0 Aziz Eduardo Calzolaio
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 1
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País?
Aziz Eduardo Calzolaio
2 Aziz Eduardo Calzolaio
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL
Presidente:
José Quadros dos Santos
UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL
Reitor:
Evaldo Antonio Kuiava
Vice-Reitor:
Odacir Deonisio Graciolli
Pró-Reitor de Pesquisa e Pós-Graduação:
Juliano Rodrigues Gimenez
Pró-Reitora Acadêmica:
Nilda Stecanela
Diretor Administrativo-Financeiro:
Candido Luis Teles da Roza
Chefe de Gabinete:
Gelson Leonardo Rech
Coordenadora da Educs:
Simone Côrte Real Barbieri
CONSELHO EDITORIAL DA EDUCS
Adir Ubaldo Rech (UCS)
Asdrubal Falavigna (UCS) – presidente
Cleide Calgaro (UCS)
Gelson Leonardo Rech (UCS)
Jayme Paviani (UCS)
Juliano Rodrigues Gimenez (UCS)
Nilda Stecanela (UCS)
Simone Côrte Real Barbieri (UCS)
Terciane Ângela Luchese (UCS)
Vania Elisabete Schneider (UCS)
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 3
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o
desenvolvimento do País?
Aziz Eduardo Calzolaio Graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (2003), mestrado em
Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2011) e doutorado em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2015). Realizou Doutorado Sanduíche na Scuola Superiore
Sant’Ana - Pisa, Itália. Professor da Universidade de Caxias do Sul. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Mudança Tecnológica. Trabalhou na Secretaria de Inovação, Ciência e Tecnologia do RS.
Realizou pesquisa de Pós-doutorado no Escritório de Desenvolvimento Tecnológico da UFRGS. trabalhei na área de transferência de tecnologia da UCS.
4 Aziz Eduardo Calzolaio
© dos organizadores Revisão: Izabete Polidoro Lima
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Universidade de Caxias do Sul
UCS – BICE – Processamento Técnico
Índice para o catálogo sistemático:
1. Política industrial 338.45
2. Indústria de transformação 338.45.01
3. Produtividade industrial 338.312
Catalogação na fonte elaborada pela bibliotecária
Ana Guimarães Pereira – CRB 10/1460
Direitos reservados à:
EDUCS – Editora da Universidade de Caxias do Sul Rua Francisco Getúlio Vargas, 1130 – Bairro Petrópolis – CEP 95070-560 – Caxias do Sul – RS – Brasil
Ou: Caixa Postal 1352 – CEP 95020-972– Caxias do Sul – RS – Brasil
Telefone/Telefax: (54) 3218 2100 – Ramais: 2197 e 2281 – DDR (54) 3218 2197 Home Page: www.ucs.br – E-mail: [email protected]
C171p Calzolaio, Aziz Eduardo, 1981- Política industrial [recurso eletrônico]: um debate ultrapassado ou uma
necessidade atual para o desenvolvimento do País? / Aziz Eduardo Calzolaio. – Caxias do Sul, RS: Educs, 2020. Dados eletrônicos (1 arquivo) ISBN 978-65-5108-004-6 Apresenta bibliografia. Modo de acesso: World Wide Web.
1. Política industrial. 2. Indústria de transformação. 3. Produtividade industrial.
I. Título. CDU 2. ed.: 338.45
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 5
A meu pai, Salvatore Calzolaio (in memoriam, e a Luana Di Martins, quem me levou a Cristo.
6 Aziz Eduardo Calzolaio
Agradecimentos
Certamente, afirmo minha fé em Jesus e nos seus ensinamentos, os quais
tenho buscado aplicá-los.
Depois, agradeço à minha mãe, que investiu em mim, acreditando sempre
no meu trabalho. Destaco um único ato dela que fala por si: depois de vários
anos que eu tinha saído de casa, ela se mudou e, na nova casa, mesmo que eu
não tivesse perspectiva de voltar, ela montou um quarto e um escritório para
mim, dos quais me beneficiei nos meses finais de elaboração deste trabalho.
Agradeço também, à minha irmã, Flávia, e ao cunhado, Edson. Eles sempre
me apoiaram de modo prático e com diversos incentivos, além de ser pai da Ana,
nossa grande alegria.
O professor Achyles Barcelos da Costa leu e debateu em diversos
momentos o conteúdo do livro, sendo diligente e perspicaz a fim de conduzir o
aperfeiçoamento deste trabalho.
Ao professor Giovanni Dosi, que me conduziu a campos do conhecimento e
pesquisa diretamente ligados ao tema da tese, agradeço-o por isso.
Agradeço ao Instituto Brasileiro de Economia (IBRE), da FGV, que
gentilmente cedeu o Índice de Preço ao Produtor Amplo (IPA-DI), sem o qual os
resultados deste livro não teriam sidos alcançados. Os dados da Pesquisa
Industrial do IBGE tiveram de igual importância. Por isso, agradeço o Sr. Jurandir
Oliveira e Flávio Magheli, funcionários do IBGE. Sou grato a toda a gentileza do
Fillipe Reis, que auxiliou a tabulação especial da Pintec; obrigado, meu caro.
Alessandro Pinheiro também contribuiu no auxílio de acesso aos dados da
Pintec; por isso, a ele sou grato.
A Capes foi a grande parceira durante todo meu percurso na pós-
graduação, sem o seu financiamento e seus programas de aperfeiçoamento,
nada disso seria possível.
Agradeço ao professor Juliano Rodrigues Gimenez, Pró-Reitor de Pesquisa e
Pós-Graduação da Universidade de Caxias do Sul, que me deu a grata
oportunidade de vivenciar a estruturação do uso prático de uma política de
inovação no âmbito acadêmico.
Agradeço o afeto e conselhos precisos dos meus amigos Mauro Clementino
e Tércio Evangelista.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 7
“[...] a operosidade privada sozinha não é suficiente para manter o comércio, a
indústria e a riqueza de Estados e nações inteiros, se não lhes forem
favoráveis as circunstâncias públicas sob as quais o comércio e a indústria
funcionam [...] a maior parte das forças produtivas dos indivíduos deriva da
constituição política do governo e da força da nação”.
Georg Friedrich List, 1855
8 Aziz Eduardo Calzolaio
Sumário
Prefácio ............................................................................................................................ 10 Apresentação ................................................................................................................... 12 1 Introdução ..................................................................................................................... 14 2 Produtividade, complexos industriais e política industrial ................................. 27 2.1 Finalidades e maneiras de calcular a produtividade ........................................... 27 2.2 O crescimento da produtividade ......................................................................... 30 2.2.1 Modelos de crescimento econômico e a produtividade ..................................... 32 2.2.2 Estruturalistas e a produtividade ........................................................................ 33 2.2.3 Abordagens evolucionárias e a produtividade .................................................... 34 2.3 Sistema setorial de inovação ............................................................................... 38 2.4 Política industrial: teorias, tipos e práticas ......................................................... 45 2.4.1 Tipos de política industrial .................................................................................. 49 2.4.2 Política industrial: experiências internacionais ................................................... 54 3 Reintrodução da política industrial no Brasil em 2003 ....................................... 60 3.1 Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e Política de
Desenvolvimento Produtivo (PDP) ...................................................................... 65 3.1.1 PDP – Ações sistêmicas ....................................................................................... 73 3.1.1.1 Lei da Inovação Tecnológica no Brasil .................................................................. 75 3.1.1.2 Incentivo fiscal à inovação ................................................................................... 77 3.1.2 PDP – Mobilização em áreas estratégicas ........................................................... 79 3.1.3 PDP – Destaques estratégicos ............................................................................. 87 3.1.4 PDP – Consolidação e expansão da liderança ..................................................... 93 3.1.5 PDP – Fortalecimento para a competitividade ................................................... 97 3.2 Avaliação qualitativa da PTCE e PDP ................................................................... 98 4 Produtividade e política industrial na década de 2000 no Brasil ...................... 103 4.1 Procedimento metodológico ............................................................................. 105 4.1.1 Técnica shift-share ............................................................................................. 108 5 Dados empíricos entre produtividade e política industrial ............................... 113 5.1 Manufatura usuária versus não usuária de política de inovação ...................... 123 5.2 Relação entre produtividade do trabalho e política industrial ......................... 130 6 Conclusões ......................................................................................................... 138 Referências ..................................................................................................................... 144
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 9
Anexos A – Classificação da indústria de transformação segundo o nível de divisão e grupo
da CNAE Versão 1.0 ................................................................................................ 153 B – Classificação da indústria de transformação segundo o nível de divisão e grupo
da CNAE Versão 2.0 ................................................................................................. 158 C – As principais características dos vários grupos setoriais na nova taxonomia .......... 162 D – Lista de siglas ........................................................................................................... 163
10 Aziz Eduardo Calzolaio
Prefácio
Este livro traz a publicação da tese do Aziz Eduardo Calzolaio, defendida no
Programa de Pós-Graduação de Economia da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Tal trabalho não só é oportuno como vem prestar grande auxílio a
todos que estudam e aos gestores públicos envolvidos com o tema da indústria
brasileira. É por demais conhecido que o setor industrial, depois de atingir um
pico de cerca de 30% do PIB brasileiro no período do final da década de 70 a
meados dos anos 80, passou a perder fôlego em escala vertiginosa, hoje
alcançando praticamente um terço daquela posição em termos percentuais. Mas
outro fator, associado a esse, que acompanhou tal processo, foi a queda de
produtividade, hoje um dos principais problemas a ser enfrentado pela indústria
de transformação. É sobre essa que Aziz se debruça e traz novos dados, numa
investigação profunda e que ajuda a elucidar um diagnóstico competente para os
problemas – fundamental para a implantação de políticas públicas e para nortear
os empresários do setor.
Para começar, o desafio enfrentado pelo autor resultou ao deparar-se com
o paradoxo de que o governo, a partir dos anos 2000, tenha percebido o
problema e tentado revertê-lo, através de planos como o Política Industrial
Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e a Política de Desenvolvimento
Produtiva (PDP). Todavia, a continuidade e até o aprofundamento da baixa
produtividade da manufatura facilmente induz a um falso-negativo: o fracasso de
tais medidas. Se houve apoio do Estado, como explicar a não reversão da queda
da produtividade? As políticas foram mal formuladas? Ou ficaram apenas no
papel e no plano das intenções? Os empresários não têm propensão a inovar? O
mercado, por si só, seria capaz de reverter o quadro?
Para responder a tais questões, o autor fez uma apropriada revisão das
várias correntes teóricas que se debruçam sobre três temas inter-relacionados:
indústria, inovação e produtividade. A opção pelas contribuições evolucionárias
não dispensou o diálogo com as demais. Além desse pertinente ponto de partida
teórico, o autor contribui na construção de dados e indicadores, indispensáveis
para a solidez empírica dos resultados. Sua conclusão mais importante desafia a
ortodoxia convencional, pois enfatiza que não se pode afirmar a ineficácia das
políticas formuladas.
A maior contribuição do trabalho é pôr em evidência que existe uma
relação “indireta” entre política industrial e dinâmica de produtividade. Essa
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 11
pode ser captada com defasagem de tempo: num primeiro momento, os
principais indicadores não captam os resultados, o que parece confirmar a
ineficácia. Após certo tempo, os resultados aparecem. O autor, entretanto, não
só faz tal constatação, como ensaia uma hipótese para lhe dar sentido. O
resultado depende de como os empresários respondem aos estímulos, o que
significa que a capacidade de inovar impactará nos investimentos e, a seguir, na
produtividade. Num primeiro momento, o custo cresce mais do que a
produtividade, mas essa tendência se reverte a seguir, com o crescimento da
produção e uma melhor utilização dos recursos produtivos.
Para chegar a tais resultados e explicação, o trabalho possui um
encadeamento que só pode ser aproveitado se lido em sua íntegra, de modo que
esta apresentação é insuficiente para abordar todas as nuances e indagações
paralelas necessariamente decorrentes de tema tão complexo e atual. É, pois,
um convite à leitura que faço aos leitores e, indo além: que estudos como este
sejam mais frequentes e contribuam para reverter os deficientes indicadores da
indústria brasileira.
Pedro Cezar Dutra Fonseca Professor Titular/UFRGS, Pesquisador do CNPq
12 Aziz Eduardo Calzolaio
Apresentação
Atualmente, o governo federal brasileiro aposta todas as suas “fichas” no
equilíbrio das contas públicas, para que o Brasil volte a crescer. Embora tal
medida seja necessária, ela é suficiente para que o País volte a ter uma indústria
pungente, moderna, dotada de alta tecnologia e com impacto positivo no
emprego? Este livro permeia tal discussão conduzindo o leitor a ampliar sua
percepção com relação àquilo que é importante para que esta nação volte a ter
desenvolvimento e emprego para todos. Mesmo que investir na criação de um
ambiente competitivo e estabelecer segurança para que os investidores
retornem a investir no país sejam medidas oportunas, é inocência acreditar que
isso basta. Veja-se o próprio EUA. Embora o presidente Trump seja incluído na
linha conservadora, ele buscou as políticas intervencionistas, limitando a
liberdade do mercado, para que sua população encontrasse emprego e a
indústria voltasse a crescer. Se isso não bastasse, o país que tem o maior
crescimento do mundo, como ele consegue esse feito? Sem sombra de dúvida,
as políticas industriais são relevantes para o alto crescimento chinês.
Infelizmente, há analistas que se limitam a explicar o desempenho da economia
de alguns países, somente depois que eles atingiram um elevado patamar de
riqueza. Ora, sem considerar a história do processo de desenvolvimento, tem-se
apenas parte do verdadeiro caminho que é necessário trilhar para que o País se
desenvolva. Veja-se o caso da Coreia do Sul, com uma política econômica liberal
desde 1997. Quem visita tal país desconhece as políticas que o governo utilizou
para que fosse obtido o atual nível de bem-estar socioeconômico. Contudo, o
trabalho de conduzir ao esclarecimento das políticas ideais para o crescimento
industrial de um país não é de um leigo, mas é para que tal pessoa entenda o
complexo caminho que conduz ao desenvolvimento. Esse percurso supera as
análises superficiais das paixões ideológicas. Por isso, essa obra vai ajudar a
compreender por que o Trump, capitalista liberal, prefere políticas de
intervenção no livre-mercado para promover o crescimento econômico do seu
país. Se este livro ajuda a compreender que o pragmatismo é mais importante
que o apego “cego” a uma ideologia econômica, quando se trata de políticas
produtivas, então, haverá mais cidadãos que querem o melhor para seu país. Por
isso, este livro apresenta tópicos relevantes para uma formação em políticas
industriais cujos temas são: produtividade e desenvolvimento econômico,
experiências de políticas industriais na década de 2000 no Brasil, descrição
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 13
dessas políticas em países capitalistas desenvolvidos e uma análise sobre a
relação entre a política industrial e a produtividade no Brasil. Tal obra foi
publicada anteriormente no formato de uma tese, fruto do meu doutoramento
em Ciências Econômicas, na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Mas o
atual momento me impõe a responsabilidade, visto a urgência da geração de
emprego e renda no Brasil, de debater como o incentivo ao setor industrial é tão
importante quanto o rigor com as contas públicas, para que a manufatura volte a
servir o País com a ampliação de riquezas. Boa leitura!
O autor
14 Aziz Eduardo Calzolaio
1 Introdução
A produtividade é uma das principais causas da dinâmica do PIB, e sua
influência pode se tornar ainda mais importante do que a de outros indicadores
no processo do crescimento econômico brasileiro. Na década de 2000, o baixo
desemprego, ou uma alta taxa de ocupação (razão da população ocupada pela
população economicamente ativa), associado a uma significativa taxa de
participação (população em idade ativa dividida pela população total), foi
responsável por um crescimento considerável da economia brasileira. “Desse
modo, foram a incorporação de um grande contingente populacional ao
mercado de trabalho e a redução dos níveis de desemprego que explicaram uma
parcela significativa do crescimento do PIB per capita, no período entre 2001 e
2009” (CAVALCANTE; DE NEGRI, 2014, p. 149).
A demografia brasileira transita para um equilíbrio entre o número da
população em idade ativa e o de idosos, crianças e adolescentes. Como
consequência, haverá uma diminuição do estoque de pessoas ocupadas. Com
isso, o bônus demográfico – alta taxa da população em idade ativa em relação às
demais – diminuirá e, por isso, as variáveis demográficas não contribuirão, na
mesma magnitude do que na década de 2000, para o crescimento econômico
nos próximos anos (BONELLI; FONTES, 2013).
O crescimento em longo prazo da economia brasileira poderia ocorrer,
caso houvesse aumento no investimento em capital. Porém, já há muito tempo,
isso não vem ocorrendo da forma requerida para gerar uma ampliação
significativa da renda nacional (DE NEGRI; CAVALCANTE, 2014). Mesmo mediante
às políticas industriais da última década, que viabilizaram um grande volume de
apoio financeiro e programas específicos, em direção ao investimento, este, de
fato, não teve um aumento considerável.
Uma vez que não se esperam contribuições significativas dos fatores
demográficos e do investimento, a produtividade é um elemento capaz de
promover aumentos sustentados na oferta agregada. Dessa forma, é conferido
“[...] à produtividade o papel central na aceleração do crescimento: entre 44% e
70% do crescimento do PIB no longo prazo, aqui considerado como o período até
2020” (BONELLI; FONTES, 2013, p. 6).
Segundo Cavalcante e De Negri (2014), os indicadores de produtividade
sinalizam uma tendência de recuperação de seus valores nos últimos anos. Ela
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 15
foi responsável por cerca de 70% da taxa de crescimento anual do PIB per capita
entre 2009 e 2011. Entretanto, há um consenso entre os economistas de que o
avanço no movimento da produtividade do trabalho (PT), desde a década de
1980, é insatisfatório para sustentar o crescimento da economia no longo prazo
(SQUEFF; DE NEGRI, 2014), uma vez que o seu aumento foi pequeno nas últimas
décadas, em torno de 1% ao ano (a.a.) para o conjunto da economia nos anos de
2000.
A produtividade é afetada principalmente pelo avanço tecnológico. Este,
nos modelos evolucionários, desenvolve-se em um ambiente incerto quanto à
apropriabilidade do retorno de um investimento, em meio às dúvidas sobre a
escolha de um projeto de P&D, e na dependência, geralmente, do conhecimento
learning by doing, o qual é de difícil apreensão e custoso, uma vez que ele é
tácito e cumulativo (NELSON, 2006). Esses três itens estão presentes em graus
diferentes entre as firmas. Isso significa que cada uma delas possui capacidades
distintas de realizar inovações; diverge-se de um produtor para outro porque o
nível de imprevisibilidade, as escolhas feitas, a segurança jurídica, e o acúmulo
de conhecimento podem ser desiguais entre as empresas.
Ao se considerar isso, a tecnologia é “[...] um conjunto de parcelas de
conhecimento [...] de know-how, métodos, procedimentos, experiências de
sucessos e insucessos e também, é claro, dispositivos físicos e equipamentos”
(DOSI, 2006, p. 40). Nessa perspectiva, a produtividade depende de elementos
que vão além de fatores físicos, como máquinas e equipamentos tangíveis,1 mas
também da P&D e até do conhecimento tácito.
Modelos econômicos de crescimento, tanto os que se inspiraram em
Solow, como os de tradição keynesiana, além do de Harrod-Domar, apresentam
a dinâmica da produtividade como se ela tivesse o mesmo valor nos diferentes
ramos econômicos ao longo do tempo. (PASINETTI, 1981). Porém, além da
variação ao longo do tempo ser uma característica da evolução da produtividade,
em uma perspectiva setorial, ela é diferente em cada indústria individual. Uma
vez que a dinâmica e o grau de inovação divergem conforme as atividades
econômicas, de acordo com a característica regular inerente a cada um delas
(PAVITT, 1984; MALERBA; ORSENIGO, 1993), a produtividade também se torna
díspar entre elas.
1 Ou outro dispositivo ou artefato físico.
16 Aziz Eduardo Calzolaio
Algumas atividades econômicas possuem conhecimento complexo e um
conjunto de capacitações e aptidões propícias à geração de inovação radical.
Além disso, disseminam para outros ramos conhecimento básico e avançado,
inputs, e insumo tecnológico intermediário (CHESNAIS, 1996). Elas ajudam a
promover o adensamento do tecido produtivo, pois são ligadas, tanto como
fornecedoras quanto como compradoras, a outros setores (PAPA
CONSTANTINOU; SAKURAI; EWYCKOFF, 1996). Por fim, elas também
incrementam a produtividade de todo o sistema econômico. Em outro extremo,
aquelas atividades econômicas que estão à margem do paradigma tecnológico
vigente, sem absorverem em seu processo produtivo alguma tecnologia para
dinamizá-las, encontram menores oportunidades para crescerem e se
desenvolverem (CASTELLACCI, 2007).
Para Kaldor (1966), a indústria de transformação agrega as principais
atividades econômicas. Segundo esse autor, o crescimento do Produto Interno
Bruto (PIB) acelera-se conforme a participação da manufatura2 no PIB cresce
mais do que a das demais atividades. Ele afirma, também, que essa participação
relativamente maior desse setor impulsiona o crescimento da produtividade de
toda a economia. A indústria de transformação seria, então, o “motor do
crescimento”, pois uma vez que ela apresenta economias de escalas estáticas e
dinâmicas (KALDOR,3 1966 apud THIRLWALL, 1983), teria um nível de
produtividade acima da média do de outros ramos.
A manufatura encadeia várias atividades econômicas porque, por um lado,
produz insumos tecnológicos, como bens de capital e produtos eletrônicos
usados em diferentes partes da matriz produtiva; por outro, ela demanda
produtos e commodities produzidos no setor agrícola e de mineração, além de
necessitar amplamente de diversos tipos de serviços, principalmente na
comercialização e distribuição de seus produtos no varejo (SQUEFF, 2012).
Assim, a indústria de transformação dinamiza e transmite externalidades
positivas para todos os demais setores da economia.
Além disso, indústrias, como a eletroeletrônica, química, de semi-
condutores e de bens de capital, criam conhecimentos complexos que
2 Ao longo de toda esta tese, indústria de transformação e manufatura serão usados como
sinônimos, compreendendo as atividades que envolvem a transformação física, química ou biológica de insumos – materiais, substâncias ou componentes – com a finalidade de se obterem produtos novos. 3 KALDOR, N. Causes of slow rate of economic growth of the United Kingdom. Cambridge:
Cambridge University Press, 1966.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 17
solucionam problemas técnicos de vários ramos do sistema econômico. Na
avaliação de Suzigan e Furtado (2006), aqueles ramos citados são transversais,
ou seja, promovem o adensamento do tecido produtivo, dinamizando tanto
aqueles que ofertam quanto os que demandam produtos deles. Além disso, eles
impactam a mudança técnica e a modernização da matriz produtiva por
ofertarem dispositivos e artefatos que incrementam a produtividade das demais
atividades econômicas. Ainda, eles são as fontes das variáveis qualitativas
fundamentais que interferem na capacidade de ampliação da inovação.
Portanto, não possuem impactos apenas sobre a quantidade das transações
econômicas, mas incorporam alto progresso técnico (SUZIGAN; FURTADO, 2006).
Szirmai e Verspagen (2010) estudam a importância da indústria de
transformação na atualidade. Esses autores examinam se ainda existem
elementos que suportam a hipótese de que a indústria de transformação é o
“motor do crescimento”. Eles constataram a presença de um impacto positivo
moderado da manufatura sobre o crescimento, usando uma amostra de 88
países, no período de 1950 a 2005. Porém, segundo esse mesmo estudo, a
indústria é importante especialmente nas fases iniciais do desenvolvimento, em
períodos nos quais o crescimento é acelerado, pois quanto maior é a
participação da manufatura sobre o PIB, mais este amplia-se. Os mesmos autores
concluem, em outro artigo, que as capacitações (conhecimento do trabalhador
inerente à capacidade de inovar) intensificam o efeito positivo da
industrialização sobre o crescimento econômico (SZIRMAI; VERSPAGEN, 2011).
No Brasil, após um longo período de crescimento por um processo que
ficou conhecido como industrialização por substituição de importação, a
indústria de transformação passou por um processo de reestruturação, assim
como toda a economia na década de 1990. Isso foi causado pelas reformas
estruturais daquele período, as quais geraram, entre outras medidas, uma
expressiva abertura do mercado nacional para a oferta de produtos importados.
Mediante o despreparo de algumas indústrias brasileiras para concorrerem com
aquelas de outros países, as nacionais diminuíram a produção; algumas quase
paralisaram totalmente. Como consequência da retração da produção
doméstica, as importações aumentaram, o que impactou negativamente o fluxo
das exportações líquidas da balança comercial brasileira, na década de 1990. Os
produtos, que mais contribuíram para o agravamento da situação do saldo das
transações de bens e serviços com o Exterior, foram os de alto valor agregado e
de conteúdo tecnológico.
18 Aziz Eduardo Calzolaio
Além da abertura comercial, o governo promoveu outras mudanças na
economia, como as privatizações e a estabilidade da inflação, que geraram
benefícios para a economia. Apesar disso, todas as demais variáveis
macroeconômicas, como a taxa de juros e a cambial, passaram a ser usadas,
prioritariamente, como instrumentos para manterem a estabilização dos preços.
Elas, antes da década de 1990, eram ajustadas para promover o
desenvolvimento econômico.
Ao mesmo tempo, o governo passou a ter um papel mais de regulador da
atividade econômica, e sua atuação desenvolvimentista, em prol da instalação de
indústrias no País, diminuiu. Uma evidência disso é que a ativa política industrial,
presente desde os anos 1930 até 1970, se tornou obsoleta na década de 1990.
Assim, o modelo da política industrial, preponderante na construção do parque
industrial nacional diversificado e na consubstanciação da substituição da
importação, até então vigente no Brasil, alterou-se. Como consequência, a
maioria das políticas verticais intervencionistas diminuiu ou foi exaurida.
Alguns autores responsabilizam, direta ou indiretamente, as reformas e
suas políticas da década 1990, pela perda da participação da indústria de
transformação no PIB (SUZIGAN; FURTADO, 2006); diminuição de segmentos do
parque industrial brasileiro (CANO; SILVA, 2010); e retração da participação do
Brasil no mercado internacional (ERBER; CASSIOLATO, 1997).
A microeletrônica é exemplo de uma atividade que foi retraída na década
de 1990. Enquanto no início dos anos 1980, operavam no Brasil 23 empresas
fabricantes de componentes eletrônicos, na década seguinte, a maioria dessas
unidades fechou, restando apenas duas no início dos anos 2000 (BRASIL.
MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA, 2002). A ampliação do déficit, de US$
700 milhões em 1996 para US$ 1,5 bilhões em 2007 (VARGAS, 2009), representa
o que ocorreu com as indústrias de alta tecnologia na década de 1990 no País.
Todo esse cenário ajudou a conduzir a participação do país no comércio
internacional total a uma queda, de 1,39% em 1984 para 0,79% em 2002.
(BRASIL. GOVERNO FEDERAL, 2003).
Além disso, o modelo de inserção do Brasil no mercado internacional, via
exportação de produtos de baixa dinâmica e conteúdo tecnológico, cujos preços
são instáveis, manteve-se nas últimas décadas no Brasil. De maneira que este
país pouco compete em âmbito mundial com bens de alto valor agregado, uma
vez que quase não participa de lançamentos de inovações inéditas nos mercados
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 19
internacionais, nos quais as indústrias de alta tecnologia competem através da
inovação.
Segundo a Pesquisa Nacional de Tecnologia (IBGE, 2008), elaborada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil tem uma baixíssima
taxa de lançamento de produtos e processos inéditos nos mercados
internacionais e até mesmo no nacional. Essa situação é fruto de deficiências no
Sistema Nacional de Inovação (SNI). Neste, praticamente, inexiste um mercado
privado de financiamento ao capital de risco, e as empresas possuem poucos
pesquisadores com pós-graduação em seu quadro de funcionários (IBGE, 2008).
Por isso, é improvável que o Brasil tenha capacidade de acompanhar os avanços
das áreas que subsidiarão o próximo paradigma tecnológico, como
nanotecnologia e biotecnologia.
Nessa situação, nos anos iniciais da década de 2000, ganharam força os
argumentos de que a superação dos referidos problemas, na indústria, requeria
a retomada de uma política industrial que promovesse e privilegiasse a produção
doméstica. Este seria o caminho para se reverter, segundo alguns intelectuais e
dirigentes públicos, a queda do valor produzido de algumas indústrias de alta
tecnologia, ou até mesmo para reestruturar ramos de atividade que foram quase
dizimados no Brasil, naquele período.
Os que advogavam4 a retomada de programas públicos de incentivo
vertical argumentavam que ela era necessária para melhorar a participação do
Brasil no mercado internacional e recuperar a perda de competitividade,
ocorrida desde a década de 1980, no comércio exterior, situação que levou as
exportações nacionais a crescerem menos que muitos países em
desenvolvimento. Os defensores da política industrial defendiam que a melhora
do fluxo líquido da balança comercial de produtos de alta tecnologia dependia da
ampliação das exportações de bens com alto valor agregado, em médio e longo
prazo. Ao mesmo tempo, isso só seria atingido se as empresas melhorassem
substancialmente sua capacidade de inovar e de realizar Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D) (BRASIL. GOVERNO FEDERAL, 2003).
4 O economista Fábio Eber foi um dos que mais atuou, tanto como intelectual quanto como
diretor do BNDES, para o resgate das políticas de desenvolvimento no Brasil, contribuindo especialmente no processo de construção da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). Para conhecer relevantes autores e dirigentes públicos favoráveis a uma política industrial forte, ver Sicsú e Reis (2010).
20 Aziz Eduardo Calzolaio
Uma parcela dos atores que desejavam a volta da política industrial,
convencidos de que esta ajudaria a contornar os obstáculos e as fragilidades
enfrentadas pela manufatura brasileira, ocupou cargos públicos no novo governo
da administração federal instalado em 2003. Foi assim que eles ganharam poder
para elaborar e implementar a Política Industrial Tecnológica e de Comércio
Exterior – PITCE (BRASIL. GOVERNO FEDERAL, 2003).
A PITCE delineou as diretrizes de uma nova fase de apoio e benefícios ao
setor industrial brasileiro. Sua ambição e, ao mesmo tempo, sua dificuldade para
reestruturar a capacidade do Estado em apoiar o setor privado eram grandes.
Uma vez que as principais instituições e programas públicos de apoio à indústria
tinham sido abolidos na década de 1980 e 1990, perderam-se, então,
competências, recursos humanos e mecanismos de intervenção governamental.
Os pilares fundamentais da PITCE eram a inovação e o desenvolvimento
tecnológico, inserção externa, modernização industrial, capacidade e escala
produtiva e opções estratégicas. Essas estratégias transformaram-se em medidas
concretas durante toda a década passada e continuaram vigentes na década
subsequente através da ação de uma rede de instituições e agentes, como os
ministérios e vários novos órgãos, a exemplo da Agência Brasileira de
Desenvolvimento Industrial (ABDI), construída para propor medidas e para
executar a política industrial.
A PITCE foi substituída pela Política de Desenvolvimento Produtiva (PDP),
lançada em 12 de maio de 2008.5 Apesar da introdução dessa nova política, ela
foi um aprimoramento daquela, mantendo os mesmos diagnósticos efetuados
por sua antecessora, e, assim, continuou tomando medidas para suplantar os
problemas da indústria brasileira detectados nos anos anteriores, os quais eram:
baixa taxa de investimento e inovação, além do desequilíbrio da balança
comercial. Suas estratégias foram estabelecidas para inserir empresas, sistemas
produtivos (local) e marcas nacionais entre os cinco maiores do mundo, além de
estimular a capacidade de competição (em mercados internacionais) das
indústrias de alta tecnologia e melhorar a qualidade de vida, mediantes o acesso
da população a bens e serviços básicos.
A maior novidade da PDP em relação às suas estratégias foi a inclusão das
micro e pequenas empresas (MPE) como mais um eixo central, além daqueles já
5 Em 2011, a PDP foi substituída pelo Plano Brasil Maior. Este não será analisado nesta tese, que
cobre o período até 2011. O foco da mesma é a comparação do desempenho da indústria manufatureira antes e depois de 2003 até o fim da PDP.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 21
estabelecidos pela PITCE. Porém, outras características evidenciam a
similaridade entre a PITCE e a PDP, como a projeção, por ambas, de medidas
para dirimir as incertezas, indecisões e inseguranças que pairam no processo de
mudança tecnológica.
Durante toda a década de 2000, vários projetos de lei aprovados
instalaram no Brasil uma miríade de instrumentos de incentivo à produção,
inovação e exportação industrial. Ressalva-se, porém, que muitos programas já
existiam, pois eram remanescentes do período em que havia fortes políticas
intervencionistas no Brasil, da década de 1930 até a de 1970. Assim, o País
restabeleceu rapidamente, nos primeiros anos do século XXI, uma plataforma
versátil de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento econômico. Ela foi
implementada por um complexo de instrumentos, dentre os quais, os mais
importantes foram: subvenção à inovação, apoio ao capital de risco,
financiamento dos bancos públicos e redução fiscal à determinadas indústrias.
A mudança institucional causada pelas políticas industriais da década de
2000, em relação aos incentivos públicos ao setor privado, foi profunda. Ela teve
como parâmetros as leis mais modernas adotadas em outras partes do mundo.
Por exemplo, os incentivos fiscais à inovação e a Lei da Inovação implementaram
políticas inéditas e que ocorriam nos países desenvolvidos. Elas permitiram a
utilização dos espaços públicos das universidades pelas empresas e a
remuneração e licença do servidor público que se dedicasse às atividades de
inovação no âmbito privado.
Em relação aos incentivos à exportação, foram criados ou fortalecidos os
seguintes apoios públicos: Programa de Financiamento à Exportação (Proex) –
administrado pelo Banco do Brasil –, BNDES Revitaliza Exportação, Fundo de
Garantia à Exportação (FGE), além de incentivos fiscais usufruídos pelos
fabricantes nacionais exportadores. Além disso, algumas empresas, consolidadas
como competitivas no mercado internacional, receberam encorajamento do
Estado brasileiro para serem uma das maiores líderes mundiais, “campeãs
nacionais”, nas suas respectivas atividades.
As políticas industriais da década de 2000 estabeleceram diversos apoios
às MPE. Um deles tornaram-nas elegíveis para solicitarem o FGE. Além disso, a
aprovação do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno
Porte ofertou um tratamento diferenciado, favorecido e simplificado para elas.
Ainda, O BNDES instituiu e/ou ampliou fundos de investimento ao capital de
22 Aziz Eduardo Calzolaio
risco destinados à criação de MPE de base tecnológica inovadora; no mesmo
molde, opera o Programa Inovar, da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
As indústrias de alta tecnologia foram as principais beneficiárias de vários
programas governamentais, a partir da década de 2000. Para a área de
telecomunicações e software, foi criado o programa Exportação de Serviços de
Tecnologia da Informação (REPES), cujo mecanismo de incentivo é a desoneração
fiscal. O ramo da microeletrônica, incluindo a atividade de semicondutores, foi
fomentado através do Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Indústria de
Semicondutores (Padis). Além disso, deu-se continuidade às reduções tributárias
previstas na Lei da Informática. Em relação ao complexo industrial da saúde, o
mesmo recebeu um canal de financiamento público, o Programa de Apoio ao
Desenvolvimento do Complexo Industrial da Saúde (BNDES Profarma). Ainda, o
programa Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras (Recap) foi
destinado a estimular a exportação da indústria brasileira de bens de capital.
As políticas industriais dos primeiros anos do século XX também utilizaram
as compras governamentais para incrementar as vendas e reservar
determinados mercados para algumas empresas. Por exemplo, foram
estabelecidas regras para que os três poderes (federal, estadual e municipal)
realizassem as compras de produto de defesa das empresas domésticas cujos
proprietários eram brasileiros, beneficiando, assim, o complexo industrial da
defesa nacional. Além disso, grandes projetos, como a construção da usina Angra
III, visavam a ampliar a oferta de insumos na economia.
A PITCE e PDP incluíram políticas voltadas às áreas promissoras, que
subsidiariam as tecnologias sob as quais estaria fundamentada a produção no
futuro. Um construto fundamental para o avanço da biotecnologia no Brasil foi a
aprovação da Lei da Biossegurança, que estabeleceu a base para o avanço
científico dessa área. Quanto à nanotecnologia, ainda que em fase bem-
elementar de uma proposta de regulamentação de suas atividades, ela foi alvo
de incentivos destinados aos laboratórios que pesquisam nesta área. Nesse
sentido, a Ação Transversal de Nanotecnologia se tornou um dos fundos setoriais
da Finep, constituídos para capitalizar projetos de desenvolvimento nessa área.
Outros temas-alvo de incentivos advindos das políticas industriais da
década de 2000 foram a integração regional e o desenvolvimento sustentável.
No espaço geográfico nacional, houve o fortalecimento das medidas de apoio às
Zonas de Processamento de Exportação (ZPE) e à Zona Franca de Manaus. Além
disso, as empresas instaladas nas regiões menos desenvolvidas do Brasil
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 23
receberam tratamento especial em relação aos benefícios contidos na Lei da
Informática. No âmbito da sustentabilidade econômica, a política industrial
instituiu mecanismos que vitalizaram o financiamento público para o setor
privado participar de projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
Isso ajudou a estabelecer, na Bovespa, um dos mercados de Reduções
Certificadas de Emissões (RCE – popularmente conhecidos como créditos de
carbono) mais desenvolvidos do mundo.
Todas essas várias medidas e programas culminaram em incentivos reais
voltados à indústria nacional. Por causa disso, esperava-se uma ampliação da
capacidade produtiva desse setor. Porém, na mesma década em que a política
industrial foi reintroduzida no país, sua PT decaiu, um grave problema na
indústria de transformação.
A PT da indústria de transformação decresceu na década de 2000, indo de
encontro à do agregado da economia. A variação negativa e abaixo da média da
manufatura ajudou a contrabalancear aquela positiva de outros setores,
diminuindo a produtividade do conjunto da economia. Segundo Squeff e De
Negri (2013), de 2000 a 2009, a taxa de crescimento médio anual da PT do setor
agropecuário e do setor e serviço foram 4,3% e 0,5%, respectivamente; porém; a
da indústria de transformação foi negativa em 0,8%. Não fosse esse
decrescimento, o resultado do conjunto do setor produtivo teria sido maior do
que o aumento de 0,8% a.a., calculado pelos autores.
No mesmo sentido, Bonelli e Fontes (2013) revelam que a contribuição da
indústria de transformação para a variação da produtividade agregada (toda a
economia), na década de 2000, foi negativa. Enquanto a agropecuária respondeu
por 12% do crescimento da produtividade de 2009, comparada com a de 2000, a
manufatura fez uma contribuição negativa de -29% no mesmo período. Se a
referência for a variação da produtividade de 2012 face à de 2000, a participação
desses ramos em tal variação é de 8% e -18%, respectivamente. Já o setor de
serviço é responsável pelo restante, que é a maioria, do crescimento da
produtividade para ambos os períodos referenciados.
Em Squeff (2012), é possível observar que a média simples do nível da PT
da indústria de transformação entre 1995 a 1999 foi maior do que aquele entre
2000 e 2009, R$ 12,62 mil e R$ 11,92 mil, respectivamente. As taxas de
variações, considerando os anos dos extremos (das pontas) de ambos os
períodos, são de 2% e -10%. Logo, não só os níveis da metade superior da década
24 Aziz Eduardo Calzolaio
1990 são maiores que o de 2000, mas houve uma queda da PT, durante esta
última década.
A questão torna-se mais intrigante porque, mesmo que a baixas taxas, a
produtividade agregada média foi melhor na década de 2000 do que na de 1990
(DE NEGRI; CAVALCANTE, 2014; CAVALCANTE; DE NEGRI, 2014), de maneira que
a PT da manufatura, que variou a taxas negativas (na década de 2000), não
acompanhou o crescimento dos demais setores da economia brasileira.
O decrescimento da PT na mesma década, em que um significativo volume
de incentivo público foi alocado na indústria de transformação, lança diversos
questionamentos e dúvidas. Nesse sentido, a política industrial pode ter sido
ineficaz, distorcendo os ajustes naturais do mercado, sem dinamizar a
manufatura. Isso leva a duvidar se o valor pecuniário despendido pelo governo,
na política industrial, resultou em algum benefício social favorável à sociedade
ou se foram apenas desperdícios de recursos públicos.
A afirmação de que a ação do governo, através da alocação de recursos
públicos, desenvolve a indústria fica ofuscada mediante à queda da PT. Estas
objetivavam promover a competitividade, ampliar a capacidade produtiva e
aumentar as exportações. Ao invés disso, o decrescimento daquele indicador
sinaliza uma ineficiência produtiva da manufatura, visto que indica que o custo
unitário de cada bem por ela produzido cresceu e, com dispêndios maiores, sua
competitividade, consequentemente, diminuiu. Além disso, significa que a
quantidade produzida pelos trabalhadores diminuiu, pois cada um deles, na
média, produziu menos em 2009 do que em 2000. Isso sinaliza uma redução da
capacidade produtiva da mão de obra, o que pode ter sido consequência de
perdas de capacidades, habilidades e conhecimento dos empregados. Esse
resultado é justamente o oposto daqueles traçados pelas políticas industriais do
início do século XXI e, assim, a taxa de variação negativa da PT da manufatura na
década de 2000 contesta as fortes medidas de apoio da política industrial
introduzida a partir de 2003, sugerindo que elas fracassaram.
Por mais que seja difícil visualizar uma relação direta entre queda da
produtividade e política industrial, é intuitivo esperar que a produtividade da
indústria aumentasse ao receber fortes apoios, incentivos e alocação de recursos
públicos. Como todos os estudos apontados revelam que ela decresceu, isso
motiva investigar se o apoio público foi o causador dessa redução. Portanto, é
preciso uma plataforma analítica capaz de estreitar de forma lógica os principais
elementos desse problema: política industrial e produtividade. Por ser a indústria
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 25
de transformação o setor dinamizador da produtividade da economia, esta foi o
objeto de pesquisa desta tese.
O Sistema Nacional de Contas6 adota a definição de indústria como sendo
“[…] a group of establishments engaged in the same, or similar, kinds of activity7
[...]” (Commission of European Communities,8 1993 apud OCDE, 2001, p. 7). As
indústrias que formam o conjunto da manufatura estão alocadas na seção (D) da
Classificação Nacional das Atividades Econômicas (CNAE) 1.0 e na (C) da CNAE
2.0 a qual é composta por 24 divisões (que inicia-se na 10ª e finaliza na 33ª),
cada uma delas correspondendo a uma indústria particular.9 Assim, por exemplo,
a divisão 10, Fabricação de Produtos Alimentícios, será denominada de indústria
de produtos de alimentos ou indústria de alimento.10
O objetivo principal desta tese é explicar o porquê de a variação da
produtividade do trabalho da indústria de transformação ter sido negativa de
2000 para 2009, precisamente na década em que a política industrial foi
reintroduzida. Busca-se entender se essa política simplesmente fracassou ou se
opera algum mecanismo econômico na relação entre a política industrial e a
produtividade, que faz com que esta decresça quando aquela surge. Tal
investigação ajudará a encontrar elementos para refutar ou corroborar o
fracasso das medidas públicas voltadas ao setor produtivo, a partir de 2003.
Para aprofundar o conhecimento dos efeitos da política industrial sobre a
economia na década de 2000, analisou-se, além da produtividade, outros
indicadores, pois, se aquela medida fosse o único fator considerado, logo
poderíamos inferir que tal política fracassou. Esse julgamento a partir de uma
6 O Sistema Nacional de Contas é um documento adotado pelo IBGE, elaborado conjuntamente
pela Organização das Nações Unidas, pelo Banco Mundial, pela Comissão das Comunidades Europeias, pelo Fundo Monetário Internacional e pela Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento. O objetivo dele é padronizar o cálculo e a apresentação das Contas Nacionais de diferentes países, as quais são apresentadas ou por setores institucionais ou por setores de atividades econômicas, daí a necessidade de haver uma definição sobre indústria. 7 “[...] um grupo de estabelecimentos envolvidos no mesmo ou similar tipo de atividades [...]”
(Commission of European Communities, 1993 apud OCDE, 2001, p. 7, tradução nossa). 8 Commission of the European Communities, OECD, IMF, United Nations, World Bank (1993),
System of National Accounts 1993, Brussels/Luxembourg, New York, Paris, Washington, DC. 9 Tanto a seção (D) da CNAE 1.0, quanto a (C) da 2.0 abrigam as atividades da indústria de
transformação. Esta substituiu aquela em 2007. Uma indústria particular corresponde a uma das 19 ou 24 divisões, respectivamente, que compõem as referidas seções. Quanto aos setores, é entendido, para fins desta tese, como o agrupamento das unidades produtivas com estruturas relativamente homogêneas de consumo e produção, da forma como é apresentado na Tabela de Usos e Recursos do Sistema de Contas Nacionais. 10
A lista de cada uma das indústrias de transformação encontra-se nos anexos I e II.
26 Aziz Eduardo Calzolaio
única variável é precipitado. Por isso, foi avaliado também se outros objetivos da
PITCE e da PDP foram atingidos, como a ampliação da capacidade de inovar e o
aumento da produção.
A análise empírica é cumprida em duas etapas. A primeira pesquisou
aspectos gerais da manufatura entre os anos de 1996 a 2012, com o intuito de
averiguar a dinâmica da manufatura antes e depois da reintrodução da política
industrial em 2003. A segunda investigou duas categorias de empresas
inovadoras manufatureiras separadas segundo o fato de terem sido beneficiadas
diretamente ou não pela política de inovação, durante o período de 2003 a 2011.
Além desta introdução, o Capítulo 2 aborda a produtividade, discorrendo
sobre seus propósitos, formas de calculá-la e variáveis que interferem no seu
crescimento. Nesse mesmo capítulo, explana-se acerca da diferenciação da
estrutura produtiva de cada complexo industrial. Por fim, também são discutidas
as visões teóricas acerca da política industrial e relatadas experiências
internacionais de tais políticas. No Capítulo 3, é feito um breve panorama da
atuação do Estado na construção da matriz industrial brasileira. Posteriormente,
apresenta-se e analisa-se qualitativamente a PITCE e a PDP, para então, verificar
o comportamento da produtividade do Brasil na década de 2000. O Capítulo 4
introduz a metodologia e transcorre; no Capítulo 5, procurou-se encontrar uma
relação, com base empírica, entre política industrial e produtividade, ao mesmo
tempo em que se avaliou essa política na década de 2000. Por fim, o Capítulo 6
apresenta as conclusões deste estudo.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 27
2 Produtividade, complexos industriais e política industrial
Nas teorias de fundamento evolucionário, a produtividade é explicada em
conjunto com os elementos que moldam a mudança tecnológica e varia
conforme as atividades econômicas. Em outras palavras, o comportamento do
avanço da tecnologia determina a dinâmica da produtividade que cresce a
diferentes taxas em cada indústria.
Enquanto algumas firmas são capazes de inovar, outras não parecem
possuir a mesma habilidade. Ao mesmo tempo, ao possuírem capacidades
distintas para promover mudanças técnicas, elas terão diferentes níveis de
produtividade. Esta será maior nas unidades produtivas que imitaram ou
inovaram mais rapidamente do que seus concorrentes. Por consequência, esse
indicador cresce a diferentes taxas e comporta-se de maneira volátil ao longo do
tempo (VERSPAGEN, 2001). Dessa forma, a mensuração da produtividade de
maneira precisa é fundamental para o estudo de seu desempenho.
2.1 Finalidades e maneiras de calcular a produtividade
Produtividade é a razão entre uma variável que mede o volume de output
pelo de input e pode indicar diversos fenômenos econômicos. Ela é utilizada
como um parâmetro que indica a competitividade ao longo do tempo, pois seu
aumento é uma maneira de reduzir custos e aumentar a competitividade, sem
que o investimento e o salário sejam diminuídos (SINGAPORE, 2011). Além disso,
também pode ser um indicador do grau de avanço tecnológico,11 visto que
quanto maior for seu nível de crescimento, mais intensa é a mudança técnica,
apesar de a ligação entre produtividade e mudança tecnológica não ocorra de
forma direta (OCDE, 2001).
Por um lado, para o mainstream, a alocação perfeita dos fatores de
produção conduz à maximização da produtividade. Isso pressupõe que a
produção seja totalmente eficiente, sem desperdício de insumo e de fatores de
produção. Nesse sentido, a produtividade também é utilizada como uma
maneira de se calcular a quantidade de produção ótima, aquela que, dados os
11
Tecnologia refere-se tanto aos inúmeros processos físicos utilizados correntemente para transformar recursos em produtos desejados por consumidores, bem como ao sistema de conhecimento e habilidade promotoras dessa transformação (DOSI, 2006). Assim, ela diz respeito à aptidão tácita, criatividade, intuições, capacitações e recursos (físicos, humano, tangíveis e intangíveis), que viabilizam a operação das ditas transformações (KIM, 2005).
28 Aziz Eduardo Calzolaio
fatores de produção e a tecnologia, maximiza o produto. Nessa perspectiva,
unidades produtivas semelhantes, cujo processo produtivo e cuja quantidade
produzida são comparados por meio de um benchmarking, teriam a mesma
produtividade ou, caso contrário, uma delas estaria operando de modo
ineficiente.
Por outro lado, a produtividade é uma ferramenta importante como
referência para se conceder aumento real dos salários, uma vez que, conforme
ela aumenta, cada trabalhador produz uma quantidade de bens maior, e isso o
habilita a reivindicar uma renda maior, melhorando, assim, seu padrão de vida.
Com isso, a PT torna-se também uma medida direta e prática do padrão de vida
e da renda per capita.
Ainda, a produtividade é útil para avaliar o produto potencial da economia
(por meio da PTF), uma vez que uma projeção do seu aumento também é uma
previsão do crescimento do PIB. Assim, ela é um medidor da possibilidade de
crescimento da economia e pode ser utilizada como ferramenta no controle da
pressão inflacionária (OCDE, 2001).
Em relação ao cálculo da produtividade, ele pode ser feito de diferentes
maneiras. A produtividade pode ser medida por algum fator individual, como o
trabalho, sendo, assim representada como PT. Quando ela é calculada através de
múltiplos fatores, denomina-se PTF. No primeiro caso, divide-se uma medida de
output por uma de input, enquanto no segundo, a mesma operação é realizada
entre uma medida de output por várias de input que é, geralmente, a
combinação de capital e trabalho ou de capital, trabalho, energia e materiais
(KLEMS).12 Também é comum medir a produtividade de uma indústria
relacionando um fator de produto bruto com outro de um ou mais inputs. Ainda,
é práxis utilizar o valor adicionado (VA) para representar o output. Por fim, a
implementação empírica do cálculo da produtividade é melhor conduzida
quando alguma teoria econômica define a finalidade de tal aferição.
O quadro a seguir apresenta as mais frequentes medidas de produtividade
utilizadas. A escolha de uma delas dependerá dos objetivos da investigação e
também da disponibilidade de dados.
12
KLEMS é a sigla em inglês para capital-labour-energy-materials.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 29
Quadro 1 – Resumo das principais medidas de produtividade
Tipos de mensurações de input
Tipos de mensurações de output
Trabalho Capital Capital e trabalho
Capital, trabalho e insumos
intermediários (energia, materiais,
serviços)
Produto bruto
Produtividade do trabalho, baseado no
produto bruto
Produtividade do capital,
baseado no produto bruto
Produtividade total dos fatores considerando o
capital e o trabalho, baseada no produto bruto
Produtividade total dos fatores,
considerando o KLEMS
Valor adiciona
do
Produtividade do trabalho, baseado no
valor adicionado
Produtividade do capital,
baseado no valor
adicionado
Produtividade total dos fatores considerando o
capital e o trabalho, baseada no valor adicionado
-
Medidas de produtividade
individuais Medidas de produtividade total dos fatores (PTF)
Fonte: OCDE (2001, p. 13).
A PT, medida pela divisão entre o VA e o número de trabalhadores, é um
parâmetro do quão eficientemente o trabalho está sendo utilizado na geração do
VA. Ela é influenciada tanto pela mudança no capital, na técnica, na organização
e na eficiência, dentro e entre as firmas, quanto pela economia de escala,
variação da utilização da capacidade produtiva e erros de mensurações (OCDE,
2001). Ainda, ela é sensível ao nível de conhecimento tácito, aptidão e rotina dos
trabalhadores. Apesar de ser uma medida baseada em um único fator de
produção, ela apresenta diversas vantagens apresentadas a seguir.
A abordagem evolucionária afirma que a produtividade aumenta sua taxa
em proporções crescentes ao longo do tempo. Autores como Dosi (2006), Winter
(1984) e Nelson (2006) afirmam que o aprimoramento do conhecimento tácito e
intangível, como o learning by doing, amplia a eficiência de cada trabalhador.
Este, por sua vez, acelera o crescimento da sua taxa de produtividade,
contribuindo em proporções cada vez maiores para o aumento do VA. Isso
significa que o trabalhador aumenta o output em escala crescente e em grau
cada vez maior à medida que uma mudança técnica é introduzida. Portanto, a PT
não é constante ao longo do tempo, mas amplia-se diretamente com o
aprimoramento tanto da técnica quanto da habilidade do trabalhador.
Outra maneira de interpretar como a produtividade cresce a taxas cada vez
maiores, seria supor que, em uma função de produção, do tipo Cobb-Douglas, a
30 Aziz Eduardo Calzolaio
complementaridade entre o capital e o trabalho somaria mais do que 1,
contrariando a afirmação comum de que tal adição é sempre igual a 1, quando
uma nova tecnologia é introduzida. Naquele caso, por consequência, a
produtividade marginal do trabalho seria maior do que a média (KOHLI, 2010),
fazendo com que a taxa de produtividade crescesse em proporções cada vez
maiores.
Contrariamente, a tradição fundamentada nos pressupostos hecksianos e
nos modelos de crescimento clássicos argumentam que, dada uma função de
produção, a PT mantém-se constante, uma vez que o retorno de escala é
constante. Para que isso se sustente, deve-se ignorar que os avanços no
conhecimento tácito e até mesmo da P&D formal conduzem ao aprimoramento
da técnica de produção e, portanto, ao aumento da produtividade a taxas
crescentes, como é o caso da PTF, que faz essa simplificação. Portanto, a PTF
desconsidera o processo de aprendizagem que faz com que os trabalhadores
aumentem, a taxas crescentes, sua capacidade produtiva (OCDE, 2001).
Indica-se realizar a mensuração da PT no nível de agregação da indústria
individual. Isso porque as atividades agregadas em cada indústria em particular
são semelhantes em relação às suas funções produtivas (insumos, tecnologia,
processos), características e finalidades de uso dos bens e serviços produzidos
nelas. Dessa forma, imagina-se que o pessoal ocupado nelas possui
especializações relativamente semelhantes e, assim, é coerente medir a
produtividade no nível da indústria. Isso é útil para decompor a participação de
cada indústria na PT do conjunto da economia e, assim, tem-se uma maneira de
realizar-se a intermediação entre o desempenho econômico micro e macro.
A mensuração da PT é que ela reflete todas as causas internas à firma e
que alteram a produtividade, tais como mudanças no(a): capital, tecnologia,
organização, eficiência, economia de escala, utilização da capacidade produtiva.
Entretanto, sua limitação não é possível observar o peso que cada um desses
fatores têm sobre a variação da produtividade. Contudo, é possível observar na
teoria econômica os aspectos mais importantes que influenciam o crescimento
da produtividade, como apresentado na próxima seção.
2.2 O crescimento da produtividade
Há duas visões que interpretam as diferenças na taxa de crescimento entre
os diversos países (NELSON, 2006). A primeira foca na distância inicial da
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 31
produtividade entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. A segunda
centra-se na taxa de crescimento dos estoques de capital físico das diferentes
nações. Cada uma dessas abordagens oferece uma interpretação, brevemente
descritas a seguir, do processo de catching up.
Para a primeira visão, a convergência (redução das diferenças na taxa de
crescimento da produtividade) seria um padrão natural em longo prazo, uma vez
que os países com um nível inicial de produtividade baixo se beneficiariam ao
receber conhecimentos tecnológicos advindos dos países desenvolvidos. Nesse
caso, a tecnologia é tratada como um bem público, não permanecendo restrita
aos países que a criaram. Isto é, parte do conhecimento utilizado no avanço
tecnológico transborda e é assimilada pelos países retardatários. Dessa maneira,
a renda per capita, ou PT, tenderia a convergir no longo prazo.
Para a segunda visão, o catching up não pode ser aferido apenas
observando a convergência da PT. Esta é uma medida parcial da convergência da
renda per capita (FARE et al., 1994), de maneira que, para esse autor, a PTF é
uma mensuração mais fidedigna para constatar se um processo de catching up
está em curso. Ela mede a influência que a incorporação de novos bens de
capital e o aprimoramento técnico dos já existentes exercem sobre o
crescimento da produtividade.
Em alguns ramos da atividade econômica, a modernização do capital é
intrínseca ao próprio funcionamento deles. Neles, assim, tem-se um avanço
tecnológico mais intenso do que em outros e, por consequência, uma taxa de
crescimento da produtividade maior do que o restante do sistema produtivo
(NELSON, 2006). Em geral, essas atividades, localizadas em países ricos, ampliam
sua diferença de produtividade em relação às que estão localizadas nas nações
em desenvolvimento; mesmo que ambos, países ricos e emergentes, estejam
diminuindo a diferença do seus PIBs per capita (ANDREW; JONES, 1996).
O PIB entre os países ricos e alguns em desenvolvimento pode estar em
processo de catching up. Porém, nestes últimos, as indústrias de ponta e alto
conteúdo tecnológico podem ficar defasadas, provavelmente não se
aproximando daquelas dos países de primeiro mundo, como as tradicionais o
fazem. Isso potencializa diversos problemas econômicos no país atrasado, como,
por exemplo, a falta de competitividade internacional em indústrias modernas e,
consequentemente, déficits na balança comercial.
A convergência da produtividade da manufatura – comparada com a do
setor de serviço e o agrícola – entre os países ricos e os em desenvolvimento é
32 Aziz Eduardo Calzolaio
mais difícil de ser atingida. Porém, isso fica imperceptível quando a taxa de
ampliação da produtividade dos ramos não industriais é maior do que o da
indústria de transformação (ANDREW, 1996).
O catching up é efetivo quando o país em desenvolvimento recruta
habilidades e aptidões que permitem, de forma autônoma, transformar o
conhecimento tecnológico oriundo da indústria de transformação. A mudança
tecnológica, nesse setor, é a força motriz do processo do aumento da
produtividade. Dado que a dinâmica do avanço técnico molda o crescimento da
produtividade, ver-se-ão, na sequência, algumas interpretações acerca do papel
da tecnologia sobre o crescimento da produtividade. 2.2.1 Modelos de crescimento econômico e a produtividade
Os modelos tradicionais de crescimento econômico13 consideram a
mudança tecnológica em termos macroeconômicos. Eles pressupõem a
existência de um único produto (ou uma composição invariável de produtos)
produzido na economia. Dessa maneira, todos os bens compõem uma “cesta”
fixa e permanente ao longo do tempo, como se não houvesse diversos ramos
diferentes, com estruturas díspares, ofertando produtos heterogêneos.
Para esses modelos, os novos avanços no progresso técnico podem fluir e
ser absorvidos, sem custo, imediatamente após surgirem, para todos os ramos
da atividade econômica. Desse modo, a tecnologia é tanto um bem público,
como simétrica em todo sistema econômico. Isso significa que qualquer produtor
possui a mesma base tecnológica acessada sem barreira alguma. Nesse caso,
pressupõe-se que o crescimento do progresso técnico é uniforme, ou seja, evolui
à mesma taxa em todas as indústrias (PASINETTI, 1981).
Como resultado dos referidos modelos, a produção física de cada bem
aumenta a uma taxa constante ao longo do tempo. Nesse caso, a relação das
quantidades produzidas, bem como o emprego, permanece constante
(PASINETTI, 1981). Com isso, a participação entre as produtividades (divisão de
uma produtividade por outra de dois produtores distintos) de diferentes ramos
produtivos também não se altera, uma vez que a cada nova tecnologia
13
Os modelos de crescimento econômico com progresso técnico têm seguido dois diferentes caminhos teóricos. Um deles direciona-se na abordagem keynesiana de Harrod-Domar. O outro, distintivamente, tenta usar as ideias de Harrod-Domar dentro da teoria marginal tradicional. Porém, ambos são fundamentados em termos macroeconômicos com, no máximo, dois setores econômicos (PASINETTI, 1981).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 33
introduzida, o produto por trabalhador aumenta sempre em proporções iguais
em todas as atividades econômicas. Assim, a produtividade de todos os setores
cresce à mesma taxa.
Nessa perspectiva, a dinâmica da economia é uniforme ao longo do tempo,
pois todas as principais variáveis econômicas crescem no mesmo volume,
independentemente da atividade produtiva. Por isso, as indústrias são analisadas
de maneira agregada, uma vez que suas particularidades, nessa abordagem, não
acrescentam informações relevantes para a compreensão do desenvolvimento
econômico e, assim, da produtividade.
Todavia, outras teorias, assim como os dados empíricos, apontam que a
produtividade cresce em taxa diferente, conforme a atividade produtiva. Dessa
forma, agregar todas as indústrias, pressupondo que suas produtividades são
homogêneas, distorce a realidade. Por isso, os referidos modelos são impróprios
para avaliar a produtividade. Uma abordagem alternativa é a estruturalista14
apresentada a seguir. 2.2.2 Estruturalistas e a produtividade
Para os estruturalistas, o desenvolvimento econômico ocorre através da
alocação de recursos dos setores antigos para os mais modernos. Ainda, como a
produtividade move-se a diferentes taxas em cada setor, o crescimento
econômico acontece quando os recursos da economia estão em transição para
os setores com mais produtividade, ou seja, do agrário para a indústria, e desta
para o de serviço.
Enquanto os mais recentes setores desenvolvem-se, a diferença na
produtividade entre eles e os anteriores amplia-se. Ao mesmo tempo, os
trabalhadores intensificam seus deslocamentos para esses novos ramos. Nestes,
então, o fator trabalho amplia-se proporcionalmente mais do que o do capital e,
consequentemente, suas produtividades começam a diminuir até o ponto em
que elas convergem com as das atividades econômicas mais antigas. O mesmo
ciclo se repete com os sucessivos setores, cada vez mais intensos em tecnologia,
portanto, com produtividades maiores. Assim, a economia torna-se diversificada
(McMILLAN; RODRIK, 2012).
14
A ideia estruturalista, iniciada com Kuzents, é desenvolvida atualmente por Fagerberg (2000), McMillan e Rodrik (2012), Timmer e Vries (2008) e Vries et al. (2012), entre outros.
34 Aziz Eduardo Calzolaio
Kuznets (1973) destaca que enquanto um país se desenvolve, o peso
relativo da força de trabalho e do capital, em relação ao produto nacional, se
redistribui de maneira dinâmica entre os diferentes setores. Ao longo do tempo,
a participação relativa desses fatores de produção, nos diversos ramos
produtivos, altera-se, primeiro crescendo e depois declinando. Esse movimento é
explicado pela necessidade de inovação tecnológica que ocorre na produção,
distribuição e no consumo dos produtos.
Nos estruturalistas, a tecnologia é o principal fator que influencia o
surgimento de novos setores, apesar de não investigarem como a mudança
técnica ocorre, como fazem os teóricos evolucionários. Estes estudam as
diferenças da mudança tecnológica entre os diversos complexos industriais, bem
como o reflexo que isso possui sobre o desenho de política industrial. Dessa
forma, é possível encontrar em tal abordagem explanações aprofundadas acerca
de três eixos importantes para esta tese: diferenciação industrial, produtividade
e política industrial. 2.2.3 Abordagens evolucionárias e a produtividade
Nelson (2006) aponta quatro fatores que influenciam a mudança técnica.
Primeiro, o considerável grau de incerteza sobre o retorno de um investimento
em tecnologia. Segundo, há no porta-fólio da firma múltiplos projetos de P&D
que podem ser desenvolvidos, a escolha de um deles é um processo decisório
que envolve muitas dúvidas. Terceiro, existe uma insegurança em relação à
apropriabilidade dos benefícios resultantes de uma inovação, devido às brechas
do regime de direito de propriedade. Quarto, o conhecimento learning by doing,
necessário em muitos casos, no processo de inovação tecnológica é de difícil
apreensão e custoso, uma vez que ele é tácito e cumulativo.
O conceito de regime tecnológico faz a distinção da mudança tecnológica e
da produtividade entre as diversas indústrias. Ele descreve as propriedades
fundamentais da mudança tecnológica de cada complexo industrial, quais sejam:
condições de oportunidade, apropriabilidade, cumulatividade e complexidade do
conhecimento. Esses elementos desenvolvem-se em diferentes graus em cada
ramo produtivo, de maneira que cada um deles possui um padrão particular de
avanço técnico (MALERBA; ORSENIGO, 1993).
As condições de oportunidades refletem o quão possível é efetivar uma
inovação ao investir-se inicialmente uma dada quantidade de recursos em
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 35
pesquisa. Dado que a P&D pode conduzir a um resultado com certo grau de
incerteza e imprevisibilidade, cada firma encontra uma probabilidade de não
concretizar sua inovação inicialmente desejada e perseguida. Além disso, após
um investimento em P&D não é possível programar o tempo necessário para se
obter algum produto esperado. Ainda, os dispêndios financeiros exigidos em um
projeto de desenvolvimento tecnológico são altamente voláteis, de maneira que
programá-los é um processo dificultoso.
A escolha entre vários projetos existentes gera incerteza aos gestores de
tecnologia, pois os pesquisadores não sabem qual desses projetos possui o maior
potencial para gerar mais retorno. Além desse impasse, após escolhido um deles,
é preciso decidir qual dos diferentes caminhos possíveis o projeto percorrerá,
visto que a pesquisa permite desenvolver várias possibilidades, e elegê-las é, às
vezes, um processo aleatório e até baseado em tentativas e erros, além de ser
um processo negociado entre diversos pesquisadores.
Unidades independentes de P&D,15 concorrentes entre si, exploram
oportunidades que possam resultar em avanços tecnológicos dentro de uma
indústria. Isso faz com que diferentes projetos busquem gerar uma inovação com
vistas a obter lucros extraordinários. Dentre eles, aquele que se destacar,
lançando um bem ou serviço selecionado no mercado, torna-se rentável, ao
passo que outros projetos podem não obter retorno dos investimentos feitos
neles. Portanto, haverá ganhadores e perdedores no processo de mudança
técnica.
As empresas que conseguirem, de forma mais rápida, aplicar a P&D em
uma inovação efetiva terão a oportunidade de extrair de seus novos produtos
lucros extraordinários. Para isso, é preciso que o regime de direito de
propriedade conceda à firma inovadora a exploração exclusiva do seu novo bem
ou serviço lançado no mercado, evitando cópias e imitações. Nesse sentido, as
condições de apropriabilidade refletem a possibilidade de proteger a inovação
contra o plágio dos concorrentes e, assim, resguardar o lucro extraordinário
advindo do resultado da atividade de desenvolvimento tecnológico.
Os regimes de propriedade intelectual cumprem um papel fundamental na
mudança técnica. Eles podem ter diferentes graus de proibições contra a
15
Essas unidades de P&D podem estar em uma empresa privada de determinada indústria, em outra empresa que lhe forneça materiais ou bens de equipamento ou que seja usuário de seus produtos, inventores independentes, potenciais entrantes no ramo ou até mesmo laboratórios do governo ou universidades.
36 Aziz Eduardo Calzolaio
imitação. Por um lado, os mais austeros proíbem até mesmo imitações ou
substitutos da invenção original. Nesse caso, eles impedem que as
externalidades positivas do conhecimento fluam de tal inovação para outras
partes do sistema econômico, de maneira que o incentivo para inovações
marginais diminuem. Por outro lado, se eles forem mais brandos, então, as
imitações ou substitutos serão incentivados e isso diminuirá os benefícios das
recompensas da firma que foi a primeira a correr o risco de inovar, esfriando o
potencial para a criação de tecnologias inéditas.
O learning by doing ou learning by use, mais presente em determinados
ramos do que em outros, constituem-se importantes origens de conhecimento.
Eles são desenvolvidos especialmente em unidades locais de produção –
geralmente por trabalhadores – para serem aplicados automaticamente por
funcionários, de maneira intuitiva, em operações específicas, auxiliando a moldar
rotinas, aptidões e habilidades16 da firma (WINTER, 1984). Ainda, os referidos
aprendizados não são codificados, mas tácitos, por isso, normalmente, eles são
transmitidos através de contatos pessoais para troca de experiência.
O conhecimento pode ser adquirido pelos meios formais regularmente
disponíveis pelas instituições de ensino, ou mesmo dentro do próprio
departamento de P&D. Porém, por vezes, ele permanece tácito, porque é
impossível realizar um relatório escrito detalhado das articulações necessárias
para um desempenho operacional bem-sucedido, dentro da firma (NELSON;
WINTER, 1982). Dessa forma, em certos momentos, apenas a experiência prática
e processos de tentativas e erros são capazes de constituir certa habilidade em
um trabalhador.
A transmissão do conhecimento tácito é realizada de maneira informal,
através de conversas pessoais e de forma espontânea entre os funcionários.
Nesse sentido, ela pode ocorrer quando os trabalhadores trocam de empresa e
carregam consigo determinados conhecimentos. Nesse caso, as experiências
acumuladas na prática operacional movem-se também entre as unidades
produtivas.
Independentemente de qual seja a fonte do conhecimento da firma, esta
precisa despender esforços para obtê-lo, sem garantias de que as soluções, para
16
Rotinas são os padrões comportamentais regulares e previsíveis das firmas. Determina uma lista de funções que a firma segue. Já habilidade é a capacidade de coordenar uma sequência de comportamento de forma suficiente para atingir objetivos desejados em circunstâncias normais (NELSON; WINTER, 2005).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 37
determinado problema, sejam atingidas. Mesmo que o conhecimento necessário
tenha sido adquirido, o que pode ocorrer, através de fontes alternativas e
inesperadas, pode ser indevidamente utilizado, uma vez que um funcionário
pode falhar ao processá-lo, relatá-lo ou interpretá-lo (NELSON; WINTER, 1982).
Dessa forma, o processo de mudança técnica é caracterizado por
cumulatividade e variabilidade (PAVITT, 1984). A primeira, é relacionada à
acumulação de aprendizados ao longo do tempo por parte da firma. Quanto mais
habilidade e menos custo moldarem o processo de aplicação de algum
conhecimento na produção presente, maior é a acumulação de conhecimento e
aprendizado futuro. A segunda refere-se à gama de diferentes produtos e
processos que são criados através de uma base tecnológica comum.
Nos modelos evolucionários cada indústria adquire seu conhecimento de
modo diverso, que pode ser de uma maneira formal ou através do learning by
doing. Para algumas indústrias, a P&D deliberada é muito importante nos seus
propósitos produtivos, como por exemplo, na farmacêutica, aeronáutica e
eletrônica. No extremo oposto, a fabricação de violinos, por exemplo, se
beneficia do processo de learning by doing.17 Dessa maneira, as fontes de
conhecimento que contribuem para o avanço técnico e, consequentemente,
para o aumento da produtividade diferenciam-se dependendo dos ramos de
atividade econômica.
Tanto para os estruturalistas quanto para os evolucionários, a mudança
tecnológica gera um crescimento da produtividade cuja taxa é diferente em cada
indústria. Esta, ao introduzir uma tecnologia exclusiva, amplia sua capacidade
produtiva e torna a dinâmica de sua produtividade divergente daquela de outros
ramos de atividade. Por isso, as variáveis que regem o sistema econômico não
crescem de maneira proporcional ao longo do tempo. Ao contrário, mudanças
estruturais alteram o peso relativo que cada indústria possui no percurso do
desenvolvimento (PASINETTI, 1981).
O agente público que visa a ampliar a produtividade da economia precisa
identificar as indústrias cujo crescimento da produtividade está acima da média
e, após isso, aplicar programas que tanto incentivem a conduzir trabalhadores
para elas, como auxiliem o aprimoramento da mudança tecnológica nelas. O
17
Todavia, essas duas formas de geração de conhecimento são muito mais complementares do que concorrentes, uma vez que a P&D é um processo que também se aprimora através da prática learning by doing. Assim, muitas tecnologias foram implementadas ocasionalmente, fruto de processos aleatórios de aperfeiçoamento da pesquisa.
38 Aziz Eduardo Calzolaio
risco dessa atuação do Estado é apoiar um ramo de produção que ex ante
sinalizava um alto crescimento, porém, ex post apresentou um desempenho de
produtividade, competitividade e geração de emprego relativamente menor que
outros.
O papel da política seria potencializar o crescimento da produtividade em
determinadas indústrias promissoras, que projetassem um crescimento
relativamente superior. Isso só é possível, caso o governo conheça o padrão de
mudança técnica de cada indústria. Nessa tarefa de identificar o comportamento
técnico setorial, pode-se utilizar a abordagem do Sistema Setorial de Inovação
(SSI), uma ferramenta para analisar a produção dos diversos complexos
industriais. 2.3 Sistema setorial de inovação
A organização industrial e a dinâmica da inovação e difusão de tecnologias determinam comportamentos empresariais diferenciados. Dessa forma, a política para um setor intensivo em capital, estruturado por grandes empresas, não pode ser a mesma que para outro setor, intensivo em trabalho e caracterizado por pequenas empresas. De forma análoga, setores industriais que geram inovação não podem ser tratados da mesma forma que setores que são mais receptores de inovações geradas em outros segmentos produtivos. A dinâmica de cada processo é diferente, o que exige tratamento diferenciado (BRASIL. GOVERNO FEDERAL, 2003, p. 7).
A epígrafe acima retrata que a política industrial reintroduzida em 2003
buscou considerar os padrões estruturais diferenciados de cada complexo
industrial. Além disso, as políticas industriais da década de 2000 incluíram, como
um de seus eixos fundamentais, a inovação. Assim, o conhecimento acerca do
regime tecnológico das atividades econômicas serve de base para a elaboração
de programas específicos que atendam às necessidades de cada complexo
industrial.
As diversas indústrias podem ser agrupadas em complexos, de modo que
cada um deles apresenta características invariantes (padrões), em relação ao
processo de acumulação de aprendizado e conhecimento, e que moldam a taxa e
a estrutura das atividades de inovação (MALERBA; ORSEGINO, 1997). Tais
características apresentam regularidades sistemáticas que influenciam o
processo de inovação (PAVITT, 1984), sendo semelhantes dentro de um
complexo industrial, mas diferentes dos demais.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 39
O padrão de inovação na área química, eletrônica e elétrica, por exemplo,
é estruturado para gerar constante inovação de produto em firmas
relativamente grandes. Já nas indústrias de engenharia mecânica e de
instrumentos, ele alicerça uma estrutura com pouca diversidade tecnológica,
onde firmas pequenas produzem inovações utilizadas, geralmente, por outras
indústrias.
Em algumas indústrias, a tecnologia origina-se dentro da firma, através dos
laboratórios de P&D e dos departamentos de engenharia de produção, enquanto
que, em outras, ela advém de fornecedor, usuário ou institutos públicos de
pesquisa, ou seja, de fontes externas. Além disso, alguns ramos fundamentam
sua competição em preços (como por exemplo, os de produtos padronizados ou
de materiais mecânicos), ao passo que outros investem em reputação,
cumprindo prazos e ofertando assistência (como fornecedores de peças de
automóveis).
Marsili (1999) destaca que o padrão setorial de inovação não somente
define as estruturas gerais pelas quais a mudança técnica ocorre, mas também
interfere na direção e na dinâmica industrial ao influenciar a geração de
turbulência, a concentração de mercado e a capacidade de diversificação e
competição. Esse padrão influencia a taxa de entrada e saída de firmas de um
mercado, uma vez que as barreiras tecnológicas à entrada são elementos
altamente custosos que inibem a possibilidade de competição por parte de
algumas empresas.
Pavitt (1984) apresenta três sistemas setoriais de inovação. O primeiro, a
categoria dos setores dominados por fornecedores, congrega a maior parte das
atividades tradicionais: agricultura, construção civil, produção doméstica
informal, serviços, têxteis, vestuário, papel e celulose, móveis, edição e
impressão, confecções e calçados, por exemplo. As firmas enquadradas nessa
categoria são predominantemente pequenas, com pouca atividade de P&D e
engenharia. A mudança tecnológica ocorre verticalmente, através da aquisição
de máquina e equipamentos, basicamente com o objetivo de reduzir custos de
produção. O aprendizado ocorre por meios informais, voltados, sobretudo, para
aprender a operar as tecnologias desenvolvidas externamente pelos
fornecedores de equipamentos e máquinas. Por último, as condições de
apropriabilidade são pequenas, compensadas pela criação de marcas registradas,
diferenciação no desenho, nas estratégias de publicidade e na formação de
know-how.
40 Aziz Eduardo Calzolaio
O segundo sistema é formado pelas indústrias de produção intensiva. Ele é
fundamentado na produção em massa através de linha de montagem. Por isso,
comumente, congrega empresas maiores (em comparação com as demais), que
produzem através da divisão de trabalho. Ao mesmo tempo, a tendência à
automação leva à substituição de trabalho por capital. Esse sistema subdivide-se
em dois: o intensivo em escala e o fornecedor especializado.
Nos setores intensivos em economia de escala, destacam indústrias de
bens de consumo duráveis (como, por exemplo, a automotiva), de produtos de
metal e minerais não metálicos; nelas, a intensidade dos esforços inovadores é
considerável, uma vez que grande parte dos insumos tecnológicos é gerada
internamente na própria firma. Nesse subsistema, o processo de produção é
contínuo e conduzido ao departamento de engenharia de produção –
responsável pelos ganhos de produtividade – cujos técnicos, engenheiros e
especialistas conhecem todas as etapas do processo produtivo. Assim, tanto as
soluções para problemas nos equipamentos, quanto a maior parte do
aprendizado tecnológico são efetuados internamente. No entanto, não se exclui
a possibilidade de integrações verticais ou horizontais que sejam convenientes.
As inovações despontam tanto em processos como em produtos, sendo aqueles
protegidos, majoritariamente, pelo segredo industrial ou know-how, e estes,
eventualmente, por patentes.
O subsistema fornecedor especializado destaca-se pelas interações
usuário-produtor. Essa cooperação culmina em complementaridade tecnológica
que beneficia a ambos. Tal categoria agrupa indústrias mecânicas, de
maquinário, de instrumento, e de peças, componentes e acessórios. Em geral,
são firmas pequenas e de médio porte, especializadas no fornecimento de
insumos para grandes empresas. A maioria da inovação desse subsistema é de
produto e nele há poucos departamentos de P&D. A principal forma de
aprendizado ocorre através das interações e aprendizados contínuos entre
usuário-produtor, nas quais o conhecimento tácito é importante. A precisa
reação às demandas de usuários é um diferencial competitivo das empresas,
formando integrações concêntricas, ainda que em baixo nível.
Por fim, o terceiro sistema, baseado em ciência, tem suas inovações
dirigidas pela pesquisa científica. Ele é detentor das maiores oportunidades
tecnológicas do sistema econômico. Nessa categoria, está a indústria química, a
farmacêutica e a de microeletrônica. A principal fonte de aprendizado é o
departamento de P&D, porém, a interação com instituições de pesquisa em
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 41
ciência básica (universidades) também é representativa. O tamanho médio das
firmas integrantes desse padrão é elevado, sobretudo, nas empresas do ramo de
eletroeletrônica. Nesse sistema, o sucesso de suas inovações leva a um
crescimento acelerado das firmas. Nota-se que a diversificação tecnológica é
concêntrica e não vertical, resultando em inovações tanto de produto como de
processo, as quais são apropriadas de formas variadas, incluindo patentes,
sigilos, lags técnicos naturais ou know-how.
Castellacci (2007) criou um modelo, apresentado abaixo, capaz de
permanecer as interações verticais e a troca de conhecimento entre diversos
sistemas setoriais de inovação.
Figura 1 – Taxonomia do Padrão Setorial de Inovação no setor manufatureiro e de serviços
Fonte: Castellacci (2007, p. 33).
Na Figura 1, cada eixo representa uma dimensão da organização industrial.
O eixo Y dispõe os encadeamentos, ou as interações, entre as diversas indústrias;
estas podem ser fornecedoras e/ou usuárias de bens e serviços. Quanto mais o
papel principal de uma indústria é relacionado ao fornecimento de bens (finais
ou intermediários) para as demais, ela aproxima-se da origem. Caso ela venda
mais seus bens e serviços para o consumidor final, então, sua distância ficará
maior em relação à origem, ao longo do eixo Y.
42 Aziz Eduardo Calzolaio
O eixo X representa o conteúdo tecnológico, auferindo o grau de
autonomia interna na criação de novos conhecimentos. Indústrias que são hábeis
para desenvolver nova tecnologia complexa e fornecê-la para o restante da
economia estão posicionadas à direita no eixo X; caso contrário, ficam mais à
esquerda, de acordo com o grau em que adquirem conhecimento e tecnologia
advindos de outros setores e, assim, são dependentes da compra de máquinas,
equipamentos e conhecimentos advindos de seus fornecedores.
A taxonomia foi construída através do uso dessas duas dimensões em dois
passos. Primeiro, dividiu-se o setor de acordo com sua função principal que
realiza no sistema econômico (eixo Y – fornecedor ou receptor de bens e
insumos). Isso permitiu identificar quatro grandes grupos setoriais. No segundo
passo, dividiu-se cada um desses quatro blocos em dois subgrupos distintos,
tendo como critério o conteúdo tecnológico que os caracterizam (eixo X). O
anexo III apresenta um sumário das principais características dos grupos
industriais que compõem a taxonomia desse autor.
A categoria advanced knowledge providers (AKP) localiza-se perto da
origem do eixo Y e distante daquela do X. Portanto, suas indústrias são as com
alta tecnologia e proveem conhecimento e bens para o resto do sistema
econômico. É caracterizada por uma grande capacitação tecnológica e uma
habilidade significativa para gerenciar e criar conhecimento tecnológico
complexo. As indústrias da manufatura e as de serviço que compõem essa
categoria são: fornecedores especializados de máquinas, equipamentos e
instrumentos de precisão (manufatura); provedores de soluções técnicas e de
conhecimentos especializados, tais como, software, P&D, engenharia e
consultoria, as chamadas empresas de serviços intensivos em conhecimentos
(serviço).
Tais indústrias, além de serem caracterizadas por um alto nível de
capacitação tecnológica, realizam também a mesma função no sistema de
inovação, qual seja, prover conhecimento tecnológico avançado para outros
setores industriais. Ainda, oferecem suporte de conhecimento básico sobre o
qual as atividades de inovação de todos os outros setores são desenvolvidas.
Os segmentos AKP são compostos por firmas tipicamente pequenas e que
estão sempre se aperfeiçoando e renovando. Tendem a desenvolver suas
atividades tecnológicas em cooperação com clientes e usuários de seus novos
produtos e serviços. No passado, o modelo fordista foi o exemplo típico do tipo
de interação entre usuário-produtor, no qual o fornecedor especializado
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 43
guardava estreito laço com os produtores de carros. Atualmente, a maior
especialização tecnológica e a extensa divisão do trabalho exigem maiores
capacitações para se realizar inovações complexas, o que aumenta o mercado
das empresas de serviços intensos em conhecimento. Elas possuem, atualmente,
um papel importante na provisão de soluções técnicas e de conhecimento
especializado para as demais indústrias do sistema econômico.
A categoria supporting infrastructural services (SIS) localiza-se na parte
baixa do eixo Y e mais longe da origem em relação ao eixo X. Assim, as indústrias
nela localizadas ofertam serviços intermediários usados por outros setores, além
de possuírem pouca capacitação tecnológica e habilidade para desenvolver
internamente novos conhecimentos. Sua trajetória de inovação é, de fato,
baseada na aquisição de máquinas, equipamentos e outros tipos de
conhecimento tecnológico-avançado, criados em outro lugar do sistema
econômico. Os dois subgrupos de setores que compõem os SIS possuem
diferenças no nível de sofisticação tecnológica; são eles: provedores de serviços
de distribuição e de infraestrutura física (por exemplo, transporte, energia e
comércio atacadista) e provedores de serviços de infraestrutura de rede (tal
como finanças e telecomunicações).
Os provedores de serviços de infraestrutura de rede fazem, tipicamente,
grande uso das tecnologias de informação e comunicação, as quais aumentam a
eficiência dos processos produtivos e a qualidade dos serviços prestados,
desenvolvidas por outros setores mais avançados em conhecimento. Apesar das
diferenças das firmas do SIS, seu traço comum é que todas ofertam uma
importante infraestrutura de conhecimento útil que auxilia o sistema econômico
e, assim, facilitam o processo de difusão de conhecimento entre os ramos
domésticos. Isso auxilia na ampliação da eficiência e da produtividade da matriz
produtiva.
A categoria mass production goods (MPG) constitui um elemento-chave do
ramo da manufatura. Ela localiza-se no estágio intermediário do eixo vertical da
Figura (1), dado que produz tanto bens finais quanto produtos intermediários
usados em outros estágios do processo de produção. Sua posição relativamente
distante da origem do eixo X capta seu alto conteúdo tecnológico, caracterizado
por grandes capacitações para desenvolver internamente novos produtos e
processos.
Dois subgrupos distintos podem ser apontados na categoria MPG. O
primeiro contém indústrias de escala intensiva (como fabricação de veículos
44 Aziz Eduardo Calzolaio
automotivos e outros equipamentos de transporte), as quais frequentemente
possuem P&D interno e atividades de inovação desenvolvidas em cooperação
com fornecedores especializados de instrumentos e máquinas de precisão. O
segundo é formado por atividades baseadas em ciências (tal como a da
eletrônica), por isso sua inovação é ligada ao avanço científico. Eles possuem
uma grande habilidade para criar internamente novos conhecimentos
tecnológicos.
Apesar das diferenças dos grupos de indústrias na categoria MPG, alguns
traços comuns permitem colocá-los no mesmo bloco. As suas firmas são
normalmente de grande porte, sendo que sua rentabilidade depende, em grande
extensão, da exploração de economias de escala, obtidas na produção em massa
de bens padronizados. Ainda, essa categoria assume uma posição no centro do
eixo X da Figura 1. Ela recebe inputs tecnológicos dos provedores de
conhecimentos avançados e, por sua vez, proveem outputs tecnológicos (novos
produtos) utilizados por outros sistemas, principalmente pelo de serviço de
infraestrutura e de produtores de bens finais.
A categoria MPG transmite conhecimento do atual paradigma tecnológico,
possuindo um papel central no sistema econômico por: produzir em larga escala
produtos tecnologicamente avançados; promover a eficiência e qualidade do
processo de produção de bens e serviços finais; e demandar os bens fabricados
pelos provedores de conhecimento avançados.
A quarta categoria é representada pelos produtores de personal goods and
services (PGS). Localizada no estágio mais alto do eixo vertical e mais próxima da
origem do eixo X, as indústrias de manufatura e de serviços que a compõem são
caracterizadas por um baixo conteúdo tecnológico e maior habilidade para
diferenciar produtos e processos internamente. Além disso, essas indústrias não
fornecem bens e tecnologia para o tecido econômico. De fato, elas possuem
como estratégia de inovação dominante a aquisição de máquinas, equipamentos
e outros tipos de conhecimentos externos produzidos por seus fornecedores,
enquanto frequentemente lhes faltam capacitações e recursos para organizar e
manter seu próprio laboratório de P&D. Isso explica a expressão indústria
supplier-dominated (dominada pelo fornecedor), o qual descreve ambos os
subgrupos de indústrias dessa categoria: os produtores de bens pessoais e os
provedores de serviços pessoais.
As firmas da categoria PGS são, de modo geral, de pequeno porte e
grandes receptoras de conhecimentos avançados. Possuem habilidade para
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 45
implementar novas tecnologias criadas em outros sistemas da economia. Isso
aumenta a eficiência do seu processo de produção, aperfeiçoando a qualidade
dos bens e serviços comercializados por elas, além de prolongar o ciclo de vida
do produto e recriar novas oportunidades tecnológicas.
A tecnologia é a principal mola propulsora do crescimento da
produtividade (segundo estruturalistas e evolucionários). Ao mesmo tempo, cada
indústria possui um sistema de inovação que estrutura padrões regulares
específicos de mudança tecnológica nos complexos industriais individuais (de
acordo com a abordagem do Sistema Setorial de Inovação). Isso faz com que as
indústrias apresentem diferentes taxas de crescimento e de produtividade.
Dessa maneira, a política do governo deve aperfeiçoar os mecanismos
particulares que promovem mudança tecnológica de cada indústria e,
preferencialmente, daquela cuja produtividade é mais promissora do que as
demais.
A política formulada para áreas específicas, para ser eficaz, deve analisar
cada ramo particular para entendê-lo e propor medidas que aprofundem sua
mudança tecnológica. Porém, nem todas as abordagens econômicas concordam
com essa prescrição acerca da política; algumas são contrárias ao apoio
concedido às indústrias específicas, visto que isso distorce a livre alocação dos
recursos realizada através do mecanismo de preços no mercado. Assim, a seguir
discutem-se as diferentes visões acerca da política industrial. 2.4 Política industrial: teorias, tipos e práticas
Política industrial é a intervenção pública que, em detrimento de outros
setores, privilegia a condução de recursos para a indústria, em especial para a
manufatura (WEISS, 2011), com vistas a fortalecer a eficiência, escala e
competitividade internacional das indústrias domésticas (SOETE, 2007). A seguir,
apresentam-se três visões diferentes sobre a finalidade e o propósito de tal
política. Na primeira, ela atua para auxiliar o funcionamento do mecanismo de
preço, corrigindo as falhas de mercado. Na segunda, ela distorce a alocação de
recursos privados através de dispêndios públicos voltados a instalar indústrias
inexistentes no País. Em relação à terceira, esta restringe a análise da política
industrial no que se refere à mudança técnica em uma perspectiva evolucionária.
A abordagem baseada no mercado foca nas falhas de mercado – quais
sejam externalidades positivas, informações imperfeitas e monopólios –, que
46 Aziz Eduardo Calzolaio
impedem a produção da quantidade ótima, uma vez que, na presença delas, os
preços não regulam a oferta e a demanda de maneira eficaz. Dessa forma, uma
política ótima pode removê-las, reduzindo custos unitários e respeitando os
mecanismos de preços, através de medidas implementadas via mecanismos
horizontais fiscais (WEISS, 2011).
Na abordagem descrita acima, o governo é um facilitador capacitado para
remover os obstáculos ao livre funcionamento do mercado. O policy maker
possui uma inquestionável superioridade para revertê-los, pois ele é um
planejador social perfeitamente informado para essa tarefa e aplica as políticas
ótimas necessárias para superar as falhas de mercado. Nesse caso, as decisões
do governo afetam igualmente todos os participantes de um mercado, não
havendo seletividade de beneficiados, e as decisões privadas são as principais
condutoras dos investimentos da economia. (METCALFE; GORGHIOU, 1997).
O papel do governo nessa visão pode ser compreendido através de um
exemplo sobre o mercado da tecnologia. Esta é considerada um bem público,
adquirida livremente no mercado, de maneira que qualquer firma pode ter
acesso imediato a uma nova técnica assim que ela é descoberta. Nesse sentido, o
retorno do investimento de um empresário em pesquisa tecnológica, que
envolveu um custo, será apropriado por todos os empresários livremente, ou
seja, o retorno marginal social é maior que o retorno marginal privado. Com isso,
o investidor apropria-se de uma parte, economicamente insuficiente, dos
resultados de sua P&D. Por fim, isso culmina em uma quantidade de
investimentos privados abaixo do necessário para equilibrar o mercado de P&D
(HALL, 1995; LHUILLERY, 1996). Portanto, a atividade de P&D gera uma
externalidade positiva, caracterizada como uma falha de mercado. Nesse caso, a
função da política é incentivar os investimentos privados em atividade de
inovação, visando a encontrar o ponto de equilíbrio entre a oferta e a demanda
de P&D.
Outra perspectiva sobre a finalidade da política industrial argumenta que a
produtividade da manufatura cresce relativamente mais do que a de outros
setores e, assim, contribui mais do que eles para o aumento do PIB. Nessa
abordagem, o papel do Estado é promover indústrias específicas para que se
instalem atividades modernas e tecnologicamente sofisticadas, diversificando a
matriz produtiva no país.
Em geral, a produção de produtos de tecnologias de ponta exige que seus
produtores tenham vantagens comparativas adquiridas, por exemplo, através do
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 47
conhecimento e da escala; caso contrário, não há condições de se competir com
aquelas multinacionais já instaladas. Portanto, caso o país ainda não participe do
mercado internacional de indústrias modernas, possivelmente o empresariado
local não conseguirá entrar nesse mercado, dado o alto valor do investimento
inicial necessário. Isso faz com que o governo tenha que ofertar suporte à
instalação de indústrias específicas (WEISS, 2011).
A função do governo, nessa abordagem, é promover condições financeiras
para que as firmas operem durante um período de tempo, sem retornos
compensatórios, com o objetivo de aprenderem novos processos produtivos.
Nessa fase, as empresas recebem diferentes tipos de suportes, através de várias
medidas – fiscais, financeiras e subsidiárias – implementadas pelo Estado, que
tem autonomia perante as demais instituições para aplicar um conjunto de
incentivos e restrições.
Para essa abordagem, o Estado tem capacidade de unir as forças
produtivas e sociais e conduzi-las em direção a um regime de mercado pró-
desenvolvimento (EVANS, 1995). Segundo Chang (1999), o governo atua para
desempenhar quatro funções: promover a coordenação da mudança estrutural;
propiciar uma visão coletiva do futuro da economia e da sociedade; estabelecer
instituições que viabilizem o desenvolvimento, e administrar conflitos mediante
provisão de segurança social. O cumprimento dessas funções possibilita ao
Estado promover os investimentos na direção e na forma necessária a uma
profunda mudança da estrutura produtiva.
O Estado estabelece uma visão futura, ou meta, em relação ao
desenvolvimento. Este, para ocorrer, é coordenado pelas instituições públicas,
que formulam e implementam políticas. Por fim, uma mudança estrutural do
sistema produtivo gera perdedores privados que irão resistir a uma ruptura de
sua situação privilegiada, a menos que o Estado crie regras de recompensas para
conciliar interesses sociais conflitantes.
Na perspectiva evolucionária, a política de inovação visa a aprimorar o
processo de mudança técnica e outras atividades de inovação. Uma vez que ela é
parte daquela industrial, ambas possuem a mesma finalidade: fortalecer a
eficiência, a escala e a competitividade internacional das indústrias domésticas
(EDQUIST, 2001). Além disso, os programas de apoio à indústria podem ser
implementados, nessa abordagem, tanto através de medidas que corrijam as
falhas de mercado, como por meio de interferências que distorcem a alocação
de recursos na economia. A escolha de uma dessas formas dependerá do
48 Aziz Eduardo Calzolaio
julgamento de qual será mais apropriada para o objetivo estabelecido de
promover o avanço tecnológico.
Na visão evolucionária, o conhecimento básico fornece princípios técnicos
e científicos que conduzem a P&D. Porém, a pesquisa básica seria realizada de
maneira insuficiente pelo setor privado, uma vez que ela é mais um bem em que o
retorno marginal social dos investimentos é maior que o retorno marginal privado.
Por isso, seriam necessárias medidas públicas para induzir a pesquisa básica.
O setor privado não realiza pesquisa básica em quantidade satisfatória,
porque seu resultado é imprevisível e, por isso, não é possível saber se ela terá
alguma utilidade e quem irá beneficiar-se dos resultados dela. Ainda, ela leva um
prazo muito extenso para desenvolver-se, além do tempo médio que as firmas
estão dispostas a esperar para que possam beneficiar-se de algum resultado
concreto. Adicionalmente, seus amplos benefícios sociais, como na área da saúde
e ambiental, fazem com que seja melhor o governo provê-las, pois o Estado pode
fazê-lo em quantidade socialmente desejável (FREEMAN; SOETE, 2008).
Tal qual o processo de pesquisa, as ações do policy maker também são
imprevisíveis, indeterminadas e incertas. Em meio a essas características, uma
política tecnológica e de inovação evolucionária atua em três frentes – inovação,
difusão e o constante aprimoramento das inovações em resposta à sua aceitação
ou rejeição no mercado18 (METCALFE; GORGHIOU, 1997).
A resposta concedida pelo mercado em relação a alguma tecnologia,
influencia a escolha de políticas por parte do governo, já que é o mercado seletor
que corrobora ou refuta determinada inovação. O papel do Estado é acelerar o
desenvolvimento da tecnologia selecionada no mercado, aprimorando-a e
disseminando-a, até que ela resulte em produtos competitivos no mercado
internacional. Portanto, o governo ratifica a técnica escolhida pelo mercado
(SUZIGAN; FURTADO, 2006).
Para os evolucionários, o policy maker possui racionalidade e
conhecimento limitado. Sua única distinção é uma legitimidade e habilidade para
coordenar diversos atores e instituições19 que compõem o sistema de inovação.
Portanto, seu papel é facilitar trocas de informações que geram aprendizado
18
No mercado, a inovação será aceita ou rejeitada, ou seja, será selecionada caso os consumidores a ela aderirem. 19
Dentre as instituições nas quais o governo se destaca como coordenador de suas relações, estão: empresas, instituições de ciência e tecnologia, laboratórios, órgãos de metrologia, financiadores, sistema educacional.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 49
social e potencializam o fluxo de inovação. Dessa forma, uma vez que o processo
de mudança técnica ocorre em meio à imprevisão, indeterminação, ao risco e
alto custo, as políticas tecnológicas são flexíveis para se adaptarem às
inesperadas necessidades que surgem no sistema de inovação. Assim, os
incentivos públicos são flexíveis, realizados, muitas vezes, através de tentativas e
erros, por buscar adaptar-se às necessidades mutáveis, tanto das firmas, quanto
dos demais agentes envolvidos no processo de inovação.
Nesse sentido, o governo não age como um corretor de falhas de mercado
totalmente reconhecidas, aplicando os instrumentos precisos para corrigi-las. Ao
contrário, cada obstrução à inovação é analisada separadamente, para que,
assim, a medida apropriada possa contorná-la. Portanto, o policy maker
necessita, primeiro, conhecer em detalhe os problemas específicos, para,
posteriormente, adaptar uma política adequada para resolvê-los (EDQUIST,
2001; METCALFE; GORGHIOU, 1997).
A implementação da política pode ser tanto por medidas verticais quanto
horizontais, de acordo com a que será mais eficaz para combater a barreira que
impede a fluidez da inovação. Segundo Metcalfe e Gorghiou (1997), não é
possível estabelecer ex ante o instrumento de política correto, tampouco o
momento exato de introduzi-lo. Na maioria dos casos, será necessário um mix de
política, aplicada através de diferentes instrumentos. Nesse sentido, introduzem-
se, a seguir, os elementos relacionados aos tipos e aos instrumentos de políticas. 2.4.1 Tipos de política industrial
A política industrial pode fomentar um ramo ou firma específica. Nesse
caso, ela é uma política vertical ou seletiva (targeting); quando qualquer
empresa tem livre acesso para usufruir dela, trata-se uma política horizontal.
As políticas industriais horizontais buscam melhorar o conjunto do
ambiente econômico. Elas possibilitam que todos os participantes do mercado
sejam beneficiados de seus incentivos de maneira equânime, sem privilegiar
algum agente específico. Assim, buscam ser neutras em relação à livre alocação
de recursos no mercado para não distorcerem os resultados alcançados pela
interação dos agentes privados (LINK, 1996). Para Possas (1996), a política
horizontal não interfere na competitividade sistêmica, necessária à inovação,
pois deixa o mercado selecionar as tecnologias que melhor se adequam à
demanda dos consumidores, premiando um conjunto variado de empresas que
melhor se adaptam às condições do mercado.
50 Aziz Eduardo Calzolaio
A política horizontal é um instrumento que repara as situações, nas quais o
mercado apresenta alguma deficiência em seu funcionamento e, assim, não
produz a quantidade social ótima. Essa política corrige falhas de mercado que
ocorrem quando a produção de bens e mercadorias gera externalidades ou é
realizada em um contexto de informação imperfeita, monopólio e interesse
público.
Segundo Cowling (1999), a política horizontal, na prática, não é usada de
forma neutra e equânime por todas as firmas que desejarem usufruí-la, porque
ela acaba beneficiando alguns agentes em detrimento de outros. Por exemplo, a
desvalorização cambial beneficia proporcionalmente mais uma parcela de
produtores, aqueles que vendem bens comercializáveis internacionalmente. Da
mesma forma, os incentivos fiscais à inovação beneficiam apenas uma pequena
parcela de grandes firmas que realizam P&D, mesmo que não haja impedimento
legal para outros tipos de firmas acessá-los (WEISS, 2011).
O governo pode definir como falha de mercado a falta de crédito – quando
o mercado financeiro é avesso ao risco do empréstimo – ou a baixa capacitação
de trabalhadores em áreas nas quais as firmas não treinam funcionários
(mediante a possibilidade de perdê-los para a concorrente). Esses dois casos
culminariam em uma definição mais ampla sobre falha de mercado e as medidas
para corrigi-la beneficiariam empresas particulares, apesar de o governo não
interferir diretamente na oferta desses dois mercados.
As políticas industriais verticais (seletivas) podem ou não interferir
diretamente na alocação de recurso realizada em um mercado livre, apesar de
sempre beneficiar determinada indústria, firma ou cadeia produtiva. Segundo
Cowling (1999), essas políticas são, na prática, as mais utilizadas pelos governos
de países desenvolvidos, devido aos motivos apresentados a seguir.
Primeiramente, o orçamento do governo prevê despesas com múltiplas
áreas, o que faz com que o recurso público destinado ao desenvolvimento
industrial seja limitado. Por isso, seria melhor utilizar a política vertical para
investir em atividades que apresentem mais probabilidade de crescimento e
maior produtividade, pois, assim, ampliar-se-ia a melhoria do desempenho geral
da economia.
Por conseguinte, as políticas devem ser específicas para se adequarem às
necessidades das indústrias, visto que cada uma delas possui seu padrão
estrutural de mudança técnica. Ainda, mesmo dentro de uma indústria
individual, cada obstáculo que obstrui a inovação necessita ser conhecido em
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 51
detalhe e analisado separadamente, para que o incentivo apropriado seja
selecionado e aplicado.
A oposição entre política horizontal versus política vertical é somente uma
simplificação para evidenciar duas formas contrárias de apoio à produção. Na
prática, porém, os governos combinam ambas, através de vários instrumentos,
visando a melhorar a competitividade das atividades econômicas. A diferença
está na intensidade e no grau em que uma e outra é privilegiada por um governo
durante um período de tempo.
A política industrial pode apresentar diferentes graus de intervenções
sobre a economia. Tanto os incentivos verticais quanto os horizontais podem
complementar, sem distorcer, os resultados da livre negociação dos agentes ou,
então, alterarem, através de medidas intervencionistas, o espontâneo
funcionamento do mercado (INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK, 2008).
Ao estabelecer objetivos econômicos, o policy maker escolherá uma dessas
duas maneiras (complementação ou intervenção no mercado) para atingi-los
através do incentivo à produção. O governo espera que suas ações conduzam os
mercados a melhorarem seu desempenho sob os estímulos aplicados (IDB,
2008). O quadro abaixo ajuda a organizar a relação entre o tipo de política
(horizontal ou vertical) e seus efeitos no mercado. Os exemplos neles contidos
são apenas para ilustração e não contemplam todos os tipos de políticas
existentes.
Quadro 2 – Políticas horizontais e verticais e suas relações com o mercado
Transversalidade
Horizontal – H Vertical – V
Efeito sobre o
mercado
Complementação (C)
Ambientes empresariais Formação da mão de obra
Infraestrutura básica.
Controle da qualidade do produto
Laboratórios de aferição e métrica
Intervenção (I)
Incentivo fiscal à P&D Relação universidade/empresa
Política de compra do governo Financiamento a indústrias
específicas
Fonte: Adaptado pelo autor com base em IDB (2008, p. 6).
Os quadrantes acima representam as relações entre a transversalidade da
política e seus efeitos sobre a negociação no mercado. O quadrante acima e à
esquerda, H-C, apresenta as políticas que não geram distorções nos resultados
do livre-mercado. Nesse sentido, apenas há uma melhoria no ambiente
52 Aziz Eduardo Calzolaio
econômico geral quando, por exemplo, é realizada uma melhoria em alguma
área de infraestrutura da economia.
O quadrante à esquerda e abaixo, H-I, representa políticas disponíveis para
qualquer firma, mas que acabam beneficiando apenas determinados produtores.
Por exemplo, os incentivos fiscais a P&D, apesar de estarem, geralmente,
disponíveis para serem acessados por qualquer empresa, são utilizados apenas
por algumas delas. Isso ocorre porque, devido às próprias características do
sistema setorial de inovação, a P&D é uma atividade que emerge em
determinadas indústrias de alta tecnologia, como as de remédios e as
eletroeletrônicas, aptas de fato a receberam o referido apoio.
O quadrante acima e à direita, V-C, corresponde às políticas que, na
prática, são dirigidas a determinadas indústrias, mas que, ao invés de
distorcerem os resultados do mercado, os complementam. Elas tão somente
ajudam a ampliar a produtividade das firmas que as acessam, sem distorcer as
livres negociações no mercado. São aquelas desenhadas para controlar a
qualidade e auferir as especificações técnicas dos produtos, processos
necessários, exigidos por lei para que determinadas firmas vendam seus
produtos no mercado. O Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e
Tecnologia (INMETRO) e alguns laboratórios públicos geram políticas que
exemplificam a referida situação.
O último quadrante se posiciona à direita e na parte inferior, V-I. Nele
incluem-se diferentes políticas cujo resultado altera a alocação de recursos do
mercado. O governo, em geral, as utiliza para proteger a produção industrial
interna, ou para instituir determinadas indústrias, ainda ausentes, na matriz
produtiva do país. A PITCE e a PDP criaram diversos instrumentos que se
enquadram nesse perfil, como será visto no próximo capítulo.
Não existem instrumentos de implementação voltados exclusivamente à
política industrial; eles são usados de forma concorrente junto com outras
políticas, como a macroeconômica, a de regulamentação e a educacional. Por
exemplo, a taxa de juro pode ampliar o retorno do investimento através da
redução do custo do financiamento, o que beneficia a indústria, mas quando ela
é utilizada para controlar a inflação, em geral, deteriora o nível do investimento,
prejudicando a manufatura. Da mesma forma, barreiras não tarifárias, que visem
a garantir qualidade dos produtos importados/exportados, podem auxiliar ou
dificultar o desenvolvimento de indústrias individuais.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 53
Para Suzigan e Villela (1997), as políticas auxiliares, que se dividem em
quatro, são importantes para a implementação da estratégia da política
industrial. As duas primeiras são a de comércio e a de competição, as quais criam
um ambiente competitivo que mantém as firmas permanentemente sob uma
pressão competitiva. As outras duas são a de promoção e de financiamento.
Todas elas estimulam mudança tecnológica, exportação e competitividade
internacional de empresa doméstica. Os instrumentos de cada uma delas estão
no quadro abaixo.
Quadro 3 – Políticas auxiliares e seus instrumentos
Política Instrumento
Comercial
Tarifária Barreira não tarifária Incentivo à exportação Subsídio à produção Financiamento à exportação e seguro de crédito Financiamento da importação Legislação antidumping
Financiamento Crédito para investimento de longo prazo Financiamento para o desenvolvimento do P&D e da Tecnologia ao desenvolvimento regional e à micro e pequena empresa
Competição/regulação Legislação antitruste Legislação de direito de propriedade intelectual Regulação do investimento externo direto Regulação da transferência tecnológica Regulação do mercado de trabalho
Fonte: Suzigan e Villela (1997, p. 28).
Por fim, as políticas de investimento referem-se àquelas que instalam uma
infraestrutura física, seja de ciência e tecnologia ou de educação básica e
qualificação da mão de obra (SUZIGAN; VILLELA, 1997). Elas destacam-se nas
estratégias da política industrial porque sua aplicação resulta em externalidades
positivas que contemplam, ao mesmo tempo, vários setores da economia. Seus
instrumentos podem ser vistos no quadro a seguir.
54 Aziz Eduardo Calzolaio
Quadro 4 – Determinantes gerais da competitividade sistêmica
1. Infraestrutura física:
Geração e distribuição de energia
Transporte
Armazenagem e instalações portuárias
Telecomunicações
2. Infraestrutura científica e tecnológica:
Universidades
Institutos de pesquisa e centros tecnológicos
Normas e padronizações técnicas.
3. Educação e qualificação de recursos humanos
Fonte: Suzigan e Villela (1997, p. 28).
As diferentes dimensões teóricas e conceituais e os diversos instrumentos
de execução da política industrial são plataformas que subsidiam a tomada de
decisão dos policy makers. Estes, nos principais centros capitalistas do mundo,
bem como nos países emergentes, as utilizam para dinamizar suas indústrias,
como relatado na próxima subseção. 2.4.2 Política industrial: experiências internacionais
A adoção de política industrial é recorrente em todas as fases do
desenvolvimento de um país e utilizada por muitos governos, tanto por países
ricos quanto por países emergentes. Durante a história capitalista, ela é acionada
como parte de uma estratégia maior, como, por exemplo, a demarcação de
posições geopolíticas e o domínio do estado da arte no campo da tecnologia.
Logo após a Segunda Guerra Mundial, a política industrial intervencionista
tornou-se o meio pelo qual os países, principalmente os mais devastados pelo
conflito, buscaram reestruturar suas economias de forma rápida. O foco dos
governos europeus foi transformar a indústria nacional em potência mundial
através da implementação de grandes indústrias e complexos produtivos. As
indústrias selecionadas para serem reconstruídas foram, principalmente, aquelas
pesadas e intensivas em capital e escala (por exemplo, mineração, siderurgia e
carvão) (SOETE, 2007).
Em diversos países da Europa, a política industrial voltada à construção de
indústrias específicas foi hegemônica até a década de 1970. A partir desse
período, o cenário econômico internacional alterou-se com o aprofundamento
da abertura comercial, ampliação do fluxo de capital, privilégio das políticas de
equilíbrio fiscal e de controle dos preços. Nesse contexto, os países da Europa
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 55
deixam de privilegiar as políticas industriais domésticas, a favor de uma que
fortaleça a especialização industrial europeia em alguma área de tecnologia de
ponta. Desse modo, foram removidas as barreiras comerciais de várias indústrias
das nações daquele continente.
As ações públicas voltadas à promoção de indústrias domésticas cessaram
para iniciar medidas concentradas na promoção da inovação. Com isso, foram
implementados projetos que impulsionaram áreas em que a Europa tinha
vantagens competitivas. Isso foi feito através da articulação e cooperação de
diversas instituições e atores espalhados naquele continente, ampliando a
sinergia de conhecimento necessário à inovação. Foram construídos organismos
internacionais que objetivavam aperfeiçoar capacitações, conhecimentos e
aprendizado, fazendo com que se atingissem melhores resultados da P&D. Nesse
sentido, o incentivo público à produção industrial europeia tornou-se mais
próximo daquele propagado pelos evolucionários, discutido anteriormente.
A política de inovação europeia passou, mais resolutamente a partir da
década de 1980, a focar em áreas promissoras de alta tecnologia, visando, assim,
à liderança mundial nas técnicas de fronteira. Apesar de a política industrial
interventora cair em desuso, os governos do Velho Mundo continuaram
incentivando o desenvolvimento tecnológico através da política de inovação.
Em geral, os governos nacionais europeus paralisaram as políticas
industriais seletivas. Porém, no âmbito do continente, a Europa adotou uma
estratégia de focar nas áreas de ponta. Portanto, na prática, a política vertical
continuou ativa. Os países desse continente mantiveram a liderança mundial e a
competitividade internacional em áreas de alta tecnologia, com o auxílio dos
recursos públicos voltados aos enormes programas de Ciência e Tecnologia (C&T)
específicos a alguma área (COWLING, 1999).
O Eureka ilustra uma política de inovação de grande porte no âmbito da
Europa. Ele é um programa de escala mundial que gera produtos utilizados por
milhões de pessoas e que funciona de modo ininterrupto desde 1985, financiado
e coordenado por governos de várias nações da União Europeia. Seu objetivo é
explorar a pesquisa básica visando à sua aplicação em produtos industriais
inovadores, competitivos no mercado internacional. Na década de 2010,
congregava mais de 40 países (EUREKA, 2015).
O Eureka foi o principal responsável por colocar a P&D e a inovação
europeia entre as mais avançadas do mundo, principalmente nas áreas de
microeletrônica, computadores e biotecnologia. Entre seus produtos lançados
56 Aziz Eduardo Calzolaio
destacam-se: a tecnologia de telefonia móvel GSM,20 sistemas de navegação,
smartcards21 para auxiliar o comércio móvel e eletrônico, software de efeito
especial para filmes cinematográficos, dispositivos médicos e tecnologias para
monitorar e limitar a poluição ambiental.
Como a Europa, outros países utilizaram a política industrial
intervencionista em algum estágio de seu desenvolvimento e, mais
recentemente, a de inovação para promoverem a tecnologia de ponta. Ao longo
da História, os EUA experimentaram vários programas públicos que visavam a
promover sua indústria. Suas agências públicas de fomento à engenharia e à
ciência executam atualmente pesquisas cujos resultados são diretamente
aplicados na elaboração de produtos em empresas (COZZENS, 2010).
Nas décadas de 1940 e1950, a política industrial dos EUA enfatizou grandes
projetos, denominados de Big Science and Technology, implementados através
de investimentos públicos em laboratórios de P&D na área nuclear,
armamentista e espacial22 (FREEMAN; SOETE, 2008). Um exemplo dos resultados
dessa P&D foi o projeto Manhattan, produtor de três bombas atômicas, o
projeto Minuteman II, criador do míssil balístico intercontinental, e o projeto
espacial Apolo. Ao mesmo tempo, os programas governamentais de compra
pública de insumos de semicondutores para aplicação militar foram
fundamentais para que a indústria de semicondutores dos Estados Unidos
emergisse como líder entre a década de 1950 e 1960 (DOSI, 2006).
Na década de 1960, os EUA iniciaram um programa de financiamento das
pesquisas básicas em universidades e laboratórios governamentais, cujo objetivo
era subsidiar o aperfeiçoamento das tecnologias militares. Dosi (2006) sugere
que, em meados dessa década, o governo americano tenha financiado 60% da
P&D privada, o que corresponde a US$ 80 milhões por ano.
A sociedade americana começou a reprovar os projetos do Big Science and
Tecnhology, seja porque alguns deles tenham sido utilizados para causar mortes
20
Em inglês: Global System for Mobile Communications (GSM). Ele é desenvolvido pelo Instituto de Padronização de Telecomunicações da Europa. Trata-se de um conjunto de padrões desenvolvidos com o intuito de estabelecer protocolos para a segunda geração (2G) digital de redes de celulares. Do ponto de vista do consumidor, a vantagem-chave do GSM são novos serviços com baixos custos. Por exemplo, a troca de mensagens de texto foi originalmente desenvolvida para o GSM. 21
Um exemplo de smartcard mais comum é o chip no cartão bancário ou de crédito. 22
Essa política industrial voltada para a Ciência e Tecnologia, visando à produção de objetos de guerra não foi implementada apenas pelos Estados Unidos, mas por todas as potências da época.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 57
em massa (como as bombas atômicas), seja porque outras demandas
começaram a ser preferidas às militares e tornaram-se prioritárias em termos
mundiais, como a preservação do meio ambiente. Além disso, o orçamento
público começou a demonstrar insuficiência de recursos, devido ao excesso de
gastos durante a execução daqueles grandes projetos (SOETE; FREEMAN, 2008).
Desde a década de 1970, o governo norte-americano passou a desenvolver
políticas cujo objetivo era converter o progresso da indústria militar em direção à
produção de bens civis. Vários programas intervencionistas, de incentivo à
manufatura, foram realizados, tais quais: Buy American Act (compras
governamentais); Small Business Innovactive Research (apoio a MPE); Stevenson-
Wydler Tecnology Innovation Act (cooperação entre as empresas, universidades
e laboratórios federais) (MATIAS; KRUGLIANSKAS, 2005).
Após a redução do desenvolvimento de projetos militares, parte principal
da política industrial americana até o fim da guerra fria, o governo dos EUA, a
exemplo do que ocorreu no continente europeu, passou a focar em políticas de
inovação. Com isso, esse país buscou manter sua liderança mundial nas técnicas
de fronteira. Para ser um dos principais líderes em tecnologia, despendeu US$
100 bilhões em apoio público à atividade de P&D anualmente na década de 1990
(DOSI, 2006). Dessa forma, o governo americano, com esse investimento,
contribuiu para estabelecer a microeletrônica como o paradigma tecnológico. A
experiência mais notável de intervenção para promover a indústria de
semicondutores ocorreu através do programa Semiconductor Manufactoring
Technology (Sematech).
A Sematech foi constituída para melhorar o desempenho da indústria de
semicondutores dos Estados Unidos, visando a restabelecer a liderança mundial
desse país no campo da microeletrônica. Foi fundada em 1986 e, no ano
seguinte, 14 fabricantes de semicondutores e o governo americano formaram
um consórcio para compartilhar despesas e o risco dessa atividade, cujos
objetivos eram: solucionar problemas comuns aos fabricantes, aperfeiçoar a
infraestrutura industrial e privilegiar os fornecedores locais de equipamentos de
microeletrônica.
Em 1994, a indústria de semicondutores dos Estados Unidos recuperou sua
participação no mercado, consolidando-se como líder mundial. Dois anos depois,
o Conselho de Administração do Sematech votou pelo fim do financiamento
público à entidade. Hoje, a Sematech produz 50% (SEMATECH, 2015) dos chips
lançados no mercado mundial.
58 Aziz Eduardo Calzolaio
Na década de 2000, o escritório de Política de Ciência e Tecnologia (PCT) e
a Fundação Nacional de Ciência do governo americano criaram o programa
Science of Science and Innovation Policy. Tal programa utilizou US$ 8 milhões
para produzir pesquisas relevantes que embasem a tomada de decisão em PCT
do governo americano (COZZENS, 2010). Seu objetivo é fomentar o
desenvolvimento de conhecimento, teorias, dados, ferramentas e capital
humano que melhorem a qualidade da elaboração de políticas públicas voltadas
ao apoio à inovação.
A experiência da Europa e dos EUA em relação à política de inovação pode
ser estendida para vários países desenvolvidos. Segundo Ferraz et al. (2005), os
governos de países da OCDE, em geral, adotam diversas medidas verticais para
auxiliarem o desenvolvimento de produtos competitivos no mercado
internacional. Os programas públicos beneficiam atividades de P&D específicas e
aportam incentivos fiscais para determinados grupos de firmas promoverem
certas tecnologias. Esses autores acrescentam que os policy makers de países da
OCDE financiam clientes estrangeiros de suas fábricas nacionais, objetivando
melhorar as exportações. Além disso, apoiam as indústrias que mais enfrentam
concorrência internacional e auxiliam empresas com dificuldades financeiras.
Ainda, a experiência de políticas verticais intervencionistas não se limita aos
países desenvolvidos.
Segundo Chang (2006, 2009), Kim (2005), Nelson e Kim (2005), a política
industrial intervencionista explica o porquê de o Leste asiático (principalmente
Coreia do Sul, Taiwan e Singapura) ser hoje um importante centro mundial em
áreas de alta tecnologia. A Coreia do Sul é citada recorrentemente como
exemplo de um país cujo Estado utilizou uma estratégia desenvolvimentista
visando ao catching up. O governo desse país interveio através de políticas
voltadas à criação de firmas que produzissem em larga escala bens de massa
voltados para a exportação.23 Elas não foram expostas à livre concorrência
internacional enquanto realizavam aprendizados tecnológicos. Além disso, os
investimentos eram coordenados pelo governo, com vistas a implementar
indústrias modernas, e não através da livre-iniciativa dos agentes econômicos
(CHANG, 2006).
23
Face ao problema econômico gerado pelo pequeno mercado dos países do Leste asiático, os policy makers dessa região investiram na promoção da exportação (CHANG, 2006).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 59
A política industrial acompanha pari passu a dinâmica organizacional da
indústria. No contexto internacional, as diversas nações, em todos os tempos,
articulam estratégias para manter suas manufaturas competitivas e atualizadas
em termos tecnológicos, assegurando, assim, emprego e renda em áreas de
produtos de alto valor agregado. Da mesma forma, isso ocorreu no Brasil, onde
diversos instrumentos de políticas produtivas foram utilizados para instalar um
parque industrial amplo e diversificado nesse País.
60 Aziz Eduardo Calzolaio
3 Reintrodução da política industrial no Brasil em 2003
As experiências internacionais em torno da política industrial formaram um
arcabouço que auxiliou o Brasil a instrumentalizar com êxito medidas de apoio à
indústria. O Estado se beneficiou das experiências de diversos países para
construir medidas de apoio ao setor produtivo.
Do Plano de Metas (1956-1960) ao II Plano Nacional de Desenvolvimento
(1975-1979), período de uma rápida industrialização, a política industrial
conduziu a construção de complexos industriais no Brasil, fazendo com que o
parque nacional se equiparasse ao de outros países, principalmente no ramo
metalomecânico, além de se tornar um dos maiores produtores mundiais nos
ramos aéreo, petrolífero e siderúrgico. Assim, a política industrial ocupava-se
especificamente em construir ramos produtivos através do processo de
substituição de importação, além de criar uma infraestrutura de energia,
transportes, siderurgia e comunicações para sustentar o amplo projeto de
industrialização nacional. Como resultado, o Brasil passou a se inserir no
mercado internacional de produtos de maior valor agregado.
No entanto, o Brasil enfrenta inúmeras dificuldades para tornar-se um
grande produtor competitivo, com domínio da tecnologia no setor
microeletrônico. Isso porque os investimentos iniciais necessários são muito
altos, e outros países já produzem a um custo menor em grande escala. Todavia,
mesmo sendo um país totalmente agrário quando iniciou um projeto para
implementar uma indústria de aviação, tecnologia de ponta para a época e já
desenvolvida em estágio avançado por outros países, logrou total êxito no seu
objetivo de competir com aeronaves civis (FORJAZ, 2005).
O Estado criou, nos anos 1940 e 1950, a Força Aérea Brasileira, o Ministério
da Aeronáutica, o Instituto Tecnológico de Aeronáutica e o Centro Tecnológico
de Aeronáutica – instituições que formaram o embrião da Embraer. Desde o
princípio dessas instituições, foi estabelecido o objetivo de constituir-se uma
“[...] indústria aeronáutica nacional e o domínio da tecnologia necessária para
isso [...]” (FORJAZ, 2005, p. 286).
As políticas industriais intervencionistas começaram a ser preteridas na
década de 1980. Nesse período, políticas liberais voltam para o centro da agenda
política e econômica, principalmente nos EUA, com a vitória de Reagan (1981), e
no Reino Unido, dirigido por Thatcher a partir de 1979. Os organismos
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 61
multilaterais, como o Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio,
sugeriam a adoção de políticas macroeconômicas de equilíbrio que removeriam
os obstáculos microeconômicos que impediam a livre-iniciativa dos agentes
privados (ERBER; CASSIOLATO, 1997).
As reformas estruturantes implementavam a abertura comercial e
financeira, a liberalização da conta de capital do balanço de pagamentos, a
privatização de empresas públicas, a reforma tributária, a reforma dos sistemas
de previdência e a reforma da legislação trabalhista. Essas ações, conduzidas
pelo governo, gerariam os preços corretos e a convergência da produtividade e
da taxa de juro da economia brasileira com as das economias internacionais.
Desde então, ocorreu, principalmente nos países em desenvolvimento, uma
diminuição das funções econômicas do governo. Este colocou no centro de seus
objetivos estabilizar as variáveis macroeconômicas e regular as atividades
comerciais, utilizando, para isso, os instrumentos de políticas que antes serviam
à industrialização (SUZIGAN; FURTADO, 2006).
No Brasil, entre 1988 e 1993, concedeu-se maior transparência à estrutura
de proteção à indústria. Eliminaram-se as principais barreiras não tarifárias,
reduziram-se gradativamente o nível e o grau de proteção da indústria local,
unificaram-se os diversos tributos incidentes sobre as compras externas e
reduziram-se levemente o nível e a variação do grau de proteção tarifária da
indústria local (AVERBUG, 1999).
A priorização da estabilidade macroeconômica e o esgotamento da
estratégia de industrialização por substituição de importações atuaram para
diminuir a adoção da política industrial de cunho vertical no Brasil e na América
Latina, ao mesmo tempo em que as implementações de políticas horizontais
ampliaram-se (STEINGRABER; GONÇALVES, 2011). Por fim, a política industrial
perdeu espaço, deixando de haver por parte do governo federal uma atitude
pró-industrialização. Inclusive, a política monetária e cambial, que valorizou o
Real, prejudicou, em certa medida, a indústria e o setor produtivo.
O processo de redução de apoio do governo à indústria nacional se
aprofundou em 1990, ano em que ocorreu o aceleramento da abertura
comercial (com a introdução da Política Industrial e de Comércio Exterior) e a
introdução do Programa Nacional de Desestatização. Nos anos subsequentes,
acentuou-se a abertura da conta de capital, devido a mudanças na política de
atração de capital externo (BAUMANN, 2009).
62 Aziz Eduardo Calzolaio
O modelo da política industrial foi alterado no primeiro dia da
administração do Presidente Fernando Collor de Melo que, por meio de uma
medida provisória, instituiu os elementos básicos para exaurir a maioria das
medidas de apoio do governo aos complexos produtivos. Nesse dia, revogaram-
se todas as isenções e incentivos fiscais que facilitavam a importação de
dispositivos necessários ao processo de substituição de importação. Ao mesmo
tempo, a Zona Franca de Manaus perdeu parte de seus privilégios,
enfraquecendo a política regional de fomento às indústrias em estados menos
desenvolvidos. Além disso, o papel do BNDES, enquanto promotor do
desenvolvimento da produção nacional, foi revisto. Rescindiu-se, também, o
decreto que criou as ZPE. Ainda, a medida planejava eliminar os subsídios fiscais
às exportações, que perdeu parte dos recursos que as financiavam. Por fim, o
então presidente pronunciou medidas para remover os obstáculos
administrativos às importações (BONELLI; VEIGA; BRITO, 1998).
O governo deixou de efetivar algumas das medidas que lançou no primeiro
dia de sua administração, mas a dita medida provisória transformou os seus
pontos fundamentais em medidas concretas através da Política Industrial e de
Comércio Exterior (PICE), também lançada em 1990. A PICE reduziu as tarifas
impostas à importação de produtos, realizando uma profunda abertura do
mercado brasileiro para os produtos estrangeiros. Ela também anulou boa parte
das barreiras não tarifárias que funcionavam como um mecanismo de reserva de
mercado à produção interna. Através dela, os requisitos mínimos para o
financiamento de importações foram abolidos. Ao mesmo tempo, ela reduziu a
exigência de produção mínima, em território doméstico, dos bens de capital, sob
encomenda, financiamentos pela Finame/BNDES (BONELLI; VEIGA; BRITO, 1998).
Na PICE, foram previstas diretrizes para priorizar indústrias de alta
tecnologia (informática, química fina, mecânica de precisão, biotecnologia e os
chamados novos materiais), mas que não foram executadas. Do mesmo modo, o
Programa de Competitividade Industrial e os Grupos Executivos de Política
Setorial, que previam medidas verticais, não foram concretizados em apoio
efetivo, pois poucas indústrias, como a automobilística, foram contempladas.
Portanto, as políticas verticais trataram-se “[...] mais de uma indicação de
prioridades futuras do que de uma política de apoio real, pois nenhuma medida
específica seria adotada em relação a essas indústrias” (BONELLI; VEIGA; BRITO,
1998, p. 3).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 63
Desde o final da década de 1980 e durante a de 1990, houve um
enfraquecimento e a desarticulação da estrutura institucional, que funcionava
dentro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e no Ministério da
Ciência e Tecnologia, responsável pelo planejamento, a elaboração e execução
da PCT. O atrofiamento da infraestrutura envolvida com PCT levou à debilitação
do Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico. O resultado
disso foi a estagnação de cadeias produtivas e a retração da estrutura industrial –
com queda da participação da indústria de transformação no PIB. Alguns
segmentos de alta tecnologia foram desativados, sobretudo os da eletrônica,
bens de capital e química/farmacêutica (SUZIGAN; FURTADO, 2006).
A desativação de políticas que visavam a consolidar indústrias de alta
tecnologia conduziu à involução das indústrias modernas, porque elas requerem
grandes investimentos iniciais com alto grau de risco. Nesse caso, o apoio público
é importante para viabilizarem-nas, tornando-as competitivas no mercado
internacional. Esse é o caso dos ramos ligados à ciência e ao conhecimento, tais
como de microeletrônica, fármacos e medicamentos e software.
Entre 1990 e 2000, a produção da indústria de bens eletrônicos expandia
mundialmente. De 1996 a 2006, cresceu, em média, 7% a.a., bem acima do PIB
mundial que cresceu, em média, 3% a.a. (GUTIERREZ, 2010). No mesmo período,
a produção brasileira dessa atividade sofreu forte retração. No período de 10
anos, a produção no Brasil de semicondutores recuou de mais de US$ 200
milhões em 1989, para cerca de US$ 54 milhões em 1998. No início dos anos
1980, operavam no Brasil 23 empresas fabricantes de componentes eletrônicos
que entraram em decadência; a maioria desativou-se na década de 1990, e todas
as multinacionais encerraram suas atividades, permanecendo, por fim, apenas
duas delas operando no início dos anos 2000 (MCT, 2002).
Os produtos eletrônicos passaram apenas a ser montados no país
mediante a importação dos insumos e de peças que os compõem, kits que vêm
do Exterior prontos para serem sobrepostos, uma vez que não existiam
fornecedores de componentes microeletrônicos domésticos. Essa situação não é
muito diferente da atual. Ainda na segunda década dos anos 2000, busca-se
instalar uma fábrica que produza chips em larga escala no Brasil.
Outro ramo que também experimentou retração frente à mudança do
modelo de política industrial da década de 1990 foi o fármaco-químico, uma vez
que a profunda liberalização comercial e a política nacional de propriedade
intelectual contribuíram para a paralisação ou não implementação de 449
64 Aziz Eduardo Calzolaio
projetos de química fina e outros 517 de fármaco-químicos. Uma parcela
significativa das multinacionais do ramo fármaco, que antes produziam “[...] as
últimas etapas dos fármacos no Brasil ou compravam os produtos das empresas
farmoquímicas brasileiras, desativaram suas unidades farmoquímicas e passaram
a importar o medicamento acabado de outras unidades produtivas no exterior”
(RUIZ; PARANHOS, 2012, p. 3), durante a década de 1990. Assim, houve uma
diminuição das atividades desse ramo que também estancaram processos de
inovação no Brasil.
Outra indústria de elevado conteúdo tecnológico, e difusora de inovações,
afetada no Brasil, na década de 1990, foi a de bens de capital. Antes da abertura
comercial, sua pauta de importações era complementar à produção nacional;
posteriormente, passou a ser concorrente. Os segmentos dessa indústria
passaram por um processo de reestruturação produtiva. Eles mirraram parte do
seu dinamismo ao diminuir o seu ritmo de P&D, o que, por consequência,
inviabilizou parte de sua capacidade inovativa. Além disso, eles demitiram
muitos trabalhadores. Assim como no caso da indústria eletrônica e de fármaco,
muitas fábricas de bens de capital brasileiras se transformaram em meros
representantes comerciais de alguma empresa de outro país. Com isso, hoje, não
se destacam como geradoras e difusoras de inovação para o restante da malha
produtiva (ABDI, 2009).
Devido à redução do nível de produção das indústrias de alta tecnologia,
modernas e relativamente com mais produtividade, a competitividade externa
do Brasil nessas atividades decresceu. Assim, o fluxo líquido das exportações de
tais indústrias deteriorou-se e o equilíbrio da balança comercial passou a
depender de produtos agrários. Nesse contexto, a economia brasileira diminuiu
sua participação no comércio mundial, ao mesmo tempo em que outros países
emergentes, como os que compõem os Tigres Asiáticos e a China, ganhavam
mercado no âmbito internacional de produtos de alto valor agregado.
A perda de dinamismo da indústria brasileira contribuiu para o
fortalecimento dos argumentos favoráveis a uma política de desenvolvimento
com certo grau de proteção e apoio à produção doméstica, com vistas a
aprimorar a produtividade e a competitividade. Cada vez mais, os custos da
abertura comercial e da mudança do modelo de política industrial, ambos na
década de 1990, ofuscavam os benefícios alcançados. Assim, a ideia de se
retomar programas públicos, visando explicitamente apoiar a manufatura se
propagou o suficiente para que seus defensores se instalassem no governo que
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 65
iniciou em 2003. Desse modo, a PITCE foi lançada rapidamente, no mesmo ano
da posse do novo presidente da República.
O modelo de política industrial instalado na década de 1990 foi substituído
por outro a partir de 2003. A suspensão do apoio público à manufatura foi
revertida e esse setor passou a gozar de várias medidas a seu favor. É notório
que a existência de programas governamentais de apoio à indústria de
transformação segue o ciclo das conjunturas nacionais e internacionais.
Enquanto, em muitos países, as políticas de estabilização macroeconômicas
foram o centro da agenda dos Estados nacionais, no Brasil, a política industrial foi
preterida, e os Estados nacionais utilizaram os instrumentos de política para
conduzirem a inflação e o gasto público a um nível desejado, ao invés de
promoverem a oferta da economia.
No momento em que a indústria de transformação brasileira perdeu
grande parte do apoio público, ela sofreu uma inflexão. Por isso, ficou notório
que a indústria brasileira era dependente, por razões que precisam ser
estudadas, das políticas públicas para manter sua performance. Já em outros
países, cuja política industrial intervencionista atuou para construir parques
industriais, a suspensão desse tipo de incentivo seguiu-se de um crescimento
normal do setor manufatureiro. Esse foi o caso tanto dos países da OCDE, quanto
de alguns do Leste asiático, como a Malásia e Taiwan, que se tornaram
pungentes e altamente competitivos no mercado internacional, após a retirada
dos incentivos desenvolvimentistas governamentais.
O contrário ocorreu no caso brasileiro na década de 1990, quando a
supressão da política industrial desarticulou parte significativa do parque
industrial brasileiro, sendo atingidas principalmente as indústrias de alta
tecnologia, essenciais para a inovação de todo o tecido econômico. Mediante
essa situação, a retomada de um apoio público, apresentada a seguir, mais
contundente em direção à indústria de transformação foi uma necessidade de
preservar o parque industrial conquistado ao longo de décadas. 3.1 Política industrial tecnológica e de comércio exterior (PITCE) e Política de
Desenvolvimento Produtivo (PDP)
A PITCE foi lançada em 2003, a PDP em 2008, e o Plano Brasil Maior em
2011. Essas duas primeiras são objeto de análise deste livro, que contempla as
políticas industriais da década de 2000. De maneira geral, elas foram
66 Aziz Eduardo Calzolaio
continuidade uma da outra, sendo que a cada nova edição serviu para aprimorar
a anterior, aproveitando as lições da antecessora. A PITCE foi um marco
fundamental para o ressurgimento de programas de incentivo à manufatura,
pois foi gênese de novas leis federais que instituíram medidas de apoio vigentes
até hoje.
A PITCE objetivou promover o desenvolvimento econômico por meio da
difusão de tecnologias com maior potencial de induzir o aumento do nível e da
eficiência da atividade produtiva e da competitividade no comércio
internacional. Seu foco era a elevação da capacidade de oferta da estrutura
produtiva, o crescimento da atividade de inovação das empresas e a expansão
das exportações.
Na PITCE, foi relatado o fraco desempenho do Brasil no comércio exterior e
a queda da participação do país no fluxo internacional de troca, uma vez que a
taxa de crescimento das exportações era menor do que a de vários países em
desenvolvimento. O percentual médio de aumento do comércio mundial foi de
7,5% a.a. entre 1984 e 2002, enquanto o do Brasil foi de 4,6% no mesmo
período. Com isso, a participação do País no comércio internacional caiu de 1,3%,
em 1984, para 0,7%, em 2002 (BRASIL. GOVERNO FEDERAL, 2003). Tal queda foi
acompanhada pela elevação da concentração de déficits da balança comercial,
principalmente nas indústrias de alto conteúdo tecnológico. Além disso, a oferta
de bens brasileiros no mercado mundial é predominantemente de produtos de
baixa dinâmica e conteúdo tecnológico, cujos preços são elásticos à demanda e
instáveis.
O déficit na balança comercial do complexo da saúde em 2010 aproximou-
se de US$ 10 bilhões (ASSOCIAÇÃO DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA DE PESQUISA,
2011) e o específico do setor de fármaco e medicamento foi de R$ 3,3 bilhões
em 2007. Observa-se nas duas tabelas abaixo as balanças comerciais dos
medicamentos e dos fármacos. O saldo negativo daquele produto quadriplicou, e
o deste dobrou de 1996 para 2008. O principal fator que contribuiu para a
ampliação do déficit foi a aceleração das importações (VARGAS, 2009).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 67
Tabela 1 – Balança comercial consolidada de medicamentos, 1996-2008, Brasil (US$) – FOB
Exportação Importação Saldo
1996 96.630.530,00 623.299.132,00 -526.668.602,00
1997 121.573.171,00 912.293.552,00 -790.720.381,00
1998 161.107.043,00 962.393.174,00 -801.286.131,00
1999 197.957.237,00 1.149.886.347,00 -951.929.110,00
2000 178.572.346,00 1.036.199.144,00 -857.626.798,00
2001 193.423.112,00 1.063.607.240,00 -870.184.128,00
2002 207.767.800,00 1.070.714.100,00 -862.946.300,00
2003 223.691.692,00 1.060.573.523,00 -836.881.831,00
2004 257.422.147,00 1.247.497.010,00 -990.074.863,00
2005 336.184.111,00 1.433.906.197,00 -1.097.722.086,00
2006 473.746.058,00 1.860.891.344,00 -1.387.145.286,00
2007 549.301.762,00 2.421.404.316,00 -1.872.102.554,00
2008 733.509.158,00 2.818.709.260,00 -2.085.200.102,00
Fonte: CECIS/GIS/Fiocruz (2008 apud VARGAS, 2009 p. 26).
Tabela 2 – Balança comercial consolidada de fármacos, 1996-2007, Brasil (US$) – FOB
Ano Exportação Importação Saldo
1996 204.316.561,00 902.556.914,00 -698.240.353,00
1997 259.529.195,00 969.728.236,00 -710.199.041,00
1998 170.325.143,00 1.003.793.463,00 -833.468.320,00
1999 140.156.955,00 1.059.830.284,00 -919.673.329,00
2000 123.315.206,00 898.502.491,00 -775.187.285,00
2001 108.843.542,00 965.004.217,00 -856.160.675,00
2002 131.171.397,00 1.034.700.313,00 -903.528.916,00
2003 154.757.754,00 1.005.971.505,00 -851.213.751,00
2004 179.780.690,00 1.346.043.156,00 -1.166.262.466,00
2005 184.926.111,00 1.358.465.566,00 -1.173.539.455,00
2006 193.721.569,00 1.424.247.111,00 -1.230.525.542,00
2007 204.846.028,00 1.671.128.594,00 -1.466.282.566,00
Fonte: CECIS/GIS/Fiocruz (2008 apud VARGAS, 2009, p. 27).
A balança comercial dos bens eletrônicos também aprofundou seu déficit
devido ao aumento da importação (GUTIERRIZ, 2010). Na tabela abaixo, observa-
se a extensão do problema porque o déficit cresceu mesmo após o lançamento
da PITCE, que objetivava revertê-lo. Ele ampliou de US$ 3,5 milhões, em 2003,
para US$ 12,0 milhões, em 2009, chegando a um ápice de R$16 bilhões em 2008.
68 Aziz Eduardo Calzolaio
Os bens de telecomunicações aumentaram sua participação sobre o total do
déficit de 0,6%, em 2003, para 24,6% em 2009. Isso indica que a indústria de
bens domésticos ligada a essa atividade é totalmente impotente para atender à
demanda por produtos de comunicação telemática.
Tabela 3 – Balança comercial do complexo eletrônico, 2003-2009, Brasil (1000 US$)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Importações 5.986,8 8.486,6 10.632,5 13.529,1 15.158,3 20.124,0 14.987,7
Informática 1.250,8 1.500,8 1.948,8 2.654,7 2.886,3 3.611,4 3.102,0
Eletrônica de consumo
320,7 507,6 736,7 985,4 1.137,0 1.342,3 1.158,1
Telecomunicações 1.574,2 2.450,0 3.055,4 4.061,3 4.906,9 7.500,2 5.040,1
Componentes 2.841,1 4.028,2 4.891,6 5.827,7 6.228,1 7.670,1 5.687,5
Exportações 2.439,1 2.472,2 4.248,6 4.677,9 3.776,1 3.962,8 2.936,0
Informática 233,7 312,3 460,0 486,9 422,0 379,7 370,0
Eletrônica de consumo
258,6 264,6 199,1 197,7 231,4 240,8 194,9
Telecomunicações 1.553,6 1.469,9 3.188,4 3.562,6 2.739,9 2.953,8 2.080,8
Componentes 393,2 425,4 401,1 430,7 382,8 388,5 290,3
Saldo (Déficit) (3.547,7) (6.014,4) (6.383,9) (8.851,2) (11.382,2) (16.161,2) (12.051,7)
Informática 28,7% 19,8% 23,3% 24,5% 21,7% 20,0% 22,7%
Eletrônica de consumo
1,8% 4,0% 8,4% 8,9% 8,0% 6,8% 8,0%
Telecomunicações 0,6% 16,3% -2,1% 5,6% 19,0% 28,1% 24,6%
Componentes 69,0% 59,9% 70,3% 61,0% 51,4% 45,1% 44,8%
Fonte: Gutierriz (2010, p. 24).
O mesmo problema ocorre na indústria de bens de capital. Nesse setor, o
coeficiente de importação (substituição da produção doméstica pela externa) em
relação ao consumo aparente (produção mais importação menos exportação),
cresceu de 20% para 45% entre 1990 e 1995. Esses valores são relativamente
altos, se comparados com a variação média da indústria agregada, que ampliou
de 6% para 15%, no mesmo período (NASSIF; FERREIRA, 2010). Tal aumento se
concentrou entre 1990 e 1997, quando o índice do coeficiente de importação de
bens de capital passou de 83,1 para 520,8 (RESENDE; ANDERSON, 1999). Com
esse aumento expressivo, a balança comercial de bens de capital também
aprofundou seu déficit em nível, como visível na tabela abaixo.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 69
Tabela 4 – Saldo da Balança Comercial de bens de capital, 1995-2007, Brasil (1000 US$)
Ano Valor
1995 -2.084
1996 -2.248
1997 -2.536
1998 (...)
1999 (...)
2000 -7.483
2001 -4.250
2002 -3.397
2003 -2.566
2004 -2.496
2005 -3.262
2006 -3.611
2007 -5.527
Fonte: Resende e Anderson (1999, p. 27); ABDI (2009, p. 32). Nota: Sinal convencional utilizado (...) = Dado numérico não disponível.
É importante destacar que a balança comercial brasileira equilibra-se
porque o país é um grande exportador mundial de produtos primários, e isso
alivia as pressões negativas sobre a balança comercial, ao mesmo tempo que
dificulta colocar como prioridade de uma política comercial a exportação de
produtos de alta tecnologia, como ocorreu na Coreia do Sul. Esse país, com
pouca extensão de terra para plantio comercial em grande escala e com um
mercado consumidor pequeno, viu-se perante a necessidade de fazer das
exportações industriais sua estratégia prioritária de desenvolvimento.
O problema da balança comercial se coaduna com o das deficiências do SNI
do Brasil, uma vez que o país produz poucas inovações inéditas realizadas no
mercado nacional e menos ainda no internacional.24 A Pesquisa Nacional de
Tecnologia (IBGE, 2008) revela que mais de 90% dos produtos e processos
introduzidos no Brasil são inovações apenas para a própria empresa que os
lança, não sendo inéditas. Tratam-se, na verdade, de disseminações de bens ou
processos já existentes. Além disso, aquisição de conhecimento e de P&D
externos são considerados de pouca relevância para grande parte das empresas,
o que representa pouca integração e cooperação dos agentes do SNI. A Pintec
também registra que existem poucos pesquisadores graduados e pós-graduados
nas empresas, e que o financiamento privado à inovação é quase inexistente
(IBGE, 2008).
24
As raras empresas nacionais que exercem algum papel inovador, no âmbito internacional, estão no ramo da aeronáutico, petrolífero e agrícola.
70 Aziz Eduardo Calzolaio
A baixa capacidade de inovar da indústria de transformação brasileira,
principalmente dos ramos de alta tecnologia, gera, como consequência, a pouca
competitividade e lucratividade nos mercados internacionais das empresas do
setor manufatureiro. Isso é, provavelmente, a causa da deterioração dos fluxos
líquidos das exportações dos produtos de alta tecnologia, cujo equilíbrio de suas
balanças comerciais, em médio e longo prazo, seria atingido, segundo a PITCE,
através da ampliação de suas exportações. Para que isso ocorresse, seria
necessário aumentar a atividade de inovação, incluindo a P&D privada.
Os principais desafios do cenário, no qual a PITCE foi lançada, eram o
déficit comercial de bens industrializados, a reduzida inovação privada, e a pouca
competitividade em produtos de alta tecnologia no mercado internacional. Por
isso, a plataforma da política industrial, lançada em 2003 fundamentou-se em
três eixos: ampliação da participação no comércio mundial, aumento da
inovação privada e ampliação da oferta em escala competitiva.
Para desenvolver seus três eixos, a PITCE formulou cinco linhas de atuação
que foram: inovação e desenvolvimento tecnológico; qualificação da pauta de
exportação; modernização industrial; capacidade e escala produtiva; eleição de
indústrias de alta tecnologia e incentivo às áreas que seriam as bases do futuro
paradigma tecnológico (nanotecnologia e biotecnologia). Perante esses pontos
fundamentais, diversas estratégias foram elaboradas no decurso dos anos
seguintes para implementá-los. Diferentemente do que aconteceu na PICE
(1990), a PITCE (2003) transformou-se em ações concretas e estruturais.
Enquanto o funcionamento das políticas voltadas à produção industrial foi
suspenso na década de 1990, diversas medidas de apoio à manufatura foram
implementadas após 2003. Isso representou uma mudança nas ações de
fomento que passaram a incentivar a inovação tecnológica, o aumento da
capacidade de oferta e a participação de firmas nacionais no comércio exterior.
Para tanto, os programas criados utilizaram instrumentos de apoio como:
subvenção à inovação; apoio ao capital de risco; financiamento dos bancos
públicos; redução fiscal às indústrias; e seleção de firmas nacionais para serem
uma das maiores do mundo.
Houve uma mudança institucional baseada em leis modernas adotadas em
outras partes do mundo, que permitiu a renovação dos instrumentos públicos de
apoio às firmas. Por exemplo, os incentivos fiscais à inovação e a Lei da Inovação
implementaram políticas inéditas e que ocorriam em países desenvolvidos. Elas
permitiram a utilização dos espaços públicos das universidades pelas empresas,
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 71
legalizando, inclusive, a remuneração e licença do servidor público que se
dispusesse a se dedicar às atividades de inovação, no âmbito privado.
A Apex-Brasil fortaleceu a inserção no mercado externo de empresas
nacionais cujos produtos tivessem maior valor agregado. Ela abriu diversas sedes
em vários países do mundo para aperfeiçoar sua atuação, o que resultou em
maior apoio à promoção dos produtos e serviços brasileiros no Exterior e à
atração de investimentos estrangeiros.
Como medida para ampliar a inserção externa das empresas brasileiras, o
governo federal lançou o Recap (BRASIL, 2005b). As empresas beneficiadas por
esse regime recebem incentivos fiscais incidentes sobre a compra e venda de
máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos. Para aderir a esse
regime, as empresas devem obter 50% de suas receitas brutas advindas da
exportação (no ano prévio ao da entrada no regime) e assumir o compromisso
de manter esse percentual, durante um certo período de tempo. Além disso, as
empresas fornecedoras das que estão arroladas no RECAP obtêm isenção total
do Programa de Integração Social (PIS), do Programa de Formação do Patrimônio
do Servidor Público (Pasep) e da Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social (Cofins). Além disso, fica suspenso o pagamento do PIS/Pasep-
Importação e da Cofins-Importação das empresas inscritas no Recap.
A PITCE previa alcançar a modernização da indústria, bem como das MPE e
dos Arranjos Produtivos Locais, através da renovação de equipamentos e do
aumento da capacidade produtiva de plantas. Para isso ocorrer, o governo
concederia financiamento público. Além disso, tinha a intenção de lançar um
programa para auxiliar as empresas a modernizarem suas gestões e outro
voltado para o aperfeiçoamento do design de produtos. Ainda, a política apoiaria
o registro de patentes e a extensão tecnológica, como forma de incentivar ações
empreendedoras.
Na perspectiva da PITCE, o aumento da escala produtiva era visto como um
meio de diminuir o custo fixo, pois o maior número de produtos reduz esse tipo
de gasto, de maneira que a competitividade se amplia conforme ocorrem ganhos
de escala. Segundo ela, os produtores de insumo intermediário seria a categoria
cujo aumento da quantidade produzida deveria ser incentivado para que esses
insumos fossem ofertados na quantidade que suprissem a demanda dos demais
ramos da economia.
Um incentivo proposto para aumentar a capacidade de oferta da economia
era encorajar a fusão de firmas visando a fundir operações e, assim, reduzirem-
72 Aziz Eduardo Calzolaio
se custos através da ampliação da escala de produção. Assim, a PITCE propunha:
a) utilizar instrumentos legais de financiamento para criação de consórcios de
empresas ou assemelhados; b) estimular a fusão de empresas ou a atuação
conjunta delas, com vistas ao desenvolvimento tecnológico e a inovações em
cooperação.
A eleição de indústrias harmoniza-se com a perspectiva de que cada
complexo industrial possui um padrão peculiar de mudança técnica. Assim, tal
política planejou aperfeiçoar os meios pelos quais ocorre o desenvolvimento
tecnológico nas indústrias de alta tecnologia, cuja inovação é transbordada para
outros ramos e auxilia no aumento da produtividade de toda a economia. Como
já discutido, tais indústrias apresentavam alto déficit na balança comercial e
tinham se retraído na década de 1990, sendo, na PITCE, selecionadas como
prioritárias as de bens de capital, fármaco e medicamentos, software e
semicondutores.
As áreas científicas, que serão a base do futuro paradigma tecnológico,
foram demarcadas como prioritárias nas pautas das políticas industriais. Hoje
elas evoluem rapidamente, suas fronteiras e os incentivos públicos têm o papel
de desenvolvê-las e auxiliar as empresas a aplicarem-nas na elaboração de novos
produtos. Elas foram destaque na PITCE, principalmente a nanotecnologia,
biotecnologia, novos materiais, optoeletrônica, energia renovável,
biocombustíveis (álcool, biodiesel) e atividades derivadas do Protocolo de
Quioto.
A PDP foi lançada em 12 de maio de 2008. Em linhas gerais, tinha os
mesmos objetivos de sua antecessora, que eram: promover a competitividade de
longo prazo da economia; ampliar a taxa de investimento e de inovação, e
equilibrar a balança comercial. Além desses, foi incluído um novo alvo: prolongar
a vida das MPE fundadas.
O nome da primeira política já sugeria que essa se limitava única e
exclusivamente à indústria. A Política de Desenvolvimento Produtiva, por sua
vez, foi desenhada para todos os setores produtivos. Porém, como será visto,
apesar de setores como agricultura e extração receberem espaço nela, a ênfase
maior da PDP é na indústria, porque a maioria dos seus programas
explicitamente foram desenvolvidos para esse setor produtivo.
Enquanto a PITCE reconheceu o problema dos déficits sobre a balança
comercial das indústrias de alta tecnologia, a PDP foi mais adiante e colocou
como desafio ampliar a participação de produtos de alta tecnologia no total de
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 73
exportação do Brasil. Isso significa ampliar mais as vendas das referidas
indústrias para o Exterior do que as da extrativa e do setor agrícola (setores que
lideram a exportação brasileira). Ao passo que a PITCE buscou criar incentivos
para ampliar o tamanho de empresas para elas obterem ganhos de escala e
ampliarem a oferta, essa proposta foi aprofundada na PDP, que incluía um
planejamento para que alguns ramos tivessem empresas, sistemas produtivos
(local) e marcas nacionais entre as cinco maiores do mundo.
A grande diferencial da PDP, em relação a PITCE, foi a de estipular metas
quantitativas com a intenção de influenciar a expectativa dos agentes
econômicos. Nesse sentido, o governo estabeleceu quatro grandes metas,
chamadas de macrometas e, ao buscar alcançá-las, pretendia que os agentes
melhorassem suas expectativas em relação ao futuro da economia e, assim,
investissem mais.
A primeira macrometa era a ampliação do investimento fixo de 17,4% em
relação ao PIB (2007) para 21% em 2010, de modo a, assim, reduzir a
possibilidade de gargalos de oferta. A segunda era elevar os gastos privados com
P&D, que, em 2005, foi de 0,49% do PIB, para 0,65% em 2010. A terceira era
ampliar a participação da exportação brasileira no comércio mundial de 1,18%
(2007) para 1,25% (2010). Por último, buscava-se dinamizar MPE através da
ampliação, em 10% (2010 frente a 2007), da participação do número de MPE, no
conjunto de empresas exportadoras. Após estabelecer esses alvos, traçou um
caminho para atingi-los através de programas específicos que eram organizados
por temas e/ou complexos produtivos e tinham objetivos próprios. Eles eram
constituídos de metas e de uma descrição prévia dos instrumentos destinados a
alcançá-las e serão apresentados da subseção 3.1.1 a 3.1.5.
3.1.1 PDP – Ações sistêmicas
O programa Ações Sistêmicas relaciona-se às políticas que promovem os
elementos básicos necessários ao crescimento da economia, aqueles que
melhoram e geram externalidades positivas para o sistema produtivo. Para
tanto, o governo adotou medidas visando a fortalecer a infraestrutura
institucional e física, com vistas a fornecer aos agentes privados mais
estabilidade, confiança, segurança e melhores condições de escoarem sua
produção.
O Estado é indispensável na oferta de tal infraestrutura, visto que o setor
privado não a produziria em quantidade adequada através do mercado, porque o
74 Aziz Eduardo Calzolaio
retorno marginal privado dos investimentos nela é menor que o retorno
marginal social. Por isso, o agente privado, através do mecanismo de mercado,
não produziria uma quantidade igual àquela demandada. Assim, o governo
precisa gerar tal infraestrutura que na PDP relacionava-se à educação, saúde,
pesquisa básica e qualificação profissional. Cada um desses temas é alvo de
políticas contínuas de ministérios específicos. Por isso, a PDP delimitou como seu
papel auxiliar as pastas competentes dessas áreas sistêmicas.
Essa nova política atuou para que se ampliassem os benefícios fiscais que
gerassem aumento do investimento nas áreas sistêmicas. Com isso, a expectativa
era de que o Estado ajudaria a diminuir os custos do investimento em
infraestrutura. Além disso, conduziu aprimoramentos na legislação que tratava
de questões econômicas, em especial do comércio exterior, gerando mais clareza
acerca das regras sobre os negócios. Por fim, comprometeu-se em ampliar os
recursos dos órgãos públicos que promoviam a inovação.
Em relação ao aprimoramento da legislação, a lei geral das MPE25 (BRASIL,
2006) instituiu tratamento diferenciado e favorecido para esse porte de
empresa, no que se refere à simplificação tributária; redução das obrigações
trabalhistas e previdenciárias; possibilidade de menores exigências para acesso
ao crédito e de recebimento de preferência, mediante certames públicos, e
estímulo concedido à inovação. Esses direitos foram concedidos pelo Estatuto
Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (BRASIL, 2006),
aperfeiçoados mediante outros dispositivos legais posteriores. Ao receber
medidas especiais, as MPE suplantaram obstáculos à sua criação e manutenção,
com reflexos positivos sobre sua sobrevivência e capacidade de gerar emprego e
renda.
A tributação das MPE simplificou-se mediante à instituição do Regime
Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições – Simples
Nacional; ele facilitou a emissão de documentos para fins de pagamento de oito
impostos. Além disso, as MPE são privilegiadas em processos de licitações
públicas, pois seu estatuto criou vantagens para que elas possam concorrer com
empresas de grande porte.26 Ainda, usufruem de facilidades no processo de
exportação, bem como aquisição de financiamento mediante as instituições de
25
A conhecida lei geral da MPE (BRASIL, 2006) instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte. 26
Em alguns casos, somente as MPE podem submeter-se ao processo licitatório do Estado.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 75
crédito. Por fim, as MPE são estimuladas a inovarem através de programas
específicos formulados pelas instituições que fomentam a inovação.
A qualificação profissional recebeu um avanço sistêmico com a criação da
Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, e dos Institutos
Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. Estes são voltados à educação
profissional técnica e tecnológica e priorizam dois níveis de formação. Primeiro,
o Ensino Técnico Médio para habilitar profissionais com alguma qualificação e
habilidade específica. Segundo, formação de professores para a educação básica,
sobretudo nas áreas de ciências e matemática, e para a educação profissional.
Isso promove trabalhadores mais qualificados.
Em relação às ações sistêmicas voltadas à pesquisa e inovação, são
notórias as mudanças legais que ocorreram nos incentivos fiscais, os quais
existiam desde a década de 1990. Contudo, após sua reformulação,27 eles
ganharam uma dimensão bem maior, visto que, antes de sua alteração – de 1994
a 2005 –, apenas 267 empresas tinham sido beneficiadas por eles nesses nove
anos. Logo após sua reestruturação, 130 foram contempladas apenas no ano de
2006, número que passou para 787, triplicando, em 2012.
A Lei da Inovação, apresentada em detalhes a seguir, e a Empresa Brasileira
de Pesquisa e Inovação Industrial (Embrapii) foram importantes para melhorar o
SNI. Aquela modificou as regras que regem a relação entre setor privado e
institutos de ciência e tecnologia, pois possibilita que inúmeros recursos das
instituições de ciência e tecnologia (ICTs) públicas, sejam disponibilizados com
total liberdade às empresas inovadoras. Esta tem a missão de ligar a oferta de
soluções técnicas advindas das ICTs à sua demanda pelas empresas industriais.
Ela apoia a execução de projetos de instituições de pesquisa tecnológica, que
visem a auxiliar a inovação de uma firma da indústria. 3.1.1.1 Lei da Inovação Tecnológica no Brasil
A Lei da Inovação (BRASIL, 2004) foi criada com o objetivo de gerar
capacitação e autonomia tecnológica no ambiente produtivo, com vistas ao
desenvolvimento industrial do Brasil. Um pilar fundamental dela é a cooperação
e parceria entre empresas nacionais, ICT28 e organizações voltadas à P&D, cujos
27
A reformulação dos incentivos fiscais à inovação foi aprovada na Lei n. 11.196/2005. 28
Segundo a Lei da Inovação, ICT é um órgão ou entidade da administração pública que tem por missão institucional, dentre outras, executar atividades de pesquisa básica ou aplicada de caráter científico ou tecnológico.
76 Aziz Eduardo Calzolaio
propósitos sejam o lançamento de novos produtos e processos competitivos.
Nessa articulação, o funcionário público da ICT pode receber, à parte do seu
salário regular, bolsas advindas de órgãos de apoio à inovação. Além disso, os
espaços e materiais da ICT (laboratório, equipamentos, instrumentos e
infraestrutura) estão disponíveis para serem utilizados pelo setor privado.
Algumas das formas da ICT efetivar essas parcerias são as incubadoras e parques
tecnológicos.
Outra articulação fomentada na Lei da Inovação é a formação de sociedade
de propósito específico,29 inclusive com a participação de qualquer entidade do
Governo federal, que vise à obtenção de um produto ou processo inovador.
Nota-se que o BNDES tem um financiamento especial para associações de
propósito específico, o BNDES Project Finance, o que cria uma sinergia entre
esses incentivos governamentais.
Algumas novidades estabelecidas na Lei da Inovação modificam o papel
que as ICTs possuíam na estrutura do SNI. Por exemplo, os resultados das
pesquisas e as criações tecnológicas daquelas instituições podem ser
comercializados através de suas vendas para empresas, que livremente podem
utilizá-los na busca de lucros. Além disso, o pesquisador público da ICT, que criou
uma tecnologia vendida a uma empresa, recebe, no mínimo, 5% (máximo 1/3) da
receita auferida em tal negócio. Ainda, ele pode tirar licença não remunerada
para atuar em uma empresa privada de base tecnológica, sem prejuízo de sua
carreira pública.
Outro estímulo para a criação de sinergia e complementaridade do
conhecimento é a possibilidade de mobilidade do pesquisador público entre
diversas instituições de pesquisa. O funcionário de uma ICT pode ser cedido para
uma outra que necessita do conhecimento desse empregado em algum projeto
de inovação. Além disso, as ICTs podem prestar serviço às empresas privadas que
29
A sociedade de propósito específica assemelha-se a um consórcio ou a uma joint venture. Ela é formada pela junção de pessoas físicas e/ou jurídicas, que podem ser inclusive entes do governo. Dessa forma, cada uma delas aporta seu know how (habilidades, recursos financeiros, tecnologia, etc.) para executar um empreendimento/projeto específico e determinado (FAZANO, 2012). Geralmente, esse empreendimento é de grande dimensão, como os de infraestrutura: construção de uma usina, estrada, saneamento básico, iluminação pública, dentre outros. Nessa associação, cada parceiro possui reponsabilidade proporcional ao volume de recursos que ele investiu, de forma a compartilhar os riscos entre eles. Assim, os empreendedores ampliam a possibilidade de contratar dívidas em outras iniciativas empresariais. Borges (1998) relata que, nesse tipo de sociedade, os créditos recebidos de instituições financeiras credoras não exigem como garantia o patrimônio dos empreendedores.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 77
buscam soluções técnicas para seus projetos de inovação. Dessa maneira, órgãos
e entidades da administração pública podem cooperar com uma empresa
privada para auxiliá-la a resolver problemas técnicos específicos, cuja solução
demande investimentos arriscados, os quais podem ser compartilhados tanto
entre os entes privados quanto por públicos. Ainda, os inventores independentes
podem ser incubados em uma ICT e, assim, receber apoio para desenvolverem
sua inovação e para comercializá-la.
A Lei da Inovação permite a compra de produtos ou processos inovadores
que vão ao encontro de um interesse público, pelos órgãos e pelas entidades da
administração pública. Isso pode ser um meio para criar demanda para algum
produto inovador, incentivando, assim, a sua produção. Por exemplo, o
Ministério da Saúde determinou que iria comprar fármacos dos futuros
laboratórios que se instalassem no País. Através dessa compra governamental, o
governo pretendia tanto atender à demanda por remédios do SUS – um
interesse público – como constituir no Brasil a produção de fármacos
anteriormente importados. Tal política obteve êxito na implementação de
empresas produtoras de remédios.30
Em resumo, por um lado, a Lei da Inovação é o mecanismo que viabiliza o
transbordamento do conhecimento criado em ICTs e outros centros de pesquisa
rumo à indústria, que pode, então, aprofundar seu nível de conhecimento e sua
capacidade de inovar, tendo, assim, mais condições de se tornarem competitivas
e com maior produtividade. Por outro, a Embrapii é um agente que está atuando
como mediador entre a demanda da indústria e a oferta de soluções técnicas dos
ICTs. Isso melhora a capacidade sistêmica em relação à geração de inovação no
sistema produtivo nacional. 3.1.1.2 Incentivo fiscal à inovação
O antigo incentivo fiscal à inovação, Programa de Desenvolvimento
Tecnológico Industrial (PDTI) de 1993, baseava-se no estímulo às atividades de
P&D das empresas através de desoneração fiscal relacionada ao imposto de
renda sobre pessoa jurídica e ao imposto sobre operações financeiras. Esses
benefícios foram reduzidos em 1997, quando o programa praticamente
estancou-se. Durante toda sua execução, de 1994 a 2005, ele atendeu 217
30
Nesse caso, a produção de um fármaco que antes era importado é considerada inovação no âmbito nacional, o que possibilitou o Ministério da Saúde privilegiar a compra de fármaco nacional como forma de incentivar a produção doméstica.
78 Aziz Eduardo Calzolaio
projetos, envolvendo 267 empresas (AVELLAR, 2007). Em 2005, o PDTI é
substituído, passando a vigorar os novos incentivos fiscais à inovação contidos na
Lei 11.196 (BRASIL, 2005b).
De acordo com Corder e Salles-Filho31 (2004 apud AVELLAR, 2007), o
número de projetos que participaram do PDTI (267) foi muito reduzido em todo
o arco de tempo em que ele existiu. Isso se confirma ao observar que, após a
introdução da PITCE e da PDP, somente no ano de 2012, o novo modelo de
incentivos fiscais à inovação beneficiou 787 empresas (BRASIL. MINISTÉRIO DA
CIÊNCIA TECNOLOGIA E INOVAÇÃO, 2013), isto é: 2,9 vezes maior do que o
número de empresas que participaram em 11 anos da vigência do modelo
antigo.
Os novos incentivos fiscais à inovação32 são abrangentes em seus
benefícios, pois podem ser solicitados mediante à realização de inúmeras
atividades de inovação, além da P&D. Toda empresa que comprove a realização
de despesas operacionais e/ou diversas relacionadas à realização de P&D está
habilitada a solicitar desonerações tributárias. Estas podem ser solicitadas,
também, mediante a contratação de pesquisadores, bem como a realização de
registros de patentes e de cultivares. Além disso, as empresas que cooperam
com universidades, através de um contrato efetivo, recebem bônus fiscais.
Todas as despesas com as atividades de inovação descritas acima podem
ser deduzidas para fins de cálculo do lucro líquido e da base de incidência da
Contribuição Social do Lucro Líquido. Ainda, é factível a redução a zero da
alíquota do imposto de renda incidente sobre as remessas efetuadas para o
Exterior, que se destinem ao registro e à manutenção de marcas, patentes e
cultivares.
Por fim, o Imposto sobre Produto Industrializado (IPI) gerado na compra de
equipamentos, máquinas, aparelhos e instrumentos destinados a colaborarem
com a P&D e o desenvolvimento tecnológico, podem ser reduzidos em 50%.
Outrossim, as despesas com esses bens, somadas às incorridas na construção de
espaço físico, são passíveis de terem seus valores depreciados de forma integral
no ano em que elas forem contabilizadas. Da mesma forma, os bens intangíveis
31
CORDER, S.; SALLES-FILHO, S. Financiamento e incentivos ao Sistema Nacional de Inovação. Parcerias Estratégicas, n. 19, dez. 2004. 32
Uma explicação detalhada sobre quais são os impostos que sofrem reduções e em qual porcentagem, o método aplicado para a dedução de tributo, o ganho econômico para a firma incentivada, além de uma avaliação da Lei do Bem pode ser encontrada em Calzolaio (2011).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 79
(marca, patente, royalties, etc.) podem ser beneficiados por uma amortização
acelerada.
A Lei da Inovação e os incentivos fiscais ao desenvolvimento tecnológico e
à inovação são modernos mecanismos de apoio à criação de novos produtos e
tecnologias. Elas se espelharam nas legislações elaboradas em outros países
desenvolvidos. Ambas contêm um forte apoio à transferência de conhecimento
das universidades para o setor privado e incentivam a cooperação e formação de
redes destinadas à inovação, cumprindo, assim, o objetivo da PITCE de “[...]
facilitar o relacionamento entre os centros de pesquisa, as empresas e o sistema
de comercialização [e articular] os agentes voltados ao processo de inovação do
setor produtivo [...]” (BRASIL. GOVERNO FEDERAL 2003, p. 9-11). Além desses
dois instrumentos que são capazes de melhorar o SNI, a PDP elaborou programas
voltados ao encorajamento da inovação, dos quais, a Mobilização em Áreas
Estratégicas era especialmente voltada para isso. 3.1.2 PDP – Mobilização em Áreas Estratégicas
A PITCE e a PDP tinham a mesma concepção a respeito da base científica
sob a qual emergirá a inovação no futuro. O quadro abaixo confirma essa
semelhança, ao apontar as áreas tecnológicas que serão fundamentais para o
desenvolvimento do sistema produtivo, citadas em ambas as políticas.
Quadro 5 – Correspondência entre Áreas Promissoras da PITCE e Áreas Estratégicas da PDP
Áreas da PITCE portadoras de futuro Áreas estratégicas da PDP
Biotecnologia Biotecnologia
Nanotecnologias Nanotecnologia
Software, eletrônica e optoeletrônica Tecnologia da Informação e Comunicação
Novos materiais Nanotecnologia
Energia renovável, biocombustíveis Áreas incluídas no programa “Consolidar e Expandir
a Liderança”
... Complexo da Saúde
... Complexo Industrial da Defesa
... Energia Nuclear
Fonte: Elaboração do autor, a partir da PDP (2008) e Brasil, Governo Federal (2003).
Através do programa Mobilização em Áreas Estratégicas, a PDP visava a
articular uma grande diversidade de instrumentos, buscando disponibilizar
recursos para todas as etapas do ciclo de inovação, principalmente nas áreas da
80 Aziz Eduardo Calzolaio
Biotecnologia,33 Complexo da Saúde, Nanotecnologia,34 Complexo Industrial da
Defesa, Energia Nuclear e Tecnologia da Informação e Comunicação, cada uma
dessas áreas é detalhada a seguir. Esse mesmo programa construiu medidas
visando à superação de desafios científico-tecnológicos, que permitissem a
concretização da inovação, que advém de um complexo processo cuja
cooperação entre o setor privado, ICTs e financiamento público potencializa sua
efetivação. Nesse sentido, esse programa desenvolveu as seguintes ações:
a) Mobilização em Áreas Estratégicas – Biotecnologia
Foi instituída, pela primeira vez, a Política de Desenvolvimento da
Biotecnologia (BRASIL, 2007a), que fundamentalmente visa à criação de
produtos e processos biotecnológicos inovadores para aprimorar a estrutura
produtiva e tecnológica nacional, ampliando as exportações de produtos
complexos.35 Essa política é coordenada pelo Comitê Nacional de Biotecnologia e
funciona através da interação entre o meio empresarial e os centros geradores
de conhecimento. Nesse sentido, o setor privado é fundamental na modelagem
das estratégias de desenvolvimento de produtos biotecnológicos; por isso,
investiu-se na atuação conjunta de ICTs e dos empresários.
Os empresários são estimulados a aportarem recursos financeiros em
projetos de desenvolvimento de produtos baseados em processos
biotecnológicos. Perante o lançamento de um produto, eles apropriam,
exclusivamente durante algum tempo, os lucros advindos dessa invenção. Essa
garantia para o empreendedor se estabelece mediante certificações de
propriedade intelectual. Por isso, a PDP buscou fortalecer a atuação do Instituto
Nacional de Propriedade Intelectual.
33
Segundo a UNESCO, biotecnologia é “[…] o uso de plantas, animais, microrganismos e processos biológicos com vistas a realizar avanços em áreas industrias, médicas e agrícolas. Com isso, utiliza-se organismos vivos para promover o desenvolvimento de benefícios para a humanidade” (UNESCO, 2014, tradução nossa). 34
Segundo a Iniciativa de Nanotecnologia do governo dos EUA, “a nanotecnologia é a ciência, a engenharia e a tecnologia que trabalha em nano escala, em torno de 1 para 100 nanômetros. Nanociência e nanotecnologia são os estudos e a aplicação de elementos extremamente pequenos e podem ser utilizadas em todos os outros campos da ciência, tais como química, biologia, física, ciência dos materiais e engenharia” (USA.GOV, 2014, tradução nossa). 35
“Área Industrial: estimular a produção nacional de produtos estratégicos na área industrial para que a bioindústria brasileira possa caminhar na direção de novos patamares de competitividade, com potencial para expandir suas exportações e estimular novas demandas por produtos e processos inovadores.” (inciso III do parág. 1° do art. 1º. do Decreto n. 6.041 (BRASIL, 2007), que instituiu a Política de Desenvolvimento da Biotecnologia).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 81
O avanço da biotecnologia contou também com a aprovação da Lei da
Biossegurança (BRASIL, 2005a), que estabeleceu a base para o avanço científico
dessa área, ao permitir a pesquisa e o tratamento com células-tronco
embrionárias obtidas de embriões humanos,36 além de prever o uso comercial de
derivados dos organismos geneticamente modificados. Inclusive, foi criada a
Comissão Técnica Nacional de Biossegurança, que tem a competência para
prestar assessoria na formulação, atualização e implementação da Política
Nacional da Biossegurança. Ela é composta por 27 doutores de diversas áreas,
tais como: biossegurança, biotecnologia, biologia, saúde humana e animal e
meio ambiente.
As pesquisas passíveis de serem feitas, após a lei da biossegurança,
poderão garantir avanços extraordinários no complexo da saúde e do
agropecuário, especialmente nas atividades de farmacologia, domissanitária,
pesca, aquicultura, agricultura e engenharia genética. b) Mobilização em Áreas Estratégicas – complexo da saúde
A PDP objetivava consolidar inúmeras indústrias que pudessem competir
em diferentes áreas do complexo da saúde, tais como: equipamentos médicos,
materiais reagentes e dispositivos para diagnóstico; hemoderivados;
imunobiológicos; intermediários químicos e extratos vegetais; princípios ativos e
medicamentos para uso humano. Além disso, o domínio do conhecimento
científico-tecnológico em áreas estratégicas era visto como fator preponderante
para a redução da vulnerabilidade do Sistema Nacional de Saúde.
Para a instalação de novas unidades de fábricas de remédios, foi
estruturada uma engenharia de políticas envolvendo o BNDES e o Ministério da
Saúde.37 Tal estrutura baseou-se em um dispositivo da lei da inovação que
permite a compra de produtos ou processos inovadores, por órgãos e entidades
da administração pública, capazes de melhorar a distribuição de bens e serviços
em áreas de interesse público.
36
Existe uma série de especificações na dita lei, em relação aos critérios éticos para utilizar pesquisa com embriões humanos. 37
O Ministério da Saúde (BRASIL, 2008) considerou que a dependência do Brasil relacionada à importação de produtos fármacos envolviam diversos problemas, tais como: a debilidade da balança comercial, falta de competitividade da indústria brasileira de saúde, indisponibilidade de certos medicamentos (vulnerando a saúde pública) e um comprometimento significativo do orçamentário do Sistema Único de Saúde (SUS).
82 Aziz Eduardo Calzolaio
Em 2004, o BNDES criou o Profarma-BNDES, uma linha de crédito
específica destinada ao setor de fármaco, que destinou R$ 1,4 bilhões para
inovação e reestruturação do setor até o ano de 2008. As diretrizes desse
programa eram elevar a competitividade do Complexo Industrial da Saúde,
contribuir para a sustentabilidade do Sistema Único de Saúde (SUS), e articular a
Política Industrial e a Política Nacional de Saúde vigentes.
O Profarma-BNDES financiou o início da produção de medicamentos
programados para serem comprados pelo SUS. Em um acordo, o Ministério da
Saúde fez uma lista de produtos fármacos, com anuência do BNDES, cuja
fabricação se deu pelas empresas financiadas por esse banco.38 Assim, tais
produtoras já tinham demanda certa para a sua produção (a escolha de firmas
para realizar a compra feita pelo Ministério da Saúde é possível porque atende a
um interesse público sanitário – prover o SUS – o que é legalizado na lei da
inovação). Portanto, essa iniciativa foi uma engenharia política baseada no
financiamento do BNDES e na compra governamental.
c) Mobilização em Áreas Estratégicas – microeletrônica
Tanto a PITCE quanto a PDP elegeram atividades relacionadas à
microeletrônica. Aquela selecionou as indústrias de software e semicondutores
como prioritários, enquanto esta elegeu as de tecnologia da informação e
comunicação. A esse ramo, vários benefícios tributários foram concedidos. Na Lei
do Bem, por exemplo, foi especificada uma redução a zero das alíquotas do
PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a venda no varejo de microcomputadores
de baixo custo – com preço até R$ 4 mil.39
O Governo federal lançou o Regime Especial de Tributação para a
Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação (Repes). Este
pode ser aderido (acessado) por empresas que têm como atividade principal o
desenvolvimento, no país, de software e de serviços de tecnologia da informação
e que possuem 50% de suas receitas brutas anuais advindas da exportação dos
bens e serviços relacionados à sua especialidade dominante. As fornecedoras das
empresas arroladas no REPES isentam-se totalmente do Pis/Pasep e da Confins
gerados na venda interna de insumos para essas empresas.
38
A legalização dessa lista de medicamentos se deu por meio da Portaria n. 978, de 16 de maio de 2008, do Ministério da Saúde. Este citou a política industrial do país em tal portaria, para justificar que a elaboração de uma lista de produtos fármacos, que, de acordo com o BNDES, contribuiria para o desenvolvimento da indústria farmacêutica no País. 39
Valor referente ao ano de lançamento dessa política.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 83
Outro incentivo fiscal à microeletrônica é especificado na Lei da
Informática, que regulamentou a redução do IPI dos insumos das empresas que
cumprissem regras de um PPB e aplicassem parte de suas receitas em P&D. Esse
benefício oferece para as empresas, do referido setor, do Centro-Oeste, da
região de influência tanto da Agência de Desenvolvimento do Amazonas (ADN),
quanto da Agência de Desenvolvimento dos Estados do Nordeste (Adene)
redução de 95% da alíquota de IPI incidente em produtos incentivados, enquanto
esse valor é de 80% para as demais regiões do País.
As empresas beneficiadas pela Lei da Informática, localizadas naquelas
zonas privilegiadas, devem aplicar 4,35% das receitas advindas da venda dos
produtos incentivados em P&D, ao passo que esse valor é de 4% para as
empresas estabelecidas nas demais regiões. Além disso, a Lei da Informática
prescreveu que parte do investimento em P&D devia ser feito em parceria com
uma instituição de ensino ou pesquisa especializada no setor.
Em relação à Zona Franca de Manaus (ZFM), a mesma recebeu incentivos
especiais para a área de eletroeletrônica, os quais são geridos pela Suframa.40
Eles isentam do IPI e reduzem em 88% o Imposto de Importação incidido sobre
insumos eletrônicos. Para que as empresas usufruam desses benefícios, devem
seguir um PPB específico. Como contrapartida, as empresas beneficiadas com
essas reduções tributárias precisam, assim como na Lei da Informática, investir
5% do faturamento na realização de P&D.
Por fim, em 2007, o governo criou o Programa de Apoio ao
Desenvolvimento da Indústria de Semicondutores, que se aplicava a pessoas
jurídicas que investem em P&D e têm por atividade o projeto, a fabricação ou a
montagem de semicondutores ou mostradores (displays) baseados nas
tecnologias LCD, plasma, LED, OLED ou TFEL. Mais uma vez, os incentivos
contidos nesse programa correspondem à desoneração tributária, precisamente
do PIS/Pasep, Cofins, IPI, Imposto de Importação, Contribuição de Intervenção
no Domínio Econômico (CIDE) e Imposto de Renda. As empresas que usufruem
desse programa devem aplicar, no mínimo, 5% de seu faturamento41 em P&D,
contanto que registrem propriedade intelectual no País.
40
Suframa é uma autarquia pelo Decreto-Lei 288 (BRASIL, 1967) para gerir a Zona Franca de Manaus. 41
Valor que era restrito às receitas advindas de vendas realizadas no mercado doméstico.
84 Aziz Eduardo Calzolaio
d) Mobilização em Áreas Estratégicas – nanotecnologia
A nanotecnologia é um novo paradigma tecnológico que atualmente
projeta produtos com potencial de comercialização futuro. É explorada
atualmente em pesquisas científicas, sem ainda, contudo, ter resultados
significativos em termos de produtos, mesmo porque poucas empresas se
envolveram com ela no Brasil. Além disso, as políticas de Estado voltadas ao
tema são relativamente novas, iniciando-se, apenas, em 2001.
Os objetivos estabelecidos nessa parte do subprograma foram desenvolver
nichos de mercado com potencial de competitividade em materiais, eletrônicos,
produtos médicos e farmacêuticos, equipamentos e ferramentas e em tecidos
nanoestruturados. Dessa forma, o projeto buscava ampliar o uso da
nanotecnologia nessas áreas industriais.
Em 2005, como resultado da PITCE, a Ação Transversal de Nanotecnologia
foi criada com mais um dos Fundos Setoriais da Finep. Além disso, o governo
incentivou a pesquisa nessa área, por meio de recursos orçamentários
direcionados aos ICTs, laboratórios e pesquisadores públicos, encorajando estes
a envolverem-se com essa atividade. Atualmente, as principais instituições
brasileiras públicas que desenvolvem pesquisas temáticas de nanotecnologia
são: ICT em Nanomaterial de Carbono, Centro Nacional de Pesquisa em Energia e
Materiais, Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas, Laboratório de Nanotecnologia
para o Agronegócio (Embrapa), INMETRO Campus de Xerém – RJ – e Centro de
Tecnologias Estratégicas do Nordeste. Essas instituições são incentivadas a
formarem redes para receberem financiamento do Fundo Setorial (da Finep) ou
do orçamento geral da União.
Outra medida para promover a nanotecnologia é o fomento aos
pesquisadores individuais através do apoio aos cursos de pós-graduação que
abordam o tema. Além disso, há uma frente atuando no desenvolvimento e na
adequação das normas técnicas e legais da nanotecnologia no Brasil, uma vez
que esse país ainda não possui marco legal e regulatório para o tema em
questão. A única iniciativa centralizada do governo federal foi a criação, em 2012,
pelo ministro da Ciência, Tecnologia e Inovação, do Sistema Nacional de
Laboratórios em Nanotecnologias, que coordena diversos laboratórios dessa área. e) Mobilização em Áreas Estratégicas – complexo da defesa
Na Lei n. 12.598 (BRASIL, 2012), foram especificados diversos incentivos
que regulamentaram as compras e as contratações de produtos do complexo
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 85
industrial da defesa. Através dela, o governo federal estabeleceu regras para o
comércio de produtos de defesa que beneficiaram as empresas domésticas.
Dessa forma, nas compras desses bens ou serviços relacionados, os três níveis de
governo passaram a dar preferência às fabricas com sede e administração em
território nacional, cujos proprietários sejam brasileiros; uma vez que se elas
forem controladas por um acionista estrangeiro, ficam impedidas de receber
tratamento especial nas compras públicas.
As licitações destinadas às compras de produtos de defesa concedem
exclusividade para as empresas nacionais que se enquadram nas condições
citadas anteriormente. Além disso, as firmas, tanto fornecedoras de insumos
como de produtoras finais, que se envolvem com inovação relacionada ao
complexo da defesa ficam habilitadas a solicitar incentivos fiscais que desonerem
o PIS/Pasep, Confins, IPI por até 20 anos. Ainda, a empresa exportadora de
produtos da defesa pode receber seguro de crédito por conta do governo
federal.
Perante esses incentivos, várias firmas realizaram projetos de investimento
em torno do complexo da defesa. A Embraer, por exemplo, projetou adentrar
nesse mercado e adquiriu parte de outras empresas que viabilizavam serviços e
produtos necessários relacionados às demandas militares. No mesmo sentido,
grupos como Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa e Queiroz Galvão
consideraram investimentos no setor de defesa, aproveitando os diversos
recursos públicos que poderiam ser canalizados a essa atividade. A oferta das
citadas empresas seria garantida, por exemplo, pelo Plano de Articulação e
Equipamento da Defesa das Forças Armadas brasileiras, cujo valor projetado de
compra foi de R$ 211 milhões. Por fim, em termos de políticas mais concretas, a
área da defesa foi incluída nas Ações Transversais dos Fundos Setoriais (Finep),
assim como nas chamadas públicas para subvenção econômica à inovação
tecnológica (SCHMITT et al., 2013). f) Mobilização em Áreas Estratégicas – nucleares
As diretrizes da política nacional de energia nuclear de 1962, lançadas
através da Lei n. 4.118 (BRASIL, 1962), estabeleceram um marco nesse tipo de
energia para o País, o qual instituiu a Comissão Nacional de Energia Nuclear
responsável por, entre outras coisas, propor o Programa Nacional de Energia
Nuclear. Este, em sua versão de 2007, lançado pelo Ministério de Minas e
Energia, previa a consolidação da produção nacional autossuficiente de radiações
86 Aziz Eduardo Calzolaio
nucleares para diversas finalidades e a expansão da geração de energia nuclear
em no mínimo 2gigawatt.
A Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) é um órgão que orienta,
planeja, supervisiona e fiscaliza as pesquisas científicas dessa área. Outra
instituição importante nesse tema é a Nucleares Brasileiras S.A., empresa mista,
50% estatal, que centraliza o comércio brasileiro de equipamentos, materiais e
serviços de interesse da indústria nuclear. Além disso, atualmente, a Marinha do
Brasil, a cargo do Centro Tecnológico da Marinha, em São Paulo, também
desenvolve um programa nuclear. Como reforço a esta estrutura, foi criadao, a
Amazonas Sul Tecnologia de Defesa, em 2013, para apoiar as atividades
nucleares da Marinha. Contudo, os esforços acerca das políticas dessa área ainda
carecem da criação de um Conselho Nacional de Política Nuclear, de modo a criar
sinergia entre as diversas iniciativas.
A PDP buscava consolidar o país como um importante fabricante de
combustível nuclear, em escala industrial, para uso em reatores, bem como em
um produtor das radiações nucleares necessárias às áreas da saúde, agricultura e
meio ambiente.42 Em suma, buscava-se fazer da energia nuclear uma das
principais fontes de geração de energia elétrica nacional. Para isso, era
necessário munir o país de competências e aptidões tecnológicas para se fabricar
equipamentos, usinas nucleares e produzir combustíveis nucleares e, assim,
ampliar a utilização de técnicas nucleares na indústria, agricultura, medicina e
meio ambiente e desenvolver competência no gerenciamento de rejeitos
radioativos. Mediante esses objetivos, os planos construídos para alcançá-lo
foram: ampliação da capacidade de produção de concentrado de urânio;
implementação da primeira etapa da Unidade de Enriquecimento de Urânio em
2010; conclusão da planta piloto de produção de UF6; e a criação da Empresa
Brasileira de Radiofármacos.
Para realizar parte dos planos citados, está em fase de planejamento e/ou
instalação o Reator Multipropósito, a Empresa Brasileira de Radiofármacos, o
Laboratório Nacional de Fusão Nuclear e a Agência de Reguladora Nuclear do
Brasil. De todas essas instituições, apenas a primeira encontra-se na fase de
desenvolvimento de seu projeto básico de engenharia. Já as restantes são, ainda,
42
A aplicação da energia nuclear, além de geração de energia elétrica, pode se dar na área médica ou industrial. Na primeira, ela é usada para a produção de radiofármacos, esterilização de equipamento radiodiagnóstico e radioterapia. Na segunda, aplica-se em radiografia industrial, esterilização de alimentos, levantamentos geológicos e levantamento de aquíferos.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 87
apenas esboços. Em relação à geração de energia nuclear, está em fase de
construção a usina Angra III, projeto que, junto com a Angra I e II, coloca o Brasil
como grande produtor mundial.
3.1.3 PDP – Destaques estratégicos
O programa Destaques Estratégicos comportou diferentes temas,
tornando-o um grande “guarda-chuva” sob o qual havia os seguintes
subprogramas: a) Destaques Estratégicos – Exportação
Desde a PITCE, a melhoria da balança comercial das indústrias de alta
tecnologia era um alvo perseguido. Posteriormente, a PDP persistiu nesse foco
de forma mais sistemática e com metas estabelecidas, tais como: ampliar a
participação das exportações brasileiras para 1,25% das exportações mundiais;
aumentar em 10% o número de empresas exportadoras de bens, e ampliar a
participação das exportações para países não tradicionais. Assim, a política
elaborou objetivos como: aumentar o número de empresas exportadoras;
diversificar a pauta exportadora, e diversificar os países de destino das
exportações.
Como medidas para promover as exportações, uma delas fortaleceu o
Proex, o qual permite ao exportador vender a mercadoria no Exterior e solicitar
imediatamente ao Banco do Brasil o valor à vista da mercadoria (em alguns
casos, do serviço) exportada enquanto o comprador dela (o importador) pode
pagá-la após um prazo.43 Esse programa beneficia principalmente as indústrias
têxtil e de confecção, madeira e móvel, calçado e couro, para as quais o prazo de
devolução do dinheiro ao banco é maior do que para as demais.
Complementarmente, as empresas exportadoras podem acessar o BNDES
Revitaliza Exportação, que oferta créditos voltados à produção de bens
destinados ao mercado externo.
Além desses incentivos, foram criados aqueles referentes à desoneração
tributária dos fabricantes de produtos destinados à exportação. Um deles é o
Drawback Verde-Amarelo. Este suspende o IPI, PIS e Cofins nas operações de
aquisições de matérias-primas, produtos intermediários e materiais de
embalagem que serão incorporados em produtos exportados. Além disso, a
43
O Proex está voltado principalmente ao apoio das exportações de MPE com faturamento bruto anual de até R$ 600 milhões.
88 Aziz Eduardo Calzolaio
suspensão tributária também recai sobre o imposto de renda que fica reduzido a
zero em duas circunstâncias. Primeiro, nas remessas destinadas ao pagamento
de serviços de logística de exportação; segundo, no pagamento de despesas de
promoção comercial associados à exportação de serviços.
Outro fundo fortalecido na PDP foi o FGE, dando mais garantia que o
exportador receba o valor da mercadoria exportada, caso o importador se negue
a pagar ou na situação em que outros impedimentos, de ordens políticas ou
sociais, resultem em prejuízo pecuniário ao exportador. Nesses casos, a União
pode subsidiar até 100% das perdas dos exportadores. De fato, a novidade que a
PDP introduziu, em relação a esse seguro, foi estendê-lo às MPE. b) Destaques Estratégicos – fortalecimento das MPE
As MPE representam mais de 90% das empresas formais, privadas e não
agrícolas do Brasil. Apesar disso, as mesmas defrontam-se com um baixo grau de
sobrevivência, o que causa instabilidade no seu número de abertura e
encerramento.44 Por isso, esse destaque estratégico objetivava ampliar a
participação delas no emprego, na renda e na produção de inovações e
aumentar o período de sobrevivência delas. Para tanto, as metas estabelecidas
foram o aumento das exportações, de unidades produtivas inovadoras e da taxa
de abertura de firmas com aproximadamente 19 empregados.
A criação do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de
Pequeno Porte e a inclusão desse tipo de firma como elegível no FGE, foram
medidas para fortalecer as MPE. Além disso, busca-se facilitar, através de
tratamento favorecido e simplificado, o acesso delas ao crédito e a demais
serviços das instituições financeiras. Para tanto, era preciso regulamentar o
Sistema Nacional de Garantias de Crédito,45 o que, até o presente momento,
ainda não ocorreu.
Os fundos de investimento direcionados às MPE de base tecnológica foram
uma modernização na estrutura de apoio a esse tipo de firma e têm o objetivo
44
Zica e Martins (2008) afirmam que as MPE geram 20% do PIB e 57,2% das vagas de emprego formal. Todavia, a taxa de encerramento daquelas é de 49,9%, 56,4%, 59,9%, respectivamente, com dois, três e quatro anos de existência. 45
O sistema financeiro brasileiro não atende às necessidades das pequenas e das microempresas em relação à captação de crédito e financiamento. Os fatores de inibição do crédito vão desde o alto custo do crédito até a assimetria de informação e insuficiência de garantias. Estas são um grande empecilho para acesso ao crédito dado que as MPE não as possuem de forma a suprir as exigências dos bancos (ZICA; MARTINS, 2008).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 89
de aumentar o número de tais corporações comprometidas com atividades de
inovação. Para tanto, o BNDES e a Finep viabilizaram recursos para que elas se
envolvam com investimentos lucrativos mais ariscados. Fundos de investimentos
como o Criatec,46 um consórcio de investidores, foi uma das medidas instituídas
por aquele banco para financiar MPE inovadoras de base tecnológica.
Da mesma forma, a Finep também viabilizou investimentos em capital de
risco voltados às MPE mediante o Programa Inovar. Este possui, atualmente, 12
fundos de investimentos (FINEP, 2014) que já capitalizaram mais de 100
empresas de base tecnológica. O último fundo formado contou com um total de
30 instituições investidoras, sendo que, das empresas financiadas, 83% eram
MPE majoritariamente do ramo da informática, eletrônica (ambos com 29
empresas) e do agronegócio, que possuía 19 empresas. c) Destaques estratégicos – integração regional
Para a PDP, havia baixa integração entre a política industrial do governo
federal e os Planos Estaduais/Regionais de Desenvolvimento Industrial. Ainda,
segundo a PDP, as empresas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste
usufruem pouco dos incentivos à indústria. Nesse sentido, o programa que criou
as Zonas de Processamento de Exportação (ZPE)47 em 1988 foi reelaborado,
potencializando novamente essas áreas para exercerem papel relevante na
exportação e difusão tecnológica.
46
O Criatec foi capitalizado, principalmente, com R$ 80 milhões do BNDES e R$ 20 milhões do Banco do Nordeste do Brasil. Ele investiu em 36 empresas nascentes inovadoras em oito estados brasileiros. Sua gestão é realizada por um consórcio formado pela Antera Gestão de Recursos S.A. e a Inseed Investimentos Ltda., do Grupo Instituto Inovação. O consórcio foi selecionado por edital do BNDES em 2007. Informações disponíveis em: http://www.fundocriatec.com.br/pt-BR/quem-somos. Acesso em: 2 dez. 2014. 47
A ZPE tem a finalidade de reduzir desequilíbrios regionais, fortalecer o balanço de pagamentos e promover a difusão tecnológica no País. Ela é considerada uma área de livre-comércio com o Exterior, de forma que as empresas nela instaladas produzem bens a serem comercializados no Exterior, sendo considerada zona primária para efeito de controle aduaneiro. Isso significa permissão para operar carga e descarga de mercadorias, ou embarque e desembarque de passageiros, vindo ou indo ao Exterior, assim como portos, aeroportos e outros recintos da alfândega. A solicitação de criação de uma ZPE é feita pelo governo estadual e/ou municipal. Às importações ou às aquisições no mercado interno de bens e serviços por empresa da ZPE não se aplicam os seguintes impostos e contribuições: Imposto de Importação, IPI, Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social, Contribuição para o PIS/Pasep, Adicional de Frete para Renovação da Marinha Mercante. Após ser admitida na ZPE, uma empresa é autorizada a operar nela por um prazo de até 20 anos. Porém, é necessário que a empresa se comprometa a auferir e manter 80% de sua receita decorrente de exportação para o Exterior (BRASIL, 2007b).
90 Aziz Eduardo Calzolaio
d) Destaques Estratégicos – alianças com a África e América Latina
Esse destaque estratégico foi voltado para ampliar a relação do Brasil com
as regiões subdesenvolvidas através do aumento da integração produtiva, que
dar-se-ia mediante a realização de parcerias para intensificar cadeias produtivas
conjuntas e o fluxo de comércio. As áreas prioritárias das alianças seriam a da
infraestrutura logística e energética, principalmente no âmbito da América do
Sul.
Uma maior integração com a África aprofundaria as relações comerciais e a
presença de grandes empresas brasileiras em vários países africanos. Era
também desejado o crescimento da participação de MPE no comércio de bens
com tal continente. No mesmo sentido, buscar-se-iam oportunidades de
integração de cadeias produtivas entre o Brasil e a África, além de
desenvolvimento de fornecedores africanos e de cooperação técnica para
capacitar empresários e trabalhadores africanos, através das instituições e dos
programas já existentes no Brasil. e) Destaques estratégicos – desenvolvimento sustentável
No âmbito do desenvolvimento sustentável, o programa voltava-se,
principalmente, para a redução da emissão de gases de efeito estufa e para a
busca de energias renováveis. Os produtos cujo processo de fabricação polui o
meio ambiente já recebem barreira à sua aceitação por parte de certos
consumidores, governos e investidores. Outrossim, mercadorias ecologicamente
corretas, bem como a bolsa de créditos de carbono já se apresentam em um
nicho de mercado rentável. As diversas ações em torno do desenvolvimento
sustentável, apresentadas a seguir, atestam a satisfatória evolução da produção
ecologicamente correta no Brasil.
As medidas de desenvolvimento sustentável no Brasil estão em
consonância com as deliberações do Protocolo de Quioto.48 Elas atuam
48
A Convenção-Quadro das Nações Unidas Sobre a Mudança do Clima (UNFCCC), seguida por quase 185 países, mais a União Europeia, entrou em vigor em 1994. Ela fixou como meta a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impedisse uma interferência antrópica perigosa no sistema climático. A FCCC passou a reunir-se periodicamente após alguns anos de sua fundação. Em um desses encontros, nasceu o Protocolo de Quioto (em 1997, na cidade de Quioto). Este comprometeu os países listados no Anexo I do Protocolo (membros da OECD e os países do antigo bloco soviético) a diminuírem, entre 2008 e 2012, as emissões totais dos gases geradores do efeito estufa em, ao menos, 5% abaixo dos níveis monitorados em 1990. Buscando viabilizar instrumentos para atingir os parâmetros propostos, o Protocolo criou o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Neste foram
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 91
principalmente através do financiamento de projetos de MDL.49 Outro avanço foi
a elaboração do Plano Nacional sobre Mudança do Clima pelo Comitê
Interministerial sobre Mudança do Clima,50 cujo objetivo era reduzir a emissão
do gás carbono advinda das atividades agrícolas, produção de energia,
agropecuária, processos industriais e tratamento de resíduos.51 Além disso, esse
comitê é responsável por emitir certificados que atestam projetos de MDL no
Brasil. Ainda, é pertinente citar a participação do MDIC na formulação do
delineados, para os países desenvolvidos, benefício e tarefa. Naquele, as referidas nações, podem emitir os gases em questão que deixassem de ser lançados pelos países em desenvolvimento, mas devem cumprir metas de redução/limitação da propagação de tais gases. Esta é auxiliar os países não incumbidos de atender a metas ambientais (países em desenvolvimento) a lograrem o desenvolvimento sustentável, reduzindo suas emissões. 49
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo ocorre através da implementação de projetos, geralmente em uma parceria público-privada, que visem a implementar um processo produtivo capaz de reduzir a emissão de gases geradores do efeito estufa. Caso isso seja feito, além de mitigar o problema global do clima, as empresas que dele participam podem vender o crédito de gases não emitidos para os países desenvolvidos, os que possuem metas de redução de emissões de gases poluentes. Tal crédito é transformado em um ativo financeiro denominado Reduções Certificadas de Emissões (RCE), para ser vendido no mercado de capitais. No Brasil, tal mercado, denominado Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões (ou mercado de Carbono), foi organizado em uma iniciativa conjunta do Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e da Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F), a qual operacionaliza tal mercado. Além disso, a BM&F monitora projetos e intenções de projetos com potencial de gerar os ativos de RCE, bem como cadastra possíveis compradores desse ativo. Uma unidade de Redução Certificada de Emissão corresponde a uma tonelada (t) de dióxido de carbono (CO2) reduzida ou removida da atmosfera (FRONDIZI, 2009). 50
O Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (BRASIL, 2009b) instituiu a Política Nacional sobre a Mudança do Clima, uma importante ferramenta para o estabelecimento dos MDL e, por consequência, do desenvolvimento do Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões no Brasil. É coordenado pela Casa Civil da Presidência da República e constituído por dezessete órgãos federais, além do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas. 51
Para que a redução de gás carbono fosse atingida conforme o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, o Decreto 7.390 (BRASIL, 2010) autorizou a implementação das seguintes ações: I – redução de 80% dos índices anuais de desmatamento na Amazônia Legal em relação à média verificada entre os anos de 1996 a 2005; II –redução de 40% dos índices anuais de desmatamento no Bioma Cerrado em relação à média verificada entre os anos de 1999 a 2008; III – expansão da oferta hidroelétrica, da oferta de fontes alternativas renováveis, notadamente centrais eólicas, pequenas centrais hidroelétricas e de bioeletricidade, da oferta de biocombustíveis, e incremento da eficiência energética; IV – recuperação de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas; V –ampliação do sistema de integração lavoura-pecuária-floresta em 4 milhões de hectares; VI – expansão da prática de plantio direto na palha em 8 milhões de hectares; VII – expansão da fixação biológica de nitrogênio em 5,5 milhões de hectares de áreas de cultivo, em substituição ao uso de fertilizantes nitrogenados; VIII –expansão do plantio de florestas em 3 milhões de hectares; IX – ampliação do uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhões de m
3
de dejetos de animais; e X – incremento da utilização na siderurgia do carvão vegetal originário de florestas plantadas e melhoria na eficiência do processo de carbonização.
92 Aziz Eduardo Calzolaio
Mercado Brasileiro de Reduções de Emissões (ou Mercado de Carbono), o qual
vem gerando lucratividade em operações na BM&F.
Um notável projeto de MDL ocorre através de uma parceria público-
privada entre a empresa BIOGÁS Energia Ambiental S/A e a prefeitura de São
Paulo. Nele, gera-se energia ambientalmente sustentável cujo insumo básico é o
lixo do aterro Bandeirantes.52 Tal dejeto é transformado em energia através de
um processo que evita a queima do metano (que polui 21 vezes mais que o CO2),
portanto, de baixo impacto ambiental. Esse procedimento produz 170.000 MWh
de energia elétrica, suficiente para abastecer uma cidade de 400 mil habitantes
durante 10 anos. Dadas as devidas proporções, é a maior utilização de biogás
para a produção de energia elétrica do mundo.
Essa operação no aterro Bandeirantes já gerou três lotes de Reduções
Certificadas de Emissões53 (RCE – popularmente conhecidas como créditos de
carbono), que foram comercializados na BM&F Bovespa. No primeiro, em 2007,
foram vendidos 808.450 RCE (o que corresponde a 808.450 toneladas de dióxido
de carbono), comprados pelo banco europeu Fortis Bank NV/AS por €16,20 a
unidade. O segundo, em 2008, vendeu 713.000 RCE, cada uma por €19,20, para a
empresa suíça Mercuria Energy Trading AS. Por fim, o terceiro negociou 531.642
RCE no valor de €3,30 euros cada, novamente para a Mercuria Energy Trading AS
(PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2014). Isso faz do Brasil o maior ofertante de RCE
da América Latina (JURAS, 2012).
Por fim, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC) voltou-se à
destinação de recursos para a mitigação dos efeitos negativos sobre a mudança
climática advinda da poluição atmosférica. A proposta orçamentária anual do
FNMC é elaborada pelo Ministério do Meio Ambiente, mas o agente financeiro-
operador responsável por aprovar empréstimos reembolsáveis do FNMC é o
BNDES, que atua, portanto, em projetos voltados à redução de gases de efeito
estufa. Por conseguinte, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico da Finep, por meio da área de Energia Elétrica e Recursos Hídricos,
insere-se no apoio ao desenvolvimento sustentável.
52
O aterro Bandeirantes localiza-se na cidade de São Paulo às margens da rodovia dos Bandeirantes, aloja 40 milhões de toneladas de lixo distribuídos por 140 hectares. Entre 1976 a 2007, chegou a receber metade de todo o lixo produzido diariamente naquele município. 53
Conforme nota 52.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 93
3.1.4 PDP – Consolidação e expansão da liderança
Esse programa destinou-se a formar “campeões nacionais” ao contemplar
indústrias e empresas que já concorriam competitivamente no mercado
internacional. Nesse caso, o objetivo era torná-los um dos maiores líderes
mundiais em suas respectivas áreas. Os sistemas produtivos incluídos neste
programa eram contemplados, em sua maioria, com investimentos financeiros
de grande volume e de longo prazo. Assim, o programa para consolidar e
expandir liderança da PDP foi desenhado para as seguintes atividades
econômicas: bioetanol; carne; celulose e papel; mineração; petróleo, gás natural
e petroquímica; e siderurgia e complexo aeronáutico. Para cada uma dessas
áreas, foram traçados, separadamente, os objetivos descritos no quadro abaixo.
Por fim, o aprimoramento da inovação era o princípio básico para que esses
complexos produtivos se consolidassem e expandissem a liderança.
Quadro 6 – Objetivos das áreas eleitas pela PDP para serem líderes mundiais
Atividade econômica Objetivos do programa de consolidação e expansão da liderança mundial – PDP
Bioetanol ● Reconquistar a liderança mundial de produção, outrora perdida ● Manter a produção com tecnologia de ponta
Carne ● Ampliar mercados internacionais ● Agregar valor à carne exportada
Celulose e papel ● Ampliar o porte das empresas
Mineração ● Aumentar o porte das empresas
Petróleo, gás natural e petroquímica
● Ampliar a participação da indústria nacional na implantação de projetos de óleo e gás no Brasil e no Exterior
Siderurgia ● Consolidar a liderança competitiva por meio de ampliação do porte empresarial
Complexo aeronáutico
● Sustentar a terceira posição na produção de aeronaves comerciais e dobrar a participação mundial em aeronaves executivas até 2012
Fonte: Elaboração do autor a partir de PDP (2008).
Nota-se que a PITCE já focava em preparar empresas com vocação para
competir no mercado internacional, através de uma dinâmica inovativa, de
forma que a PDP continuou tal ação discriminando os ramos da indústria que
teriam capacidade de alcançar um patamar de liderança mundial. Uma estrutura
institucional de apoio à exportação, já mencionada anteriormente, fortaleceu
uma série de mecanismos voltados a esse propósito, como: seguro para
operações de vendas internacionais, isenções fiscais e renovação da ZEP.
94 Aziz Eduardo Calzolaio
Complementarmente a esses instrumentos, a PDP investiu em promover a
internacionalização das empresas nacionais.
Em 2009, foi criado um grupo de trabalho sobre internacionalização de
empresas, coordenado pela Câmara de Comércio Exterior. Ele estabelecia
prioridades, problemas, oportunidades e obstáculos presentes no apoio à
internacionalização das empresas. Dessa forma, encontram-se os seguintes
desafios a serem superados: elevado e limitado financiamento para instalar as
operações de empresas nacionais no Exterior; elevada carga tributária no país de
origem; volatilidade cambial, que não permitia planejamento de médio e longo
prazo; custos da operação no Exterior, como prospecção de mercado, instalação
física, apoio jurídico, marketing, reconhecimento de marca e normas técnicas;
ausência de celebração de acordos bilaterais de proteção e promoção de
investimentos; questões técnicas que impediam a celebração de acordos para
evitar a bitributação entre o Brasil e parceiros de vital importância, como EUA e
Reino Unido (BRASIL, 2009a).
Esses entraves, redutores da competitividade das empresas brasileiras em
seus processos de internacionalização, começaram a ser atenuados através do
trabalho da Apex-Brasil. Esta, entre outras atividades, participa de feiras, missões
comerciais e ações de marketing internacionais que favorecem as empresas
nacionais. A mesma instalou escritórios no Exterior para prospectar
oportunidades de negócio favoráveis às empresas brasileiras. Em caso de uma
oportunidade para instalar uma filial nacional no Exterior, oferta-se para a
concretização dessa operação o apoio necessário demandado pela firma que
está se internacionalizando (APEX, 2014).
Em parceria com a Fundação Dom Cabral, a Apex Brasil executa
o Programa Internacionalização e Competitividade, cujo objetivo é capacitar
líderes e executivos de empresas que atuam no mercado internacional e
desenvolver competências fundamentais no processo de internacionalização,
focando em planejamento, estratégia, ganho de competitividade e aumento das
exportações brasileiras.
Do mesmo modo, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico da
Finep contribui com financiamento para consolidar e expandir a comercialização
internacional. Porém, os valores disponíveis por esse mecanismo são baixos para
suportar a missão de colocar empresas na rota das líderes mundiais. Assim, o
Proex, administrado pelo Banco do Brasil, envolve um volume de recursos
maiores, contemplando empresas que faturam até R$ 600 milhões, equiparando-
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 95
as para terem as mesmas condições de financiamento praticado no mercado
internacional.
O BNDES, por sua vez, opera dois tipos de crédito. Um é usufruído antes da
exportação, BNDES Pré-Embarque, enquanto o outro, após a comercialização do
bem no exterior, BNDES Pós. Naquele, financia-se a produção que atende a um
índice de nacionalização ou que está enquadrada no Processo Produtivo Básico.54
Já este apoia a comercialização, no Exterior, de bens e serviços brasileiros nos
quais o exportador recebe à vista, pago pelo BNDES, o valor da exportação
comprada a prazo pelo importador. Assim, esse banco recebe o direito do
crédito referente à dívida do comprador externo. No BNDES Pós, emprestam-se
recursos diretamente para o importador efetivar a compra de uma firma
brasileira.
Outro benefício desse agente fomentador é o BNDES Finem, segmentado
por atividade econômica específica, que atende cada indústria separadamente,
apoiando prioritariamente as áreas que a PDP traçou para serem líderes
mundiais. O quadro a seguir reúne o tipo particular de indústria e a forma de
apoio do BNDES Finem.
Nota-se que a PITCE previu a necessidade de instituir “[...] instrumentos
voltados para aumentar o volume de comércio exterior – através, sobretudo,
da ampliação da competitividade da estrutura produtiva do país” (BRASIL.
GOVERNO FEDERAL, 2003, p. 2). Isso foi perseguido e reforçado na PDP através
de todos os instrumentos de apoio à exportação descritos anteriormente.
Por fim, a possibilidade de realizar parcerias com os ICTs para resoluções
de problemas e empecilhos técnicos que dificultam a inovação (por meio da Lei
da Inovação), bem como receber incentivo fiscal da Lei do Bem para realizar
atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação, são
instrumentos úteis para aperfeiçoar a capacidade de inovação das empresas que
buscam internacionalizar-se.
54
Processo Produtivo Básico é o conjunto mínimo de operações fabris, referente a um produto, que caracteriza a efetiva industrialização de determinado produto. As empresas devem cumprir esse conjunto como contrapartida para receberem benefícios fiscais.
96 Aziz Eduardo Calzolaio
Quadro 7 – Áreas de competitividade internacional da PDP (1) e o BNDES Finem (2)
Atividade econômica eleita pela
PDP para ser líder mundial
em seu segmento
Tipo de apoio que o BNDES Finem oferece
Bioetanol
Financiamento para ampliação da capacidade produtiva, implantação, recuperação, modernização e otimização de unidades industriais e sua infraestrutura logística
Carne ...
Celulose e
papel
Financiamento para ampliação da capacidade produtiva, implantação, recuperação, modernização e otimização de unidades industriais e sua infraestrutura logística
Mineração ...
Petróleo, gás natural e
petroquímica
Financiamento para expansão da infraestrutura de transporte dutoviário de petróleo, gás natural, derivados de petróleo e biocombustíveis Financiamento para expansão da infraestrutura de distribuição de derivados de petróleo, gás natural e biocombustíveis
Siderurgia
Financiamento para ampliação da capacidade produtiva, implantação, recuperação, modernização e otimização de unidades industriais e sua infraestrutura logística
Complexo aeronáutico
Financiamento para ampliação da capacidade produtiva, implantação, recuperação, modernização e otimização de unidades industriais e sua infraestrutura logística
Fonte: Elaboração do autor, a partir de PDP (2008) e de BNDES (2014a).
3.1.5 PDP – Fortalecimento para a competitividade
Este programa visava a encorajar a produção, produtividade e
competitividade de complexos produtivos. Dessa forma, estabeleceu metas,
juntamente com o setor privado, para a produção, exportação e P&D. As
indústrias nele incluídas foram aquelas já consolidadas no Brasil, mas que
tiveram lucratividade e produção reduzidas, devido ao acirramento da
concorrência internacional, à valorização cambial e à crise de 2009. Além disso,
são atividades geradoras de níveis consideráveis de emprego, compostos por um
grande número de empresas tanto de grande porte como MPE (GUERRIERO,
2012).
Os complexos industriais indicados no programa em questão foram: têxtil e
de confecções; couro, calçado e artefatos; higiene, perfumaria e cosméticos;
bens de capital; eletrônica de consumo; indústria marítima; madeiras e móveis;
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 97
biodiesel; brinquedos; plásticos; complexo automotivo; complexo de serviço;
construção civil; sistema agroindustrial e trigo. Segundo Guerriero (2012), esses
ramos foram alvos de medidas emergenciais, com vistas a preservar sua
produção, considerando que eles geram um nível considerado de emprego.
Assim, a PDP buscava contornar os impactos negativos na geração de emprego e
renda nesses complexos industriais; estes foram incapacitados de manter a plena
competitividade com os produtos importados.
Os benefícios que abrangiam todos os complexos produtivos deste
programa, além dos descritos anteriormente, eram o financiamento do BNDES
(tanto para investimento quanto financiamento da exportação), os incentivos da
Lei do Bem e da Inovação, além das subvenções e do financiamento da Finep. As
áreas agrícolas contaram com os financiamentos especializados do Banco do
Brasil e assessoria da Embrapa. A construção civil seria beneficiada com o
alargamento dos financiamentos habitacionais via Caixa Econômica Federal. A
indústria naval contou com as compras da Petrobrás que exigem conteúdo local
mínimo. Ressalta-se que os três últimos complexos industriais mencionados não
estão dentro da indústria manufatureira e, portanto, não são analisados nesta
tese. 3.2 Avaliação qualitativa da PITCE e PDP
À luz da apresentação da PITCE e da PDP, notou-se que elas representam
um modelo de apoio à inovação totalmente diverso daquele da década de 1990,
porque criaram instituições e instrumentos intervencionistas, preteridos na
década anterior. Essas duas políticas apresentaram novos e versáteis apoios à
manufatura, efetivados através de instrumentos financeiros e fiscais. Além disso,
elas foram elaboradas sobre os mesmos fundamentos. Ainda, a PDP detalhou
objetivos, metas e instrumentos (elementos que possuíam coerência entre si)
voltados a beneficiar vários complexos industriais.
Para Carneiro (2007), a PITCE identificou segmentos prioritários, mas não
materializou medidas para dinamizá-los, porque não conseguiu utilizar
simultaneamente, e de forma concentrada, instrumentos creditícios, tarifários e
fiscais para viabilizar ou incentivar esses segmentos. Segundo seus objetivos
verticais, “[...] a política industrial não se materializou [...]” (CARNEIRO, 2007, p.
59). Porém, o mesmo autor avalia que pela perspectiva de estímulos horizontais
98 Aziz Eduardo Calzolaio
à inovação, a PITCE apresentou avanços ante o governo anterior. Dessa forma, o
problema de tal política consistia em suas poucas medidas concretas voltadas
para os ramos eleitos. Não seria exagero afirmar que a PITCE, embora contemple opções ou setores estratégicos tem seu fundamento na ação horizontal, ou seja, visa por meio de uma miríade de pequenas intervenções, criar um ambiente econômico e institucional favorável à inovação. Os instrumentos são limitados, bem como o valor de recursos, como, por exemplo, o dos Fundos Setoriais cujo desembolso em 2005 foi de R$ 800 milhões. Do ponto de vista concreto, afora as inovações institucionais, como as Leis de inovação ou da Biossegurança ou o financiamento de estudos e inovações, os principais instrumentos do programa são as renúncias fiscais e o crédito direcionado
do BNDES. (CARNEIRO, 2007, p. 59).
Ainda, segundo o mesmo autor, a PITCE não criou medidas efetivas
necessárias para centralizar o capital na proporção requerida para formar
empresas competitivas em determinadas indústrias. Para ele, não ocorreu de
forma efetiva a coordenação adequada entre os instrumentos de incentivos, a
escala de produção e o tamanho do mercado. Para Laplane e Sarti55 (2006 apud
CANO, 2010) também houve uma insuficiência de medidas verticais. Na visão dos
autores, as políticas industriais fortaleciam [...] as ações horizontais, algumas das quais representam novas ações (a exemplo do Programa Modermaq, do BNDES), enquanto outras foram adaptações de programas preexistentes (como os programas de apoio a pequenas e médias empresas). Houve um esforço por desonerar o investimento, a produção e as exportações. Por outro lado, a despeito de contemplados na PITCE para serem foco de políticas setoriais de estímulo, os setores de semicondutores, fármacos, software e bens de capital não foram objeto de ações de fomento em grande escala, embora tenham sido objeto de Programas específicos do BNDES (Modermaq, Prosoft e Profarma, por exemplo). As ações mais articuladas, entretanto, foram na área de promoção de exportações, apoiadas em instrumentos que estavam nas mãos do MDIC e demandavam menos do Ministério da Fazenda. (CANO; GONÇALVES, 2010, p. 8).
Nos primeiros anos de reintrodução da política industrial, período no qual
houve a transição de uma fase sem apoios significativos à manufatura para outra
com intervenção pública, não se poderia esperar políticas verticais precisas e
55
LAPLANE, M.; SARTI, F. Prometeu acorrentado: o Brasil na indústria mundial no início do século XXI. In: CARNEIRO, R. (org.). A supremacia dos mercados e a política econômica do governo Lula. São Paulo: Editora Unesp, 2006.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 99
efetivas voltadas a ramos específicos. Isso porque era necessário um tempo
suficiente para planejar e desenhar um novo modelo de política industrial, o
qual, posteriormente, precisava ter suas medidas de execução aprovadas pelo
congresso nacional.
O planejamento de uma política industrial, clara e bem desenhada, é uma
tarefa complexa que exige tempo e capacidade técnica, além de instituições
sólidas especialistas em elaborar política de apoio ao setor produtivo. Portanto,
esse é um processo evolutivo que se aprimora ao longo do tempo, e que por
muito tempo ficou estagnado no Brasil.
A estrutura institucional responsável pelo planejamento, a elaboração e
execução da política de ciência e tecnologia foi abandonada e desarticulada na
década de 1990. Diversos órgãos, núcleos, coordenadorias, comissões e centros,
que antes dos anos 1990 eram voltados à elaboração de políticas de apoio ao
setor privado, foram extintos, como relatado no início do capítulo. Contudo, essa
não foi uma tendência mundial, pois vários países desenvolvidos fortaleciam
políticas de apoio às áreas de alta tecnologia, visando a assegurar a liderança
mundial em tais atividades nesse período.
Quando a política industrial foi reintroduzida na década de 2000, foi
necessário reconstruir parte da plataforma institucional exaurida e responsável
por planejar e gerir políticas voltadas à indústria. A recuperação no Estado
brasileiro de um complexo institucional com competência para criar,
implementar e gerir políticas industriais foi feita com relativa rapidez, nos
primeiros anos do governo que iniciou em 2003. Dessa forma, a PITCE voltou-se
mais para a implementação das instituições, mediante as quais as políticas
fluiriam, do que à criação de medidas verticais direcionadas à determinada
indústria.
Nesse sentido, na década de 2000, uma estrutura institucional voltada
especificamente à elaboração de política industrial foi reintroduzida no Brasil. Os
principais órgãos criados, a partir da PITCE, para planejar e gerir as políticas
produtivas foram: ABDI, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
(CNDI), Apex-Brasil e a Embrapii. Além disso, foi instituído o Sistema Brasileiro de
Tecnologia (Sibratec), articulador de diversos atores e agentes jurídicos voltados
ao fomento da inovação. Complementarmente, houve fortalecimento e
mudança no papel das instituições tradicionais, como o BNDES e a Finep. Esse
banco que foi o financiador e executor das privatizações dos anos de 1990, na
100 Aziz Eduardo Calzolaio
década seguinte passou a ser uma das principais fontes de financiamento
voltadas à produção das empresas no País.
Além dessas instituições executoras, existem aquelas que subsidiam as
tomadas de decisão em torno da política industrial. Elas debatem as
necessidades do setor privado e as diretrizes para a atuação do governo. Servem
a esses propósitos a Câmara de Política Econômica (presidida pelo ministro da
Fazenda), Câmara de Política de Desenvolvimento Econômico (presidida pelo
ministro-chefe da Casa Civil), Conselho Gestor das parcerias público-privado e
Conselho Interministerial de Arranjos Produtivos Locais.
Houve uma melhora sistêmica na capacidade institucional de se
produzirem políticas industriais, completada através da aprovação no Congresso
Nacional, de forma relativamente rápida, de um arcabouço legal que facilitou a
elaboração de políticas por parte dos policy makers. Assim, esses agentes
passaram a contar com uma versatilidade de instrumentos para executar suas
medidas de incentivo à manufatura.
Várias leis, relatadas anteriormente, criaram novos mecanismos passíveis
de serem utilizados na execução de uma política industrial, a exemplo da Lei da
Inovação, da Lei do Bem, da Lei da Biossegurança, da Lei das ZEP, etc. Elaborar
esses mecanismos que permitem um fluxo de apoio à indústria exige pessoal e
instituições qualificadas. Desse modo, instituí-las foi, então, o primeiro passo das
políticas industriais da década de 2000.
A visão programática acerca do apoio à indústria desenvolvida tanto pela
PITCE quanto pela PDP foi a mesma, de modo que ambas tiveram a mesma linha
de atuação. Aquela instituiu os seguintes eixos: inovação e desenvolvimento
tecnológico, inserção externa, modernização industrial, capacidade e escala
produtiva. Esses três elementos foram transpostos para as macrometas da PDP,
que, como já mencionado, adicionou, ainda, o eixo das MPE. No percurso da
primeira para a segunda política, houve um aprimoramento e a ampliação dos
instrumentos de incentivo. Assim, a PITCE e a PDP são símiles em suas diretrizes,
como verificado nos exemplos a seguir.
As áreas eleitas como estratégicas na PITCE foram fármaco e
medicamentos, software e semicondutores, além de bens de capital. Aquelas
duas primeiras também foram contempladas na PDP, através do programa
Mobilizadores em Áreas Estratégicas, e a terceira, por sua vez, foi alvo do
programa Fortalecimento para Competitividade. Portanto, a semelhança das
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 101
políticas se faz notar pelo fato de que ambas indicaram como estratégicos os
mesmos ramos econômicos.
As áreas promissoras, que subsidiarão as tecnologias sob as quais estará
fundamentada a produção no futuro, indicadas na PITCE, mantiveram-se na PDP.
Nesta, houve um avanço porque foram detalhados objetivos, metas e
instrumentos para tais áreas, que foram alocadas, conforme seus perfis, em
determinados programas. Dessa forma, a PDP incluiu nos programas
Mobilizadores em Áreas Estratégicas, Fortalecimento para Competitividade e
Destaques Estratégicos, respectivamente, os seguintes ramos presentes na
PITCE: biotecnologia, novos materiais, nanotecnologias; software, eletrônica,
optoeletrônica e biocombustíveis; e energia renovável e as atividades derivadas
do protocolo de Quioto. Assim, as duas políticas apoiaram as atividades baseadas
no conhecimento, que possivelmente serão a base da economia no futuro.
A política industrial, através de um processo evolutivo, ganhou mais
precisão e afinidade entre objetivos, metas, instrumentos de execução e
estrutura de governança na década de 2000. A PDP encadeou de maneira
detalhada a interconexão das suas partes – macrometa, programa e objetivo –
como ilustrado a seguir.
A macrometa Ampliar os Gastos Privados em P&D tinha uma interface com
o programa Mobilizadores em Áreas Estratégicas, cujo objetivo era desenvolver
o conhecimento científico-tecnológico para ser aplicado na inovação. Da mesma
forma, a macrometa Ampliação da Participação das Exportações Brasileiras
encadeou-se com o programa Destaques Estratégicos, que possuía os seguintes
objetivos: aumentar o número de empresas exportadoras, diversificar a pauta
exportadora e diversificar os destinos das exportações. Além disso, mediante
cada objetivo, foram estabelecidas metas individuais e as medidas práticas para
atingi-las.
Essa reestruturação institucional e financeira em prol do apoio à indústria é
uma mudança no modelo de política industrial que vigorou na década de 1990.
Como visto no início do capítulo, o governo retirou e exauriu a maioria dos
benefícios às indústrias que vigoravam no País. Pode-se notar neste capítulo que,
a partir de 2003, o Estado brasileiro esforçou-se para recuperar suas
competências perdidas na elaboração e execução de uma estratégia de
desenvolvimento industrial. Com isso, o Brasil desenvolveu, na década de 2000,
uma política industrial coerente em seu desenho e equipada de um arcabouço
102 Aziz Eduardo Calzolaio
relevante de apoio à indústria. Ainda, as políticas industriais desse período
evoluíram e aprimoraram-se; a segunda beneficiou-se das práticas e dos pontos
negativos e positivos da primeira.
Apesar disso, a produtividade não reagiu positivamente a essa nova
postura do governo em relação à indústria. Ao contrário, para a decepção dos
elaboradores da política industrial, esse indicador sofreu uma queda na indústria
de transformação na década de 2000. Isso lança dúvida sobre o desempenho da
indústria mediante os benefícios recebidos do governo, levando a questionar se
realmente o esforço para se construir tal política se justifica ou foi uma alocação
errada dos recursos do Estado.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 103
4 Produtividade e política industrial na década de 2000 no Brasil
Desde a década de 1980, o avanço no movimento da produtividade é
insatisfatório para sustentar um crescimento em longo prazo da economia
brasileira. Desse período até o início dos anos de 2010, o crescimento desse
indicador vem sendo baixo, independentemente se medido apenas pelo insumo
trabalho ou por múltiplos fatores (SQUEFF; DE NEGRI, 2014).
Apesar de diferentes métodos e tipos de dados conduzirem a medidas de
produtividade díspares, De Negri e Cavalcante (2014) reuniram um conjunto de
resultados desse indicador referente ao agregado da economia brasileira. Os
estudos averiguados por aqueles autores, para o período entre 2000 a 2009,
registram um crescimento médio com mínima de 0,67% a.a. e máxima de 1,17%
a.a. Os mesmos autores observaram que o avanço da taxa de produtividade, até
a crise de 2009, foi lento demais para sustentarem um crescimento da economia
brasileira em longo prazo.
Cavalcante e De Negri (2014) compararam o resultado de alguns trabalhos
que calcularam a PTF. Por um lado, para eles, não há um consenso sobre sua
tendência na década de 2000. Por outro, aparentemente, esse indicador cresceu
mais na década de 2000 do que na de 1990. Porém, considerando o arco de
tempo de 20 anos (de 1990 a 2009), o crescimento médio da PTF foi
significativamente igual a zero. Por isso, estatisticamente, existem poucos
elementos para afirmar que, na década de 2000, a taxa dessa variável tenha sido
superior do que a da sua média nesses dois decênios. Com relação à PT, esses
mesmos autores concluíram que, no geral, o seu crescimento médio anual foi em
torno de 1% entre 2000 e 2009.
O resultado da produtividade pode ser desagregado para verificar a
influência de diferentes setores sobre o desempenho total da economia.
Destacam-se os estudos sobre a oscilação da PT na indústria de transformação,
os quais concluem que ela foi negativa na década de 2000, indo de encontro ao
crescimento dos demais setores. Tal queda, por sua vez, contrabalanceou a
evolução desse indicador ocorrida na agricultura e no serviço e pesou para o
baixo desempenho geral da economia.
Segundo Squeff e De Negri (2014), o crescimento médio anual da PT do
setor agropecuário e de serviço foram 4,3% e 0,5%, respectivamente, de 2000 a
2009, enquanto o da indústria de transformação foi de -0,8%. Não fosse esse
104 Aziz Eduardo Calzolaio
decrescimento, o resultado agregado da economia seria maior do que o
aumento de 0,8% a.a., calculado pelos autores.56
Squeff (2012) também calcula o nível de PT de diferentes setores. A tabela
abaixo apresenta o da indústria de transformação. Nesta, a média simples da PT
entre 1995 a 1999 e entre 2000 e 2009 foi de R$ 12,62 mil e R$ 11,92 mil,
respectivamente. Considerando os dois períodos, verifica-se que as taxas de
variações, medidas pelos anos dos extremos (das pontas), foram de 2% e -10%,
respectivamente. Logo, a média dos cinco últimos anos da década 1990 são
superiores da década de 2000, com queda nesse último decênio. Já o setor
agropecuário e o do serviço, segundo o autor, apresentaram uma taxa de
crescimento alta e baixa, na devida ordem, da produtividade.
Tabela 5 – Produtividade do trabalho da indústria de transformação, 1995-2009, Brasil 1000 R$
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
12,03 12,47 13,11 13,25 12,26 12,23 12,50 12,41 12,22 12,24 11,48 11,62 11,81 11,75 10,95
Fonte: Adaptado pelo autor, com base em Squeff (2012, p. 32). Nota: Valores constantes de 1995.
Da mesma forma, Bonelli e Fontes (2013) revelam que a contribuição da
indústria de transformação para a variação da produtividade agregada (toda a
economia) do Brasil na década de 2000 foi negativa. Entre 2000 a 2009, a
agropecuária respondeu por 12% do crescimento agregado desse indicador,
enquanto a manufatura contribuiu com -29%. Se a referência for o avanço da
produtividade em 2012, frente a 2000, a participação desses ramos é de 8% e -
18%, respectivamente. O setor de serviço é responsável pela maioria do
crescimento da produtividade para ambos os períodos referenciados.
Este livro calculou a PT utilizando dois momentos distintos: antes e depois
da reintrodução da política industrial 2003.57 Os resultados, apresentados em
detalhes e discutidos no próximo capítulo, apontam que a média simples do nível
de produtividade da indústria de transformação, entre 1995 e 2002, e de 2003 a
2009, foram R$ 12,53 mil e R$ 11,81 mil, respectivamente. As variações
considerando os anos extremos desses períodos foram 3% e -10%,
56
Esse último número é semelhante ao encontrado em Cavalcante e De Negri (2014) que registram crescimento de 1% a.a. da PT no Brasil, na década de 2000. 57
O cálculo da produtividade do trabalho é realizado com dados, tanto de input quanto de output, da PI, e o índice de preço aplicado nas variáveis cabíveis foi o IPA-FGV.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 105
respectivamente. Essa informação corrobora os demais trabalhos sobre o tema e
sinaliza que a introdução da política foi acompanhada por uma queda na PT.
A taxa de variação negativa da PT na indústria de transformação brasileira,
durante o período de reintrodução da política, ofusca o argumento de que a
ação direta do governo, distorcendo a alocação de recursos em direção a
determinadas atividades, dinamiza o crescimento da indústria. Ainda, a queda de
produtividade significa que cada trabalhador passou a produzir uma quantidade
menor do que anteriormente, o que compromete a capacidade de oferta da
economia. Ela também indica que o produto marginal por unidade monetária
diminuiu e, portanto, encareceu em termos reais. Em outras palavras, o custo
unitário de cada bem produzido aumentou; como consequência, a
competitividade diminuiu e, assim, ficou mais difícil ampliar a participação no
mercado internacional.
Uma vez que os eixos centrais das políticas industriais eram a ampliação da
participação no comércio mundial, aumento da inovação privada e ampliação da
oferta em escala competitiva, as consequências da queda da produtividade vão
de encontro aos objetivos da PITCE e da PDP. Como explicado, essa diminuição
impacta negativamente a quantidade ofertada, o preço e a competitividade dos
bens e serviços produzidos pela indústria.
Nesse sentido, é questionável se a política industrial da década de 2000 foi
eficiente ou, de fato, um desperdício de recursos públicos, que tão somente
distorceram os ajustes naturais do mercado, sem fortalecer a produção
industrial. Se o apoio à manufatura foi ineficiente, os recursos destinados a ela
poderiam ter sido aplicados em outras áreas prioritárias do governo, como saúde
e educação. Portanto, não fica claro se houve algum resultado socialmente
favorável que justifica os investimentos realizados pela PITCE e PDP. Por isso, é
preciso entender o porquê de a produtividade ter sido negativa na década em
que essas políticas foram executadas. Para obter uma resposta, propõe-se
aplicar as metodologias apresentadas a seguir. 4.1 Procedimento metodológico
Foram feitos dois tipo de investigação na metodologia. A primeira pesquisa
aspectos gerais da manufatura, entre os anos de 1996 e 2012. São analisadas
variáveis de desempenho desse setor com o interesse de compará-lo antes e
depois da reintrodução da política industrial em 2003. Isso permite observar a
106 Aziz Eduardo Calzolaio
dinâmica da indústria de transformação em situações diversas: uma sem apoio, e
outra com apoio de programas públicos. Nesse procedimento, considera-se que,
em 2003, houve uma mudança de modelo em relação aos incentivos concedidos
à produção industrial.
Nessa primeira fase, a principal variável será a produtividade. A priori, já se
sabe que ela variou a taxas negativas na década de 2000, mas ainda não existem
estudos que demonstrem seu valor, antes e depois da reintrodução da política
industrial. Ainda, seria precipitado afirmar que a política “deu errado”, apenas
considerando a medida de produtividade. Por isso, o comportamento de outras
variáveis será investigado, como pessoal ocupado (PO), produção física (PF) e o
próprio aumento dos gastos públicos destinados a encorajar o crescimento da
indústria. Assim, com um conjunto de variáveis controladas antes e depois da
política industrial de 2003, ter-se-á algum conhecimento que fundamente indicar
uma relação entre política e produtividade.
A segunda investigação, ao contrário da primeira, não adotará dois
períodos distintos. Será desenvolvida no mesmo espaço de tempo, de 2003 a
2011, no qual serão examinados dois grupos distintos compostos por empresas
inovadoras. Em um deles se encontram as empresas inovadoras beneficiadas
diretamente pela política de inovação (POLIN) e, no outro, aquelas, igualmente
inovadoras, mas não usuárias da POLIN. As seguintes variáveis foram analisadas
nos dois grupos: Valor da Transformação Industrial (VTI), PO, PT e capacidade
inovativa. Além disso, serão calculadas e confrontadas as PTs dos dois grupos
mencionados. A comparação entre esses dois grupos permitirá auferir qual foi
superior na performance econômica e inovativa.
A mensuração da produtividade será implementada através do cálculo da
PT, baseado no VTI58 porque, assim, capta-se parcialmente o efeito do
conhecimento tecnológico tácito (intangíveis) – habilidades, aptidões, rotinas –
sobre a eficiência do processo de produção. Porém, não é possível mensurar o
58
Usualmente, utiliza-se o VA no cálculo da PT. Porém, o VTI também capta o acréscimo de valor gerado em cada etapa do processo produtivo. A diferença é que aquela primeira medida subtrai do valor bruto da produção os custos operacionais e outras despesas (aluguéis e arrendamento, arrendamento mercantil, publicidade e propaganda, fretes e carretos, prêmios de seguros, royalties, serviços prestados por terceiros, despesas com vendas, água e esgoto, viagens e representações e demais custos e despesas operacionais). A segunda medida é a diferença entre o valor bruto da produção e apenas os custos operacionais. Na prática, como registrou Cavalcante e De Negri (2014), o VTI também tem sido usado com frequência nos estudos que calculam a produtividade, com vistas a comparar subáreas da indústria brasileira.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 107
quanto esses elementos melhoram o desempenho produtivo, uma vez que a PT
reflete a influência conjunta de vários fatores,59 sem separá-los, que interferem
na quantidade produzida pelas firmas. Contudo, ela é útil, apesar de ser uma
medida baseada em um único fator, porque capta o aprimoramento das
capacitações do trabalhador sobre a quantidade produzida. Assim, a PT, com
base no VTI, computa a contribuição da mão de obra na geração do VTI, de
maneira que, quanto maior o conhecimento tácito incorporado em cada
trabalhador, mais ele produzirá, ou seja, mais insumos ele transformará em
produtos industriais.
Alternativamente, poder-se-ia utilizar a PTF, medida da produtividade
comumente usada. Porém, ela foi preterida porque esse indicador reflete apenas
o impacto da alteração dos ativos tangíveis (por exemplo, mudança de máquinas
e equipamentos) sobre a quantidade produzida de bens. Essa forma de calcular a
produtividade não satisfaz o propósito desta tese de considerar as dimensões
intangíveis do conhecimento do trabalhador sobre a eficiência do processo
produtivo e a consubstanciação da inovação.
A PTF, em geral, adota o pressuposto de elasticidade hicksiana, na qual a
complementaridade entre os pesos dos fatores de produção é igual à unidade e,
consequentemente, o peso do trabalho não se altera em uma função de
produção. Nesse caso, mesmo perante a introdução de um novo capital, a
produtividade marginal é igual à média (KOHLI, 2010) e, portanto, essa
metodologia considera que as economias de escala são constantes. Com isso, os
avanços na pesquisa e no conhecimento tecnológico que aprimoram as
capacitações dos indivíduos são considerados neutros, como se eles não
fizessem com que o produto marginal de cada trabalhador ficasse maior do que
o médio.
Desse modo, a PTF não será utilizada porque ela sustenta o pressuposto de
que o peso dos fatores de produção se mantém constante, durante o processo
produtivo. Isso conduziria ao raciocínio de que a introdução de uma nova
máquina, por exemplo, não alteraria a participação do trabalho e do capital a
cada unidade produzida, e que todas as indústrias possuem a mesma
produtividade. Ainda, suporia que os trabalhadores não aprimoram seus
conhecimentos (rotinas, habilidades e aptidões) e, portanto, mantêm sempre a
59
Os fatores que influenciam a produtividade são: capital, tecnologia, organização, eficiência, economia de escala, variação da utilização da capacidade produtiva, contribuição do conhecimento intrínseco e tácito incorporado individualmente em cada trabalhador.
108 Aziz Eduardo Calzolaio
mesma capacidade produtiva. Ao contrário desses pressupostos, a teoria
evolucionária analisa as mudanças estruturais que ocorrem devido à mudança
tecnológica e alteração do sistema produtivo, além de destacar o
aperfeiçoamento da mão de obra resultante da ampliação do conhecimento.
Assim, a PTF vai de encontro aos pressupostos fundamentais desta tese,
optando-se, assim, pela PT, calculada através da técnica shift-share. 4.1.1 Técnica shift-share
A técnica shift-share possibilita conhecer a participação de diferentes
atividades econômicas no crescimento da produtividade durante um
determinado período. Isso ocorre através do cálculo das variações da
produtividade de cada ramo econômico individual, as quais, depois de somadas,
resultam no crescimento da produtividade agregada.
Segundo essa técnica, a produtividade evolui devido a dois componentes: o
Efeito Interno e o Efeito Mobilidade. Aquele mede a alteração da produtividade
que resulta de fatores internos à atividade econômica, como o progresso
técnico, a acumulação de capital ou o aumento da planta de uma fábrica. Este
aufere a variação da produtividade causada pela mobilidade dos trabalhadores
de uma para outra atividade econômica.
As três equações a seguir demonstram como o (de)crescimento da
produtividade pode ser decomposto no Efeito Interno e no Efeito Mobilidade.
Nelas, (P) é a produtividade do trabalho, (Y) é o valor adicionado; (L) é PO, e (S) é
a participação do PO sobre o emprego total. Elas contêm apenas duas indústrias,
(1) e (2), para simplificar. Por fim, o tempo inicial é representado por (0), e o final
por (t). A produtividade do trabalho agregada (P) no tempo (t) pode ser:
(1)
Assim, a diferença no nível da produtividade do trabalho agregada do
tempo (0) para o (t) pode ser escrita como:
(2)
A variação da produtividade do tempo (0) para (t) com múltiplas indústrias,
considerando (i) a enésima indústria, pode ser representada como:
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 109
(3)
(a) (b)
A mudança total da produtividade (∆P) é igual à soma de dois integrantes
(estruturas) diferentes, (a) e (b), marcados sob o lado direito da equação (3), os
quais, ao variarem, alteram a PT agregada.
O primeiro capta a mudança de produtividade ocorrida por motivos
internos à indústria de transformação. Tal fator é conhecido como Efeito Interno,
somatório do nível de variação, de um período (0) para o outro (t), da PT causada
por razões internas de cada ramo individual considerado. Ele é ponderado pela
participação da mão de obra de cada indústria no total do emprego do setor
manufatureiro. Se o Efeito Interno cresce do tempo (0) para o (t), então o
agregado em consideração obteve ganhos de PT motivados por fatores internos,
e os ramos particulares com produtividade alta crescem mais do que os com
baixa. Nesse caso, os ramos mais modernos e de tecnologia de ponta estão
despontando, uma vez que são eles que possuem produtividade marginal
crescente (KALDOR, 1966; KUZNETS, 1973).
O segundo, o Efeito Mobilidade, compreende o impacto do deslocamento
da mão de obra sobre a PT, uma vez que a ampliação ou diminuição da mão de
obra em um ramo particular altera a produtividade. Dessa forma, captura-se o
impacto que a mobilidade dos trabalhadores, entre as indústrias particulares,
tem sobre a PT. Ele é igual ao somatório da variação da participação do emprego
de cada indústria individual sobre o total de trabalhadores, de um período (0)
para o outro (t). Além disso, é ponderado pela PT do tempo (0) de cada ramo.
O Efeito Mobilidade mede o impacto do deslocamento dos trabalhadores
entre as indústrias sobre a variação da produtividade, do período (0) para o (t). A
passagem de uma atividade econômica cuja produtividade é baixa para outra em
que ela é alta expande o Efeito Mobilidade, enquanto um movimento contrário,
direcionamento da mão de obra dos ramos mais para os menos produtivos,
contrai esse segundo componente. O primeiro caso significa que as indústrias de
maior produtividade, fornecedoras de alta tecnologia, estão em crescimento e,
assim, os fatores de produção estão se deslocando para elas. No segundo,
expandem mais as indústrias relativamente menos produtivas, as tradicionais e
dependentes de tecnologia. Nesse caso, os recursos econômicos estão movendo-
se para atividades menos dinâmicas.
110 Aziz Eduardo Calzolaio
A situação ideal para um país é que o crescimento das indústrias de alta
tecnologia ocorra porque elas têm uma produtividade superior às demais, de
forma que elas “puxam” o crescimento do Efeito Interno, ao mesmo tempo em
que os trabalhadores se movem dos setores menos produtivos para elas. Dessa
forma, o País estaria modernizando sua matriz produtiva.
A aplicação da técnica shift-share nos dados desta tese tem como
referência aquela feita por McMillan e Rodrik (2012) que a aplicaram no estudo
da PT de 38 países, abrangendo o período de 1990 a 2005. Os setores que esses
autores consideraram foram: agricultura, caça, silvicultura e pesca; extração de
minerais e ferro; atividades comerciais (atacado, varejo, hotéis e restaurantes);
manufatura; serviços de utilidade pública; construção civil; serviços de
transporte, armazenagem e comunicação; serviços financeiros, de asseguração,
imobiliários e empresariais; serviços comunitários, sociais, pessoais e
governamentais. Esses nove setores institucionais representam 100% da
produção da economia. Porém, diferentemente desses autores que calcularam a
produtividade da economia agregada, neste livro, o aglomerado total é a
indústria de transformação, no nível da seção da CNAE.
Por fim, existem limitações no cálculo da produtividade através da técnica
shift-share. Como seus resultados são sensíveis a diversos fatores, podem
divergir de acordo com determinadas escolhas do pesquisador. Este precisa
definir o método de cálculo da produtividade (em relação aos inputs e outputs
utilizados), a fonte de dados utilizada, o ano-base para fins de expurgação da
inflação e a unidade de medida (se nível ou percentual, por exemplo). A
depender das decisões feitas, o valor da produtividade pode variar. Além disso, o
método shift-share tradicional não considera a possível relação existente entre o
crescimento da produtividade interna de cada setor e a mobilidade de
trabalhadores, dentre as atividades econômicas (TIMMER; VRIES, 2008).
A adoção de um ano-base de referência para retirar o efeito da inflação
deve ocorrer com o cuidado de se escolher um período cujos preços não
sofreram distorções advindas de choques ou comportamento atípico da
economia (SQUEFF; DE NEGRI, 2014). Caso contrário, corre-se o risco de realizar
inferências sobre a produtividade, que refletem mudanças monetárias de preços,
ao invés de alteração de fatores produtivos reais.
Ainda, em geral, o setor informal não é contabilizado para se compreender
o movimento da produtividade, uma vez que os sistemas oficiais estatísticos
medem de forma rudimentar, quando o fazem, o produto e o emprego do setor
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 111
não legalizado. Caso esse setor seja grande, então, a contabilidade nacional não
mensura suficientemente o desempenho real da economia.
Por fim, em geral, muitos autores utilizam a produtividade média para
apresentar o resultado da técnica shift-share. Porém, em alguns casos é mais
adequado utilizar a produtividade marginal. Esta deve ser preferida nos casos em
que o mercado é a principal instituição que realiza a alocação de recursos, e a
participação da mão de obra, em relação aos demais fatores de produção, difere-
se consideravelmente entre as indústrias (McMILLAN; RODRIK, 2012).
Alguns desses problemas são dirimidos porque esta tese aplica a técnica
shift-share para calcular a produtividade agregada da indústria de transformação
e não da economia como um todo. Isso diminui a heterogeneidade das principais
variáveis econômicas, pois cada divisão da manufatura possui empresas ou
unidades produtivas que desenvolvem atividades produtivas similares. Por esse
motivo, a agregação no nível da indústria é apropriada para análise sobre
produtividade (OCDE, 2001).
As diferentes atividades que compõem a indústria de transformação têm
um elemento em comum. Elas são desenvolvidas em plantas industriais ou
fábricas, através da utilização de máquinas movidas por energia motriz e outros
equipamentos, que manipulam insumos visando a obter produtos. Outra
semelhança é que recebem insumos produzidos nas atividades agrícola,
florestal, mineral e pesca. Destaca-se, então, que as diferenças dos ramos
internos à indústria de transformação, em relação à intensidade de mão de
obra, capital e tecnologia, são menores do que aquelas entre a agricultura,
indústria e serviços.
A maioria das empresas industriais formais está incluída na análise desta
tese, porque foram retiradas da Pesquisa Industrial (PI) aquelas com cinco ou
mnenos pessoas ocupadas. Dessa forma, uma grande parcela das MPE está
sendo considerada. Isso faz com que a abrangência das firmas consideradas
seja relativamente alta. Soma-se a isso o fato de que o emprego informal é
maior no setor de serviços do que no da indústria de transformação. Esta
costuma registrar seus funcionários, o que faz com que a grande maioria dos
trabalhadores do setor referido esteja incluída no cálculo pretendido da PT.
Em resumo, a variação da PT, considerando os períodos de interesse da
pesquisa, será medida através da técnica shift-share, de forma que se agregarão
112 Aziz Eduardo Calzolaio
as PT das 19 divisões da CNAE 1.0, e das 24 correspondentes à CNAE 2.0,60 que
compõem a seção indústria de transformação.61 Cada uma dessas divisões
corresponde a uma indústria particular, que ao terem as suas variações da PT
agrupadas, informa a oscilação desse indicador para o conjunto da manufatura.
60
A CNAE tem como principal propósito ser uma classificação padronizada das atividades econômicas (combinação de recursos que gera bens e serviços específicos) que agrupa as unidades de produção, em categorias homogêneas, de acordo com a atividade que desenvolve. Ela dispõe as atividades econômicas em categorias de similaridade em relação às funções produtivas (insumos, tecnologia, processos), às características dos bens e serviços ou, ainda, à finalidade de uso dos bens e serviços. É uma taxonomia estruturada de forma hierarquizada em cinco níveis, com 21 seções, 87 divisões, 285 grupos, 673 classes e 1301 subclasses. As categorias da CNAE 2.0, de seção a subclasse, são identificadas por um código alfanumérico acompanhado de uma denominação (ver anexo I). Dessa forma, o objeto de estudo desta tese, na CNAE 2.0, encontra-se na seção (C). 61
Tanto a seção (D) da CNAE 1.0 quanto a (C) da 2.0 abrigam as atividades da indústria de transformação. Uma indústria particular corresponde a uma das 19 ou 24 divisões, respectivamente, que compõem as referidas seções. A classificação das divisões da manufatura na CNAE 1.0 iniciam-se na 15° e finalizam na 33°, enquanto na 2.0, correspondem à 10° até 33° (Anexo I e II).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 113
5 Dados empíricos entre produtividade e política industrial
A PT será calculada pela razão entre o VTI e PO, ambas variáveis extraídas
da PI. Para expurgar o efeito da variação inflacionária do VTI, aplicou-se o Índice
de Preço ao Produtor Amplo (IPA-DI),62 da Fundação Getúlio Vargas (FGV), o qual
fornece deflatores mensais específicos para cada uma das indústrias de
transformação analisadas a seguir. O ano de 2012 foi escolhido como base para
ser o período de referência.
Na análise, adotaram-se três períodos diferentes de tempo. O primeiro
refere-se a um período de ausência de política industrial, fase em que o governo
extinguiu ou reduziu a maioria das políticas de desenvolvimento industrial. O
segundo, chamado de fase de transição, cobre o ano de reintrodução e
reestruturação da política industrial, estágio em que as diretrizes das políticas de
desenvolvimento industrial da década de 2000 foram estabelecidas. O terceiro,
foca na fase de plena execução da política industrial, quando esta consolidou
uma estrutura funcional de incentivos públicos que as indústrias passaram a
usufruir de forma contínua. Ele é chamado de longo prazo, no sentido de que se
inicia após alguns anos da inserção dessa política de 2003. Os arcos de tempo
desses três ciclos são, respectivamente, de 1996 a 2002, de 2003 a 2006, de 2007
a 2012.63 Dito isso, a Tabela 6 contém o resultado da aplicação da técnica shift-
62
O IPA da FGV é reconhecidamente um índice de preço-referência para diversas operações no mercado e também em órgãos oficiais. 63
Embora a política industrial tenha começado a enfraquecer na década de 1980 e ter sido oficialmente enfraquecida em 1990, o ano escolhido como introdutório do primeiro ciclo foi 1996. Isso ocorreu por três motivos: primeiro, a estabilidade da moeda, em 1994, com o Plano Real, permite encadear uma comparação temporal sem as distorções da alta inflação. Segundo, as diversas reformas, principalmente a comercial, da década de 1990, levaram a um choque no indicador da produtividade nos primeiros cinco anos desse decênio. Neri e Camargo (1999, apud BAUMANN, 2000) apontarem que a PT variou em 40% de 1991 para 1995. Esse valor pode ser expressivo para captar o imediato momento pós-abertura comercial (um choque na produtividade), mas após ter passado esse choque, possivelmente, a produtividade se estabilizou em outro nível. Bonelli (1998, apud BAUMANN, 2000) indica que a PT aumentou 8,7% a.a. entre 1991-1997. Anteriormente, de 1981-1989, a variação dessa variável foi de 0,3%, e, em todos os anos de 2000, esse o valor médio foi em torno de 1% (ver capítulo 4). Portanto, os primeiros cinco anos da década de 1990 contêm um choque na produtividade porque, neles, esse indicador é demasiadamente maior do que antes e depois dos mesmos. Assim, espera-se que o período de 1996 a 2002 represente valores estáveis e regulares da produtividade da manufatura. Da mesma forma, espera-se que os anos de 2007-2012 assimilem o comportamento habitual desse setor após ele ter internalizado a reintrodução da política industrial que ocorreu em 2003. Com isso, busca-se averiguar a produtividade, após a indústria ter internalizado em suas rotinas um novo modelo, em relação aos apoios públicos.
114 Aziz Eduardo Calzolaio
share na indústria de transformação brasileira, no nível da divisão nos três
períodos considerados.
Tabela 6 – Variação da produtividade do trabalho e de seus fatores Interno e Mobilidade da indústria de transformação brasileira, período conforme três fases da política
industrial a partir de 2003 (%)
Período Variação Variação dos fatores
PITCE (2003) Fase Total Efeito Interno Efeito Externo
Antes 1996/2002 3,8 6,9 -3,0
Implementação 2003/2006 -0,6 -0,7 0,1
Anos após 2007/2012 0,5 0,8 -0,2
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (1996-2012a). Nota: As diferenças entre soma de parcelas e respectivos totais são provenientes do critério de
arredondamento.
Ao observar a Tabela 6, verifica-se que a variação positiva da PT de 3,8% de
1996 para 2002 foi a maior entre os três períodos, valor que corresponde à soma
de 6,9% do Efeito Interno e 3,0% negativo do Efeito Mobilidade. Por isso, o
aumento da produtividade foi causado por fatores internos às indústrias de
transformação, dado que os trabalhadores ingressaram relativamente mais em
indústrias de baixa do que de alta produtividade. Isso pode significar que houve
um deslocamento de recursos para as indústrias menos produtivas. Assim, o
ganho de produtividade da manufatura, nessa fase de ausência de política
industrial, está ligado à mudança de tecnologia interna a cada indústria, bem
como à perda de funcionários.
Já no ciclo seguinte, o de transição da fase sem para a com política
industrial, a PT oscilou negativamente em 0,6%, de 2003 para 2006. Ainda, o
Fator Interno, motivo do crescimento desse indicador no primeiro período,
contribuiu para uma queda de 0,7% da PT da manufatura nessa segunda etapa.
Isso indica que os fatores internos às indústrias, que estavam fazendo com que a
PT crescesse, foram neutralizados. Destaca-se que os estudos apresentados no
capítulo 4 apontaram que a produtividade da manufatura foi decrescendo de
2000 para 2009. Soma-se a essa informação que esse decrescimento foi
particularmente concentrado entre os anos de 2003 e 2006, segundo Tercil da
década de 2000, logo depois da introdução da política industrial (2003),
conforme a Tabela 6.
Por fim, em 2012, comparado a 2007, houve uma majoração de 0,5% da
PT. Nesse período, como em 1996-2002, o Efeito Interno foi o maior responsável
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 115
por essa ampliação. Mesmo que em um ritmo bem menor do que no primeiro
período, nesse último, o Efeito Interno oscilou positivamente em 0,8%. Isso
poderia sinalizar uma recuperação da produtividade da indústria de
transformação, até porque o Efeito Mobilidade para o último período teve um
valor de -0,2% acima do de -3,0% da primeira fase. Isso leva a entender que o fluxo
de mão de obra em direção às indústrias menos produtivas praticamente cessou.
O Efeito Interno positivo somado à melhora do Efeito Mobilidade é um
vestígio de que a produtividade melhorou de 2007 para 2012, período em que a
variação foi maior do que aquela negativa apresentada entre 2003 a 2006. Isso
fortalece os resultados de Cavalcante e De Negri (2014, p. 148), segundo os
quais, “[...] entre 2009 e 2011 as taxas de crescimento da produtividade do
trabalho parecem ultrapassar as taxas de crescimento do PIB per capita”. Esse
progresso corrobora dados de Bonelli e Fontes (2013), que concluem que a
contribuição da manufatura para o aumento da produtividade geral da economia
foi negativa em 29%, entre 2000 e 2009, mas ao incluírem-se os três anos
subsequentes, ampliando o período de 2000 até 2012, esse indicador passa a
apresentar uma variação positiva de 2%. Ou seja, o resultado que era negativo
passa a ser positivo ao estender o período até 2012, pois o crescimento nesses
anos acrescentados foi suficiente para superar o resultado negativo da década
de 2000. Todos esses três resultados apontam para uma melhora da PT da
indústria de transformação nos últimos anos da década de 2000 e nos primeiros
da de 2010.
Em resumo, antes da política industrial (ANPI) – de 1996 a 2002 – a PT
atingiu o seu valor mais alto, mas é provável que a mão de obra tenha se
deslocado para as indústrias menos produtivas, aquelas intensas em mão de
obra e tradicionais. O oposto deste resultado é encontrado no ciclo após a
política industrial (APPI) – em específico de 2007 a 2012 –, no qual a variação da
produtividade é apenas ligeiramente positiva, mas o fluxo de mão de obra para
as indústrias menos produtivas praticamente cessa.
Os resultados da Tabela 6 confirmam que a produtividade do trabalho da
indústria de transformação variou negativamente na década em que a política
industrial foi reintroduzida (corroborando os estudos apresentados no Capítulo
4). No entanto, eles trazem uma revelação nova, apontando que a queda de tal
indicador ocorreu após a reintrodução da política industrial, especificamente de
2003 a 2006. Isso alimenta o interesse em entender se opera algum mecanismo
econômico que relacione introdução de uma política industrial e decréscimo da
116 Aziz Eduardo Calzolaio
produtividade. Na busca de elementos para continuar aprofundando esse
debate, são introduzidas nas próximas análises mais algumas variáveis
medidoras do desempenho do setor manufatureiro.
Para continuar reunindo evidências de uma possível relação entre a política
industrial e a produtividade, introduzem-se variáveis proxies da política,64 quais
sejam: os gastos setoriais do BNDES, e o volume de incentivo fiscal concedido à
indústria, advindo do site da Receita Federal do Brasil (BRASIL, 2014). Conjugado
a isso, apresentam-se dados da produção física, extraída da Pesquisa Industrial
Mensal-Produção Física Brasil do IBGE;65 e do PO, retirado da PI. Para essas
variáveis, foram calculadas suas respectivas variações percentuais médias
anuais,66 conforme os gráficos 1 e 2.
Gráfico 1 – Taxas de crescimento das médias anuais da produção física (1), do pessoal ocupado e desembolso do BNDES (2) relacionadas à manufatura, no período 1996-2002
e 2003-2012 (%)
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (1996-2012a); IBGE (1996-2002b); BNDES (2014b). Nota: Utilizou-se o compound anual growth rate (CAGR).
(1) IBGE, Índice de base fixa mensal com ajuste sazonal (Base: média de 2002 = 100).
(2) Valores constantes de 2012, corrigidos pelo IPA-DI da FGV, através de índices específicos para cada indústria analisada.
64
Os desembolsos do BNDES e os incentivos fiscais à indústria foram escolhidos como proxies da Política Industrial por serem políticas que estiveram presentes em todo o período de análise da tese, ou seja, de 1996 a 2012. Ainda, durante toda a sua existência, tanto o financiamento do BNDES, como o incentivo fiscal ocorreram de forma contínua, ano após ano. Isso não é o caso, por exemplo, tanto da política setorial da Finep, que iniciou em 1999, quanto do incentivo fiscal à inovação, que apesar de existir desde 1993 foi reestruturado em 2005 (com a Lei do Bem) e, portanto, não é possível fazer uma análise temporal contínua desse benefício. 65
Utilizou-se como medida da produção física o índice de base fixa mensal com ajuste sazonal (Base: média de 2002 = 100). 66
Utilizou-se a compound annual growth rate (CAGR) para o cálculo do crescimento médio anual. CAGR = [(EV1/BV0)
1 / n] – 1, no qual EV1 é variável em análise no tempo final, BV0 é a variável em
análise no tempo inicial e (n) é o número de períodos.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 117
O Gráfico 1 expõe variáveis de desempenho da indústria de transformação.
A linha dele representa o nível do desembolso do BNDES destinado à manufatura
entre 1996 a 2012. As barras horizontais demarcam as variações médias anuais
do número de PO e do índice da Produção Física nos períodos ANPI e APPI. É
notável uma tendência ascendente em relação aos desembolsos do BNDES para
a indústria de transformação APPI. Os três segmentos de períodos estabelecidos
anteriormente, ausência de política industrial (1996-2002); fase de transição, e o
de plena execução da política industrial (2007-2012), compatibilizam-se com os
dados do nível de desembolso do BNDES.
Repare-se no Gráfico 1 que é exatamente no ano de 2006, fim da fase
transitória, que se inicia uma aceleração do repasse de recursos desse banco
para o setor manufatureiro. Isso é comprovado ao acompanhar as taxas de
crescimento entre alguns anos, a começar daquela de 2002 para 2003, deste
para 2004, e assim sucessivamente, até a de 2006 para 2007; elas foram de -
16%, -1%, 17%, 6% e 21%, respectivamente. A partir de 2006, os financiamentos
do BNDES destinados à manufatura aceleraram-seaté atingir um pico de R$
185,6 milhões em 2010. O ano posterior é o único que registra uma queda, após
2003, já contornada em 2012. Nota-se que a variação desse valor de 1996 para
2002, ANPI, foi de 9%, menor do que a de 16% de 2003 para 2010 (APPI), e a de
11% de 2003 para 2012 (incluindo o ano de inflexão – 2011).
O Gráfico 2, com a mesma estrutura do anterior, substitui o Desembolso
do BNDES por outra proxy de política industrial que indica a renúncia fiscal em
prol da indústria. Esse indicador é calculado pela divisão entre o valor do IPI
renunciado dividido pelo PIB. Tal indicador, assim como os desembolsos do
BNDES, apresentou uma tendência ascendente após a reintrodução da política
industrial. Observa-se, no Gráfico 2, que ele diminuiu em 1998 e 1999, crescendo
um pouco de 2000 a 2002, para tentar aliviar o processo de retração da
capacidade produtiva da manufatura brasileira, uma vez que algumas indústrias
desse setor diminuíram sua produção, após a intensificação de abertura
comercial da década de 1990. Nitidamente, a partir da fase de transição, o
governo utilizou o incentivo fiscal para promover a indústria e, assim, o valor
renunciado do IPI sobre o PIB, acelerou-se após a reintrodução da política
industrial.
De fato, de 1996 para 2002, registrou-se uma variação de 0,07% do
referido indicador. Posteriormente, APPI, ele cresceu 0,10%, de 2003 para 2012.
Ao realizar esse mesmo cálculo, considerando o ano de 2009 face ao de 2003,
118 Aziz Eduardo Calzolaio
portanto, expurgando o único ano de queda APPI (2010), o IPI sobre o PIB
ampliou-se em 0,24%.
É curioso notar que, em 2010, houve o pico do incentivo financeiro via
BNDES (ver gráfico 1), e, concomitantemente, foi o único ano em que o indicador
de renúncia de IPI decresceu. Tal diminuição é explicada, provavelmente, pelo
aumento do PIB de 7,5% em 2010, o maior aumento desde 1986. Tal aumento é
fruto, principalmente, de dois fatores: a retração do PIB em 0,6% no ano anterior
e a política anticíclica adotada no período. Essa política expansionista é
confirmada tanto pela análise do financiamento do BNDES quanto pela da
renúncia fiscal. Ambas confirmam que os gastos do governo com benefícios
direcionados à manufatura foram ampliados consideravelmente, devido às
estratégias das políticas industriais da década de 2000.
Gráfico 2 – Taxas de crescimento médias anuais da produção física (1), do pessoal ocupado e incentivo fiscal (2) relacionadas à manufatura, período 1996-2002 e 2003-
2012 (%)
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (1996 – 2012a); IBGE (1996-2002b); Brasil (2014). Nota: Utilizou-se o compound annual growth rate (CAGR). (1) IBGE, índice de base fixa mensal com ajuste sazonal (Base: média de 2002 = 100). (2) O incentivo fiscal à indústria corresponde à relação entre IPI e PIB.
Através dos Gráficos 1 e 2, visualiza-se que, após a reintrodução da política
industrial, a estrutura da mão de obra e produção física das indústrias brasileiras
foi alterada. A taxa de crescimento percentual anual da mão de obra foi de 1,1 e
3,3, respectivamente, antes (1996 a 2002) e depois da política (2003 a 2012).
Esses novos empregos impactaram o volume de produto da manufatura, visto
que a produção física saltou de uma variação percentual média de apenas 0,6
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 119
a.a., no primeiro período, para uma de 1,9 a.a., na segunda fase. Portanto, essas
variáveis cresceram mais APPI do que ANPI, não somente isso, o ritmo de
crescimento da produção física acelerou-se em relação ao da mão de obra, o que
tem impacto direto sobre a produtividade.
Há uma queda da PT no caso em que variáveis de output crescem
proporcionalmente menos do que as de input. Ao observar o Gráfico 1 e 2, a
diferença média em pontos percentuais entre a mão de obra e a produção física
ampliou de 0,5% (1,6-0,5), no primeiro período, para 2,2% (3,3-1,1), no segundo
período.67 Nessas condições, a ampliação do distanciamento dessas duas
variáveis pode ter contribuído para que a produtividade caísse na década de
2000. Tal raciocínio pode ser confirmado com os dados do VTI e do PO.
O resultado da PT medida através da divisão entre VA (ou VTI) pelo número
de PO é apresentada na Tabela 7, que inclui a variação média anual do VTI, do
PO, e da PT para os três períodos de relevância. Observe-se que, de 1996 a 2002,
o VTI cresceu em um ritmo maior do que o do PO; o contrário ocorreu no
segundo período (2003 a 2006) e, em seguida, de 2007 a 2012, a primeira
variável volta a ampliar-se mais do que a segunda. Nesse sentido, a
produtividade cresceu ANPI, diminuiu na fase de transição, para, então, tornar a
aumentar APPI, como já demostrado na Tabela 6, através da técnica shift-share.
Tabela 7 – Taxa de crescimento média anual ponderada68 do valor da transformação industrial e do emprego da manufatura brasileira, período conforme três fases da política
industrial a partir de 2003 (%)
Política industrial a partir de 2003
Período 1996-2002 (antes) 2003-2006 (implementação) 2007-2012 (anos após)
PO 1,1 3,1 2,6
VTI(1) 2,8 2,1 3,2
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (1996-2012a). (1) VTI em valores constantes de 2012, corrigido, com o IPA-DI (FGV), através de índice específico para cada atividade da indústria de transformação.
67
No Gráfico 1 e 2 o ritmo de crescimento da PF foi menor do que o do PO, nos dois períodos referenciados; com isso, a produtividade teria decrescido em ambos os momentos. Sabe-se, porém, que a PT foi positiva de 1996 para 2000. Isso é explicado pelo fato de que a PF está em número-índice, e o PO em unidades e, assim, não se pode calcular a PT utilizando diretamente essas duas variáveis, pois aquela foi calculada através da taxa de crescimento, esta pela diferença percentual. 68
Conforme nota 66.
120 Aziz Eduardo Calzolaio
A queda da produtividade na década de 2000 ocorreu em meio a um
aumento da produção do VTI e do PO. Dessa maneira, esse desempenho
negativo foi causado pelo crescimento do trabalho acima do VTI. Em outras
palavras, o input (PO) ampliou mais do que as variáveis de output, mas não
houve regressão da produção, de modo que surge a dúvida do porquê o VTI
(output) ter crescido menos do que o PO na fase de transição.
É um fato singular a taxa de crescimento percentual média do VTI ter sido
menor do que aquela do PO na fase de transição e maior posteriormente, na de
fluência da política. Esse comportamento merece ser esclarecido, porque essa
inversão impactou a PT e contribuiu para que esse indicador passasse de uma
variação negativa (de 2003 a 2006) para positiva (de 2007 a 2012). Um dos
fatores que explica isso está ligado ao comportamento dos custos operacionais e
do valor da produção. Uma vez que a aceleração da atividade industrial, medida,
por exemplo, pelo VTI, implica na compra de insumos de produção e contratação
de trabalhadores, isso resulta diretamente no aumento dos gastos das empresas
e do valor produzido. Caso a taxa de crescimento do custo operacional da
indústria (COI)69 seja maior do que a do valor bruto da produção industrial
(VBPI),70 então, o ritmo de incremento do VTI será mais lento (menor do que o
do PO, no caso dos dados analisados anteriormente), dado que o VTI é igual à
diferença entre o VBPI e o COI. De fato, isso aconteceu conforme expressado na
Tabela 8 a seguir.
Tabela 8 – Taxa de crescimento médio anual ponderada71 do custo operacional e do valor bruto da produção da indústria brasileira em três períodos selecionados (%)
Política industrial a partir de 2003
Período 1996-2002 (antes) 2003-2006 (implementação) 2007-2012 (anos após)
COI 1,4 2,8 2,4
VBPI 0,7 2,6 2,7
PT 0,6 -0,2 0,1
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (1996 – 2012a). Nota: Variáveis em valores constantes de 2012, corrigidos com o IPA-DI (FGV), através de índice específico para cada atividade da indústria de transformação. As somas dos efeitos podem não ser exatas, devido ao arredondamento das casas decimais.
69
Os custos das operações industriais são aqueles “[...] ligados diretamente à produção industrial, ou seja, é o resultado da soma do consumo de matérias-primas, materiais auxiliares e componentes, da compra de energia elétrica, do consumo de combustíveis e peças e acessórios, e dos serviços industriais e de manutenção e reparação de máquinas e equipamentos ligados à produção, prestados por terceiros” (PI, 2012, p. 167)." 70
O Valor Bruto da Produção é a “[...] soma da receita líquida de vendas, variação de estoques de produtos acabados e em elaboração, produtos de fabricação própria realizada para o ativo imobilizado, deduzido do custo das mercadorias vendidas” (IBGE, 2012a, p. 167). 71
Conforme nota 66.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 121
Destaca-se, da tabela acima, que a variação percentual média do
crescimento do COI (de 2,8) foi maior do que a do VBPI (de 2,6) na fase de
transição, mas menor na última fase, quando aquela variável cresceu 2,4% a.a.,
contra 2,7% a.a. desta. É pertinente notar que essa mudança segue o mesmo
padrão do VTI em relação ao PO, registrado na Tabela 7. Dessa forma, extraem-
se dois padrões de comportamento nesses três períodos. Primeiro, o PO cresceu
mais do que o VTI na fase de transição e, depois, menos no ciclo de fluência da
política (2007-2012). Da mesma maneira, os COI ampliaram-se acima do VBPI e
depois abaixo no período de transição e fluência, respectivamente, ao passo que,
quando o VTI se elevou acima do PO, concomitantemente, o VBPI assumiu uma
variação superior à do COI, na mesma ordem dos dois últimos períodos.
O primeiro comportamento – PO e COI crescendo a taxas superiores às do
VTI e VBPI (de 2003 a 2006) – influenciou a queda da produtividade, que variou -
0,2% a.a. na primeira fase (Tabela 8). Já o segundo – quando o VTI e a VBPI
passaram a variar positivamente com valores maiores aos do PO e os do COI, de
2003 a 2012 – contribuiu para que a PT passasse a ampliar 0,1% a.a.
É possível que a política industrial tenha influenciado para que as
mencionadas variáveis e indicadores moldassem esses dois comportamentos.
Diante disso, os incentivos públicos à indústria, ao ofertarem recursos
financeiros para o investimento das firmas em produção, podem ter sido o
pontapé para que as firmas ampliassem seus custos e, posteriormente, o valor
da produção. Dessa forma, um custo maior auxiliou a queda do VTI, mas, depois,
maior produção colaborou para ampliar a taxa de crescimento do VTI.
Apesar de vários autores terem detectado que a produtividade da indústria
de transformação decaiu na década de 2000, a proposta de organizar os
resultados em períodos cuja principal característica é a introdução da política
industrial de 2003, faz emergir uma nova leitura acerca da PT, culminando nas
seguintes assertivas:
a) apesar de, de 1996 a 2002, a taxa de crescimento da PT ter sido alta, foi
nesse período que a mão de obra mais se deslocou para as indústrias
menos produtivas, e esse movimento cessa a partir de 2003 (Tabela 6);
b) a PT diminuiu apenas em alguns anos da década de 2000,
marcadamente entre 2003 e 2006 (Tabela 6);
c) essa queda da PT ocorreu juntamente em um momento de crescimento,
em comparação com a década de 1990, da manufatura, visto que a
122 Aziz Eduardo Calzolaio
produção, o valor transformado e a contratação de mão de obra da
indústria de transformação ampliaram-se (Tabela 7);
d) na fase de transição, variáveis de custo – como contratação de
trabalhadores e compra de insumos – ampliaram-se mais do que a de
produção, enquanto a produtividade decaiu (2003-2006).
Posteriormente, no terceiro período, o valor produzido ampliou-se mais
do que os custos, e a produtividade aumentou (2007-2012, Tabela 8).
A análise da indústria de transformação, feita ao longo do tempo com o
recorte antes e depois da introdução da política industrial em 2003, apontou que
a PT foi melhor no primeiro período, ou seja, naquele sem a política industrial.
Esta, então, avaliada apenas sob a perspectiva da variação da PT, conduziria à
conclusão de que a intervenção pública não teria logrado um bom resultado,
fracassando. Porém, ao organizar a análise em três ciclos estabelecidos pelo
critério de existência ou não de política industrial, o resultado foi diferente. Foi
possível oferecer uma explicação de como a política pode ter influenciado,
indiretamente, a taxa de variação da PT. Com isso, propõe-se a hipótese de que a
existência de uma relação indireta entre política industrial e produtividade
explica o porquê de a taxa de variação da PT ter sido negativa na década de
2000, conforme a Figura 2.
O destaque importante é que a variação da produtividade ocorre como
resultado direto da inovação e mudança tecnológica, como explicado no capítulo
2, conforme registra a seta reta da figura 2, a qual liga a “caixa” da inovação com
a da produtividade. Em outras palavras, se há mudança tecnológica e inovação,
então há alteração da produtividade. Dessa forma, a política industrial ao
impulsionar a inovação, indiretamente influencia a produtividade. Assim, essa
relação é o efeito inovação-produtividade.
A hipótese é a de que a política de industrial atuou para que suas
beneficiárias inovassem mais do que as firmas que não a utilizaram. Por isso, as
empresas apoiadas, em relação às não beneficiadas por essa política apresentam
um desempenho de produtividade superior. Esse processo ocorre da seguinte
forma: a política industrial, especialmente sua parte que incentiva a inovação,
altera os investimentos das firmas. Estas contratam mais trabalhadores e
insumos, modificando suas estruturas de custos e do valor produzido. Isso altera
as relações de input e output da firma e, consequentemente, a produtividade.
Porém, a produtividade apresenta dois comportamentos durante o decurso
dessas etapas. Primeiro, em um cenário que transita de um período de ausência
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 123
para outro de presença da política industrial, a PT cresce a taxas mais moderadas
ou até descresse. Segundo, transcorrido algum prazo desde a introdução daquela
política, designado como longo prazo, a PT cresce. A figura a seguir representa
essa hipótese.
Figura 2 – Encadeamento da política industrial sobre o input, output e produtividade
Fonte: Elaboração do autor.
O policy maker, ao introduzir uma política industrial, com vistas a ampliar a
produção e a inovação, caso da PITCE e da PDP – quadro (a), Figura 2 –, altera os
planos de investimentos das firmas que, com isso, alteram seus custos e o valor
produzido – quadro (b). Como resultado, a produtividade se modifica, ampliando
ou reduzindo-se, de acordo com as proporcionalidades da variação dos inputs e
outputs – quadro (c) –, como explicado anteriormente.
Se esta hipótese é verdadeira, espera-se que as firmas beneficiadas pela
política industrial voltada a incentivar a inovação apresentem uma taxa de
inovação em longo prazo superior (efeito inovação-produtividade) às das que
estão à margem de tais benefícios. Na ocorrência dessa superioridade,
consequentemente, as empresas usuárias de política também terão uma taxa de
produtividade maior, em longo prazo, do que as não usuárias. Nesse caso, é
possível testar essa hipótese verificando-se se empresas beneficiadas pela
política industrial são mais inovadoras e produtivas no longo prazo, após anos
posteriores à introdução da política industrial, o que é feito na subseção 5.1. 5.1 Manufatura usuária versus não usuária de política de inovação
Nesta seção, a política industrial é analisada especificamente em sua parte
que incentivou a inovação. Caso ela tenha atingido seu objetivo de fomentar a
inovação das empresas por ela beneficiadas na década de 2000, é razoável
esperar que as firmas usuárias da POLIN tenham inovado mais do que as não
usuárias. Nessa situação, elas apresentariam uma produtividade maior do que as
a b c
124 Aziz Eduardo Calzolaio
demais no longo prazo, conforme a hipótese. Para testar se isso ocorreu,
verificar-se-á se a parte da manufatura inovadora e usuária da POLIN inovou
mais do que aquela parcela não incentivada pela POLIN. Desse modo, a
produtividade do grupo encorajado pela POLIN, face daquele outro, possuiria
uma taxa de crescimento relativamente maior em longo prazo. Nesse sentido, é
preciso também comparar a PT entre as aquelas duas categorias de firmas
mencionadas.
A Pintec72 divulga diversas variáveis sobre as firmas inovadoras.73 Porém,
para obter um grupo usuário de política de firmas inovadoras e outro não
usuário de política, foi solicitado ao IBGE a confecção de uma tabulação especial.
Esta separou cada indústria manufatureira em dois aglomerados, de acordo com
o critério de usuária ou não da POLIN. Ainda, posteriormente, de posse das
indústrias agrupadas por esse corte, solicitou-se à gerência da PI a formatação de
outra tabulação especial, a qual contém o VTI e o número de PO de cada um dos
dois subgrupos mencionados. Com isso, foi possível calcular PT tanto do grupo
usuário como do grupo não usuário da POLIN. Os valores do VTI foram
atualizados para 2011, utilizando o IPA-DA – FGV através de índices específicos
para cada indústria que compõe a manufatura.
O nível de agregação continua sendo o mesmo, a indústria manufatureira
em nível de grupos da CNAE (dois dígitos), sendo que a análise cobre o período
de 2003 a 2011. Portanto, o conjunto das empresas inovadoras agregadas por
indústria forma a totalidade de firmas investigadas. Esta segunda etapa da
72
Na Pintec, que segue o Manual Oslo, “[...] inovação de produto e processo é definida pela implementação de produtos (bens ou serviços) ou processos novos ou substancialmente aprimorados. A implementação da inovação ocorre quando o produto é introduzido no mercado ou quando o processo passa a ser operado pela empresa. Produto novo é aquele cujas características fundamentais (especificações técnicas, componentes e materiais, softwares incorporados, user-friendliness, funções ou usos pretendidos) diferem significativamente de todos os produtos previamente produzidos pela empresa [...]. Inovação de processo refere-se à introdução de novos ou substancialmente aprimorados métodos de produção ou de entrega de produtos. Métodos de produção, na indústria, envolvem mudanças nas técnicas, máquinas, equipamentos ou softwares usados no processo de transformação de insumos em produtos; nos serviços, envolvem mudanças nos equipamentos ou softwares utilizados, bem como nos procedimentos ou técnicas que são empregados para criação e fornecimento dos serviços.” (PINTEC, 2004, p. 20-21). 73
Os critérios para uma firma da indústria de transformação ser incluída no universo da Pintec são: estar em situação ativa no Cadastro Central de Empresas; estar sediada em qualquer parte do território nacional; ter 10 ou mais pessoas ocupadas. Além disso, a unidade de investigação da Pintec é a empresa, pessoa jurídica que pode corresponder a mais de um endereço de diferentes unidades produtivas.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 125
análise empírica, inicia-se com medidas sobre a capacidade inovativa da
manufatura usuária versus não usuária da POLIN. Primeiramente, verifica-se
como as firmas responderam à Pintec ao serem questionadas sobre a realização
de inovação e de patente.
Na Tabela 9, a manufatura está subdividida em: (I) geral, (II) sua parte
inovadora não usuária da POLIN, e (III) sua parcela inovadora e usuária da POLIN.
Tal tabela apresenta o número de empresas manufatureiras que se
autodeclaram inovadoras (código 2) na PINTEC 2005 e 2008, além do número de
empresas que afirmaram a realização de patentes (código 3). O código 1 refere-
se ao universo de empresas da indústria de transformação considerado pela
Pintec.
Tabela 9 – Número de empresas que inovaram e patentearam da manufatura geral e
classificada em usuária e não usuária da política de inovação, 2005/2008
Identificação da variável e do período Grupos
Código Variáveis Ano
I) Manufatura inovadora
geral
II) Manufatura inovadora não
usuária da POLIN (1)
III) Manufatura inovadora usuária
da POLIN (1)
1 Total de empresas 2005 89205 83109 6096
2008 100612 91477 9135
2 Inovação de produto
e/ou processo 2005 29951 24222 5729
2008 38362 29738 8624
2 / 1 Densidade de inovação –Inovadoras pelo total de
empresas
2005 34% 29% 94%
2008 38% 33% 94%
3 Patentes com outras formas de proteger a
inovação
2005 2026 1393 633
2008 3616 2412 1204
3 / 2
Densidade de patenteamento –
Número de patente pelo número de inovadoras
2005 7% 6% 11%
2008 9% 8% 14%
4 Apenas patente 2005 - 366 138
2008 - 707 419
4 / 2 Somente patente pela inovação
2005 - 2% 2% 2008 - 2% 5%
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (2003, 2005, 2008). Nota: POLIN é a abreviação para política de inovação.
2005 refere-se à Pintec 2005, que cobre o triênio 2003 a 2005; 2008 refere-se à Pintec 2008, que cobre outros três anos, 2006 a 2008. (1) Dados de tabulações especiais encomendadas ao IBGE.
126 Aziz Eduardo Calzolaio
Define-se como densidade de inovação a divisão do universo de empresas
da manufatura, respeitando as respectivas subdivisões, pela quantidade de
empresas que declaram a realização de inovação (código 2/1). Outrossim,
densidade de patenteamento é caracterizada pelo cociente entre empresas que
efetuaram inovação e aquelas que asseguraram terem empreendido patentes
(3/2).
Uma singularidade deste livro é o número de empresas que realizaram
exclusivamente a patente, como forma de proteger suas invenções (código 4),
dado que a Pintec, em sua publicação padrão, contabiliza em conjunto patentes
e as outras formas de tutela à inovação. Essa desagregação foi solicitada ao IBGE
porque patente é o principal indicador aceito como proxy de realização de uma
inovação. Dessa maneira, calculou-se a densidade de patenteamento das firmas
da manufatura que usaram apenas a patente como meio de proteger suas
inovações. Isso provê uma investigação mais precisa de quem inova mais, se a
parte da manufatura usuária ou não da POLIN.
Entre os três grupos investigados, é possível verificar que a densidade de
inovação na manufatura inovadora e usuária da POLIN (grupo 3) é de 94%,
enquanto a dos demais grupos é de 34% e 38% (respectivamente, 2005 e 2008) e
de 29% e 33% (também referente a 2005 e 2008), seguindo a ordem, manufatura
em geral e a parcela não usuária da POLIN. Isso significa que a empresa que se
beneficia de incentivo público à inovação lança novos produtos relativamente
mais do que aquelas que não acessam os programas de governo. A densidade de
inovação (código 2/1) do grupo usuário da POLIN é 2,8 e 2,5 (respectivamente,
2005 e 2008) vezes maior do que o do não usuário de política. Essa superioridade
também ocorre com a densidade de patenteamento que é 1,6 e 1,5
(respectivamente, 2005 e 2008) vezes maior para a manufatura usuária da
POLIN, em relação à não usuária.
Por fim, o código 4/2 refere-se à densidade de patenteamento das firmas
que utilizaram exclusivamente o método de patente como forma de proteger
suas inovações. A taxa do grupo 2 e 3, em 2005, foi igual (2%). Contudo, em
2008, o grupo três superou aqueles grupos dois em mais de duas vezes.
A próxima tabela retrata a intensidade dos gastos com inovação, definida
como a divisão dos valores gastos com P&D de cada indústria pelos seus
respectivos VTI. Os dados retratam a variação em 2011 comparada com 2005,
bem como a oscilação da taxa percentual média anual entre o período de 2005 a
2011.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 127
Tabela 10 – Taxa de variação e de crescimento médio anual dos gastos com inovação(1) da manufatura geral e classificada em usuária e não usuária da política de inovação (%)
Manufatura classificada em Variação 2005/2011 Taxa de crescimento média anual 2005-
2011
Geral 35 4
Não usuária da POLIN(2) 16 2
Usuária da POLIN(2) 40 5
Fonte: Elaboração do autor, a partir de Pintec (2003, 2005, 2008). Nota: Em valores constantes de 2012, corrigidos com o IPA-DI (FGV), através de índice específico para cada atividade da indústria de transformação. (1) Gasto com inovação equivale à soma dos dispêndios com P&D de cada indústria dividido pelo respectivo VTI. (2) Dados de tabulações especiais encomendadas ao IBGE.
Observa-se que a manufatura como um todo ampliou a intensidade dos
gastos com inovação em 35%, ao compararmos 2011 com 2005. Enquanto a
parcela da manufatura que inova e não é encorajada pela POLIN teve um
crescimento de 16% desta variável. Já a parte que foi beneficiada por essa
política teve uma majoração de 40%. Portanto, o grupo usuário da POLIN
apresentou uma intensidade de gastos com inovação superior a mais de duas
vezes ao do grupo não usuário da POLIN. Isso também é visível através da taxa
média de crescimento anual percentual, que foi de 2 e 5 para o grupo não
usuário da POLIN e aquele usuário, ou seja, o primeiro cresceu acima do dobro
em relação ao segundo.
De acordo com a hipótese desta tese, a política de inovação atuou para
que suas beneficiárias inovassem mais do que as firmas que não a utilizaram.
Essa afirmação recebeu uma comprovação através do exercício empírico
anterior. Ele demonstrou que a parte da manufatura inovadora e usuária da
POLIN inovou e realizou mais gastos em P&D do que a parcela não incentivada
pela POLIN, de 2005 a 2011.
A hipótese também sugere que, sendo a inovação o principal fator que
influencia o crescimento da produtividade (efeito inovação-produtividade), as
firmas mais inovadoras, beneficiadas pela POLIN, também são aquelas de maior
produtividade. Esta, porém, apresenta dois comportamentos, sendo que, nos
primeiros anos após a introdução da política industrial, apresenta um baixo
crescimento ou até uma queda. Porém, posteriormente, transcorrido um prazo
longo desde essa introdução, a PT cresce. Se esse for o caso, espera-se que as
empresas usuárias da POLIN tenham obtido uma taxa de crescimento da
produtividade maior em longo prazo do que no momento de transição. Nesse
128 Aziz Eduardo Calzolaio
sentido, o próximo exercício empírico comparará a PT entre essas duas
categorias de firmas.
Considerando o período completo, 2003 a 2011, foi aplicada a técnica shift-
share para se conhecer o comportamento dos fatores que compõem a variação
da PT da parte da indústria usuária de política, bem como da parcela não
beneficiada, conforme Tabela 11 que apresenta os resultados. Dada a
superioridade em inovação da parcela da manufatura incentivada pela POLIN,
em relação àquela não incentivada, espera-se que as empresas que acessam essa
política tenham tido uma produtividade relativamente superior, o que é
confirmado na tabela 11.
Tabela 11 – Taxa de variação da produtividade do trabalho e de seus fatores Interno e Mobilidade da indústria de transformação brasileira inovadora classificada em usuária e
não usuária da POLIN, 2011/2003 (%)
Manufatura em relação à POLIN
Variação Variação dos fatores Total Efeito interno Efeito mobilidade
não usuária -9,9% -9,9% -0,1% usuária -0,1% 0,3% -0,4%
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (1996 – 2012). Nota: Dados de tabulações especiais encomendadas ao IBGE.
Em valores constantes de 2012, corrigido com o IPA-DI (FGV) através de índice específico, para cada atividade da indústria de transformação. As diferenças entre soma de parcelas e respectivos totais são provenientes do critério de arredondamento.
Nota-se que a manufatura não apoiada pela POLIN teve uma considerável
redução (9,9%) na sua PT, em 2011 comparada com 2003. Verifica-se que causas
internas foram as grandes responsáveis por essa queda, enquanto o Efeito
Mobilidade se manteve praticamente estável. Em relação ao grupo usuário de
política, observa-se uma estabilidade da PT de 2003 para 2011, dado que
daquele para este ano, a variação do referido indicador foi de -0,1%
(praticamente zero). Houve modesto crescimento da PT originado dentro das
próprias indústrias, visto que o Efeito Interno variou positivamente em 0,3%,
mas com um leve deslocamento de trabalhadores para indústrias de
produtividade relativamente mais baixa, uma vez que o Efeito Mobilidade oscilou
em -0,4%. Isso significa que houve um deslocamento de recursos para as
indústrias menos produtivas.
O resultado da análise de produtividade da indústria usuária e não usuária
da POLIN corrobora a assertiva de que as empresas mais inovadoras são também
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 129
superiores em produtividade. Isso atesta as teorias segundo as quais a variação
da produtividade ocorre como resultado direto da inovação e mudança
tecnológica. Por fim, para validar a totalidade da hipótese da tese, é preciso que
a produtividade em longo prazo das empresas beneficiadas pela política
industrial seja maior do que a da fase de transição, resultado visualizado na
Tabela 12. Esta também apresenta os componentes PT para essas duas
categorias da manufatura.
Tabela 12 – Taxa de crescimento médio anual ponderada, variáveis selecionadas, manufatura usuária e não usuária da política de inovação, períodos 2003-2006;
2007-2011, (%) Variáveis
Manufatura em relação à
POLIN
Transformação industrial Pessoal ocupado Produtividade do trabalho
2003-2006 2007-2011
2003-2006 2007-2011 2003-2006 2007-2011
Não usuária 7,8 2,9 10,7 -3,9 -3,7 -2,3
Usuária 1,4 5,4 0,6 5,7 -1,4 1,1
Fonte: Elaboração do autor, a partir de IBGE (1996 – 2012a); tabulação especial encomendada ao IBGE. Nota: Variáveis em valores constantes de 2011, corrigido com o IPA-DI (FGV) através de índice
específico, para cada atividade da indústria de transformação. Dados de tabulações especiais encomendadas ao IBGE.
A observação da tabela acima confirma que, na fase de transição, período
de ausência para outro de presença da política industrial (2003-2006), a
produtividade cai; enquanto em longo prazo, transcorridos alguns anos desde a
introdução dessa política (2007 a 2011, na Tabela 12), ela se amplia.74 Basta
notar que a PT da parte da manufatura incentivada pela POLIN decresceu 1,4%
a.a. na fase de transição e, posteriormente, cresceu 1,1% a.a. em longo prazo.
Ainda, os dados da tabela 12 também suportam a afirmação de que os
programas públicos de apoio à indústria induzem as firmas beneficiadas a
produzirem mais ao longo do tempo, o que é corroborado através da variação do
VTI, a qual, no primeiro período, foi de 1,4% a.a e, no segundo, de 5,4% a.a. Este
último valor, no mesmo período, foi de apenas 2,9% a.a. para o outro grupo.
74
A variação do VTI, registrada na Tabela 12, cresceu a uma taxa maior do que a do PO entre 2007 a 2011. Porém, a produtividade cresceu porque ela foi calculada considerando o peso, ponderando pelo VTI, que cada indústria possui no total da manufatura. Dessa forma, a produtividade das indústrias mais importantes variou, positivamente, de forma suficiente para superar a oscilação negativa das demais indústrias. Entretanto, a variação da média simples da produtividade para o período de transição seria de -3,3% a.a., enquanto para o de fluidez da política seria de -0,9.
130 Aziz Eduardo Calzolaio
O estudo empírico desenvolvido nesta subseção subsidiou a identificação
de uma possível relação entre política industrial e produtividade, esquematizada
na Figura 2. Os dados suportaram as duas afirmações centrais da hipótese:
a) a primeira, de que a política industrial, via incentivo à inovação, atuou
para que a parcela da manufatura beneficiada inovasse mais em relação
à outra que não utilizou os incentivos públicos, no período de 2003 a
2011. De fato, a densidade de inovação e a intensidade de
patenteamento, bem como de gastos com inovação, do grupo usuário
da POLIN foi significativamente maior do que o do não usuário de
política (ver Tabelas 9 e 10);
b) a segunda, de que a parte da indústria de transformação que foi
encorajada pela política industrial teve, ao menos em longo prazo, um
desempenho de produtividade melhor do que a outra parte, não
participante da POLIN (Tabela 11). Ainda, a produtividade do grupo da
manufatura incentivado pela política apresentou um comportamento
decrescente no período de transição de ausência para a presença da
política industrial, mas crescente, após transcorrido algum prazo desde
a introdução da política.
Frente a esses resultados, cabe apreender de forma mais abstrata o porquê
de a PT apresentar esse comportamento duplo, após a política ser introduzida.
Essa relação entre política industrial e produtividade será formalizada mediante
um modelo mais preciso desenvolvido na próxima seção. Tal modelo coloca em
linguagem algébrica as relações estabelecidas na Figura 2 deste capítulo. 5.2 Relação entre produtividade do trabalho e política industrial
A parcela da indústria beneficiada pela política industrial tanto inovou
mais, como possuiu um desempenho de produtividade superior às não usuárias.
Além disso, a produtividade da manufatura inovadora usuária decresceu na fase
de transição e, depois, cresceu no longo prazo. Essa dinâmica de tal indicador é,
provavelmente, ligada ao comportamento do custo e do valor produzido,
segundo a hipótese desta tese, que alteram o input e output da indústria de
transformação, após esse setor ter sido encorajado pelos incentivos públicos.
Resta, assim, elaborar com mais precisão como esse processo econômico ocorre.
Todavia, não há a pretensão de modelar uma explicação geral do
comportamento da produtividade, pois o foco da análise é intrínseco à produção
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 131
de bens inovadores e suas etapas operacionais diretamente ligadas à produção
industrial, bem como à atividade de P&D. Por isso, outras variáveis que
influenciam a produtividade não são consideradas.
O modelo desconsidera a depreciação de peças, equipamentos ou
qualquer componente ligado diretamente à produção, bem como o investimento
em bens de capital ou instalações físicas. Dessa forma, nele, a inovação é
realizada mediante os bens de capital e instalações físicas previamente
existentes na indústria. Isso faz com que os recursos financeiros advindos da
política industrial sejam destinados diretamente à compra de insumos ligados à
operação de fabricação de um novo produto. Outra hipótese é a de que os
preços se mantêm constantes ao longo do tempo. Supõe-se, ainda, que o aporte
de recurso advindo da política industrial para a manufatura tenha um longo
período de carência.
Os três estágios que compõem o modelo são: o de ausência da política, o
de transição, e o de longo prazo. No primeiro, o governo extingue ou reduz a
maioria dos programas intervencionistas de desenvolvimento industrial. O
segundo cobre os anos de reintrodução e reestruturação da política industrial,
que, assim, estabelece suas diretrizes e seu plano de atuação. No terceiro,
executa-se plenamente uma consolidada estrutura funcional de incentivos
públicos, da qual as indústrias passam a usufruir de forma contínua.
No segundo estágio, o agente público disponibiliza recursos para as firmas
da indústria de transformação aplicarem na elaboração de uma inovação. Eles,
então, são alocados na P&D, nos projetos de inovação (inclusive na engenharia
de produto) e na compra de insumos75 relacionados aos processos operacionais
diretamente ligados à produção. Além disso, proporcionalmente ao aumento das
atividades de P&D e da quantidade desses insumos, novos trabalhadores são
contratados. Dessa forma, aumentam também os gastos com contratação de
trabalhadores. Logo, nessa segunda fase, ampliam-se as despesas com atividades
inovativas, operações industriais e folha de pagamento, aumentando o COI.76
75
Os insumos incluem: matérias-primas, materiais auxiliares, componentes, energia elétrica, combustíveis, peças, acessórios, pequenas ferramentas de manutenção, e serviços industriais essenciais ao processo de produção. 76
Quando o custo operacional aumenta, também cresce o valor do consumo intermediário, o qual é definido como a “[...] soma do custo das operações industriais, aluguéis e arrendamento, arrendamento mercantil, publicidade e propaganda, fretes e carretos, prêmios de seguros, royalties, serviços prestados por terceiros, despesas com vendas, água e esgoto, viagens e representações e demais custos e despesas operacionais”. (IBGE, 2012, p. 167).
132 Aziz Eduardo Calzolaio
Porém, o mesmo não ocorre com o VBPI77 nem com o valor vendido, que só
crescem no terceiro estágio, quando inicia-se a produção em escala do produto
inovador.
Dado que o VTI é a diferença entre VBPI e COI,78 este, ao crescer em um
ritmo maior do que aquele, pressiona o VTI a ter um crescimento baixo o
suficiente para ser menor do que o do PO; e, assim, a PT decresce, como foi o
caso da indústria de transformação do Brasil, durante os anos de 2003 a 2006. A
conclusão é a de que a dinâmica do ciclo da transição possui fatores que atuam
para a diminuição da PT.
Poder-se-ia imaginar que logo após a introdução da política industrial, a
firma beneficiada iniciasse imediatamente um ciclo de expansão da produção,
fruto do encorajamento dessa política. Nesse caso, o VBPI se expandiria
instantaneamente79 já no estágio 2, e tal crescimento recompensaria
proporcionalmente o aumento do COI.80 Supondo, nesse caso, que aquela
variável aumentasse mais do que esta a ponto de o VTI progredir mais do que o
PO, então a PT subiria já nesse estágio de transição. Contudo, isso não ocorre
porque a produção em escala do produto inovador não começa em condições
normalizadas subitamente na fase 2, mas apenas no longo prazo, visto que as
firmas necessitam de um tempo para organizarem as etapas que culminarão na
inovação.
A parte da indústria beneficiada pela política industrial precisa reunir as
condições necessárias para iniciar a produção em escala de um produto novo,
beneficiado pela política industrial. Até que isso ocorra, a fabricação dessa
inovação retarda-se, não ocorrendo, consequentemente, o aumento imediato do
VBPI na fase de transição. Dessa maneira, a operação de fabricar a mercadoria
inovadora inicia-se, de fato, somente no estágio 3, principalmente, por causa de
dois motivos.
77
Conforme nota 70. 78
Assim como o VA é a diferença entre o VBPI e o consumo intermediário, a diferença entre o consumo intermediário e o COI é que aquela soma ao COI de despesas não ligadas diretamente à produção, como aluguéis, publicidade, fretes, royalties, despesas de vendas, viagens, etc. Todavia, aquilo que se afirma com respeito ao VTI, nesta tese, serve ipsis litteris para o VA. 79
Conforme a definição de VBPI apresentada na nota de rodapé 70, o valor da variação dos estoques dos produtos acabados e em elaboração soma-se aos demais itens que compõem essa variável. Dessa maneira, o início da produção instantaneamente amplia o VBPI, pois isso já caracteriza-se como elaboração de produto. 80
Conforme nota 69.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 133
Primeiro, é necessário certo tempo para verificar as condições de
apropriabilidade (MALERBA; ORSENIGO, 1993) dos múltiplos projetos que
compõem a carteira de P&D da firma; nesse sentido, leva-se um período para
escalonar o grau de retorno econômico de cada um deles. Além disso, a firma
despende tempo verificando os direitos de propriedade vigentes, para aferir o
quanto de lucro “prêmio” receberá por incorrer nos riscos de se inovar. Dadas
essas características, o retorno dos projetos de P&D é incerto, gerando uma
dúvida nos empresários sobre arriscar-se ou não no desenvolvimento da
inovação, uma vez que o resultado econômico e a exclusividade de venda de um
produto inovador são imprevisíveis, em certo grau. Assim, para dirimir essas
dúvidas, leva-se certo período de tempo, incorrido na fase de transição.
Quando a política industrial é reintroduzida, o projeto de P&D estaria
estacionado ou avançando em um ritmo lento, sendo que decisões necessárias
para encaminhar as inovações, como a escolha de um caminho de pesquisa,
ainda estariam por ser tomadas. Dessa maneira, a firma escolhe um de seus
projetos de inovação para executá-lo, no momento em que ela é beneficiada
pelo recurso público. A dúvida com relação a levar adiante um projeto de
inovação é superada quando os riscos envolvidos em tal projeto são
compartilhados com o Estado através da política pública, a qual, então, ajuda a
dissolver tal dúvida. Com o incentivo do governo, a firma coloca em marcha as
diversas etapas do processo de inovação, até que possa ofertar um protótipo de
um produto para ser fabricado em escala. A fase de transição é o momento em
que a firma decide acelerar o avanço das etapas de P&D até finalizar o projeto do
produto. Portanto, a firma é encorajada a acelerar as etapas da Engenharia do
Produto,81 a fim de concretizá-lo e encaminhá-lo à produção. Em outras palavras,
81
Engenharia do Produto é definida como o conjunto de ferramentas e processos de projeto, planejamento, organização, decisão e execução inerentes às atividades estratégicas e operacionais de criação de produtos. A Engenharia do Produto tem ao menos duas dimensões. Ambas iniciam e relacionam-se em sua grande parte antes que o produto seja efetivamente produzido no chão de fábrica. A primeira é a do Planejamento e Projeto do Produto que tem por objetivo estudar o mercado e o produto a ser criado. Isso é feito através do levantamento das características obrigatórias que um produto deve ter para atender ao consumidor. Posteriormente, é elaborado um projeto conceitual no qual é definida a concepção do produto, sem ainda levar em consideração a concretização física do mesmo. Em sequência, inicia-se a programação da configuração física geral do produto, verificando se ele atingirá as necessidades técnicas e econômicas mínimas. Só depois de tudo isso é que se começa a projetar as especificações físicas detalhadas do produto (GIROTO, 1998). Assim, todo esse processo é um longo percurso que precede a produção. A segunda, é o Processo de Desenvolvimento do Produto, definido como um conjunto de atividades que possam resultar em um projeto de um
134 Aziz Eduardo Calzolaio
ao acessar os incentivos do governo, a firma é encorajada a escolher, entre
vários projetos, aquele que possui maior potencial para gerar a mercadoria nova
almejada.
A segunda razão que explica o porquê de a produção em escala iniciar-se
apenas no estágio três relaciona-se diretamente à operacionalização do processo
de se produzir uma inovação. Esta ocorre através de uma nova combinação dos
insumos, diferente da anteriormente praticada. Por isso, os conhecimentos que
moldavam as rotinas estabelecidas dos trabalhadores, as quais eram acionadas
nas operações produtivas de antigos produtos, agora precisam mudar ou
adaptar-se para que os insumos sejam manejados de tal maneira que resultem
no produto inovador esperado. Parte dos novos conhecimentos necessários à
produção da inovação origina-se em processos learning by doing, cuja apreensão
é complexa por não ser um conhecimento codificado, mas tácito (WINTER,
1984).
O conhecimento necessário para inovar pode ser learning by doing, de
forma que o trabalhador necessitará de um período de prática para aprender a
melhor forma de combinar os insumos produtivos até desenvolver uma técnica
funcional específica para produzir o novo produto. Então, é no segundo estágio
que se moldam as diferentes rotinas, aptidões e habilidades que serão aplicadas
especificamente na operação cujo resultado será uma inovação.
Isso significa que o trabalhador precisa qualificar-se e aprender as novas
habilidades condizentes com as necessidades de produção do novo produto. Na
prática, deve-se considerar que esse processo de aprendizado é passível de
falhas, pois o trabalhador pode ter dificuldade de processar, relatar e interpretar
as novas informações fundamentais nas operações de se manufaturar a inovação
(NELSON; WINTER, 2005). Com isso, talvez, a indústria precise de um período
produto para posterior produção pela manufatura. As fases de desenvolvimento do produto podem ser descritas como a seguir: “Fase 0 – Avaliação de conceito: tem o objetivo de avaliar as oportunidades de produto e iniciar o processo de desenvolvimento do produto. Fase 1 – Planejamento e especificação: tem o objetivo de definir claramente o produto, identificar vantagens competitivas, esclarecer funcionalidade e determinar a viabilidade do desenvolvimento em um grau mais detalhado do que a fase 0. Fase 2 – Desenvolvimento: objetiva desenvolver o produto propriamente dito, baseando-se nas decisões tomadas e aprovadas da “revisão da fase 1. Os detalhes do projeto e atividades de desenvolvimento acontecem nessa fase. Fase 3 – Teste e avaliação: o objetivo dessa fase é realizar um teste final e preparar a produção e o lançamento do produto. Fase 4 – Liberação do produto: tem o objetivo de verificar se a produção, o marketing de lançamento de produto, o sistema de distribuição e o suporte ao produto serão preparados para iniciar as atividades” (FARIA, 2008, p. 4-5).
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 135
para treinar seus funcionários. Esse processo de aprendizado demanda tempo e,
assim, retarda o início da nova produção até que a firma tenha “[...] as aptidões
necessárias para garantir uma operação eficiente dentro dos parâmetros da
tecnologia original [... e para ...] adequar e melhorar a tecnologia de produção
existente, ainda dentro dos parâmetros originais de seu projeto, em resposta a
mudanças da situação [...]” (KIM, 2005, p. 17).
Após a firma escolher e avançar em um projeto de inovação, bem como
conquistar as aptidões necessárias ao processo de produção do novo produto,
inicia-se o terceiro estágio, produção em escala da inovação e, posteriormente,
suas vendas. Isso, por sua vez, amplia o VBPI e acelera diretamente o
crescimento do VTI em um ritmo maior do que o do PO, e, por consequência,
amplia a PT. Este ampliou-se na fase dois, mas na três manteve-se estável. Além
disso, outro fator que concorre para que o VTI amplie é a diminuição no ritmo de
crescimento do COI, dado que a maioria dos elementos necessários para
produzir a inovação foi adquirida na fase 2. Ainda, as despesas com engenharia
do produto, ao menos referentes à inovação em confecção, findaram-se ou são
apenas residuais. Em resumo, na fase 3 (longo prazo), o COI diminui, o VTI
amplia-se, e, então, a PT cresce.
Assim, o comportamento descendente da PT, com a introdução de uma
política voltada a encorajar a inovação de uma mercadoria, seria apenas
resultado de um efeito contábil transitório. Dado que a política incentiva a
produção de uma inovação, o COI amplia-se refletindo na queda do VTI e,
consequentemente, na da PT. Como esse novo produto só é fabricado em escala
no longo prazo (devido às características intrínsecas da inovação), ele não é
contabilmente registrado como valor produzido na fase de transição. Porém, em
termos econômicos, os valores desses produtos já são efetivos, pois os
investimentos para sua produção, tais quais, compra de insumos, contratação de
profissionais e gastos com P&D e engenharia de produto já foram realizados.
Assim, somente uma catástrofe (guerra, rebelião, distúrbio da natureza, crises
macroeconômicas repentinas, etc.) paralisaria sua produção. Caso contrário,
inicia-se a fase de produção e venda da referida inovação no estágio 3,
ampliando, assim, o VBPI e, por conseguinte, o VTI e a PT.
A dinâmica da produtividade mediante a introdução de uma política é
demonstrada através das equações, a seguir, que são resumidas no Quadro 8.
VTI é o valor adicionado, VBPI é o valor bruto da produção industrial, VBPIA é o
valor bruto da produção industrial ampliado, COI é custo da operação, COIA é
136 Aziz Eduardo Calzolaio
custo da operação industrial ampliado, PO é o pessoal ocupado e POA é o
pessoal ocupado ampliado, sendo que este último corresponde à contratação de
trabalhadores necessários para se avançar no lançamento de uma inovação.
Supõe-se, para simplificação, a existência de uma única indústria (i) com (n)
firmas receptoras de incentivos advindos da política industrial e de inovação.
Cada um dos três estágios é representado a seguir:
a) primeiro estágio
VTIi1 = VBPIi1 – COIi1
PTi1 = VTIi1/POi1 (1)
b) segundo estágio
A política industrial é introduzida, o custo da operação industrial aumenta, bem
como o número de trabalhadores. Consequentemente, o COI cresce em COIA e
PO em POA:
VTIi2 = VBPIi1 – (COIi1 + COIAi2)
COIi2 = COIi1 + COIAi2
POi1 + POAi2 > POi1
E, como a produção e venda da inovação não começaram, então:
VBPIi2 = VBPIi1
Logo,
VTIi2 = VBPIi2 – (COIi1 + COIAi2)
VTIi2 < VTIi1
Assim,
PTi2 = VTIi2/(POi1 + POAi2) (2)
Sendo que
PTi2 < PTi1
c) terceiro estágio
A produção e venda da inovação iniciam-se, e o VBPI amplia-se em VBPA:
VTIi3 = (VBPIi2 + VBPIAi3) –COIi3
VBPi3 = VBPi2 + VBPAi3
Supondo que custos, despesas, e o PO mantêm-se constantes, então:
COIi3 = COIi2
POi3 = POi2
Logo,
VTIi3 > VTIi2
PTi3 = VTIi3/COIi3 (3)
PTi3 > PTi2
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 137
Quadro 8 – Estágios da produtividade quando a política industrial é introduzida
Estágio (A)
VTI e PO (B)
PT (C)
1 Antes da política
industrial VTIi1 = VBPIi1 – COIi1 PTi1 = VTIi1/POi1
2 Implementação da política industrial
VTIi2 = VBPIi1 – (COIi1 + COIAi2), COI2i = COIi1 + COIAi2 PTi2 = VTIi2/(POi1 + POAi2),
Queda da produtividade VTIi2 = VTIi1 POi1 + POAi2 > POi1
3 Fruição da política
industrial
VTIi3 = (VBPIi2 + VBPIAi3) – COIi3, VBPi3 = VBPi2 + VBPAi3
COIi3 = COIi2
PTi3 = VTIi3/COIi3 Aumento da produtividade
VTIi3 >VTIi2 POi3 = POi2
Fonte: Elaboração do autor.
A introdução de uma política industrial, com vistas a ampliar a produção e
a inovação, aumenta em um primeiro momento, o COI, devido à compra de
insumo e mão de obra (estágio 2/coluna B do Quadro 8). Esses fatores de
produção transformam-se em produto, ampliando, assim, o valor produzido da
firma em longo prazo (estágio 3/coluna B). Por consequência, a produtividade se
modifica, ampliando ou reduzindo-se, de acordo com as proporcionalidades da
variação dos inputs e outputs. Esse indicador apresenta dois comportamentos
durante o decurso do processo iniciado com a introdução da referida política.
Primeiro, num cenário que transita de um período de ausência para outro de
presença da política industrial, a PT cresce a taxas mais moderadas ou até
descresse (estágio 2/coluna C). Segundo, transcorrido algum prazo desde a
introdução daquela política, a PT cresce (estágio 3/coluna C).
138 Aziz Eduardo Calzolaio
6 Conclusões
Foi verificado que o Estado brasileiro aportou, na década de 2000, um
volume significativo de recursos para apoiar a manufatura, mas sua
produtividade caiu nesse período. Com essa queda, na qual cada trabalhador
produz uma quantidade menor de mercadoria do que anteriormente, a
conclusão mais imediata seria a de que a política foi ineficaz para dinamizar a
indústria. Isso poderia subsidiar as proposições do mainstream, o qual sugere
que a interferência do governo na alocação de recursos gera ineficácia no
sistema econômico. Porém, os dados apontaram que a produção se ampliou,
bem como a contratação dos trabalhadores e que, portanto, esse decrescimento
não foi causado por uma recessão na indústria de transformação.
A principal conclusão do trabalho é que existe uma relação indireta entre a
introdução da política industrial e a dinâmica da produtividade; de maneira que
alguns elementos econômicos e contábeis – relacionados às variáveis VTI, PO,
COI e VBPI – fazem com que a variação desse indicador seja negativa, em um
primeiro momento, para crescer somente depois de algum intervalo de tempo.
Esse comportamento dual da PT desenvolve-se através do seguinte processo: a
política industrial atua para que suas beneficiárias inovem mais do que as firmas
que não a utilizam. Isso altera os investimentos das firmas que contratam mais
trabalhadores e insumos, modificando suas estruturas de custos e do valor
produzido. Dessa maneira, em um primeiro momento, o custo cresce mais que a
produção, pressionando a produtividade para baixo. Posteriormente, a
produção, dado o processamento dos fatores de produção contratados, cresce
mais que os custos, pressionando o aumento da produtividade.
A fase em que a PT decresceu foi denominada como de transição. Ela
iniciou-se no ano da reintrodução da política industrial, em 2003, e cobriu o
período em que as diretrizes dessa política foram estabelecidas, o que teria
ocorrido até 2006. A partir de 2007 até o último ano investigado, 2012,
transcorreu o longo prazo cuja característica é a consolidação de uma estrutura
funcional de incentivos públicos, da qual usufruída de forma contínua pelas
industriais.
A inexistência de uma teoria consolidada que trate em conjunto
produtividade no nível da indústria e política industrial, fez com que fosse
necessário abordar diferentes correntes de pensamento, numa tentativa de
construir um quadro analítico capaz de estreitar de forma lógica aquelas duas
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 139
principais elocuções que moldam a problemática da tese. Para tanto, foram
descritas teorias, de diversas matizes, que trataram dos fatores que influenciam
o crescimento da produtividade, e outras que modelaram o papel da política
industrial.
Optou-se por abordar a mudança tecnológica em uma visão mais realística
do que faz o mainstream, adotando aquela evolucionária. Nesse sentido,
assumiu-se que a mudança tecnológica é algo difícil de ocorrer, porque envolve
risco, incerteza, imprevisibilidade e altos custos. Isso reflete-se na finalidade da
política industrial, que, na perspectiva teórica preferida, é incentivar a mudança
tecnológica e conduzir trabalhadores para as indústrias de produtividade
promissoras, que crescem de forma mais acelerada que as demais. Para tanto, o
policy maker precisa conhecer os ramos com potencial relativamente maior de
crescimento e, assim, oferecer o incentivo apropriado a eles, capaz de contornar
obstáculos que inibem a mudança tecnológica neles.
A política industrial da década de 2000 objetivava criar uma estrutura
produtiva capaz de competir no longo prazo com as indústrias internacionais,
usando como estratégia a inovação. Isso fez com que os policy makers
assumissem, como prescrito na abordagem evolucionária, a dificuldade de se
detectar exatamente aquilo que devia ser feito para encorajar a inovação no
setor privado, dado o embaraço de se descobrirem as medidas que se ajustam às
necessidades de cada indústria.
Infere-se que foi a perspectiva evolucionária que embasou a PITCE e a PDP
nas suas partes que tratam de inovação. Uma comprovação disso foi a criação da
Lei da Inovação e da reestruturação do incentivo fiscal à inovação. Ambas as
políticas reconhecem, exatamente como está na teoria evolucionária, que inovar
é uma tarefa complexa. Assim, buscaram munir as empresas de condições
suficientes para que a inovação privada aumentasse através de medidas que
promovessem aptidões tecnológicas e disseminação do conhecimento, inclusive
o tácito.
Com a introdução da PITCE e da PDP, o Brasil vem acumulando experiência
e reconstruindo sua capacidade de planejar, executar e avaliar política industrial.
A conclusão desta tese é a de que a PDP evoluiu da PITCE, e adaptou-se às
condições do ambiente econômico para aprimorar o funcionamento da sua
antecessora, como sugerido na perspectiva evolucionária. Assim, a política
industrial dos primeiros anos do século XXI ganhou mais precisão e afinidade
140 Aziz Eduardo Calzolaio
entre objetivos, metas, instrumentos de execução e estrutura de governança,
através de um processo evolutivo.
Um caso mais polêmico na PDP foram as medidas arriscadas de eleger
“campeões nacionais”. Essa estratégia buscava criar grandes players mundiais.
Ela é arriscada porque as grandes firmas acabam fortalecendo seu poder de
barganhar junto ao Estado, para angariar mais apoio. Isso pode retirar a
transparência da concessão de investimento público destinado a incentivar essas
empresas, tornando o processo de acesso ao recurso público mais suscetível a
procedimentos ilegais. Além disso, o fortalecimento dessas grandes empresas
tem um efeito no mercado interno, pois o recurso público acessado por elas
amplia sua capacidade de produzir internamente e, assim, concentra o mercado
nacional.
Os modelos macroeconômicos que explicam o crescimento da
produtividade foram rejeitados como fundamento teórico da pesquisa, porque,
para eles, o progresso técnico ocorre na mesma magnitude entre os diversos
ramos da economia e aumenta a produtividade de maneira igual entre as
atividades econômicas. Nesse caso, ignore-se a peculiaridade de cada atividade
econômica, incorrendo-se no equívoco de tratar a tecnologia como um
componente simétrico, único e sem diferença. Ao contrário, esta tese baseou-se
em uma perspectiva de diferenciação do padrão estrutural de cada indústria,
uma vez que a própria política industrial da década de 2000 reconheceu
explicitamente que cada complexo industrial precisa de apoio diferenciado, de
acordo com seu padrão estrutural de funcionamento. Portanto, dedicou-se à
complexa missão de identificar nas indústrias as diferenças na dinâmica de cada
ramo.
Ao não tratar o tema da produtividade em nível macroeconômico, mas
relacionando a política e a produtividade no nível da indústria, a tese apresentou
uma nova proposta de pesquisa. Dessa forma, os referenciais teóricos carecem
de mais estudos para se avançar na consolidação de conhecimentos mais
consistentes sobre o tema, para o qual este trabalho contribuiu. Uma proposta
de pesquisa futura é relacionar o regime tecnológico das indústrias particulares
com a política industrial, para descobrir qual tipo de indústria reage melhor, em
termos de desempenho, à política industrial. Dessa forma, a política poderia
focar nas indústrias que mais melhoram suas performances ao serem
incentivadas.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 141
Por fim, ao embasar-se no complexo processo de mudança tecnológica
advinda de uma perspectiva evolucionária, outra resolução de pesquisa precisou
ser realizada no âmbito desta tese: escolher um método para guiar a
mensuração da produtividade. A medida de produtividade escolhida foi aquela
calculada através do trabalho, portanto, baseada em um fator individual.
A PT é sensível, mesmo que indiretamente, ao conhecimento tácito e aos
fatores intangíveis presentes no processo de produção. Além disso, ela capta de
maneira direta o aumento da eficiência do trabalhador. Este ao aprimorar suas
habilidades, aptidões e rotinas é capaz de fornecer um número cada vez maior
de produtos com os mesmos insumos e tecnologia. Dessa forma, cada pessoa
ocupada realiza retornos crescentes de escala, enquanto a PTF não trabalha com
a hipótese de que o conhecimento tácito faz dinamizar a produtividade, mas sim
que a complementaridade entre os pesos dos fatores de produção é igual à
unidade, gerando, assim, retorno constante de escala.
Por fim, algumas outras conclusões podem ser adicionadas. Para a
manufatura geral, foi verificado que, de 1996 a 2002 (ANPI), o Efeito Interno
variou 6,8%, mas apesar desse crescimento, o Efeito Mobilidade foi negativo em
3,0% (a variação da PT foi de 3,8%). Assim, em que pese o aumento da
produtividade internamente, os trabalhadores se deslocaram relativamente mais
para as indústrias de produtividade mais baixa. Isso significa que houve um
deslocamento de recursos para as indústrias menos produtivas.
Já de 2007 a 2012, o Efeito Interno majorou apenas 0,5%, e o Mobilidade, -
0,2% (a PT oscilou em 0,5%). Neste período, como no anterior (Anpi), o Efeito
Interno foi o maior responsável pela ampliação da PT, apesar de que em ritmo
bem menor. Ao mesmo tempo, o Efeito Mobilidade cresceu em mais ou menos
3% comparado com o do primeiro período (1996-2002), que foi de -3,0%. Isso
leva a entender que o fluxo de mão de obra em direção às indústrias de menor
produtividade praticamente cessou neste último período. Apesar disso, é notório
que as indústrias de maior produtividade, em momento algum, de 1996 a 2012,
expressaram um crescimento abundante.
O Efeito Mobilidade foi em todo o período (de 1996 a 2012) negativo, sinal
de que a indústria de maior produtividade cresceu relativamente pouco no
Brasil, nos últimos anos. Como já mencionado, a política industrial tem a
finalidade de incentivar a mudança tecnológica e conduzir trabalhadores para as
indústrias de produtividade promissoras, que crescem de forma mais acelerada
que as demais. Como o Efeito Mobilidade foi majoritariamente negativo no
142 Aziz Eduardo Calzolaio
período analisado, então conclui-se que a política não conduziu trabalhadores
para as indústrias mais produtivas.
É razoável inferir, com base na teoria, que as indústrias mais produtivas
geram capacitações tecnológicas baseadas em conhecimento avançado e
complexo, que proporcionam soluções técnicas e oportunidades tecnológicas
para o resto do sistema econômico. Elas modernizam a matriz produtiva e
ofertam tecnologia que incrementa a produtividade dos demais ramos, além de
adensar a cadeia produtiva. Nesse caso, dado o Efeito Mobilidade negativo, tem-
se uma indicação de que o Brasil pouco avançou nas indústrias mais modernas,
mesmo que esse fosse o objetivo das políticas industriais da década de 2000.
Através desta tese, foi possível revelar que um estudo sobre produtividade
e política industrial exige a análise de múltiplas variáveis. O resultado da PT,
medido apenas pelo cociente entre VTI e PO, limitaria a conclusão simplesmente
à afirmação de que a produtividade foi melhor ANPI do que APPI. No entanto,
esse procedimento reduz a capacidade de fazer inferências sobre a dinâmica da
indústria de transformação. Através dos resultados, é possível afirmar que a
queda da PT pode ocorrer mesmo que a indústria esteja em trajetória de
prosperidade, simplesmente porque a velocidade do aumento do input está
sendo maior do que aquela do output. Assim, mesmo que a produtividade
registre uma queda, a indústria pode estar em pleno crescimento.
A análise separada da variação do trabalho e da produção detectou que a
queda da PT na década de 2000 foi causada pelo crescimento do trabalho acima
do VTI (o input cresceu mais do que o output). Foi esse resultado que inspirou a
construção de parte da hipótese que sugere que os custos ampliam mais do que
a produção na fase de transição e, depois, no longo prazo, inverte-se essa ordem
de crescimento. Frente a essa revelação, foi instigante esclarecer o porquê de o
VTI ter crescido menos do que o PO, no momento em que a política industrial
tinha sido introduzida. Com esse questionamento, foi proposto um modelo no
qual o aumento do investimento, encorajado pelos incentivos públicos, amplia as
despesas mais do que a produção e, no longo prazo, a maturação desses
investimentos faz a produção ampliar-se acima do emprego, momento em que a
produtividade passa a ser positiva.
A PT é diretamente proporcional ao VTI e inversamente ao PO, dado que é
o cociente entre essas duas variáveis. Contudo, ela também é sensível tanto ao
COI quanto ao VBPI, sendo inversamente relacionada àquela variável e
diretamente a esta. Portanto, a revelação sobre a produtividade é mais precisa
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 143
no caso em que o resultado desse indicador é acompanhado de análises das
variáveis que o compõem, bem como daquelas que conduzem a esclarecer o
motivo pelo qual a produtividade está crescendo ou decrescendo. Nesse sentido,
para entender a relação entre política industrial e produtividade, foi necessário
analisar múltiplas variáveis, verificando a evolução não só desse indicador-
síntese, mas também o comportamento do VTI, do PO, do COI e do VBPI.
144 Aziz Eduardo Calzolaio
Referências
AGÊNCIA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL. Estudos setoriais de inovação: indústria de bens de capital. Belo Horizonte, 2009. p. 104.
ANDREW, B. B.; JONES, C.I. Comparing apples to oranges: productivity convergence and measurement across industries and countries. The American Economic Review, Nashville, v. 86, n. 5, p. 1216-1238, 1996.
APEX. Agência brasileira de promoção de exportações e investimentos. 2014. Disponível em: http://www2.apexbrasil.com.br/exportar-produtos-brasileiros/como-podemos-ajudar/estrategia-para-internacionalizacao. Acesso em: 31 jan. 2015.
ASSOCIAÇÃO DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA DE PESQUISA. Políticas públicas de saúde no Brasil, São Paulo, v. 3, p. 48, jun. 2011. (Edições especiais saúde).
AVELLAR, A. P. M. Avaliação de políticas de fomento à inovação no Brasil: impacto dos incentivos fiscais e financeiros em 2003. 2007. Tese (Doutorado em Economia) – Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007.
AVERBUG, A. Abertura e integração comercial brasileira na década de 90. In: GIAMBIAGI, F.; MOREIRA, M. M. A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999. p. 43-82. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Publicacoes/Paginas/livro_anos90.html#. Acesso em: 15 maio 2015.
BACHA, E. L.; BONELLI, R. Crescimento e produtividade no Brasil: o que nos diz o registro de longo prazo. In: SEMINÁRIO DA DIRETORIA DE ESTUDOS MACROECONÔMICOS DO IPEA, 52., 2001, Rio de Janeiro. Trabalhos apresentados... Rio de Janeiro: IPEA, 2001. p. 1-44.
BAUMANN, R. O Brasil nos anos 1990: uma economia em transição. In: BAUMANN, R. (org.). Brasil uma década em transição. Rio de Janeiro: Campus, 2009. cap. 1.
BNDES. Banco Nacional de desenvolvimento econômico. 2014a. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/bndesfinem. Acesso em: 31 jan. 2015
BNDES. Estudos e publicações. 2014b Disponível em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Estatisticas_Operacionais/setor.html. Acesso em: 26 jun. 2015.
BONELLI, R.; FONTES, J. Desafios brasileiros no longo prazo. Rio de Janeiro: FGV-IBRE, mai. 2013. (Texto para discussão, n. 39). Disponível em: http://ggnnoticias.com.br/sites/default/files/documentos/desafios_brasileiros_no_longo_prazo_-_28_05_2013_0.pdf. Acesso em: 15 maio 2015.
BONELLI, R.; VEIGA, P. M.; BRITO, A. F. As políticas industriais e de comércio exterior no Brasil: rumos e indefinições. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. (Texto para discussão, n. 527). Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0527.pdf. Acesso em: 19 maio 2015.
BORGES, L. F. X. Project finance e infraestrutura: descrição e críticas. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 5, n. 9, p. 105-122, 1998. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/revista/rev905.pdf. Acesso em: 18 maio. 2015.
BRASIL. Decreto-Lei n. 4.118, de 27 de agosto de 1962. Dispõe sobre a política nacional de energia nuclear, cria a Comissão Nacional de Energia Nuclear, e dá outras providências. Diário
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 145
Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 19 set. 1962. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/L4118.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Decreto 288, de 28 de fevereiro de 1967. Altera as disposições da Lei n. 3.173, de 6 de junho de 1957, e regula a Zona Franca de Manaus. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 28 fev. 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0288.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT). Programa nacional de microeletrônica. Brasília, dez. 2002.
BRASIL. Governo Federal. Diretrizes de política industrial, tecnológica e de comércio exterior. [Brasília], 2003.
BRASIL. Lei n. 10.973/2004, de 2 dezembro de 2004. Dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, p. 2, 3 dez. 2004. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.973.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Lei n. 11.105, de 24 de novembro de 2005. Regulamenta os incisos II, IV e V do § 1o do
art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados.... Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, p. 1, 28 mar. 2005a. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11105.htm. Acesso em: 19 maio 2005.
BRASIL. Lei n. 11.196, de 21 de novembro de 2005. Institui [...] o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras – RECAP e o Programa de Inclusão Digital; dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica.... Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, p. 1, 22 nov. 2005b. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11196.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Lei Complementar n. 123, de 14 de dezembro de 2006. Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte .... Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, p.1, 15 dez. 2006. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp123.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Decreto n. 6.041, de 8 de fevereiro de 2007. Institui a Política de Desenvolvimento da Biotecnologia, cria o Comitê Nacional de Biotecnologia e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, p. 1, 9 fev. 2007a. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6041.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Lei n. 11.508, de 20 de julho de 2007. Dispõe sobre o regime tributário, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de Exportação, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, p. 2, 23 jul. 2007b. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11508.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n. 978 de 19 de maio de 2008. Dispõe sobre a lista de produtos estratégicos, no âmbito do Sistema Único de Saúde... Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, p. 105, 28 maio 2008. Disponível em:
146 Aziz Eduardo Calzolaio
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2008/prt0978_16_05_2008.html. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Governo Federal. Termo de Referência: internacionalização de empresas brasileiras. Brasília, DF, p. 1-56, dez. 2009a. (Termo de Referência). Disponível em: http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1260377495.pdf. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Lei n. 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, p.109, 29 dez. 2009b. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12187.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Decreto n. 7.390, de 9 de dezembro de 2010. Regulamenta os arts. 6o, 11 e 12 da Lei n.
12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima.... Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, p. 4, 10 dez. 2010. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7390.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Relatório anual da utilização dos incentivos fiscais. Brasília, 2013.
BRASIL. Lei n. 12.598, de 21 de março de 2012. Estabelece normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa; dispõe sobre regras de incentivo à área estratégica de defesa... Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, p.1, 22 mar. 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12598.htm. Acesso em: 19 maio 2015.
Brasil. Receita Federal do Brasil. 2014. Disponível em: http://www.receita.fazenda.gov.br/arrecadacao/renunciafiscal/DemonsRenunciaFiscal.htm. Acesso em: 26 jun. 2015.
CALZOLAIO, A. E. Política fiscal de incentivo à inovação: análise do desempenho inovativo das empresas que usufruíram benefícios da Lei n. 11.196/05 (Lei do Bem). 2011. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2011.
CANO, W.; SILVA, A. L. G. Política industrial do governo Lula. Campinas: IE/Unicamp, jul. 2010. (Texto para discussão, n. 181). Disponível em: http://72.55.165.238/sites/default/files/documentos/texto181_politica_industrial.pdf. Acesso em: 16 maio 2015.
CARNEIRO, R. M. Dinâmica de crescimento da economia brasileira: uma visão de longo prazo. Campinas: IE/Unicamp, 2007. (Texto para discussão, n. 130). Disponível em: http://www3.eco.unicamp.br/cecon/images/arquivos/publicacoes/ricardo/Carneiro2.pdf. Acesso em: 18 maio 2015.
CASTELLACCI, F. Technological paradigms, regimes and trajectories: manufacturing and service industries in a new taxonomy of sectoral patterns of innovation. Oslo: Norsk Utenrikspolitisk Institutt, 2007. (Working paper, n. 719). Disponível em: http://kms2.isn.ethz.ch/serviceengine/Files/ESDP/32006/ipublicationdocument_singledocument/3c070966-db77-4617-8a5b-8e30da6ce1ba/en/719_TechnologicalParadigms.pdf. Acesso em: 15 maio 2015.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 147
CAVALCANTE, L. R.; DE NEGRI F. Evolução recente dos indicadores de produtividade no Brasil. In: DE NEGRI, F; CAVALCANTE, R. L. (org.). Produtividade no Brasil: desempenho e determinantes. Brasília: ABDI: IPEA, 2014. cap. 5.
CHANG, H. The economic theory of the developmental state. In: WOOCUMINGS, M. The Developmental State. New York: Cornell University Press, 1999. p. 182-199.
CHANG, HA-J. Maus samaritanos: o mito do livre-comércio e a história secreta do capitalismo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
CHANG, HA-J. The east Asian development experience: the miracle, the crises and de future. New York: Zed Books, 2006.
CHESNAIS, F. A mundialização do capital. São Paulo: Xamã, 1996.
COWLING, K. Industrial policy in Europe. New York: Routledge, 1999.
COZZENS, S. E. Science and innovation policy studies in the United States: past and present. North Ave: Georgia Institute of Technology, mar. 2010. (Working Paper, n. 53). Disponível em: https://smartech.gatech.edu/handle/1853/32981. Acesso em: 16 maio 2015.
DE NEGRI, F.; CAVALCANTE, R. L. Os dilemas e os desafios da produtividade no Brasil. In: DE NEGRI, F.; CAVALCANTE, R. L. (org.). Produtividade no Brasil: desempenho e determinantes. Brasília: ABDI: IPEA, 2014. cap. 1.
DOSI, G. Mudança técnica e transformação industrial: a teoria e uma aplicação à indústria dos semicondutores. Campinas: Unicamp, 2006. (Clássicos da inovação).
EDQUIST, C. The systems of innovation approach and innovation policy: an account of the state of the art. In: DRUID CONFERENCE, 11., 2001, Aalborg. Anais [...] Aalborg: Druid, 2001. p. 1-24.
ERBER, F.S.; CASSIOLATO, J. E. Política industrial: teoria e prática no Brasil e na OCDE. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 17, n. 2, p. 32-60, 1997.
EUREKA. EUREKA innovation across bords. 2015. Disponível em: http://www.eurekanetwork.org/. Acesso em: 6 jun. 2015.
EVANS, P. B. Embedded autonomy: states and industrial transformation. NJ: University Press Princeton, 1995.
FAGERBERG, J. Technological progress, structural change and productivity growth: a comparative study. Structural Change and Economic Dynamics, Amsterdam, v. 11, n.
. 4, p. 393-411, 2000.
Disponível em: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0954349X00000254. Acesso em: 16 maio 2015.
FÄRE, R. et al. Productivity growth, technical progress, and efficiency change in industrialized countries. The American Economic Review, Nashville, v. 84, n. 1, p. 66-83, 1994. Disponível em: http://www.jstor.org/discover/10.2307/2117971?uid=3737664&uid=2&uid=4&sid=21106845312103. Acesso em: 15 maio 2015.
FARIA, A. F. Processo de desenvolvimento de novos produtos: uma experiência didática. In: ENCONTRO NACIONAL DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO, 28., 2008, Rio de Janeiro. Trabalhos apresentados... Rio de Janeiro, 2008. p. 1-14.
FAZANO, H. G. V. Sociedade de propósito específico (SPE): aspectos societários, contábeis, fiscais e as incorporações imobiliárias. Revista Virtual Direito Brasil, [S.L.], v. 6, n. 21, p. 1-30. Disponível em: http://www.direitobrasil.adv.br/arquivospdf/revista/revistav61/artigos/fa.pdf. Acesso em: 18 maio 2015.
148 Aziz Eduardo Calzolaio
FERRAZ, J. C.; PAULA, G. M.; KUPFER, D. Política industrial. In: KUPFER, D.; HASENCLEVER, L. (org.). Economia industrial: fundamentos teóricos e práticos no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2002. p. 545-565.
FINEP. Inovação e pesquisa 2014. Disponível em: http://www.finep.gov.br/pagina.asp?pag=inovar. Acesso em: 31 jan. 2015.
FORJAZ, M. C. S. As origens da Embraer. Tempo Social, São Paulo, v. 17, n. 1, p. 281-298, 2005.
Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010320702005000100012&script=sci_arttext&tlng=es. Acesso em: 15 maio 2015.
FREEMAN, C. The national system of innovation in historical perspective. Cambridge Journal of Economics, London, v. 19, n.
1, p. 5-24, 1995. Disponível em:
http://cje.oxfordjournals.org/content/19/1/5.short. Acesso em: 17 maio 2015.
FREEMAN, C.; SOETE, L. A economia da inovação industrial. Campinas: Unicamp, 2008. cap. 16. (Clássicos da inovação).
FRONDIZI, I. M. R. L. O mecanismo de desenvolvimento limpo: guia de orientação 2009. [S.I.]: Biblioteca Florestal Virtual, 2009. Disponível em: http://www.bibliotecaflorestal.ufv.br/handle/123456789/10776. Acesso em: 16 maio 2015.
FUNDO DE CAPITAL SEMENTE CRIATEC. Desmistificando o capital de risco. Rio de Janeiro, [entre 2007 a 2011?]. p.19.
GALEANO, E.; FEIJÓ, C. A estagnação da produtividade do trabalho na indústria brasileira nos anos 1996-2007: análise nacional, regional e setorial. Nova Economia, Belo Horizonte, v. 23, n.
1,
p. 9–50, 2013. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-63512013000100001&script=sci_arttext&tlng=pt. Acesso em: 16 maio 2015.
GIROTO, L. F. O planejamento do produto e a gestão da percepção valor gráfica do consumidor. 1998. Dissertação (Mestrado em Engenharia da Produção) – Universidade Federal, Santa Catarina, 1998.
GUERRIERO, I. R. Formulação e avaliação de política industrial e o caso da PDP. 2012. Tese (Doutorado em Economia) – Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2012.
GUTIERREZ, R. M. V. Complexo eletrônico: lei de informática e competitividade. BNDES Setorial, Rio de Janeiro, n. 31, p. 5 – 48, mar. 2010. Disponível em https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/handle/1408/1848?mode=full&submit_simple=Mostrar+registro+em+formato+completo. Acesso em: 16 maio 2015.
HALL, B. H. Effectiveness of research and experimentation tax credits: critical literature review and research design. In: OFFICE OF TECHNOLOGY ASSESSMENT, 1995, Washington. Trabalhos apresentados… Washington: United States Congress, 1995. p. 1-30.
INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK. Industrial policies in Latin America and the Caribbean. [Washington]: IDB; 2008. Disponível em: http://www.iadb.org/res/files/proposals/RG-P1343.pdf. Acesso em: 19 maio 2015.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa de inovação tecnológica. Rio de Janeiro, 2003, 2005, 2008.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa industrial. Rio de Janeiro, 1996 – 2012a.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 149
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Pesquisa industrial mensal: produção física. Rio de Janeiro, 1996 – 2012b.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Classificação nacional de atividades econômicas. Rio de Janeiro, 2003.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Classificação nacional de atividades econômicas. Rio de Janeiro, 2007.
JURAS, I. A. G. M. Mercado de carbono. Brasília: Câmara dos Deputados, set. 2012. Disponível em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/11474. Acesso em: 18 maio 2015.
KALDOR, N. Causes of the slow rate of economic growth of the United Kingdom. London: Cambridge University Press, 1966.
KIM, L. Da imitação à inovação: a dinâmica do aprendizado tecnológico da Coreia. Campinas: Unicamp, 2005. cap. 1. (Clássicos da inovação).
KOHLI, U. Labor productivity: average vs. marginal. In: DIEWERT et al. Price and productivity measurement: index number theory. [S.L.]: Trafford Press, 2010. v. 6. Disponível em: http://www.indexmeasures.com/. Acesso em: 16 maio 2015.
KUZNETS, S. Verso uma teoria dello sviluppo economico: riflessioni sullo sviluppo econômico dele nazioni moderne. Trad. de Sandra Caliccia. Milano: Isedi, 1973.
LHUILLERY, S. Problems involved in designing and implementing R&D tax incentive schemes. In: OCDE (org.). Fiscal measures to promote R&D and innovation. Paris: OECD, 1996. p. 38-57. Disponível em: http://www.oecd.org/sti/inno/2101604.pdf. Acesso em: 19 maio 2015.
LINK, A. Fiscal measures to promote R&D and innovation: trends and issues. In: OCDE (org.). Fiscal measures to promote R&D and innovation. Paris: OECD, 1996. p. 38-57. Disponível em: http://www.oecd.org/sti/inno/2101604.pdf. Acesso em: 19 maio 2015.
MALERBA, F.; ORSENIGO, L. Technological regimes and firm behavior. Industrial and Corporate Change, Oxford, v. 2, n. 1, p. 45-71, 1993. Disponível em: http://icc.oxfordjournals.org/content/2/1/45.short. Acesso em: 16 maio 2015.
MALERBA, F.; ORSENIGO, L. Technological regimes and sectoral patterns of innovative activities. Industrial and Corporate Change, Oxford, v. 6, n. 1, p. 83 – 118, 1997. Disponível em: http://icc.oxfordjournals.org/content/6/1/83.short. Acesso em: 16 maio 2015.
MALERBA, F.; ORSENIGO, L. The dynamics and evolution of industries. Industrial and Corporate Change, Oxford, v. 5, n. 1, p. 51 – 87, 1996. Disponível em: http://icc.oxfordjournals.org/content/5/1/51.short. Acesso em: 16 maio 2015.
MARSILI, O. Technological regimes: theory and evidence. Brighton: University of Sussex, 1999. (Working paper). Disponível em: http://www.lem.sssup.it/Dynacom/files/D20_0.pdf. Acesso em: 18 maio 2015.
MATIAS, P. J.; KRUGLIANSKAS, I. Gestão de inovação: a lei de inovação tecnológica como ferramenta de apoio às políticas industrial e tecnológica do Brasil. RAE Eletrônica, São Paulo, v. 4, n. 2, p. 1-21, 2005. Disponível em: http://hdl.handle.net/10482/917. Acesso em: 16 maio 2015.
MCMILLAN, M. S.; RODRIK, D. Globalization, structural change and productivity growth. Massachusetts: National Bureau of Economic Research, jun. 2012. (Working Paper, n. 17143). Disponível em: http://www.nber.org/papers/w17143. Acesso em: 16 maio 2015.
150 Aziz Eduardo Calzolaio
METCALFE, J. S.; GEORGHIOU, L. Equilibrium and evolutionary foundations of technology policy. Oxford: The University of Manchester, set. 1997. (Discussion paper, n. 3).
NASSIF, A.; FERREIRA, T. T. O setor de bens de capitais: diagnóstico e perspectiva. In: ALÉM, A. C.; GIAMBIAGI, F. O BNDES em um Brasil em transição. Rio de Janeiro: BNDES, 2010. p. 243-260.
NELSON R. R.; WINTER, S. G. Uma teoria evolucionária da mudança econômica. Tradução. Campinas: Unicamp, 2005. (Clássicos da inovação).
NELSON, R. R. As fontes do crescimento econômico. Tradução. Campinas: Unicamp, 2006. cap. 1. (Clássicos da inovação).
NELSON, R. R.; KIM, L. (org.). Tecnologia, aprendizado e inovação: as experiências das economias de industrialização recente. Campinas: Unicamp, 2005. (Clássicos da inovação).
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Measuring productivity: measurement of aggregate and industry-level productivity growth. [S.L.], 2001. p. 156. Disponível em: http://unstats.un.org/unsd/EconStatKB/Attachment291.aspx. Acesso: em 17 maio 2015.
PAPACONSTANTINOU, G.; SAKURAI, N.; WYCKOFF, A. Embodied technology diffusion: an empirical analysis for 10 OECD Countries. [S.L.]: OECD Science, Technology and Industry, 1996. (Working paper, n. 1). Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1787/686654085563>. Acesso em: 18 maio 2015.
PASINETTI, L. L. Structural change and economic growth. Cambridge: University Press, 1981.
PAVITT, K. Sector patterns of technical change: towards a taxonomy and a theory. Research Policy, Amsterdam, n. 13, p. 343-373, 1984.
PDP. Política de desenvolvimento produtivo. 2008. Disponível em: http://www.pdp.gov.br/Paginas/resumo_programa.aspx?tp=Consolidar%20e%20Expandir%20a%20lideran%C3%A7a&path=Programas-Consolidar%20e%20Expandir%20a%20Lideran%C3%A7a> Acesso em: 6 dez. 2014.
PREFEITURA DE SÃO PAULO. Secretária municipal de finanças e desenvolvimento econômico. 2014. Disponível em: http://www.prefeitura.sp.gov.br. Acesso em: 3 dez. 2014.
POSSAS, M. L. Ciência, tecnologia e desenvolvimento: referências para debate. In: CICLO DE SEMINÁRIOS BRASIL EM DEBATE, 2003, Rio de Janeiro. Programa Final... 2003. Disponível em: http://www.ie.ufrj.br/desenvolvimento/pdfs/ciencia_tecnologia_e_desenvolvimento_referencias_para_debate.pdf. Acesso em: 19 maio 2015.
RESENDE, M. F. C.; ANDERSON, P. Mudanças estruturais na indústria brasileira de bens de capital. Brasília: IPEA, jul. 1999. (Texto para discussão, n. 658). Disponível em: http://hdl.handle.net/11058/2761. Acesso em: 16 maio 2015.
RUIZ, A. U.; PARANHOS, J. O desenvolvimento de competências tecnológicas no setor farmacêutico pós-TRIPS: diferenças entre Brasil, Índia e China. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA – ANPEC, 40., 2012, Porto de Galinhas. Trabalhos apresentados...Porto de Galinha: ANPEC, 2012. p. 1- 16. Disponível em: http://www.anpec.org.br/encontro/2012/inscricao/files_I/i827cd02b0797aeb8db6c280685926b855.pdf. Acesso em: 28 nov. 2012.
SCHMITT CORREA FILHO, S. L. et al. Panorama sobre a indústria de defesa e segurança no Brasil. BNDES Setorial, [S.I.], n. 38, p. 373-408, 2013. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/bnset/set3810.pdf. Acesso em: 17 maio 2015.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 151
SEMATECH. Suny poly SEMATECH. 2015. Disponível em: http://www.sematech.org/. Acesso em: 6 jun. 2015.
SICSÚ, J.; REIS, L.C.D. (org.). Planejamento e desenvolvimento. Brasília: ABDE: IPEA, 2010.
SINGAPORE GOVERNMENT. A guide to productivity measurement. Solaris: Spring Singapore Solaris, 2011. p. 32.
SOETE L. From industrial to innovation policy. Journal of Industry, Competition and Trade, [S.l.], v. 7, n. 3-4, p. 273-284, 2007. Disponível em: http://link.springer.com/article/10.1007%2Fs10842-007-0019-5. Acesso em: 16 mai. 2015.
SQUEFF, G. C. Desindustrialização: luzes e sombras no debate brasileiro. Brasília: IPEA, jun. 2012. (Texto para discussão, n. 1747). Disponível em: http://www.econstor.eu/handle/10419/91345. Acesso em: 16 maio 2015.
SQUEFF, G. C.; DE NEGRI, F. Produtividade do trabalho e mudança estrutural no Brasil nos anos 2000. In: DE NEGRI, F. CAVALCANTE, R. L. (org.). Produtividade no Brasil: desempenho e determinantes. Brasília: ABDI e IPEA, 2014. cap. 8.
STEINGRABER, R.; GONÇALVES, F. Apoio governamental para a inovação na indústria e o impacto na produtividade das empresas da indústria brasileira. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA (ANPEC), 39., 2011, Foz do Iguaçu. Trabalhos apresentados... Foz do Iguaçu: Anpec, 2011. p. 1 – 21.
SUZIGAN, W.; FURTADO, J. Política industrial e desenvolvimento. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 26, n. 2, p. 163-185, 2006. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rep/v26n2/a01v26n2.pdf. Acesso em: 16 maio 2015.
SUZIGAN, W.; VILLELA, A.V. Industrial policy in Brazil. Campinas: Unicamp, IE, 1997. cap. 1.
SZIRMAI, A.; VERSPAGEN, B. Is manufacturing still an engine of growth in developing countries? In: IARIW GENERAL CONFERENCE OF THE INTERNATIONAL ASSOCIATION FOR RESEARCH IN INCOME AND WEALTH, 31., 2010, St. Gallen. Final programme… 2010. Disponível em: http://www.iariw.org/papers/2010/6cSzirmai.pdf. Acesso em: 16 maio 2015.
SZIRMAI, A.; VERSPAGEN, B. Manufacturing and economic growth in developing countries: 1950 – 2005. Maastricht: UNU‐MERIT, dec. 2011. (Working paper, n. 069). Disponível em: http://merit.unu.edu/publications/wppdf/2011/wp2011-069.pdf. Acesso em: 16 maio 2015.
THIRLWALL, A.P. A plain man’s guide to Kaldor’s growth laws. Journal of Post Keynesian Economics, Armonk, v. 5, n, 3, p. 345-358, 1983.
TIMMER, M. P.; VRIES, G. J. Structural change and growth accelerations in Asia and Latin America: a new sectoral data set. Cliometrica, [S.L.], v. 3, n. 2, p. 165-190, 2008. Disponível em: http://link.springer.com/article/10.1007%2Fs11698-008-0029-5. Acesso em: 16 maio 2015.
UNESCO. Basics sciences. 2014. Disponível em: http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/science-technology/basic-sciences/life-sciences/biotechnology/. Acesso em: 1º. fev. 2015.
US.GOV. National nanotechnology initiative. 2014. Disponível em: http://www.nano.gov/nanotech-101/what/definition. Acesso em: 1º fev. 2015.
VARGAS, M. A. Sistema produtivo perspectivas do investimento em saúde, documento setorial: farmacêutica. [Rio de Janeiro]: UFRJ; [Campinas]: Unicamp, abr. 2009. Projeto Perpesctivas de Investimento no Brasil.
152 Aziz Eduardo Calzolaio
VELHO, M. L. S. A política científica, tecnológica e de inovação baseada em evidências: a “velha” e a “nova” geração. In: NOVA GERAÇÃO DE POLÍTICA EM CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO: SEMINÁRIO INTERNACIONAL, 2010, Brasília. Trabalhos apresentados… Brasília: CGEE, 2010. p. 9-22.
VERSPAGEN, B. Economic growth and technological change. [S.L.]: OECD Publishing, 2001. (Working paper, jan. 2001). Disponível em: http://www.oecd-ilibrary.org/science-and-technology/economic-growth-and-technological-change_703445834058. Acesso em: 18 maio 2015.
VRIES, G. J. et al. Deconstructing the BRICs: structural transformation and aggregate productivity growth. Journal of Comparative Economics, San Diego, v. 40, n. 2, p. 211-227, 2012. Disponível em: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0147596712000194. Acesso em: 16 maio 2015.
WEISS, J. Industrial policy in the twenty-first century: challenges for the future. Helsinki: UNU-WIDER, 2011. (Working paper, n. 55). Disponível em: http://www.wider.unu.edu/publications/working-papers/2011/en_GB/wp2011-055/. Acesso em: 17 maio 2015.
WINTER, S. Schumpeterian competition in alternative technological regimes. Journal of Economic Behaviour and Organisation, [S.I.], v. 5, n. 3-4, p. 287-320, 1984.
ZICA, R. M. F.; MARTINS, H. C. Sistema de garantia de crédito para micro e pequenas empresas no Brasil: proposta de um modelo. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 42, n. 1, p. 181-204, 2008. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-76122008000100009&script=sci_arttext. Acesso em: 16 maio 2015.
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 153
ANEXO A – CLASSIFICAÇÃO DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO SEGUNDO O NÍVEL DE DIVISÃO E GRUPO DA CNAE VERSÃO 1.0
Seção Divisão Grupo
INDÚSTRIAS DE TRANSFORMAÇÃO D
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS ALIMENTÍCIOS E BEBIDAS 15
Abate e preparação de produtos de carne e de pescado 15.1
Processamento, preservação e produção de conservas de frutas, legumes e outros vegetais
15.2
Produção de óleos e gorduras vegetais e animais 15.3
Laticínios 15.4
Moagem, fabricação de produtos amiláceos e de rações balanceadas para animais
15.5
Fabricação e refino de açúcar 15.6
Torrefação e moagem de café 15.7
Fabricação de outros produtos alimentícios 15.8
Fabricação de bebidas 15.9
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DO FUMO 16
Fabricação de produtos do fumo 16.0
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS TÊXTEIS 17
Beneficiamento de fibras têxteis naturais 17.1
Fiação 17.2
Tecelagem – inclusive fiação e tecelagem 17.3
Fabricação de artefatos têxteis, incluindo tecelagem 17.4
Acabamentos em fios, tecidos e artigos têxteis, por terceiros
17.5
Fabricação de artefatos têxteis a partir de tecidos – exceto vestuário – e de outros artigos têxteis
17.6
Fabricação de tecidos e artigos de malha 17.7
CONFECÇÃO DE ARTIGOS DO VESTUÁRIO E ACESSÓRIOS 18
Confecção de artigos do vestuário 18.1
Fabricação de acessórios do vestuário e de segurança profissional
18.2
PREPARAÇÃO DE COUROS E FABRICAÇÃO DE ARTEFATOS DE COURO, ARTIGOS DE VIAGEM E CALÇADOS
19
Curtimento e outras preparações de couro 19.1
Fabricação de artigos para viagem e de artefatos diversos de couro
19.2
Fabricação de calçados 19.3
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DE MADEIRA 20
Desdobramento de madeira 20.1
Fabricação de produtos de madeira, cortiça e material trançado – exceto móveis
20.2
FABRICAÇÃO DE CELULOSE, PAPEL E PRODUTOS DE PAPEL 21
154 Aziz Eduardo Calzolaio
Fabricação de celulose e outras pastas para a fabricação de papel
21.1
Fabricação de papel, papelão liso, cartolina e cartão 21.2
Fabricação de embalagens de papel ou papelão 21.3
Fabricação de artefatos diversos de papel, papelão, cartolina e cartão
21.4
EDIÇÃO, IMPRESSÃO E REPRODUÇÃO DE GRAVAÇÕES 22
Edição; edição e impressão 22.1
Impressão e serviços conexos para terceiros 22.2
Reprodução de materiais gravados 22.3
FABRICAÇÃO DE COQUE, REFINO DE PETRÓLEO, ELABORAÇÃO DE COMBUSTÍVEIS NUCLEARES E PRODUÇÃO DE ÁLCOOL
23
Coquerias 23.1
Fabricação de produtos derivados do petróleo 23.2
Elaboração de combustíveis nucleares 23.3
Produção de álcool 23.4
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS QUÍMICOS 24
Fabricação de produtos químicos inorgânicos 24.1
Fabricação de produtos químicos orgânicos 24.2
Fabricação de resinas e elastômeros 24.3
Fabricação de fibras, fios, cabos e filamentos contínuos artificiais e sintéticos
24.4
Fabricação de produtos farmacêuticos 24.5
Fabricação de defensivos agrícolas 24.6
Fabricação de sabões, detergentes, produtos de limpeza e artigos de perfumaria
24.7
Fabricação de tintas, vernizes, esmaltes, lacas e produtos afins
24.8
Fabricação de produtos e preparados químicos diversos 24.9
FABRICAÇÃO DE ARTIGOS DE BORRACHA E PLÁSTICO 25
Fabricação de artigos de borracha 25.1
Fabricação de produtos de plástico 25.2
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DE MINERAIS NÃO METÁLICOS 26
Fabricação de vidro e de produtos do vidro 26.1
Fabricação de cimento 26.2
Fabricação de artefatos de concreto, cimento, fibrocimento, gesso e estuque
26.3
Fabricação de produtos cerâmicos 26.4
Aparelhamento de pedras e fabricação de cal e de outros produtos de minerais não metálicos
26.9
METALURGIA BÁSICA 27
Produção de ferro-gusa e de ferroligas 27.1
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 155
Siderurgia 27.2
Fabricação de tubos – exceto em siderúrgicas 27.3
Metalurgia de metais não ferrosos 27.4
Fundição 27.5
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DE METAL – EXCETO MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS
28
Fabricação de estruturas metálicas e obras de caldeiraria pesada
28.1
Fabricação de tanques, caldeiras e reservatórios metálicos 28.2
Forjaria, estamparia, metalurgia do pó e serviços de tratamento de metais
28.3
Fabricação de artigos de cutelaria, de serralheria e ferramentas manuais
28.4
Manutenção e reparação de tanques, caldeiras e reservatórios metálicos
28.8
Fabricação de produtos diversos de metal 28.9
FABRICAÇÃO DE MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS 29
Fabricação de motores, bombas, compressores e equipamentos de transmissão
29.1
Fabricação de máquinas e equipamentos de uso geral 29.2
Fabricação de tratores e de máquinas e equipamentos para a agricultura, avicultura e obtenção de produtos animais
29.3
Fabricação de máquinas-ferramenta 29.4
Fabricação de máquinas e equipamentos de uso na extração mineral e construção
29.5
Fabricação de outras máquinas e equipamentos de uso específico
29.6
Fabricação de armas, munições e equipamentos militares 29.7
Fabricação de eletrodomésticos 29.8
Manutenção e reparação de máquinas e equipamentos industriais
29.9
FABRICAÇÃO DE MÁQUINAS PARA ESCRITÓRIO E EQUIPAMENTOS DE INFORMÁTICA
30
Fabricação de máquinas para escritório 30.1
Fabricação de máquinas e equipamentos de sistemas eletrônicos para processamento de dados
30.2
FABRICAÇÃO DE MÁQUINAS, APARELHOS E MATERIAIS ELÉTRICOS
31
Fabricação de geradores, transformadores e motores elétricos
31.1
Fabricação de equipamentos para distribuição e controle de energia elétrica
31.2
Fabricação de fios, cabos e condutores elétricos isolados 31.3
Fabricação de pilhas, baterias e acumuladores elétricos 31.4
156 Aziz Eduardo Calzolaio
Fabricação de lâmpadas e equipamentos de iluminação 31.5
Fabricação de material elétrico para veículos – exceto baterias
31.6
Manutenção e reparação de máquinas, aparelhos e materiais elétricos
31.8
Fabricação de outros equipamentos e aparelhos elétricos 31.9
FABRICAÇÃO DE MATERIAL ELETRÔNICO E DE APARELHOS E EQUIPAMENTOS DE COMUNICAÇÕES
32
Fabricação de material eletrônico básico 32.1
Fabricação de aparelhos e equipamentos de telefonia e radiotelefonia e de transmissores de televisão e rádio
32.2
Fabricação de aparelhos receptores de rádio e televisão e de reprodução, gravação ou amplificação de som e vídeo
32.3
Manutenção e reparação de aparelhos e equipamentos de telefonia e radiotelefonia e de transmissores de televisão e rádio – exceto telefones
32.9
FABRICAÇÃO DE EQUIPAMENTOS DE INSTRUMENTAÇÃO MÉDICO-HOSPITALARES, INSTRUMENTOS DE PRECISÃO E ÓPTICOS, EQUIPAMENTOS PARA AUTOMAÇÃO INDUSTRIAL, CRONÔMETROS E RELÓGIOS
33
Fabricação de aparelhos e instrumentos para usos médicos-hospitalares, odontológicos e de laboratórios e aparelhos ortopédicos
33.1
Fabricação de aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle – exceto equipamentos para controle de processos industriais
33.2
Fabricação de máquinas, aparelhos e equipamentos de sistemas eletrônicos dedicados à automação industrial e controle do processo produtivo
33.3
Fabricação de aparelhos, instrumentos e materiais ópticos, fotográficos e cinematográficos
33.4
Fabricação de cronômetros e relógios 33.5
Manutenção e reparação de equipamentos médico-hospitalares, instrumentos de precisão e ópticos e equipamentos para automação industrial
33.9
FABRICAÇÃO E MONTAGEM DE VEÍCULOS AUTOMOTORES, REBOQUES E CARROCERIAS
34
Fabricação de automóveis, caminhonetas e utilitários 34.1
Fabricação de caminhões e ônibus 34.2
Fabricação de cabines, carrocerias e reboques 34.3
Fabricação de peças e acessórios para veículos automotores
34.4
Recondicionamento ou recuperação de motores para veículos automotores
34.5
FABRICAÇÃO DE OUTROS EQUIPAMENTOS DE TRANSPORTE
35
Construção e reparação de embarcações 35.1
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 157
Construção, montagem e reparação de veículos ferroviários
35.2
Construção, montagem e reparação de aeronaves 35.3
Fabricação de outros equipamentos de transporte 35.9
FABRICAÇÃO DE MÓVEIS E INDÚSTRIAS DIVERSAS 36
Fabricação de artigos do mobiliário 36.1
Fabricação de produtos diversos 36.9
RECICLAGEM 37
Reciclagem de sucatas metálicas 37.1
Reciclagem de sucatas não metálicas 37.2
Fonte: IBGE (2003).
158 Aziz Eduardo Calzolaio
ANEXO B – CLASSIFICAÇÃO DA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO SEGUNDO O NÍVEL DE DIVISÃO E GRUPO DA CNAE VERSÃO 2.0
Seção Divisão Grupo
INDÚSTRIAS DE TRANSFORMAÇÃO C
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS ALIMENTÍCIOS 10
Abate e fabricação de produtos de carne 10.1
Preservação do pescado e fabricação de produtos do pescado 10.2
Fabricação de conservas de frutas, legumes e outros vegetais 10.3
Fabricação de óleos e gorduras vegetais e animais 10.4
Laticínios 10.5
Moagem, fabricação de produtos amiláceos e de alimentos para animais
10.6
Fabricação e refino de açúcar 10.7
Torrefação e moagem de café 10.8
Fabricação de outros produtos alimentícios 10.9
FABRICAÇÃO DE BEBIDAS 11
Fabricação de bebidas alcoólicas 11.1
Fabricação de bebidas não alcoólicas 11.2
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DO FUMO 12
Processamento industrial do fumo 12.1
Fabricação de produtos do fumo 12.2
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS TÊXTEIS 13
Preparação e fiação de fibras têxteis 13.1
Tecelagem, exceto malha 13.2
Fabricação de tecidos de malha 13.3
Acabamentos em fios, tecidos e artefatos têxteis 13.4
Fabricação de artefatos têxteis, exceto vestuário 13.5
CONFECÇÃO DE ARTIGOS DO VESTUÁRIO E ACESSÓRIOS 14
Confecção de artigos do vestuário e acessórios 14.1
Fabricação de artigos de malharia e tricotagem 14.2
PREPARAÇÃO DE COUROS E FABRICAÇÃO DE ARTEFATOS DE COURO, ARTIGOS PARA VIAGEM E CALÇADOS
15
Curtimento e outras preparações de couro 15.1
Fabricação de artigos para viagem e de artefatos diversos de couro
15.2
Fabricação de calçados 15.3
Fabricação de partes para calçados, de qualquer material 15.4
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DE MADEIRA 16
Desdobramento de madeira 16.1
Fabricação de produtos de madeira, cortiça e material trançado, exceto móveis
16.2
FABRICAÇÃO DE CELULOSE, PAPEL E PRODUTOS DE PAPEL 17
Fabricação de celulose e outras pastas para a fabricação de papel
17.1
Fabricação de papel, cartolina e papel-cartão 17.2
Fabricação de embalagens de papel, cartolina, papel-cartão e papelão ondulado
17.3
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 159
Fabricação de produtos diversos de papel, cartolina, papel-cartão e papelão ondulado
17.4
IMPRESSÃO E REPRODUÇÃO DE GRAVAÇÕES 18
Atividade de impressão 18.1
Serviços de pré-impressão e acabamentos gráficos 18.2
Reprodução de materiais gravados em qualquer suporte 18.3
FABRICAÇÃO DE COQUE, DE PRODUTOS DERIVADOS DO PETRÓLEO E DE BIOCOMBUSTÍVEIS
19
Coquerias 19.1
Fabricação de produtos derivados do petróleo 19.2
Fabricação de biocombustíveis 19.3
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS QUÍMICOS 20
Fabricação de produtos químicos inorgânicos 20.1
Fabricação de produtos químicos orgânicos 20.2
Fabricação de resinas e elastômeros 20.3
Fabricação de fibras artificiais e sintéticas 20.4
Fabricação de defensivos agrícolas e desinfestantes domissanitários
20.5
Fabricação de sabões, detergentes, produtos de limpeza, cosméticos, produtos de perfumaria e de higiene pessoal
20.6
Fabricação de tintas, vernizes, esmaltes, lacas e produtos afins 20.7
Fabricação de produtos e preparados químicos diversos 20.9
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS FARMOQUÍMICOS E FARMACÊUTICOS
21
Fabricação de produtos farmoquímicos 21.1
Fabricação de produtos farmacêuticos 21.2
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DE BORRACHA E DE MATERIAL PLÁSTICO
22
Fabricação de produtos de borracha 22.1
Fabricação de produtos de material plástico 22.2
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DE MINERAIS NÃO METÁLICOS 23
Fabricação de vidro e de produtos do vidro 23.1
Fabricação de cimento 23.2
Fabricação de artefatos de concreto, cimento, fibrocimento, gesso e materiais semelhantes
23.3
Fabricação de produtos cerâmicos 23.4
Aparelhamento de pedras e fabricação de outros produtos de minerais não metálicos
23.9
METALURGIA 24
Produção de ferro-gusa e de ferroligas 24.1
Siderurgia 24.2
Produção de tubos de aço, exceto tubos sem costura 24.3
Metalurgia dos metais não ferrosos 24.4
Fundição 24.5
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DE METAL, EXCETO MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS
25
Fabricação de estruturas metálicas e obras de caldeiraria pesada 25.1
160 Aziz Eduardo Calzolaio
Fabricação de tanques, reservatórios metálicos e caldeiras 25.2
Forjaria, estamparia, metalurgia do pó e serviços de tratamento de metais
25.3
Fabricação de artigos de cutelaria, de serralheria e ferramentas 25.4
Fabricação de equipamento bélico pesado, armas de fogo e munições
25.5
Fabricação de produtos de metal não especificados anteriormente
25.9
FABRICAÇÃO DE EQUIPAMENTOS DE INFORMÁTICA, PRODUTOS ELETRÔNICOS E ÓPTICOS
26
Fabricação de componentes eletrônicos 26.1
Fabricação de equipamentos de informática e periféricos 26.2
Fabricação de equipamentos de comunicação 26.3
Fabricação de aparelhos de recepção, reprodução, gravação e amplificação de áudio e vídeo
26.4
Fabricação de aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle; cronômetros e relógios
26.5
Fabricação de aparelhos eletromédicos e eletroterapêuticos e equipamentos de irradiação
26.6
Fabricação de equipamentos e instrumentos ópticos, fotográficos e cinematográficos
26.7
Fabricação de mídias virgens, magnéticas e ópticas 26.8
FABRICAÇÃO DE MÁQUINAS, APARELHOS E MATERIAIS ELÉTRICOS
27
Fabricação de geradores, transformadores e motores elétricos 27.1
Fabricação de pilhas, baterias e acumuladores elétricos 27.2
Fabricação de equipamentos para distribuição e controle de energia elétrica
27.3
Fabricação de lâmpadas e outros equipamentos de iluminação 27.4
Fabricação de eletrodomésticos 27.5
Fabricação de equipamentos e aparelhos elétricos não especificados anteriormente
27.9
FABRICAÇÃO DE MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS 28
Fabricação de motores, bombas, compressores e equipamentos de transmissão
28.1
Fabricação de máquinas e equipamentos de uso geral 28.2
Fabricação de tratores e de máquinas e equipamentos para a agricultura e pecuária
28.3
Fabricação de máquinas-ferramenta 28.4
Fabricação de máquinas e equipamentos de uso na extração mineral e na construção
28.5
Fabricação de máquinas e equipamentos de uso industrial específico
28.6
FABRICAÇÃO DE VEÍCULOS AUTOMOTORES, REBOQUES E CARROCERIAS
29
Fabricação de automóveis, camionetas e utilitários 29.1
Fabricação de caminhões e ônibus 29.2
Fabricação de cabines, carrocerias e reboques para veículos 29.3
Política industrial: um debate ultrapassado ou uma necessidade atual para o desenvolvimento do País? 161
automotores
Fabricação de peças e acessórios para veículos automotores 29.4
Recondicionamento e recuperação de motores para veículos automotores
29.5
FABRICAÇÃO DE OUTROS EQUIPAMENTOS DE TRANSPORTE, EXCETO VEÍCULOS AUTOMOTORES
30
Construção de embarcações 30.1
Manutenção e reparação de embarcações 30.2
Fabricação de veículos ferroviários 30.3
Fabricação de aeronaves 30.4
Fabricação de veículos militares de combate 30.5
Fabricação de equipamentos de transporte não especificados anteriormente
30.9
FABRICAÇÃO DE MÓVEIS 31
Fabricação de móveis 31.0
FABRICAÇÃO DE PRODUTOS DIVERSOS 32
Fabricação de artigos de joalheria, bijuteria e semelhantes 32.1
Fabricação de instrumentos musicais 32.2
Fabricação de artefatos para pesca e esporte 32.3
Fabricação de brinquedos e jogos recreativos 32.4
Fabricação de instrumentos e materiais para uso médico e odontológico e de artigos ópticos
32.5
Fabricação de produtos diversos 32.9
MANUTENÇÃO, REPARAÇÃO E INSTALAÇÃO DE MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS
33
Manutenção e reparação de máquinas e equipamentos 33.1
Instalação de máquinas e equipamentos 33.2
Fonte: IBGE (2007).
ANEXO C – AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS VÁRIOS GRUPOS SETORIAIS NA NOVA TAXONOMIA Sectoral category
Sub-groups within each category
Typical core sectors Major function and relationship to
technological paradigms
Technological regimes Technological trajectories
Advanced knowledge providers
Knowledge
intensive business services
Software; R&D; Engineering; Consultancy
The supporting knowledge base of the ICT paradigm
Opportunity levels: very high External sources: users and Universities
Appropriability:Know-how; copyrightDominant firm size: SMEs
Type of innovation:new services;organizational innovation
Innovation expenditures and strategy: R&D; training; cooperations
Specialised Suppliers
manufacturing
Machinery; Instruments
The supporting knowledge base of the Fordist
paradigm
Opportunity levels: high External sources: users
Appropriability:patents; design know-howDominant firm size:SMEs
Type of innovation:new productsInnovation expenditures and
strategy: R&D; acquisition of machinery; software
purchase Mass
production goods
Science-based manufactuing
Electronics The carrier industries of the ICT paradigm
Opportunity levels: high External sources: Universities and users
Appropriability:patents; design; copyrightDominant firm size:large
Type of innovation:new products; organizational innovation
Innovation expenditures and strategy: R&D; cooperations
Scale-intensive manufacturing
Motor vehicles The carrier industries of the Fordist paradigm
Opportunity levels: medium External sources: suppliers and users
Appropriability:design;processysecrecyDominant firm size:large
Type of innovation:mixed products and process innovation
Innovation expenditures and strategy: R&D; acquisition of machinery;
Supporting Infrastructure
Services
Network infrastructure
services
Telecommunications; Finance
The supporting infrastructure of the ICT
paradigm
Opportunity levels: medium External sources: suppliers and users
Appropriability:standards; norms; designDominant firm size:large
Type of innovation:mixed process, service and organizational innovation
Innovation expenditures and strategy: R&D; acquisition of software; training
Physicalinfrastructure services
Transport; Wholesale trade
The supporting infrastructure of the
Fordist paradigm
Opportunity levels: low External sources: suppliers
Appropriability:standards; norms; designDominant firm size:large
Type of innovation:processInnovation expenditures and strategy:acquisition of
machinery and software
Personal goods and services
Supplier-dominated goods
Textiles and wearing They enhance the quality of final products and
services by acquiring and embodying technologies
related to different paradigms
Opportunity levels: medium External sources: suppliers and end users
Appropriability:trademarks; design know-howDominant firm size:SMEs
Type of innovation:process Innovation expenditures and
strategy:acquisition of machinery
Supplier-dominated
services
Hotels and restaurants
Opportunity levels: low External sources: suppliers
Appropriability:non-technical meansDominant firm size:SMEs
Type of innovation:process Innovation expenditures and
strategy:acquisition of machinery;training Fonte: Castellacci (2007, p. 34).
ANEXO D – LISTA DE SIGLAS
ABDI Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
ADENE Agência de Desenvolvimento dos Estados do Nordeste
ADN Agência de Desenvolvimento do Amazonas
AKP Advanced Knowledge Providers
ANPI Antes da Política Industrial
APEX – Brasil Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos
APO Ampliação do Pessoal Ocupado
APPI Após a Política Industrial
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento
BM&F Bolsa de Mercadorias e Futuros
C&T Ciência e Tecnologia
CIDE Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
CNAE Classificação Nacional das Atividades Econômicas
CNDI Conselho Nacional do Desenvolvimento Industrial
COI Custo Operacional da Indústria
COIA Custo da Operação Industrial Ampliado
COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
EMBRAPII Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial
FGE Fundo de Garantia à Exportação
FGV Fundação Getúlio Vargas
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FNMC Fundo Nacional sobre Mudança do Clima
GSM Global System for Mobile Communications
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICT Instituto de Ciência e Tecnologia
IDB Inter-American Development Bank
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
IPA-DI Índice de Preço ao Produtor Amplo
RCE Imposto sobre Produtos Industrializados
KLEMS Capital-Labour-Energy-Materials
MCT Ministério da Ciência e Tecnologia
MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MPE Micro e Pequenas Empresas
MPG Mass Production Goods
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Indústria Semicondutores
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PCT Política de Ciência e Tecnologia
PDP Política de Desenvolvimento Produtiva
PDTI Programa de Desenvolvimento Tecnológico Industrial
PF Produção Física
PGS Personal Goods and Services
PI Pesquisa Industrial
PIB Produto Interno Bruto
PICE Política Industrial e de Comércio Exterior
PINTEC Pesquisa Nacional de Tecnologia
PIS Programa de Integração Social
PITCE Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior
PO Pessoal Ocupado
POLIN Política de Inovação
PROEX Programa de Financiamento à Exportação
Profarma
Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Saúde
PT Produtividade do Trabalho
PTF Produtividade Total dos Fatores
RCE Reduções Certificadas de Emissões
RECAP Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras
REPES Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação
Sematech Semiconductor Manufacturing Technology
Sibratec Sistema Brasileiro de Tecnologia
SIS Supporting Infrastructural Services
SNI Sistema Nacional de Inovação
SSI Sistema Setorial de Inovação
SUS Sistema Único de Saúde
VA Valor Adicionado
VBPI Valor Bruto da Produção Industrial
VTI Valor da Transformação Industrial
ZFM Zona Franca de Manaus
ZPE Zonas de Processamento de Exportação