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El Nuevo Institucionalismo(Normativo y Centrado en las Ideas)
Alex Ricardo Caldera OrtegaDepartamento de Gestión Pública y Desarrollo, CLE de la UG
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Instituciones
« [son] una colección relativamenteperdurable de reglas y prácticas organizadas,incrustadas en estructuras de significado queson relativamente invariables a losmovimientos de los individuos y relativamenteresistentes a las preferencias idiosincrásicas,las expectativas de los individuos y al cambiode las circunstancias externas
(March y Olsen, 2006: 3)
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Los espacios organizados
Organización o sociedad, no son una cosa,
son un proceso; son sitios donde se llevan
a cabo prácticas, rutinas, aprendizajes,luchas y resistencias, o mejor aún como
dice Marsden, son µorganizar, µgobernar¶ o
µmodos de regulación¶.
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El neoinstitucionalismo normativo
James G. March y Johan P. Olsen,
³The New Institucionalism: Organizational Factors inPolitical Life´ publicado en la American Political SciencesReview , 1984.
Este neoinstitucionalismo está preocupadoprecisamente por los procesos, por el funcionamientointerno de las instituciones políticas y susorganizaciones en la producción de políticas públicas;
en el cómo se toman las decisiones y las reglas que lasdirigen.
³Este conjunto de reglas, normas, prácticasinformales y tradiciones es conocida como el marco
institucional´
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Algunas premisas «
Los elementos culturales del sistema social y
cierta racionalidad e intencionalidad de los
actores son cohesionantes del cambio
institucional (crítica al ser racional maximizador).
Actor con ³racionalidad limitada´ en búsqueda
de la satisfacción y no de la optimalidad (H.
Simon).
Primera restricción: falta de información
completa y la ³atención organizacional´.
Segunda: El elemto temporal y la ambigüedad.
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Garbage Can Model (Cohen, March y Olsen 1972)
³Las soluciones no son diseñadas para resolver unproblema en particular; por el contrario, todaorganización tiene permanentemente disponible unabanico de soluciones que µflotan¶ en sus instancias
decisorias. Cuando un problema aparece en la agendade la organización, le es asignada una solución yaexistente. La pertinencia de la solución al problema esun asunto prácticamente fortuito; así, algunos problemasson resueltos por completo, otros parcialmente y otros
no son resueltos, por que eventualmente vuelven a laagenda en espera de una solución adecuada.´
(Vergara 1997, 14-15)
G2
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Slide 6
G2 es el descubrimiento de que elementos exógenos imponen cierto orden y de que se trata de una serie compleja de interacciones entre
acontecimientos elementales y actores. Pero posteriormente, además, es reconocido lo ambiguo de las decisiones. Los actores, seconsidera, no tienen claro que es lo que quieren, sino que lo tienen una vez ya en el proceso mismo de decisión, es decir, sobre la
marchaGloria, 3/6/2007
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Entonces, ¿cómo es que los actores
deciden?
Inmersos en el marco institucional: el
mundo contextual ²político, económico y
social ² y sus organizaciones, sus reglas,
sus rutinas.
Tres ideas generales:
La lógica de lo apropiado
La generación de significados
El cambio determinado por el
entorno
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La lógica de lo apropiado
Actuar dentro de una estructura institucional
implica asumir compromisos con los valores a
veces diferentes a los personales.
Para disminuir la incertidumbre y crear ³rutinas´
que indican lo µapropiado¶.
Se simplifica la toma de decisiones y los
procedimientos están en forma de repertorio.No se es ³irreflexivo´, sino que una ³conducta
política inteligente y reflexiva´ debe definirse en
términos de deberes, obligaciones, funciones y
reglas.
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Instituciones como creadoras de
³significado´
Las instituciones limitan y conforman la política por medio de la construcción y elaboración de significado.
Valores y preferencias de los actores políticos no sonexógenos con respecto a las instituciones políticas, sinoque se desarrollan en su seno.
Las creencias y las preferencias de los actores políticos
está dado por esa construcción de significado dentro delas instituciones políticas, las cuales las van confirmandoy reproduciendo a través del tiempo, apoyadas en elpasado, pero proyectado también hacia el futuro.
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Las instituciones políticas y los actores que lascomponen necesitan comunicar a susobservadores que las decisiones que se tomanson, sobre todo, legítimas.
La legitimidad se crea a partir de lademostración de que las decisiones alcanzanobjetivos apropiados y que se han tomado de
manera adecuada.
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El cambio institucional determinado
por el entorno
La respuesta al cambio institucional está
en el entramado conjunto de tres
sistemas:
el individual (actor institucional),
la institución (organización concreta o el
conjunto de reglas, percepciones y rutinas) y
el conjunto de instituciones que podemos
llamar el entorno (contexto o sistema societal
más general).
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Seis perspectivas básicas para
interpretar el cambio institucional
La acción puede considerarse como la aplicación de
procedimientos operativos estándar o de otras reglas
que evolucionan por un proceso de variación y
selección.
La acción debe verse como solución a problemas.
La acción surge como aprendizaje experimental .
La acción deriva del conflicto entre individuos o grupos
representantes de diversos intereses.
La acción se difunde por contagio de una a otra
institución.
La acción es resultado de las intenciones y competencia
de los actores y que cambia por renovación.
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El cambio desde esta perspectiva, estendiente a la solución de problemas, y esimpulsado por el aprendizaje en la
experiencia particular, próxima ydisponible, indica una brecha entre lo quese quiere ²según el entorno² y eldesempeño real de las instituciones.
La atención organizacional se centrapues, en las actividades e institucionesque fallan en el cumplimiento de las
metas.
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Tanto institución como institucionalización sonconceptos clave en las ciencias sociales. La instituciónrepresenta un orden o patrón social que ha alcanzadocierto estado o propiedad; la institucionalización indica el
proceso para alcanzarlo (Jepperson 1991, 193).
Operacionalizando el concepto de institucionalizaciónlegislativa, tal y como lo propone Caroline Beer (1999,2), es necesario analizar las variables de: autonomía,capacidad institucional , distribución interna del poder yla actividad legislativa
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Otros estudios de
institucionalización
I.e. Partidos Políticos:
Al habar de institucionalización de una organización u organismo en
particular, nos referimos también a la forma o proceso como seconsolida un conjunto de atributos (autonomía y sistematización) loque hace que este proceso desemboque en instituciones ya sean
µdébiles¶ o µfuertes¶ (Panebiaco, 1990).
Sistematización
menor mayor
Institucionalización
Fu ertemayor
Autonomía
menor
Institucionalización
débil
Figura 1
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Instituciones de representación de
intereses
Otras estructuras institucionalizadas.
A veces formales, a veces informales.
Aplicable al conjunto de organizacionesque interacción en el esfera pública.
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La idea de ³Subsistema de Política´
Es el conjunto de actores, organizaciones,
estructuras, creencias y reglas del juego
que se encuentran interrelacionados e
involucrados en la negociación de un
problema público específico;
Interrelaciones que se dan en múltiples
niveles de interacción, tales como elregional, el nacional y el internacional.
(Sabatier yJenkins-Smith,1993, y Evans, 1998)
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³Triángulos de Hierro´ de Heclo
Ejecutivo
(Oficinas gubernamentales)
Grupos de interésLegislativo(Comités congresionales)
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Subsistema de PolíticaParámetros relativamenteestables
1Atributos básicos del áreaproblema (bienes, ventajas)
2Distribución básica de losrecursos naturales3Valores socioculturalesfundamentales y estructurasocial4Estructura básicaConstitucional (reglas)
Eventos Externos(Sistema)1 Cambios en lascondicionessocioeconómicas ytecnológicas2 Cambios en el sistema decoalición gobernante3 Decisiones públicas eimpactos de otros
subsistemas
Constreñimientos
y recursos del
Subsistema de
actores
Coalición A
a. Creenciasb. Recursos
Coalición B
a. Creenciasb. Recursos
Agentes
mediadores(reductores de
conflicto)
Estrategia A1
Reorientación delos instrumentos
Estrategia B1
Reorientación delos instrumentos
Decisiones de las
Soberanías
Recursos de lasagencias y
Orientación generalde la política
Reorientación de los
instrumentos
Productos de la política
Impactos de la política
Advocacy Coalition FrameworkAdvocacy Coalition Framework(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993)
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³Redes o comunidad de política
pública´
PolíticaPública
E jecutivoCentral
GobiernoRegionalCongreso
Partidos
Burocracias
Medios decomunicación
TribunalesGobierno local
Organizaciones nogubernamentales
Grupos deInterés
Expertos
Empresastrasnacionales
Organismos
Internacionales
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El Neoinstitucionalismo
centrado en las Ideas1) Se toma a las ideas y a los discursos en las políticas
de forma seria (aunque la definición de lo que es una
idea o el cómo se hace el análisis del discurso varía
entre distintas perspectivas);
2) Se apoya en los otros nuevos institucionalismos (elNIER, el NIH y el NIS) y sirve de complemento a su
interpretación del papel de las instituciones;
3) Hace el análisis de las ideas en contextos
determinados, es decir, se reconoce que las ideas están
contenidas en discursos que reflejan sólo su propia
realidad histórica-contextual;
4) Su visión es más dinámica del cambio ²en
comparación con las otras perspectivas², ya que se
considera que las ideas son el vehículo del cambio o de
la estabilidad.
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El cambio de las instituciones
Cabe aquí pues la distinción que haceGerard Ronald (2004) entre:
� «³las reglas están incrustadas en otroconjunto de reglas que define la forma enque puede cambiarse el primer conjunto´
(Ostrom 2000, 95).
Los valores, lasnormas yorientacionessociales.
Institucionesde
µmovimientolento¶
Las normas legalesu operativas, lasestructuras y losplanesorganizativos.
Institucionesde
µmovimientorápido¶
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El proceso político
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El análisis de las ideas
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Instituciones Contenido Tipo de cambio Factores exógenos decambio
Reglasconstitucionales
Valores, creencias,orientaciones sociales
Lento Factores estables: Cambiosen los valores, las normas ylas estructuras de poder,
transformación radical delrégimen político, o de las
condiciones físico-naturalesde los recursos de usocomún en disputa.
Reglas de eleccióncolectiva
Políticas, estructurasorganizacionales,
instrumentos de participación,información yrendición de cuentas
Más o menosrápido
Factores dinámicos: Crisiseconómica, nuevos avances
técnicos, cambios en laopinión pública, cambio enla coalición gobernante (odesignación de nuevosfuncionarios), transferencia
de políticas. Reglas operativas Reglas deapropiación, planes
organizativos, procedimientos,
proyectos
Rápido
Niveles de análisis institucional, contenido, tipo
y factores de cambio
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Proyectos políticos como tipos
idealesInstituciones Tipo de
ideas
Coalición
Agua como bien económico Agua como derecho humano
Reglas
constitucionales
Normativas
El agua es un bien económico y el
mercado el mejor instrumento para la
asignación eficiente.
El agua un derecho universal e
inalienable, constitutivo de la dignidad
humana, su asignación debe estar
gobernada por principios de equidad y
justicia social.
Cognitivas
Se deben solucionar los problemas de
asignación entre usos competitivos,
procurando el cuidado de los recursos
naturales en tanto bienes económicos
escasos.
Se deben solucionar los problemas de
inequidad en el acceso al agua,
superación de la pobreza y asegurar la
sustentabilidad del los recursos
naturales en un compromisointergeneracional.
Reglas de elección
colectiva
Normativas
La GIRH es un medio para estructurar
eficientemente los mercados de agua e
introduce incentivos para el cuidado del
medio ambiente.
La GIRH es un medio que permite la
participación democrática y la
asignación justa del agua.
La GIRH además trasparenta y sanciona
las posibles acciones oportunistas de
los actores.
Cognitivas
La participación se da en asociaciones
público-privadas.
Los mercados de agua existen a nivel de
cuenca.
Son necesarios los derechos de
propiedad (privada) sobre el agua.
La sociedad civil asegura participación y
control democrático sobre el manejo
del agua.
Debe asegurarse la propiedad pública
del agua.
Las agencias gubernamentales deben
facilitar el proceso de coordinación.
Reglas operativas
Normativas
Cooperación y asociación ente actores
involucrados, preferentemente estatales y
de la iniciativa privada.
Deliberación y consenso entre
involucrados, buscando beneficiar a la
comunidad frente actores en lo
particular.
Cognitivas
Descentralización y participación social
acotada, conservando facultades
exclusivas la autoridad política central.
Preferentemente se busca la auto-
regulación de procesos de asignación y
uso y donde la autoridad estatal es sólo
un árbitro neutral entre usos
competitivos.
Descentralización y participación social
efectiva a nivel cuenca.
La regulación se da a través de una
procuración por parte de la autoridad
estatal de dar seguimiento a los
acuerdos entre actores con diferentes
capacidades de acción y representación.
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Conclusión
El NID ve a las instituciones en su doble papel: como
estructura y como constructo de los actores.
Las instituciones ²vistas como estructuras de incentivos,
patrones históricamente establecidos o normassocialmente constituidas² enmarcan el discurso.
Por su parte las instituciones existentes dan forma a las
ideas de los actores, y esas ideas dan forma a nuevas
instituciones. La trasformación de las ideas se veimpulsada por hechos contingentes en el contexto, el
desempeño de las propias instituciones y los
aprendizajes propios de los actores.