As PPPs, as Concessões e os subsídios públicos: entraves e soluções
Mauricio Portugal Ribeiro
Ernst &Young Terco 20 de abril de 2012
Contexto dos Estados e Municípios
• Necessidade de implantar grandes projetos de mobilidade urbana para os próximos anos, vários deles relacionados a Copa e Olimpíada
• Diversas vantagens de se fazer por PPP ou Concessão – A mais importante no contexto atual: única forma de
implantar no prazo
• Situação financeira dos entes permite implantar esses projetos – Alguns governos tem caixa – Outros governos receberão repasses do PAC
Mobilidade
A experiência da Linha 04 do Metrô e sua relevância para outros projetos do Brasil • Os problemas decorrentes da separação em atores diferentes
dos contratos de: – Obra (construção dos túneis) – Concessão (fornecimento de material rodante, sistemas e
operação)
• Estado se sente premido por dois lados e pelos mesmos contratados
• Resultado 1: não quer mais separar implantação da infraestrutura da operação
• Resultado 2: surgimento da discussão sobre a possibilidade de pagamento pelo investimento nas concessões
Pagar pela infraestrutura como constraprestação?
• Custo financeiro – TIR de projeto como custo de carregamento
financeiro
• Custo tributário (transferencia indireta de recursos para União) – PIS
– COFINS
– IRPJ
– CSLL
– ISS (em vários casos, discute-se isenção)
É possível fazer subsídio a obra?
• Muitos juristas acham que não – Art. 119, da Constituição do Estado de São Paulo – Veto ao art. 24 e a existencia do art. 17, da Lei de Concessões – Art. 7, da Lei de PPP
• A maior parte dos juristas não notou que – A confusão é ainda maior por conta do modo raso como Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público tratou o tema: • concessão administrativa - caracterizou como pagamento
por serviços • Concessão patrocinada – caracterizou como equalizacao de
tarifas e preços publicos • Não tratou especificamente da figura do auxílio a
investimento para PPPs e concessões • Difícil de fazer espelho entre balanço do setor público e da
concessionária (regido pelo ICPC-01)
É possível fazer subsídio a obra?
• Na minha opinião, é possível fazer subsídio em concessão e PPP, inclusive concomitante aos investimentos da SPE
– Os subsídios são disciplinados por Lei Complementar (Lei 4.320/64)
– Não pode a União limitar a liberdade dos Estados e Municípios de realizar subsídios • nem por Lei Ordinária (Lei de Concessões ou
PPPs) • nem por Portaria da STN
O que diz a Lei 4320/64 e a LRF sobre os subsídios?
• Lei 4.320/64 – Subvenção (subsídio para custeio)
• Requer autorização em lei especial (além da previsão na Lei Orcámentária)
– Auxílio para investimento (subsídio para investimento) • Não pode ser realizada para investimento em ativos que se
incorporem ao patrimônio de empresas privadas • Não requer autorização legislativa para além da previsão no
orçamento
• LRF – Art. 26, exige autorização legislativa para transferencia de entes estatais
para cobrir déficits de pessoas jurídicas – §2° enumera várias despesas de custeio e de capital, mas não inclui o
auxílio a investimento – Possível defender que para auxílio a investimento não é necessária
autorização legislativa
• Argumento pragmático sobre o risco
O Problema tributário
• Figuras tributárias – Subvenção a investimento – Reembolso de investimento – Pagamento direto a subcontratado
• Subvenção de investimento é a figura mais regulamentada – Valor menor que investimento – Dúvida sobre a necessidade da concomitancia do
pagamento – Confusões criadas pelo Manual de Contabilidade Aplicada
ao Setor Público e sua relação com o ICPC01
• Outros modelos
A influencia do PAC mobilidade
• O modelo do PAC mobilidade para transferencia de recursos deve impactar particularmente o modelo de projetos que não podem ser feitos com orçamento estadual e municipal
• Pressão dos prefeitos para assinatura dos convenios de repasse
• Tendencia do Governo Federal de subestimar custos e taxa de retorno
• Risco de assinatura de convenios com valores que não são exequíveis e isso atrasar ainda mais os projetos
• Em relação aos modelos – Concessão comum com pagamento de subsídio – Transferencia para a CEF para pagamento por etapas de obras
Responsabilidade Fiscal
• Lógica da LRF
– Controle pelo fluxo (art. 15-17)
– Controle do endividamento (art. 29 e segs.)
• Para as PPPs, – art. 10, da Lei de PPP, condições para abrir
procedimento de licitação
– Limite de despesas correntes com PPP de 3% sobre RCL para Estados e Municípios
– Portaria STN 614/06
• Concessões comuns tradicionalmente não estavam submetidas a controle fiscal
Responsabilidade Fiscal
• Realização de subsídios vai exigir – Para PPPs
• Incidirá o controle sobre o fluxo • Previsão no Anexo de Riscos Fiscais?
• Análise do tema a luz da Portaria 614/06? • Não incide o limite de 3% sobre RCL, porque esse
limite é para despesas correntes e estamos falando de subsídio a investimento (despesa de capital)
– Para as concessões • Incidirá o controle sobre o fluxo
• Questão importante; quando o subsídio for pago apenas após a disponibilização do serviço, ele caracteriza endividamento?