establecieron en
2014 como meta, el cierre de estos botaderos a cielo abierto hasta 2017.
De acuerdo al diario El Comercio (2018), de los 109 GAD municipales en Ecuador que
disponen inadecuadamente sus residuos y desechos sólidos, 73 necesitan implementar
sus estudios de cierre técnico, 14 se encuentran en proceso de implementación, 19
deben mejorar su gestión y 3 requieren formular estudios técnicos. Adicional, el diario
hace referencia al Censo de Información Ambiental Económica en GAD en 2016 del
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) se hace una distinción entre la
operatividad e infraestructura de los sitios de disposición final. Por ejemplo, mientras el
MAE contabiliza 109 GAD que operan con botaderos, solo 79 informaron tener estas
estructuras.
No obstante, es una meta que aún no se cumple pero que, en territorios plenamente
identificados, se han dado importantes avances con resultados a la vista.
Uno de estos casos exitosos de tratamiento de desechos sólidos se encuentra en la
provincia de Cañar en donde, la totalidad de cantones ha implementado acciones para
disponer de la forma más conveniente los desechos.
A mediados del 2011, sumando la voluntad política de cada uno de los alcaldes de los 4
cantones, se decide la creación de la Empresa Pública Municipal Mancomunada de
Aseo Integral del Pueblo Cañari. Tres son las dimensiones que se proyectan trabajar
desde su creación: la consolidación de la Empresa Mancomunada, la construcción de
centros de gestión de desechos sólidos y, la sensibilización y educación ambiental.
Juntas, se plantean un cambio radical sobre esta materia en el pueblo cañari.
No obstante, en un inicio cada uno de los cantones que actualmente integran la
mancomunidad, presentaban situaciones propias de territorios que no manejaban
adecuadamente esta problemática; deficiente gestión municipal para la recolección,
presencia de vectores, animales y personas, contaminación de vertientes, etc.
Quienes iniciaron con el trabajo para hacer frente a esta realidad, identificaron los
siguientes escenarios3 que se resumen a continuación:
3 Información resumida de la sección 4: Descripción del Proyecto, Metodología de Réplica entregada por
EMMAIPC-EP a la Corporación Líderes para gobernar.
6
Baja capacidad de gestión. – que parte de la inexistencia de instrumentos técnicos como
estudios de pre-inversión, ambientales y de proyectos, lo que causaba el
desconocimiento de ingresos por tasa de servicios prestados, mayores costos y una falta
de planificación de los administradores respectivos.
Insuficiencia de información. – sobre todo de la cantidad de desechos per cápita que
producían. Esta situación derivaba en el desconocimiento del volumen total de
botaderos de basura en los cantones respectivos. Por tanto, existía una débil gestión de
información y recursos que fuese el punto de partida para iniciar con el tratamiento de
los desechos.
Desconocimiento del marco legal nacional y su aplicación. – una realidad propia en
gran parte de las administraciones municipales de Ecuador. Con los cambios
institucionales del anterior gobierno, toda acción pública debía regirse a los
lineamientos establecidos en el Plan Nacional del Buen Vivir. Si a ello se suma los
cambios a nivel de Ministerio de Ambiente sobre el tratamiento adecuado de los
desechos sólidos, los GAD de la provincia de Cañar, tenían un notorio desconocimiento
de este marco institucional, lo que derivaba en una débil gestión del servicio.
Carencia de instrumentos normativos de carácter técnico. – de igual forma no se contaba
con instrumentos que normen los procedimientos para la dotación del servicio. No
existían manuales de procedimientos para el tratamiento de los desechos,
procedimientos apropiados para minimizar el riesgo de contaminación de los
trabajadores, etc. Mucho menos un plan que permita una visión clara de hacia dónde
trabajar para dar solución a este problema.
Presencia de minadores en sitios de disposición final. – en el aspecto social, los
botaderos de basura de Cañar no eran la excepción en cuanto a la presencia de personas
en busca de desechos que se puedan reciclar. Las consecuencias, un inexistente control
sanitario de estas personas y un alto grado de accidentalidad.
Cantidades importantes de residuos sin recolectar. – tanto a nivel rural como urbano.
Los desechos sin recolectar y esparcidos por importantes sectores, eran un denominador
común. En mercados, ferias libres, ventas informales, etc., la presencia de basura era
una realidad citadina. En cabeceras cantonales, no existían vehículos recolectores lo que
7
redundaba en enfermedades gastrointestinales de las personas. Además, se propiciaba la
contratación costosa de vehículos improvisados para la recolección.
Falta de rellenos sanitarios y abundancia de botaderos clandestinos. – por tanto, no
existían rellenos sanitarios en lo que se disponga adecuadamente los desechos.
Botaderos de basura si existían, pero acarreaban problemas por la presencia de personas
sin ningún cuidado, malestar en zonas aledañas por la presencia de animales, etc.
Falta de talento humano y mejoramiento continuo. – Sin una planificación que permita
la gestión integral de desechos, tampoco era prioridad contar con el personal técnico
adecuado. Los promotores para las comunidades no desarrollaban ningún rol en la
disposición de los desechos. A nivel administrativo, los técnicos de los GAD tampoco
desempeñaban sus funciones.
Reducida participación comunitaria. – respecto a la participación comunitaria, no se
puede hablar de la misma cuando a nivel institucional no se fomenta está práctica en la
colectividad.
Ausencia de educación ambiental. – sin un nivel mínimo de conocimiento sobre
educación ambiental, tampoco se podía ver resultados sobre el rol de los beneficiarios
de este servicio.
Con estos antecedentes, en 2011 se da inicio a la gestión para la creación de la
Mancomunidad de Cañar la cual comenzó siendo dirigida por un nativo del sector, con
pocos integrantes. Fue fortalecida con asesoría de un grupo de trabajo en desarrollo
rural, con experiencia en temas de cooperación y con modelos de gestión para ser
replicados; actualmente se encuentra conformada por cuatro cantones, la cual lleva seis
años trabajando en el manejo de gestión de residuos; esta práctica cuenta con personal
calificado, 20 administrativos y 91 trabajadores, de los cuales 70% de ellos es parte de
la comunidad indígena aledaña a esta zona.
Esta región se encuentra ubicada en el centro sur del Ecuador. La Mancomunidad trata
temas como seguridad, soberanía alimentaria, patrimonio, turismo. Se priorizan también
elementos como el tratamiento de fuentes de agua y desechos sólidos. No obstante, los
8
temas políticos siempre están presentes sobre todo con el nivel ejecutivo por diferencia
de línea política.
La mancomunidad cubre aproximadamente 115 mil habitantes, 2200 kilómetros
cuadrados, recolecta 30 toneladas de basura diarias, dejando al margen un reducido 5%
de la zona rural, donde el estado de la vialidad no permite mejorar la cobertura en la
gestión. Además, en la zona rural el nivel de utilización de desechos biodegradables aún
se da dentro de actividades sobre todo agrícolas.
Es importante en esta parte destacar que, la Mancomunidad basó su trabajo en el
impulso de un importante capital social a través de las siguientes acciones que se
debieron asumir para poder avanzar en las metas propuestas, estas fueron:
- Construir sujetos sociales con cultura ambiental y dotarlos de conocimiento y
visión emprendedora.
- Contar con un manejo adecuado de alianzas estratégicas, el establecimiento de
redes institucionales de apoyo y la confianza entre pares.
- Alentar a la participación ciudadana a través de diversas estrategias comunitarias
y de difusión.
Hitos4
Como punto de partida, la problemática de desechos en la provincia de Cañar se
remonta hace aproximadamente 15 años, tiempo en el cual ya existía una alta demanda
por parte de los afectados, a pesar de que se realizaron estudios técnicos de áreas para
poder implementar botaderos de basura y rellenos de basura con cierre técnico, no
existió una solución técnica a esta situación.
En el 2010 la gestión de residuos era caótica, debido a que la recolección no contaba
con adecuada clasificación de basura; ésta era arrojada a las quebradas aledañas, las
cuales se secaban en la temporada de poca lluvia, lo que ocasionaba problemas
ambientales y de salud a los residentes sobre todo a menores que se encontraban
expuestos a estos desechos. De manera indirecta, esta situación afectaba también a la
población en general ya que se daban casos de personas dedicadas a la cría de ganado
4 Información obtenida de las entrevistas realizadas a los administradores de la EMMAPIC-EP, así como
del Repositorio de Noticias del sitio Web de la Gerencia.
9
porcino, cuyos animales transitaban por los botaderos de basura y que posteriormente
eran vendidos en zonas urbanas principalmente en la ciudad de Cuenca.
El 29 de diciembre de 2011 se constituye legalmente la EMMAIPC-EP y el 3 de enero
de 2012 empieza con el servicio de recolección y limpieza en los cuatro cantones
mancomunados (EMMAIPC, 2018).
En el primer año ocho meses de trabajo, la gerencia del proyecto enfrentó una primera
situación de riesgo al gestionar la ayuda del GAD de Cuenca para permitir que la basura
fuera dispuesta en los depósitos de esa ciudad, debido a que tuvieron que enfrentar una
paralización de actividades y se complicó el tratamiento de estos residuos.
Por otra parte, las alianzas son un factor muy potencial en cualquier proyecto por la
influencia que tiene sobre la gestión y obtención de los recursos; esto hace que los
costos de los municipios no sean tan elevados. En busca de alianzas potenciales, se
visitaron a los responsables del manejo de desechos en las ciudades de Loja y Cuenca,
pero no eran candidatos idóneos dadas las características de GAD que requería el
proyecto.
En el mes de octubre de 2012, los alcaldes de los 4 cantones de la Mancomunidad,
viajan a la Comunidad Autónoma de Extremadura con el objetivo de realizar una
pasantía para conocer las diferentes formas de gestión de los residuos sólidos, la
recolección, el tratamiento, la disposición final y el tema económico. Se considera un
hito importante por el aporte a la visión política integradora que se logró.
El modelo de este proyecto trabajó en tres enfoques fundamentales: lo social, ambiental
y económico. La educación es otro componente importante, sin embargo, es necesario
potenciarlo bajo directrices del Ministerio de Educación.
Por otra parte, el trabajo de la EMMAIPC-EP se orientó hacia establecer redes de
cooperación con las organizaciones involucradas en el territorio, una de ellas la Tukuy
Cañar Ayllukunapa Tantanakuy - TUCAYTA, organización indígena campesina, de
segundo grado dedicada principalmente al manejo del recurso hídrico. Conformada por
aproximadamente 1661 familias, representando alrededor de 8.305 personas con
10
intereses comunes, han sido parte de las organizaciones que han visto en la
mancomunidad una oportunidad de generar sinergias. Con esta organización, se inician
diálogos para la implementación del relleno sanitario debido a que, los efectos de éste
podían implicar riesgos en su sistema de riego que cubre 1000 hectáreas
aproximadamente.
Se les ha garantizado un proceso técnico que minimice el riesgo a sus fuentes de agua.
Bajo ordenanza, el 4% de tasas va a estas comunidades, apoyando prácticas de reciclaje,
empacado en seco, y salarios para los operarios según lo decreta la Ley. Desde junio de
2016 se empezó a cobrar tarifas a través la planilla de luz, lo que produce un ingreso
mensual de 100.000 dólares; esta ordenanza duró 6 meses.
Gracias a la voluntad y decisión política de aliarse, los alcaldes y consejos cantonales de
Cañar, El Tambo, Suscal (trámite de cierre que se ha tomado más tiempo en Quito) y
Biblián, se tuvieron grandes avances. El 90% de los residuos, se encontraban
depositados en lugares designados para la actividad. Se tomaron medidas para ayudar al
progreso del proyecto; 240 personas fueron multadas en 2017 con un rubro de 98
dólares cada una. Los habitantes están vinculados con el tema de cultura ambiental pues
han podido experimentar la rigurosidad que se requiere para implantar una nueva
concepción de la importancia de un trato adecuado de la basura.
En noviembre de 2015, la EMMAIPC es declarada finalista en el Premio Verde 2015,
iniciativa del Banco del Estado que premia y difunde las mejores prácticas ambientales.
A inicios de 2016, la Empresa Mancomunada es premiada como mejor práctica
ambiental a nivel nacional en el manejo adecuado de los residuos y desechos sólidos.
Parte del premio consistió en el desembolso de 400.000 dólares. Los criterios que
evaluó la entidad crediticia sobre las prácticas fueron innovación, impacto social
ambiental, capacidad de réplica, logros alcanzados, modelos de gestión y participación
ciudadana. El Premio Verde permitió adquirir un equipo idóneo de origen alemán y
estadounidense para el tratamiento de desechos (volteadora). Con este mismo Fondo ha
sido posible contar con barredora, camioneta e hidro-lavadora para aseo de calles
principalmente.
11
La EMMAIPC-EP, tiene un rol estratégico, en el reciclaje pues a través de la planta de
tratamiento de desechos sólidos, se encarga de separar los desechos orgánicos e
inorgánicos, para luego ir al relleno, ser compactados y empacados con plástico, lo que
mejora la vida útil del relleno en un 30%. La vida útil del relleno durará
aproximadamente 9 años, cuenta con varias celdas, con diferentes años de vencimiento.
Adicional, de los residuos se está almacenando biol para obtener un abono orgánico
natural y mejorar la producción agrícola, al igual que el lixiviado orgánico, para
aplicaciones en agricultura, proceso técnico que está en revisión para poder utilizarse de
manera óptima.
En noviembre de 2016, la EMMAIPC recibe el reconocimiento por parte del Ministerio
del Ambiente en el lanzamiento del segundo piloto “Ecuador Recicla” por el avance y
desarrollo de procesos inclusivos sustentables que benefician sobre todo al componente
social y de trabajo.
Obtienen también el reconocimiento de la Presea del Gobierno Provincial, así como el
de la Corporación Líderes para Gobernar Prácticas Ejemplares. La Empresa
mancomunada es hoy por hoy una organización con gestión exitosa referente de
América Latina. En mayo de 2018 sus logros le permiten realizar la contratación a
través del SERCOP. Con el apoyo de la oficina técnica de la Asociación de
Municipalidades del Ecuador, Regional 6 se analiza el artículo 60 de la Ley eléctrica
que permite cobrar directamente la tarifa para que ya no sea con convenios anuales.
De eta manera, en 2017 se obtuvieron ingresos por 3.217.000 mil dólares, de los cuales
718 mil fueron entre otros del Fondo Verde, y 1.154.000 mil dólares de tasa y
contribuciones. Se devengó aproximadamente el 70%. El presupuesto ahorrado por los
municipios mancomunados es de 3,8 millones en 6 años.
Se han realizado convenios con universidades para investigación científica, obteniendo
buenas experiencias con alumnos para tesis. Hay una asociación de recicladores, que
tiene un sistema de salud ocupacional, este efecto ha producido la inexistencia de
botaderos de basura, y ha reducido los aportes al 50% por parte del GAD en cuanto a los
rellenos.
12
En mayo de 2018, la EMMAIPC-EP recibe un reconocimiento más. El galardón
internacional en la categoría Responsabilidad Social Empresarial “Business
Management Award 2018”, mismo que es entregado cada año a las mejores empresas
de América que se han destacado en diferentes áreas de la gestión empresarial y que han
demostrado alta competitividad y calidad en sus productos o servicios. El proceso de
selección de estas iniciativas estuvo a cargo del grupo Global Business Corporation con
sede en Miami donde se realizó el reconocimiento.
A mediados del presente año, el Ministerio de Ambiente declaró a la provincia de Cañar
libre de botaderos de basura a cielo abierto. 4 de los siete cantones de esta provincia
están mancomunados en la EMMAIPC-EP para enfrentar este problema.
Indicadores de impacto
Como indicadores de impacto se pueden citar los siguientes, en referencia a la situación
previa a la implementación del sistema. Cabe indicar que se han tomado de manera
resumida ya que existen una importante cantidad de indicadores de resultados,
procedimientos, coberturas, etc. A continuación, el detalle:
Situación previa a la experiencia Resultados con EMMAIPC-EP
Cantidad de desechos sólidos
Botaderos de basura a cielo abierto
altamente contaminantes para su
entorno, (personas, zonas de riego,
vertientes)
Cuatro cantones con 0 botaderos de basura en la
provincia de Cañar.
Desconocimiento de volúmenes
depositados en botaderos de basura en
Cañar, Biblián, Suscal y El Tambo.
30 toneladas de basura y desechos sólidos de los
cantones Cañar, Biblián, Suscal y El Tambo son
tratadas diariamente que representa el 95% de la
basura originada en el territorio atendido.
La población de los cantones Cañar,
Biblián, Suscal y El Tambo no cuenta
con un servicio integral de tratamiento
de basura y desechos sólidos.
115.000 habitantes de los cantones Cañar,
Biblián, Suscal y El Tambo cuentan con un
sistema mancomunado para el tratamiento de
desechos sólidos.
Continuidad, sostenibilidad y crecimiento de cobertura de servicios
13
Alto costo y servicio disperso de
vehículos para la recolección de basura
en los cantones Cañar, Biblián, Suscal y
El Tambo.
3 vehículos recolectores adquiridos con su
respectivo plan de mantenimiento y contrato con
10 proveedores de servicio de alquiler de
vehículos para recolección de desechos sólidos.
100% de cobertura del servicio de recolección de
basura y desechos sólidos en áreas urbanas y
75% en áreas rurales.
Dispersión de costos del servicio de
recolección de basura y tarifas sin
sustento técnico en los cantones Cañar,
Biblián, Suscal y El Tambo.
Cuadro tarifario vigente a través de una
ordenanza que fija la tarifa de recolección y
gastos de servicios prestados en el territorio
mancomunado.
Existencia de botaderos de basura en
diferentes zonas de los cantones Cañar,
Biblián, Suscal y El Tambo.
Tres rellenos sanitarios debidamente equipados
para la disposición final de la basura.
Planta de tratamiento de desechos inorgánicos
debidamente implementada.
100% de barridos urbanos y 140 kilómetros de
papeleo en zonas de influencia a través de rutas
elaboradas actualizadas.
Empresa modelo de gestión
Presencia de recicladores y minadores
en cada uno de los botaderos a cielo
abierto de los cantones Cañar, Biblián,
Suscal y El Tambo.
100% de trabajadores y empleados de
Asociación de recicladores sin enfermedades
relacionadas a su labor, con control de salud
permanente e inmunizados de forma periódica
Conformación de la Asociación de recicladores
en vigencia y con contrato establecido para la
prestación del servicio de reciclaje
Dispersión de cargo y personal técnico
dedicado a la atención de recolección de
basura en los cantones Cañar, Biblián,
Suscal y El Tambo.
Sistema de talento humano aprobado
Orgánico funcional aprobado y en vigencia
100% de trabajadores se encuentra con contratos
regularizados
Inexistencia de instrumentos de gestión
integrales para tratar el problema de la
basura en los cantones Cañar, Biblián,
Modelo de gestión aprobado desde la creación de
la EMMAIPC.
14
Suscal y El Tambo.
Sistemas de gestión dispersos en cada
uno de los cantones Cañar, Biblián,
Suscal y El Tambo.
Sistema financiero integrado en ejecución y
desarrollo
Inexistencia de un plan de capacitación
de acuerdo a los requerimientos de
especialización y formación del
personal
Plan general de capacitación específica y general
para el mejoramiento continuo del talento
humano
Educación y cultura ciudadana
Comunicación ineficiente sobre el
servicio de recolección en cada uno de
los cantones Cañar, Biblián, Suscal y El
Tambo.
Plan mancomunado de educación en gestión
integral de desechos en ejecución.
Campañas puerta a puerta sobre la gestión
integral de residuos sólidos en los 4 cantones
mancomunados
Escasos espacios de participación y
alianzas para el tratamiento de residuos
sólidos en los cantones Cañar, Biblián,
Suscal y El Tambo.
Múltiples convenios firmados con ONGs,
gobiernos autónomos, universidades,
ministerios, etc., para agilitar la gestión de
residuos sólidos.
Fuente: EMMAIPC-EP (2018)
4. Verificación de la información
Para este componente, se trabajó a través de entrevistas semiestructuradas al nivel
político, gerencial, institucional y de participación ciudadana. Además, un elemento
clave fue la visita al relleno sanitario de la mancomunidad constatando el manejo
técnico de la basura y los desechos sólidos.
Luis Maldonado, Representante del Barrio del Sur
Zona que integra dos mil familias y, de regantes 300 usuarios. Se desempeña como
miembro del Consejo de Desarrollo Cantonal. Considera que los beneficios de la
mancomunidad son principalmente el aseo integral de la ciudad, la lucha a favor del
medio ambiente y un servicio público eficiente; una lección sumamente importante es
que la Mancomunidad está trabajando desde los primeros años de las personas, ya que
son los niños quienes deben aprender y culturizarse sobre la importancia del ambiente.
15
Por su parte, uno de los aspectos que deben mejorarse es que, existen parroquias rurales
como Ingapirca y Chorocopte que han implementado la clasificación domiciliaria de
basura, mientras que el resto envían sobre todo el componente inorgánico; es decir,
aprovechan desperdicios orgánicos al igual que la cultura a nivel ciudadano.
En un futuro se espera que se mejore y se mantenga esta iniciativa, realizando cambios
de autoridades que no afecten negativamente. Como dirigentes barriales consideran que,
se debe solicitar continuidad y contar con comités por barrio para que se consolide
mediante ordenanza la gestión de basura y residuos sólidos. A criterio de estas
autoridades, deben existir las condiciones mínimas para su sostenibilidad. Los
desacuerdos o rechazos al trabajo que hace la EMMAIPC van a estar presentes cuando
son sancionados con multas por incumplimiento en el tratamiento adecuado de basura.
Por tanto, el trabajo con las comunidades, barrios y la ciudadanía en general pueden
aportar a la iniciativa.
Otro aspecto a destacar fue el plan de comunicación con el que se hizo conocer la
iniciativa. A través de medios radiales, campañas en escuelas y colegios, entidades,
organizaciones dando charlas y sensibilizando a las personas de los beneficios de un
tratamiento adecuado de los residuos.
Belisario Chimborazo, Alcalde del cantón Cañar
Manifiesta que, como ciudadano de la ruralidad, la política es el instrumento para dar
respuesta a las necesidades de los territorios. Se cumplen roles específicos y depende de
la voluntad política en primera instancia.
La multiculturalidad es un factor importante, la población de los cantones procede de un
tronco común. Al devenir de los siglos, se ha mantenido cultura, un claro ejemplo es la
práctica de mingas, con enfoque comunitario. Las administraciones políticas más bien
dividieron a los pueblos, pero no la unidad de las familias. Se han podido superar
problemas políticos.
Al hablar de impacto, Chimborazo considera que es importante entender a la Pacha
Mama en el marco de que sea respetada y mucho menos contaminada. Parte de las
lecciones aprendidas, es que la participación y los derechos deben cumplirse para todos,
con mayor focalización a las zonas que no han sido atendidas; debe hacerse una
16
discriminación positiva hacia comunidades que no han sido favorecidas, hay que buscar
la equidad en la comunidad.
Sobre la posibilidad de réplica, considera que todo se podría llevar a otras iniciativas.
Como por competencia se tiene el manejo de desechos sólidos, es necesario optimizar
esos recursos. Por lo que el tema económico de sostenibilidad, tiene una actitud aún
paternalista. A Cañar se han destinado 2 millones de subsidio para compensar tarifas de
agua y de desechos sólidos. Por tanto, hay que sacar de cabeza el paternalismo, ya que
los costos son un problema, hoy se subsidia el 50 por ciento de costos operativos.
Señala también que la gestión integral de desechos requiere de un trabajo integrado con
otros sectores económicos característicos de la Provincia. La ganadería, la agricultura
aún están atadas a prácticas básicas que pueden mejorar respecto de los desechos que
producen y aprovechar de mejor manera sus ventajas.
Luis Morocho, Vicepresidente de la Organización Tukayta.
Es una de organización de segundo grado y de ámbito parroquial de las comunidades
cañaris, no obstante, ha tomado una relevancia más que otras incluso a nivel provincial.
Su propósito tiene que ver con administrar el agua de riego de manera autónoma. Cada
usuario paga al año 40 dólares por hectárea (en la actualidad existen mil usuarios
aproximadamente). Hace 40 años aproximadamente, nació con el fin de solucionar
problemas relacionados con agua. De allí nace el canal de riego Patococha.
Quienes cooperan con este proyecto son entre 8 y 10 mil personas, 14 comunidades y
cuatro cooperativas agrícolas. Hoy se cuenta con administración reconocida por el
Estado, es la primera organización indígena que consigue esta autorización.
Su relación con EMAPIC-EP al inicio fue compleja, por lo que había varios botaderos
que perjudicaban a la población indígena. Con ese antecedente era bien complejo que
puedan entrar con propuesta. Hubo una buena socialización con compromisos que iban
a corresponder con compensaciones ambientales.
Hoy en día se puede decir que Uracasha no hay papeles que se encuentren en lugares no
designados, no hay moscos que invadan a hogares. Existen dos niveles a los dirigentes y
luego a la comunidad, las compensaciones incluyen mantenimiento vial, mediante
17
proyectos (ej. campos que es muy bueno, tecnificación parcelaria para riego que está en
proceso) dando prioridad a quienes cedieron el terreno.
También se visualizan beneficios en temas como el mantenimiento vial frecuente que
facilita el transporte de los residuos en las comunidades, la tecnificación de parcelas, la
disponibilidad de abono que beneficia a las propias comunidades, la generación de
fuentes de empleo. De manera integral, la comunidad cañari ha asimilado otro concepto
del manejo de desechos que les genera ingresos, insumos y que en general, contribuye
en la mejora de la calidad de vida de la población.
Las dimensiones sobre las cuales aún se debe trabajar a decir de esta autoridad, giran en
torno a la capacitación a nuevos líderes que sostengan las prácticas ya adquiridas y
sinergias que están a la vista; además esto permitirá minimizar el impacto que puede
tener la alternancia política.
Melvin Alvarado Ochoa, Director del Ministerio del Ambiente de Cañar
La concepción de quien representa en materia ambiental al Gobierno, es positiva en
varios aspectos. Inicialmente es visible la mejora en la gestión de residuos sólidos. Es
un problema mundial por ausencia de política pública y también falta liderazgo. La
provincia de Cañar no escapaba de esa dura realidad. Esta situación derivaba en temas
salud, sociales, económicos. Las vertientes y quebradas, parte de los recursos que
demandan las zonas rurales en la provincia, cada vez mostraba mayores niveles de
contaminación perjudicando la producción y evidenciando mayores problemas de salud.
Hay dos cosas a tomar en cuenta de manera primordial: la primera es la voluntad
política de abordar el problema, ya que normalmente esto no tiene crédito político, pero
a su vez son aspectos que demandan un trabajo serio e integral. El otro componente es
el liderazgo técnico que tiene la Mancomunidad. Un ejemplo de lo técnico son los
costos y tarifas que pueden tener implicaciones políticas. Lo técnico deriva en una
visión clara, una planificación bien detallada y la determinación de prioridades.
En lo social está el educar a la gente para que desde la fuente se genere la clasificación,
que implica un aumento de la vida útil del relleno sanitario. El otro elemento es el tema
del imaginario, es decir la información que la gente sabía sobre la basura de las
18
comunidades. Se pudo llegar a un 95% de atención lo cual es un resultado muy
favorable y un elemento muy importante. Actualmente el beneficio que genera el
relleno sanitario, es aprovechado por la comunidad, siendo empleado bajo normas de
salud y obteniendo con el mismo biol y compostaje.
Sobre los aspectos a mejorar, se debe consolidar a la mancomunidad con una base
sólida que permita que empresas se mantengan en el tiempo, porque los directores son
los alcaldes y son actores políticos. Mejorar cobertura, aunque se comentó es muy
bueno el 95%. Se siga ampliando a otros servicios derivados de recuperación de
residuos. Consolidar relación ciudadanos y empresa.
Una de las claves del éxito es la buena relación entre MAE y empresa mancomunada
desde lo político y lo técnico, los cuatro alcaldes no han sido de la línea del gobierno
nacional. No ha existido una disposición nacional de no apoyar los trabajos.
Inicialmente se había ubicado en otro sitio, pero luego se pudo trabajar con la
comunidad.
Al declarar a la provincia de Cañar como primera provincia libre de botaderos de basura
a cielo abierto por parte del MAE, se tomará en cuenta estos esfuerzos de GAD
cantonales como “potencial guía para ordenanzas en temas ambientales”.
Marcelo Jaramillo, Director Ambiente Gobierno Provincial de Cañar
La articulación con el Gobierno Provincial debe potenciarse. Se requiere de más
articulación a nivel de municipios. Una de las principales relaciones que se han
establecido es la de proveedores. Se ha gestionado compras de abonos que se producen
en la planta de compostaje. El GAD provincial ha acompañado técnicamente al cierre de
botadores de basura. También se ha trabajado en tema de permisos y licencias
ambientales. Pero se reconoce que una de las limitantes que puede mejorar sobre todo el
clima institucional es que debe existir mayor involucramiento que permita el manejo
integral de cuencas hídricas, temas productivos, y articulación en tema de vías rurales
que son competencia de Gobierno Provincial.
Debe procurarse finalmente que la madurez política y el criterio técnico que permita que
se mantenga la iniciativa. Mejorar la articulación entre autoridades locales, provinciales
19
y nacionales. Analizar mecanismos que permiten mantener elementos e iniciativas
técnicas.
Respuesta a preguntas de reflexión
A continuación, y como resultado de la información levantada como de las visitas
efectuadas, se analizan las preguntas de reflexión sobre el condensado de lecciones
aprendidas en la puesta en marcha de la práctica estudiada.
¿Los beneficiarios directos del trabajo que desarrolla la Mancomunidad para la
gestión de desechos sólidos del pueblo cañari, pertenecen a la población
considerada como socialmente afectada?
Al considerarse que, en un inicio, la provincia de Cañar no contaba con una solución
integral en el manejo de la basura, la población socialmente afectada es la totalidad de la
misma ya que, los niveles de contaminación afectan en un círculo vicioso a los
territorios de intervención y aledaños. Se puede decir dada la declaratoria de provincia
libre de botaderos de basura a Cañar, es la respuesta más fehaciente de que los
beneficiarios son toda la población de los respectivos cantones.
¿La Mancomunidad proporciona a los beneficiarios soluciones integrales basados
en valores como la responsabilidad, el compromiso con el entorno, el respeto, la
convivencia y la sociabilidad?
El trabajo mancomunado para la gestión de los residuos sólidos en cada uno de los
cantones responde precisamente a un sistema que integra sobre manera, aspectos
comunitarios. El trabajo en comunidades ha sido clave para que se vean los beneficios
para cada actor. Las autoridades han ganado credibilidad política al priorizar este tema
por encima de los cálculos políticos. Los recicladores ganaron estabilidad, seguridad
laboral, ingresos, sentido de pertenencia en su trabajo. Las comunidades se benefician
de un entorno saludable para su producción. Las zonas urbanas han logrado orden y
sanidad. Por tanto, la mancomunidad ha trabajado en soluciones integrales. No es un
proceso que se logra en el corto plazo, sino que se basó en una proyección inicial para
enfrentar la problemática ambiental de los desechos.
20
¿La creación de la Mancomunidad es una buena práctica que puede ser replicada en
otros lugares del país?
Desde luego que sí, dados los siguientes elementos a tratar:
Inicialmente, hay un componente técnico que respalda en primera instancia la
generación de información tanto en el volumen de producción de basura como de su
incidencia económica. El trabajo de la EMMAIPC cuantificó cuáles eran las
implicaciones en volumen y costos de, trabajar el tema de la basura de manera
tradicional y qué beneficios traería consigo el mancomunamiento. En el proceso y años
recorridos, la gerencia ha podido demostrar que el trabajo arduo ha traído mayores
beneficios que los inicialmente proyectados.
El componente legal es primordial. Tanto a nivel cantonal como de la estructura
mancomunada, se ha trabajado con el objetivo de generar los instrumentos jurídicos
necesarios para normar en los cuatro cantones el tratamiento de los desechos sólidos, el
cierre de botaderos a cielo abierto, la sustentación legal a tarifas, tasas y sanciones, que
de manera integral han permitido la trascendencia institucional de la mancomunidad.
Un elemento principal lo constituyen las visitas que han realizado diferentes
instituciones para conocer y capacitarse en la gestión de residuos sólidos. De acuerdo a
la información de la propia EMMAIPC organizaciones internacionales como SUEZ y
Alianza por la Solidaridad APS, así como técnicos de GAD de Cayambe, Cuenca,
Pastaza, Loja entre otros y de diferentes gobiernos autónomos a nivel de parroquias. Los
técnicos de la Empresa Pública Mancomunada de Aseo Integral Cuenca del Paute
también realizaron una visita técnica. También del vecino país de Perú, de técnicos de
los distritos Lomas, Lancones, Frias y Sapillica.
El establecimiento de redes, acuerdo y convenios es de vital importancia para la réplica
de este tipo de intervenciones. La EMMAIPC ha establecido este tipo de trabajo
conjunto con instituciones de suma importancia como los ministerios de Ambiente,
Trabajo y Salud Pública; con instituciones como la Asociación de Municipalidades del
Ecuador AME, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social CPCCS,
Elecaustro, GAD parroquiales, el actual Banco de Desarrollo, con ONGs, centros de
estudios, universidades, asociaciones y demás organizaciones que deja ver la clara
posibilidad de trabajar en redes que fortalezcan la institucionalidad.
21
5. Lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones
La implementación de proyectos que se conviertan en buenas prácticas, replicables,
sustentables y con un aporte a la sociedad, requiere de varios elementos a tener en
cuenta. Se parte de la correcta estructuración de proyectos para su posterior
gerenciamiento. La gestión integral de residuos y desechos sólidos en el pueblo Cañari,
a través del Mancomunamiento de GAD municipales de Cañar, Biblián, El Tambo y
Suscal, deja importantes lecciones aprendidas y recomendaciones para su discusión.
La gestión integral de residuos y desechos sólidos a través de este mancomunamiento
responde en primera instancia a la normativa gubernamental de mejorar de manera
integral el tratamiento de basura que producen las zonas urbanas y rurales. Es una
respuesta integradora a una de las competencias que los GAD deben asumir para, desde
el criterio de subsidiariedad, responder a esta problemática a través de los mecanismos
que en los respectivos territorios se consideren necesarios. Por tanto, se considera una
buena práctica de la gestión pública ya que ha superado las barreras políticas y ha
aunado esfuerzos para con una sinergia institucional, ser un referente de los avances en
materia ambiental en Ecuador.
Un factor importante a destacar, es sin duda el talento humano frente a la gestión que
logra la mancomunidad. La estabilidad del nivel gerencial ha permitido sobre todo un
clima de credibilidad a nivel institucional, así como en la población en general. El
Ingeniero Ramiro Padilla, gerente de la EMMPIPC-EP, es quien ha liderado todo el
proceso de cambio en la concepción de servicio que debe dar la gestión pública. Ha
integrado todas las dimensiones que se requiere una problemática como es el tema de la
basura y su tratamiento. A ello se suma el conocimiento y la experiencia adquirida,
característica fundamental del capital humano efectivo. Si la administración pública
requiere de prácticas que sean sostenibles, debe entender que, quienes sean responsables
de llevar un proyecto de estas características, deben ser personas con experiencia, que
asuman retos y que sean estables para poder medir su gestión.
Como su nombre lo indica, hay una dimensión poblacional a tener en cuenta en la
práctica. Se hace referencia a la población cañarí y que abarca a 4 cantones de la
provincia. Las prácticas comunitarias de los pueblos indígenas de esta zona, han sido
22
claves para el avance en el tratamiento de la basura y desechos sólidos. Se puede
concluir que es un pilar fundamental de esta práctica. Por tanto, replicar este proyecto,
requiere de analizar este elemento y potenciarlo para zonas con población indígena.
Respecto a las recomendaciones es importante tomar en cuenta lo siguiente:
Toda buena práctica debe documentarse. La gestión del conocimiento debe sumarse a la
sustentabilidad y carácter replicable de un proyecto. Actualmente, la Gerencia de la
mancomunidad viene trabajando en la gestión del conocimiento, con el objetivo de
llevar a un nivel académico la buena práctica. La capacidad de réplica se verá
fortalecida cuando, el nivel de conocimientos adquiridos en las dimensiones técnica,
social, comunitaria, administrativa y ambiental pueda estructurarse en un programa con
aval académico para formar gestores ambientales.
Si bien, en el presente caso, el factor político ha dado el apoyo necesario a ese nivel, la
alternancia política puede ser un riesgo para la continuidad del proyecto. Han existido
casos en donde, el cambio de timón político de los GAD, ha hecho que, los criterios
técnicos de, por ejemplo, años de vida de los rellenos sanitarios, volúmenes de desechos
tratados, clasificación domiciliaria, etc., cambien radicalmente las proyecciones
iniciales, llevando incluso a asumir multas de los organismos de control. A las puertas
de procesos electorales en Ecuador, es un factor que debe mantenerse, más allá de los
procesos electorales.
Un proyecto de estas características, necesita trabajarse además en un cambio de la
tendencia en la producción de basura y desechos. Como se mencionó en un inicio, los
rellenos sanitarios receptan a cerca del 80 por ciento de basura que no se puede reciclar.
Si la tendencia sigue así, los rellenos sanitarios son sólo soluciones temporales a esta
problemática. Se requiere entonces, un cambio a nivel de sociedad para que, los
desechos y la basura en gran medida, sea reciclada y una pequeña porción vaya a los
rellenos.
6. Bibliografía
23
Corporación Lideres para Gobernar (2017), “Gestión integral de residuos y
desechos sólidos en el pueblo cañari, a través del mancomunamiento de GAD´s
municipales de Cañar, Biblián, El Tambo y Suscal”, informe, Ecuador.
El Comercio (2018), “El 49% de municipios aún tiene botaderos”, Ecuador,
https://www.elcomercio.com/tendencias/municipios-botaderos-rellenos-ecuador-
ambiente.html (9 de agosto de 2018).
Empresa Pública Municipal Mancomunada de Aseo Integral del Pueblo Cañari,
(2018), Página oficial de la EMAIPC-EP, Cañar, <http://www.emmaipc-ep.gob.ec/> (28
de agosto de 2018).
Tukuy Cañar Ayllukunapa Tantanakuy, (2018), Página oficial de la
Organización Tucayta, Cañar, <http://tucaytaorg.wixsite.com/tucayta> (28 agosto de
2018).
Visión 360, Desechos, Licor adulterado, Édgar León | Visión 360 V Temporada,
[video], 2018, <https://youtu.be/vRJ_5mcjzjA> (8 de agosto de 2018).