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FACHHOCHSCHULE POTSDAM
(UNIVERSITY OF APPLIED SCIENCES)
FACHBEREICH INFORMATIONSWISSENSCHAFTEN
Dokumentenmanagement als archivische
Aufgabe.
Erfahrungen von Archiven mit der Einführung
von DMS/ VBS
Diplomarbeit
zur Erlangung des Grades einer Diplom-Archivarin (FH)
Erstgutachterin: Dr. Karin Schwarz, Fachhochschule Potsdam
Zweitgutachter: Steffen Schwalm, Dipl.-Arch. (FH), INFORA GmbH
vorgelegt von
Anne Brosin
Anne Brosin
Matrikelnr.: 6375
E-Mail: [email protected]
Danksagung
Für die Unterstützung und die Bereitschaft, sich von mir eingehend interviewen zu
lassen, gilt mein Dank:
Dr. Bettina Schleier (Staatsarchiv Bremen)
Irmgard Mummenthey (Staatsarchiv Hamburg)
Ilka Stahlberg (Brandenburgisches Landeshauptarchiv Potsdam)
2
1 Einleitung...................................................................................................................42 Einführung von DMS in Verwaltungen.....................................................................7
2.1 Definition und Abgrenzung der Terminologie...................................................72.1.1 Archivierung – Langzeitspeicherung...........................................................72.1.2 Dokument <> Akte <> Record.....................................................................82.1.3 Schriftgut – Schriftstück............................................................................112.1.4 Vorgang – Prozess – Workflow..................................................................122.1.5 Document-Lifecycle-Management............................................................152.1.6 Dokumentenmanagement <> Records Management <> Schriftgutverwaltung <> Informations- und Wissensmanagement....................172.1.7 DMS <> ERMS <> VBS...........................................................................21
2.2 Behördenberatung als Aufgabe der Archive....................................................242.3 Überblick über internationale und nationale Normen und Standards..............29
2.3.1 Standards für das Dokumentenmanagement..............................................302.3.1.1 ISO 15489...............................................................................................302.3.1.2 MoReq2...................................................................................................332.3.1.3 DOMEA®-Konzept................................................................................352.3.2. Standards für die Langzeitspeicherung und Archivierung........................392.3.2.1 OAIS-Referenzmodell............................................................................392.3.2.2 DOMEA®-Organisationskonzept 2.0: Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten......................................41
2.4 Perspektiven auf Dokumentenmanagement.....................................................492.4.1 Herstellerperspektive.................................................................................492.4.2 Sichtweise und Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung.........................502.4.3 Anforderungen aus archivischer Sicht.......................................................53
2.5 DMS-Einführung und DOMEA®-Konzept als Handlungsgrundlage.............553 Praxisbeispiele: Erfahrungen des Staatsarchivs Bremen und des Staatsarchivs Hamburg.....................................................................................................................60
3.1 Verwaltungsaufbau...........................................................................................623.2 IT-Infrastruktur.................................................................................................623.3 Ausgangssituation............................................................................................633.4 Ablauf des Projektes.........................................................................................643.5 Anforderungen an die Softwarelösungen.........................................................67
3.5.1 VISkompakt (Bremen)...............................................................................693.5.2 teraDOC® (Hamburg)...............................................................................71
3.6 Umsetzung in den ausgewählten Verwaltungsbereichen.................................723.7 Erfahrungen mit dem Betrieb der jeweiligen Systeme.....................................803.8 Organisatorische Hürden..................................................................................813.9 Ausblick: Weiterer Einsatz der Softwarelösungen...........................................813.10 Ausblick: Übernahme und Archivierung........................................................82
4 Fazit..........................................................................................................................844.1 Lösungsansätze im Vergleich...........................................................................844.2 Wie sieht die archivische Behördenberatung bei der Einführung von DMS/VBS in der Verwaltung aus?.........................................................................86
Abkürzungsverzeichnis...............................................................................................88Abbildungsverzeichnis................................................................................................90Tabellenverzeichnis.....................................................................................................90Literatur- und Quellenverzeichnis..............................................................................91Anhang........................................................................................................................98Eidesstattliche Erklärung..........................................................................................100
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1 Einleitung
Noch in dem Standardwerk „Behördliche Schriftgutverwaltung“ in der Auflage von
2000 wird die Ansicht vertreten, dass die „von Außenstehenden so hoch bewertete
Informationstechnik [...] in der behördlichen Schriftgutverwaltung nur eine
sekundäre Rolle“1 spiele. Jedoch werden seit den 1990er-Jahren die öffentlichen
Verwaltungen fast flächendeckend mit digitaler Informationstechnologie (IT)
ausgestattet.2 Der IT-Einsatz wirkt sich hier besonders aus, weil Verwaltungen im
Gegensatz zu Unternehmen eine sehr regelgebundene, spezifische
Schriftgutverwaltung aufweisen. Der Handlungsbedarf der Archivare liegt darin
begründet, dass der Einsatz von elektronischen Bürokommunikationsmitteln
Auswirkungen auf die Qualität des entstehenden digitalen und analogen Schriftguts
und somit auf die archivische Arbeit hat.
Auch bei der elektronischen Bearbeitung von Geschäftsvorfällen müssen Akten
gebildet werden. Wenn die entstehenden Dokumente in einem
Dokumentenmanagementsystem (DMS) verwaltet werden sollen, muss folglich die
Einführung von DMS im Kontext der Schriftgutverwaltung, beziehungsweise des aus
dem englischsprachigen Bereich stammenden Records Managements, betrachtet
werden. Da Archivare traditionell Kompetenzen in diesen Bereichen besitzen, ist es
eine logische Konsequenz, dass sie sich an der Einführung elektronischer Systeme in
ihrer Verwaltung oder Trägerorganisation beteiligen und so das von ihnen
vernachlässigte Terrain der Schriftgutverwaltung zurückerobern. Sie bringen
einerseits wertvolles Wissen über Records Management ein und vertreten dabei
andererseits die archivarischen Standpunkte in Hinblick auf Bewertung, Übernahme
und Archivierung, so dass zukünftigen Unklarheiten bei der Übernahme oder
Problemen bei der Archivierung vorgebeugt wird. Wenn die archivische Sichtweise
nicht in die Überlegungen zur DMS-Einführung miteinbezogen wird, wird nicht der
gesamte Lebenszyklus eines Dokuments oder einer Akte berücksichtigt. Folglich ist
eine Beschäftigung mit Dokumentenmanagement jetzt notwendig, wenn die
Überlieferung langfristig gesichert werden soll.
1 Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung. Ein Handbuch für das Ordnen, Registrieren, Aussondern und Archivieren von Akten der Behörden. 2. Aufl., München, S. 2.
2 Vgl. Bischoff, Frank M. (2000): Archivierung digitaler Unterlagen - Neue Anforderungen an die Archive. Vortrag auf dem Hessischen Archivtag am 5. Juli 2000 in Frankfurt. Online verfügbar unter http://www.archive.nrw.de/dok/bischoff01/hess-archivtag.html zuletzt geprüft am 01.06.2008.
4
Die Kernfrage dieser Diplomarbeit lautet: Wie werden Archivare tätig, wenn in ihrer
Verwaltung bzw. ihrer Trägerorganisation ein DMS eingeführt werden soll? In
diesem Zusammenhang werden verschiedene Lösungsstrategien vorgestellt,
insbesondere wird die DOMEA®-orientierte Vorgehensweise der nicht-DOMEA®-
orientierten Vorgehensweise gegenübergestellt. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der
öffentlichen Verwaltung, insbesondere den Landesverwaltungen. Da die öffentliche
Verwaltung in der Regel vorgangsbezogen arbeitet und im Zuge der DMS-
Einführung häufig ein Vorgangsbearbeitungssystem (VBS) implementiert wird oder
im Anschluss an das DMS implementiert werden soll, befasst sich diese
Diplomarbeit ebenfalls mit VBS. Aufgrund der Begriffsvielfalt erfolgt im
theoretischen Teil der Arbeit zunächst eine Abgrenzung und Definition der
Terminologie, bevor die archivische Behördenberatung dargelegt wird. Der
Überblick über die Normen und Standards setzt den Schwerpunkt auf das DOMEA®-
Konzept. Der archivischen Sicht werden die Bedürfnisse der Behörden und die
Perspektive der Softwarehersteller gegenübergestellt. Außerdem werden
Einführungsszenarien vorgestellt und das DOMEA®-Konzept als
Handlungsgrundlage beschrieben.
Im anschließenden Praxisteil der Diplomarbeit werden die Erfahrungen der
Staatsarchive Bremen und Hamburg mit der Einführung von DMS/VBS in ihren
Verwaltungen vorgestellt und die jeweiligen Lösungsansätze verglichen.
Abschließend soll unter Berücksichtigung der in der Arbeit dargestellten Ergebnisse
geklärt werden, wie sich die Behördenberatung bei der Einführung von DMS
gestaltet. Die Fallbeispiele stützen sich vor allem auf die Interviews, die mit den für
die entsprechenden Projekte verantwortlichen Personen im Archiv durchgeführt
wurden. Im Brandenburgischen Landeshauptarchiv (BLHA) Potsdam wurde
ebenfalls ein Interview geführt. Da sich das Projekt zur DMS-Einführung noch in der
Ausschreibungsphase befand, konnten weniger umfassende Informationen gewonnen
werden als in den beiden erstgenannten Staatsarchiven. Deswegen wird auf die
Aussagen aus dem BLHA Potsdam nur sporadisch zurückgegriffen, so dass sich die
Ausarbeitung vor allem mit dem Staatsarchiv Bremen und dem Staatsarchiv
Hamburg befasst. Ein Grund für die Wahl dieser Fallbeispiele war, eine möglichst
große Vergleichbarkeit herzustellen, um besonders deutlich die Unterschiede in
Vorgehensweise und Ergebnis darstellen zu können. Eine Vergleichbarkeit ist
besonders bei den Staatsarchiven Hamburg und Bremen gegeben, da es sich um die
5
Archive von stadtstaatlich organisierten Bundesländern handelt, so dass in Bezug auf
die Aufgaben des Archivs und den Verwaltungsaufbau eine Ähnlichkeit vorliegt.
Auch sind die gewählten Archive mit ihren Projekten schon verhältnismäßig weit,
weswegen konkrete Zustände benannt und analysiert werden können.
In der Literatur zum Thema Dokumentenmanagement wird eine Beteiligung des
Archivs am Einführungsprozess nicht oder kaum behandelt. Diese Publikationen, wie
etwa „Dokumenten-Management. vom Imaging zum Business-Dokument“ von
Gulbins und „Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient
nutzen“ von Götzer sowie die einige Publikationen von Kampffmeyer, werden in
dieser Arbeit daher für eine allgemeine Darstellung des Themas genutzt. Die
überwiegend englischsprachige Literatur zum Records Management hat naturgemäß
stärkere archivische Anteile. Eine wesentliche deutschsprachige Publikation, die
Records Management als Querschnittsfunktion sieht, ist „Records Management. Ein
Handbuch“ von Peter M. Toebak. Zur Darstellung der klassischen
Schriftgutverwaltung wurde im wesentlichen die Publikation „Behördliche
Schriftgutverwaltung“ von Hoffmann herangezogen. Sowohl für die Definitionen
von Schriftgutverwaltung als auch der modernen Ausprägungen des Records
Managements und Dokumentenmanagements waren die Publikation von Schwalm
„LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung“ sowie von Knaack
„Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung“
grundlegend. Im Besonderen bezieht sich diese Diplomarbeit jedoch direkt auf das
DOMEA®-Organisationskonzept sowie seine Erweiterungsmodule, hier speziell das
Erweiterungsmodul „Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten“ und den
„Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung“. Zur
Darstellung der Normen und Standards, wie etwa ISO 15489 und die „Model
Requirements for the Management of Electronic Records“ (MoReq), wurden diese
ebenfalls direkt herangezogen. Der Praxisteil bezieht sich auf die geführten
Interviews und Gespräche, auf Beiträge der 8. Tagung des Arbeitskreises
„Archivierung von Unterlagen aus Digitalen Systemen“ zum Thema „Digitales
Verwalten - digitales Archivieren“ und Materialien der jeweiligen Produkthersteller
sowie auf nicht veröffentlichte Quellen wie Powerpointpräsentationen,
Schulungsleitfäden und E-Mails.
6
2 Einführung von DMS in Verwaltungen
2.1 Definition und Abgrenzung der Terminologie
Auf dem Gebiet des Dokumentenmanagements herrscht aufgrund der vielfältigen
Anwender und Anwendungsbereiche eine reiche Begriffsvielfalt. Dadurch ist eine
Klärung und Abgrenzung der in dieser Diplomarbeit verwendeten Begriffe
notwendig.
2.1.1 Archivierung – Langzeitspeicherung
Auf den Begriff Archivierung gibt es unterschiedliche Perspektiven. Aus der Sicht
der Informationstechnik handelt es sich dabei um die mittel- bis langfristige
Konservierung von Informationen im Rahmen einer festgelegten Frist als
Datenablage oder -speicherung innerhalb einer Speicherlösung.3 Der Begriff
bezeichnet darüber hinaus die revisionssichere Speicherung elektronischer
Aufzeichnungen in unveränderlichen, langfristigen Dateiformaten auf langfristigen
Datenträgern für die Dauer der Aufbewahrungsfrist.
Gebräuchlich ist in der Informationstechnik hierfür eher der Begriff
Langzeitarchivierung, wobei jedoch aus dieser Sicht die Verfahren zur
Langzeitarchivierung selten den Zeithorizont von zehn Jahren überschreiten. Auf den
Archivierungsbegriff im Sinne der Informationstechnik trifft die Bezeichnung
Langzeitspeicherung oder Langzeitaufbewahrung zu, die aus archivischer Sicht der
digitalen Registratur oder Altregistratur entsprechen würde.4
Im archivischen Sinne bedeutet Archivierung dagegen die Übernahme, Erschließung,
dauerhafte Sicherung und Nutzung sowohl von analogem als auch elektronischem
Schrift- bzw. Archivgut.5 Die Archivierung findet nach Ablauf der
Aufbewahrungsfrist statt und ist ausdrücklich auf eine unbegrenzte Dauer angelegt.
Wird in dieser Arbeit von Archivierung gesprochen, dann handelt es sich um den
Begriff im archivischen Sinne.
3 Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung. Berlin, S.22.
4 Bischoff, Frank M. (2000): Archivierung digitaler Unterlagen - Neue Anforderungen an die Archive.
5 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA-Konzept. Organisationskonzept 2.1. Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 61), S. 113.
7
2.1.2 Dokument <> Akte <> Record
Dokumente sind Gegenstand des Dokumentenmanagements. Nach Götzer et al. hat
das Dokument im klassischen Sinne einen engen Bezug zum Urkundenbegriff und
bezeichnet ein Schriftstück mit Beweiskraft und von inhaltlicher Güte. Darüber
hinaus fasst es inhaltlich zusammengehörige Informationen, die nicht ohne
erheblichen Bedeutungsverlust weiter unterteilt werden können, strukturiert
zusammen.6
Dagegen grenzt Kampffmeyer den Begriff elektronisches Dokument ab: Dieser
bezieht sich auf alle Arten von unstrukturierten Informationen, die als
abgeschlossene Einheit – als Datei – in einem DV-System vorliegen. Es ist
unerheblich, ob es sich dabei um Non-Coded Information (NCI), zum Beispiel ein
gescanntes Image, oder um Coded Information (CI)7, wie etwa ein mit einer
Textverarbeitung erstelltes Dokument, handelt.8 Im DOMEA®-Organisationskonzept
ist das Dokument ein einzelnes Schriftstück, das entweder papiergebunden oder
elektronisch erstellt und verwaltet wird. Das schließt die dazugehörigen Metadaten9
mit ein. Ein Dokument kann aus einem oder mehreren Einzelobjekten bestehen: Es
kann sowohl CI als auch NCI beinhalten.10 Solche komplexen Dokumente werden als
Compound Documents11 bezeichnet. Außerdem ist das Dokument nach dem
DOMEA®-Organisationskonzept die kleinste logische Einheit eines Vorgangs und
somit die kleinste logische Einheit einer Akte. Ein Vorgang bezeichnet nach
Hoffmann ein bestimmtes Vorgehen und Bearbeiten sowie die auf diesen bestimmten
Geschäftsvorfall bezogenen Schriftstücke.12
Akten sind „geordnete Zusammenstellung[en] von Dokumenten und Vorgängen, die
bei der Erledigung einer Sache entstehen [...]“.13 Eine Akte weist ein eigenes
6 Vgl. Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen. 3. vollst. überarb. und erw. Aufl., Heidelberg, S. 1.
7 Definition: Kodierte, das heißt vom Rechner direkt interpretierbare und weiterverarbeitbare Zeichen, im Gegensatz zu nicht-kodierten Informationen wie Bild- oder Sprachinformationen. (Vgl. Das Bundesministerium Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 118.)
8 Vgl. Kampffmeyer, Ulrich; Merkel, Barbara (1999): Dokumenten-Management. Grundlagen und Zukunft. 2. Aufl., Hamburg, S. 27.
9 Definition: Metadaten beschreiben ein Objekt. Sie sind Attribute zur Identifizierung und Indizierung.
10 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®- Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 119.
11 Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen., S. 117.
12 Vgl. Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S. 110.13 Das Bundesministerium Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung
für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept.
8
Aktenzeichen und eine Inhaltsbezeichnung, den Aktentitel, auf. Sie kann unter
Umständen mehrere Bände umfassen.14 Durch Akten werden die „Abläufe und
Motive der Entscheidungsfindung“15 evident. Sie weisen also die Geschäftstätigkeit
nach. Dies ist ebenfalls ein Charakteristikum des englischen Begriffs (electronic)
Records.16 Jedoch sind Records alles, was diesen Nachweis darstellt, bzw. Teil des
Geschäftsprozesses wurde. Records müssen in einem (analogen oder elektronischen)
System, welches den Kontext bildet, erfasst sein, um juristisch beweiskräftig sein zu
können.17 Der Begriff umfasst die Primärinformationen18 und die unmittelbar
zugehörigen Metadaten.19 Damit entsprechen Records faktisch dem
Dokumentenbegriff nach dem DOMEA®-Organisationskonzept. Records setzen sich
aus Inhalt, Kontext, Struktur und Layout zusammen. Eine Zusammenstellung
inhaltlich zusammengehörender Records wird als File bezeichnet20. Dieses
untergliedert sich weiter in Parts, die dem deutschen Vorgang entsprechen.
Es gibt verschiedene Aktenarten. Bei Sachakten handelt es sich um die
Zusammenstellung von Vorgängen zu einer Sache.21 Sie weisen in der Regel keine
weiteren internen Strukturierungsmerkmale auf, sondern sind typisch für
unstrukturierte Vorgänge. Die Steuerung dieser Vorgänge obliegt dem Bearbeiter,
weil Bearbeitungsweg und Entscheidungsmöglichkeiten nicht vorhersehbar sind. Sie
sind im Gegensatz zu strukturierten Vorgängen schwer automatisierbar bzw. durch
einen definierten Workflow22 darstellbar. Im Gegensatz zur Sachakte weist die
Fallakte interne Strukturierungsmerkmale auf. Fallakten stellen ein Glied in einer
Organisationskonzept 2.1, S. 111.14 Ebd.15 Menne-Haritz, Angelika (1992): Schlüsselbegriffe der Archivterminologie. Marburg
(Veröffentlichungen der Archivschule Marburg, 20), S. 33.16 Vgl. im Folgenden Shepherd, Elisabeth; Yeo, Geoffrey: Managing Records. A handbook of
principles and practice. London , S. 13-14.17 Vgl. Wettengel, Michael (2003): Normierung der Schriftgutverwaltung. Zu einer neuen ISO-Norm
aus staatlicher Sicht. In: Der Archivar, Jg. 56, H. 4, S. 308.Online verfügbar unter http://fiz1.fh-potsdam.de/volltext/archivar/05498.pdf, zuletzt geprüft am 28.02.2008.
18 Definition: Der eigentliche Inhalt eines digitalen oder analogen Dokuments19 Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und
Archivierung, S. 106.20 Vgl. European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic
Records. MoReq2 Specification. Brüssel, S. 12.Online verfügbar unter http://www.moreq2.eu/downloads.htm zuletzt geprüft am 05.05.2008.
21 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 1.2, S. 132.
22 Definition: Engl. Ursprünglich Arbeitsfluss. Computergestützte Automatisierung von Geschäftsprozessen oder Vorgängen (Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 138)
9
Reihe von verfahrens- und sachgleichen Akten dar und fallen massenhaft an.23 Sie
unterscheiden sich nur durch ein formales Ordnungsmerkmal. Typisch für diese
Aktenart sind strukturierte Vorgänge, die sich durch einen automatisierten Workflow
darstellen lassen.
Die Sachakte ist für diese Diplomarbeit wesentlich, da die behandelten Beispiele in
der Regel unstrukturierte Vorgänge zum Gegenstand haben.
Der obige Aktenbegriff gilt sowohl für papiergebunden als auch elektronisch
vorliegende Akten. Hier ist jedoch zwischen elektronischer (E-Akte) und virtueller
Akte zu unterscheiden. Eine E-Akte wird tatsächlich elektronisch unter einem
Aktenplanbetreff angelegt, wobei Dokumente – bearbeitungsrelevante E-Mails,
gescannte und elektronisch angelegte Dokumente – und Vorgänge zu einer Sache
zusammengefasst werden.24 Da sich die Aufbewahrungsfristen auf die Vorgänge
beziehen, wird in der Regel nicht die gesamte Akte ausgesondert, sondern lediglich
die betreffenden Vorgänge. Deshalb kann eine E-Akte theoretisch ewig leben, es sei
denn, der der Akte zugrunde liegende Sachverhalt fällt weg.
Im Gegensatz dazu liegen bei der virtuellen Akte die Dokumente nicht in einer
konkreten E-Akte – oder nach Kampffmeyer in einer Akteninstanz – vor.25 Vielmehr
wird eine Aktensicht aus Dokumenten, die an verschiedenen Orten – unter
Umständen in anderen E-Akten – gespeichert sind, generiert. Diese Aktensichten
werden in der Regel über Zugriffsrechte gesteuert.
Eine weitere Form ist die hybride Akte, die bei paralleler Aktenführung entsteht:
Teile einer Akte liegen sowohl elektronisch als auch als Papierdokumente vor. Dies
führt zum Medienbruch, der eine effiziente Bearbeitung einschränken kann.26
Querverweise in den Protokoll- und Bearbeitungsinformationen der elektronischen
Dokumente sind daher wichtig, um auf die Papierteile der Akte hinzuweisen und so
einen vollständigen Nachweis und eine Bearbeitbarkeit der Vorgänge zu
gewährleisten. Bearbeitungs- und Protokollinformationen sind dynamische Daten,
die entweder automatisch oder vom Bearbeiter zum Vorgang bzw.
23 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 122.
24 Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Langzeitarchivierung, S. 55.
25 Vgl. im Folgenden Kampffmeyer, Ulrich; Hartung-Aubry, Thomas (2007): Die virtuelle Akte. Hamburg, S. 2-3.Online verfügbar unter http://www.project-consult.net/Files/Virtuelle%20Akte%20200706.pdf, zuletzt geprüft am 30.06.2008.
26 Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument. 3., überarb. und erw. Aufl., Heidelberg, S. 6.
10
einzeldokumentbezogen angelegt werden.27 Bei Bearbeitungsinformationen handelt
es sich um Geschäftsgangs- und Sichtvermerke. Protokollinformationen werden vom
System in Abhängigkeit vom IT-Unterstützungsgrad automatisch generiert. Hierbei
handelt es sich um Informationen wie den aktuellen Standort des Vorgangs, den
Zeitpunkt der Zuordnung des Dokuments zum Vorgangs oder den Zeitpunkt der
Generierung eines Dokuments.
2.1.3 Schriftgut – Schriftstück
Schriftgut sind nach Hoffmann alle Unterlagen, „die in eine Behörde eingehen und
verwaltungsmäßig bearbeitet werden, weiterhin auch solche Unterlagen, die in dieser
Stelle selbst entstehen“28. Das Medium und die Form der Aufzeichnung ist dabei
egal, es kann sich sowohl um analoge als auch elektronische Unterlagen handeln.29
Im Allgemeinen handelt es sich bei Schriftgut um alle aus der Geschäftstätigkeit
erwachsenen Schriftstücke und ihre Anlagen.30 Da der deutschen
Schriftgutverwaltungstradition die Aktenmäßigkeit zugrunde liegt, werden die
Schriftstücke zu Akten zusammengefügt. In der elektronischen Welt wird trotzdem
eher von Dokumenten, Geschäftsunterlagen oder Records als von Schriftstücken
oder Schriftgut gesprochen, weil beide Begriffe einen Papierbezug implizieren.
Die Behandlung der Schriftstücke orientiert sich an den Vorschriften der
Geschäftsordnungen der betreffenden Behörden. Geht ein Schriftstück ein, wird es
nach einem vorgeschriebenen Verfahren behandelt. Dieses wird als Geschäftsgang
bezeichnet. Das Schriftstück durchläuft demnach folgende Etappen: Die
Eingangsbehandlung beinhaltet das Registrieren und Zuleiten an den zuständigen
Bearbeiter.31 Die Bearbeitung wird durch Vermerke gesteuert und umfasst die
Erstellung eines Entwurfsvorschlags.32 Erfolgte der Postausgang des Schriftstücks,
schließt sich die Veraktung durch die z.d.A.-Verfügung33 an.34 Nach Abschluss des
Vorgangs beginnt dessen Transferphase, sofern es sich um einen mittels VBS
27 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs-und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 116.
28 Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S. 7.29 Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagenent und Archivierung, S.
114.30 Vgl. Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S. 7.31 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der
Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept, 2.1, S. 33.
32 Vgl. ebd., S. 55-58.33 Definition: z.d.A.-Verfügung: Zu den Akten. Schließt den Vorgang oder die Akte endgültig ab.34 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der
Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept, 2.1, S. 71-72.
11
bearbeiteten Vorgang handelt.35 In dieser Phase wird der Vorgang im Bestand des
VBS vorgehalten. In der Transferphase bestehen nicht nur grundlegende Leserechte
an dem Vorgang, sondern er kann auch noch einmal aufgelebt werden. Nach Ablauf
der Transferphase geht der Vorgang in die Altregistratur über, aus der nach Ablauf
der Aufbewahrungsfrist die Aussonderung und Übergabe an das zuständige Archiv
erfolgt.
2.1.4 Vorgang – Prozess – Workflow
In Vorgängen werden die Schriftstücke, die zu einem konkreten Geschäftsvorfall
anfallen, sachlogisch zusammengefasst.36 Unter Umständen besteht der Vorgang aus
nur einem Dokument, beispielsweise wenn ein Geschäftsvorfall abschließend auf
dem Eingang bearbeitet wird. Nach Hoffmann bezeichnet ein Vorgang ein
„bestimmtes Vorgehen, ein Bearbeiten, kurzum einen Geschäftsvorfall, wie auch die
darauf bezogenen Schriftstücke“.37 Vorgänge können sowohl aus der Objekt- als auch
der Prozesssicht betrachtet werden (Abbildung 1):
Quelle: Knaack, Ildiko (1999): Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen
Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß. Dissertation. Berlin. Humboldt-Universität
zu Berlin, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, S. 10.
In der Objektsicht ist der Vorgang dokumentbezogen. Die Objekte der Bearbeitung
stehen im Vordergrund, wobei der Begriff die Gesamtheit der die Einzelmaßnahme
35 Vgl. im Folgenden ebd., S. 81-84.36 Vgl. im Folgenden Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der
öffentlichen Verwaltung. Grundlagen und IT-organisatorische Gestaltung des Einführungsprozesses. Baden-Baden, S. 50.
37 Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S. 110.
12
Abbildung 1: Vorgangsbegriff in der Objekt- und Prozesssicht
betreffenden Dokumente bezeichnet.38 Diese Einzelmaßnahme ist inhaltlich
abgegrenzt, also einer Akte untergeordnet. In der Prozesssicht ist der Vorgang die
kleinste operationalisierbare Einheit einer Verwaltungsmaßnahme und hat ein
abgeschlossenes, maßnahmenbezogenes Arbeitsergebnis. Im Mittelpunkt dieser
Sichtweise steht die Bearbeitung des Vorgangs: Eine Folge von Bearbeitungsschritten
wird durch einen oder mehrere Bearbeiter in einer bestimmten Reihenfolge
vollzogen und bearbeitet.
In der Definition von Hoffmann sind beide Sichten zusammengefasst. In der
papierbasierten Bearbeitung bedeutet dies für den Bearbeiter keinen Unterschied,
jedoch wird mit der Einführung von IT-Unterstützung eine Unterscheidung wichtig,
da mit der elektronischen Vorgangsbearbeitung erstmals Objekt und Prozess getrennt
werden.39
Geschäftsprozesse und Vorgänge können leicht gleichgesetzt werden. Nach
Steinbrecher werden „alle Dokumente, die im Rahmen der normalen
Vorgangsbearbeitung anfallen, [...] nach Vorgängen zusammengefasst und diese
wiederum nach Prozessen"40. Demnach ist der Geschäftsprozess dem Vorgang
übergeordnet. Der Geschäftsprozess stellt eine Abfolge von Aktivitäten dar, die durch
ein definiertes Ereignis, einen Input, angeregt wurden und ein bestimmtes Ergebnis,
einen Output, erzeugen.41 Vorgänge können jedoch ebenso als Prozesse definiert
werden, die einen konkreten Input benötigen um einen Output zu erzeugen, was eine
Gleichsetzung verständlich macht42:
Nach Knaack ist ein Vorgang „im Kontext der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung [...] – ein arbeitsteiliger, zeitverbrauchender Prozess,
– der durch ein Ereignis (zumeist Eingang eines Schreibens, Antrags u.ä.) ausgelöst
wird,
38 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 136.
39 Vgl. Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S. 25.
40 Steinbrecher, Wolf (2007): Produktorientierte Ablage. Optimierung des Dokumentenmanagements in der Kommunalverwaltung. Stuttgart, S. 49.
41 Vgl. Knaack, Ildiko (1999): Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß. S. 11, zitiert nach Hammer, M.; Champy, J. (1993): Reengineering the Corporation, New York , S. 35.
42 Eine andersartige Definition des Vorgangs findet sich bei Gulbins: Hier ist ein Vorgang ein fest definierter Arbeitsablauf, der aus mehreren Arbeitsschritten besteht. Durch den Vorgang werden die Reihenfolge der Einzelschritte, die Bearbeiter, die Bearbeitungsdauer, die Steuervariablen und Applikationen definiert. (Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument, S. 137.) Der Vorgang stellt demnach ein standardisiertes Ablaufschema für Geschäftsvorfälle dar und kommt dabei einem strukturierten Vorgang oder einem vordefinierten Workflow am nächsten.
13
– aus einzelnen Bearbeitungsschritten besteht, die auf/zu Akten, Vorgängen oder
Dokumenten ausgeführt werden und
– mit einem oder mehreren Ergebnissen (i.d.R.) Schlussverfügung endet.“43
Diese Arbeit folgt dem Vorgangsbegriff von Knaack, weil er vor allem die
Bearbeitungskomponente, also die Prozessbezogenheit, betont. Gleichzeitig stellt er
die Gebundenheit der Verwaltungsmaßnahme an Objekte, an das Schriftgut, heraus,
so dass die Objektorientierung des Vorgangs berücksichtigt wird. Beides ist für die
Umsetzung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung wesentlich.
Der Ablauf eines Vorgangs bezogen auf einen konkreten Einzelfall wird als
Geschäftsvorfall bezeichnet.44
Vorgänge sind dann strukturiert, „wenn Anzahl und Abfolge der einzelnen
Bearbeitungsschritte, Bearbeiter, Zeiten, Ergebnisse und steuernden Ereignisse
eindeutig definiert sind“.45 Sie kommen in Fallakten vor. Unstrukturierte Vorgänge
werden dagegen als Ad-hoc-Vorgänge bezeichnet, weil nach Eintreffen des
vorgangsauslösenden Ereignisses keine Aussagen zum Ablauf getroffen werden
können.46 Sie kommen hauptsächlich in Sachakten vor. Teilstrukturierung liegt
dagegen vor, wenn nur eine bestimmte Anzahl an Verfügungspunkten oder
Bearbeitungschritten zur Auswahl steht und die Bearbeitung durch nicht
vorhersehbare Ereignisse beeinflusst wird. Unstrukturierte Vorgänge sind schwer in
Vorgangsbearbeitungssystemen mittels Workflows abzubilden, weil ihr Ablauf kaum
vorhersehbar und automatisierbar ist.
Ebenso wird von strukturierten und unstrukturierten Prozessen gesprochen. Eine
Gleichsetzung von Vorgang und Prozess findet manchmal auch mit dem Begriff
Workflow statt. Ein Workflow stellt eine direkt zusammenhängende Abfolge von
Tätigkeiten dar, die der Schaffung eines Produktes dienen.47 Er bezeichnet darüber
hinaus die computergestützte Automatisierung von Geschäftsprozessen oder
Vorgängen. Tabelle 2 stellt die Merkmale der verschiedenen Vorgangsarten in
Zusammenhang mit der Relevanz für die Umsetzung der Bearbeitung in
43 Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S. 26-27.
44 Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument, S. 138.
45 Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S. 32.
46 Vgl. im Folgenden ebd.47 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle
der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 138.
14
Vorgangsbearbeitungssystemen dar. (Siehe auch: Kapitel 2.1.7. DMS <> ERMS <>
VBS)
Strukturierte Vorgänge Unstrukturierte Vorgänge
Vorherrschender Aktentyp
Fallakte Sachakte
Aufgabentyp Verwaltungsvollzug Planende AufgabenIT-Unterstützungspotential
Gering Hoch
Grad der Kooperation Gering HochBearbeitungsweg und Beteiligte
Festgelegt Wechselnd, ad-hoc-gesteuert
Tabelle 1: Eigenschaften strukturierter und unstrukturierter Vorgänge48
2.1.5 Document-Lifecycle-Management
Der Document-Lifecycle (Dokumentenlebenszyklus) bezeichnet den Prozess, den ein
Dokument von der Anlage, über die Bearbeitung, den Transfer, die
Zwischenarchivierung bis zur Kassation oder endgültigen Übernahme in ein Archiv
durchläuft (Abbildung 2). Es wird zwischen der dynamischen, der semidynamischen,
der semistatischen und der statischen Phase unterschieden, was im besonderen für
die Papierwelt gilt, aber auch auf elektronische Dokumente übertragbar ist.49
In diesem Konzept besteht folglich eine fließende Verbindung zwischen den
einzelnen Lebensphasen der Dokumente, so dass zwischen Records Management
und dem Archiv eine Ganzheit gebildet wird und der Übergang in das Archiv
48 Vgl. Ebd., S. 29.49 Vgl. Toebak, Peter M. (2007): Records Management. Ein Handbuch. Baden, S. 62.
15
Abbildung 2: Phasen des Document-Lifecycle bezogen auf elektronische Aktenführung
bruchfrei geschieht.50
Als Document-Lifecycle-Management (DLM) wird die Fähigkeit von IT-Systemen
bezeichnet, den Lebenszyklus elektronischer Dokumente vollständig abbilden zu
können.51 Dies geschieht unter Sicherstellung von Genauigkeit, Perfomance,
Sicherheit und Zuverlässigkeit.52 Insofern ist DLM die Grundlage des
Dokumentenmanagements. An die verschiedenen Phasen des Lebenszyklusses gibt
es unterschiedliche Anforderungen (Tabelle 2):
Aus archivischer Sicht ist DLM notwendig, da die Bewertung und Vorbereitung der
Übernahme oder Kassation bereits bei Anlage des Dokuments beginnt, weil hier
Metadaten gesetzt werden, die die spätere Aussonderung und Archivierung steuern.
(Siehe hierzu Kapitel 2.3.2.2. DOMEA®-Organisationskonzept 2.0:
Erweiterungsmodul Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten) Auch
bedingt DLM eine vollständige und effiziente Aktenführung, die die Basis für die
50 Vgl. ebd, S. 92.51 Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S.
52.52 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der
Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 119.
16
Quelle: Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung – Anforderungen der Prozessoptimierung. Aktuelle Probleme in DMS-Projekten im öffentlichen Sektor. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 3, S. 251.
Tabelle 2: Anforderungen an die Phasen des Lebenszyklusses
Erhaltung der Rechtssicherheit des Verwaltungshandeln und schließlich für die
archivische Bewertung darstellt. DLM dient somit der Überlieferungssicherung.53
2.1.6 Dokumentenmanagement <> Records Management <>
Schriftgutverwaltung <> Informations- und Wissensmanagement
Dokumentenmanagement ist ein in verschiedenen Zusammenhängen unterschiedlich
gebräuchlicher Begriff und wurde insbesondere in den neunziger Jahren des 20.
Jahrhunderts – und wird teilweise heute noch – als eine Art Schlagwort oder
Oberbegriff im Zusammenhang mit dokumentenbezogenen Technologien verwendet.
Hierbei kann es sich um Workflow- und Groupwareanwendungen54, Imaging und
ähnliches handeln. Einen übergreifenden Ansatz stellt Enterprise Content
Management (ECM) dar, weil es sich dabei um den Versuch handelt, alle relevanten
Informationen und Aufzeichnungen in einer Organisation gebündelt bereitzustellen,
so dass keine getrennten Systeme mehr erforderlich sind.55 ECM schließt
Dokumentenmananagement, Records Management, Informations- und
Wissensmanagent, Workflow- und Groupwareanwendungen sowie
Contentmanagement mit ein. Für den öffentlichen Bereich ist die Komplexität des
ECM-Ansatzes derzeit allerdings weniger relevant, weswegen ECM in dieser Arbeit
nicht weiter behandelt wird.
Der Begriff Dokumentenmanagement kann trotz allem scharf abgegrenzt werden.
Die Definition von Gulbins erfasst wesentliche Bereiche des
Dokumentenlebenszyklusses, das heißt die Entstehung oder Erfassung, die Verteilung
und Recherche, die Speicherung und Integration in unterschiedliche Anwendungen,
die Ausgabe-, Versand- und Publikationswege sowie die Löschung eines
Dokuments.56
Das DOMEA®-Konzept definiert Dokumentenmanagement als „Erfassung,
Bearbeitung, Verwaltung und Speicherung von Dokumenten unter Sicherstellung von
Genauigkeit, Performance, Sicherheit und Zuverlässigkeit, unabhängig davon, wo
und in welchem Format die Dokumente gespeichert sind“57. Diese Definition bezieht
53 Vgl. Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung – Anforderungen der Prozessoptimierung. Aktuelle Probleme in DMS-Projekten im öffentlichen Sektor. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 3, S. 252.
54 Definition: Software, die die Zusammenarbeit von Gruppen unterstützt.55 Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2007): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S.
60.56 Vgl. Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management. Vom Imaging zum Business-Dokument.
3., überarb. und erw. Aufl., Heidelberg, S. 25.57 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der
Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1., S. 119.
17
sich auf die Erstellung von elektronischen Akten ohne elektronische
Vorgangsbearbeitung. Es handelt sich dabei um die Zuordnung von Dokumenten zu
Akten und Vorgängen, nachdem sie bearbeitet wurden. Die Bearbeitung erfolgt
konventionell, während die Speicherung und Verwaltung elektronisch erfolgt. Meta-
und Primärinformationen werden elektronisch vorgehalten. Übernommen werden die
Dokumente entweder durch Import aus Bürokommunikationssystemen oder durch
Scannen der Papierdokumente.
Beide Definitionen verdeutlichen nicht, um welche Art von Dokumenten es sich
handelt. Objekte des Dokumentenmanagements können folglich Dokumente in
strukturierten und unstrukturierten Formate sein. Beide können von einem DMS
verarbeitet werden. Die Archivierung ist nach diesen Definitionen jedoch
ausgenommen. Es geht vielmehr um lebende Dokumente, die einer Veränderung
durch Bearbeitung unterworfen sind.
Im Gegensatz zum Dokumentenmanagement handelt es sich beim Records
Management um ein weiter gefasstes Konzept. Es stützt sich nicht nur auf lebende,
geschäftsrelevante Dokumente, sondern beinhaltet auch Abschnitte des
Dokumentenlebenszyklusses, die den archivischen Bereich berühren: Records
Management befasst sich mit den Methoden und Technologien zur Erstellung,
Verwaltung, Beschreibung, Organisation, Speicherung und zum Austausch, , sowie
zur Aussonderung, Abgabe und Vernichtung von Aufzeichnungen, die während der
Geschäftstätigkeit sowohl privater als auch öffentlicher Institutionen entstehen.58 Die
Aufzeichnungen über die Geschäftstätigkeit schlagen sich in Akten nieder, die in der
deutschen Verwaltung der konkrete Gegenstand des Records Management sind,
wobei das Dokument die kleinste Einheit der Akte bildet. Auf den Zweck von
Records Management als Instrument zur Sicherstellung des Nachweises über
Geschäftstätigkeiten in Form von authentischen Aufzeichnungen weist besonders der
internationale Standard ISO 15489-1 hin. Hier wird Records Management als „field
of management responsible for the efficient and systematic control of the creation,
receipt, maintenance, use and disposition of records, including processes for
capturing and maintaining evidence of and information about business activities and
transactions in the form of records“59 definiert.
Der Begriff Records Management wird in der deutschen öffentlichen Verwaltung oft
mit Schriftgutverwaltung gleichgesetzt. Traditionelle Schriftgutverwaltung beinhaltet 58 Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung.,
S. 106.59 International Organization for Standardization (2001): ISO 15489-1. Information and
documentation - records management. Part 1. Genf, S. 3.
18
als Kernaufgaben Ordnen, Registrieren, Ablegen, Aufbewahren, Bereitstellen und
Aussondern papierner Akten.60 Zunehmend befasst sich die Schriftgutverwaltung
auch mit elektronischen Akten. Die Schriftgutverwaltung hat mit dem Records
Management die Methoden und Technologien gemein. Allerdings sind diese im
Records Management weiter gefasst. So gehört zu den Aufgaben des Records
Managements festzulegen, welche Unterlagen in Verbindung mit definierten
Geschäftsprozessen vorhanden sein oder angelegt werden sollen.61 Weiterhin werden
die Aufbewahrungsmodalitäten und Regelungen zur Nutzung der Unterlagen sowie
zu ihrer Aussonderung festgelegt. Alle Arbeitsprozesse sollten am Kunden orientiert
sowie nachvollziehbar und protokollierbar sein. Eine wesentliche Aufgabe ist das
Qualitätsmanagement, um die einwandfreie Funktionalität des Records-
Management-Systems zu gewährleisten. Records Management wird im anglo-
amerikanischen Raum als Managementaufgabe, also als Teil des
Informationsmanagements und nicht als Assistenzdienstleistung, betrachtet.
Allerdings verfolgt Records Management einen aktiveren Ansatz, während
traditionelle Schriftgutverwaltung passiver ist.62 So ist Records Management aktives
Anbieten und zweckbezogenes Aufbereiten von prozessbezogenen Informationen.
Aufgrund dessen ist es problematisch, Records Management mit
Schriftgutverwaltung gleichzusetzen.
Schriftgutverwaltung kann jedoch in Hinblick auf die Aufgaben des Records
Management erweitert werden.63 Es ist hervorzuheben, dass Records Management
Aufgaben umfasst, die in Deutschland dem Bereich der archivischen
Behördenberatung zugeordnet werden, weswegen es hier in der Regel aus dem
Archiv heraus betrieben wird.
Zwischen Records Management und Informations- sowie Wissensmanagement gibt
es Berührungspunkte und Schnittmengen, aber auch wesentliche Unterschiede.
Wie Records Management befasst sich Informationsmanagement ebenfalls mit
Dokumenten .64 Allerdings werden durch das umfassendere Informationsmanagement
auch diverse Informationsquellen und Publikationen erfasst. Es stehen
Informationsprodukte im Mittelpunkt, die die Geschäftsprozesse unterstützen sollen,
60 Vgl. Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S. 2.61 Vgl. im Folgenden Brübach, Nils (2004): Records Management – Die internationale Diskussion.
In: Unger, Stefanie (Hg.): Archive und ihre Nutzer – Archive als moderne Dienstleister. Beiträge des 8. Archivwissenschaftlichen Kolloquiums der Archivschule Marburg. Marburg (Veröffentlichungen der Archivschule Marburg, 39), S. 193.
62 Vgl. im Folgenden ebd., S. 195.63 Vgl. im Folgenden ebd., S. 206-207.64 Vgl. im Folgenden Shepherd, Elisabeth; Yeo, Geoffrey (2003): Managing Records. A Handbook of
Principles and Practice. London, S. 18-19.
19
und nicht der Nachweis dieser Geschäftsprozesse an sich. Bei den Gegenständen des
Informationsmanagements kann es sich unter anderem um Webseiten, Handbücher,
Zeitschriften, CD-ROM-Publikationen, Datenbanken und Data-Mining-Systeme
handeln. Alle diese Produkte weisen Struktur und Inhalt auf, deren Zuverlässigkeit
und Genauigkeit als wichtig angesehen werden. Außerdem können sie Bestandteil
eines Geschäftsprozesses werden, beziehungsweise entstehen in diesem Kontext. Die
Informationen, die in Akten vorliegen, sind darüber hinaus ein wesentlicher
Bestandteil des Organisationsgedächtnisses, weswegen sie Gegenstand des
Informationsmanagements sind. Gleichzeitig dient Records Management nicht nur
dem Nachweis der Geschäftstätigkeiten durch Akten, sondern auch dem Sichern der
Informationen, die in ihnen vorliegen.
Mit dem Wissensmanagement ergeben sich ebenfalls konkrete Berührungspunkte.
Wissensmanagement bezeichnet das Management von verschieden gearteten
Informationsressourcen in Verbindung mit dem Versuch, Tacit Knowledge – das
individuelle Wissen und die Expertise, die die Mitarbeiter in ihre Arbeit einbringen –
zu erfassen. Diese Art von prozessbezogenem Wissen manifestiert sich in den
Aufzeichnungen, die während des Geschäftsprozesses entstehen. Solche
Informationen sind „primäre Quellen des 'intellektuellen Kapitals'“65 einer
Organisation und weisen durch den in Akten dokumentierten
Entstehungszusammenhang einen handlungsbezogenen Kontext auf. Ziel ist die
effiziente, einfache und schnelle Bereitstellung von Informationen für jeden
Mitarbeiter einer Organisation.66 In Behörden wird Informations- und
Wissensmanagement damit zu einer Voraussetzung für funktionierendes E-
Government. Der Begriff steht für Electronic Government und meint die
„Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und
Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken
über elektronische Medien“.67 E-Government bezieht sich sowohl auf Prozesse
innerhalb des öffentlichen Sektors als auch auf die zwischen der öffentlichen
Verwaltung und der Bevölkerung, der Wirtschaft und den
65 Schaffroth, Marc (2000): Organizational Intelligence. Records Management als Baustein des Informations- und Wissensmanagements. In: Schmidt, R. (Hg.): Wissen in Aktion. 22. Online- Tagung der DGI, 02.-04. Mai 2000, Frankfurt am Main (Tagungen der Deutschen Gesellschaft für Informationswissenschaft und Informationspraxis, 2), S. 304.
66 Vgl. im Folgenden Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, S. 212.
67 Von Lucke, Jörn; Reinermann, Heinrich (2000): Speyerer Definition von Electronic Goverment. Ergebnisse des Forschungsprojekts Regieren und Verwalten im Informationszeitalter. Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Speyer, S. 1.Online verfügbar unter h ttp://foev.dhv-speyer.de/ruvii ,zuletzt geprüft am 09.06.2008.
20
Nichtregierungsorganisationen.68 In diesen Zusammenhang ist die EU-
Dienstleistungsrichtlinie einzuordnen. Sie sieht eine Verwaltungsmodernisierung
durch den Abbau bürokratischer Hindernisse vor.69 Hierzu sollen einheitliche
Ansprechpartner für die jeweiligen Behördengänge, elektronische
Verfahrensabwicklung und ein elektronischer Informationsanspruch von
Leistungserbringer und -empfänger geschaffen werden. Es besteht eine dreijährige
Umsetzungsfrist, die am 28.12.2009 ausläuft.
Schnittstellen der Bereiche Informations- und Wissensmanagement mit dem Records
Management bilden sich auch durch das veränderte Berufsbild der Archivare:
Archivare sind Informationsexperten, die mit modernen Methoden der
Informationsaufbereitung und -suche sowie mit den Methoden der angrenzenden
Disziplinen Bibliotheks- und Dokumentationswissenschaft vertraut sind. Dies sind
Kenntnisse, die helfen, die Informationen einer Organisation zu strukturieren und
zugänglich zu machen. Diese Informationen sowie prozessbezogenes Wissen liegen
in Akten vor. Auch die Betrachtung des gesamten Lebenszyklusses führt zu einer
stärkeren Einbindung des Archivs. Deshalb ist es sinnvoll, das Archiv als Bestandteil
des Wissens- und Informationsmanagements einer Organisation und nicht als
nachrangige Einrichtung zu betrachten. So wird die archivische Arbeit, insbesondere
das Records Management, zu einem Teil eines umfassenden Wissens- und
Informationsmanagements in der Organisation.
Records Management ist folglich zwar eine eigenständige Disziplin, weist jedoch
zahlreiche Schnittmengen zu Wissens- und Informationsmanagement auf. Auch
bilden alle drei Bereiche Teile des ECM. Deswegen sollte es nicht isoliert betrachtet
werden, denn letztlich werden nur durch ein gelungenes Zusammenspiel aller drei
Disziplinen alle relevanten Informationen in einer Organisation freigelegt, gesichert
und nutzbar gemacht.
2.1.7 DMS <> ERMS <> VBS
In der Literatur wird zwischen Dokumentenmanagement-System im engeren und im
weiteren Sinne unterschieden. Bei DMS im engeren Sinne steht der Zugriff, die
Verwaltung und Darstellung von Dokumenten auf Basis von Dokumentenmerkmalen
im Mittelpunkt.70 Abgebildet werden von DMS der Lebenszyklus der Dokumente,
68 Ebd.69 Vgl. im Folgenden INFORA GmbH (2008): Foliensatz zur EU-Dienstleistungsrichtlinie. Berlin
(ungedruckt/vervielfältigt), Folie 33, 35.70 Vgl. im Folgenden Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im
Unternehmen effizient nutzen, S. 4; vgl. auch Kampffmeyer, Ulrich; Merkel, Barbara (1999): Dokumenten-Management. Grundlagen und Zukunft, S. 37-38.
21
deren Status, Struktur und Inhalt. Diese Systeme weisen ein Versionsmanagement auf
und Ermöglichen das Bilden von Dokumentengruppen, Container genannt, und das
Anlegen von selbstbeschreibenden Dokumenten, die ihre Metadaten in sich tragen.
Oft erfolgt die Speicherung der Dokumente als Binary Large Objects (BLOBs) in
einer Datenbank oder die Metadaten liegen in einer Datenbank vor und die
Dokumente auf einem Dokumentenserver oder in einem Archivsystem71.
Dagegen umfasst der erweiterte DMS-Begriff das Zusammenspiel verschiedener
Systeme wie etwa klassische DM-Systeme, Bürokommunikation, Scannen,
Workflow bzw. Vorgangssteuerung, Groupware und Langzeitspeicherung.72
Electronic Records Management Systems (ERMS) haben elektronische Records zum
Gegenstand. Denn im Sinne der MoReq sind Dokumente keine Records, können aber
zu ihnen werden, wenn sie mit wesentlichen Metadaten erfasst, registriert und gegen
Veränderung abgesichert wurden.73 ERMS können ebenfalls dazu genutzt werden,
die Metadaten analoger Records zu verwalten74, so dass sie in dieser Funktionalität
dem im Deutschen gebräuchlichen Schriftgutverwaltungssystem, in dem die
Verwaltung der Akten im Fokus steht, nahe kommen. Oft tritt das ERMS mit einem
DMS integriert auf, da es im Tagesgeschäft schwierig sein kann, beide
Funktionalitäten auseinander zu halten.75 Wesentlich beim ERMS ist die
Sicherstellung der Unveränderlichkeit der verwalteten Objekte, ebenso wie die
Wahrung der Integrität und Verlässlichkeit. Der Begriff ERMS ist in der deutschen
Verwaltung eher unüblich. Dem ERMS entspricht hier folglich ein DMS und bei
vorhandener Workflowunterstützung ein VBS.
Ein Vorgangsbearbeitungssystem ist ein „IT-System, welches Funktionalitäten der IT-
gestützten Registratur, des Dokumentenmanagements sowie der IT-gestützten
Vorgangsbearbeitung für Geschäftsgänge mit unterschiedlichem Strukturierungsgrad
bündelt und bereitstellt“.76 Workflowmanagement oder Vorgangsbearbeitung ist Teil
eines VBS. Workflowmanagement stellt Verfahren und Mechanismen dar, um
71 Definition: IT-System zur Ablage, Speicherung und Recherche digitaler Aufzeichnungen und ermöglicht eine revisionssichere Archivierung dieser Aufzeichnungen in der Regel im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufbewahrungspflichten. (Vgl. Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S. 25, S. 111.)
72 Vgl. Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management. Informationen im Unternehmen effizient nutzen, S. 4; vgl. auch Kampffmeyer, Ulrich; Merkel, Barbara (1999): Dokumenten-Management. Grundlagen und Zukunft, S. 37-38.
73 Vgl. European Commission (2001): Model Requirements for the Management of Electronic Records, S. 12.
74 Vgl. ebd., S. 18.75 Vgl. ebd.76 Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der
Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 138.
22
Arbeitsabläufe zu definieren und elektronisch zu steuern.77 Die Modellierung des
Vorgangs erfolgt in der Regel grafisch mit einem Workflow-Editor.78 Das dabei
gebaute Skript kann danach bei einigen Systemen mit einem Texteditor angezeigt
und auch direkt verändert werden. Andere Systeme wiederum fassen die grafische
Definition mit den Zusatzangaben in eine interne Form, beziehungsweise legen sie
als Graphen und Relationen in einer Datenbank ab. Die definierte
Vorgangsbeschreibung wird bei der Bearbeitung eines Vorgangs abgearbeitet, wobei
die Arbeitsschritte nacheinander aktiviert, überwacht und protokolliert werden. Bei
der Bearbeitung werden Dokumente durch mehrere Vorgangsschritte geleitet, die von
unterschiedlichen Personen ausgeführt werden können.
Es ist jedoch wichtig, VBS nicht mit einem Workflowmanagementsystem
gleichzusetzen. Denn nach Knaack müssen „Vorgangsbearbeitungssysteme für die
öffentliche Verwaltung [...] sowohl den Prozess der Vorgangsbearbeitung als auch die
Verwaltung der Objekte der Vorgangsbearbeitung (Akte, Vorgang, Dokument) sowie
die Meta-, Bearbeitungs- und Protokollinformationen unterstützen“.79
Je strukturierter ein Vorgang ist, desto besser kann er in einem VBS dargestellt
werden. In diesen Fällen greifen besonders die Workflow-Management-
Funktionalitäten wie Weiterleiten von Objekten, Protokollierung und
Bearbeitungsstatuskontrolle.80 Für unstrukturierte Vorgänge sind dagegen eher die
Dokumentenmanagement-Funktionalitäten von Bedeutung: Hierzu zählen das
Verwalten und Speichern der Dokumente, der Aufbau von Ablagestrukturen, die
Versionierung, das Check In/Check Out und die Attributierung.
77 Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management, S. 745.78 Vgl. im Folgenden ebd., S. 136.79 Knaack, Ildiko (2003): Handbuch IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen
Verwaltung, S. 77.80 Vgl. im Folgenden ebd., S. 69.
23
2.2 Behördenberatung als Aufgabe der ArchiveDie Beratung ihrer Trägerorganisation oder Verwaltung ist ein wesentlicher und
folgenreicher Aufgabenbereich der Archive. Er erstreckt sich von der Beratung bei
der klassischen Schriftgutverwaltung bis hin zur Einführung von
Dokumentenmanagement und IT-gestützter Vorgangsbearbeitung.
In der Regel gilt, dass die Qualität der Schriftgutverwaltung in der
Trägerorganisation die Aufgabenwahrnehmung des Archivs im Rahmen der
Überlieferungsbildung stark beeinflusst.81 Archivare sollten demnach frühzeitig in
die Entstehung von Schriftgut eingreifen. Doch das Archiv steht in der
Wahrnehmung der Verwaltungshierarchie am unteren Ende. Für die
schriftgutproduzierenden Stellen ist das Archiv nicht der automatische Endpunkt in
der Verwaltungskette, obwohl normative Regelungen wie Aktenordnungen bestehen.
Vielmehr sind die aktuelle Vorgangsbearbeitung und die Erbringung von
Dienstleistungen wesentlich, während das Bewusstsein für den historischen Wert der
Akten völlig fehlt. Mit dem Archiv und der Aussonderung verbundene Arbeitsschritte
würden Belastungen und Mehrarbeit ohne erkennbaren Nutzen darstellen. Auf dieser
Grundlage kann es zu Aussonderungsaktionen ohne Archivbeteiligungen und somit
zum Verlust wertvoller Quellen kommen.
Doch nicht nur die Wahrnehmung des Archivs in der Verwaltung stellt eine
Gefahrenquelle dar, sondern auch der Verfall der aktenplanmäßigen
Schriftgutverwaltung. Mit der Büroreform setzte sich die Bearbeiterablage gegenüber
der klassischen Registratur durch. Waren zuvor Schriftgutverwaltung und
Sachbearbeitung getrennt wahrzunehmende Aufgaben, so verlagerte sich die
konkrete Verwaltung der Akten vom Registrator zum Sachbearbeiter.82 Für diesen
steht nicht die Schriftgutverwaltung an sich im Mittelpunkt seiner Tätigkeit, sondern
die tatsächliche Vorgangsbearbeitung, weswegen mit Schriftgutverwaltung
verbundene Aufgaben wie aktenplanmäßiges Anlegen von Akten, Fristenwahrung
und Aussonderung eine untergeordnete Rolle einnehmen. Dadurch gerät auch das
Archiv in den Hintergrund. Verstärkend kommt hinzu, dass Schriftgutverwaltung
kaum mehr ein Bestandteil in der Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten ist,
weswegen das Wissen darüber schwindet.83
81 Vgl. im Folgenden Höötmann, Hans-Jürgen (2004): Schriftgutverwaltung und Überlieferungsbildung. In: Reimann, Norbert (Hg.): Praktische Archivkunde. Ein Leitfaden für Fachangestellte für Medien- und Informationsdienste. Fachrichtung Archiv. Münster, S. 50 – 51.
82 Vgl. Enders, Gerhart (2004): Archivverwaltungslehre. Leipzig, S. 60.83 Vgl. Dirk Resch (2007): Aktenpläne, Aktenverzeichnisse, Fristenüberwachung. Projekte des
Stadtarchivs Hannover zur Revitalisierung und Weiterentwicklung der (konventionellen) Schriftgutverwaltung. - Vortrag auf der Bundeskonferenz der Kommunalarchive: Neue
24
Insbesondere Aktenpläne sind wichtige Hilfsmittel, da sie ein „zentrales Element im
System der behördlichen Schriftgutverwaltung“84 darstellen. Diese aus den
behördlichen Aufgaben entwickelte Stoffgliederung ist mit Kennzeichnungen
versehen, die den Ordnungs- und Registrierrahmen für das daran getrennt
anknüpfende Erfassen der Sachakten im Aktenverzeichnis darstellen. Der Aktenplan
ermöglicht einen sachbezogenen Zugriff auf die Akten.85 Er sollte außerdem die
Bildung von einfachen, sprechenden und merkfähigen Aktenzeichen erlauben.86 Die
Leerstellen sind so zu gestalten, dass zukünftige Aufgaben integriert werden können.
Problematisch ist die Schnittstelle zwischen Aktenplan und Aktenverzeichnis.87
Dieses stellt den tatsächlichen Nachweis der Akten dar, während der Aktenplan nur
den Ordnungsrahmen vorgibt. Werden diese Hilfsmittel nicht getrennt, kann es zu
folgenden Nachteilen kommen: Dieser sogenannte Aktenplan wird zu umfangreich
und die sichere Anwendung unübersichtlich, so dass das Ordnungsinteresse des
Bearbeiters gelähmt werden könnte. Auch belasten kurzlebige Akten den Aktenplan,
so dass es zu häufigen Neuerstellungen von Aktenplänen kommen kann. Dies
verfehlt den Zweck des Hilfsmittels als stabilen und dauerhaften Ordnungsrahmen
für die Akten. Auch das Aktenverzeichnis wird dadurch nicht mehr im eigentlichen
Sinne verwendet. Fehlen Aktenplan und Aktenverzeichnis oder werden diese
fehlerhaft angewendet, beeinträchtigt dies die Qualität der Aktenbildung in einer
Verwaltung und somit auch der Überlieferung.
Die Aktenordnung hat ebenfalls Einfluss auf die Akten- und Überlieferungsbildung,
da sie eine Richtlinie ist, in der die „Bedingungen und Anforderungen an die
Aktenführung innerhalb einer Institution definiert und verbindlich“88 dargestellt
werden.
Im Gegensatz zum Aktenplan gliedert der Geschäftsverteilungsplan nicht nur die
Aufgaben einer Behörde, sondern weist auch die Zuständigkeiten der
Organisationseinheiten, der Funktionsträger und der Mitarbeiter auf.89 Er ist somit
organisationsbezogen.
Anforderungen an die archivische Vorfeldarbeit – analoge und elektronische Unterlagen aus amtlichen und nicht amtlichen Registraturen am 12.09.2007. Magdeburg, 12.09.2007 – 14.09.2007.
84 Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung, S. 199.85 Vgl. ebd.86 Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und
Archivierung. Berlin, S. 12.87 Vgl. im Folgenden Hoffmann, Heinz (2000): Behördliche Schriftgutverwaltung., S. 202.88 Schwalm, Steffen (Hg.) (2008): LDA Lexikon Dokumentenmanagement und Archivierung, S. 11.89 Vgl. ebd., S. 69.
25
In Verwaltungsvorschriften wie etwa Geschäftsordnungen werden die Grundsätze der
behördlichen Geschäftsprozesse definiert.90 Diese Geschäftsprozesse schlagen sich in
den entstehenden Akten nieder. Es existieren eine Gemeinsame Geschäftsordnung
(GGO) für die Bundesministerien sowie GGOs in den einzelnen Bundesländern für
die Landesministerien. Gemeinde- und Kommunalverwaltungen haben ihre eigenen
Geschäftsordnungen.
Dies sind die Voraussetzungen der archivischen Behördenberatung. Basis dieser
archivischen Tätigkeit bilden die Archivgesetze, die eine Beratung der Behörden
durch die Archive vorsehen. Archive können ihre „kommunikativ-kooperativen“91
Einflussmöglichkeiten ausschöpfen und durch Behördenberatung die
Schriftgutverwaltung beeinflussen.92 So sollte das Archiv aktiv mit der Behörde in
Kontakt treten. Das kann durch einen Tag der offenen Tür für Behörden oder durch
Dienstbesprechungen im Archiv geschehen. Auch kann das Archiv und seine
Aufgaben im Bedarfsfall vor Ort den Verwaltungsangestellten systematisch
vorgestellt werden. In diesem Rahmen sollten auch Fragen der Schriftgutverwaltung
angesprochen werden. Dadurch soll bei den Behördenmitarbeitern ein Verständnis
für die Abläufe nach der Aktenaussonderung und somit für die archivischen Belange
entstehen. Auf diese Weise kann auf Verbesserung der Schriftgutverwaltung
hingearbeitet und letztendlich die Qualität der Überlieferung verbessert werden. Eine
weitere Möglichkeit besteht in der Mitarbeit im strukturellen Bereich. Hierzu zählen
die Einrichtung eines Zwischenarchivs, die Einsetzung von Verbindungsleuten
zwischen Archiv und Verwaltung sowie die Mitarbeit an Verbesserungen von
Aktenplänen und Aktenordnungen.
Mit der Einführung IT-gestützter Vorgangsbearbeitung und
Dokumentenmanagementsysteme tut sich für Archivare ein weiteres Feld der
Beratungstätigkeit auf: Durch die Zunahme elektronischer Arbeitsabläufe und die
Entstehung elektronischer Dokumente kommt es zu einer tief greifenden
Veränderung der Verwaltungsarbeit – es werden elektronische und hybride Akten
gebildet. Diese Form der Aktenbildung ist ohne ein DMS/VBS in der Regel
inkonsistent, da Zusammenhänge mit den Papierakten verloren gehen. Grund hierfür
ist, dass dieser Prozess ungeregelt und unter Vernachlässigung der ordnungsgemäßen
Schriftgutverwaltung verläuft.
90 Vgl. ebd., S. 68.91 Vgl. Höötmann, Hans-Jürgen (2004): Schriftgutverwaltung und Überlieferungsbildung, S. 61.92 Vgl. im Folgenden ebd., S. 64-67.
26
Diese Arbeitsweise stellt eine Gefahr für die Grundsätze des Verwaltungshandelns
dar: Aktenmäßigkeit und Transparenz sind nicht gegeben. Authentizität93, Integrität,94
Verlässlichkeit95 und Benutzbarkeit der Akten – wie es der ISO-Standard für Records
Management verlangt – sind nicht gewährleistet.96 Dass die eigene
Schriftgutverwaltung brüchig ist, wird meist dann erkannt, wenn geeignete
Unterlagen ohne Informationsballast auch IT-unterstützt schwer aufzufinden sind.97
Dieser Zustand kann durch den geregelten Übergang von der papierbasierten bzw.
hybriden Ablage hin zur Bildung einer vollständig elektronischen Akte korrigiert
werden.
Die archivische Beratungstätigkeit findet im Vorfeld der Einführung eines DMS statt.
Da die Einführung von DMS die bestehenden Probleme der Schriftgutverwaltung
nicht löst, wenn nicht zuvor die papierbasierte Ablage und Bearbeitung einer
kritischen Begutachtung und Optimierung unterzogen wurden, ist es eine logische
Konsequenz, dass sich Archivare in diesen Prozess beratend einbringen und auf
diesem Wege archivische Standpunkte in Bezug auf Übernahme und Archivierung
vertreten (Näheres hierzu in Kapitel 2.4.3.). Da Aktenpläne auch in der
elektronischen Umgebung eines DMS oder VBS den Ordnungsrahmen für die
Organisation der Akten darstellen, sollte in diesem Zusammenhang eine
Aktenplanrevision vorgenommen werden.98 Dabei sollten veraltete Aktenpläne den
aktuellen Gegebenheiten der Behörde angepasst werden, weil es durch die
Erweiterung oder Verlagerung der Aufgabenschwerpunkte einer Behörde oder durch
die Zusammenlegung mehrerer Behörden zu einer Organisation zu signifikanten
Änderungen kommen kann. In der Regel wird nicht ein vollständig neuer Aktenplan
aufgebaut, sondern eine Revision des bestehenden vorgenommen.99
Bei der Revision wird der Aktenplan überprüft auf
● konsequente Orientierung an der Sachsystematik
● Angemessenheit der Anzahl der Gliederungsstufen
93 Definition: Unveränderlichkeit und Manipulationssicherheit94 Definition: Vollständigkeit und Echtheit95 Definition: Echtheit des Entstehungsprozesses96 Vgl. International Organization for Standardization (2001): ISO 15489. Information and
documentation – Records management. Part 1: General, S. 7.97 Vgl. Hoffmann, Heinz (2005): Schriftgutverwaltung in Bundesbehörden – Einführung in die
Praxis. Eine Darstellung des Bundesarchivs (BBB-Sonderdruck). 2., überarb. Aufl., Köln, S. 62.98 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der
Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 80), S. 39.
99 Vgl. Steinbrecher, Wolf (2007): Produktorientierte Ablage, S. 68-69.
27
● Brauchbarkeit der Betreffseinheiten
● Flexibilität in Hinblick auf zukünftige Anforderungen
● Benutzerfreundlichkeit
● Einprägsamkeit der Aktenzeichen
● Vollständigkeit, bzw. Existenz einer ausreichenden Anzahl von
Betreffseinheiten oder einer Vielzahl von Ableitungen
● Verständlichkeit
● überflüssige Betreffseinheiten.100
Eine solche Revision kann die Beseitigung von überflüssigen Betreffseinheiten, die
Umformulierung von umständlichen oder missverständlichen Betreffseinheiten, die
Berücksichtigung neuer Aufgabenbereiche und die Umwandlung des Aktenplans in
eine sachsystematisch korrekte Form beinhalten. Im Zuge einer Aktenplanrevision
kommt es zu einer Anpassung der Akten- und Geschäftszeichen101. Sofern Akten in
einem elektronischen Registratursystem registriert sind, können die betroffenen
Akten- und Geschäftszeichen mittels eines Skriptes auf den aktuellen Stand gebracht
werden.102
Prinzipiell muss also Dokumentenmanagement im Zusammenhang mit
Schriftgutverwaltung, oder aktueller Records Management, betrachtet werden:
Während einer Geschäftstätigkeit entstehen Dokumente, die zu Vorgängen und Akten
zusammengefasst werden. Das elektronische Dokument bildet lediglich die kleinste
Einheit der elektronischen Akte. Sollen diese Einheiten in einem DMS verwaltet
werden, muss folglich immer der übergeordnete Gesamtzusammenhang betrachtet
werden. Das Instrument hierzu ist Records Management.
100Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S. 39.
101Definition: Geschäftszeichen sind eine Kombination aus dem Aktenzeichen und dem Kennzeichen der aktenführenden Stelle.
102Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S. 39.
28
2.3 Überblick über internationale und nationale Normen und Standards
Normen und Standards bilden wichtige Hilfestellungen bei der Einführung von DMS
und IT-gestützter Vorgangsbearbeitung, weil sie durch die Vereinheitlichung und
Definition von Begriffen und Methoden Orientierung sowie Handlungs- und
Argumentationsgrundlagen bieten. Diese Normen und Standards haben inzwischen
beinahe den Charakter von formalen Vorschriften angenommen. So werden sie zum
Beispiel in Gesetzen als anerkannte Regelwerke zitiert.103 Im Folgenden soll daher
ein Überblick über die wichtigsten Hilfsmittel gegeben werden. Eine relevante
internationale Norm ist die ISO 15489-1/2:2001 für Records Management. Auf
europäischer Ebene gibt es die „Model Requirements for the Management of
Electronic Records“ (MoReq), die seit 2008 als MoReq2 in einer zweiten Fassung
vorliegen. Außerdem gibt es die europäische Norm zum Dokumentenmanagement
von 2001, die dazu dienen soll „Metadaten für das Management von mit dem
gesamten Lebenszyklus von Objekten verbundenen Dokumenten zu definieren;
dieser Zyklus reicht im Allgemeinen von der konzeptuellen Idee eines Dokuments
bis zu dessen Löschung“104. In dieser Norm umfasst der Dokumentenlebenszyklus
nicht die Archivierung, wodurch die Norm für archivische Zwecke unbrauchbar wird
und deshalb in dieser Arbeit nicht behandelt wird.
Bei dem OAIS-Referenzmodell handelt es sich um einen internationalen Standard für
die Archivierung von Daten und Informationen. Da in dieser Arbeit der gesamte
Dokumentenlebenszyklus und insbesondere die Archivierung betrachtet wird, wird
das OAIS-Referenzmodell hier ebenfalls ebenfalls aufgenommen.
Neben den internationalen Normen gibt es die Normen und Empfehlungen
verschiedener Länder. In den USA hat das Department of Defense den Standard
„DoD 5015.02. STD: Design Criteria for ERM Software Application“
herausgegeben, in Großbritannien zeichnet das National Archives für die TNA 2002
Empfehlungen, die den ISO-Standard 15489 und MoReq berücksichtigen,
verantwortlich.105 Neben der internationalen Norm zum Records Management, die
auf dem inzwischen abgelösten australischen Standard AS 4390-1996 basiert, gibt es
in Australien DIRKS, welches für „Designing and Implementing Record-Keeping
Systems“ steht. Dabei handelt es sich um eine achtstufige Vorgehensweise zur
103Vgl. Toebak, Peter M. (2007): Records Management, S. 153.104 Europäisches Komitee für Elektrotechnische Normung (Hg.) (2001): IEC 82045.
Dokumentenmanagement. Teil 1: Prinzipien und Methoden. Brüssel, S. 6.105Vgl. im Folgenden Adam, Azad (2008): Implementing Electronic Document and Record
Management Systems. Boca Raton, S. 24-29.
29
Implementierung von Systemen zum Records Management. Die Schritte sind so
flexibel gestaltet, dass bei Bedarf nichtlinear vorgegangen werden kann. Diese
Empfehlungen sind auch in ISO 15489 berücksichtigt.
Weitere nationale Standards im europäischen Raum sind GEVER
(Geschäftsverwaltungssystem) in der Schweiz, ELAK (Elektronischer Akt) in
Österreich und NOARK (Norsk arkivsystem – Norwegian record-keeping system) in
Norwegen.
In Deutschland geht das DOMEA®-Organisationskonzept in eine ähnliche Richtung
wie das australische DIRKS und die anderen genannten nationalen Standards: Es
unterstützt die Projektorganisatoren in der konkreten Situation der Einführung IT-
gestützter Vorgangsbearbeitung und stellt Einführungsszenarien vor. Darüber hinaus
sieht es die Zertifizierung von Softwareprodukten vor. Das DOMEA®-
Organisationskonzept hat zwar nicht den Stand einer regelrechten Norm, sondern
Empfehlungscharakter, ist aber zumindest für den öffentlichen Sektor in Deutschland
ein Quasi-Standard. Deshalb sollen im Folgenden MoReq2, der ISO-Standard 15489
und das OAIS-Referenzmodell vorgestellt und mit dem DOMEA®-
Organisationskonzept verglichen werden. Ziel ist es, Unterschiede,
Überschneidungen und die Relevanz der Normen bzw. der (Quasi-)Standards für die
Einführung von Dokumentenmanagement in einer öffentlichen Einrichtung
herauszuarbeiten.
2.3.1 Standards für das Dokumentenmanagement
2.3.1.1 ISO 15489
Bei ISO 15489 handelt es sich um einen internationalen Standard aus dem Jahr 2001.
Er richtet sich an Records Manager, an Personen, die mit Records Management zu
tun haben sowie ausdrücklich auch an die Leitungsebene einer Organisation.
Gegenstand ist das Management von Unterlagen, die während der Geschäftstätigkeit
einer privaten oder öffentlichen Organisation entstehen. Der Standard stellt einen
weltweiten Konsens über Records Management dar und fungiert international als
Diskussionsgrundlage: Es werden gemeinsame Grundlagen der ansonsten
unterschiedlichen Schriftgutverwaltungstraditionen betont und das
Qualitätsbewusstsein gestärkt. Auch stellt die Norm eine Grundlage für die weitere
Qualifizierung von Personal dar.106 Sie liegt auch in der deutschsprachigen
106 Vgl. Wettengel, Michael (2003): Normierung der Schriftgutverwaltung. Zu einer neuen ISO-Norm aus staatlicher Sicht. In: Der Archivar, Jg. 56, H. 4, S. 309.
30
Übersetzung „DIN ISO 15489 Information und Dokumentation –
Schriftgutverwaltung“ vor. Die Übersetzung war nicht unproblematisch, da sie
wortgetreue erfolgen musste, wobei für einige Begriffe wie Records keine
äquivalente deutsche Entsprechung vorhanden war.107 Records wird in der deutschen
Fassung der Norm mit Schriftgut, Records Management mit Schriftgutverwaltung
und Records System mit Schriftgutverwaltungssystem wiedergegeben, obwohl die
Begriffe in der deutschen Schriftgutverwaltungstradition anders gebraucht werden als
die englischen Entsprechungen in der angloamerikanischen Tradition. So umfasst das
Records System anders als das Schriftgutverwaltungssystem im Deutschen nicht nur
Funktionen zur Verwaltung der Metadaten, sondern unter Umständen auch zur
Ablage von Records.
ISO 15489 Information and documentation – Records Management besteht aus zwei
Teilen. ISO 15489-1 behandelt das Management von analogen und elektronischen
Records in einem analogen oder elektronischen Recordsmanagementsystem. Hierzu
werden zunächst die Terminologie definiert und Anforderungen an ein solches
System gestellt. Hervorgehoben werden in der Norm die Vorteile, die Records
Management für eine Organisation hat. Da das Vorgehen bei der Systemeinführung
im zweiten Teil der Norm behandelt wird, wird in Teil 1 darauf nur kurz
eingegangen. Grundsätze, Ziele und Verantwortlichkeiten für Records Management
werden aufgeführt, wobei besonders betont wird, dass es sich bei Records
Management um eine Aufgabe der Führungsebene einer Organisation handelt.
Abschließend werden die Prozesse des Records Management, wie Erfassen und
Klassifizieren von Records, zusammengestellt und beschrieben.
Bei ISO 15489-2 Technical Report handelt es sich um den Fachbericht. Darin werden
Leitlinien für die Einführung eines Records Systems behandelt. ISO 15489-2 richtet
sich dabei nach der achtstufigen DIRKS-Methode.
Bei Schritt A handelt es sich um die Voruntersuchung, die Aufschluss über das
administrative, gesetzliche, geschäftliche und soziale Umfeld einer Organisation
geben soll.108 Er beinhaltet auch eine Stärken- und Schwächenanalyse. Das Ergebnis
der Voruntersuchung stellt eine Basis dar, auf der der Umfang des Records-
Management-Vorhabens festgelegt wird. Auch bieten die Ergebnisse eine Grundlage
für die Formulierung von Argumenten, die die Schriftgutverwaltung befürworten.
Online verfügbar unter http://fiz1.fh-potsdam.de/volltext/archivar/05498.pdf, zuletzt geprüft am 28.02.2008.107Vgl. im Folgenden ebd., S. 308.108Vgl. im Folgenden Deutsches Institut für Normung (2002): DIN ISO 15489. Information und
Dokumentation - Schriftgutverwaltung. Teil 2: Leitfaden. Berlin, S. 8-13.
31
In Schritt B werden die geschäftlichen Aktivitäten analysiert. Hier wird der
Zusammenhang von Geschäften der Organisation, geschäftlichen Abläufen und
entstehenden Unterlagen aufgezeigt.
Schritt C umfasst die Ermittlung der Anforderungen an Schriftgut. Dies umfasst eine
systematische Analyse der geschäftlichen Bedürfnisse einer Organisation sowie ihrer
gesetzlichen und anderweitigen Pflichten, die das Bilden von Records nach sich
ziehen.
Mittels Schritt D werden die vorhandenen Systeme bewertet, um zu erfassen, in
welchem Umfang bereits Geschäftsunterlagen geführt und erfasst werden.
Schritt E befasst sich mit der Festlegung der Strategien zur Erfüllung der
Anforderungen an Records. Hierbei sollen Strategien und Hilfsmittel, z.B. Records
Management Policies, festgelegt werden, die sicherstellen, dass die notwendigen
Geschäftsunterlagen geführt und erstellt werden. An dieser Stelle kann auch das
Archiv beratend hinzugezogen werden.
Schritt F befasst sich mit dem Entwurf eines Records Systems. Hier werden die im
vorherigen Schritt festgelegten Strategien in einen Plan umgesetzt, der den
festgestellten Bedarf decken und die organisatorischen Defizite beheben sollen. Auch
zeigt der Plan auf, wie die Komponenten des Records Systems – Prozesse, Verfahren,
Menschen, Technologie – miteinander in Beziehung stehen.
Schritt G behandelt die Einführung des Records Systems. Der in F entworfene Plan
wird systematisch umgesetzt. Abschließend wird eine Dokumentation über den
Projektverlauf erstellt.
In Schritt H wird die Effektivität des eingeführten Records Systems gemessen. Ziel
ist es, den Systementwicklungsprozess zur Beseitigung von Mängeln zu bewerten
und ein Verfahren zur dauerhaften Systemüberwachung einzuführen.
Desweiteren werden in der Norm Abläufe und Kontrollen des Records Managements
vorgestellt sowie auf die Überwachung und Prüfung des Records Systems
eingegangen.
ISO 15489 stellt eine internationale Grundlage für das Records Management dar. Es
wird eine Methode zur Einführung von Records Systemen vorgestellt. Aufgrund der
internationalen Ausrichtung und Orientierung an der australischen Best Practice,
verfolgt die Norm im Vergleich mit dem DOMEA®-Konzept einen anderen Ansatz.
Jedoch sind die hier vorgestellten Definitionen, Zielsetzungen und die DIRKS-
Methode so allgemeingültig, dass die Aussagen ISO 15489 Norm insbesondere im
32
DOMEA®-Organisationskonzept 2.1 und im Anforderungskatalog 2.0 berücksichtigt
werden. Allerdings ist es wichtig, sich die Grenzen der Norm zu verdeutlichen, weil
sie ein Konsensprodukt darstellt und somit nicht unmittelbar die Gegebenheiten in
der deutschen öffentlichen Verwaltung berücksichtigt.
2.3.1.2 MoReq2
Die Model Requirements for the Management of Electronic Records (MoReq) sind
ein europäischer Standard für das elektronische Records Management, der 2001
veröffentlicht wurde. Die MoReq entstanden auf Anregung des DLM-Forums109, das
1994 von der Europäischen Kommission gegründet wurde und sich aus Experten des
Records Managements- und Archivbereichs zusammensetzt.110 Förderungsrahmen für
die Entwicklung der MoReq bildete das Interchange of Data between
Administrations Programme (IDA Programme) zum Datenaustausch in
Verwaltungen.111 Die Firma Cornwell Affiliates plc. (jetzt Serco Consulting)
entwickelte den Standard mit Unterstützung einer Gruppe von Experten.
Im Mittelpunkt der MoReq stehen die funktionalen Anforderungen für das
Management elektronischer Records in einem ERMS. Es wird anders als im
DOMEA®-Konzept kein Handlungsleitfaden für die Implementierung eines solchen
Systems gegeben. Ein weiterer Schwerpunkt ist das Metadatenmodell, das
beschreibt, welche Metadaten für ein funktionierendes elektronisches Records
Management vorhanden sein sollten. Im Gegensatz zu DOMEA® richten sich die
MoReq sowohl an den privaten als auch an den öffentlichen Bereich.
Die technische Entwicklung, neue Standards und Best Practices machten eine
Überarbeitung der MoReq von 2001 notwendig.112 Seit April 2008 liegt der Standard
in einer überarbeiteten Version vor: MoReq2.
Die neue Fassung wurde ebenfalls für die Europäische Kommission von Serco
Consulting erarbeitet und der Entstehungsprozess wurde von der Kommission und
dem DLM-Forum begleitet.113 Die aktualisierte Fassung stimmt in wesentlichen
109 Definition: Zunächst bedeutete DLM-Forum données lisibles par machine – Forum (maschinenlesbare Daten), seit dem DLM-Forum 2002 in Barcelona steht die Abkürzung für Document Lifecycle Management.
110 Vgl. [2005] European Commission Introduction. The DLM-Forum, MoReq and the European Commission, S. 1. Online verfügbar unter http://dlmforum.typepad.com/History_of_DLM_Forum_and_MoReq.pdf, zuletzt geprüft am 17.06.2008.
111 Vgl. im Folgenden ebd., S. 4.112 Vgl. European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic
Records. MoReq2 Specification, S. 1.113 Vgl. ebd.
33
Aussagen mit den MoReq von 2001 überein. Neu ist, dass die Anforderungen in
MoReq2 so konkret formuliert wurden, dass sie ein Prüfen von Software erlauben.
Der Grad der Prüfbarkeit der Anforderungen (ja, nein, teilweise) wird direkt
angegeben. Eine unabhängige Zertifizierung liegt noch nicht vor, ist jedoch geplant.
Auf dieser Ebene könnten die MoReq2 zukünftig dem DOMEA®-Konzept
Konkurrenz machen. Eine weitere Neuerung ist, dass die nationalen Gegebenheiten
der EU-Mitgliedsländer durch ein optionales Kapitel 0 berücksichtigt werden
können. Dies ist notwendig, da die MoReq stark in der angloamerikanischen
Schriftgutverwaltungstradition verhaftet sind. Eine deutsche Fassung von MoReq
liegt nicht vor, allerdings ist die Übersetzung von MoReq2 geplant und wird vom
Bundesarchiv betreut.114
Zunächst werden Schlüsselanforderungen und Terminologie definiert, hierbei wird
auch auf andere Standards wie etwa die ISO 15489 hingewiesen. Zum Verständnis
der MoReq ist neben der Terminologie auch das Entity-Relationship-Model
notwendig, das die Beziehung von Classification Scheme115, Classes116, Records,
Files, Documents, Retention und Disposition Schedule117 und Components118
zueinander darstellt. Neu in MoReq2 ist, dass Records direkt den Classes zugeordnet
werden können, sodass keine Files formiert werden müssen.119 Dieses Vorgehen wird
jedoch nicht empfohlen.
Auf dieser Basis werden in den Kapiteln 3-10 die Kernanforderungen definiert.
Behandelt werden hier die Anforderungen an Aktenpläne, Kontrolle und Sicherheit,
Aufbewahrungsfristen, Erfassung der Records im System, Signierung, Suche,
Retrieval und Präsentation, an die Administration und an die optionalen Module wie
Dokumenten- oder Workflowmanagement. Im 11. Kapitel werden nicht-funktionale
Anforderungen beschrieben, die sich auf Gesetze, Vorschriften, technische Standards,
Systemleistungen, Langzeitspeicherung, Outsourcing und Geschäftsprozesse
beziehen.
114 Vgl. Risse, Sarah (2007): Roadshow 2007 Review.Online verfügbar unter http://moreq.niniel.org/2007/08/02/moreq2-seminar/#more-5, zuletzt geprüft am 24.05.2008.
115 Deutsche Entsprechung: Aktenplan116 Deutsche Entsprechung: Aktenplanbetreffe117 Deutsche Entsprechung: Liste der Aufbewahrungsfristen118 Definition: einzelne Dateien, aus denen sich Records oder Dokumente zusammensetzen (Vgl.
European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic Records. MoReq2 Specification, S. 11.)
119 European Commission (2008): Model Requirements for the Management of Electronic Records. MoReq2 Specification, S.23-24.
34
Im folgenden Kapitel werden die Anforderungen für die Verwaltung von Metadaten
beschrieben und eine Definitionen der Metadatenelemente, die MoReq2 unterstützen,
vorgenommen. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf einem Metadatenmodell, das den
Austausch von Records ermöglicht. In diesem Zusammenhang wird auf das geplante
Extensible Markup Language Schema (XML-Schema) für MoReq2 hingewiesen. Im
Anhang 9 der MoReq wird das Metadatenmodell vertieft und um Metadaten zur
Benutzerverwaltung erweitert. Abschließend wird ein formelles Referenzmodell für
ein ERMS entworfen. Hierzu wird das Entity-Relationship-Model wieder
aufgegriffen und das Access Control Model vorgestellt. Dabei handelt es sich um
eine Definition mit tabellarischer Zusammenstellung der Benutzer eines ERMS
sowie ihrer Rollen und Rechte innerhalb des Systems. Die MoReq schließen mit
Anhängen ab, von denen der neunte, das Metadatamodel, separat publiziert wurde.
Mit den MoReq2 liegt ein Standard vor, der konkrete, nachprüfbare Anforderungen
an ERMS stellt und eine Zertifizierung von Software ermöglichen soll.
Softwarehersteller müssten durch MoReq2 nicht mehr die länderspezifischen
Anforderungen berücksichtigen, sodass es zu einer größeren Vereinheitlichung auf
dem Softwaremarkt käme.120 In diesem Zusammenhang könnte MoReq2 mit dem
DOMEA®-Konzept konkurrieren und es langfristig ersetzen. Da die Model
Requirements trotz eines optionalen Kapitels 0 stark in der angloamerikanischen
Schriftgutverwaltungstradition stehen und keine konkrete Hilfestellung für die
Systemeinführung bieten, ist jedoch fraglich, ob sie in Deutschland das DOMEA®-
Konzept zukünftig vollständig ersetzen können. Auch die Tatsache, dass der Standard
sich nicht ausschließlich auf die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung bezieht,
macht ihn weniger konkret und auf die hiesigen Bedingungen in der öffentlichen
Verwaltung zugeschnitten, als das DOMEA®-Konzept.
2.3.1.3 DOMEA®-Konzept
Das DOMEA®-Konzept steht für Dokumentenmanagement und elektronische
Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Nicht zu verwechseln ist das Konzept
mit der gleichnamigen Dokumentenmangementsoftware DOMEA® der Firma Open
Text. Ziel des DOMEA®-Konzepts ist es, die elektronische Vorgangsbearbeitung und
damit die elektronische Akte einzuführen.121 Dies soll der Verbesserung der
120Vgl. Project Consult (2007): Was ist MoReq? Online verfügbar unter moreq.niniel.org/2007/08/02/was-ist-moreq, zuletzt geprüft am 16.06.2008.
121Vgl. im Folgenden: Hänger, Andrea; Wettmann, Andrea (2007): Das DOMEA®-Konzept. Eine Zwischenbilanz aus archivischer Sicht. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 1, S. 24–25.
35
Verzahnung von behördeninternen Prozessen und internetfähigen Dienstleistungen
dienen. Das DOMEA®-Konzept steht also in enger Verbindung zu den E-
Governmentbestrebungen der Verwaltung. Weil es sich bei der Einführung eines
VBS nicht primär um eine technische, sondern um eine organisatorische Aufgabe
handelt, steht das Organisationskonzept im Vordergrund. Ursprünglich wurde die
Arbeit daran 1996 von der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung
für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt) begonnen, um ein IT-
System für alle obersten Bundesbehörden bereitzustellen, da Dokumentenaustausch
und Vorgangsbearbeitung auf Distanz durch den Umzug der Bundesbehörden von
Bonn nach Berlin notwendig geworden waren. Zunächst wurde 1999 das Konzept
„Papierarmes Büro (DOMEA®-Konzept)“122 veröffentlicht, das aus einem
Organisationskonzept und dem Anforderungskatalog 1.2 besteht. Im
Organisationskonzept wird der Geschäftsgang in einer elektronischen Umgebung
definiert und das Stufenkonzept zur Einführung von IT-gestützter
Vorgangsbearbeitung vorgestellt. Im Anforderungskatalog werden 440 funktionale
Anforderungen an DMS gestellt. Aufgrund der organisatorischen und technischen
Veränderungen wurde das Konzept überarbeitet und 2003 als DOMEA® 2.0 auf der
KBSt-Webseite veröffentlicht. Seit September 2004 liegt die überarbeitete Fassung
2.1 vor. Zeitgleich wurde der Anforderungskatalog 2.0 veröffentlicht, der sich vom
der Fassung 1.2 dadurch unterscheidet, dass die Anforderungen nach dem
Lebenszyklusmodell umsortiert wurden. Die Version 2.1 gliedert sich in drei Teile:
Das Organisationskonzept und seine Anlage, welche weiterhin gültige Aussagen aus
dem Organisationskonzept von 1999 enthält, sowie die Erweiterungsmodule, den
Anforderungskatalog und das darauf basierende Zertifizierungsverfahren (siehe
Abbildung 3).
Online verfügbar unter http://fiz1.fh-potsdam.de/volltext/archivar/07117.pdf, zuletzt geprüft am 28.02.2008.
122Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (1999): Konzept papierarmes Büro. DOMEA®-Konzept. Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Unter Mitarbeit von Andreas Engel u.a. Köln (Schriftenreihe der KBSt, 45).
36
Quelle: DOMEA®-Organisationskonzept 2.1, S. 17.
Richtete sich das DOMEA®-Konzept zunächst vorrangig an die Bundesbehörden, so
sind in der neuen Fassung auch die Bedürfnisse der Landes- und
Kommunalverwaltungen stärker berücksichtigt. Gemeinsame Basis sind die
Grundprinzipien des Verwaltungshandelns: die dauerhafte, klare Arbeitsteilung, die
Amtshierarchie, die Regelgebundenheit des Verwaltungshandelns und die
Aktenmäßigkeit.123 Dies sind die Rahmenbedingungen für die Einführung eines DMS
oder VBS.
Momentan (Stand: 2008) wird das DOMEA®-Organisationskonzept erneut
überarbeitet. Das Organisationskonzept wird im Kontext der internationalen MoReq2
gesehen, für die es die Funktion des an den nationalen Gegebenheiten der einzelnen
EU-Mitgliedsländer ausgerichteten Kapitels 0 übernehmen könnte.124
Das Konzept beschreibt zunächst die grundsätzlichen Prozesse sowohl des
papierbasierten als auch des IT-gestützten Verwaltungshandelns. In diesem
Zusammenhang wird der Geschäftsgang erläutert und zwischen strukturierten und
unstrukturierten Prozessen unterschieden. Der standardisierte Geschäftsgang wird in
Eingangsbehandlung, Bearbeitung, Postausgang und Archivierung unterteilt. Für
jeden Bereich wird eine Ist-Analyse und eine Problemdarstellung vorgenommen, um
123Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Organisationskonzept 2.1., S, S. 22-26.
124 Aussagen aus einem Telefongespräch mit Herrn Steffen Schwalm am 02.06.2008.
37
Abbildung 3: Module des DOMEA®-Konzepts
abschließend organisatorische und technische Lösungsansätze aufzuzeigen. Obwohl
ein Erweiterungsmodul für die Aussonderung und Archivierung existiert, wird die
Problematik auch im Organisationskonzept behandelt. Der Schwerpunkt liegt hier
auf der Darstellung der Phasen des Lebenszyklus' von elektronischen Akten und der
Beschreibung des zweistufigen Aussonderungsverfahrens, das wesentliche Teile der
Aussonderung der Verantwortung des zuständigen Archivs überträgt.125 Hierbei
hinterlegt das Archiv im ersten Schritt einen Bewertungskatalog auf Aktenplanebene
im DMS oder VBS. Im zweiten Schritt werden die als „zu vernichten“
gekennzeichneten Akten in der Behörde gelöscht und die archivwürdigen Akten oder
Aktenschnitte mit den Metadaten zu einer Abgabe an das Archiv zusammengefasst.
Daneben gibt es ein vierstufiges Verfahren und ein Zwischenarchivverfahren, die
jedoch nur im Ergänzungsmodul zur Aussonderung und Archivierung näher
behandelt werden.
Im Weiteren stellt das Organisationskonzept die Einführung von DMS und VBS in
zwei verschiedenen Einführungsszenarien vor. Nach dem Stufenkonzept (Standard)
wird in aufeinanderfolgenden Schritten zunächst die Registratur auf elektronische
Verwaltung der Akten umgestellt, in der zweiten Stufe die elektronische Akte
eingeführt und abschließend das VBS aufgesetzt. Als Alternativen zu dem
Stufenkonzept (Standard) wird das modifizierte Stufenmodell beschrieben, das sich
weiter in die prozessbezogene und die organisationsbezogene Einführung
untergliedert (siehe Kapitel 2.5. DMS-Einführung und DOMEA®-Konzept als
Handlungsgrundlage). Ein Glossar und der Anhang mit den wesentlichen Aussagen
des Konzepts von 1999 schließen das Organisationskonzept 2.1 ab.
Im Anforderungskatalog werden die im Organisationskonzept und den
Erweiterungsmodulen genannten Anforderungen in technische Spezifikationen
umgesetzt und so für Softwarehersteller und IT- Abteilungen der Behörden
verständlicher gemacht.126 Außerdem werden Anforderungen aus internationalen
Standards wie etwa MoReq und nationalen Standards wie SAGA (Standards und
Architekturen in E-Government Anwendungen) sowie Empfehlungen aus dem E-
Government-Handbuch127 des Bundesamtes für die Sicherheit in der
Informationstechnik berücksichtigt. Auf dieser Basis können Sofwarehersteller ihre
Produkte von unabhängigen Stellen zertifizieren lassen. Das Verfahren versetzt die
125Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Organisationskonzept 2.1., S. 86-87.
126Vgl. im Folgenden Hänger, Andrea; Wettmann, Andrea (2007): Das DOMEA®-Konzept, S. 26-27.127Online verfügbar unter http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/6.htm.
38
Behörden in die Lage, Produkte miteinander zu vergleichen und auf Basis des
DOMEA®-Anforderungskatalogs eigene Anforderungen zu definieren.
Die spezifische Ausrichtung des Organisationskonzepts auf die Bedürfnisse der
öffentlichen Verwaltung in Deutschland und der Anforderungskatalog mit dem
angehängten Zertifizierungsverfahren machen das DOMEA®-Konzept für die
Einführung von DMS bzw. VBS zu einem sinnvollen Hilfsmittel für die mit der
Organisation betrauten Personen.
2.3.2. Standards für die Langzeitspeicherung und Archivierung
2.3.2.1 OAIS-Referenzmodell
Das Open Archival Information System Reference Model (OAIS-Referenzmodell,
ISO 14721:2003) ist ein internationaler Standard für die Archivierung von Daten und
Informationen, bei dem keine Annahmen über die Art der Daten gemacht werden, so
dass der Standard sowohl auf digitale als auch konventionelle Archive anwendbar
ist.128 Allerdings liegt der Schwerpunkt auf elektronischen Archiven.
Die Archivierung wird im OAIS-Referenzmodell unter zwei Gesichtspunkten
betrachtet:129 Das Informationsmodell unterscheidet zwischen Daten (engl. Data
Objects) und Informationen (engl. Information Objects). Daten stellen alle möglichen
analogen und digitalen Objekte dar, die durch eine Interpretation Bedeutung erthalten
und so zu Informationen werden. Vorausgesetzt wird ein bestimmtes Wissen zum
Verstehen der Daten, das als Knowledge Base bezeichnet wird. Weitere für das
Verständnis notwendige Informationen werden als Representation Information
bezeichnet. Auf dieser Basis werden die Informationseinheiten in einem Archiv
definiert. Im Mittelpunkt steht das Information Package, das sich aus Content
Information – Data Object und Representation Information – und Preservation
Description Information – Metadaten, die zur Bewahrung der Content Information
notwendig sind – zusammensetzt. Die Packaging Information beschreibt die
Verknüpfung der Komponenten des Information Packages auf einem physikalischen
Medium. Die Descriptive Information (Beschreibende Informationen) stellen
Metadaten über das Information Package dar. Das Prozessmodell definiert dagegen
die Abläufe in einem Archiv. Die Verbindung zwischen Informations- und
128Vgl. im Folgenden Borghoff, Uwe M. (2003): Langzeitarchivierung. Methoden zur Erhaltung digitaler Dokumente. Heidelberg, S. 26.
129Vgl. im Folgenden ebd., S. 26-31.
39
Prozessmodell besteht darin, dass die Information Packages die Eingabedaten für die
im Archiv ablaufenden Prozesse darstellen. Es gibt das Submission Information
Package (SIP), welches der Produzent bzw. die abgebende Stelle an das Archiv
sendet, das Archive Information Package (AIP), welches im Archiv gespeichert wird,
sowie das Dissemination Information Package (DIP), welches der Archivkunde
erhält. Folgende Prozesse werden unterschieden:
● Ingest (Datenübernahme): Empfang des SIP vom Produzenten und
Umwandlung in ein AIP, Erzeugung der Descriptive Information
● Archival Storage (Datenaufbewahrung): Speicherung und Erhaltung der
Bitfolge, Retrieval der AIPs
● Data Management (Datenmanagement): Verwaltung der Descriptive
Information und der Daten, die für das Funktionieren des Systems notwendig
sind, Durchführung von Anfragen an die Archivdatenbank
● Administration (Systemverwaltung): Festsetzen von Bedingungen für die
Übermittlung vom Produzenten zum Archiv, Kontrolle der SIPs,
Entscheidung über Migration, Überwachung und Optimierung der
Systemfunktionen
● Preservation Planning (Planung der Langzeitarchivierung): Sicherstellung des
langfristigen technischen Zugriffs auf das Archiv
● Access (Zugriff): Schnittstelle zum Benutzer, Erzeugung von DIPs
Die Grafik (Abbildung 4) veranschaulicht den Zusammenhang von Information
Packages und Prozessen:
Quelle: Neuroth, Heike (Hg.) (2007): nestor Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digitalen
Langzeitarchivierung. Göttingen, S. 36.
40
Abbildung 4: Prozessmodell des OAIS-Referenzmodells
Im Zusammenhang mit der Konzeption eines DMS oder VBS ist vor allem der
Prozess Ingest von Bedeutung, da er die Schnittstelle zwischen Archiv und
Produzent, zum Beispiel einer Behörde, darstellt und so den Bereich archivischer
Vorfeldarbeit berührt. In diesem Prozess werden unter anderem die Verträge mit den
Produzenten ausgehandelt und die SIPs auf Vollständigkeit und Authentizität
überprüft und in AIPs umgewandelt; auch werden die Metadaten erzeugt, die
Descriptive Information.130 Konkret kann sich das in Hinblick auf ein DMS so
gestalten, dass das Archiv die Möglichkeit nutzt, im DMS bestimmte
Bewertungsentscheidungen zu hinterlegen und die Angabe von für das Archiv
nützlichen Metadaten zu erwirken. Diese Überlegung wird auch im DOMEA®-
Organisationskonzept sowie insbesondere im Erweiterungsmodul „Aussonderung
und Archivierung elektronischer Akten“ deutlich. Das Erweiterungsmodul und das
Konzept betrachten allerdings nicht die Prozesse im Archiv, sondern schließen an der
Schwelle zum Archiv ab. Deswegen ist das gegenwärtige DOMEA®-Konzept nicht
OAIS-konform. Aus diesem Grund wird es unter dem Titel „DOMEA®-Konzept zur
Langzeitspeicherung und Aussonderung elektronischer Unterlagen“ überarbeitet und
2008 veröffentlicht.
Der Prozess Administration berührt ebenfalls den vorarchivischen Bereich: Es
werden die Bedingungen ausgehandelt, unter denen die abgebenden Stellen ihre SIPs
an das Archiv übergeben.131 Auch wird überprüft, ob diese Informationspakete mit
den technischen Standards des Archivs übereinstimmen. Die für das Archiv
verbindlichen Standards werden in der Administration entwickelt und kontrolliert.
Dieser Standard zur Archivierung hat nur indirekt mit der Einführung von DMS oder
VBS zu tun, weil die Planung und organisatorische Vorbereitung der Einführung
solcher Systeme auch die Archivierung miteinbeziehen sollte, damit der gesamte
Dokumentenlebenszyklus berücksichtigt wird.
2.3.2.2 DOMEA®-Organisationskonzept 2.0: Erweiterungsmodul
Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten
Das Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0 Aussonderung und
Archivierung elektronischer Akten erschien 2004. Zwar werden bereits im
Organisationskonzept Aussonderung und Archivierung angesprochen, jedoch
behandelt das Erweiterungsmodul vertiefend das zugrunde liegende
130Vgl. im Folgenden Borghoff, Uwe M. (2003): Langzeitarchivierung, S. 29.131Vgl. im Folgenden ebd., S. 30-31.
41
Lebenszykluskonzept der elektronischen Akte, beschreibt die verschiedenen
Verfahren zur Aussonderung von elektronischen Akten und beinhaltet außerdem
einen Metadatenkatalog.
Grundlage der vorgestellten Verfahren zur Aussonderung ist der Lebenszyklus der
elektronischen Akte (Abbildung 5), welcher in vier Phasen unterteilt ist:
Quelle: DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und
Archivierung elektronischer Akten, S. 18.
Bewertungsentscheidungen werden vom Archiv im VBS hinterlegt und bei
Neuanlage einer Akte (Phase I) automatisch übernommen.132 An die
Bearbeitungsphase, die durch die z.d.A.-Verfügung abgeschlossen wird (Phase II),
schließt sich die Transferphase an. Dabei handelt es sich um die Zeit, in der die Akte
noch im aktiven Datenbestand des VBS vorhanden ist, wobei Lese- und
Schreibzugriff vorhanden sind. Wird die Akte während dieser Zeit neu bearbeitet, so
beginnt die Transferfrist von Neuem. Die Frist wird zur Aufbewahrungsfrist
gerechnet. Nach Ende der Transferfrist, die im DOMEA®-Organisationskonzept mit
drei Jahren veranschlagt wird, jedoch von der aktenführenden Stelle festgelegt
werden kann, gelangt die Akte in den passiven Datenbestand (Phase III). Hierbei
132 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten. Unter Mitarbeit von Andrea Hänger u.a. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 66), S. 19-25.
42
Abbildung 5: Lebenszyklus elektronischer Akten
handelt es sich um die elektronische Altregistratur oder das Zwischenarchiv. Nach
Ende der Aufbewahrungsfrist findet die Vernichtung oder Abgabe an das zuständige
Archiv statt (Phase IV), welche eine zeitlich unbegrenzte Aufbewahrung nach sich
zieht.
Das Erweiterungsmodul zur Aussonderung und Archivierung stellt folgende
Anforderungen an den Aussonderungsvorgang: Die Aussonderung sollte regelmäßig
in Abstimmung mit dem zuständigen Archiv stattfinden. Dabei werden im
Archivsystem des VBS alle Akten bzw. Vorgänge abgefragt, deren
Aufbewahrungsfrist abgelaufen ist. Aufgrund der hinterlegten
Bewertungsentscheidung sollte dieser Vorgang automatisch ablaufen. In der Regel
werden Aktenschnitte gebildet, da elektronische Akten theoretisch nie abgeschlossen
werden können. Bei Aktenschnitten handelt es sich um logische Zusammenfassungen
von Vorgängen mit abgelaufener Aufbewahrungsfrist aus einer elektronischen Akte,
die an das Archiv abgegeben werden. Für die automatische Selektion sollten für jede
Akte die Metadaten Aufbewahrungsfrist und Aussonderungsart vorhanden sein. Über
das Metadatum Transferfrist sollte die Konversion in ein archivfähiges Format, z.B.
in das Portable Document Format/Archive (PDF/A) oder ein Bildformat wie Tagged
Image File Format (TIFF), gesteuert werden. Diese Übertragung sollte bereits bei der
Verlagerung in die Altregistratur oder in das Zwischenarchiv geschehen, weil hier
aufgrund der langen Aufbewahrungsfristen von über 30 Jahren nach Schließung der
Akte ebenfalls die Anforderungen an eine sichere Archivierung elektronischer
Unterlagen gelten. Die Metadaten sollten in XML abgegeben werden. Die Metadaten
richten sich nach dem im Erweiterungsmodul vorgestellten Metadatenschema und
orientieren sich an XDOMEA, dem Standard für den Austausch von Akten,
Vorgängen und Dokumenten.133 Sowohl für die Anbietung als auch die Übergabe
existiert nur ein Schema. Nicht alle Metadaten sind für die Archivierung relevant, sie
sollten aber vorhanden sein, damit die Aussonderung fristgerecht und möglichst
automatisiert stattfinden kann.
XDOMEA ist für die Archivierung jedoch nicht ausreichend, da der Prozess der
Aussonderung gesteuert werden muss und dazu auch technische und nicht nur
inhaltliche Daten übermittelt werden müssen.134 Hierzu wurde die XML-Struktur
XARCHIV entwickelt, die aus fünf Unterelementen besteht: administrative Daten,
Aktenplan, Technische Daten, XDOMEA Daten und Platzhalter Datenstrukturen. Mit
XARCHIV ist die Modellierung folgender Teilprozesse möglich: die Zusendung
133 Vgl. im Folgenden ebd., S. 44.134 Vgl. im Folgenden Hänger, Andrea; Wettmann, Andrea (2007): Das DOMEA®-Konzept, S. 28.
43
eines Aktenplanes, eines Bewertungskataloges, eines Anbieteverzeichnisses, eines
Bewertungsverzeichnisses, einer Aussonderungsdatei und einer Rückmeldung über
die Archivierung der Akten.
Somit werden Bewertung, Übernahme und Archivierung vollständig durch
XARCHIV unterstützt.
Die Prozess- und Bearbeitungsinformationen müssen ebenfalls vollständig mit den
zugehörigen Akten, Vorgängen und Dokumenten abgegeben werden.135 Diese
Prozessinformationen werden entweder in den Metadaten gespeichert, wenn sie nicht
direkt auf dem Dokument angebracht wurden, oder auf einem Vorgangsbeiblatt in
einem Bildformat abgegeben.
Beinhalten die elektronischen Akten Multimediadateien, muss deren Wiedergabe
ebenfalls gewährleistet sein.136 Hierzu ist der SAGA-Standard für die jeweilige
Medienart zu beachten und im Einvernehmen mit dem zuständigen Archiv das
Übergabeformat festzulegen. Wenn die langfristige Wiedergabe der Inhalte der
Multimediadateien sichergestellt ist, kann auf eine Inhaltsangabe im Textformat
verzichtet werden. Liegen verschlüsselte Dokumente vor, müssen diese in Klarschrift
lesbar übergeben werden. Elektronische Signaturen137 müssen ebenfalls aufgelöst
übergeben werden. Vor Abgabe werden sie nach dem Signaturgesetz (SigG) geprüft
und mit einem Beglaubigungsvermerk versehen.
Hybridakten sollten auf einem Medium übergeben werden.138 Ist dies nicht möglich
werden Sonderregelungen mit dem Archiv getroffen. Die Verknüpfung der auf
verschiedenen Medien vorliegenden Teile muss über die Metadaten geschehen.
Zwar gibt es verschiedene Aussonderungsverfahren für die Übergabe, aber einige
Abläufe sind verbindlich: So ist die Struktur des Metadatensatzes für alle Verfahren
verbindlich. Auch müssen während des Anbieteverfahrens betroffene Akten im VBS
für die Bearbeitung gesperrt bleiben. Die Datenübergabe kann entweder auf
Datenträgern oder durch elektronische Übermittlung geschehen. Für Akten mit
135 Vgl. Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S. 9.
136 Vgl. im Folgenden ebd., S. 31-32.137 Definition: Nach § 2 Signaturgesetz (SigG) „Daten, in elektronischer Form die anderen
elektronischen Daten beigefügt oder logisch mit ihnen verknüpft sind und die zur Authentifizierung dienen.“ (Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 121)
138 Vgl. im Folgenden Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S. 38.
44
personenbezogenen oder dem Geheimschutz unterliegenden Daten muss eine sichere
Übertragung gewährleistet werden. Das Archiv bestätigt den kompletten Eingang
und informiert die Behörde über Löschungen aufgrund von Bewertungsverfahren.
Nach Erhalt der Rückbestätigung werden die Akten in der aktenführenden Stelle
gelöscht.
Das zweistufige Verfahren (Abbildung 6) ist von den im Erweiterungsmodul
behandelten das Unkomplizierteste und wird deshalb für die Bundesbehörden
angestrebt. Es sieht vor, dass das Archiv zunächst einen Bewertungskatalog auf
Aktenplanebene festlegt.139 Diese Bewertungsentscheidungen – A für archivwürdig,
B für bewerten und V für vernichten durch die aktenführende Stelle – werden
entweder im System hinterlegt oder bei der Neuanlage einer Akte durch die
Registratur umgesetzt. In der zweiten Stufe werden die mit V gekennzeichneten
Akten noch in der Verwaltung vernichtet, die Vernichtung protokolliert und die
archivwürdigen Akten vom Archiv übernommen. Stehen noch Akten zur Bewertung
an, sollten zwei Abgabeverzeichnisse erstellt werden. Diese Abgabeverzeichnisse
werden elektronisch übermittelt und enthalten die Metadaten der abzugebenden
Akten, Vorgänge und Dokumente. Die Akten selbst sollten im Klartext, mit
aufgelösten Signaturen, bereits im archivfähigen Format und mit den zugehörigen
Metadaten übergeben werden.
Voraussetzung für das Gelingen dieses Verfahrens ist, dass das Archiv ein Leserecht
in der elektronischen Altregistratur der aktenführenden Stelle besitzt. So kann der
Bewertungskatalog fortgeschrieben und überprüft werden.
139 Vgl. im Folgenden ebd., 39-40.
45
Das vierstufige Verfahren (Abbildung 7) ist aufwändiger.140 Dabei wird zunächst von
der aktenführenden Stelle ein Anbieteverzeichnis mit zugehörigen Metadaten erstellt
und elektronisch an das zuständige Archiv übermittelt. Wurden vom Archiv im
Vorfeld Akten als nicht archivwürdig eingestuft, können diese in der aktenführenden
Stelle vernichtet werden. In der zweiten Stufe des Verfahrens trifft das Archiv auf
dieser Basis seine Bewertungsentscheidung und legt sie im Anbieteverzeichnis fest.
Hierzu muss das Archiv lesenden Zugriff auf die Registratur der aktenführenden
Stelle besitzen. Das so entstandene Bewertungsverzeichnis wird zurück an die
aktenführende Stelle geleitet, wo in der vierten Stufe die mit V gekennzeichneten
Akten vernichtet und die archivwürdigen Akten für die Abgabe selektiert werden.
Die archivwürdigen Vorgänge bzw. Aktenschnitte werden in einem archivfähigen
Format zusammen mit den vollständigen Metadaten an das Archiv übermittelt. Über
die Akten wird von der aktenführenden Stelle ein Abgabeverzeichnis erstellt und
zusammen mit den Akten übermittelt, so dass es dem Archiv als Kontrolle der
Abgabe dienen kann.
140 Vgl. im Folgenden ebd., S. 40-41.
46
Abbildung 6: Ablauf des zweistufigen Verfahrens
Das Zwischenarchivverfahren sieht vor, dass das Archiv im Vorfeld
Bewertungsentscheidungen auf Aktenplanebene trifft, die bei Anlage der Akte
vererbt werden.141 Zugleich wird mit der abgebenden Stelle der Zeitpunkt der Abgabe
an das Zwischenarchiv festgelegt. Danach hat die aktenführende Stelle nur noch
lesenden Zugriff auf die abgegebenen Akten, weil das Zwischenarchiv in den
Zuständigkeitsbereich des Archivs gehört und anders als die Altregistratur nicht an
die aktenführende Stelle angebunden ist. Dieses Verfahren hat den Vorteil, dass die
z.d.A.-verfügten Vorgänge, bzw. Vorgänge, deren Transferfrist abgelaufen ist, in die
Zuständigkeit des Archivs gelangen. Dadurch liegt auch die Verantwortung für die
langfristige sichere Speicherung und den Zugriff beim Archiv, wodurch einer
unsachgemäßen Langzeitspeicherung oder Migration in der Behörde vorgebeugt
wird. Eine doppelte Metadatenhaltung und die Erstellung von
Aussonderungsverzeichnissen wird vermieden, was den die Aussonderung
betreffenden Arbeitsaufwand in der Behörde verringert. So wird die aktenführende
141 Vgl. im Folgenden ebd., S. 42-43.
47
Abbildung 7: Ablauf des vierstufigen Verfahrens
Stelle entlastet und die Registratur schmal gehalten. Wenn die Aufbewahrungsfrist
abgelaufen ist, werden die betreffenden Akten in einem Anbieteverzeichnis erfasst
und bewertet. Voreingestellte Bewertungsentscheidungen können übernommen und
Änderungsvorschläge der Sachbearbeiter ebenfalls berücksichtigt werden. Die zu
vernichtenden Vorgänge werden gelöscht und diese Löschung protokolliert. Die
archivwürdigen Vorgänge werden in das Archiv übernommen und die Archivsignatur
in den Metadatensatz eingepflegt.
48
2.4 Perspektiven auf Dokumentenmanagement
Dieses Kapitel grenzt die verschiedenen Perspektiven auf Dokumentenmanagement
von einander ab und stellt die damit verbundenen unterschiedlichen Anforderungen
an DMS und VBS vor.
2.4.1 Herstellerperspektive
In der zahlreichen allgemeinen Literatur zum Dokumentenmanagement wird nur am
Rande auf die spezielle Situation der öffentlichen Verwaltung eingegangen.142 Im
Zusammenhang mit DMS werden angrenzende Bereiche wie Workflow,
Contentmanagement und kollaboratives Arbeiten sowie Langzeitarchivierung
behandelt. Diese wird vorrangig unter technischen und rechtlichen Aspekten
betrachtet. Die konkrete Abgabe an ein Archiv, das schließlich auch in manchen
Unternehmen vorhanden ist, oder gar eine archivische Beteiligung am DMS-
Einführungsprozess werden dagegen kaum behandelt. Betont wird das Ablegen und
Wiederfinden von Dokumenten beispielsweise über Volltextrecherche.
Volltextrecherche ist zwar ein sinnvolles Instrument zum Auffinden von
Dokumenten, ersetzt allerdings die Aktenbildung nicht. Der Aktenzusammenhang,
der sich dem Sachbearbeiter aus dem Aktenzeichen erschließt, ist nach wie vor
notwendig, um nachvollziehbares Verwaltungshandeln zu gewährleisten. Auch kann
so jederzeit der Stand einer Sache aus den Akten benannt werden, weil alle zur Sache
gehörigen Dokumente in ihrem Bearbeitungszusammenhang nachgewiesen werden.
Schließlich vereinfacht die Aktenbildung die Aussonderung, weil Akten oder
Vorgänge, aber keine einzelnen Dokumente ausgesondert werden, was den
Arbeitsaufwand in der aktenführenden Stelle verringert. Der Aktenplan ermöglicht
bei der Recherche einen sachsystematischen Zugriff auf die Akte und verhindert
zeitraubenden Informationsballast wie er unter Umständen bei der Volltextrecherche
entstehen kann. Aktenbildung auf Basis eines Aktenplans ist daher ein
wirtschaftliches und effizientes Instrument in der öffentlichen Verwaltung. Deswegen
sollte der Aktenplan auch in der elektronischen Welt eine Arbeitsbasis darstellen.
In jüngerer Zeit ist der ECM-Ansatz aufgekommen, der das Management von allen
für das Unternehmen relevanten Dokumenten und Inhalten umfasst. Ebenfalls im
Zuge dieser Entwicklung wird Records Management für Unternehmen diskutiert.143
142 Vgl. im Folgenden z.B. Götzer, Klaus (2004): Dokumenten-Management; Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management; Limper, Wolfgang (2001): Dokumenten-Management. Wissen, Informationen und Medien digital verwalten. München (Beck EDV-Berater).
143 Vgl. im Folgenden Risse, Sarah (2007): Roadshow 2007 Review. Online verfügbar unter
49
Die Diskussion schließt Standards wie MoReq2 ein, insbesondere weil er im
Gegensatz zum DOMEA®-Konzept nicht branchenspezifisch ist. Auch soll er
ähnlich wie das DOMEA®-Konzept eine Zertifizierung von Software ermöglichen.
Das DOMEA®-Konzept ist vielen Unternehmen und Behörden, die ein DMS oder
Workflowmanagement einführen wollen, zu umfangreich, zu verwaltungsspezifisch
und zu kompliziert.144 Eben diese Ansicht vertreten auch Softwarehersteller –
teilweise auch solche, die den Schwerpunkt ihrer Produktpalette auf
Dokumentenmanagement und Vorgangsbearbeitungssysteme für den öffentlichen
Sektor gesetzt haben.
Zur Zeit sind nach dem DOMEA®-Zertifizierungsverfahren 1.2 elf, und nach
DOMEA®-Zertifizierungsverfahren 2.0 fünf Softwareprodukte zertifiziert.145 Dies
zeigt die wachsende Zurückhaltung der Produkthersteller in Hinblick auf das
DOMEA®-Konzept und die geringer werdende Bedeutung des
Zertifizierungsverfahrens sowie des DOMEA®-Konzepts an sich. Die abwartende
Haltung lässt sich insbesondere mit einer stärkeren internationalen Orientierung
erklären, zumal die neugefassten MoReq2 ähnlich wie das DOMEA®-Konzept
messbare Anforderungen an Softwareprodukte stellen. Weiterhin ist aktuell eine
Überarbeitung des DOMEA®-Konzepts in Arbeit, was die Haltung der Hersteller
ebenfalls verstärkt.
2.4.2 Sichtweise und Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung
Die Kernaktivität der öffentlichen Verwaltung ist die Vorgangsbearbeitung. In der
Regel ist die papierbasierte Akte immer noch die rechtlich führende Akte.146
Trotzdem werden die Vorgangsdokumente am Computer erstellt, große Teile des
Geschäftsverkehrs über E-Mails abgewickelt und Informationen liegen in
elektronischer Form vor.147 Dies führt zum Medienbruch: Doppelte Ablage, Führung
http://moreq.niniel.org/2007/08/02/moreq2-seminar/#more-5, zuletzt geprüft am 24.05.2008. 144 Vgl. im Folgenden INFORA GmbH (2008): Foliensatz zu DOMEA. Berlin
(ungedruckt/vervielfältigt), Folie 19.145 Vgl. Ergebnisse des Zertifizerungsverfahrens 2.0: http://www.verwaltung-
innovativ.de/cln_108/nn_1008044/DE/Organisation/domea__konzept/zertifizierung/ergebnisse__2__0/ergebnisse__2__0__node.html?__nnn=true, zuletzt geprüft am 17.06.2008;Ergebnisse des Zertifizierungsverfahrens 2.1: http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_108/nn_1008058/DE/Organisation/domea__konzept/zertifizierung/ergebnisse__1__2/ergebnisse1__2__node.html?__nnn=true, zuletzt geprüft am 17.06.2008.
146 Vgl. Hänger, Andrea (2006): Vorgangsbearbeitungssysteme in Bundesministerien. Bremerhaven (Materialien aus dem Bundesarchiv, 18), S. 6.
147 Vgl. im Folgenden Feske, Nicol; Frick, Tobias (2006): Auf dem Weg zur digitalen Schriftgutverwaltung. In: Sächsisches Archivblatt, H. 1/2006, S. 3.
50
separater Handakten und Unvollständigkeit der gebildeten Akten sind die Folge. Dies
ist kosten- und zeitaufwendig und führt zu einem erhöhten Suchaufwand nach
relevanten Informationen und Sachverhalten, die sich in den Akten niederschlagen.
Es können unter Umständen Sachverhalte nicht mehr nachvollzogen werden, d.h.
Nachvollziehbarkeit und Revisionssicherheit des in Akten niedergeschlagenen
Verwaltungshandelns ist nicht mehr gegeben. Zur Lösung dieser Probleme sollte aus
Sicht der Verwaltung der Lebenszyklus eines Schriftstücks vom Posteingang bis zur
Ablage elektronisch unterstützt werden: Zur Vermeidung des Medienbruchs sollten
Papier- und Faxeingänge gescannt und E-Mails ebenfalls als Eingänge erfasst
werden. Hier ist zu klären, ob die elektronischen Eingänge zentral verteilt werden
oder ob die elektronischen Eingänge direkt bei dem Sachbearbeiter eintreffen.
Sowohl analoge als auch digitale Eingänge sollten elektronisch registriert werden.
Auf dieser Basis kann eine elektronische Bearbeitung sowie eine elektronische
Ausgangserfassung stattfinden. Damit verbunden ist eine elektronische Ablage
unabhängig davon, ob das Schriftstück als konventionelle Ausgangspost oder
elektronisch verschickt wird.
Damit auch vollständig elektronische Akten den rechtlichen Anforderungen genügen,
müssen die Grundsätze des Verwaltungshandelns durch das System gewahrt und
Sicherheitsaspekte beachtet werden. Dazu zählen die Regelung der Zugriffsrechte
und die Sicherstellung der Authentizität durch die elektronische Signatur.
Ein DMS soll in der Verwaltung also folgendes sicherstellen: die Generierung von
Ablagestrukturen, die Wiederauffindbarkeit von Informationen durch Attributierung
und Recherchefunktionen, die Regelung von Zugriffsrechten sowie die
Sicherstellung von Authentizität und Integrität. Auch sollten sie einen Check In/Out
zum Bearbeiten der Dokumente sowie eine Versionsverwaltung zur Sicherstellung
der Rechtssicherheit und Nachvollziehbarkeit ermöglichen. Wichtig ist, dass die
Dokumente zu Akten, wenn nicht zu Vorgängen, gefügt werden können, um die
Aktenmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu sichern. Doch diese DMS-
Funktionalitäten für sich allein gesehen sind noch nicht ausreichend für die
Bedürfnisse der Verwaltung. In Verbindung mit VBS-Funktionalitäten können je
nach Strukturierungsgrad des Vorgangs der Bearbeitungsprozess gesteuert,
überwacht und der Bearbeitungsgang protokolliert sowie Dokumente weitergeleitet
werden.148 Hier sollten das Definieren von Laufwegen, das Setzen von Verfügungen,
148 Vgl. im Folgenden Knaack, Ildiko (1999): Die Einführung von Vorgangsbearbeitungssystemen in der öffentlichen Verwaltung als IT-organisatorischer Gestaltungsprozeß, S. 69.
51
Mitzeichnungen und Kenntnisnahmen sowie die Protokollierung des
Bearbeitungsstands möglich sein. Dadurch wird das Verwaltungshandeln transparent.
Das DOMEA®-Organisationskonzept 2.1 fasst die Vorteile zusammen, die einer
Behörde bei Nutzung IT-gestützter Vorgangsbearbeitung entstehen: erhöhte
Transparenz der Verwaltungsvorgänge, verbesserte Effizienz des
Verwaltungshandelns sowie mehr Flexibilität durch dezentrale Vorgangsbearbeitung,
erhöhter Durchsatz der Dokumente und verstärkte Mitarbeitermotivation.149 Hinzu
kommen noch verbesserte Recherche nach Informationen und Interoperabilität, d.h.
die Möglichkeit Daten und Dokumente anderen IT-Systemen zur Verfügung zu
stellen oder aus diesen zu übernehmen.150 Jedoch hat sich in einigen Verwaltungen
die Verwaltungspraxis von geltenden Rechtsgrundlagen entfernt, was dazu führt, dass
der Einsatz von DOMEA®-zertifizierten DMS oder VBS von Anwendern nicht als
Arbeitserleichterung, sondern als Aufwand verursachend empfunden wird.151 Diese
Systeme werden als zu komplex und die Verfahren als zu umständlich
wahrgenommen. Die Einführung von IT-gestützter Vorgangsbearbeitung unter
Berücksichtigung des DOMEA®-Konzepts bedeutet jedoch die Rückkehr zur
vorschriftsmäßigen Verwaltungsarbeit, weil die Verwaltung dadurch gezwungen ist,
die geltenden Vorschriften einzuhalten.
Durch die Verbesserung der verwaltungsinternen Vorgänge soll auch die
Kommunikation mit dem Kunden effektiver werden. E-Government-Initiativen wie
„BundOnline 2005“ halten die Verwaltungen dazu an, Dienstleistungen online
anzubieten und so das Dienstleistungsangebot zu verbessern.152 Auch auf Landes-
und Kommunalebene gibt es Bestrebungen das Dienstleistungsangebot auf
internetfähige Dienste zu erweitern: „Deutschland-Online“ stellt die gemeinsame E-
Government-Strategie von Bund, Ländern und Kommunen dar, die aus mehreren
Einzelmaßnahmen auf den jeweiligen Verwaltungsebenen besteht.153 Ein Online-
Verwaltungsangebot für den Bürger ist jedoch nicht effizient, wenn in der
Bearbeitung nach Eingang eines Onlineformulars ein Medienbruch entsteht, weil der
149 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Organisationskonzept 2.1, S. 27-28.
150 Vgl. Feske, Nicol; Frick, Tobias (2006): Auf dem Weg zur digitalen Schriftgutverwaltung, S. 3.151 Vgl. im Folgenden Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung –
Anforderungen der Prozessoptimierung, S. 250.152 Vgl. Hänger, Andrea (2006): Vorgangsbearbeitungssysteme in Bundesministerien, S. 16.153 Vgl. Deutschland Online - Die gemeinsame E-Government-Strategie von Bund, Ländern und
Kommunen. Online verfügbar unter http://www.kbst.bund.de/cln_028/nn_836958/Content/Egov/Initiativen/D__online/d__online.html__nnn=true zuletzt geprüft am 24.05.2008.
52
Antrag in der Behörde nicht elektronisch bearbeitet werden kann, sondern erst
ausgedruckt werden muss.
DMS und VBS in Verwaltungen sollen also einerseits die Vorgangsbearbeitung
effizienter gestalten und andererseits als Bindeglied zwischen verwaltungsinternen
Prozessen und E-Government-Angeboten dienen.
2.4.3 Anforderungen aus archivischer Sicht
Auch aus archivischer Sicht müssen die Nachvollziehbarkeit von
Verwaltungshandeln sowie Authentizität, Integrität und Rechtssicherheit
gewährleistet sein, besonders da Akten potentiell historische Überlieferung werden
können. Daneben beziehen sich die konkreten archivischen Anforderungen an ein
VBS vor allem auf die Bewertung, Aussonderung und Archivierung der entstehenden
Unterlagen. Hier sollten Metadaten hinterlegt werden können, die diese Vorgänge
steuern. Es ist elementar, dass der gesamte Dokumentenlebenszyklus abgebildet
werden kann. Zur Vermeidung von Folgekosten sollten die Prozesse der Bewertung,
Aussonderung und Archivierung vor der Einführung des Systems entworfen werden
und mit Einführung des Systems implementiert werden.154
Zur teilweisen Automatisierung der Bewertung ist es sinnvoll, wenn vom Archiv ein
im DMS/VBS ein Bewertungskatalog auf Basis des Aktenplans, bzw. Aktenplandatei
hinterlegt werden kann. Zur Prüfung von mit „Bewerten“ gekennzeichneten
Vorgängen benötigt das Archiv zumindest lesenden Zugriff auf den Bestand des
DMS/VBS. Der Prozess des Aussonderns kann erheblich erleichtert werden, wenn
vom System automatisch eine Aussonderungsliste erzeugt werden kann.
Aussondern stellt eine Daueraufgabe dar und beginnt bereits mit dem Anlegen des
eingehenden oder ausgehenden Dokuments.155 Somit müssen Archivare auf den
gesamten Lebenszyklus von Akten einwirken, um eine Archivierung von
elektronischen Akten zu gewährleisten. Die Aussonderungsschnittstelle des Systems
muss sicherstellen, dass regelmäßig und fristgerecht Akten oder Aktenschnitte an das
zuständige Archiv abgegeben werden. Regelmäßige Aussonderungen sind auch im
Interesse der aktenführenden Stelle, weil sie dadurch entlastet wird. Die Verfahrenen
zur Aussonderung und Übernahme sollten bereits vor der Implementierung des DMS
154 Vgl. im Folgenden Popp, Christoph, Stockert, Harald; Wettengel, Michael (2008): Archivische Anforderungen bei der Einführung eines Dokumenten-Management-Systems bzw. eines Vorgangsbearbeitungssystems. In: Der Archivar, Jg. 61, H. 2, S. 139-140.
155 Vgl. Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA®- Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S. 16.
53
definiert und damit verknüpfte Anforderungen in den Anforderungskatalog für die
Ausschreibung des DMS aufgenommen werden.156
Wenn elektronische Signaturen vorhanden sind, dann sollten diese während der
Transferphase und der Zeit in der Altregistratur regelmäßig auf ihre Gültigkeit
überprüft und gegebenenfalls neu signiert werden.157 Bei Übergabe an das Archiv
sind diese Signaturen jedoch zu prüfen, zu bestätigen, zu protokollieren und
anschließend aufzulösen, weil die Pflege solcher Signaturen für das Archiv ein zu
hoher Kostenfaktor wäre und darüber hinaus ihre Archivierungseigenschaften noch
nicht geklärt sind. Für die Abgabe an das Archiv sollte die Konvertierung in ein
archivfähiges Format möglich sein. Zurzeit handelt es sich bei diesen Formaten um
TIFF und PDF/A. Die zugehörigen Metadaten sollten im klarschriftlichen American
Standard Code for Information Interchange (ASCII) übermittelt werden,
gegebenenfalls eingebunden in eine XML-Struktur zusammen mit den Dokumenten.
Im DOMEA®-Organisationskonzept und vor allem im Erweiterungsmodul zur
Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten werden die Anforderungen aus
archivischer Sicht dargestellt und verschiedene Verfahren hierzu ausgeführt (siehe
Kapitel 2.3.2.2. DOMEA®-Organisationskonzept 2.0: Erweiterungsmodul
Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten). Somit bieten beide
Publikationen eine Orientierungshilfe und eine Grundlage für die Anforderungen des
Archivs an das einzuführende System.
156 Vgl. Schwalm, Steffen (2007): Ganzheitliche elektronische Schriftgutverwaltung – Anforderungen der Prozessoptimierung, S. 251.
157 Vgl. im Folgenden Popp, Christoph, Stockert, Harald; Wettengel, Michael (2008): Archivische Anforderungen bei der Einführung eines Dokumenten-Management-Systems bzw. eines Vorgangsbearbeitungssystems, S. 140.
54
2.5 DMS-Einführung und DOMEA®-Konzept als Handlungsgrundlage
Das DOMEA®-Organisationskonzept behandelt zwei Möglichkeiten der Einführung
von DMS bzw. VBS: das Stufenkonzept und das modifizierte Stufenkonzept. Das
Stufenkonzept (Standard) gliedert sich in die Einführungsstufen Registratur,
elektronische Akte und Vorgangsbearbeitungssystem.158 Die erste Stufe sieht vor,
dass nur die Metadaten einer Akte elektronisch verwaltet werden. Die
Primärinformationen liegen nicht als elektronische Akte vor. Die Akten werden nach
wie vor papierbasiert gebildet und bearbeitet. Es handelt sich also um eine
elektronisch registrierte Papierakte, die auf elektronischem Wege recherchiert werden
kann. Im zweiten Schritt wird die elektronische Akte eingeführt. Die
Primärinformationen werden wie die Metadaten elektronisch gespeichert und
verwaltet. Die Dokumente werden über Schnittstellen von
Bürokommunikationssystemen in das DMS übernommen. Die Bearbeitung findet auf
dem Papierdokument statt: Geschäftsgangsvermerke werden auf dem Papier
angebracht, gescannt und in das DMS übernommen, so dass der Geschäftsgang in
der elektronischen Akte nachgewiesen werden kann. Die Vollständigkeit der E-Akte
wird dadurch gewährleistet, dass z.d.A.-verfügte Vorgänge regelmäßig gescannt
werden. Export aus dem DMS ermöglicht ein weiteres Bearbeiten oder Versenden
per E-Mail. Ein Vorteil der E-Akte ist, dass sie über Volltextrecherche zugänglich ist,
wenn die Dokumente in einem kodierten Format vorliegen. Die dritte Stufe stellt die
Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung dar. Das bedeutet, dass die
Bearbeitung vollständig auf elektronischer Ebene stattfindet und dieser Prozess vom
System protokolliert wird. Zur Verhinderung von Medienbrüchen müssen hier
Dokumente, die auf Papier bearbeitet wurden, durch Scannen nacherfasst werden
können. Die Prozessinformationen können auf einem Beiblatt ausgedruckt,
handschriftlich bearbeitet und anschließend wieder der E-Akte zugeführt werden.
Problematisch an diesem Verfahren ist, dass Akten verschiedener Ausprägung,
insbesondere Hybridakten, gehandhabt werden müssen. Auch ist der Arbeitsaufwand
durch mögliches Mehrfachscannen hoch und die Akzeptanz besonders in der zweiten
Einführungsstufe bei den Bearbeitern gering, da einerseits die Akte nur elektronisch
vorliegt, die Bearbeitung andererseits aber papierbasiert stattfindet. Die Bewältigung
des Medienbruchs stellt eine Herausforderung bei dem Einführungsvorhaben dar.
158 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2004): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.0. Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, S. 90-97.
55
Auch entsteht ein mehrmaliger Schulungsaufwand. Das Gesamtprojekt der
endgültigen VBS-Einführung kann sich über eine längere Zeit erstrecken, weil
zwischen der Realisierung der einzelnen Stufen erhebliche Zeiträume liegen können.
Das modifizierte Stufenkonzept versucht diese Probleme zu vermeiden. Unter
Umgehung der Stufe zur Implementierung der E-Akte, geht es nach der Umstellung
der Registratur von einer anschließenden VBS-Einführung aus. In diesem
Zusammenhang werden zwei Ansätze vorgestellt: Die organisationsbezogene und die
prozessorientierte Einführung von VBS. Bei der organisationsbezogenen Einführung
wird jede Abteilung nach Umstellung der Registratur mit dem VBS ausgestattet.159
Hierbei wird zunächst eine Organisationseinheit ausgewählt, die als Pilot fungiert.
Da die VBS-Einführung eine erhebliche Umstellung von Arbeitsgewohnheiten
bedeutet, ist die freiwillige Teilnahme der behördlichen Organisationsbereiche
angeraten. Weitere Kriterien für die Wahl des Pilotbereiches sind, dass dem
ausgewählten Bereich innerbehördlich keine Schwerpunktsetzung der Fachaufgaben
zugewiesen ist und er zahlreiche Kommunikationbeziehungen aufweist. Die hier
gemachten Erfahrungen können die Grundlage für eine Spezifikation des
Feinkonzepts bilden, bevor mit dem Roll-Out in anderen Organisationseinheiten
fortgefahren wird.
Die prozessorientierte Einführung von VBS findet entlang ausgewählter
Geschäftsprozesse statt und bezieht alle am Geschäftsprozess beteiligten
Organisationseinheiten ein. Sie eignet sich besonders für Behörden, die E-
Government-Dienstleistungen realisieren müssen und unter Zeitdruck stehen. Die
prozessorientierte Einführung eignet sich besonders für Behörden mit stark oder teil-
strukturierten Prozessen, da sich hier die Wirtschaftlichkeit durch messbare
Effizienzsteigerung nachweisen lässt. Basis dieser Methode ist die Identifikation der
Kernprozesse der Behörde. Für die am Prozess beteiligten Organisationseinheiten
sollte die Medienbruchproblematik entfallen, da sie alle mit dem VBS ausgestattet
werden.
Problematisch ist allerdings, dass im Vergleich zur stufenweisen Einführung der
Analyse-, Organisations- und Optimierungsaufwand höher ist. Für jede Methode gilt,
dass unterschiedliche Schulungsmaßnahmen für die betroffenen Registraturkräfte
und Sachbearbeiter anfällt.
159 Vgl. im Folgenden ebd., S. 98-102.
56
Die Art der gewählten Einführung bestimmt den Prozess der Einführung, weswegen
diese in einer frühen Projektphase, der Projektinitialisierung, festgelegt werden
sollte.
Das Erweiterungsmodul „Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten
Vorgangsbearbeitung“160 stellt die einzelnen Projektphasen dar. Zielgruppe sind vor
allem die Organisatoren des Projekts, aber auch IT-Fachleute und die
Behördenleitung. Der Leitfaden orientiert sich dabei an den klassischen Phasen der
Systemeinführung. Anders als solche klassischen Abläufe161 stellt der Leitfaden
jedoch die Einführung beispielhaft für alle Verwaltungsebenen dar und ist somit sehr
spezifisch. So wird beispielsweise die Notwendigkeit von Aktenplanrevisionen im
Zuge der Einführung von VBS behandelt, weil Aktenpläne eine Basis der
Schriftgutverwaltung darstellen.
Der Leitfaden untergliedert dabei in folgende Projektphasen: Während der
Projektinitialisierung werden die Projektziele und die Einführungsstrategie festgelegt
und darauf aufbauend das Projekt geplant.162 Auf diesen Schritt erfolgt die Ist-
Analyse bzw. Schwachstellenanalyse sowie die Aufgabenanalyse, die sich je nach
Einführungsstrategie in eine Organisationsanalyse bei der organisationsbezogenen
Einführung oder die Prozessanalyse bei der prozessorientierten Einführung unterteilt.
Darauf basiert die Konzeption. Hier wird ein Soll-Konzept erstellt und eine
Wirtschaftlichkeitsbetrachtung angestellt. Ziel der Sollkonzeption ist es, den
Geschäftsgang bzw. die Prozesse optimiert dazustellen.163 Durch die
Wirtschaftlichkeitsbetrachtung wir die finanzielle Machbarkeit und der Nutzen der
VBS-Einführung für die Behörde überprüft. Die Phase der Realisierung beinhaltet
neben der Systemauswahl, Anpassung, Installation, Datenmigration und Test auch
die Mitarbeiterschulung sowie die Systemeinführung, die Evaluierung und Abschluss
des Teilprojekts. Dieses wird durch Übernahme in den Wirkbetrieb abgeschlossen.
Für den Roll-Out des Systems in andere Organisationseinheiten der Behörde werden
die Projektschritte für die folgenden Teilprojekte identisch durchlaufen. Diese Phase
wird nach Abschluss des Roll-Outs durch die Gesamtevaluierung abgeschlossen.
160 Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung. Berlin (Schriftenreihe der KBSt, 80).
161 Siehe auch Gulbins, Jürgen (2002): Dokumenten-Management, S. 496.162 Vgl. im Folgenden Das Bundesministerium des Innern, KBSt Koordinierungs- und
Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (Hg.) (2005): DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S. 8-11.
163 Vgl. ebd., S. 51.
57
Hier wird überprüft, ob die Ziele des Gesamtprojekts erreicht wurden. Die
gemachten Erfahrungen schlagen sich in einem Projektbericht nieder. Außerdem
wird in einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung festgestellt, ob die Kosten- und
Nutzeneffekte nachweisbar eingetreten sind.
Die folgende Abbildung 8 fasst die Vorgehensweise zusammen:
58
Quelle: DOMEA®-Konzept. Erweiterungsmodul zum Organisationskonzept 2.1. Projektleitfaden zur
Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung, S. 11.
59
Abbildung 8: Projektphasen der VBS-Einführung
3 Praxisbeispiele: Erfahrungen des Staatsarchivs Bremen und des
Staatsarchivs HamburgDie Einführung von DMS oder VBS ist für Archive ein aktuelles Thema. Besonders
auf Fachtagungen und in Veröffentlichungen in der Fachliteratur werden
Erfahrungen der Archive eingebracht und diskutiert.164 In einigen Fällen beraten
Archiv nicht nur, sondern übernehmen auch eine Vorreiterrolle, wie beispielsweise
das Stadtarchiv Mannheim, das als Pilotamt mit der Software DOMEA arbeitet. Auch
das Brandenburgische Landeshauptarchiv ist für die Einführung eines DMS in der
Brandenburgischen Landesverwaltung als eines von vier Pilotämtern ausgewählt
worden.165 Allerdings sind Archive in solchen Projekten in der Regel beratend tätig.
Diese Tatsache spiegelt sich auch in den gewählten Praxisbeispielen wider.
Im Folgenden werden die Erfahrungen des Staatsarchivs Bremen und des
Staatsarchivs Hamburg mit der Einführung Systemen zur Vorgangsbearbeitung und
Dokumentenverwaltung dargestellt und verglichen. In Bremen handelt es sich dabei
um das Projekt „Elektronische Vor- und Nachbereitung der Sitzungen des Senats der
Freien Hansestadt Bremen“ und den Einsatz der DMS/VBS-Lösung VISkompakt. In
Hamburg soll das Projekt ELDORADO (Elektronische Dokumentenverwaltung für
Registraturen mit teraDOC®) zur Einführung der elektronischen
Dokumentenverwaltung in der gesamten Landesverwaltung führen. Bei
ELDORADO handelt es sich nicht um einen Produktnamen, sondern um die
Bezeichnung für die Einführungsprojekte sowie das Verfahren. Dieses Verfahren
beschränkt sich auf die Funktionalitäten der Dokumentenverwaltung und -darstellung
auf Imagingbasis. Eine vollständige DMS-Funktion ist durch diese Lösung nicht
gegeben: So wird zum Beispiel nicht der vollständige Lebenszyklus des Dokumentes
abgebildet, da die Dokumente außerhalb des Systems entstehen und die Bearbeitung
papierbasiert geschehen muss. Ziel ist jedoch die Darstellung des elektronischen
164 Siehe z.B. Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.) (2004): Digitales Verwalten - digitales Archivieren. 8. Tagung des Arbeitskreises "Archivierung von Unterlagen aus Digitalen Systemen" am 27. und 28. April 2004 im Staatsarchiv Hamburg (Veröffentlichungen aus dem Staatsarchiv der Freien und Hansestadt Hamburg, 19);Stockert, Harald (2007): Vorgänge aus Bits und Bytes: Arbeiten mit einem Dokumentenmanagement-System in der Praxis. Vortrag auf der Bundeskonferenz der Kommunalarchive: Neue Anforderungen an die archivische Vorfeldarbeit – analoge und elektronische Unterlagen aus amtlichen und nicht amtlichen Registraturen am 13.09.2007. Magdeburg, 12.09.2007 – 14.09.2007;Hänger, Andrea (2006): Vorgangsbearbeitungssysteme in Bundesministerien. Bremerhaven (Materialien aus dem Bundesarchiv, 18).
165 Aussage bezieht sich auf ein Interview mit Frau Ilka Stahlberg am 04.03.2008 im Brandenburgischen Landeshauptarchiv.
60
Abbildes der Akten, was diese Lösung mit der DOMEA®-Einführungsstufe 2
(elektronische Akte) gleichsetzt.
Aufgrund ähnlicher Verwaltungsstrukturen sind die Erfahrungen dieser beiden
Staatsarchive besonders vergleichbar. Auch handelt es sich in beiden Bundesländern
um Einführungsprojekte auf Ministerialebene. Der Schwerpunkt liegt deshalb auf
den Staatsarchiven Bremen und Hamburg. Im Brandenburgischen Landeshauptarchiv
Potsdam fand zwar ein Gespräch statt, aber da sich das Projekt zu dem Zeitpunkt erst
in der Ausschreibungsphase befand, und sich somit noch nicht zu allen Bereichen des
Einführungsvorhabens Fragen beantworten ließen, wird auf die Aussagen aus dem
BLHA Potsdam nicht zurückgegriffen.
In den Archiven wurden mit den für das Einführungsprojekt zuständigen Personen
Interviews geführt und ausgewertet. Wenn nicht anders angegeben, bezieht sich die
Darstellung der Erfahrungen der Archive auf diese Interviews. Im Staatsarchiv
Bremen fand dieses am 21.02.2008 mit der Archivarin Dr. Bettina Schleier, der
Leiterin der Abteilung Bestandserhaltung und technische Dienste, statt. Im
Staatsarchiv Hamburg wurde das Interview am 19.03.2008 mit der Diplom-
Verwaltungswirtin (FH) Irmgard Mummenthey, der Leiterin des Referats
Grundsatzangelegenheiten des Archivwesens und des Kulturgutschutzes, geführt.
Der Interviewleitfaden befindet sich im Anhang der Arbeit.
Die gemachten Erfahrungen werden in Problemfeldern dargestellt, so dass ein
sofortiger Vergleich möglich ist. Einführend wird kurz der Verwaltungsaufbau
erläutert, da dies zum Verständnis der Ausgangssituation in den jeweiligen
Verwaltungen notwendig ist. Anschließend wird der Ablauf der Projekte beschrieben
und die gewählten Softwarelösungen vorgestellt. Neben der Umsetzung in den
ausgewählten Verwaltungsbereichen werden die organisatorischen Probleme
behandelt und auf die Erfahrungen mit dem Betrieb der jeweiligen Systeme
eingegangen. Abschließend wird die geplante Übernahme des Systems in andere
Verwaltungsbereiche behandelt. Auf dieser Grundlage werden die gemachten
Erfahrungen zusammengefasst und die verfolgten Lösungsansätze verglichen.
61
3.1 VerwaltungsaufbauDie Freie Hansestadt Bremen und die Freie und Hansestadt Hamburg sind
stadtstaatlich organisierte Bundesländer. Staatliche und gemeindliche Aufgaben
werden nicht getrennt. Demnach sind die Staatsarchive für beide Überlieferungen
zuständig. Folglich übernehmen die Staatsarchive nicht nur die staatliche, sondern
auch die kommunale Überlieferung.
Die Landesregierung bildet in beiden Staaten der Senat. Das Parlament wird
Bürgerschaft genannt. Die Senatskanzlei organisiert die Arbeit des Senats und führt
seine Geschäfte. Insbesondere ist sie zuständig für die Koordination der
Senatsressorts, bzw. der Behörden, und die auswärtigen Angelegenheiten. Die
Senatoren stehen in Bremen den senatorischen Behörden und Hamburg den
Behörden mit den jeweils nachgeordneten Dienststellen verschiedener Art vor.
Dieses sind in der Regel Ämter, können aber auch Eigenbetriebe sein. Neben der
Senatskanzlei besteht in Hamburg als weitere Assistenzeinheit das Personalamt. Die
Organisation der Behörden folgt der Einteilung in Amt, Abteilung, Referat und
Sachgebiet. Daneben existieren in Hamburg sieben Bezirksämter und in Bremen die
Ortsämter.
3.2 IT-InfrastrukturDie Bundesländer Bremen und Hamburg nutzen beide den Informations- und
Kommunikationsdienstleister Dataport.166 Dieser wurde zum 1. Januar 2004
gegründet und ging aus dem Landesamt für Informationstechnik Hamburg, der
Datenzentrale Schleswig-Holstein und der IuK-Abteilung des Senatsamtes für
Bezirksangelegenheiten in Hamburg hervor. Dataport ist eine Anstalt öffentlichen
Rechts. Am 1. Januar 2006 traten die Länder Bremen und Mecklenburg-Vorpommern
ebenfalls Dataport bei. In diesem Zuge wurde 2007 der landeseigene Betrieb Fidatas
Bremen in Dataport überführt. In Mecklenburg-Vorpommern ist Dataport für die
Steuerverwaltung tätig.
Genutzt werden in beiden Bundesländern die stadtweiten Datennetze. In der
Anfangsphase wurde das ELDORADO-Verfahren auf verschiedenen dezentralen
Servern betrieben. 2001 wurde das ELDORADO-Rechenzentrum beim im
Landesamt für Informationstechnik gegründet, das in Dataport aufging. Seit 2007
existiert ein Gesamtvertrag mit Dataport für den Betrieb aller ELDORADO-
166 Vgl. im Folgenden Unternehmensgeschichte von Dataport. Online verfügbar unter http://www.dataport.de/dataport/ueber- uns/unternehmen/unternehmensgeschichte.html, zuletzt geprüft am 28.06.2008.
62
Verfahren.167 In Bremen wurde in der Pilotphase ein Server in der Senatskanzlei
benutzt. Der Server und die Daten wurden nach drei Jahren an die Fidatas
übergegeben. Inzwischen wird ebenfalls ein Dataport-Rechenzentrum in Anspruch
genommen.
3.3 AusgangssituationFür die gesamte bremer Landesverwaltung gilt, dass die Schriftgutverwaltung aus
Sicht der Behörden eine untergeordnete Rolle spielt, da die Sachbearbeiterablage
dominiert.168 Das angebotene Schriftgut wird laut Frau Dr. Schleier qualitativ immer
schlechter: Es gibt häufig keine z.d.A.-Verfügungen, so dass eine
Fristenüberwachung nicht möglich ist. Auch sind die Akten voller Kopien, was die
Bewertung erschwert. Die Folge daraus ist, dass teilweise nicht genau gesagt werden
kann, wann eine Akte angeboten werden muss und das Archiv massenweise kassiert,
weil es zu aufwändig ist, die relevanten Teile in der Menge von vollen Akten
ausfindig zu machen.
In der Verwaltung, bis hinein in die senatorischen Behörden werden kaum noch
Aktenpläne verwendet, da es sich häufig um reine Sachbearbeiterablagen handelt.
In Hamburg ist die Situation ähnlich wie in Bremen. Die Zentralregistraturen sind in
Auflösung begriffen, dominierend ist die Sachbearbeiterablage.169 In großen
Behörden gibt es noch Zentralregistraturen, die laut Frau Mummenthey den
Umständen entsprechend gut funktionieren. Allerdings ist das Personal aufgrund
mangelnder Aus- und Fortbildung oft nicht auf dem aktuellen Kenntnisstand. Das
Staatsarchiv versucht das aufzufangen und unterstützt die Registratoren, indem es die
Wichtigkeit der Schriftgutverwaltung und Fortbildung auf dem Gebiet betont und
diese auch anbietet. Kenntnisse über Aktenpläne, Aktenverzeichnisse und
Aufbewahrungsfristen sind in Teilen der Verwaltung, insbesondere bei den
167 Vgl. Vogel, Heinz (2007): Abschied von der Papierakte (Einführung elektronischer Dokumentenverwaltung in Hamburg – Projekt ELDORADO). Auf der Dataport Hausmesse „Länder vernetzen – Menschen verbinden“ am 09.10.2007, Hamburg, Powerpointpräsentation, Folie 8. Online verfügbar unter www.dataport.de/dataport/ueber-uns/veranstaltungen/nachlese/080104-hausmesse-2007/hausmesse-vortrag-vogel.ppt zuletzt geprüft am 30.05.2008.
168 Im Folgenden: Aussagen beziehen sich auf ein Interview mit Frau Dr. Bettina Schleier am 21.02.2008 im Staatsarchiv Bremen.
169 Im Folgenden: Aussagen beziehen sich auf ein Interview mit Frau Irmgard Mummenthey am 19.03.2008 im Staatsarchiv Hamburg.
63
Bezirksverwaltungen und Landesbetrieben in Vergessenheit geraten.170 Auch besteht
bei den Behörden die Gefahr von ungeregelten, chaotischen Aussonderungen.
3.4 Ablauf des ProjektesErste Überlegungen zur Einführung eines DMS gab es in Bremen bereits 1996.171
Anlass für diese Überlegungen waren die zunehmende elektronische Bearbeitung
von Dokumenten, durch die es zu einem Medienbruch kam, der Platzmangel, der
Rückgang der klassischen Registrierung und das Vorhandensein von
Fachanwendungen mit Workflowkomponenten sowie unterschiedliche Projekte in
verschiedenen Dienststellen.172 Ziel war und ist die Ausstattung der bremischen
Verwaltung mit einem einheitlichen System.173 Aus diesem Grund wurde die
Senatskanzlei für das Pilotprojekt ausgewählt. Dort werden die Senatssitzungen
ressortübergreifend vor- und nachbereitet. Auf diesem Wege sollte das System in die
betroffenen senatorischen Ressorts ausstrahlen. Es war den betroffenen senatorischen
Ressorts überlassen, mit welchem Aufwand sie sich an dem Einführungsprojekt
beteiligen wollten.
Der eigentliche Projektstart war jedoch erst 2000. Da Bremen die Möglichkeit nutzen
wollte, dem Beschaffungsvertrag der Bundesregierung über Produkte zum
Dokumentenmanagement beizutreten, wurde 2001 eine Arbeitsgruppe gebildet, deren
Aufgabe es war, ein geeignetes Produkt auszuwählen und ein Einsatzkonzept zu
erarbeiten.
Die Arbeitsgruppe war EDV-nah und unter starker Einbeziehung der
Organisationsebene zusammengesetzt. Neben einem Vertreter des federführenden
Finanzressorts, Vertretern des Sitzungsdienstes der Senatskanzlei und hier
insbesondere der für die Protokollführung und Unterlagenwirtschaft zuständige
Mitarbeiter sowie der DV-Administration der Senatskanzlei, dem Personalrat und E-
Government-Experten war jedes von der Einführung betroffene senatorische Ressort
mit einer Person vertreten. Das Staatsarchiv wurde in beratender Funktion durch die
170 Vgl. Brüdegam, Julia; Eder, Hendrik; Mummenthey, Irmgard (2007): Die gefühlte Misere in greifbaren Zahlen. Schriftgutverwaltung in der Freien und Hansestadt Hamburg. Ausgangssituation, Standards, Perspektiven. In: Der Archivar, Jg. 60, H. 1, S. 29–33. Online verfügbar unter http://fiz1.fh-potsdam.de/volltext/archivar/07118.pdf, zuletzt geprüft am 28.02.2008.
171 Siehe Anm. 168.172 Vgl. Nehring, Hauke Harm (2007): Elektronisches Dokumentenmanagement. Am Beispiel des
Projekts „Elektronsiche Vor- und Nachbereitung der Sitzungen des Senats der Freien Hansestadt Bremen“ und dem Einsatz von VISkompakt. Powerpointpräsentation, Folie 10.
173 Siehe im Folgenden Anm. 168.
64
Archivarin Frau Dr. Schleier in der Arbeitsgruppe repräsentiert. Gegenwärtig besteht
sie wechselnd aus 10 – 15 Personen und trifft sich drei- bis viermal jährlich.
Das Staatsarchiv berät hinsichtlich der Schriftgutverwaltung, beispielsweise in
Fragen zur Abbildung von Geschäftsgängen. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe
erhalten so einen Einblick in die archivische Sichtweise der Schriftgutverwaltung. In
diesem Zusammenhang arbeitete das Staatsarchiv an der Modernisierung der aus den
1970ern stammenden Aktenordnung. Für Aktenplanrevisionen wurde der Kontakt zu
den zuständigen Registraturen gesucht.
Im Jahr 2001 wurde die Unternehmensberatung INFORA GmbH hinzugezogen. Ihre
Aufgaben nahm sie in der Phase de Projektinitialisierung wahr. Sie bestanden in der
Beratung hinsichtlich der Optimierung der Schriftgutverwaltung, der Moderation
zwischen den beteiligten Personengruppen und der Erstellung der Kosten- und
Nutzenanalyse. Insbesondere der abzubildende Prozess wurde unter Beratung durch
die INFORA analysiert. Besonders relevant war dabei der zeitlich sehr eng gesteuerte
Ablauf der Senatssitzungen mit ihrem kurzen Vorlauf. Der INFORA kam also im
Einführungsprojekt eine wesentliche Rolle zu: „Ohne die INFORA hätte das Ganze
keineswegs funktioniert“.174
2002 erfolgte auf Basis der Vorarbeiten und der von INFORA erstellten
Angebotsvorlage die Produktauswahl. Von Seiten des Staatsarchivs war die
unbedingte Voraussetzung für das Produkt, dass es die DOMEA®-Anforderungen
erfüllt und somit den Ansprüchen an gesetzeskonformes Verwaltungshandeln genügt.
Die Wahl fiel auf das VISKompakt Vorgangsbearbeitungs- und
Dokumentenmanagement-System.
Zur Vorbereitung des Pilotbetriebs gehörte die Benennung der Kompetenzen,
Zuständigkeiten und Zugriffsrechte in den Ressorts. Ende 2002 ging VISKompakt in
der Senatskanzlei für zwei Jahre in den Pilotbetrieb über. Im selben Jahr erfolgte die
Verfügung, dass alle Vorlagen für die Senatssitzungen in elektronischer Form
vorliegen müssen.
Aktuell berät das Staatsarchiv Ressorts und Ämter, die VISkompakt einführen oder
ausbauen wollen, hinsichtlich ihrer Schriftgutverwaltung und der Abbildung von
Geschäftsprozessen in der elektronischen Vorgangsbearbeitung. Schulungen zur
Arbeit mit VISkompakt werden nicht vom Archiv durchgeführt, sondern von der
EDV-Schulungsabteilung im Aus- und Fortbildungszentrum der bremischen
Verwaltung. Allerdings berät das Archiv den Dozenten, wenn dieser Fragen zu
174 Schleier, Bettina (03.06.2008): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement. E-Mail.
65
Systemkomponenten hat, welche die Schriftgutverwaltung betreffen. Diese
Schulungen richten sich u.a. an die Vorzimmermitarbeiter, die Mitarbeiter in den
Stabstellen und die persönlichen Referenten.
In Hamburg gibt es ebenfalls seit Mitte der 1990er Bestrebungen, die papierne
Aktenhaltung durch elektronische Dokumentenverwaltung zu ersetzen. Auch hier ist
die Finanzbehörde federführend. 1995 wurde das Projekt zur Einführung von
Dokumentenmanagement in der hamburgischen Verwaltung im Amt für Innere
Verwaltung und Planung gestartet. Zunächst unter dem Namen DOKUMENTA
bekannt geworden, musste das Projekt aus rechtlichen Gründen 2003 in
ELDORADO umbenannt werden.175
Zwar waren zwei Archivare des Staatsarchivs Hamburg an dem Projekt zur
Einführung von der elektronischen Aktenhaltung in der hamburgischen Verwaltung
beteiligt, aber erst seitdem seit 2005 das Referat Grundsatzangelegenheiten des
Archivwesens und des Kulturgutschutzes im Staatsarchiv vorhanden ist, werden die
archivischen Anforderungen stärker vertreten und berücksichtigt.176 Es wird von der
Diplom-Verwaltungswirtin (FH) Irmgard Mummenthey geleitet und besteht aus zwei
weiteren Archivarinnen. Besonders betont wird von diesem Referat die
Notwendigkeit, die konventionelle Schriftgutverwaltung zu optimieren, bevor ein IT-
System aufgesetzt wird. In diesem Zusammenhang werden durch das Archiv
Schulungen für Registraturmitarbeiter angeboten.
Ziel der ELDORADO-Einführung war es, die Papierakte abzulösen und dadurch
Raum- und Platzbedarf sowie Suchaufwand zu minimieren und den Zugriff auf die
Akten zu verbessern.177 Es handelt sich bei dem ELDORADO-Verfahren um eine
reine Dokumentenverwaltung auf Imagingbasis, was bedeutet, dass eine späte
Erfassung nach Bearbeitung der papiernen Akten stattfindet. Die Einführung IT-
gestützter Vorgangsgangsbearbeitung wurde zunächst zurückgestellt, weil dieses
einen größeren Aufwand, beispielsweise Geschäftsprozessanalyse und -optimierung
sowie Mitarbeiterschulungen, nach sich gezogen hätte.
175 Vgl. Hering, Rainer (2004): Change Management und Archive. Archivische Aufgaben im Rahmen der Implementierung von Dokumentenmanagementsystemen. In: Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.): Digitales Verwalten - digitales Archivieren. 8. Tagung des Arbeitskreises "Archivierung von Unterlagen aus Digitalen Systemen" am 27. und 28. April 2004 im Staatsarchiv Hamburg. Hamburg (Veröffentlichungen aus dem Staatsarchiv der Freien und Hansestadt Hamburg, 19), S. 177.
176 Siehe im Folgenden Anm. 169.177 Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz (2004): Die elektronische Dokumentenverwaltung für Hamburg.
In: Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.): Digitales Verwalten - digitales Archivieren, S. 143-149.
66
Nach einer europaweiten Ausschreibung 1997 ging das System am 1. September
1999 an 30 Arbeitsplätzen im Amt für Innere Verwaltung und Planung für ein Jahr in
den Pilotbetrieb. Nach dem Testbetrieb wurde das ELDORADO-Verfahren
sukzessive in weiteren Behörden eingesetzt. Im Jahr 2000 wurde das
Senatsprogramm „Abschied von der Papierakte“ beschlossen. ELDORADO dient der
Umsetzung dieses Programms. Seit 2002 verfügt Hamburg über eine stadtweite
Lizenz für die eingesetzte Software teraDOC®.
Als informelles Gremium für den Informations- und Erfahrungsaustausch wurde im
Februar 2002 der ELDORADO-Beirat gebildet, in dem die Behörden
zusammengefasst waren, die das ELDORADO-Verfahren eingeführt haben oder
dieses tun wollen. Der Beirat hatte drei Unterarbeitsgruppen, bei denen es sich um
die Gruppen Registratur, Projektleitungen/Organisatoren und Technik handelte.178
Die Unterarbeitsgruppe Regelungen ging im Arbeitskreis Regelwerk der
Finanzbehörde auf. In diesem Arbeitskreis berät die federführende Finanzbehörde bei
der Erstellung des erforderlichen Regelwerks. Hier arbeitete neben Vertretern der
Registraturen und des Datenschutzbeauftragten auch das Staatsarchiv mit. Den
Vorsitz hatte das Staatsarchiv inne. Allerdings wurde die Arbeit des Beirats ab 2005
in Abstimmung von Archiv und Behörden eingestellt.
3.5 Anforderungen an die SoftwarelösungenVon Seiten des Staatsarchivs Bremen aus wurde als konkrete Anforderung an das
System gestellt, dass es DOMEA®-konform ist. Auf diese Weise wurde
sichergestellt, dass die Anforderungen an die Archivierung und an transparentes
vorschriftsmäßiges Verwaltungshandeln erfüllt werden. Ausschlaggebend für das
Produkt VISkompakt war das ausgefeilte Rechtemanagement, da die Datenbestände
der verschiedenen senatorischen Ressorts getrennt werden mussten. Das Mandanten-
Konzept in VISkompakt macht es möglich, dass jeder senatorische Bereich separat
administriert wird. Für das gewählte Softwareprodukt sprach ebenfalls das optimale
Preisleistungsverhältnis.
In Hamburg wurde zwar mit dem Staatsarchiv abgesprochen, ob archivwürdige
elektronische Akten entstehen können, aber die wesentlichen Anforderungen an das
System wurden von den Mitarbeitern der Fachbereiche und den Registratoren
178 Vgl. im Folgenden Hering, Rainer (2004): Change Management und Archive. Archivische Aufgaben im Rahmen der Implementierung von Dokumentenmanagementsystemen. In: Hering, Rainer; Schäfer, Udo (Hg.): Digitales Verwalten - digitales Archivieren, S. 178-179.
67
gestellt.179 Grundsätzliche Anforderungen waren die Beschränkung auf das Imaging
und die späte Erfassung sowie einfache Bedienbarkeit, eine schnell erweiterbare
Client-Server-Automation sowie die Nutzung der Automation im Datennetz der
Stadt, um die verteilten Registraturen zusammenfassen zu können. Aus der Sicht der
Registratoren war es besonders wichtig, dass alle Aktenplanebenen mit Recherche-
und Änderungsmöglichkeiten abgebildet werden können. Die Verwaltung von
Papierakten sollte ebenfalls mit dem System ermöglicht werden. Weitreichende
Unterstützung wurde für das Erfassen der Dokumente gefordert. Hierzu zählen
Optical Character Recognition (OCR)180, Stammdaten und die Formulierung von
eindeutigen Regeln für die Erfassung der Schriftstücke.
Von den Mitarbeitern wurden folgende Anforderungen gestellt: Optimales
Antwortzeitverhalten bei der Recherche im System, einfache Bedienung ohne
Verluste bei der Informationsgewinnung, eine klare Aufgabenverteilung zwischen
Registratur und Fachbereich, sowie die Möglichkeit einer persönlichen vom
Aktenplan unabhängigen Ordnung für das Führen von Handakten.
Erst mit Bildung des Referats Grundsatzangelegenheiten wurden vom Staatsarchiv
präzisere Anforderungen an ELDORADO gestellt. Dazu gehört das Setzen von
Metadaten für die Aussonderung. Diese Metadaten, wie Aufbewahrungsfrist und
-dauer, wurden erst 2005/2006 formuliert. Außerdem wurden vom Archiv
Anforderungen an die Aussonderung elektronischer Akten formuliert. Dazu gehört,
dass die Trennung von Archiv und Verwaltung gewahrt wird. Die Akte sollte in der
Behörde nach der Übergabe an das Archiv gelöscht werden. Neben den archivischen
gibt es für dieses Verfahren auch betriebswirtschaftliche Gründe. So wird die
Behörde vom Ballast der Altakten befreit, was die Ressourcen schonen soll.
Außerdem sollen Signaturen bei Übergabe an das Archiv aufgelöst werden. Im
Besonderen möchte das Archiv die Behörden zum aktenmäßigen Arbeiten
verpflichten. Da veraltete Aktenpläne vorhanden sind, kann es zu individuellen
Ordnungen kommen, wodurch die Zusammenhänge verloren gehen können. Diese
Zusammenhänge zu wahren, ist eine dringliche Forderung des Staatsarchivs.
179 Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz (2004): Die elektronische Dokumentenverwaltung für Hamburg, S. 147-148.
180 Definition: Umwandlung eines als Grafik (non-coded information) vorliegenden Textes in ein Dateiformat, das indexierbar und weiterverarbeitbar ist (coded information).
68
3.5.1 VISkompakt (Bremen)Bei der VISkompakt Suite handelt es sich um ein Softwareprodukt der Firma PDV
Systeme GmbH, Erfurt. Mit der VISkompakt Suite werden behördenübergreifend
und medienbruchfrei komplexe Verwaltungsabläufe unterstützt.181 Bei der
Entwicklung dieser Softwarelösung wurden internationale Standards sowie
insbesondere die DOMEA®-Anforderungen berücksichtigt. Die Software ist nach
dem DOMEA®-Konzept 2.0 zertifiziert worden, wobei bescheinigt wurde, dass die
Mindestanforderungen in allen Bereichen überschritten worden seien.
Die VISkompakt Suite ist modular aufgebaut (siehe Abbildung 9). Durch das
Kernmodul VISkompakt werden die Bereiche Dokumentenmanagement,
Vorgangsbearbeitung und Langzeitspeicherung abgedeckt.
Daneben gibt es die Erweiterungsmodule Formularserver, GeoVIS,
Contentmanagement und Virtuelle Poststelle. Diese sind auch kompatibel mit
Software anderer Anbieter. Fachverfahren können über die XML-Schnittstelle
integriert werden. VISkompakt ist kompatibel mit Microsoft- und Oracle-
Technologien und steht als webbasierte Anwendung zur Verfügung. Das Kernmodul
wird auch in Client-Serverarchitektur angeboten.
181 Vgl. im Folgenden VISkompakt Suite. Die diensteorientierte eGovernmentplattform für die öffentliche Verwaltung, S. 3-9.Online verfügbar unter www.viskompakt.de/Information-Center.37.0.html , zuletzt geprüft am 29.05.2008.
69
Quelle: VISkompakt Suite. Die diensteorientierte eGovernmentplattform für die öffentliche
Verwaltung, S. 4.
Schriftstücke können sowohl konventionell per Scannen und OCR bzw. Intelligent
Character Recognition (ICR) erfasst werden, als auch elektronisch in die
Vorgangsbearbeitung übernommen und Akten und Vorgängen zugeordnet werden.
Unterstützt wird Papier-, Hybrid- und elektronische Aktenführung. Sowohl die
strukturierte als auch die unstrukturierte Vorgangsbearbeitung ist mit dem System
möglich. Zugriffsrechte werden über Rollenzuweisungen definiert.
70
Abbildung 9: VISkompakt Suite
3.5.2 teraDOC® (Hamburg)
Das Akronym ELDORADO steht für Elektronische Dokumentenverwaltung für
Registraturen mit teraDOC®. Es ist also ein Name für ein Projekt und nicht für die
eingesetzte Software. Bei dieser handelt es sich um teraDOC®, einer Entwicklung
der Firma Future Software GmbH, Grasbrunn. Dieser Hersteller hat sich vor allem
auf Scanprodukte spezialisiert.182
Die Software ist nicht DOMEA®-zertifiziert, kann aber laut Herstellerinformationen
in eine DOMEA®-Umgebung eingebunden werden.183 Es handelt sich bei ihr um eine
Anwendung mit Registratur- und Dokumentenverwaltungsfunktion. Mit dem
teraDOC® Registraturmodul wird die Registrierung von Papierakten elektronisch
unterstützt. Hier können Aktenplanstrukturen aufgebaut und verwaltet werden.
Darüberhinaus können in Office-Anwendungen erzeugte Dokumente direkt in
teraDOC® abgelegt werden. Mit der Software können Akten elektronisch abgebildet
werden. Hierfür werden sie nach Bearbeitung gescannt und im Bildformat TIF
abgelegt. Es handelt sich um eine revisionssichere Speicherung. Für die
Volltextrecherche können die Dokumente mittels ORC bearbeitet werden. Die
Dokumente können über die Metadaten oder über den Volltext recherchiert werden.
Neben der Recherche bietet teraDOC® zusätzliche Funktionen wie
Wiedervorlagensteuerung, die Einrichtung persönlicher Ordner und die Speicherung
von Abfragen.184 Zur Darstellung der gespeicherten Dokumente existieren
Werkzeuge.185 Schnittstellen auf Basis der .NET-Technologie und Web-Services
ermöglichen die Anbindung an Fachverfahren. Die Zugriffsrechte werden über
Rollenvergaben gehandhabt.
Damit können mit teraDOC® die DOMEA®-Einführungsstufen des Stufenkonzepts
(Standard) Registratur (1) und elektronische Akte (2) abgebildet werden.
182 Vgl. Pressemitteilungen Übersicht der Future Software GmbH [ohne Datum]. Online verfügbar unter http://www.futuresoft.de/pro_00.htm, zuletzt geprüft am 29.05.2008.
183 Vgl. im Folgenden Pressemitteilung der Future Software GmbH [ohne Datum]: Produkte teraDOC / ELDORADO. Online verfügbar unter http://www.futuresoft.de/pro_tedo.htm, zuletzt geprüft am 29.05.2008.
184 Vgl. Vogel, Heinz [ohne Datum]: teraDOC. Die elektronische Dokumentenarchivierung für Verwaltungen und Registraturen. Online verfügbar unter www.futuresoft.de/download/teraDOC.pdf, zuletzt geprüft am 29.05.2008.
185 Vgl. im Folgenden Pressemitteilung der Future Software GmbH [ohne Datum]: Produkte teraDOC / ELDORADO.
71
3.6 Umsetzung in den ausgewählten VerwaltungsbereichenBei der Umsetzung wurden zwei unterschiedliche Strategien verfolgt. In Bremen
wurde in der Senatskanzlei der prozessorientierte Ansatz unter Verwendung des
modifizierten Stufenkonzepts gewählt, während in Hamburg die
organisationsbezogene Einführung bevorzugt wurde. Die Phasen der Einführung
gleichen dabei den Stufen 1 und 2 des Stufenkonzepts (Standard).
Es fand in Bremen zwar eine prozessorientierte Einführung statt, aber der Einsatz des
Systems beschränkt sich nicht nur auf den Prozess der Vor- und Nachbereitung der
Senatssitzungen in der Senatskanzlei. Das System kommt in der Registratur, in der
Sachbearbeitung einiger Referate der Senatskanzlei und in den Stabsreferaten zum
Einsatz. Da es sich bei der Erstellung der Senatsvorlagen um stark unstrukturierte
Vorgänge handelt, werden insbesondere die DMS-Funktionalitäten von VISkompakt,
wie etwa die Fristenüberwachung, angewandt. Da es sich um einen
ressortübergreifenden Prozess handelt und eine öffentliche Ablage in der
Senatskanzlei existiert, war ein ausgefeiltes Rechtekonzept notwendig. Gelöst wurde
dieses Problem durch die separate Administrierung der verschiedenen senatorischen
Ressorts in VISkompakt, die als sogenannte Mandanten unterschiedliche Rechte im
System haben. VISkompakt kooperiert eng mit Microsoftprodukten. So ist die
Rechtevergabe an das Active Directory gekoppelt. Recherchiert werden kann im
eigenen Mandanten und in der öffentlichen Ablage in den Metadaten und im Volltext.
Welche Arbeitsgänge ein Sachbearbeiter in VISkompakt vornehmen kann, hängt ab
von den Rechten auf einen Schriftgutbestand, der so genannten Ablage, die seiner
Rollengruppe gegeben worden sind.186
Bei den Dokumenten handelt es sich vor allem um Worddokumente, die auf einem
Fileserver abgelegt werden. Die Metadaten (siehe Abbildung 10) werden in einer
Datenbank gespeichert.
186 Schleier, Bettina (03.06.2008): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement. E-Mail.
72
Quelle: Nehring, Hauke Harm (2007): Elektronisches Dokumentenmanagement.
Powerpointpräsentation, Folie 16.
Mit dem Dokumentenmanagement- und Vorgangsbearbeitungssystem wird in der
Senatskanzlei folgender Prozess abgebildet: Die senatorischen Ressorts übertragen
ihre Sitzungsvorlagen an das Kabinettsreferat.187 Dieses kopiert die Vorlagen in die
öffentliche Ablage, auf die die Ressorts lesenden Zugriff haben. Das Kabinettsreferat
generiert daraus über ein Add-On die Tagesordnung (siehe Abbildung 11). Auch die
anschließende Erstellung des Sitzungsprotokolls erfolgt automatisiert über ein Add-
On. Dieses Add-On wurde speziell für die bremer Senatskanzlei programmiert und
diente schließlich als Vorlage für den Kabinettssitzungsdienst von VISkompakt.
Die Empfehlungen der Staatsrätekonferenz werden ebenfalls über ein Add-On erstellt
und in der öffentlichen Ablage hinterlegt. Für die Vor- und Nachbereitung der
Deputationssitzungen, sowohl von Stadt als auch von Staat, ist der Prozess in
gleicher Weise in VISkompakt abgebildet.
187 Vgl. im Folgenden Nehring, Hauke Harm (2006): Sitzungsvorbereitung in Bremen. Der Einsatz von VISkompakt im Sitzungsdienst der Freien Hansestadt Bremen. Powerpointpräsentation, Folie 6-17.
73
Abbildung 10: Metadatenfelder für einen Vorgang in VISkompakt
Quelle: Nehring, Hauke Harm (2006): Sitzungsvorbereitung in Bremen. Powerpointpräsentation,
Folie 8.
Die nachfolgende Abbildung 12 zeigt die Ablagestruktur im Mandanten
Senatskanzlei. Hier wird die Strukturierung in Akte – Vorgang – Dokument deutlich.
Quelle: Nehring, Hauke Harm (2006): Sitzungsvorbereitung in Bremen. Powerpointpräsentation,
Folie 9.
74
Abbildung 11: Senatskanzlei Bremen: Add-Ons in VISkompakt
Abbildung 12: Ablage im Mandanten Senatskanzlei
Die Abbildung 13 gibt ein Aktendeckblatt in VISkompakt wider:
Quelle: Nehring, Hauke Harm (2007): Elektronisches Dokumentenmanagement,
Powerpointpräsentation, Folie 23.
Bisher wurde VISkompakt mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung in weitere
Arbeitsbereiche der Verwaltung übernommen: Beim Senator für Inneres und Sport
wurde die E-Akte probeweise in einem Referat eingeführt, beim Senator für
Finanzen erfolgt die Aktenführung eines Referats elektronisch, verschiedene
Deputationsitzungen werden mit VISkompakt vorbereitet, im senatorischen Ressort
Wirtschaft und Häfen sowie beim Senator für Justiz und Verfassung wird das System
stellenweise zur Vorgangsbearbeitung eingesetzt.
In den Arbeitsbereichen, in denen das System zur Vorgangsbearbeitung eingesetzt
wird, erfolgt auch die Postverteilung über einen Workflow. Die eingehende Post wird
über VISkompakt erfasst, indem sie gescannt und mit einem Barcode versehen wird.
Anschließend erfolgt eine Weiterleitung des Eingangs von der Registratur an den
Bearbeiter, der ihm den Vorgang zuordnet.
In Bremen ist seit Dezember 2007 die Version 4.1 im Einsatz. In dieser Version ist
noch eine Client-Server-Struktur zwingend notwendig, ab Version 4.5 kann der
75
Abbildung 13: Ansicht des Aktendeckblattes in VISkompakt
Zugriff auch webbasiert erfolgen. In der aktuell vorhandenen Version 4.1 liegt nur
die Recherche als Webfunktionalität vor.
In Hamburg wurde 1999 zunächst das Amt für Innere Verwaltung und Planung an 30
Arbeitsplätzen mit teraDOC® ausgestattet.188 Der Testbetrieb bestand bis 2000. Seit
Dezember 2002 verfügt Hamburg über eine stadtweite Lizenz für teraDOC®. Aktuell
wird das ELDORADO-Verfahren in sechs Behörden und Ämtern eingesetzt, so zum
Beispiel in der Justizbehörde, der Finanzbehörde und in der Behörde für Wirtschaft
und Arbeit sowie in der Senatskanzlei.189 Auffällig ist, dass trotz der Einführung der
E-Akte die Papieraktenhaltung nur größtenteils, aber nicht vollständig abgelöst
wurde. Sechs weitere Behörden, wie etwa die Behörde für Soziales, Familie,
Gesundheit und Verbraucherschutz, sowie das Personalamt, setzen das System nur
auf der Registraturebene ein: Hier ist bisher nur der Schritt zur elektronisch
unterstützten Registratur vollzogen worden (siehe Abbildung 14).
Quelle: Dataport (Hg.) (2007):Schulungsleitfaden für das ELDORADO-Registraturmodul. Hamburg,
S. 5.
188 Siehe im Folgenden Anm. 169.189 Vogel, Heinz (28.04.2008): Übersicht über ELDORADO-Projekte. Excel-Datei.
76
Abbildung 14: Registraturmodul teraDOC®: Hauptbildschirm Aktenzeichenverwaltung
Außerdem gibt es zwei speziell ausgerichtete ELDORADO-Verfahren: Die
Vermögensverzeichnisse bei den Amtsgerichten und die Dokumente aus der
Schuldnerberatung werden mittels teraDOC® abgebildet. Es bestehen auch
Fachverfahren, die an teraDOC® angekoppelt sind, so im Personalamt und in der
Senatskanzlei, wo im Testbetrieb das Senatsarchiv unter Nutzung der ELDORADO-
Schnittstelle angebunden ist.
Nach der Einführung des ELDORADO-Verfahrens, werden die Dokumente erst dann
gescannt und erfasst, wenn sie konventionell auf Papier bearbeitet wurden und alle
Laufwegs- und Verfahrensinformationen enthalten.190 Es handelt sich in der
hamburgischen Verwaltung um eine so genannte späte Erfassung. Wird eine Akte
nach Abschluss erneut bearbeitet, ist es notwendig, die betreffenden Dokumente
auszudrucken, auf Papier zu bearbeiten und erneut einzuscannen: Es kommt hier zu
einem Medienbruch. Die Einführung qualifizierter elektronischer Signaturen ist
bislang nicht geschehen und auch nicht geplant.
Die Indizierung geschieht in der aktenführenden Stelle. In der Erfassungsmaske sind
Metadatenfelder festgelegt, die jedoch auch individuell angepasst werden können.191
Unterstützt wird die Erfassung durch die Stammdatenhaltung. Diese Stammdaten
umfassen den Aktenplan mit Aktenzeichen und Aktentiteln, Absenderlisten,
Dokumentenarten und Stichwortlisten. Ein Datenbankeintrag kann aus folgenden
Feldern bestehen (siehe Abbildung 15): Aktenzeichen, Aktentitel, Absender, fremdes
Aktenzeichen, Betreff, Bezug, Dokumenten-Art, Papierform, Doppelstück
vorhanden, Stichwort, Querverweis, Altes Aktenzeichen, Dokumenten-Nr. und
Erstellungs-Datum.
190 Im Folgenden: Aussagen beziehen sich auf ein Gespräch mit der Diplom-Archivarin Frau Julia Brüdegam am 19.03.2008 im Staatsarchiv Hamburg.
191 Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz [ohne Datum]: teraDOC. Die elektronische Dokumentenarchivierung für Verwaltungen und Registraturen, S. 2.
77
Quelle: Vogel, Heinz [ohne Datum]: teraDOC. Die elektronische Dokumentenarchivierung für
Verwaltungen und Registraturen, S. 2.
Für die Aussonderung relevante Metadaten wie Aufbewahrungsdauer und -frist
wurden 2005/2006 formuliert.192 Sofern die elektronische Akte das führende Medium
ist, wird die Papierakte vernichtet. Die Speicherung erfolgt rechtssicher auf WORM-
Medien bzw. einer EMC2-Centera, einem festplattenbasierten Langzeitspeicher der
Firma EMC2, bei Dataport.
Zur Zuweisung von Benutzerrechten werden Rollen vergeben.193 So könnte das
Staatsarchiv zukünftig auch Benutzerrechte für das Bewerten erhalten. Analog zur
Aktenverwaltung sind die Behörden bzw. Ämter in eigenständigen Datenbanken
gegeneinander abgegrenzt. Datenbankübergreifende und damit
behördenübergreifende Funktionen sind bisher noch nicht vorhanden und auch nicht
geplant. In den ELDORADO-Verfahren sind die jeweiligen Aktenpläne und
-verzeichnisse abgebildet. Bei den Aktenzeichen werden die Zugriffsberechtigungen
hinterlegt (Abbildung 16).
192 Siehe im Folgenden Anm. 169.193 Vgl. im Folgenden Vogel, Heinz (02.06.2008): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement. E-
Mail.
78
Abbildung 15: Erfassungsmaske teraDOC®
Quelle: Dataport (Hg.) (2007):Schulungsleitfaden für das ELDORADO-Registraturmodul, S. 7.
Jedem Benutzer werden nur die Dokumente und Akten angezeigt, für die er eine
Berechtigung besitzt. Die Benutzerrechte und -rollen werden zentral in den
Registraturen verwaltet. Eine öffentliche Ablage wie in der Senatskanzlei Bremen
existiert nicht, weil in den geltenden Geschäfts- und Aktenordnungen ein
übergreifender Zugriff nicht vorgesehen ist.194 Nach Ansicht von Frau Mummenthey
sei das Rechtekonzept sehr eng gefasst, da es die Tendenz unterstütze, die Akten als
Eigentum zu betrachten, so dass benachbarte Sachgebiete keine Leserechte hätten.
Die Verfahren werden über das stadtweite Datennetz betrieben. Die ELDORADO-
Verfahren sind technisch als Client-Server-Architektur umgesetzt. Bei der
dazugehörigen Langzeitspeicherkomponente handelt es sich um eine EMC2-Centera,
die über einen Webdienst angebunden ist. Ein browserbasierter Zugriff ist bislang
nicht geplant, da laut Herrn Vogel die damit verbundenen Einschränkungen zu groß
seien.
194 Siehe im Folgenden Anm. 169.
79
Abbildung 16: Eigenschaften des Aktenkennzeichens zur Zuweisung von Zugriffsrechten
3.7 Erfahrungen mit dem Betrieb der jeweiligen SystemeBei der Vorbereitung der Sitzungsvorlagen in den Ressorts handelt es sich um
unstrukturierte Vorgänge, bei denen der Entscheidungsspielraum groß ist. Hier
werden also besonders die DMS-Funktionalitäten des Systems eingesetzt. Trotzdem
könnten in den Ressorts verstärkt die VBS-Funktionalitäten genutzt werden. Jedoch
wird vieles von den Mitarbeitern in den Ressorts unter Umgehung des Systems über
informelle persönliche Kontakte erledigt. Trotz dieser gelegentlichen
Akzeptanzschwierigkeiten haben sich die betroffenen Mitarbeiter laut Frau Dr.
Schleier sehr schnell an die Arbeit mit VISkompakt gewöhnt. Der Ablauf des
automatisierten Erstellens der Tagesordnungen und Protokolle in der Senatskanzlei
funktioniert hingegen wie vorgesehen. Dort ist auch der Aktenplan im System
hinterlegt und die Registratur arbeitet auf Basis von VISkompakt.
In Hamburg stellte sich der Verzicht auf die Aufnahme von Metadaten, die in der
Behörde beispielsweise für die Recherche notwendig sind und die das Archiv
mittelbar für die Aussonderung benötigt, als problematisch heraus.195 Diese wurden
erst 2005/2006 aufgenommen. Das Scannen und Indizieren der Dokumente wurde
für das Retrieval als ausreichend angesehen.
Als schwierig stellte sich die Umstellung der Arbeitsweise heraus. Im Prinzip waren
für die Umsetzung von ELDORADO-Verfahren keine neuen Vorschriften notwendig,
sondern nur die Einhaltung der bereits vorhandenen Akten- und
Geeschäftsordnungen. Diese waren jedoch in Vergessenheit geraten.
Problematisch aus archivischer Sicht ist auch, dass es in Hamburg keine
Vorgangsbildung gibt. Es wäre vor der Umstellung auf das ELDORADO-Verfahren
eine sinnvolle Überlegung gewesen, die Vorgangsbildung wieder einzuführen, da
dies die Handhabbarkeit der elektronischen Unterlagen erleichtert hätte. Momentan
werden von den Sachbearbeitern behelfsmäßig Teilakten und Unterakten angelegt.
Die Notwendigkeit, die betreffenden Dokumente für eine erneute Bearbeitung erst
auszudrucken und dann konventionell auf Papier zu bearbeiten, bedeutet einen
Medienbruch, der eigentlich durch den Einsatz eines DMS verhindert werden sollte.
Abgesehen davon ist diese Verfahrensweise arbeitsaufwändig und umständlich, was
die Akzeptanz für das System bei den Sachbearbeitern einschränkt.
195 Siehe im Folgenden Anm. 169.
80
3.8 Organisatorische HürdenAus Sicht des Staatsarchivs Hamburg ist ein wesentliches Problem, dass das
ELDORADO-Verfahren von den Führungskräften als einfacher Medienwechsel
angesehen wurde.196 Es wurde nicht als strategisches Instrument zur Vorbereitung
von Prozessen wahrgenommen, die für das E-Government notwendig sind und für
die Medienbruchfreiheit angestrebt werden sollte. Die Betonung lag sehr stark auf
der Verschlankung der Registratur. Das zentrale Problem ist jedoch, dass der Wechsel
zum ELDORADO-Verfahren nicht als Führungsaufgabe wahrgenommen wurde.
Dem versucht das Staatsarchiv inzwischen in seiner Behördenberatung
gegenzusteuern, indem es nicht nur die Registraturkräfte bei der Optimierung der
Schriftgutverwaltung unterstützt, sondern auch auf die betroffenen Amts- und
Behördenleitungen zugeht.
Als problematisch wird auch die Rolle des Staatsarchivs im Einführungsprozess
gesehen: Das Staatsarchiv begleitete zunächst mit zwei Archivaren und mit knappen
Ressourcen das ELDORADO-Projekt und hatte zugleich den Vorsitz des
ELDORADO-Beirates inne. Die informelle Organisation konnte den Anforderungen
der Steuerungsaufgaben nicht gerecht werden. Aus diesem Grunde wurde 2005 nach
Übernahme des Vorsitzes durch Frau Mummenthey die Arbeit des Beirates in
Abstimmung mit den beteiligten Behörden zunächst eingestellt.
In Bremen war das wesentliche Problem die Konzeption des Rechtemanagements, da
ein ressortübergreifender Prozess abgebildet werden sollte.197 Durch das
Mandantenkonzept in VISkompakt konnte dieses Problem jedoch gelöst werden.
3.9 Ausblick: Weiterer Einsatz der SoftwarelösungenIn Bremen war geplant, dass durch die Vorbereitung der Senatssitzungen die
Software in die senatorischen Ressorts und die Bürgerschaft ausstrahlt.198 Dieses
Konzept hat sich jedoch nicht bewährt, da über die Vorbereitung der Senatssitzungen
hinaus das System nur in wenigen Arbeitsbereichen zur Vorgangsbearbeitung oder
zum Dokumentenmanagement verwendet wird. Über die Landesverwaltung hinaus
soll VISkompakt auch in den bremischen Ortsämtern eingeführt werden. Im Stadtamt
in der Abteilung Ordnungswidrigkeiten befindet es sich bereits in der Testphase.
Auch einige Registraturen, wie etwa die der Senatskanzlei, haben das System
übernommen. Weitere sollen folgen.
196 Siehe im Folgenden Anm. 169.197 Siehe im Folgenden Anm. 168.198 Siehe im Folgenden Anm. 168.
81
Seit der aktuellen Legislaturperiode wird VISkompakt in der Bürgerschaft für die
Deputationssitzungen verwendet. Hier ist geplant, die Deputierten aus der
Bürgerschaft mit einzubeziehen.
In Hamburg wird der Roll-Out des Verfahrens, bzw. die Erweiterung vom
Registraturmodul auf das vollständige Verfahren, vorangetrieben. Weitere Ämter
werden mit dem ELDORADO-Verfahren ausgestattet, so zum Beispiel das Amt für
Gesundheit und das Amt für Kultur. Außerdem besteht seit Oktober 2007 ein
laufendes Projekt zur ELDORADO-Einführung in der Bezirksverwaltung.199
Insgesamt laufen in 25 Behörden und Ämtern Projekte zur Einführung von
ELDORADO (Stand: April 2008) in den verschiedensten Stadien.
Darüber hinaus soll nun der Einsatz von VBS-Lösungen untersucht werden.200 Dies
ist auch mit Blick auf die EU-Dienstleistungsrichtlinie notwendig. Elektronische
Vorgangsbearbeitung in Hamburg ist bisher nur über entsprechend ausgerichtete
Fachverfahren (Datenbankanwendungen) und nicht über DMS/VBS realisiert.201 Es
ist fraglich, ob das bestehende System für diese Zwecke ausreichend ist, weil es
Medienbrüche gibt, die es zu minimieren gilt. Ziel ist es, einen Muster-Workflow zur
Verfügung zu stellen, der vor ELDORADO gesetzt werden kann.
3.10 Ausblick: Übernahme und ArchivierungBeide Staatsarchive haben bisher keine Erfahrungen mit der Übernahme
elektronischer Akten und ihrer Archivierung gemacht. Allerdings gibt es
diesbezüglich Überlegungen. Beide Länder haben mit Dataport denselben
Dienstleister, der die IT-Infrastruktur für die Speicherung von Dokumenten und die
zukünftige Archivierung zur Verfügung stellt.
In Bremen gibt es noch keinen genauen Ansatz dafür, wie sich die elektronische
Übernahme und Archivierung gestalten sollte. In diesem Zusammenhang wurden
zwei gegensätzliche Konzepte diskutiert:
Eine Möglichkeit ist es, dass die Behörden ihre abzugebenden Datenbestände und
Metadaten an den Archivierungsserver liefern. Als Orientierung dient hier das OAIS-
Referenzmodell. Die zweite diskutierte Lösungsmöglichkeit besteht darin, alle – vom
Archiv als archivwürdig bewerteten – Dokumente innerhalb der DMS-Umgebung
aufzubewahren und ggf. mit den aktuellen Daten der Anwendung zusammen zu
199 Vogel, Heinz (28.04.2008): Übersicht über ELDORADO-Projekte. Excel-Datei.200 Siehe im Folgenden Anm. 169.201 Vogel, Heinz (02.06.2008): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement. E-Mail.
82
migrieren. Das würde jedoch eine intensive, sehr verlässliche Zusammenarbeit des
Archivs mit dem DV-Dienstleister voraussetzen. Vom Staatsarchiv wird momentan
die Übernahme und Archivierung digitaler Daten nicht als Gefahr für die Sicherung
der Überlieferung der Landesverwaltung betrachtet, weil es laut Frau Dr. Schleier
nicht so viele archivwürdige digital entstandene Daten in der Landesverwaltung gibt:
Die Geoinformationen bzw. Kataster verbleiben im Amt, die Daten aus dem
Meldewesen sind bisher nicht umfangreich – die Datenbank mit den Angaben seit
1973 findet auf vier DVDs Platz – und viele Massenverfahren sind nicht relevant für
die Archivierung. Es sollen nur bestimmte, wichtige Datenbestände, wie etwa
archivwürdige Akten aus der Senatskanzlei, übernommen werden. Der Engpass liegt
an den personellen Kapazitäten beim Dienstleister Dataport, die zur Zeit für die
notwendigen konzeptionellen Überlegungen nicht zur Verfügung gestellt werden.
Dagegen arbeitet das Staatsarchiv Hamburg zur Zeit an einem Konzept zur
elektronischen Archivierung. Hierzu werden der Workflow zur Übernahme und
Archivierung beschrieben und die Anforderungen formuliert. Auch für die
Übernahme von Geodaten sollen Anforderungen formuliert werden. Für diese
Anforderungskonzepte zieht das Archiv Best Practices heran: Vorbilder sind für die
elektronische Übernahme und Archivierung das Bundesarchiv und das Stadtarchiv
Stuttgart. Das Staatsarchiv arbeitet an Archivierungsmodellen mit dem Ziel in fünf
bis zehn Jahren Bewertungskataloge in teraDOC® hinterlegen zu können. Angestrebt
wird die automatisierte Zusammenstellung von Listen mit archivwürdigen Akten
samt ihrer Aktenzeichen und abgelaufenen Aufbewahrungsfristen sowie die
Löschung von nicht archivwürdigen Unterlagen. Die ausgesonderten Akten und
Dokumente sollen dann in das Archiv verschoben werden. Dieses angedachte
Verfahren orientiert sich an dem im DOMEA®-Erweiterungsmodul zur Übernahme
und Archivierung vorgestellten Ablauf. Außerdem finden Gespräche mit dem
Informations- und Kommunikationsdienstleister Dataport statt, bei denen das
Staatsarchiv besonders auf die Wahrung der Trennung von Archiv und Verwaltung
drängt. Diese Trennung kann durch unterschiedliche Zugriffsrechte gewährleistet
werden.
83
4 Fazit4.1 Lösungsansätze im VergleichDie Projekte zeigen trotz ähnlicher Rahmenbedingungen grundsätzlich
unterschiedliche Ergebnisse. Das lässt sich auf verschiedene Faktoren zurückführen.
Zum einen wurden trotz vergleichbarer Verwaltungsstrukturen in beiden
Bundesländern unterschiedliche Einführungsstrategien verfolgt. Sowohl in Bremen
als auch in Hamburg wurden die Einführungsvorhaben in Projekten angegangen, die
aus der Linienorganisation herausgenommen waren. Beide Staatsarchive wurden von
Projektbeginn an eingebunden. In Hamburg erfolgte die Einführung jedoch
organisationsbezogen, wogegen in Bremen eine prozessorientierte Vorgehensweise
bevorzugt wurde. Des Weiteren unterschieden sich die Projektziele. Ziel in Bremen
war die elektronische Vorgangsbearbeitung, während diese in Hamburg zugunsten
der Bildung der elektronischen Akte bzw. Einführung der elektronischen Registratur
zurückgestellt wurde (entsprechend den DOMEA-Einführungsstufen Registratur (1)
und elektronische Akte (2)). Auch kamen den Staatsarchiven verschiedene Rollen zu.
Zwar war sowohl das Staatsarchiv Bremen als auch das Staatsarchiv Hamburg
beratend tätig, allerdings in unterschiedlicher Intensität. In Hamburg hatte das
Staatsarchiv darüber hinaus durch den Vorsitz im ELDORADO-Beirat steuernde
Aufgaben und zugleich wenig Ressourcen, was erklären könnte, warum die
archivischen Anforderungen an die Dokumentenverwaltung nicht so stark
eingeflossen sind wie in Bremen. Starke Berücksichtigung fanden dagegen die
Forderungen der Sachbearbeiter und der Registraturmitarbeiter. Das Staatsarchiv
Hamburg wurde zwar in Fragen einer späteren Archivierung von Unterlagen
konsultiert, jedoch nicht in Belangen der Optimierung von Prozessen der
Schriftgutverwaltung. Das Bewusstsein, dass nicht nur bei Einführung der
elektronischen Vorgangsbearbeitung, sondern auch bei der Einführung der E-Akte
zunächst die Schriftgutverwaltung optimiert werden muss, schien in der
Anfangsphase des Projektes nicht vorhanden gewesen zu sein. Die Technik wurde
auf bestehende Verhältnisse aufgesattelt bzw. bildete diese ab. Zwar wurde und wird
ELDORADO hamburgweit ausgerollt, aber die Konsequenzen zeigen sich in der
Akzeptanz und der Bedienbarkeit des Systems. Die behelfsmäßige Bildung von
Teilakten und das arbeitsaufwändige Drucken und Wiedereinscannen bei einer
erneuten Bearbeitung von Dokumenten zeugt davon. Außerdem haben die Behörden,
die ELDORADO einführen wollen und auch Behörden, die dieses bereits getan
haben, einem hohen Beratungsbedarf hinsichtlich der Schriftgutverwaltung. Das
84
Staatsarchiv versucht intensiv diesen aufzufangen. Dies geschieht durch die Beratung
vor Ort, durch Schulungen von Registraturmitarbeitern und durch die Beratung bei
der Überarbeitung von Aktenplänen. Auch geht das Staatsarchiv auf Behörden- und
Amtsleitungen zu, um dem Thema Schriftgutverwaltung einen höheren Stellenwert
zu verleihen.
In Bremen wurde der Einführungsprozess außerdem durch die
Unternehmensberatung INFORA begleitet. Ein wesentlicher Einfluss von INFORA
ist bei der Optimierung der Schriftgutverwaltung und bei der Formulierung des
Anforderungskatalogs zu erkennen. Dies war für das Staatsarchiv von Vorteil, da es
nicht als einziger Beteiligter auf einen korrekten Ablauf der Schriftgutverwaltung
Wert legte, sondern eine neutrale Stelle ebenfalls zur Optimierung der
Schriftgutverwaltung riet.
Ein weiterer Grund für die verschiedenen Ergebnisse ist in der Orientierung an den
DOMEA®-Anforderungen zu sehen. Für das Staatsarchiv Bremen war die Erfüllung
dieser Anforderungen eine Voraussetzung für das einzuführende System. Dadurch,
dass es sich um einen anerkannten Quasi-Standard handelt, diente das DOMEA®-
Konzept als Argumentationsgrundlage für die gestellten archivischen Anforderungen.
Da in Hamburg die Produktauswahl Ende der 1990er begann, konnten
logischerweise das DOMEA®-Konzept und auch andere Standards wie etwa die
ISO-Norm oder die MoReq nicht berücksichtigt werden. Dadurch fehlte dem Archiv
eine Argumentationsgrundlage zur Bekräftigung der archivischen Anforderungen wie
sie beispielsweise das DOMEA®-Organisationskonzept darstellt.
Gemeinsam ist den Beispielen, dass sie den Zeitaufwand und die Langwierigkeit von
Projekten zur Einführung von DMS/VBS verdeutlichen. Obwohl erste Überlegungen
bereits in den 1990er Jahren stattfanden, dauerte es bis zur eigentlichen Pilotierung
der gewählten Lösungen bis 1999 bzw. 2002. Die flächendeckende Einführung in
den Landesverwaltungen ist gegenwärtig noch nicht überall vollzogen und wird
vermutlich noch einige Jahre in Anspruch nehmen. Darüber hinaus sind von beiden
Staatsarchiven Fragen der elektronischen Übernahme und Archivierung zu klären.
Weiterhin stellen die Akzeptanzschwierigkeiten, die Moderation der verschiedenen
Ansprüche an die einzuführenden Systeme und das Aufbrechen der eingefahrenen
Schriftgutverwaltung Herausforderungen bei den vorgestellten Einführungsvorhaben
dar.
85
4.2 Wie sieht die archivische Behördenberatung bei der Einführung von
DMS/VBS in der Verwaltung aus?Bei Projekten, die die Einführung von DMS und/oder VBS in der Verwaltung zum
Gegenstand haben, sollte das Archiv in Projektorganisation mit eingebunden sein.
Insbesondere betrifft die Beratungstätigkeit die Schriftgutverwaltung, da das Wissen
darum in der Verwaltung kaum noch vorhanden ist und die Optimierung dieser nötig
ist, bevor ein elektronisches System darauf gesetzt wird. Der Vergleich der
Lösungsansätze zeigt die Wichtigkeit der archivischen Aktivitäten: Das Archiv macht
auf bestehende Probleme in der Schriftgutverwaltung aufmerksam und sorgt dafür,
dass entsprechend reagiert wird. Denn oftmals ist das Archiv die einzige Stelle in der
Verwaltung, die erstens das Interesse daran und zweitens im Vergleich z.B. zu
Registraturen die Durchsetzungskraft hat, um Forderungen nach einer Überarbeitung
der bestehenden Schriftgutverwaltung zu verwirklichen.
In der Projektgruppe sollte es zunächst die archivische Sicht auf die
Schriftgutverwaltung verdeutlichen und verständlich machen, warum sich eine
korrekte, regelgebundene Schriftgutverwaltung nicht nur am Ende des Lebens einer
Akte auswirkt, sondern auch Wirkung auf die Arbeit von Sachbearbeitern hat. Das
Beispiel Hamburg zeigt außerdem, dass das Archiv gegebenenfalls auf Amts- und
Behördenleitungen zugehen muss, damit das Thema Schriftgutverwaltung mit hoher
Priorität in der Verwaltung angegangen wird. Dass eine kontinuierliche Präsenz des
Archivs in Arbeits- oder Projektgruppen Wirkung zeigt, belegt auch ein
Brandenburger Beispiel: Im Land Brandenburg ist eine elektronische Aktenführung
zwingend an das Vorhandensein eines DMS gekoppelt und es werden stark
archivische Anforderungen berücksichtigt – beides geht auf die Initiative des BLHA
Potsdam zurück.202
Besonders wichtig im Zusammenhang mit der Planung eines DMS oder VBS ist,
dass die Aussonderung und Archivierung frühzeitig berücksichtigt wird. Dies ist
letztendlich nicht nur im Interesse des Archivs, sondern auch der aktenführenden
Stelle, da es bei optimaler Planung zu Rationalisierungseffekten und
Arbeitsentlastung für die Sachbearbeiter und die Registratur kommen sollte.
Schließlich dienen die Optimierung der Schriftgutverwaltung und eine regelmäßige
Aussonderung besonders in Zeiten des Sparzwangs betriebswirtschaflichen
Zwecken: Es kommt zur Rationalisierung von Arbeitsabläufen und zu Zeitersparnis,
202 Aussage bezieht sich auf ein Interview mit Frau Ilka Stahlberg am 04.03.2008 im Brandenburgischen Landeshauptarchiv Potsdam.
86
außerdem zur Verschlankung der Registratur, was im konventionellen Umfeld Raum
spart und im elektronischen die Speicherkapazitäten entlastet.
Das Beispiel Bremen zeigt außerdem, dass es für das Archiv notwendig ist, dass es
eine Norm oder einen geachteten De-Facto-Standard gibt, auf den es sich berufen
kann. Auch wenn Archive laut den Archivgesetzen die Aufgabe haben, ihre
Verwaltungen in Fragen der Schriftgutverwaltung und Aussonderung zu beraten,
verleihen erst solche Normen und Standards, die sich konkret mit
Dokumentenmanagement und Schriftgutverwaltung befassen, den archivischen
Anforderungen den notwendigen Nachdruck. Für die Schriftgutverwaltung im
Allgemeinen bietet sich hierzu die ISO-Norm 15489 an. Auch MoReq ist, wenn es
um einen internationalen Bezug geht, sinnvoll, besonders da in der Version MoReq2
auch Anforderungen an Systeme formuliert werden.
Solche Standards stellen die Anforderungen des Archivs auf eine nationale oder
internationale Basis und bieten einen Gesamtzusammenhang, indem sie die
Aussonderung und Archivierung im Zusammenhang mit dem gesamten
Lebenszyklus und dem Ordnungsrahmen (Aktenplan oder Classification Scheme in
MoReq) der Akten betrachten. Im Falle von DOMEA® und MoReq2 werden die
Anforderungen an die Systeme messbar gemacht, wobei sich DOMEA® stark an der
deutschen Verwaltungstradition orientiert, während MoReq2 einen europaweiten
Ansatz verfolgt. Darüber hinaus bietet das DOMEA®-Organisationskonzept
Hilfestellungen für die Einführung von DMS/VBS, weil verschiedene
Vorgehensweisen mit ihren Vor- und Nachteilen dargestellt werden.
Normen und Standards stellen folglich für ein Archiv ein unverzichtbares Hilfsmittel
für die Behördenberatung bei der Einführung von Dokumentenmanangement- oder
Vorgangsbearbeitungssystemen dar.
Abschließend ist festzustellen, dass es sich bei der Einführung von DMS/VBS um
einen langwierigen Prozess handelt, der im Spannungsfeld zahlreicher, oftmals
gegensätzlicher Interessen und Anforderungen stattfindet. Er sollte aber immer unter
aktiver Beteiligung des zuständigen Archivs angegangen werden, wenn an seinem
Ende eine von den Betroffenen akzeptierte, arbeitserleichternde und funktionierende
Umsetzung einer Softwarelösung stehen soll.
87
Abkürzungsverzeichnis
AIP Archive Information PackageAS 4390-1996 Australian Standard, Records ManagementASCII American Standard Code for Information InterchangeBLHA Potsdam Brandenburgisches Landeshauptarchiv Potsdam
BLOB Binary Large ObjectsCI Coded InformationDIP Dissemination Information PackageDIRKS Designing and Implementing Record-Keeping SystemsDLM Données lisibles par machine (maschinenlesbare Daten)DLM Document-Lifecycle-ManagementDMS DokumentenmanagementsystemDoD 5015.02.
STD
Department of Defense Directive 5015.02. Design Criteria for
ERM Software Application Standard
DOMEA® Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang
DV DatenverarbeitungDVD Digital Versatile DiscE-Akte Elektronische Akte
E-Government Electronic GovernmentECM Enterprise Content ManagementELAK Elektronischer AktELDORADO Elektronische Dokumentenverwaltung für Registraturen mit
teraDOC®
ERM Electronic Records ManagementERMS Electronic Records Management SystemEU Europäische UnionGEVER GeschäftsverwaltungssystemGGO Gemeinsame GeschäftsordnungICR Intelligent Character RecognitionIDA Programme Interchange of Data between Administrations ProgrammeISO International Organization for StandardizationIT InformationstechnologieIuK Information und KommunikationKBSt Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für
88
Informationstechnik in der BundesverwaltungMoReq Model Requirements for the Management of Electronic RecordsNCI Non-Coded InformationNOARK Norsk arkivsystem (Norwegian record-keeping system)OAIS Open Archival Information SystemOCR Optical Character RecognictionPDF/A Portable Document Format/ArchiveSAGA Standards und Architekturen in E-Government AnwendungenSigG SignaturgesetzSIP Submission Information PackageTIFF Tagged Image File FormatierungTNA The National ArchivesVAPI Verwaltungs-Application-Programming-InterfaceVBS VorgangsbearbeitungssystemVIS VerwaltungsinformationssystemWORM Write Once Read Many
XDOMEA® XML DOMEA®. Datenaustauschstandard für
Vorgangsbearbeitungssysteme und Systeme zur elektronischen
AktenführungXML Extensible Markup Languagez.d.A. Zu den Akten
89
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Vorgangsbegriff in der Objekt- und Prozesssicht.................................12
Abbildung 2: Phasen des Document-Lifecycle bezogen auf elektronische
Aktenführung..............................................................................................................15
Abbildung 3: Module des DOMEA®-Konzepts........................................................37
Abbildung 4: Prozessmodell des OAIS-Referenzmodells..........................................40
Abbildung 5: Lebenszyklus elektronischer Akten......................................................42
Abbildung 6: Ablauf des zweistufigen Verfahrens.....................................................46
Abbildung 7: Ablauf des vierstufigen Verfahrens.......................................................47
Abbildung 8: Projektphasen der VBS-Einführung.....................................................59
Abbildung 9: VISkompakt Suite.................................................................................70
Abbildung 10: Metadatenfelder für einen Vorgang in VISkompakt...........................73
Abbildung 11: Senatskanzlei Bremen: Add-Ons in VISkompakt...............................74
Abbildung 12: Ablage im Mandanten Senatskanzlei..................................................74
Abbildung 13: Ansicht des Aktendeckblattes in VISkompakt....................................75
Abbildung 14: Registraturmodul teraDOC®: Hauptbildschirm
Aktenzeichenverwaltung.............................................................................................76
Abbildung 15: Erfassungsmaske teraDOC®..............................................................78
Abbildung 16: Eigenschaften des Aktenkennzeichens zur Zuweisung von
Zugriffsrechten............................................................................................................79
TabellenverzeichnisTabelle 1: Eigenschaften strukturierter und unstrukturierter Vorgänge......................15
Tabelle 2: Anforderungen an die Phasen des Lebenszyklusses..................................16
90
Literatur- und Quellenverzeichnis
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Stumpe, Simone (2007): DLM. Document-Lifecycle-Management im internationalen Vergleich. Diplomarbeit. Betreut von Pof. Dr. Hartwig Walberg und Steffen Schwalm (Dipl.-Arch.). Potsdam. Fachhochschule Potsdam, FB Informationswissenschaften. Online verfügbar unter http://fiz1.fh-potsdam.de/volltext/diplome/08116.pdf, zuletzt geprüft am 28.02.2008.
Unveröffentlichte Quellen:
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Nehring, Hauke Harm (2007): Elektronisches Dokumentenmanagement. Am Beispiel des Projekts „Elektronische Vor- und Nachbereitung der Sitzungen des Senats der Freien Hansestadt Bremen“ und dem Einsatz von VISkompakt. Powerpointpräsentation.
Vogel, Heinz (02.06.2008): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement. E-Mail.
Vogel, Heinz (28.04.2008): Übersicht über ELDORADO-Projekte. Excel-Datei.
Schleier, Bettina (03.06.2008): Diplomarbeit zum Thema Dokumentenmanagement. E-Mail.
Informationsgespräche:
Gespräch mit der Diplom-Archivarin Frau Julia Brüdegam am 19.03.2008 im Staatsarchiv Hamburg.
Interview mit Frau Irmgard Mummenthey am 19.03.2008 im Staatsarchiv Hamburg.
Interview mit Frau Ilka Stahlberg am 04.03.2008 im Brandenburgischen Landeshauptarchiv Potsdam.
Interview mit Frau Dr. Bettina Schleier am 21.02.2008 im Staatsarchiv Bremen.
Telefongespräch mit Herrn Steffen Schwalm am 02.06.2008.
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Anhang
Interview-Leitfaden
Allgemeine Fragen:
1. Was war der Ist-Zustand in der Verwaltung bzw. im für das Projekt
ausgewählten Bereich?
2. Gab es einen konkreten Auslöser?
3. Wer waren die Projektbeteiligten?
4. Warum wurde dieser Bereich für ein Pilotprojekt gewählt?
5. Handelt es sich um strukturierte oder um unstrukturierte Vorgänge?
6. Schildern Sie den Projektverlauf (zeitlicher Umfang, wann wurden welche
Aufgaben erledigt)?
Konkrete Aufgaben des Archivs:
7. Welche Ebene im Archiv war beteiligt?
8. Was waren die konkreten Aufgaben des Archivs?
im Vorfeld?
was sind die aktuellen / laufenden Aufgaben?
9. Wie sieht die Behördenberatung in Bezug auf DMS/elektronische
Vorgangsbearbeitung aus?
10. Bietet das Archiv selbst Schulungen für Schriftgutverwaltung an?
Archivische Anforderungen:
11.Welche Anforderungen an das DMS wurden von Seiten des Archivs gestellt?
12. Gibt es Erfahrungen mit nicht-DOMEA-zertifizierten DMS in der
Verwaltung? Wenn ja, welche?
Einführungsprozess:
13. Was waren die Gründe für die Wahl des DMS?
14. Welche organisatorischen oder technischen Hürden gab es?
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15. Welche Probleme stellten sich im Betrieb des DMS heraus?
16. Wurde das DMS in andere Bereiche der Verwaltung übernommen?
Warum in diesen?
Technik:
17. Langzeitarchivierung: Wie sieht die technische Lösung aus (custodial, non
custodial)?
18. Gibt es eine Schnittstelle zum Archiv?
19. Gibt es bereits Erfahrungen mit der Übernahme elektronischer Daten?
Abschließende Fragen:
1. Würden Sie das Projekt abschließend als erfolgreich bewerten?
2. Was würden Sie empfehlen?
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Eidesstattliche Erklärung
Hiermit erkläre ich an Eides Statt, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig
angefertigt und keine anderen als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel
verwendet habe. Den benutzten Quellen und Hilfsmitteln wörtlich und inhaltlich
entnommene Stellen sowie verwendete Grafiken und Tabellen habe ich als solche
kenntlich gemacht.
Potsdam, 1. Juli 2008
Anne Brosin
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