documento: informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de 2014
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FUSADES, a través del Departamento de Estudios Legales, presenta el Informe de Coyuntura Legal e Institucional del primer semestre de 2014, el jueves 28 de agosto de 2014. Entre los temas más relevantes que contiene el informe, podemos mencionar los siguientes: Estado de Derecho: Han disminuido los ataques contra la Sala de lo Constitucional, lo cual es muy importante para el Estado de derecho. Algunas de las sentencias emitidas este semestre tendrán sus efectos más fuertes durante la próxima campaña electoral, como el caso de la resolución que definió el alcance de la prohibición de los funcionarios públicos para participar en política partidaria y la limitación de hacer campaña fuera de los plazos constitucionales. El TSE que juega un papel muy importante en el cumplimiento de esta sentencia y durante este semestre y en el contexto de las elecciones presidenciales, ha quedado claro que la justicia electoral sigue siendo una tarea pendiente en el país, por lo que es importante que se apruebe una reforma constitucional que modernice el sistema electoral, separando las funciones administrativas y jurisdiccionales del TSE.TRANSCRIPT
Informe de coyuntura legal
e institucional
EstudiosLegales
Primer Semestre 2014
2
La preparación de este informe concluyó el31 de julio de 2014
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e InstitucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
Primer Semestre 2014
EstudiosLegales
Informe de coyuntura legal
e institucional
Índice general pág
RESUMEN EJECUTIVO iSIGLAS UTILIZADAS vINTRODUCCIÓN viiESTADO DE DERECHO 11. INTRODUCCIÓN 22. INDICADORES: EL ÍNDICE DE ESTADO DE DERECHO 2014 23. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL EJECUTIVO SOBRE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA 44. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN 5 4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos 5 4.2. Decretos legislativos mediante dispensa de trámites 6 4.3 Funcionamiento del Diario Oficial 7 4.4 Emisión de reglamentos 7 4.5 Normas municipales 85. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO 86. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 9 6.1 Actividad jurisprudencial de las salas 9 6.2 Sentencias de inconstitucionalidad 10 6.3 Sentencias destacadas en temas constitucionales 11 6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT 11
6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se ordena a la FGR investigar,
en virtud del derecho a la verdad 11
6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad en contra de que los expresidentes
se hagan automáticamente diputados del PARLACEN 12
6.4 Las resoluciones de Corte Plena 13 6.5 Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho 147. SISTEMA ELECTORAL 16 7.1 Prohibición de los funcionarios de hacer política partidista 17 7.2. Garantía del derecho al voto y ampliación de la vigencia del DUI 19 7.3 El papel del TSE en las elecciones 19 7.4 Improcedente amparo sobre conteo voto por voto 20 7.5 Demanda de inconstitucionalidad de elección del Presidente del TSE 22
7.6. Inconstitucionalidad de la candidatura del expresidente Saca 258. ASPECTOS LEGALES SOBRE EL NUEVO GOBIERNO 269. CONCLUSIONES 27
SEGURIDAD CIUDADANA 291. INTRODUCCIÓN 302. PREVENCIÓN 30 2.1 Tregua entre pandillas 30 2.1.1 Nuevos procesos de prevención 32
2.2 Omiten formular una política de prevención de la delincuencia juvenil 32 2.3 Prevención y seguridad escolar 323. COMBATE A LA CRIMINALIDAD 33 3.1 Homicidios y extorsiones 33 3.2 Aplican Ley Antiterrorista 36 3.3 Poco combate al delito de agrupaciones ilícitas 36 3.3.1 Vínculos de algunas pandillas con el tráfico de drogas 37
3.4 Metas de seguridad en el Asocio para el Crecimiento 384. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN 39 4.1 Grave hacinamiento carcelario 39 4.2 Deficiente seguridad penitenciaria 39 4.3 Sin ejecutarse préstamo por $71 millones para fortalecimiento penitenciario 40 4.4 Nuevos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena 40 4.5 Reos en fase de confianza y semilibertad 40 4.6 Omisión de regular deserción y rehabilitación de pandilleros 415. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS 41 5.1 Testigos criteriados 416. SITUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES DE SEGURIDAD 42 6.1 PNC 42 6.1.1 Al alza enfrentamientos entre PNC y delincuentes 42
6.1.2 Complicidad de algunos elementos de la PNC con el crimen organizado 43
6.1.3 Hacinamiento obliga a recluir detenidos junto a condenados 43
6.2 Fuerza Armada 45 6.2.1 Tareas de seguridad pública 45
6.2.2 Miembros del Ejército expulsados por nexos con pandillas 46
6.2.3 Iniciativa de Ley Reguladora de la Baja Disciplinaria Militar 46
6.3 FGR 47 6.3.1 Presupuesto FGR 2014 47
6.3.2 Allanamientos de la FGR en instituciones del Gobierno 47
6.4 Instituto de Medicina Legal 48 6.5 Instituciones del Estado hacen declaraciones sobre grupos al margen de la ley 487. NUEVAS LEYES Y REFORMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD 49 7.1 Sancionan reformas incompletas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos 49 7.2 Nuevos tribunales y fiscales especializados en extinción de dominio 49
7.3 Aprueban reformas a la Ley Especial para la Intervención de las Telecomunicaciones 507.4 Aprueban reformas al Código Procesal Penal para investigar de inmediato desapariciones 507.5 Aumentan penas para quienes atenten contra cuerpos de seguridad 507.6 Leyes y reformas en materia de seguridad que continúan pendientes 50
8. NUEVO GABINETE DE SEGURIDAD PÚBLICA 519. CONCLUSIONES 52
CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL 531. INTRODUCCIÓN 542. INDICADORES DE PAÍS 553. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS 59 3.1. Fomento a la inversión 59 3.1.1 Leyes para los asocios público privados 59
3.1.2 Paquete de leyes proinversión 60
3.1.3 Normativa de comercio internacional 63
3.1.4 Aduanas 63
3.1.5 Regulación de libre competencia 65
3.2. Finanzas públicas y aspectos tributarios 66 3.2.1 Regulación presupuestaria 66
3.2.2 Tributos nacionales 67
3.2.3 Tributos municipales 68
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 69 4.1 Regulación sobre la infraestructura pública 69
4.2 Regulación de energía 70 4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria 71 4.4 Profesionalización de los funcionarios 725. CONCLUSIONES 73
TRANSPARENCIA 741. INTRODUCCIÓN 752. INDICADORES 75 2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 75 2.2 Encuesta IUDOP de mayo 2014 77 2.3 Índice de Estado de derecho 783. TRANSPARENCIA A NIVEL REGIONAL 78 3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) 78 3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA) 79 3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 814. ESTADO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 825. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 84 5.1 Corte de Cuentas de la República 84 5.1.1 Proceso de elección 84
5.1.2 Desempeño 86
5.1.3 Reformas a Ley de la CCR 87
5.2 Fiscalía General de la República (FGR) 87 5.3 Sección de Probidad de la CSJ 89 5.4 Asamblea Legislativa 90 5.5 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA) 90 5.6 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) 91 5.7 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) 956. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 97 6.1 Demandas por difamación del presidente de la República 97 6.2 Regulación de medios 977. PROYECTO DE LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 998. CONCLUSIONES 100
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RESUMEN EJECUTIVO
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014 EstudiosLegales
En esta edición del Informe de Coyuntura Legal e Institucional se hace referencia a los acontecimientos que han
impactado la situación del Estado de derecho en el primer semestre de 2014, y se relacionan con las perspectivas
que generan, utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la situación en cada tema y su importancia para el
sistema jurídico e institucional que debe estar al servicio de los ciudadanos. Las áreas del Estado de derecho con mayor
actividad en este semestre han sido la administración de justicia y el sistema jurídico electoral.
El informe inicia señalando cómo se percibe a nuestro país en el ámbito internacional. El Índice de Estado de Derecho
es una medición numérica muy importante que contiene una serie de indicadores que permiten comparar la situación
del Estado de derecho en 99 países. El Salvador está ubicado en la medianía de las calificaciones en la mayoría de
temas, con una calificación agregada de 0.48 sobre 1. Eso demuestra que hay mucho trabajo por hacer para mejorar en
futuras ediciones de este índice, pero a la vez, que hay cosas que valen la pena defender.
El informe también se ocupa de las relaciones del Órgano Ejecutivo con el Legislativo. Los controles por excelencia
que tiene el primero sobre el segundo son los vetos y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su utilización
es un mecanismo constitucional de frenos y contrapesos y desde la política, puede indicar el apoyo o falta de este que
tiene el Presidente en la Asamblea. El expresidente Funes vetó 36 decretos, y es el segundo que más ha utilizado este
mecanismo, después del expresidente Francisco Flores que realizó 59. Los vetos emitidos se dieron conforme al marco
legal aplicable y no se puede decir que representaron un problema de gobernabilidad. La separación de poderes es
fundamental en una república democrática, pero también lo son los controles entre los poderes.
En igual forma, el informe monitorea los cambios normativos provenientes desde la Asamblea Legislativa, el Órgano
Ejecutivo y las municipalidades. Siempre es de especial interés la ratificación de una reforma constitucional. El 12 de
junio se ratificó el Acuerdo de Reforma Constitucional mediante el cual se reconoce a los pueblos indígenas, un tema
cuyas incidencias para el futuro no están claras. También es relevante la creación de los tribunales ambientales, los
de extinción de dominio y la conversión de los juzgados de tránsito en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además,
dos leyes fueron creadas en el tema de inversiones: la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e
Inversiones de El Salvador y la Ley de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa.
En materia de justicia, es destacable que durante este semestre ha disminuido la confrontación entre la Sala de lo
Constitucional y los otros poderes del Estado. Sin embargo, preocupa la desobediencia a la medida cautelar en el
proceso contra las disposiciones del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, que permiten que los
expresidentes se vuelvan automáticamente diputados de esta institución. Además, la actividad de Corte Plena en
materia disciplinaria ha sido mayor en comparación con semestres anteriores. A pesar que el número de expedientes
activos sigue siendo alto, comparado con el semestre anterior, se dictaron casi el triple de resoluciones de sanción y
exoneración contra miembros de la carrera judicial y 15 veces más en materia de abogados y notarios. Es necesario que
se mantenga esta tendencia, pues el tema disciplinario es una de las áreas en las que mayores desafíos enfrenta la CSJ.
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Resumen ejecutivo • Primer semestre 2014
En materia jurídico electoral, en este semestre quedó claramente definido en la jurisprudencia el alcance de la
prohibición de los funcionarios públicos para participar en política partidaria, así como la prohibición de hacer
campaña fuera de los plazos constitucionales, lo cual se debe respetar desde la próxima campaña electoral para
las elecciones municipales y de diputados de 2015. Además, la Sala de lo Constitucional continuó con su línea
jurisprudencial de que la Constitución no permite que quienes tienen vinculaciones partidarias, ejerzan cargos de
control jurisdiccional al declarar inconstitucional el nombramiento del presidente del TSE. Esto no significa que se ha
solventado el problema de la partidización de esta institución, pero presenta una oportunidad para que la Asamblea
Legislativa modernice el sistema electoral, separando las funciones administrativas y jurisdiccionales del TSE, creando
una justicia electoral fuerte por la calidad e independencia de sus miembros.
En materia de seguridad ciudadana, este semestre se ha convertido en el segundo período consecutivo en el que
se advierte una tendencia al alza en los homicidios, en comparación con el mismo semestre del año pasado y en
comparación con el semestre anterior. La llamada tregua ha demostrado no ser sostenible y la FGR actualmente
desarrolla una investigación contra algunos funcionarios y exfuncionarios por presuntos delitos cometidos en el marco
de la tregua. El nuevo Gobierno se ha desmarcado de la misma y ha anunciado que impulsará un nuevo proceso de
pacificación, enfocado en la prevención.
Los enfrentamientos entre las autoridades de seguridad y los delincuentes han alcanzado un aumento del 353%,
lo cual ha motivado el endurecimiento de penas y la aplicación de la Ley Antiterrorista contra aquellos que atenten
contra elementos de seguridad. La entrada en vigencia de algunas reformas al Código Procesal Penal permite decretar
sobreseimiento definitivo cuando una autoridad afecta bienes jurídicos protegidos en el ejercicio de sus funciones. Por
otro lado, algunos funcionarios han informado sobre la expulsión o destitución de policías, estudiantes de la ANSP y
miembros de la Fuerza Armada, por haberse demostrado que tenían vínculos con las pandillas.
El hacinamiento carcelario ronda el 334%, lo que ha obligado a que el 80.9% de las personas que están detenidas en
bartolinas policiales, sean personas que deberían de estar en los centros penales o en centros preventivos. A la fecha
no se ha ejecutado el préstamo por $71 millones que fue aprobado en el semestre pasado, para fortalecer el sistema
penitenciario, y algunas iniciativas de ley que podrían ayudar a disminuir el problema continúan pendientes.
El clima de negocios continúa deteriorado, como se advierte en el descenso de la posición del país en el Índice
de Libertad Económica 2014 de la Fundación Heritage y los resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES, y para cambiar esta situación se requiere que el Gobierno aborde los principales problemas de la inversión
-la inseguridad ciudadana, el bajo ciclo económico y la incertidumbre-, mediante políticas públicas efectivas y
coordinadas con el sector privado.
El Asocio para el Crecimiento y Fomilenio II, son proyectos importantes para atender los dos principales problemas que
afectan el crecimiento económico del país -la inseguridad ciudadana y la falta de productividad del sector transable-. No
obstante, estos proyectos requieren a su vez estar acompañados de un compromiso de alto nivel que asegure una efectiva
ejecución que conduzca a que las medidas del Asocio puedan impactar, por ejemplo, en la inseguridad ciudadana que se
Informe de coyuntura legal e
institucional
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EstudiosLegales
vive en el país, que permitan el cumplimiento de los requisitos para la firma del convenio de Fomilenio II, y brinden señales
certeras y positivas a la sociedad, a través del cumplimiento de los laudos arbitrales y búsqueda de entendimientos con
inversiones exitosas en el país.
La aprobación de las leyes favorables al clima de negocios, tales como las reformas a la Ley APP y la Ley de PROESA, así
como el nombramiento de un Comisionado Presidencial para la Inversión, son oportunidades para atender la falta de
crecimiento económico. Adicionalmente, las reformas a la Ley APP constituyen un paso favorable para impulsar un nuevo
esquema de inversión pública ante los limitados recursos del Estado. El reto mayor está en su implementación, ya que si
bien la mayoría de las reformas fueron positivas, aún persiste una intervención excesiva de la Asamblea Legislativa para
ciertos proyectos, lo que podría generar un desincentivo para los inversionistas. Además, se considera que el nuevo reto
del Gobierno es contar con los mejores funcionarios en las distintas instituciones, que permitan potenciar al país como
líder en temas de inversión, exportación y APP, y así apoyar la ejecución exitosa de diversos proyectos de infraestructura,
tales como la ampliación del aeropuerto internacional y la concesión del Puerto La Unión Centroamericana.
Al cierre de este informe, sigue pendiente la aprobación de la Ley de Firma Electrónica y de la Ley de Estabilidad Jurídica
para la Inversión, así como el asegurar la efectiva implementación de las leyes de agilización de trámites para la
construcción, garantías mobiliarias y los tratados comerciales con la Unión Europea y Estados Unidos. Además, es
preciso iniciar la discusión sobre leyes para la inversión, tales como nuevas leyes de defensa comercial e insolvencia
empresarial, y reformas a la regulación de arbitrajes, concesiones para la generación de energía, gobierno corporativo,
inicio de empresas y aduanas.
En materia de finanzas públicas se destacan, entre otros acontecimientos jurídicos: a) la inconstitucionalidad de algunas
disposiciones de la “Ley de impuesto específico a las llamadas telefónicas provenientes del exterior que terminan
en El Salvador” y de la “Ley especial para la constitución del fondo para la atención de víctimas de accidentes de
tránsito”, conocida como Ley FONAT, y b) la presentación de la tercera reforma fiscal compuesta por la solicitud de dos
autorizaciones para la emisión de bonos, el anteproyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, dos nuevos impuestos -uno
a la propiedad inmobiliaria y otro a transacciones financieras-, así como cuatro reformas a la legislación tributaria. Esta
propuesta es incompleta y la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta podría adolecer de inconstitucionalidades,
por una parte, el “activo neto” como hecho generador no guarda relación con la capacidad contributiva de los sujetos,
incumpliendo el principio de equidad tributaria, y por otra, se utiliza las “rentas brutas” como parámetro para establecer
el límite para el pago mínimo, lo cual fue declarado inconstitucional en la sentencia del proceso de inconstitucionalidad
18-2012. Al cierre de este infome se creó una Comisión Técnica para analizar las propuestas presentadas y presentar
soluciones integrales con visión de largo plazo.
Finalmente, el problema de la burocracia persiste, lo cual continúa restando competitividad a los salvadoreños,
por lo que se requiere de un enfoque sistémico que permita dar soluciones específicas a un problema multicausal.
Un importante paso sería la aprobación de la ley sobre procedimientos administrativos, una norma que regule las
relaciones entre la Administración Pública y la ciudadanía, así como una política integral de mejora regulatoria, que
incluya la simplificación de trámites y que la normativa que se apruebe debe responder a un análisis costo beneficio.
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Resumen Ejecutivo • Primer semestre 2014
Además, es indispensable aprobar una nueva política del servicio civil, que incluya la renovación de su marco legal,
para asegurar que el servicio público sea orientado a las necesidades de la ciudadanía y preservar la estabilidad de los
funcionarios.
En el Eje de Transparencia, se da seguimiento a hechos relacionados con la promoción del acceso a la información
pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. En este semestre, generó expectativas positivas
que el Presidente Sánchez Cerén haya iniciado un nuevo período presidencial comprometiéndose a dirigir el país “con
honradez, austeridad, eficiencia y transparencia”.
Sin embargo, los empresarios consultados en la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, durante el primer
trimestre de 2014, continuaron colocando la corrupción de las instituciones públicas dentro de los cinco obstáculos
para la operación y crecimiento de sus negocios. Por otra parte, el Índice de Estado de Derecho 2014, de The World
Justice Project, evalúa a El Salvador como uno de los países que más deficiencias tiene en cuanto al desarrollo de un
“gobierno abierto”, colocando al país en la posición 84 de 99 evaluados; siendo el acceso a la información el subfactor
peor evaluado. Por tanto, las mediciones continúan mostrando que hay mucho trabajo por realizar para fortalecer a las
instituciones salvadoreñas en su desempeño relacionado con la transparencia.
La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública enfrenta obstáculos como la falta de presupuesto
del Instituto de Acceso a la Información Pública, IAIP; el incumplimiento a las resoluciones de este ente rector por
entidades obligadas; la falta de nombramiento de funcionarios clave como oficiales de información y encargados
de archivos; lo cual, en general, continúa mostrando que el principal obstáculo es la falta de real compromiso con el
cumplimiento de la ley.
En este semestre se judicializaron casos de corrupción contra exfuncionarios de alto perfil. Iniciando su tramitación
en un tiempo de campaña electoral y de manera altamente mediatizada, las instituciones del sistema tienen la
responsabilidad de aplicar la ley imparcialmente y no permitir la instrumentalización de estos procesos.
En este semestre también se ha iniciado la discusión de reformas profundas a la regulación de los medios de
comunicación, públicos y privados, tanto por la vía de propuestas de ley como por la presentación ante la Sala de lo
Constitucional de dos demandas de inconstitucionalidad a la legislación vigente. En la Asamblea Legislativa se están
estudiando los proyectos de Ley de Medios de Comunicación Públicos y de Ley de Radiodifusión Comunitaria, los cuales
tienen deficiencias técnicas y que consideramos pueden limitar el ejercicio del derecho a la libre expresión. Los procesos
de inconstitucionalidad presentados por organizaciones de la sociedad civil buscan que se cambie el mecanismo
de concesión de frecuencias para radio y televisión, por considerar que el vigente viola derechos constitucionales.
Además, preocupó como fueron otorgadas algunas concesiones por parte de la SIGET, las cuales fueron suspendidas
por una medida cautelar en uno de los procesos de inconstitucionalidad pendientes al cierre del semestre. Todo indica
que es inminente una discusión sobre cómo diseñar una nueva manera de asignar frecuencias a radios y televisoras
comunitarias, estatales y privadas. Sin embargo, esta debe darse en el marco del respeto a la libertad de expresión y la
libre competencia, evitando cualquier tipo de control político de los medios de comunicación.
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SIGLAS UTILIZADAS• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• APC: Asocio para el Crecimiento
• APP: Asocios Público Privados
• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana
y Estados Unidos de América
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CE: Código Electoral
• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
• CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
• CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
• DGCP: Dirección General de Centros Penales
• D.L.: Decreto Legislativo
• D.O.: Diario Oficial
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
• Fomilenio: Fondos del Milenio de El Salvador
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GOES: Gobierno de El Salvador
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
• LGE: Ley General de Electricidad
• MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción
• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
• OEA: Organización de los Estados Americanos
• PNC: Policía Nacional Civil
• RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
Siglas utilizadas • Primer semestre 2014 EstudiosLegales
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• SC: Superintendencia de Competencia
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
Informe de coyuntura legal e
institucional
Siglas utilizadas • Primer semestre 2014
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EstudiosLegales
INTRODUCCIÓN
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL) presenta un análisis
de los acontecimientos más relevantes del semestre, agrupados en cuatro grandes ejes: 1. Estado de derecho e
institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial, y 4. Transparencia. Este trabajo
periódico que se ha venido realizando desde hace casi 5 años, permite observar la realidad de un periodo determinado,
así como establecer comparaciones con periodos anteriores. Los temas que se han incluido en esta edición, son
aquellos que pueden tener mayor interés para el público en general y para la comunidad jurídica en particular. El
análisis que se realiza es eminentemente legal, contrastando los hechos, los comportamientos de los funcionarios, las
reformas o normas aprobadas con el “deber ser” plasmado en la Constitución y en la normativa vigente.
La metodología aplicada para la elaboración de este informe consiste en una verificación diaria de los hechos que
ocurren en nuestro país, con el propósito de obtener información sobre la realidad nacional de diversas fuentes y
opiniones. Para la obtención de estadísticas e informes públicos, se formulan solicitudes basadas en la Ley de Acceso a
la Información Pública. También se ocupan estadísticas, memorias de labores institucionales e información publicada
en los portales electrónicos de cada institución. Para la obtención de información de fuentes privadas, se ocupan
noticias de medios de información, estudios académicos y se llevan a cabo algunas entrevistas con actores claves
o expertos en la materia. Asimismo, se examinan estudios internacionales que analizan la realidad nacional o que
construyen indicadores en los que se evalúa a nuestro país, con el propósito de determinar si durante el periodo
analizado hemos mejorado o no respecto de periodos anteriores. En varios de los temas incluidos en el informe, se
incorporan indicadores producidos por FUSADES, como la Encuesta Dinámica Empresarial. En algunos casos, en los
que el DEL reúne información de distintas fuentes, también se procede a elaborar estadísticas o indicadores propios.
Una vez reunida la mayor cantidad de información relevante sobre un tema, se analiza desde una perspectiva crítica y
propositiva con el objetivo de señalar fallas e incumplimientos o mejoras, así como de proponer algunas soluciones o
mejores prácticas.
El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de enero hasta el 30 de junio de 2014.
Introducción • Primer semestre 2014
1
EJE ESTADO DE DERECHO
EstudiosLegales
2
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES
Lo que sucede en el sistema jurídico e institucional,
casi nunca es un acontecimiento aislado. Por un lado,
es efecto de situaciones anteriores, y por otro, tendrá
implicaciones en el futuro. En esta edición del Informe
de Coyuntura Legal e Institucional se presentan los
acontecimientos que han impactado la situación del
Estado de derecho en el primer semestre de 2014,
y se relacionan con las perspectivas que generan,
utilizando un enfoque sencillo, en el que se describe la
situación en cada tema y su importancia para el sistema
jurídico e institucional, tan necesarios para el buen
funcionamiento de la sociedad.
ESTADO DE DERECHO
El “Índice de Estado de Derecho” es publicado anualmente
por The World Justice Project y evalúa los principios
fundamentales del Estado de derecho en 99 países
alrededor del mundo. Se nutre de entrevistas realizadas
en 2013 a expertos y ciudadanos de las tres principales
ciudades de cada país, para el caso de El Salvador,
San Salvador, Santa Ana y San Miguel1. El índice
mide 47 indicadores, agrupados en los ocho grandes
factores que se observan en el cuadro 1 y permite la
comparación de cada uno en términos globales, entre
los países de determinada región y entre los que tienen
ingresos similares2.
En 2014, por primera vez se ofrece una calificación
general de Estado de derecho de forma agregada y no
solo la de sus factores. El Salvador obtuvo 0.48 de 1 y
se ubica en la posición 64 de los 99 países evaluados,
y así como en el agregado, la mayoría de factores
también se ubican en la medianía del ranking. Por los
elementos que se miden, orden y seguridad aparece con
una alta puntuación –algo que merece una explicación-;
luego, la protección de derechos fundamentales. Las
peores notas están en efectividad de la justicia penal y
gobierno abierto3.
El tema que principalmente llama la atención es que,
con los elevados problemas de delincuencia que
tiene El Salvador, su mejor calificación sea en orden y
seguridad (0.66). Esto se explica en parte porque para
hacer comparables los diferentes países, este factor
contiene varios elementos que, a pesar que pueden
no ser un problema en El Salvador, tienen un peso en
la puntuación. Se trata de una debilidad del índice,
pues genera cierta distorsión en el resultado. La nota
en orden y seguridad se ve elevada porque un tercio
de esta lo representan la ausencia de conflicto armado
o guerra civil, en lo cual se obtuvo la máxima nota, es
decir, 1 de 1. La ausencia de crimen obtuvo 0.57 de 1
y la ausencia de justicia por propia mano, 0.42 de 1.
Orden y seguridad es el único factor con un cambio en
relación al índice anterior, mejorando de 0.58 a 0.66,
probablemente debido a la reducción de homicidios
ocurrida durante 2012 y 2013, como consecuencia de la
tregua entre pandillas.
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
3
EstudiosLegales
El segundo factor mejor evaluado es la protección
de los derechos fundamentales, donde el respeto del
Estado a la vida y la seguridad de las personas (0.76), así
como la libertad de religión (0.75) obtienen puntajes
destacados; mientras que el respeto al debido proceso
(0.46) y los derechos laborales (0.5) son los subfactores
con los peores resultados. Se sabe que las instituciones
que intervienen en los procesos penales, como la
Procuraduría General de la República y la Fiscalía General
de la República, llaman la atención constantemente
sobre sus limitaciones de recursos.
Por otra parte, el factor peor evaluado es la
efectividad de la justicia penal. Las cárceles están
operando al 334% de su capacidad, por lo cual no
es extraño que en el subfactor de efectividad del
sistema correccional, la nota sea de 0.03 sobre uno,
es decir, 3% de la nota posible. Tampoco extraña que
en efectividad de las investigaciones, la puntuación
sea de 0.15. El segundo factor peor evaluado es
Gobierno abierto, dentro del cual el elemento mejor
evaluado es leyes estables (0.42) y el peor, derecho
de información (0.25). Una posible explicación a
esta última puntuación puede ser la obstaculización
sistemática de la vigencia y efectividad de la Ley de
Acceso a la Información Pública, la cual ha tenido que
enfrentar falta de nombramiento de funcionarios, un
reglamento ejecutivo abiertamente inconstitucional y
falta de asignación oportuna de presupuesto para la
creación del instituto garante de la ley.
Las mediciones de la situación de Estado de derecho,
aunque no son perfectas, son de gran importancia para
esbozar una idea de las áreas de mejor desempeño y
las que presentan mayores desafíos en la consecución
de una situación social donde los ciudadanos tienen
reglas justas y claras para poder desarrollar su potencial.
En El Salvador, de acuerdo con el Índice de Estado de
Derecho, la justicia penal es el mayor reto, donde la
impunidad es un gran problema que sigue sin medirse
efectivamente y algunos aspectos como el hacinamiento
penitenciario, son insostenibles. Próximamente, el tema
penitenciario podría moverse en uno u otro sentido: con
la ejecución de un préstamo del Banco Centroamericano
de Integración Económica ya aprobado para invertir en
el sistema penitenciario podría mejorarse; pero si las
medidas no son suficientemente drásticas, el incremento
constante de reos empeorará esta situación, con el riesgo
de colapso absoluto del sistema.
El tema de orden y seguridad que ha mostrado una
mejoría por las razones que se exponen anteriormente,
no podría mantenerse en esa ruta si se refleja en el
indicador que la tregua entre pandillas que generó una
disminución de los homicidios, se ha debilitado, tal como
se expone en el Eje de Seguridad de este mismo informe.
Cuadro 1. Calificación de los factores del Estado de derecho en El Salvador
El Salvador (San Salvador, San Miguel, Santa Ana)
Región: Latinoamérica y el Caribe4 Renta: Media baja5
Puntaje total: 0.48 Posición global : 64/99 Posición regional: 9/16
Factores Cali�cación Posición mundial
Posición regional
Entre países de renta media baja
Separación de poderes 0.49 66/99 9/16 11/24
Ausencia de corrupción 0.46 53/99 7/16 6/24
Gobierno abierto 0.37 84/99 15/16 19/24
Derechos fundamentales 0.62 42/99 6/16 3/24
Orden y seguridad 0.66 70/99 4/16 15/24
Aplicación de las leyes 0.49 52/99 7/16 6/24
Acceso a la justicia civil 0.47 62/99 7/16 11/24
Efectividad de la justicia penal 0.31 90/99 12/16 19/24
4
Informe de coyuntura legal e
institucional
Los controles por excelencia que tiene el Órgano
Ejecutivo sobre la Asamblea Legislativa son los vetos
y las observaciones. Desde la perspectiva jurídica, su
utilización es un mecanismo constitucional de frenos y
contrapesos; desde el punto de vista político puede ser
un indicador de problemas de gobernabilidad, pues a
mayor número de vetos u observaciones, se evidencia
cierta confrontación entre el Legislativo y el Ejecutivo y,
probablemente, falta de apoyo del primero para que el
segundo lleve a cabo sus planes. El cuadro 2 muestra un
comparativo de los vetos por periodo presidencial desde
1984 hasta 2014. El expresidente Funes es el segundo
con más vetos, en total 36, después del expresidente
Francisco Flores, quien realizó 59. Los vetos fueron
generalmente bien utilizados y no se puede asegurar que
representen un problema de gobernabilidad.
Lamentablemente, no se cuenta con la serie de
observaciones de los presidentes anteriores, pero se
sabe que el expresidente Funes realizó 61 durante su
periodo presidencial.
Los cuadros 3 y 4 muestran los vetos y observaciones del
primer semestre de 2014.
Fuente: Elaboración propia con base en “Las Instituciones Democráticas II” y conteos propios.
Fuente: The Rule of Law Index 2014, por The World Justice Project.
El Salvador (San Salvador, San Miguel, Santa Ana)
Región: Latinoamérica y el Caribe4 Renta: Media baja5
Puntaje total: 0.48 Posición global : 64/99 Posición regional: 9/16
Factores Cali�cación Posición mundial
Posición regional
Entre países de renta media baja
Separación de poderes 0.49 66/99 9/16 11/24
Ausencia de corrupción 0.46 53/99 7/16 6/24
Gobierno abierto 0.37 84/99 15/16 19/24
Derechos fundamentales 0.62 42/99 6/16 3/24
Orden y seguridad 0.66 70/99 4/16 15/24
Aplicación de las leyes 0.49 52/99 7/16 6/24
Acceso a la justicia civil 0.47 62/99 7/16 11/24
Efectividad de la justicia penal 0.31 90/99 12/16 19/24
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS: CONTROLES DEL EJECUTIVO SOBRE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
Cuadro 2. Vetos presidenciales por periodo de gobierno
Presidencia Número de vetos
Napoleón Duarte (1984-1989) 20
Alfredo Cristiani (1989-1994) 1
Armando Calderón Sol (1994-1999) 4
Francisco Flores (1999-2004) 59
Antonio Saca (2004-2009) 0
Mauricio Funes (2009-2014) 36
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
5
EstudiosLegales
Durante este semestre se aprobaron (aunque no
necesariamente se volvieron vigentes) 124 decretos
legislativos, bastante menos que los 187 del semestre
anterior, como lo muestra el cuadro 5. Los más
numerosos fueron las exoneraciones particulares
de impuestos y en segundo lugar, las reformas a la
Ley de Presupuesto. Se emitieron diez nuevas leyes
permanentes, de las cuales una fue declaración de
patrimonio cultural, tres fueron declaraciones de días
especiales, incluido el “Día Nacional del Camote” que
se celebrará el tercer sábado de junio de cada año; se
crearon los tribunales ambientales, los de extinción
de dominio y se convirtieron los juzgados de tránsito
en juzgados de vigilancia penitenciaria. Además,
fueron emitidas dos leyes en el tema de inversiones:
la Ley de Creación del Organismo Promotor de
Exportaciones e Inversiones de El Salvador y la Ley
de Protección, Fomento y Desarrollo de la Micro y
Pequeña Empresa. Finalmente, también se emitió la Ley
de Desarrollo y Protección Social.
Siempre es de especial interés la ratificación de
una reforma constitucional, debido a la naturaleza
suprema de estas normas. El 12 de junio, se ratificó el
Acuerdo de Reforma Constitucional No. 5, de fecha
25 de abril de 2012, para modificar el art. 63 de la
Constitución de la República, a fin de reconocer
a los pueblos indígenas. En 2012, el acuerdo pasó
desapercibido por la opinión pública.
Fuente: Elaboración propia
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
Cuadro 3. Vetos del primer semestre de 2014
Cuadro 4. Observaciones del primer semestre de 2014
Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios
1 Plenaria 86, del 13-2-2014
Veto del 10-2-2014, contra el Decreto Legislativo 616, del 23-1-2014, mediante el cual se incluye la importación y exportación de mercancías en la suspensión del pago de US$ 18 por la revisión no intrusiva
Razones de inconstitucionalidad
2 Plenaria 90, del 20-3-2014
Veto del 5-3-2014 contra el Decreto Legislativo 629, del 20-2-2014 que suspende la tasa de US$ 18, por la revisión no intrusiva de mercadería en las aduanas
Razones de inconveniencia
Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios
1 Plenaria 95, del 2-5-2014
Observaciones del 25-4-2014, a la Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e Importaciones de El Salvador
Aceptadas en la sesión 96, del 8 de mayo de 2014
4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos
Fuente: Elaboración propia
6
Informe de coyuntura legal e
institucional
4.2 Decretos legislativos mediante dispensa de trámites
Los llamados “madrugones legislativos” se dan
cuando se distorsiona el mecanismo de la dispensa
de trámites, es decir, cuando a pesar de que no exista
urgencia, la disposición que se emite no se estudia
en una comisión legislativa, buscando sorprender
a la población con algo que se espera que tenga
oposición social. Por ello, en este informe se detallan
las dispensas de trámites y los dictámenes que se dan
Cuadro 5. Decretos legislativos del primer semestre de 2014 y segundo semestre 2013
Tipo de decreto Primer semestre 2014
Segundo semestre 2013
Exoneraciones de impuestos 19 23
Reformas a la Ley de Presupuesto 16 44
Leyes transitorias y prórrogas de leyes 15 16
Reformas a leyes existentes 12 26
Delimitaciones municipales 11 8
Autorizaciones para recibir condecoraciones 11 6
Leyes permanentes 10 10
Autorizaciones para contratar préstamos 8 1
rgadas 4 16
Autorizaciones de transferencia de bienes del Estado 3 9
Reformas a la Ley de Salarios 3 2
3 16
Autorización de indultos 2 0
Autorización de inhumaciones 2 0
Interpretaciones auténticas 1 0
Autorización al Presidente de la República para salir del país 1 0
1 0
Autorización a buque extranjero 1 0
Convenios de préstamo o donación 1 3
Presupuestos especiales 0 3
Elección de funcionarios 0 2
Ley de Salarios 2014 0 1
Ley de Presupuesto 2014 0 1
TOTAL 124 187
Fuente: Elaboración propia con base en el índice de decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
7
EstudiosLegales
4.3 Funcionamiento del Diario Oficial
4.4 Emisión de reglamentos
en paralelo a las sesiones plenarias. De estos últimos
no hubo en este semestre.
Se aprobaron 37 dispensas de trámites (2 menos que
el semestre anterior), de las cuales 24 fueron para
decretos (el resto para acuerdos y pronunciamientos).
Esto significa que del total de 124 decretos emitidos,
el 20% han sido mediante este mecanismo. Desde
una perspectiva cualitativa, hasta del 30 de junio,
estas dispensas no implicaban normas especialmente
dañinas para el país. Se referían principalmente a
modificaciones presupuestarias y exoneraciones de
impuestos, así como a distinciones honoríficas.
El desfase entre la fecha del Diario Oficial y la de su
publicación efectiva sigue siendo un problema en el
proceso de formación de ley, porque puede suceder
que haya normas vigentes que aún no se conocen.
Al 30 de junio, el diario que circulaba era el del 27
de mayo, con un atraso de 34 días, pero durante el
semestre hubo peores demoras, pues al 31 de mayo el
diario publicado era el del 7 de abril, con un atraso de
54 días. En cuanto a su contenido, se destacan errores
formales, por ejemplo, en el D.O. N° 42, Tomo 402 del
4 de marzo de 2014, aparece un acuerdo sin fecha,
que contiene un reglamento emitido por el Ministro
de Educación, indicando que entraría en vigencia
el 3 de enero de 2014, o sea que fue publicado con
posterioridad a la fecha en que debía tener efecto.
El cuadro 6 muestra los tipos de reglamentos
publicados en el primer semestre de 2014. Un
semestre más continúa la costumbre de que
instituciones ajenas a la Presidencia de la República
emitan reglamentos o decretos.
Cuadro 6. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, primer semestre 2014
Institución 1° semestre
Corte de Cuentas de la República 23
Reformas al Presupuesto Extraordinario para Reactivación Económica 20
Ministerio de Educación 12
Ministerio de Economía 11
Reformas a Reglamentos y decretos existentes 10
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7
SECULTURA 4
SIGET 4
Decretos con carácter permanente emitidos por el Presidente 3
Decretos transitorios emitidos por el Presidente 3
Ministerio de Agricultura y Ganadería 3
Nuevos reglamentos emitidos por el Presidente 2
Presupuestos especiales aprobados por el Órgano Ejecutivo 2
Ministerio de Hacienda 2
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 2
Ministerio del Medio Ambiente 2
ISNA 2
Autoridad Marítima Portuaria 2
ISDEMU 1
Consejo Salvadoreño del Café 1
Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia 1
Tribunal Supremo Electoral 1
Tribunal de Ética Gubernamental 1
TOTAL 119
8
Informe de coyuntura legal e
institucional
De conformidad con el Diario Oficial, en este semestre
se publicaron 158 ordenanzas, de las cuales 39 son
permanentes, 59 son temporales o prórrogas de
ordenanzas temporales y 60 constituyen reformas a
ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa
una disminución del 30% frente al segundo semestre
de 2013, cuando en total hubo 226.
Como en otros semestres, la actividad normativa
municipal se centra en emitir ordenanzas temporales
de exención de multas e intereses para pago de
impuestos y tasas.
Durante este semestre se ha identificado tardanza
en la elección de un magistrado de la Sala de lo
Constitucional y la designación del presidente de
esta (cuadro 7). A pesar de que es un incumplimiento
de la Asamblea Legislativa en su obligación de velar
porque esté debidamente integrada esta institución, la
Corte ha funcionado gracias a la previsión del art. 2 de
la Ley Orgánica Judicial que establece que, en defecto
del Presidente de la CSJ, ejercerán sus funciones los
vocales de la Sala de lo Constitucional en el orden de su
designación. Una subcomisión de la Asamblea Legislativa
ha sido designada para depurar a los candidatos, pero al
cierre de este informe se encontraba todavía realizando
entrevistas a los aspirantes.
4.5 Normas municipales
Institución 1° semestre
Corte de Cuentas de la República 23
Reformas al Presupuesto Extraordinario para Reactivación Económica 20
Ministerio de Educación 12
Ministerio de Economía 11
Reformas a Reglamentos y decretos existentes 10
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (ahora Ministerio de Salud) 7
SECULTURA 4
SIGET 4
Decretos con carácter permanente emitidos por el Presidente 3
Decretos transitorios emitidos por el Presidente 3
Ministerio de Agricultura y Ganadería 3
Nuevos reglamentos emitidos por el Presidente 2
Presupuestos especiales aprobados por el Órgano Ejecutivo 2
Ministerio de Hacienda 2
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano 2
Ministerio del Medio Ambiente 2
ISNA 2
Autoridad Marítima Portuaria 2
ISDEMU 1
Consejo Salvadoreño del Café 1
Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia 1
Tribunal Supremo Electoral 1
Tribunal de Ética Gubernamental 1
TOTAL 119
Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN ELECCIONES DE SEGUNDO GRADO DE FUNCIONARIOS
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
9
EstudiosLegales
Si las salas de la CSJ no resuelven al menos tantos casos
como los que ingresan en un semestre, están acumulando
expedientes activos y, por lo tanto, afectando la pronta
y cumplida justicia. La gráfica 1 muestra los casos
ingresados, resueltos y acumulados en el primer semestre
de 2014 y la 3 presenta el porcentaje de los casos que las
salas resolvieron en relación con los que recibieron. Ambas
contienen datos de enero a junio de 2014. El número
de casos ingresados es la suma de los que ha recibido
cada sala en cualquiera de las materias e instancias de
su competencia; y en los egresados, todos aquellos
concluidos por sentencia definitiva o por cualquiera de las
formas anormales de terminación del proceso.
En cuanto al rendimiento, las Salas de lo
Constitucional, de lo Contencioso y de lo Civil han
acumulado casos, mientras que la de lo Penal ha
resuelto significativamente más de los que ha
recibido, por lo que está haciendo un buen trabajo
en disminuir sus expedientes activos 6. La Sala de
lo Constitucional es la que resolvió más procesos
durante el semestre, pero es también la que más
recibió, por lo que, de todos modos, acumuló
expedientes activos.
También existe desfase en la elección de los
magistrados de la Corte de Cuentas de la República.
La Asamblea incumplió, otra vez, su obligación de
nombrarlos a tiempo, lo cual es urgente, porque no
existe regulación que permita llenar transitoriamente el
vacío dejado por los magistrados que han terminado su
periodo. La institución aún se encuentra en acefalía al
cierre de este informe.
6.1 Actividad jurisprudencial de las salas
Fuente: Elaboración propia
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Cuadro 7: Cargos identificados como pendientes de nombrar al 30 de junio de 2014
Gráfica 1. Casos ingresados, egresados y acumulados por las Salas de la CSJ, primer semestre de 2014
Funcionario Sin titular desde: Responsable del nombramiento
Regulación de suplencia por falta de nombramiento
CCR El periodo del Presidente y un vocal terminó el 28 de junio y el del otro vocal terminará el 8 de julio
Asamblea Legislativa No hay regulación
Presidente CSJ Desde el 14 de octubre de 2013
Asamblea Legislativa Art. 2 Ley Orgánica Judicial. En defecto del Presidente de la CSJ, ejercerán sus funciones los vocales de la Sala de lo Constitucional en el orden de su designación
Ingresos Egresos Acumulados
271
17398
210167
43
256
430
-174
22
956978
-400
-200
0
200
400
600
800
1000
1200
Constitu
cional
Contencioso
PenalCivil
10
Informe de coyuntura legal e
institucional
Gráfica 2. Relación ingresos/egresos de casos, primer semestre de 2014
Penal0%
50%
100%
150%
200%168%
98%80% 80%
64%54%
91%
Salas%
egr
esos
/ingr
esos
de
caso
s
1er sem. 2014 2do sem. 2013
315%
250%
300%
350%
Constitucional Civil Contencioso
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ
6.2 Enumeración de sentencias de inconstitucionalidad
Cuadro 8. Sentencias definitivas de inconstitucionalidad en el primer semestre de 2014
Inicio del proceso Sentencia Asunto Fallo
Duración del proceso
5-12-2011 77-2011, del 29-1 2014
Art. 341 del Código Procesal Penal No existe la inconstitucionalidadalegada
2 años y 2 meses
11-4-2013 63-2013, del 7 de febrero de 2014
Varias disposiciones de la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito
Existe la inconstitucionalidadalegada
10 meses
5-10-2010 71-2010, del 7 de febrero de 2014
I nterpretación auténtica del art. 168 inc 1° de la Ley de Protección al Consumidor
No existe la inconstitucionalidadalegada
3 años y 4 meses
Enero de 2014
8-2014, del 28 de febrero de 2014
Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones para
Administración Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las Actividades que el mismo c onlleva.
Existe la inconstitucionalidadalegada
2 meses
16-6-2010 39-2010, del 19 de marzo de 2014
Los artículos 1, 4, 5, 6, y 7 de la Ley de
Telefónicas Provenientes del Exterior que terminan en E l Salvador
Existe la inconstitucionalidadalegada
3 años y 9 meses
19-10-2012 103-2012, del 11 de abril de 2014
Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28 de septiembre de 2009, mediante el cual se dispone de la Fuerza Armada con el propósito de apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna.
No existe la inconstitucionalidadalegada
1 año y 6 meses
27-2-2014 18-2014, del 13 de junio de 2014
Decreto Legislativo n° 87, de 31 de julio de 2009, en lo relativo a la elección del señor Eugenio Chicas Martínez como magistrado del TSE
Existe la inconstitucionalidadalegada
4 meses
30-7-2012 56-2012, del 18 de junio de 2014
Artículos 87 y 330, numerales del 1 al 4 del Código Procesal Penal
No existe la inconstitucionalidadalegada
1 año y 11 meses
12-11-2013 163-2013, del 25 de junio de 2014
Resolución del TSE, en la que inscribió al señor Elías Antonio Saca en el Registro de Candidaturas a Presidente de la República, para las elecciones del 2-II-2014
Existe la inconstitucionalidadalegada
7 meses
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
11
EstudiosLegales
6.3 Sentencias destacadas en temas constitucionales
6.3.1 Inconstitucionalidad del FONAT
Inicio del proceso Sentencia Asunto Fallo
Duración del proceso
5-12-2011 77-2011, del 29-1 2014
Art. 341 del Código Procesal Penal No existe la inconstitucionalidadalegada
2 años y 2 meses
11-4-2013 63-2013, del 7 de febrero de 2014
Varias disposiciones de la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito
Existe la inconstitucionalidadalegada
10 meses
5-10-2010 71-2010, del 7 de febrero de 2014
I nterpretación auténtica del art. 168 inc 1° de la Ley de Protección al Consumidor
No existe la inconstitucionalidadalegada
3 años y 4 meses
Enero de 2014
8-2014, del 28 de febrero de 2014
Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones para
Administración Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las Actividades que el mismo c onlleva.
Existe la inconstitucionalidadalegada
2 meses
16-6-2010 39-2010, del 19 de marzo de 2014
Los artículos 1, 4, 5, 6, y 7 de la Ley de
Telefónicas Provenientes del Exterior que terminan en E l Salvador
Existe la inconstitucionalidadalegada
3 años y 9 meses
19-10-2012 103-2012, del 11 de abril de 2014
Art. 1 del Decreto Ejecutivo n° 60 del 28 de septiembre de 2009, mediante el cual se dispone de la Fuerza Armada con el propósito de apoyar a la Policía Nacional Civil en operaciones de mantenimiento de la paz interna.
No existe la inconstitucionalidadalegada
1 año y 6 meses
27-2-2014 18-2014, del 13 de junio de 2014
Decreto Legislativo n° 87, de 31 de julio de 2009, en lo relativo a la elección del señor Eugenio Chicas Martínez como magistrado del TSE
Existe la inconstitucionalidadalegada
4 meses
30-7-2012 56-2012, del 18 de junio de 2014
Artículos 87 y 330, numerales del 1 al 4 del Código Procesal Penal
No existe la inconstitucionalidadalegada
1 año y 11 meses
12-11-2013 163-2013, del 25 de junio de 2014
Resolución del TSE, en la que inscribió al señor Elías Antonio Saca en el Registro de Candidaturas a Presidente de la República, para las elecciones del 2-II-2014
Existe la inconstitucionalidadalegada
7 meses
Fuente: Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CSJ
En este apartado se analizan tres sentencias. Otras
de gran importancia se refieren a temas electorales y
por razones de orden, se desarrollan en el apartado 7
“Sistema electoral”.
El 7 de febrero de 2014, mediante la sentencia del
proceso 63-2013, la Sala de lo Constitucional expulsó del
ordenamiento jurídico los artículos 15, 19, 14 a), 16, 17, 18,
20 y 25 de la Ley Especial para la Constitución del Fondo
para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito
(LEFONAT) y 21, 22, 23 y 24 de su reglamento. Se estableció
que dichos artículos colisionaban con los principios de
equidad tributaria, específicamente, en los principios de
capacidad económica y reserva de ley (art. 131 ord. 6° Cn.).
Se determinó que, con base en los criterios de
clasificación de los tributos, se trataba de un impuesto
y no de una contribución especial como se había
denominado, puesto que estas presuponen un beneficio
para el sujeto obligado, beneficio que no existía en este
caso. Luego, al analizar los dos hechos generadores
de la LEFONAT, se determinó que ser propietario de
un vehículo automotor o ingresar al país conduciendo
uno con placas extranjeras, no evidencia en sí mismo la
capacidad económica que es indispensable para decretar
un impuesto. La sentencia suspendió definitivamente
el pago del referido tributo, y deja claro que sus efectos
aplican solo para situaciones posteriores a la resolución.
Después de la sentencia, ha surgido la duda sobre qué
sucederá con este tema en el futuro. Se ha especulado
que el FONAT aún está obligado a indemnizar a
víctimas de accidentes, puesto que las disposiciones
impugnadas son las relacionadas con el cobro de
la contribución que lo financiaba; pero el resto de
artículos aún tendrían vigencia y el fondo tendrá
que buscar algún mecanismo de financiamiento7.
Contrario a lo anterior, también se puede interpretar
que las obligaciones que esta ley suscita para el Estado,
ya no existen si el mecanismo de financiamiento ya
no está vigente. Por ello, lo que verdaderamente
debe repensarse es cómo se solventará el problema
del riesgo que implica la conducción de un vehículo
automotor, abriéndose a todas las opciones, incluido el
tema del seguro obligatorio por daños a terceros.
6.3.2 Se ampara a ciudadanos y se ordena a la FGR investigar, en virtud del derecho a la verdad
La Sala de lo Constitucional resolvió el amparo 655-2010
a favor de los familiares de las personas fallecidas durante
el homicidio colectivo ocurrido en San Francisco Angulo,
Tecoluca, en 1981. La demanda fue interpuesta en contra
de la omisión del Fiscal General de la República de realizar
las diligencias para que continuaran las investigaciones
de los hechos ocurridos. Según los demandantes, la
12
Informe de coyuntura legal e
institucional
El 29 de mayo de 2014, la Sala de lo Constitucional
admitió una demanda en contra del artículo 2 del Tratado
Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras
Instancias Políticas (Tratado del PARLACEN), en la parte
que permite que los expresidentes y exvicepresidentes
de la República integren este organismo
automáticamente, sin que el pueblo haya votado por
ellos para ese cargo. A criterio de los demandantes, esto
vulnera el art. 80 Cn. que establece que los diputados
del PARLACEN son de elección popular, y el art. 72,
numerales 1 y 3, que se refieren al derecho ciudadano a
ejercer el sufragio y a que se deben cumplir los requisitos
legales para optar a cargos públicos. Además, pidieron
una medida cautelar para que el Presidente Funes no
asumiera en el PARLACEN.
La Sala resolvió que tenía competencia y conocería el
caso, porque los tratados del Derecho de Integración,
al igual que los demás, están sometidos a la
Constitución (art. 144 a 146, y 149). Además, otorgó
la medida cautelar solicitada, estableciendo que: “el
Presidente, Vicepresidente y los Designados a la Presidencia
de la República de El Salvador, cuyo mandato concluye el
1-VI-2014, deberán abstenerse de ser juramentados y asumir
los cargos como diputados centroamericanos y, por tanto,
de integrar el PARLACEN.”
El encargado de hacer las valoraciones jurídicas sobre
la constitucionalidad de un tratado, en primer lugar, es
el Presidente de la República, para no suscribir aquellos
que afecten la Constitución; en segundo lugar, la
Asamblea Legislativa que no debiera ratificarlos bajo esas
circunstancias; finalmente, la Constitución contempla el
control judicial de constitucionalidad.
La medida cautelar estaba dirigida al expresidente
para que no asuma, y al PARLACEN para que no lo
juramentara. La facultad de la Sala de ordenar al
expresidente Funes, ciudadano salvadoreño, es
indiscutible; sin embargo, la Sala no puede evitar el
accionar del PARLACEN porque no está bajo su control
jurisdiccional. El expresidente Funes desconoció la
resolución judicial y se juramentó en el PARLACEN,
por lo que corresponde a la FGR investigar si puede
haber incurrido en resposabilidad penal. Lo que sí
es definitivo es que no tendría, para efectos nacionales,
ninguna de las prerrogativas que tienen los diputados
del PARLACEN, por ejemplo, fuero. Tal como se advierte,
continúa el desafío a las resoluciones que emanan de
investigación fue iniciada en 2006, y luego de varias
exhumaciones, el proceso se detuvo. Ante tal situación,
en 2009, solicitaron a la FGR información sobre las
investigaciones realizadas, pero no obtuvieron respuesta.
En la sentencia, la Sala consideró que la omisión del
Fiscal General de la República vulneró los derechos
de acceso a la jurisdicción, el derecho a conocer la
verdad y el derecho de petición, protegidos por
los artículos 2 y 18 Cn. Se expuso que si dentro de
las atribuciones y deberes constitucionales del Fiscal
General de la República (art. 193 Cn.), se encuentra la
defensa de los intereses de la sociedad y la promoción
de la acción de la justicia en defensa de la legalidad,
le correspondía realizar la investigación de oficio
sobre los hechos. Así, otorgó a la FGR un plazo de 5
días para que conteste las peticiones formuladas por
los demandantes y ordenó que dentro de un plazo
razonable, actúe acorde con la Constitución y dé inicio
a una investigación seria y concluyente, con el fin de
esclarecer la verdad del homicidio colectivo y que, si
a su consideración se cometieron delitos, se ejerza de
inmediato la acción penal.
Esta sentencia sigue la línea de la actual Sala de lo
Constitucional, que busca la ampliación de los derechos
fundamentales y la fortaleza de la persona frente al
Estado, como uno de los factores más importantes del
Estado de derecho.
6.3.3 Admisión de inconstitucionalidad en contra de que los expresidentes se hagan automáticamente diputados del PARLACEN
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
13
EstudiosLegales
la Sala de lo Constitucional, lo cual afecta el Estado
de derecho en el país, lo que se agrava más cuando
dichas resoluciones provienen del máximo intérprete
de la Constitución. Además de la desobediencia de la
medida cautelar, son preocupantes las declaraciones del
Presidente de la Asamblea Legislativa, quien en lugar
de referirse a la resolución, recurre a la descalificación
personal de los magistrados que la dictaron8.
Después del cierre de este informe, se conoció que la
Sala de lo Constitucional emitió la sentencia definitiva
52-2014 del 9 de julio de 2014, mediante la cual declaró
inconstitucionales las disposiciones impugnadas.
Esta es una medida de lo que ha hecho la Corte
Plena en las diferentes atribuciones que le confiere
el art. 51 de la Ley Orgánica Judicial. Se toman
como base las actas de Corte Plena publicadas en el
primer semestre de 2014 (cuadro 9). La primera es
del 3 de octubre de 2013 y la última es del 8 de mayo
de 2014. Este dato es ilustrativo, porque no se tiene
certeza de que todas las actas entre esas fechas hayan
sido publicadas, de hecho, tampoco se difunden en
orden cronológico. Comparado al número de acuerdos
aparecidos en las actas publicadas el semestre anterior,
hubo un aumento de 74 acuerdos.
6.4 Las resoluciones de Corte Plena
Cuadro 9. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas en el primer semestre de 2014 9
Tipo de acuerdo Cantidad
Aprobación o modi�cación de acta y agenda 51
Decisiones jurisdiccionales 35
Función disciplinaria 70
Nombramiento de jueces 33
Otras decisiones administrativas 77
Total 266
Fuente: Actas de Corte Plena publicadas en el primer semestre de 2014, que corresponden a las fechas entre el 3 de octubre de 2013 y el 8 de mayo de 2014.
14
Informe de coyuntura legal e
institucional
contra miembros de la carrera judicial, dentro de los
cuales hubo 21 resoluciones de sanción, respuesta a
solicitudes de revocatoria de sanción y de exoneración.
(Ver cuadro 10). Estas 21 son mucho más que las 8
pronunciadas en el semestre anterior.
Sobre los procedimientos disciplinarios activos, al 4
de julio de 2014 había 1183 procesos disciplinarios, 98
menos de los que había al 23 de diciembre de 2013, por
lo que se ha avanzado en la dirección correcta.
6.5 Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho 10
En este semestre se obtuvo, además de los procesos
disciplinarios que terminan por resolución de sanción o
exoneración, los que terminan por otros mecanismos. En
comparación con semestres anteriores, la actividad
de la Corte Plena en materia disciplinaria ha sido
destacada. Entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2014,
en total se han finalizado 202 procesos disciplinarios
Cuadro 10: resoluciones disciplinarias de la CSJ sobre miembros de la carrera judicial
N°. Fecha Funcionario Falta Resolución
1 21 de enero de 2014
Juez 9° de Paz de San Salvador
A) Maltrato psicológico del secretario con la pasividad del juez B) Comportamiento no adecuado del juez y del secretario dentro del tribunal
Exoneración
2 21 de enero de 2014
Jueza de Paz de Ilopango
Irregularidades en un proceso por el delito de homicidio
Exoneración
3 21 de enero de 2014
Juez de Instrucción de Mejicanos
Retardación de justicia Suspensión por 5 días
4 21 de enero de 2014
Magistrados de la Cámara de 2a Instancia de la 3a Sección de Oriente
1. Retraso en dictar sentencia 2. Inconformidad con resolución del 01/11/2012, por lesionar los derechos de quien dice ser el legítimo y único propietario de un inmueble en litigio
Suspensión por 5 días
5 No disponible Jueces del T ribunal de Sentencia de Chalatenango
Demorar más de cuatro meses la elaboración y
condenatoria
Exoneración
6 11 de febrero de 2014
Jueza de Paz de Santa Rita
Ordenar detención por el término de inquirir en contravención a lo dispuesto en art. 291 Pr. Pn.
Exoneración
7 25 de febrero de 2014
Juez 1° de Paz de Mejicanos
No diligenciar una provisión; han transcurrido nueve meses y no se ha devuelto, no obstante habérsele requerido en tres ocasiones
Suspensión por 3 días (pendiente conocer sobre revocatoria)
8 27 de febrero de 2014
Juez 1° de Instrucción de Santa Tecla
1) Decretar medidas sustitutivas a la detención provisional, a pesar de ser improcedente; 2) Decretar inconstitucionalidad del art. 294 Pr. Pn. sin estar facultado; 3) Declarar erróneamente la inaplicabilidad del art. 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales
Exoneración y prevención
9 27 de febrero de 2014
Juez de Paz de Nueva Trinidad
Solicitud de revocatoria en proceso por: a) Irregularidades en el juicio N° 03-RQ-04. b)
documentos
Procede revocatoria y se reforma suspensión por 5 días
10 27 de febrero de 2014
Jueza de Instrucción de San Luis y Jueza de Paz de Cuyultitán
Falta de fundamentación en la resolución del auto de detención
Exoneración
11 27 de febrero de 2014
Jueza integrante del T ribunal 2° de Sentencia de San Salvador
1: a) No atender al público con el debido respeto y b) ordenar detención del denunciante sin practicar diligencias necesarias para comprobar existencia del delito de remoción y alteración de linderos. 2: Negar
fuego. 3: Retardación de justicia
Exoneración
12 27 de febrero de 2014
Jueces del Tribunal de Sentencia de Zacatecoluca
del expediente de un sentenciado al Juzgado de V igilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena de Zacatecoluca
Exoneración
13 6 de marzo de 2014
Jueza 1° de lo Mercantil de San Salvador
Solicitud de revocatoria en sanción porque en el juicio ejecutivo 5365 EM-98, se pronunció sentencia en el 2003, la denunciante ha presentado varios escritos de los cuales no se le
al tribunal, no le han prestado el juicio y a la fecha desconoce el estado del mismo
No procede revocatoria. Se
suspensión por 3 días
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
15
EstudiosLegales
N°. Fecha Funcionario Falta Resolución
1 21 de enero de 2014
Juez 9° de Paz de San Salvador
A) Maltrato psicológico del secretario con la pasividad del juez B) Comportamiento no adecuado del juez y del secretario dentro del tribunal
Exoneración
2 21 de enero de 2014
Jueza de Paz de Ilopango
Irregularidades en un proceso por el delito de homicidio
Exoneración
3 21 de enero de 2014
Juez de Instrucción de Mejicanos
Retardación de justicia Suspensión por 5 días
4 21 de enero de 2014
Magistrados de la Cámara de 2a Instancia de la 3a Sección de Oriente
1. Retraso en dictar sentencia 2. Inconformidad con resolución del 01/11/2012, por lesionar los derechos de quien dice ser el legítimo y único propietario de un inmueble en litigio
Suspensión por 5 días
5 No disponible Jueces del T ribunal de Sentencia de Chalatenango
Demorar más de cuatro meses la elaboración y
condenatoria
Exoneración
6 11 de febrero de 2014
Jueza de Paz de Santa Rita
Ordenar detención por el término de inquirir en contravención a lo dispuesto en art. 291 Pr. Pn.
Exoneración
7 25 de febrero de 2014
Juez 1° de Paz de Mejicanos
No diligenciar una provisión; han transcurrido nueve meses y no se ha devuelto, no obstante habérsele requerido en tres ocasiones
Suspensión por 3 días (pendiente conocer sobre revocatoria)
8 27 de febrero de 2014
Juez 1° de Instrucción de Santa Tecla
1) Decretar medidas sustitutivas a la detención provisional, a pesar de ser improcedente; 2) Decretar inconstitucionalidad del art. 294 Pr. Pn. sin estar facultado; 3) Declarar erróneamente la inaplicabilidad del art. 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales
Exoneración y prevención
9 27 de febrero de 2014
Juez de Paz de Nueva Trinidad
Solicitud de revocatoria en proceso por: a) Irregularidades en el juicio N° 03-RQ-04. b)
documentos
Procede revocatoria y se reforma suspensión por 5 días
10 27 de febrero de 2014
Jueza de Instrucción de San Luis y Jueza de Paz de Cuyultitán
Falta de fundamentación en la resolución del auto de detención
Exoneración
11 27 de febrero de 2014
Jueza integrante del T ribunal 2° de Sentencia de San Salvador
1: a) No atender al público con el debido respeto y b) ordenar detención del denunciante sin practicar diligencias necesarias para comprobar existencia del delito de remoción y alteración de linderos. 2: Negar
fuego. 3: Retardación de justicia
Exoneración
12 27 de febrero de 2014
Jueces del Tribunal de Sentencia de Zacatecoluca
del expediente de un sentenciado al Juzgado de V igilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena de Zacatecoluca
Exoneración
13 6 de marzo de 2014
Jueza 1° de lo Mercantil de San Salvador
Solicitud de revocatoria en sanción porque en el juicio ejecutivo 5365 EM-98, se pronunció sentencia en el 2003, la denunciante ha presentado varios escritos de los cuales no se le
al tribunal, no le han prestado el juicio y a la fecha desconoce el estado del mismo
No procede revocatoria. Se
suspensión por 3 días
14 6 de marzo de 2014
Juez de lo Civil de Mejicanos
Solicitud de revocatoria de sanción por retardación de justicia al no resolver escrito presentado el 28 de octubre de 2010 por el que
poderdante
No procede revocatoria. Se
suspensión por 3 días
15 6 de marzo de 2014
Magistrados de la Cámara de lo Penal de la Primera Sección de Occidente, con sede en Santa Ana
Retardación de justicia Suspensión por 3 días (pendiente de conocer sobre revocatoria)
16 1 de abril de 2014
Jueza 3° de Menores de San Salvador
Solicitud de revocatoria de sanción por cerrar juzgado en fecha en que se encontraba de turno
No procede revocatoria. Se
suspensión por 3 días
17 No disponible Extravío de un arma de fuego que se encontraba en el juzgado en calidad de decomiso
Exoneración
18 No disponible
No disponible
Juez de Primera Instancia de Suchitoto
No aceptar visita evaluativa del CNJ el 8 de abril de 2001, argumentando ausencia del secretario de actuaciones del tribunal y por no haberle avisado previamente de dicha visita de evaluación
Exoneración
19 No disponible Jueza integrante del Tribunal Sexto de Sentencia de San S alvador
Solicitar que el imputado ingresado en hospital bajo custodia no sea traslado a otro centro hospitalario a pesar de resolución proveída por el tribunal
Exoneración
20 No disponible Juez de Menores de Ahuachapán
Acoso laboral y malos tratos Exoneración
21 No disponible Jueza de Menores de San Vicente
a) Irregularidades en varios procesos; b) Actos incompatibles con el decoro del cargo; c) Infringir normas sobre incompatibilidades; d) Actos arbitrarios y marginación laboral y e) Acoso laboral
Exoneración
16
Informe de coyuntura legal e
institucional
14 6 de marzo de 2014
Juez de lo Civil de Mejicanos
Solicitud de revocatoria de sanción por retardación de justicia al no resolver escrito presentado el 28 de octubre de 2010 por el que
poderdante
No procede revocatoria. Se
suspensión por 3 días
15 6 de marzo de 2014
Magistrados de la Cámara de lo Penal de la Primera Sección de Occidente, con sede en Santa Ana
Retardación de justicia Suspensión por 3 días (pendiente de conocer sobre revocatoria)
16 1 de abril de 2014
Jueza 3° de Menores de San Salvador
Solicitud de revocatoria de sanción por cerrar juzgado en fecha en que se encontraba de turno
No procede revocatoria. Se
suspensión por 3 días
17 No disponible Extravío de un arma de fuego que se encontraba en el juzgado en calidad de decomiso
Exoneración
18 No disponible
No disponible
Juez de Primera Instancia de Suchitoto
No aceptar visita evaluativa del CNJ el 8 de abril de 2001, argumentando ausencia del secretario de actuaciones del tribunal y por no haberle avisado previamente de dicha visita de evaluación
Exoneración
19 No disponible Jueza integrante del Tribunal Sexto de Sentencia de San S alvador
Solicitar que el imputado ingresado en hospital bajo custodia no sea traslado a otro centro hospitalario a pesar de resolución proveída por el tribunal
Exoneración
20 No disponible Juez de Menores de Ahuachapán
Acoso laboral y malos tratos Exoneración
21 No disponible Jueza de Menores de San Vicente
a) Irregularidades en varios procesos; b) Actos incompatibles con el decoro del cargo; c) Infringir normas sobre incompatibilidades; d) Actos arbitrarios y marginación laboral y e) Acoso laboral
Exoneración
Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información dada por el Departamento de Investigación Judicial.
Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de información dada por la Sección de Investigación Profesional.
En cuanto a las facultades disciplinarias que tiene la
CSJ sobre abogados y notarios, en el primer semestre
de 2014 la producción también fue bastante mejor
que el anterior. En total se resolvieron 105 procesos
disciplinarios contra profesionales, entre los cuales 54 se
resolvieron con sanción o exoneración (7 suspensiones
y 47 exoneraciones). Las exoneraciones trataron
principalmente sobre títulos irregulares. Para conocer
el detalle de profesionales sancionados y exonerados,
vea el cuadro 11. El semestre pasado, solo tres procesos
fueron terminados por sanción o exoneración.
El ordenamiento jurídico y la institucionalidad de un
Estado deben tener legitimidad democrática y, a la vez,
los procesos electorales deben apegarse a las normas
que los regulan. Esta conexión es especialmente visible
cuando el pueblo elige a sus gobernantes, como sucedió
en este semestre. Es por ello que los temas de Estado
de derecho dominantes en este periodo han sido los
electorales, los cuales se analizan en este apartado.
Cuadro 11: resoluciones disciplinarias de la CSJ sobre abogados y notarios
Suspendidos
Causa N° de suspendidos
Negligencia grave 3
Ignorancia grave 2
Incumplimiento de obligaciones profesionales
1
Mala conducta profesional 1
TOTAL DE SUSPENDIDOS 7
Exonerados
Causa N° de suspendidos
Título irregular 40
Incumplimiento de obligaciones profesionales
4
Falsedad 1
Mala conducta profesional 1
Ignorancia grave 1
TOTAL DE EXONERADOS 47
7. SISTEMA ELECTORAL
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
17
EstudiosLegales
La Sala de lo Constitucional especificó el contenido de
la prohibición que tienen los funcionarios y empleados
públicos de hacer política partidista, dejando claro
que el concepto es más amplio de lo que se había
querido entender. En enero de 2014 se demandó la
inconstitucionalidad del Art. 1 inc. 2° de las Disposiciones
para Regular la Eficaz Gestión de la Administración
Pública en el Marco del Proselitismo Electoral y de las
Actividades que el Mismo Conlleva11, por permitir que
funcionarios y empleados públicos hicieran política
partidista, siempre que no interfiriera con sus funciones,
lo hicieran fuera del horario de labores, no utilizaran
recursos públicos y no presionaran a los subalternos.
Los demandantes argumentaron que tal disposición
contrariaba el art. 218 Cn., puesto que para prevalerse
del cargo basta con que hagan política presentándose
como funcionarios.
En la admisión de esta demanda, se emitió una medida
cautelar: “[…] Todo funcionario debe abstenerse de realizar
actividades político partidarias…”. Fusades llamó al TSE y
a la FGR a hacer cumplir la medida cautelar12.
En la sentencia definitiva, la Sala de lo Constitucional
trató tres temas. De estos, no se desarrollará aquí el
asunto incidental sobre las funciones de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos.
En primer lugar, la Sala concretó los principios del
servicio civil al cual pertenecen los funcionarios y
empleados públicos, razón por la cual son sujetos de la
prohibición de hacer política partidista establecida en el
art. 218 Cn, que mediante la expresión “Los funcionarios
y empleados públicos están al servicio del Estado…”,
establece el principio de objetividad del servicio civil,
es decir, que los funcionarios y empleados públicos
deben actuar fundándose en los hechos relevantes
y el derecho aplicable para perseguir los intereses
públicos que constituyen la finalidad de su potestad.
Luego, la Sala delimitó el principio de neutralidad
político partidaria del servicio civil. Lo deduce del art. 218
Cn., que establece que los servidores públicos no están
al servicio de una fracción política determinada, es
decir, la Administración Pública no puede actuar a
favor de grupos de poder. Los funcionarios tienen
libertad ideológica, pero no pueden sobreponerla
al interés público de su cargo. Como consecuencia
de la subordinación al interés general surge del art.
218 Cn. el principio de imparcialidad, que implica
que los funcionarios deben desempeñar su cargo sin
favoritismos o disparidades en el trato.
Para que se cumplan estos principios, la Constitución
limita el alcance de los derechos fundamentales de los
servidores públicos, prohibiéndoles prevalerse del cargo
para hacer política partidista, por lo que es pertinente
definir estos términos.
En primer lugar, ¿qué debe entenderse por prevalerse
del cargo para hacer política partidista? La Sala
considera que se trata de favorecer a un partido político
desde dos dimensiones: a) dimensión funcional, que
implica el mal uso de elementos del aspecto humano,
como tiempo laboral, competencias laborales y
contactos; y elementos del aspecto material, como
recursos, fondos y bienes públicos, etc.; b) dimensión
institucional, que se refiere a aprovecharse de elementos
intangibles de la condición de funcionario, como la
respetabilidad, la autoridad social y la consideración y
estima; aunque esto no implica que se presuma abuso
del cargo en todos los casos, sino que los funcionarios
deben evitar situaciones reales o aparentes de conflicto
entre su condición e intereses particulares.
En segundo lugar, política partidista es la adhesión
o sometimiento a las opiniones de un partido
con preferencia a los intereses generales. La
prohibición de realizarla aplica en todo momento,
no solo en un proceso electoral; sin embargo, no es
absoluta. Por un lado, los funcionarios y empleados
públicos pueden hacer actividades políticas ajenas a
7.1 Prohibición de los funcionarios de hacer política partidista
18
Informe de coyuntura legal e
institucional
las propias de un partido y pueden hacer actividades
político partidistas que no violenten los principios
del servicio civil. La Sala reconoce que las formas de
participación en política partidista prohibidas deben
estar en una ley, pero da ejemplos de ellas, a los cuales
otorga carácter vinculante. Establece que el criterio
para determinar las conductas prohibidas debe ser “la
finalidad de evitar que la conducta, incluso la privada
o personal, de un servidor del Estado, genere una duda
fundada de que sus intereses particulares pueden
anteponerse al interés público de su cargo, y prevalerse
de él para fines político-partidarios”.
En este proceso, la Sala emitió una medida cautelar y luego,
una aclaración de esta, en la cual detalló ejemplos de
conductas prohibidas13, pero agregó dos en la sentencia
definitiva. El primero es la propaganda electoral, sobre
la cual expresó que está prohibida para funcionarios y
empleados, incluso fuera de las horas laborales y el ejercicio
de las funciones. Agregó que para efectos de la prohibición
de campaña electoral anticipada (art. 81 Cn.), el rasgo
esencial de la propaganda es su finalidad de captar
votos, no las palabras o el modo explícito o implícito,
directo o indirecto que se use y que cualquier mensaje
destinado, objetiva y razonablemente a captar votos
o a devaluar al contrincante, es propaganda. En este
término no está incluida la difusión de ideas, propuestas
o conocimientos inherentes a la formación cívica, no
tendiente a captar votos.
Otro ejemplo de actuación prohibida es la propaganda
gubernamental. El art. 218 Cn. la prohíbe, porque cuando
está compitiendo el partido en el poder, en tiempo de
campaña electoral, se pervierte el objetivo de informar
la conducción de asuntos públicos, de modo que en esa
época no se deben pagar con fondos públicos informes
laborales, de desempeño o de resultados, de modo que
son los partidos y no los funcionarios, quienes pueden
capitalizar los logros del Gobierno. La prohibición del
uso de recursos del Estado a favor del partido oficial y su
impacto en la inequidad e integridad de las elecciones
es una materia ampliamente consensuada. Así lo han
señalado tanto la Organización de Estados Americanos
como la Comisión Global para la Integridad de las
Elecciones en diversos análisis14.
De esta manera, la Sala expulsa del ordenamiento
jurídico el art. 1 inc. 2° del Decreto Ejecutivo N° 181,
de 20-IX-2013 impugnado y establece que los criterios
expuestos en la sentencia deben ser usados por la
autoridad para deducir responsabilidades de quienes
hayan infringido o continúen infringiendo el art. 218 Cn.
Los criterios aplicaban para las elecciones del 9 de marzo
y a cualquier otro proceso de elección popular que se
realice en el futuro. Agregó que la prohibición del art. 218
Cn. no se evade pidiendo permiso del ejercicio del cargo,
sino que solamente renunciando a él y alcanza a todos
los funcionarios, no solo a los del Ejecutivo. Finalmente,
estableció que quienes son candidatos a cargos de
elección popular mientras son servidores públicos
pueden hacer propaganda a pesar de su calidad,
siempre que no usen recursos del Estado.
La resolución del fondo de la sentencia es, en general,
precisa y bien fundamentada, pues sin modificar el
alcance del art. 218 Cn., lo concreta, armonizando el
respeto de los principios del servicio civil con los derechos
políticos de los funcionarios y de otros actores políticos.
Las conductas de política partidista prohibidas a
los funcionarios y el tema sancionatorio por las
violaciones al art. 218 Cn., especialmente en cuanto
a los funcionarios de elección popular, requieren
de regulación legal y del buen funcionamiento del
TSE. A pesar de esa necesidad, ahora queda bien
definido lo que es propaganda electoral y en el
futuro no puede seguirse justificando la campaña
fuera del periodo señalado en el art. 81 Cn. porque
no se pide el voto, y el TSE deberá suspenderla en
cumplimiento de la sentencia.
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
19
EstudiosLegales
En la sentencia también es relevante la definición de los
principios del servicio civil, los cuales deben tomarse en
cuenta en la legislación que busque modernizarlo, como
en el anteproyecto de Ley de la Función Pública.
Finalmente, algunas herramientas procesales utilizadas
pueden ser cuestionadas por no estar en la ley: medidas
cautelares, declaración de ineficacia de la resolución de
la PDDH y la aplicación de los efectos de la sentencia a
situaciones previas a esta.
Durante este semestre y antes de la segunda vuelta
de la elección presidencial, se discutió la viabilidad
jurídica de la extensión de la vigencia del Documento
Único de Identidad (DUI), algo sobre lo cual ya existen
antecedentes de haberse hecho. Entre enero y abril de
2010, se emitieron DUI con vencimiento a 5 años, pero
su vigencia fue prorrogada a 815. Igual se hizo en 2006
cuando se prorrogó hasta 2010 la vigencia de los DUI
que vencían entre el 26 de noviembre de 2006 y el 31 de
diciembre de 200916.
En esta ocasión, había en juego otra variable. Mediante
el proceso I-55-2012 se habían impugnado ante la Sala
de lo Constitucional las disposiciones legales que exigen
identificarse con DUI vigente (arts. 6, 9 N° 4 y 196 inc. 1°
del Código Electoral en relación con el art. 4-J inc. 2° de
la Ley Especial Reguladora de la Emisión del Documento
Único de Identidad), por infringir el derecho al sufragio
(art. 72 ord. 1° Cn.). La Sala resolvió que el legislador
puede establecer libremente la forma en la que las
personas se identifiquen para ejercer el sufragio, y que
la forma en que lo ha hecho -exigiendo DUI vigente-
no hace una interferencia en el derecho al voto. Esto
es así porque el art. 79 inc. 3 Cn. prescribe que la “ley
determinará la forma, tiempo y demás condiciones para
el ejercicio del sufragio”.
A pesar de lo anterior, la Sala no ha establecido
que un decreto que prorrogue la vigencia del DUI
para el único efecto de ejercer el sufragio podría ser
inconstitucional. Se consideró que la vigencia del DUI
es de libre configuración legislativa en virtud del art.
79 inc. 3 Cn., de modo que una prórroga no afectaría el
Estado de derecho y, por el contrario, respondería a una
ponderación entre facilitar el derecho constitucional de
ejercer el sufragio activo que tienen los ciudadanos y los
requisitos legales para votar que dan seguridad sobre
la identidad de quien vota. El propósito de renovar el
DUI solo puede ser la actualización de la información
que contiene, y dado que la prórroga solo sería por un
periodo de tiempo determinado y exclusivamente para
votar, se estima que no se afectaría la aptitud de esos
documentos para identificar a sus portadores.
El próximo año habrá un nuevo evento electoral. Es
necesario que para garantizar que todos los ciudadanos
puedan ejercer su derecho al sufragio, se impulsen
campañas anticipadamente, principalmente por
parte de la autoridad electoral y el Registro Nacional
de las Personas Natural para que puedan renovar su
DUI para tenerlo en concordancia con los datos que
aparecen en el padrón electoral.
Para el evento electoral de 2014, el TSE mostró
actuaciones positivas en cuanto a su función
organizadora de las elecciones, pero muchas
falencias en su rol de árbitro electoral.
Entre los aspectos positivos en la organización de
las elecciones se encuentra que: se extendió el voto
residencial, lo que implicó un mayor número de centros
de votación y de urnas, aunque algunos centros de
votación se cambiaron a última hora y no hubo una
buena campaña cívica que invitara a la participación;
se implementó el voto en el exterior, lo cual es bueno,
7.2 Garantía del derecho al voto y ampliación de la vigencia del DUI
7.3 El papel del TSE en las elecciones
20
Informe de coyuntura legal e
institucional
aunque su impacto fue muy débil en términos de
razonabilidad entre los costos y la participación, puesto
que solo se recibieron 2,727 votos en la primera vuelta
y 2,706 en la segunda, a costas de un presupuesto
de US$ 4,103,835; esto no quiere decir que tanto el
voto residencial como el voto desde el exterior deban
eliminarse. Al contrario, ambos instrumentos facilitan el
ejercicio del sufragio y por lo tanto, debe procurarse que
en próximo eventos electorales su efectividad mejore. En
términos generales, los días del evento no se reportaron
incidentes o desórdenes graves en los centros de votación.
También cabe resaltar la buena labor de transmisión y
procesamiento de actas, sobre todo, en la primera vuelta.
La situación fue diferente en cuanto al papel de árbitro
del TSE. Su actuación no fue oportuna para evitar que
varios funcionarios se prevalecieran de su cargo. El caso
más evidente fue el del Presidente de la República,
quien montó toda una campaña pidiendo el voto por
la continuidad del partido en el poder17 y el TSE no
actuó, incluso cuando ya existía una resolución judicial
que prohibía a los funcionarios prevalerse del cargo
para hacer política partidista, conforme lo manda el
art. 218 Cn. El día de la primera vuelta, el Presidente de
la República difundió, durante todo el día, publicidad
incitando al voto por el partido en el Gobierno, que el TSE
solo frenó al final de esa jornada. Previo a eso, no impidió
la campaña que inició mucho antes de los términos que
establece el artículo 81 Cn. y 172 del Código Electoral
y que parece no haber cesado prácticamente desde las
elecciones legislativas y municipales de 2012.
El TSE también erró en la aplicación del respeto al
silencio electoral. Este periodo es una prohibición
a hacer campaña electoral (art. 175 CE), es decir, la
propaganda cuya finalidad es captar votos o devaluar
al contrincante. El TSE impidió iniciativas que invitaban
a participar mediante el voto o que anunciaban
promociones comerciales para las personas que
demostraran haber cumplido con su deber cívico, pero
permitió las campañas del Órgano Ejecutivo que sí
eran verdaderamente propaganda. La prohibición de
7.4 Improcedente amparo sobre conteo voto por voto
El 17 de marzo de 2014, el candidato del partido ARENA,
Norman Quijano, presentó una demanda de amparo
ante la Sala de lo Constitucional. El acto impugnado
campañas cívicas relacionadas a las elecciones, pero
objetivamente diferenciadas de lo que es campaña
electoral, puede atentar contra la libertad de expresión.
Otros errores en su función de árbitro han sido señalados.
Uno de ellos es la nula limitación a la publicidad
gubernamental, como por ejemplo, a pesar de la
prohibición de publicidad en materia de contrataciones
o inauguraciones de obras de infraestructura (art. 178
CE), el presidente Funes, argumentando que no se
trataba de inauguraciones, sino de inspección en alguna
obra, llamó a los medios de prensa para publicitar obras
a medias, como algunos tramos del carril segregado
de lo que será el Sistema Integrado de Transporte del
Área Metropolitana de San Salvador18 y el TSE no se
pronunció ni sancionó. También, aunque la normativa
electoral prohíbe la propaganda partidista en los centros
de votación (art. 175 CE) se reportó que esto sucedió19.
Esta recopilación de actuaciones da una idea clara
del desempeño institucional del TSE hasta la fecha,
demostrando que al proceso electoral le faltó árbitro
imparcial. Esto es de especial relevancia para las
próximas elecciones de alcaldes y diputados de 2015,
pues hay muchas situaciones que se deben corregir.
Unas requerirán de reforma legal, pero atrás de todo
sigue una justicia electoral partidizada que evoca
nuevamente la necesidad de corregir ese problema
de diseño institucional, separándola de las funciones
administrativas del tribunal y dotándola de jueces
independientes e imparciales. Uno de los elementos
que afecta la independencia e imparcialidad es la
afiliación partidaria, un tema sometido a control de
constitucionalidad, tal como se desarrolla más adelante.
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
21
EstudiosLegales
era una resolución de improcedencia emitida por el
Tribunal Supremo Electoral (TSE), en respuesta a una
solicitud del candidato Quijano para que el escrutinio
final de la segunda vuelta electoral se realizara
contando voto por voto, puesto que, según el existían
anomalías en muchas actas de juntas receptoras, de
modo que la única forma de respetar el principio
constitucional de soberanía popular era hacer el
escrutinio final con base en papeletas y no en actas.
Según el TSE, la legislación secundaria establece que el
escrutinio final debe hacerse tomando en cuenta “los
originales del acta de cierre y escrutinio de cada una de
las Juntas Receptoras de Votos” (art. 214 CE), pues no se
cumplía el único supuesto en el Código Electoral que
permite el conteo de papeletas, es decir, cuando con
la suma de los votos impugnados, el resultado final de la
votación del Municipio o Departamento, pueda cambiar
al partido político o coalición ganador (art. 215).Como la
petición versaba sobre un supuesto sin base legal, el TSE
la declaró improcedente, alegando que los funcionarios
no tienen más facultades que las que les otorga la ley, y
no valoró los argumentos constitucionales.
Se argumentó que con la negativa del TSE de realizar
el escrutinio definitivo contando voto por voto, se
violentó el derecho del candidato Quijano a optar a
cargos públicos (art. 72, ord. 3° Cn.) en relación con el
principio de soberanía popular (art. 83 Cn.); se contrarió
el principio de supremacía constitucional, pues el TSE
aplicó la ley sobre la Constitución; y se irrespetó el
principio de igualdad en la aplicación de la ley, ya que
en 2012 se abrieron las urnas en la elección municipal
de Zaragoza, pero fue negado en esta ocasión. Se pedía,
además, que se emitiera como medida cautelar el
conteo voto por voto.
La Sala de lo Constitucional resolvió el 26 de marzo
de 2014, declarando improcedente el amparo.
La decisión fue dividida: tres votos a favor y dos
disidentes. La mayoría sostuvo que la Sala se
encontraba inhibida de conocer el asunto por dos
razones: en el amparo solo se pueden impugnar
resoluciones definitivas, y esta no lo era porque aún
no había terminado el escrutinio final; y por ser un
asunto no de constitucionalidad sino de legalidad,
cuya aplicación corresponde al TSE.
Según la Sala, ya con esos argumentos era suficiente
para declarar improcedente todo el amparo, pero
agregó otros elementos. En cuanto al principio de
igualdad ante la ley, sostuvo que el demandante no
planteó por qué su caso es igual a aquel de 2012,
cuando el TSE ordenó como medio de prueba la
apertura de las urnas. Es más, la Sala sostuvo que es
diferente, en cuanto que en 2012 se impugnó el acto
definitivo que es el escrutinio final y se identificaron las
actas con anomalías, algo que no ocurrió en el 2014.
También expresó que el demandante no configuró la
afectación al principio de proporcionalidad y que en
cuanto a las violaciones al sufragio pasivo, no conectó
la resolución del TSE con la afectación a estos, y es que
el sufragio pasivo se le garantizó con la inscripción
como candidato en el proceso electoral. Finalizó la Sala
aclarando que la resolución no es un pronunciamiento
sobre si hubo fraude o no.
Los magistrados que no estuvieron de acuerdo con la
resolución, emitieron su voto disidente justificando por
qué es errónea la improcedencia, y por qué sí se tuvo
que emitir una medida cautelar para que el escrutinio
se realizara voto por voto. Además, hacen un llamado
de atención por la tardanza con la que los demás
magistrados actuaron, pues la resolución fue posterior
a la fecha en la que el TSE entregó las credenciales a los
funcionarios electos.
Los magistrados disidentes sostuvieron que el acto
impugnado sí es definitivo, pues se demandó por
la denegatoria de hacer el escrutinio de un cierto
modo, lo cual pudo afectar derechos fundamentales.
Sostuvieron que el asunto sí era de relevancia
constitucional, pues la invocación de un precepto legal
y su interpretación por la autoridad demandada no es
suficiente para excluir el control de constitucionalidad,
22
Informe de coyuntura legal e
institucional
7.5 Demanda de inconstitucionalidad de elección del Presidente del TSE
La Sala de lo Constitucional de la CSJ admitió el 9 de abril
de 2014, una demanda en contra del nombramiento
del magistrado Presidente del TSE21. El demandante
alega que la designación del ciudadano Eugenio Chicas
en esa posición vulnera el principio de independencia
jurisdiccional del TSE, contenido en los arts. 85, 172 inc.
3°, 208 inc. 1° y 218 de la Constitución, en cuanto él es
miembro afiliado al FMLN, es integrante de la Comisión
Política de dicho partido para el período 2010-2015 y
que es un hecho notorio que el señor Chicas Martínez
fue diputado de la bancada legislativa del FMLN. El
ya que se debe revisar si ese criterio es conforme con la
Constitución. Afirmaron que bastaba con que el TSE no
haya analizado la relevancia constitucional de los derechos
y principios constitucionales alegados para que haya un
agravio de trascendencia constitucional.
En cuanto al principio de igualdad en la aplicación de la ley,
sostuvieron que para que un precedente sea aplicable, el
caso no necesita ser igual, basta con que haya semejanzas
relevantes y en el 2012 como en el 2014 la idea era la
misma: que se garantizara el respeto a la voluntad popular
contando voto por voto, dado que era el único mecanismo
para tener certeza de los resultados electorales.
Sostuvieron, además, que la desproporcionalidad alegada
estaba configurada suficientemente como para que
se decidiera sobre ella en sentencia definitiva, pues al
rechazar el conteo voto por voto, el TSE prefirió celeridad
en el resultado que garantizar el derecho al sufragio
pasivo en relación con la soberanía popular. Sobre el
derecho al sufragio pasivo, dijeron enfáticamente que
este es más que inscribir la candidatura, pues implica
que se respete el voto emitido a favor del inscrito. Los
magistrados sostuvieron que era procedente adoptar la
medida cautelar solicitada por el demandante.
Hubo dos temas en los que coinciden la resolución y
el voto disidente. El primero es que, conforme el art.
208 Cn., la Sala de lo Constitucional puede controlar
actuaciones materialmente electorales, siempre que
estas representen una afectación a la Constitución.
La segunda, es que la resolución no constituye un
pronunciamiento sobre si hubo fraude o no en las
elecciones presidenciales de 2014.
Algunos comentarios son pertinentes sobre esta
resolución. El primero es que las dos posiciones fueron
fundamentadas jurídicamente pero la argumentación
parece más fuerte en el voto disidente. Luego, es
importante señalar que el TSE no tenía facultades
expresas para realizar el escrutinio final contando
voto por voto, pero sí tiene la facultad para juzgar,
y en ello debe considerar todas las normas jurídicas
disponibles, integrando el ordenamiento jurídico
a partir de la Constitución, por lo que al menos
debió pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado.
Al no hacerlo se pudieron haber violado derechos
fundamentales, por lo que el amparo debió admitirse.
A pesar de lo anterior, no se comparte la idea que
el conteo voto por voto pudiera tomarse como
medida cautelar, pues su viabilidad constitucional es,
precisamente, lo que debía decidirse en la sentencia
definitiva. Las medidas cautelares sirven para resguardar
las resultas del proceso, no para anticipar la sentencia.
La evolución jurídica del sistema electoral en los últimos
años, tales como las listas cerradas desbloqueadas
y los candidatos independientes, tienen origen
principalmente en la Sala de lo Constitucional, lo cual
no sucedió con el conteo voto por voto. En algunos
países como México, se ha establecido que en casos de
elecciones muy cerradas esto sea posible20. Un cambio
de este tipo parece necesario y deberá surgir de la
Asamblea Legislativa, idealmente antes de las elecciones
de 2015 y para su aplicación en futuros comicios
presidenciales.
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
23
EstudiosLegales
demandante considera que la atribución constitucional
que los partidos políticos o coaliciones tienen para
proponer a tres magistrados del TSE (art. 208 Cn.),
no significa una autorización para que se proponga
y menos para que se nombre, a personas vinculadas
con partidos políticos, pues los magistrados del TSE
no son representantes de los partidos políticos que
les proponen al cargo, sino que representan a todo el
electorado.
El magistrado Chicas presentó cinco argumentos
principales en defensa de la constitucionalidad de
su nombramiento: 1. El art. 209 Cn. establece la
participación de los partidos políticos en la integración
de la administración electoral, parte de la cual son los
magistrados del TSE. 2. La jurisdicción electoral tiene
especiales características, por lo que la independencia
jurisdiccional debe entenderse en ese contexto y
tomarse en cuenta que el art. 208 Cn. es claro en que
existen dos tipos de magistrados, donde dos no son
representantes de partidos, a fin de balancear el choque
entre la integración política del TSE y la independencia
jurisdiccional. 3. No es cierto que por estar afiliado a
un partido político es representante de este y no del
pueblo. 4. El constituyente reconoce las especiales
características de la jurisdicción electoral, por ejemplo,
al permitir que ejerzan jurisdicción sin necesidad de ser
abogados. 5. En el proceso de inconstitucionalidad no
se evalúa la bondad o maldad del diseño constitucional
del TSE, sino el respeto a este y de los documentos
históricos de la Constitución se desprende que la
intención del constituyente fue establecer un modelo
que permitiera miembros de partidos políticos en el
TSE y estos documentos tienen valor para interpretar la
Constitución (art. 268 Cn.).
La sentencia definitiva de este proceso se emitió el 13 de
junio de 2014, expulsando del ordenamiento jurídico el
decreto de nombramiento del magistrado Chicas. La Sala
fundamentó su decisión en varios argumentos. En primer
lugar, reitera que para que se cumpla el interés público
del funcionario elegido para instituciones públicas que
tienen funciones de control sobre el ejercicio del poder
político, es necesario, como mínimo, que los candidatos
no tengan afiliación partidaria.
La Sala agregó que la independencia es la nota
insoslayable de legitimidad de la actividad judicial,
sin la cual no podría hablarse de verdadera
jurisdicción. Esto aplica para los magistrados ubicados
por fuera del Órgano Judicial, como los de la Corte
de Cuentas de la República y del Tribunal Supremo
Electoral. La Sala expuso de manera ilustrativa que si la
independencia judicial define a la jurisdicción y al juez,
la desvinculación de partidos políticos es esencial para
la independencia judicial, de modo que en un Estado
constitucional de derecho el ejercicio de jurisdicción por
personas partidarias es un contrasentido. Así, el ejercicio
de la función jurisdiccional por personas partidarias
afecta los principios de representación popular (arts. 85
Cn. y 218 inc. 1° Cn.) y de independencia judicial (arts.
172 inc. 3° y 218 Cn.).
En relación con el argumento del art. 208 Cn. de que
tres magistrados son partidarios y dos no, la Sala
sostuvo que es cierto que la Constitución establece que
dos magistrados elegidos de ternas propuestas por la
CSJ a la Asamblea Legislativa no deben pertenecer a
24
Informe de coyuntura legal e
institucional
partidos, pero la norma nunca estipula que los otros tres
sí pueden ser partidarios, solo dice que se elegirán de
ternas propuestas por partidos, de modo que el texto
de la Constitución no da solución a la pregunta y se
hace necesario interpretar racionalmente argumentos
de respaldo. Por ejemplo, el argumento de que la
institución del constituyente fue que tres magistrados
del TSE fueran miembros de partidos, a pesar de su
importancia, no es ni el único ni el más importante
elemento de interpretación de la Constitución y en este
caso, lo primero que se constata es que la intención
histórica de integrar el TSE con miembros de partidos no
fue expresada como tal en el texto de la Constitución,
quizá por una confianza infundada de que quedaba
sobrentendido. Luego, la intención del constituyente
solo puede ser aceptada como dato objetivo para
la interpretación de una disposición constitucional
cuando esta es compatible con el conjunto de normas
contenidas en la Ley Suprema, y en el presente caso, esa
intención es incompatible con el art. 208 inc. 4° Cn. que
otorga competencia jurisdiccional al TSE y con el art. 172
inc. 3° que ordena la independencia judicial de quienes
ejercen jurisdicción.
La Sala sostuvo que el hecho que el TSE tenga a
su cargo la responsabilidad administrativa de la
organización de los procesos electorales no significa
una excepción a la exigencia de independencia
judicial, porque en diferentes medidas, muchos de los
funcionarios que ejercen jurisdicción también las tienen.
Además, la garantía del art. 209 Cn. de que los partidos
políticos integren los organismos de recepción, recuento,
fiscalización y vigilancia del sufragio no se refiere al TSE,
sino a mecanismos para que los partidos controlen el
desempeño de las funciones administrativas del TSE.
“La dependencia política partidaria del TSE no es un
elemento inherente a la gestión administrativa de los
procesos electorales y, en cambio, su contrario, es decir,
la independencia de los magistrados del TSE respecto
a los partidos políticos sí es inherente al ejercicio de las
funciones jurisdiccionales de dicho órgano”.
Los efectos de la sentencia fueron modulados. En
primer lugar, para garantizar el funcionamiento
normal del TSE frente al evento electoral de 2015, se
permitió al magistrado Chicas seguir ocupando su
cargo hasta el final de su periodo, el 31 de julio de 2014,
aunque tomando en cuenta que tiene su respectivo
magistrado suplente se considera que se pudo haber
optado porque este lo sustituyera. En segundo lugar,
se aclaró que la sentencia no afecta los actos jurídicos
consolidados realizados por el magistrado Chicas, en
razón del principio de seguridad jurídica. En tercer lugar,
la sentencia genera efectos jurídicos a futuro, es decir,
los próximos magistrados del TSE no deberán estar
vinculados con partidos políticos.
Esta sentencia amerita un comentario extenso, pero
por la naturaleza de este informe, se harán solo algunas
consideraciones. La primera es sobre el cambio en el
modo de entender constitucionalmente al TSE. Este
desempeña dos funciones diferentes: la de organizar
las elecciones, lo cual es una función administrativa
no comparable con las funciones administrativas de
otras entidades que ejercen jurisdicción, dado que
desde ahí se puede gestar un fraude electoral; y la
de impartir justicia en materia electoral. Hasta ahora,
se había privilegiado por la Asamblea Legislativa la
interpretación constitucional de que era mejor tener
tres jueces con cuestionamiento de independencia en
su función jurisdiccional por su vinculación con partidos
políticos, que carecer del control administrativo de los
partidos al más alto nivel en la organización del evento
electoral. La sentencia privilegia la interpretación
de que es mejor tener jueces con más garantías
de independencia que control partidario en la
organización de las elecciones.
Desde el punto de vista jurídico, ambas interpretaciones
eran viables, pues de las disposiciones analizadas se
podían extraer ambas normas, tal como lo demuestra
por un lado, la coherencia lógica de la argumentación
del magistrado Chicas y, por el otro, el sustento de la
Sala; aunque antes ya se había analizado que la idea
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
25
EstudiosLegales
de que los partidos políticos tenían representantes en el TSE parecía más sólida, por ser el acuerdo político alcanzado por el constituyente22. Ahora que ya existe la sentencia, solo la interpretación realizada por la Sala deberá aplicarse. Son bien sabidos los problemas de imparcialidad que ha sufrido el TSE, producto de la integración partidaria, pero la organización del evento electoral ha ganado credibilidad.
En todo caso, para desconcentrar las funciones de la autoridad electoral de tal forma que una entidad aplique la justicia electoral y otra se responsabilice de la administración de los comicios, es necesario proceder a la reforma de la Constitución de tal forma que los partidos conserven su intervención en la organización de las elecciones, probablemente de manera compartida con representación de la sociedad civil, y en el caso de la justicia electoral, se asignaría su aplicación, de manera exclusiva, a un tribunal integrado por abogados especialistas en la materia, tal como ha expresado FUSADES en su Análisis Pólitico del mes de julio de 2014, denomimado “Elección del próximo TSE: requisitos y retos futuros”.
Hacia el futuro, habrá que estar expectantes sobre cómo funcionará el nuevo sistema. En principio, si los magistrados que se nombran son en realidad independientes y desvinculados de los partidos, además de ser jurisdiccionalmente independientes, también deberían poder ejercer la función administrativa de forma adecuada, y debiera ser a ello que apostaran idealmente los diputados, porque es, además, el mandato incuestionable de la sentencia. Si no se cumple cabalmente la sentencia, existe el riesgo de que la configuración política de la Asamblea Legislativa nombre veladamente simpatizantes de sus partidos sin que parezcan vinculados a ellos, y se continúe sin independencia jurisdiccional.
En vísperas del desarrollo de las elecciones presidenciales
del 2 marzo del 2014, se presentó el 11 de noviembre de
2013, una demanda de inconstitucionalidad en contra
de la candidatura del expresidente Elías Antonio Saca.
El 25 de junio de 2014, la Sala sentenció declarando
inconstitucional la inscripción.
Los demandantes alegaron que el señor Saca González
tenía varias prohibiciones constitucionales para
presentarse como candidato a la Presidencia de la
República, pero la Sala solamente estimó procedentes
la vulneración al principio de alternabilidad de la
presidencia (arts. 88, 152 ord. 1º y 154 Cn.), y el fraude
al art. 152 ord. 7°, en relación con el art. 127 de la
Cn. que impide que sean candidatos a la presidencia
quienes tengan pendientes contratos o concesiones con
el Estado y quienes hayan aceptado ser representantes
o apoderados administrativos de aquellos. Saca
González, fungió como Presidente de la República
del año 2004 a 2009, y fue recientemente el principal
accionista y representante legal de varias empresas
con concesiones del Estado. De hecho, lo era antes
de ser designado como candidato presidencial por el
partido ARENA. Tanto el Fiscal General de la Republica,
como la institución demandada, el TSE, apoyaron la
constitucionalidad de la inscripción.
En cuanto a la vulneración al principio de alternabilidad
de la presidencia, el objeto de análisis partió de si la
prohibición para quienes han ejercido la presidencia
en el periodo inmediato anterior, se refiere al periodo
presidencial que antecede a la inscripción del
candidato o al periodo presidencial en que se pretende
desempeñar nuevamente el cargo. La Sala concluyó
que los requisitos o prohibiciones para ocupar cargos
públicos tienen como primera finalidad regular las
condiciones de los aspirantes a tales cargos. Por lo
anterior, estima que la expresión “periodo inmediato
anterior” debe ser entendida siempre en relación con
el momento que se pretende realizar la postulación.
En este sentido, el principio de alternabilidad, art.
85 y su concreción en el art. 152 ord. 1°, exigen al
menos diez años de separación temporal entre el
7.6 Inconstitucionalidad de la candidatura del expresidente Saca
26
Informe de coyuntura legal e
institucional
8. ASPECTOS LEGALES SOBRE EL NUEVO GOBIERNO
Es la primera ocasión desde que se inició la publicación
del Informe de Coyuntura Legal e Institucional, en la que
existe un cambio de Presidente de la República. Por ello,
se ha decidido incorporar algunos comentarios jurídicos
sobre sus acciones iniciales. El primero es la adhesión
a Petrocaribe y la naturaleza jurídica del mismo. Esto
es importante porque hay confusión. El Presidente ha
declarado que no es necesario que la aprobación de este
pase por la Asamblea Legislativa23, el Canciller ha dicho
que bajo ciertas circunstancias también podría evitarse
la aprobación de la Asamblea Legislativa24, y el Diputado
del FMLN Medardo González, ha declarado que sí pasaría
por la Asamblea Legislativa25. Al respecto, vale señalar
que los tratados internacionales deben ser ratificados por
la Asamblea Legislativa (art. 131 ord. 7° Cn.) y con mayor
razón, si estos generarán deuda para el país, como podría
suceder con el mecanismo de financiamiento a la compra
de petróleo que otorga Petrocaribe.
Hasta el momento se desconocen los términos de la
adhesión y las condiciones definitivas bajo las cuales
esto se llevará a cabo, por lo que se le dará seguimiento
en el próximo informe.
desempeño de una presidencia de la República y la
reelección en dicho cargo de una misma persona.
En relación con el fraude al art. 127 de la Cn., la
Sala concluyó que se podía constatar que el señor
Saca González había sido el principal accionista y
representante de una empresa concesionaria del Estado,
y que se había desvinculado de esta al hacer el traspaso
accionario y gerencial a personas dentro de su núcleo
familiar, meses antes de su postulación como candidato
a la presidencia en 2014, y que lo mismo había hecho
en 2003 cuando también fue candidato. Tal situación
le funcionó como mecanismo para eludir de manera
formal la prohibición contenida en el art. 127 Cn;
sin embargo, al atender a la finalidad de la norma,
es evidente que se incumple de manera sustancial
la prohibición, al no existir una desvinculación real
y efectiva de la sociedad concesionaria. Lo que la
norma constitucional pretende evitar son conflictos
de intereses por la existencia de algún nexo o vínculo, y
el simple traspaso de acciones a personas dentro de su
núcleo familiar, no garantizan una independencia real de
la sociedad que tiene concesiones del Estado.
Finalmente, en cuanto a los efectos de la sentencia, la
Sala fue muy específica al recalcar que no se pretendía
alterar la validez de las elecciones, y tenía un carácter
meramente declarativo que deberá tomarse en cuenta
para inscribir a los candidatos presidenciales en futuros
procesos electorales.
Hasta ahora no había precedente jurisprudencial
alguno en relación con el principio de la
alternabilidad, y de ahora en adelante queda
claramente definido el término de la prohibición,
para todos los funcionarios que menciona
la Constitución; así como el tema de que la
desvinculación de las empresas concesionarias
debe ser material y no formal. La Sala considera
que en ciertas materias constitucionales, como es el
principio de alternabilidad que incide en otras normas
fundamentales, la interpretación más adecuada viene a
ser la prohibición más estricta.
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2014
27
EstudiosLegales
9. CONCLUSIONES
• Es destacable que durante este semestre, han disminuido los ataques contra la Sala
de lo Constitucional y sus fallos se han estado cumpliendo; sin embargo, preocupa la
desobediencia a la medida cautelar en la inconstitucionalidad de las disposiciones del
Tratado Constitutivo del PARLACEN, que permiten que los expresidentes se vuelvan
automáticamente diputados de dicha institución.
• La actividad de la Corte Plena de la CSJ en materia disciplinaria ha mejorado en
comparación con semestres anteriores. Es necesario que se mantenga esta tendencia,
pues el tema disciplinario y el de depuración judicial, son de las áreas en las que
mayores desafíos enfrenta la CSJ.
• La jurisprudencia constitucional ha definido con claridad el alcance de la prohibición de
los funcionarios públicos para participar en política partidaria, así como la prohibición
de hacer campaña fuera de los plazos constitucionales. Es importante que se vele por el
cumplimiento de esta sentencia en el marco de la campaña electoral para las elecciones
municipales y de diputados de 2015.
• La justicia electoral continúa siendo una tarea pendiente en el país, tal como
quedó demostrado en las pasadas elecciones. Es importante que se apruebe una
reforma constitucional que modernice el sistema electoral, separando las funciones
administrativas y jurisdiccionales en el TSE.
28
29
EstudiosLegales
EJE SEGURIDAD CIUDADANA
30
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
1. INTRODUCCIÓNEn un Estado de derecho, es necesario que exista una
adecuada y eficiente aplicación de la ley, de tal forma
que se prevengan actos contrarios a las normas y se
reprendan cuando estos sean cometidos. El tema
adquiere especial observancia en materia de seguridad
ciudadana, ya que el bien que suele protegerse es la
vida y la integridad de las personas. Sin embargo,
organizaciones internacionales como InSightCrime
han señalado que las organizaciones criminales han
proliferado en nuestra región en los años recientes,
aprovechándose de una débil institucionalidad
gubernamental que les permite controlar el territorio
y emplear la violencia para alcanzar sus objetivos1.
Según el WJP Rule of Law Index 2014, las amenazas a la
seguridad deben de abordarse desde 3 dimensiones
de violencia: el crimen convencional, la violencia con
fines políticos y la violencia utilizada como un medio
socialmente aceptado para redirigir agravios sufridos,
o “justicia por propia mano”, ante la pérdida de
confianza en la policía y en el sistema de justicia2. En
este eje, se abordarán aspectos legales sobre estas
manifestaciones de la violencia en El Salvador, bajo
la óptica de la prevención y el combate a los delitos.
Asimismo, se analizará lo relativo al cumplimiento de
la pena y la rehabilitación y se dedicará otro apartado
al tema de atención de víctimas y testigos. Finalmente, se
detallarán las leyes y reformas en materia de seguridad
que han sido aprobadas durante el semestre, y se hará
una síntesis de las principales estrategias en materia
de seguridad pública que han sido anunciadas por el
nuevo Gobierno.
SEGURIDAD CIUDADANA
2. PREVENCIÓNEl Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), establece que la adopción de las políticas de
mano dura en la década del 2000, “han fracasado
en su objetivo de disminuir los niveles de violencia
y delito”, y más bien fomentaron “el aumento en
los niveles de violencia letal, el fortalecimiento
de redes criminales y el congestionamiento de
sistemas carcelarios –ya sobrecargados- (…)” 3.
Esto ha permitido, según el referido Informe Regional,
que se adopten medidas alternativas en el área de
la prevención, siendo “el caso más emblemático, por
sus resultados y su visión, la tregua entre maras, en El
Salvador” 4. Se desarrollará este tema a continuación.
2.1 Tregua entre pandillas
En marzo de 2014, se cumplieron dos años desde que
se dio a conocer la denominada tregua entre pandillas,
en un contexto poco transparente y ante el manejo
oficial de distintas versiones, entre estas, que era una
“estrategia” del Gobierno para revertir las altas tasas de
homicidio5. Si se compara la tasa de homicidios actual
y la que imperó durante la implementación del plan
“Mano Dura” (lanzado el 23 de julio de 2003)6, y el plan
“Súper Mano Dura” (lanzado el 30 de agosto de 2004)7,
efectivamente hay una contundente mejora, tal como se
detallará en la siguiente gráfica.
31
EstudiosLegales
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en datos oficiales de la PNC
En abril de 2014, se dio a conocer el más reciente
Estudio Mundial sobre el Homicidio de las Naciones
Unidas, en el cual se muestra que la tasa de
homicidios promedio mensual en El Salvador en el
período anterior a la tregua, tenía un número cercano
al promedio mundial de homicidios anuales, “lo que
significa que las personas fueron asesinadas en la
misma proporción en forma mensual en El Salvador,
como en un año a nivel mundial” 8.
A pesar de la disminución en la cifra de homicidios que se
obtuvo inicialmente, esta tendencia no ha sido sostenible
en el tiempo. En mayo de 2014, el ahora expresidente
de la República reconoció que “la tregua ha fracasado” 9.
Diversos sectores también han criticado en reiteradas
ocasiones la falta de transparencia y de un marco
institucional en la implementación de la tregua10. Cabe
mencionar que el art. 1 de la Ley de Proscripción de
Pandillas establece que el mero hecho de pertenecer
a una pandilla está penado con prisión de 5 a 8
años11, por lo que debe revisarse la efectividad y
conveniencia de esa norma.
Actualmente se desarrolla una investigación fiscal
por presuntas ilegalidades cometidas en el marco
de la tregua12. En enero de 2014, se filtraron algunas
grabaciones de los interrogatorios que la FGR realizó
a diversos funcionarios sobre el tema, en las que
el exdirector de Centros Penales aceptó que el
exministro de Justicia y Seguridad Pública le pidió
facilidades penitenciarias para los pandilleros
involucrados en la tregua13. Entre estos beneficios,
se menciona el ingreso de objetos prohibidos14
y el pago de salarios a los facilitadores de la tregua
con fondos del Gobierno, específicamente de centros
penales15. Posteriormente, el Fiscal General de
la República confirmó los pagos a pandilleros
en el marco de la tregua16, y agregó que estos
adquirieron armas de uso militar con esos fondos17.
Sin perjuicio del desenlace de esta investigación, de
la cual se estará atento, se considera importante que
se implementen planes de seguridad integrales
y sostenibles, enmarcados dentro del respeto al
Estado de derecho, que enfrenten de forma efectiva
el problema de la criminalidad.
Gráfica 1. Cifras comparativas de homicidios por año, últimos tres gobiernos
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
"Mano Dura"
"Súper Mano Dura"
"Tregua"
32
Informe de coyuntura legal e
institucional
2.1.1 Nuevos procesos de prevención
En abril de 2014, el entonces Presidente de la República
anunció el relanzamiento de un nuevo proceso de
pacificación, con el fin de reducir los homicidios y las
extorsiones, “ya no como un acuerdo entre pandillas
únicamente, sino como un pacto que involucre a otros
sectores de la sociedad salvadoreña”18. Han confirmado
su participación en esta iniciativa por la seguridad, la
Iglesia Católica, el PNUD y la Fundación Nacional para el
Desarrollo (FUNDE)19. El Ministro de la Defensa Nacional
ha manifestado que la Fuerza Armada no participará
directamente en el nuevo proceso20. Por su parte, la
Organización de Estados Americanos (OEA) sí ha
expresado su apoyo al nuevo proceso de pacificación21.
Otra iniciativa es la anunciada en mayo de 2014
por 16 alcaldes, incluyendo los de dos municipios
que formaron parte de los Municipios Libres de
Violencia, como un nuevo programa de prevención
de la violencia, en el que buscan tener una mayor
autonomía22. Para ello, orientarán $3.9 millones de
dólares y USAID otros $5.8 millones. Los alcaldes dijeron
estarse desligando de la tregua entre pandillas, y
anunciaron que “esta no es una tregua, esta es la
prevención de la violencia”23. Se le dará seguimiento a
este tema en próximas entregas de este informe.
2.2 Omiten formular una política de prevención de la delincuencia juvenil
En abril de 2014, se cumplieron 19 años desde la entrada
en vigencia de la Ley Penal Juvenil, que en su texto
normativo ordena al Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública formular y coordinar una política criminal para
la prevención de la delincuencia juvenil24. No obstante,
dicha política “no existe”, según informó en mayo de 2014
la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) del
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública25.
Según declaraciones emitidas en abril de 2014, por una
Jueza de Ejecución de Medidas al Menor, el país necesita
esta política de prevención, debido al involucramiento
de jóvenes en diversos actos delictivos26. Un informe
elaborado por la Corte Suprema de Justicia (CSJ)
en 2014, demuestra que el ingreso de menores de
edad a las pandillas se ha incrementado en un 20%
en los últimos tres años27. Por ende, es importante
que el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, en
cumplimiento a la Ley Penal Juvenil, implemente esta
política de prevención de la delincuencia juvenil.
2.3 Prevención y seguridad escolar
En un taller convocado en mayo de 2014 por el Instituto
Centroamericano de Gobernabilidad, diversos expertos
en seguridad insistieron sobre el importante rol
que juega la educación en la prevención de delitos,
y en sentido contrario, cómo la deserción escolar
genera condiciones que fomentan el cometimiento
de más delitos. El art. 14 de la Ley General de Educación
establece que el Ministerio de Educación “estudiará
a fondo los fenómenos del ausentismo, repitencia y
deserción escolar y tomará las medidas pertinentes para
su reducción”. Se consultó a la UAIP del Ministerio de
Educación al respecto, pero esta advirtió que el censo
escolar “no recoge información de ausentismo,” por lo
que declararon inexistente la información28.
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
33
EstudiosLegales
En enero de 2014, el entonces Viceministro de
Educación reconoció que se habían recibido
denuncias de al menos 200 centros escolares a nivel
nacional, sobre el cobro de “renta” o extorsión a
profesores y alumnos; además, han sido alertados
sobre el reclutamiento de jóvenes para que ingresen
a las pandillas29. Por su parte, el Secretario del
Sindicato de Maestros de Educación con Participación
de las Comunidades (Simeduco), sostuvo que por lo
menos el 10% de las 5 mil escuelas que existen en el
país se encuentran “sitiadas” por las pandillas30.
Las autoridades han identificado a 345 escuelas
en mayor riesgo, a las que además de brindárseles
seguridad policial, se les fomenta una cultura de paz
para la prevención de la violencia31. En algunas de
estas escuelas en mayor riesgo, la Policía Nacional
Civil (PNC) ha impulsado, desde febrero de 2014,
el plan “Corredores Escolares Seguros”, a través del
cual se brinda seguridad a estudiantes, maestros
y padres de familia durante el trayecto del centro
escolar hacia sus viviendas y viceversa32. El PNUD
recomienda que, en el marco de la función preventiva,
se adopten modelos de policía comunitaria que
favorezcan el acercamiento con la comunidad33.
3. COMBATE A LA CRIMINALIDADUn sistema de justicia criminal efectivo es aquel
que es capaz de investigar, perseguir, determinar
responsabilidades y sancionar a los culpables, con estricto
respeto a las normas y plazos legales establecidos. Según
una encuesta dada a conocer en mayo de 2014
por el Instituto Universitario de Opinión Pública
(IUDOP), la falta de combate a la criminalidad es
el principal fracaso que atribuye la población al
Gobierno saliente34. A continuación, se hará un breve
análisis sobre la situación actual de la criminalidad en el
país y las principales acciones que se están tomando
para combatirla.
3.1 Homicidios y extorsiones
Los homicidios y las extorsiones continúan siendo
dos de los delitos que más afectan a la población
salvadoreña35. Durante este primer semestre de 2014,
ha continuado el alza en la tasa de homicidios, que se
evidencia desde junio de 2013, al comparar cada mes
con el del año anterior36. Tal como puede apreciarse
en la siguiente gráfica, en 2013 ningún mes reportó
más de 200 homicidios; en 2014, ha sido todo lo
contrario, ya que en ningún mes se han reportado
Gráfica 2. Cuadro comparativo de homicidios, primer semestre de 2013 y 2014
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por LPG, con base en datos oficiales de la PNC, al 30 de junio de 2014
413 402
254
156 173 166 196
184 171 142
170 185
234 247
309 284
394 370
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
enero febrero marzo abril mayo junio
2012
2013
2014
34
Informe de coyuntura legal e
institucional
menos de 200 homicidios mensuales. En el último
semestre de 2013, se reportaron un total de 1,440
homicidios37, con un promedio de 8 homicidios
diarios. En cambio, en el primer semestre de 2014,
hubo 1,838 homicidios38, lo que representa un
aumento del 27.6% en comparación con el semestre
anterior, y deja un promedio de 10.2 homicidios
diarios.
El nuevo Ministro de Justicia y Seguridad Pública
aseguró que el 80% de los homicidios se cometen entre
los mismos miembros de las pandillas39, y que se ha
identificado a 23 municipios como los más violentos,
mientras que en otros 79 municipios no ocurrió ningún
homicidio durante el primer semestre de 201440.
En mayo y junio de 2014, la tasa de homicidios
fue aún mayor a la del período previo a la tregua,
en 2011. En marzo de 2014, el entonces Director de
la PNC aseguró que el incremento de homicidios era
una muestra de que “la tregua entre pandillas se ha
agotado”41, aunque el Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública lo atribuyó al período electoral42. El día más
violento del semestre fue el 23 de mayo, en el cual se
reportaron 29 homicidios, provocando que ese día
se suspendieran las licencias, permisos y descansos
semanales a todos los agentes de la PNC43. El Fiscal
General de la República atribuyó la repentina escalada
de violencia al plan de una pandilla que buscaba
presionar al Gobierno entrante44. Dicha suspensión
se mantuvo hasta el día 2 de junio de 201445. El art. 87
de la Ley de la Carrera Policial permite realizar estas
suspensiones en casos de “grave perturbación al orden
público, períodos eleccionarios,” entre otros motivos de
fuerza mayor.
En el citado Estudio Mundial sobre el Homicidio, El
Salvador se coloca como el cuarto país más violento
del mundo, con un promedio de 41.2 homicidios
por cada 100,000 habitantes46, incluso mayor al de
países que actualmente se recuperan de conflictos
armados. Tal es el caso de Afganistán, cuyo promedio
ronda los 9 homicidios por cada 100,000 habitantes, e
Iraq, cuyo promedio ronda los 19 homicidios, según el
mismo estudio47.
En un segundo informe presentado en mayo de 2014,
denominado “Otras situaciones de violencia en el
Triángulo Norte de América Central”, elaborado por
tres ONG (HelpAge International, Merlin y el Norweigian
Refugee Council), se determina que El Salvador
tiene hoy tasas de homicidios más elevadas, en
comparación con las que tuvo durante la guerra civil48.
En todo el 2013, a la FGR se presentaron 2,750 casos de
homicidio49. En su deber constitucional de investigar el
delito y promover la acción penal, la FGR judicializó ese
mismo año un total de 1,944 casos de homicidio, por los
cuales fueron procesados 4,529 imputados (en un mismo
caso puede haber más de un imputado)50. Sin embargo,
durante ese año se obtuvieron únicamente 831 condenas
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
Gráfica 3. Combate al delito de homicidio en 2013
Fuente: Elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la FGR
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000 2,750
1,944
831 548
Casos de homicidio
presentadoso
remitidosa la FGR
Casos judicializados
por laFGR
Condenas en el
ÓrganoJudicial
Absoluciones en el
ÓrganoJudicial
35
Gráfica 4. Combate al delito de extorsión en 2013
Fuente: elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la FGR
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500 3,264
1,999
1,627
538
Casos de extorsión
presentadoso remitidos
a la FGR
Casos judicializados
por la FGR
Condenas en el
ÓrganoJudicial
Absoluciones en el
ÓrganoJudicial
de 2014, un total de 1,071 denuncias por extorsión, lo cual
representa una disminución del 10.5% en comparación
con el 201356. En cuanto a las capturas por este delito,
había 930 detenidos, 40 más en comparación con el
201357.
Sin perjuicio de lo anterior, un nuevo sondeo divulgado
en enero de 2014 por la Sociedad de Comerciantes e
Industriales Salvadoreños (SCIS), junto con el Consejo
Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador
(Conapes), revela que el 79% de las pequeñas y
medianas empresas (PYMES) reconocen que están
siendo extorsionadas, pero que el 84% de las que son
víctimas de un delito han optado por no reportarlo58.
y 548 absoluciones51, lo cual permite determinar una
relación anual de aproximadamente 1.8 condenas
por cada 10 imputados procesados por el delito de
homicidio. En el 2014, hasta abril se habían judicializado al
menos 1,395 casos por el delito de homicidio y se habían
obtenido 258 condenas52.
Se solicitó a la UAIP de la FGR la misma información
sobre el delito de extorsión, obteniendo lo siguiente:
en todo el 2013 se judicializaron 1,999 casos de
extorsión, por los que se procesaron a un total de
4,850 imputados 53. En el mismo año, se obtuvieron
un total de 1,627 condenas, lo cual da una relación
de 3.4 condenas al año por cada 10 imputados
procesados. No obstante, la PNC ha afirmado que el
95% de los casos de extorsión terminan en condena54.
En el 2014, datos hasta abril demuestran que la FGR había
judicializado 1,728 casos de extorsión y había obtenido
357 condenas55. Por su parte, la PNC reportó, al 1 de junio
EstudiosLegales
Gráfica 5. Pymes que son víctimas del delito de extorsión y porcentaje de denuncia
Fuente: elaboración propia con base en datos del sondeo divulgado en enero de 2014 por Conapes y la SCIS
79%
21%
¿Está siendo extorsionado?
Sí
No
84%
16%
Sí
No
¿Ha reportado el delito del que es víctima a la PNC?
36
Informe de coyuntura legal e
institucional
En cambio, los delitos por los que más denuncias ha
recibido la PNC en 2014, son hurto y robo59. En este
tema, el WJP Rule of Law Index 2014 ha posicionado al
sistema de justicia criminal salvadoreño en el puesto
número 90 de 99 países, empatado con Nigeria y
Camerún, ya que sostiene que solo el 2% de las
personas que roban en El Salvador son capturadas,
procesadas y condenadas60. Dicho índice atribuye esta
situación a “la corrupción entre jueces y funcionarios
policiales, investigaciones policiales ineficientes, y las
duras condiciones en las instalaciones penitenciarias”61.
En mayo de 2014, el Presidente en funciones de la
CSJ informó que se está investigando a un juez que
ofreció prestar sus servicios en un tribunal penal
del país a un grupo de pandilleros, y criticó que se
ha “dejado que la corrupción permee el Órgano
Judicial”62. Unas de las principales asociaciones de
jueces y magistrados del país emitieron posteriormente
un pronunciamiento público, en el cual calificaron
estas declaraciones como “un atentado a la dignidad
de los servidores judiciales”, y pidieron que si hay casos
concretos, que estos sean remitidos a la FGR 63.
3.2 Aplican Ley Antiterrorista
El art. 15 de la Ley Especial contra Actos del Terrorismo
establece que todo acto en el que se usen armas de fuego
en instalaciones de policías o militares, y se provoque
la muerte, lesiones o afectaciones psicológicas a la
población, será considerado como un acto terrorista,
penado con prisión de entre 30 y 40 años. En abril de 2014,
el entonces Ministro de Justicia y Seguridad Pública
informó que se aplicaría esta ley, luego de un ataque
perpetrado por supuestos pandilleros en contra de la
delegación policial de Quezaltepeque64. Por este hecho
se realizaron capturas y se presentaron acusaciones por el
delito de actos de terrorismo, lo cual fue admitido por el
Juzgado Segundo de Paz de Quezaltepeque65.
El Fiscal General de la República anunció que procesaría
bajo la misma Ley Antiterrorista a los responsables
de una masacre en un autobús del sistema público
de transporte, ocurrida en mayo de 2014, entre
cuyas víctimas estaban dos custodios del penal de
Zacatecoluca y un cabo de la PNC 66.
3.3 Poco combate al delito de agrupaciones ilícitasLa Ley de Proscripción de Pandillas, Agrupaciones,
Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal,
que entró en vigencia en septiembre de 2010, establece
que “son ilegales y quedan proscritas las llamadas
pandillas o maras (…), por lo que se prohíbe la existencia,
legalización, financiamiento y apoyo de las mismas”67.
En octubre de 2010, un mes después de su entrada en
vigencia, se reformó el art. 345 del Código Penal para
establecer que el que tomase parte en una pandilla o
mara, será penado con prisión de 5 a 8 años, y de 9 a 14
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
Gráfica 6. Combate al delito de agrupaciones ilícitas
Fuente: elaboración propia con base en datos obtenidos a través de la
UAIP de la FGR, el 5 de junio de 2014.
!
1,540
2,480
1,698 1,728
855
2 45 140 229
116 1
52 227
790
194
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
2010 2011 2012 2013 2014
Casos iniciados por FGR por delito de agrupaciones ilícitas
Absoluciones en sede judicial
Condenas en sede judicial
37
EstudiosLegales
años para quienes dirijan o financien a estos grupos. En
junio de 2014, la UAIP de la FGR informó que a partir
de la reforma, la FGR ha obtenido 145 condenas
contra organizadores, jefes, dirigentes, cabecillas
o financistas de grupos criminales68. No obstante,
ha sido baja la cantidad de condenas obtenidas por el
simple hecho de pertenecer a una agrupación ilícita, tal
como se muestra en la gráfica 6.
Se consultó a un Juez de Sentencia de San Salvador
sobre el motivo de tan pocas condenas por el delito de
agrupaciones ilícitas, quien manifestó que en torno a este
delito, existe un problema dogmático y otro probatorio.
Sobre el primer aspecto, reconoció la “poca claridad
en la doctrina y en la jurisprudencia en cuanto al tipo
básico del delito”. Sobre lo segundo, mencionó que se
requiere hacer antes “una investigación profunda” para
poder acreditarlo, ante la cual se ven limitados a la
prueba presentada por la PNC y la FGR69. Esto último
se facilita, según el referido juez, cuando un testigo
criteriado acepta haber pertenecido a una estructura
criminal e incrimina a los demás. Pero “ante detenciones
masivas sin actos de investigación, el juez no tiene
otra opción que absolver”70.
El PNUD ha destacado precisamente que los
policías, los fiscales y los jueces de nuestra región
tienden a concentrarse en la detención y sanción
de personas que son fáciles de detener, en vez de
hacerlo con criminales organizados que requieren
de una mayor labor de inteligencia y coordinación
interinstitucional71. En ese sentido, se considera
esencial reforzar la labor interinstitucional en el combate
al delito de agrupaciones ilícitas.
3.3.1 Vínculos de algunas pandillas con el tráfico de drogas
Para el año fiscal 2014, El Salvador ha sido incluido
nuevamente en una lista de países que, por
determinación del Presidente de los Estados Unidos,
han sido identificados como grandes productores
de droga o territorios de tránsito del narcotráfico72.
En dicha lista se indica que las pandillas “tienen vínculos
significativos con el tráfico de drogas y otros hechos
criminales en algunas de las principales ciudades de los
Estados Unidos”73. En mayo de 2014, el entonces Ministro
de Justicia y Seguridad Pública afirmó que algunas de
estas estructuras están operando en coordinación
con carteles de la droga en la región74. De las 2,001
capturas que reporta la División Antinarcóticos de la
PNC por delitos relacionados a las drogas durante el
primer semestre del año, el 45.4% son de personas
pertenecientes a las pandillas. El año pasado, el
promedio de participación era solo del 23.9 %75.
38
Informe de coyuntura legal e
institucional
El Departamento del Tesoro de los EE.UU. también
incluyó a un empresario salvadoreño, presunto
fundador del Cártel de Texis76, en la lista de los capos
o cabecillas del narcotráfico internacional77. En El
Salvador, a pesar de que hay investigaciones de la PNC
que vinculan a este empresario al narcotráfico, solo se
han presentado cargos formales por el delito de evasión
fiscal en su contra78.
3.4 Metas de seguridad en el Asocio para el Crecimiento
El Salvador salió mal evaluado en 2 metas
relacionadas con la reducción del crimen y la
inseguridad, en el Quinto Informe Semestral del
Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento (APC),
dado a conocer en junio de 2014. Además de criticar el
hacinamiento, tema en el que se ahondará en el apartado
4.1, el informe establece que “se necesita manejar más
eficazmente los recursos y el personal disponible”,
en los centros penitenciarios79. En cuanto a la meta
de seguridad de las prisiones, el informe critica que
los esfuerzos por reforzar las prisiones de máxima
seguridad con bloqueadores de señal de celulares
no han tenido el efecto deseado y no han evitado
que se originen actividades ilícitas desde el interior
de los penales, por lo que exhorta a la Asamblea
Legislativa a que apruebe las reformas a la Ley de
Telecomunicaciones80.
Como positivo, destaca que el número de participantes
del programa de reinserción “Yo Cambio”, que permite
que los reclusos trabajen a cambio de una reducción en
la pena, ha aumentado en un 300% desde noviembre
de 2013 81. Lo anterior tiene un impacto directo en la
reducción del hacinamiento.
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
Cuadro 1. Quinto Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento
Fuente: elaboración propia con base en el Quinto Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento
Restricción 1: El crimen y la inseguridad Puntuación a mayo de 2013 Fortalecer las instituciones del sector de justicia En la meta Mejorar los procedimientos de justicia penal En la meta Reducir el impacto del crimen en las empresas En la meta Reducir el impacto del crimen en los pasajeros/ transporte público
En la meta
Eliminar los activos de las organizaciones criminales
En la meta
Fortalecer la Administración Pública de El Salvador
En la meta
Promover un diálogo nacional para mejorar la seguridad
En la meta
Ayuda a jóvenes en riesgo por medio de oportunidades económicas
En la meta
Fortalecer la PNC En la meta Mejorar las oportunidades educativas para los jóvenes en municipios de alto riesgo
En la meta
Prevenir la delincuencia y la violencia en los municipios claves y apoyar reformas
En la meta
Reducir el hacinamiento en las prisiones Bajo la meta Mejorar la seguridad de las prisiones Bajo la meta Promover el uso de la extradición para combatir la delincuencia
En la meta
39
EstudiosLegales
Gráfica 7. Hacinamiento en el sistema penitenciario, 2013 y 2014
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales de la DGCP, al 30 de
diciembre de 2013 84 y al 9 de junio de 2014 85
Si bien el país está en la meta en el resto de
factores, hay discrepancia entre la evaluación y las
estadísticas oficiales que hacen referencia a un alto
porcentaje de delitos, además de la falta de confianza
en las autoridades que reflejan algunas encuestas, lo
cual se desarrolla en el presente informe.
4. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN
4.1 Grave hacinamiento carcelario
El hacinamiento carcelario es uno de los principales
obstáculos para la rehabilitación de los reos e impacta
negativamente en el control que los custodios ejercen
sobre ellos. El Comité Europeo para los Problemas
Criminales considera grave todo hacinamiento
carcelario superior al 120%82; en El Salvador, este ronda
el 334%, al analizar las cifras de la Dirección General
de Centros Penales (DGCP) al 9 de junio de 201483.
Esta realidad ha conllevado a que el PNUD identifique
a El Salvador como el país con la sobrepoblación
penitenciaria más grave de la región latinoamericana,
lo cual “ha permitido que en su interior crezcan y se
florezcan redes criminales desde las cuales se planean
extorsiones, secuestros y otros actos violentos”86.
Además, El Salvador es el único país de la región en el
que la mayoría de los reos (el 55.9% de los encuestados
por PNUD) dijo sentirse más seguro en el penal que en el
lugar donde vivía antes87. Se ahondará en este tema en
el siguiente apartado.
4.2 Deficiente seguridad penitenciaria
Tal como se mencionó en el apartado 3.4, El Salvador
ha sido mal evaluado por su deficiente seguridad
penitenciaria. Según declaraciones brindadas en mayo
de 2014 por el entonces Ministro de Justicia y Seguridad
Pública, la seguridad en los centros penales está
encargada a un total de 1,402 custodios88. Lo anterior
es un enorme déficit si se considera que la cantidad
de reclusos condenados y procesados sobrepasa los
27,54789. De hecho, en mayo de 2014, el Director
General de Centros Penales confirmó que se detectó
que algunos reos estaban adiestrándose en ejercicios
militares en el penal de Izalco, a pesar de contar con
la vigilancia de custodios90.
Asimismo, la DGCP informó que algunas personas que
intentaron ingresar al curso de formación de agentes
penitenciarios tenían vínculos con pandilleros91, y que
74 empleados, entre custodios y personal penitenciario,
han sido destituidos en lo que va del 201492 por motivos
como el contrabando de ilícitos dentro de los centros
penales93. En ese sentido, es importante mejorar los
filtros y los controles internos para evitar esta situación.
Por su parte, el nuevo Ministro de Justicia y
Seguridad Pública ha manifestado que su principal
!
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
Capacidad aproximadadel sistema
penitenciario
Cantidad recluida
2013
Cantidad recluida
2014
8,290
26,848 27,657
40
Informe de coyuntura legal e
institucional
apuesta para solventar el problema del hacinamiento
carcelario no será la construcción de nuevas
cárceles, sino el uso de brazaletes electrónicos y las
oportunidades de trabajo fuera de las prisiones94.
4.3 Sin ejecutarse préstamo por $71 millones para fortalecimiento penitenciario
En el Informe de Coyuntura Legal e Institucional del
segundo semestre de 2013, se señaló que la Asamblea
Legislativa aprobó un crédito por $71 millones con el
Banco Centroamericano de Integración Económica
(BCIE), para el proyecto “Fortalecimiento del Sistema
Penitenciario en El Salvador.”
El art. 5, sección 5.01 del contrato, establece que los
desembolsos deberán iniciar en un plazo no mayor a 12
meses contados a partir de la fecha de la publicación en el
Diario Oficial del referido decreto legislativo, es decir, del
8 de octubre de 201395. Al respecto, la UAIP de la DGCP
informó el 2 de mayo de 2014, que “hasta la fecha no
le ha sido otorgado el monto del presupuesto para
el presente año a esta Dirección, por ende, no se ha
iniciado la ejecución de los mismos”96. Es importante
que el Ministerio de Hacienda agilice la transferencia
del presupuesto de 2014 a una dependencia tan
importante como es la DGCP, la cual está encargada de
recluir y rehabilitar a reos.
La DGCP proporcionó un detalle sobre cómo serán
ejecutados los $71 millones, una vez sean transferidos,
siendo los rubros más importantes: construcción
($43,425,984) y equipamiento ($19,759,725)97. Se dará
continuidad al tema en futuras entregas de este informe.
4.4 Nuevos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena
La Asamblea Legislativa aprobó, en mayo de 2014, una
iniciativa presentada por la CSJ, por medio de la cual
se solicitaba suprimir los Juzgados de Tránsito, que
presentaban una carga mínima de trabajo, y convertirlos
en Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución
de la Pena98. Se suprimieron así los Juzgados 3º y 4º de
Tránsito de San Salvador, los Juzgados de Tránsito de La
Libertad y Sonsonate, y el 2º de Tránsito de San Miguel.
A su vez, se crearon los Juzgados 3º y 4º de Vigilancia
Penitenciaria de San Salvador, los Juzgados 2º de
Vigilancia Penitenciaria de La Libertad y de Sonsonate, y
el Juzgado 3º de Vigilancia de San Miguel 99.
4.5 Reos en fase de confianza y semilibertad
La Ley Penitenciaria establece las distintas fases que
debe atravesar un reo durante el proceso de la ejecución
de la pena, antes de recobrar su libertad. Estas son:
adaptación, ordinaria, confianza, y semilibertad. La ley
otorga a los reos en las últimas dos fases, la de confianza
y la de semilibertad, el beneficio de salir del centro
penitenciario100.
Según datos proporcionados por la UAIP de la DGCP
en mayo de 2014, había 635 reos en fase de confianza y
234 reos en fase de semilibertad101, del total de 21,405
condenados que reportaba la DGCP a la misma fecha102.
En virtud de lo anterior, puede calcularse que los reos
en fase de confianza representan aproximadamente el
3.53% de los privados de libertad, y los reos en fase de
semilibertad rondan el 1.55% del total.
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
41
EstudiosLegales
Gráfica 8. Estadísticas de reincidencia en el cometimiento de delitos, 2013 y 2014
Durante el 2013, 4,272 reos que habían recobrado
totalmente su libertad reincidieron en el cometimiento
de delitos penales, aunque fueron más los que no
reincidieron, 22,575. En el 2014, cifras hasta mayo de la
DGCP demuestran que el porcentaje de reincidentes
ha aumentado ligeramente103, pero sigue siendo muy
positivo el porcentaje de no reincidentes.
4.6 Omisión de regular deserción y rehabilitación de pandilleros
El art. 10 de la Ley de Proscripción de Pandillas,
establece que una normativa especial desarrollará
las condiciones de retiro o deserción y rehabilitación
de los miembros de agrupaciones criminales. En junio
de 2014, la UAIP de la Asamblea Legislativa informó que
esta iniciativa iba a ser enviada desde del Ejecutivo, pero
que hasta la fecha no ha sido recibida, por lo que es
inexistente104.
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la UAIP de la DGCP
5. ATENCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS5.1 Testigos criteriados
Las víctimas y los testigos son una importante
herramienta para combatir la delincuencia, en
cuanto perciban que tienen las garantías necesarias
para buscar protección legal y cooperar con las
investigaciones penales. Algunas veces, los testigos
son imputados que aceptan declarar a cambio de
beneficios penitenciarios. En respuesta a una solicitud
de información, la UAIP de la FGR informó que desde
enero de 2013 hasta abril de 2014, había contado
con la colaboración de un total de 227 testigos
criteriados, con cuyas declaraciones han sido posibles
un total de 1,217 condenas105.
La Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos
regula las medidas de protección y atención que se
proporcionan a las víctimas, testigos y cualquier otra
84.09%
Reindicencia criminal 2013
16.33%
83.67%
Reindicencia criminal 2014
15.91%
Sí han reincidido
No han reincidido
Sí han reincidido
No han reincidido 84.09%
Reindicencia criminal 2013
16.33%
83.67%
Reindicencia criminal 2014
15.91%
Sí han reincidido
No han reincidido
Sí han reincidido
No han reincidido
42
Informe de coyuntura legal e
institucional
persona que se encuentra en situación de riesgo o
peligro, como consecuencia de su intervención en la
investigación de un delito o en un proceso judicial.
Sin embargo, se ha informado durante el semestre
de algunos testigos que han sido víctimas de
homicidio106, incluso por haber sido delatados por
un abogado dentro del proceso107, lo cual obliga
a revisar las medidas de protección que el Estado
brinda actualmente a los mismos.
En virtud de todo lo anterior, se destacan
como positivas las declaraciones del nuevo
Vicepresidente de la República, quien afirmó que
se impulsará el fortalecimiento del programa de
atención a víctimas de la criminalidad108.
6. SITUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES DE SEGURIDAD
En este apartado se cubre lo acontecido en algunas de
las instituciones de seguridad que más notoriedad han
tenido durante el semestre, siendo estas: la PNC, la Fuerza
Armada, la FGR y el Instituto de Medicina Legal (IML).
Además, se ha incluido un subapartado para desarrollar el
anuncio que han hecho varias autoridades públicas sobre
el surgimiento de grupos al margen de la ley que estarían
tomando la justicia por sus propias manos.
6.1 PNC 6.1.1 Al alza enfrentamientos entre PNC y delincuentes Ha sido notable el incremento de los enfrentamientos
entre la PNC y delincuentes durante el primer semestre
de 2014, aunque ya se observaba una tendencia al alza
desde noviembre de 2013109. Estos enfrentamientos
Gráfica 9. Enfrentamientos entre PNC y delincuentes, primer semestre 2013 y 2014
Fuente: elaboración propia con base en cifras proporcionadas por la UAIP de la PNC, a mayo de 2014
han provocado la muerte de más de 16 pandilleros110
y al menos 7 agentes de la PNC111. En 2013, la cifra de
tiroteos entre policías y delincuentes aumentó en un
34% en comparación con el año 2012112; sin embargo,
al comparar el primer semestre de 2013 con el mismo
período en 2014, el aumento es de al menos el 353%113,
tal como se muestra en la gráfica 9.
Al respecto, el exministro de Justicia y Seguridad Pública
manifestó que “hay una actitud más violenta de parte de
las pandillas en cuanto a la forma en cómo se enfrentan
a las autoridades”114. Por otro lado, un mediador de la
tregua proporcionó a los medios de comunicación un
comunicado conjunto de las pandillas, por medio del
cual estas negaron estar detrás del incremento de los
enfrentamientos115.
En enero de 2014, entró en vigencia una reforma al
Código Procesal Penal, que ahora faculta a los jueces de
paz a que decreten el sobreseimiento definitivo a policías
y militares que afecten bienes jurídicos en el ejercicio de
sus funciones116. En abril de 2014, la Inspectoría General
de la PNC informó que, en virtud de la reforma legal, no
iniciará procedimientos disciplinarios sancionatorios
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
5 6 5 6 4 4
8 11
17
24 27
19
0
5
10
15
20
25
30
enero febrero marzo abril mayo junio
2014
2013
43
EstudiosLegales
contra miembros de la corporación policial que en
operativos cometan cualquier tipo de falta, siempre que
sea “plenamente justificado y probado”117. Se espera que
los enfrentamientos continúen disminuyendo, tal como
sucedió en junio.
6.1.2 Complicidad de algunos elementos de la PNC con el crimen organizado
Al menos 29 estudiantes que aspiraban a ser
policías en la ANSP han sido expulsados en los
últimos 5 años, por detectarse que pertenecían a las
pandillas118. En mayo del 2014, el entonces Ministro
de Justicia y Seguridad Pública reconoció que hay
infiltración de las pandillas y del crimen organizado
en la PNC119, pero “no a un nivel que haya debilitado
el accionar de la Policía.A”
De enero de 2013 a mayo de 2014, la Inspectoría General
de la PNC había presentado 64 peticiones razonadas a
los diferentes Tribunales Disciplinarios, de las cuales 34
casos se habían resuelto y el resto seguían en trámite, a la
espera de audiencia. De los casos resueltos, solamente
6 policías fueron sancionados con destitución120.
Durante el semestre, se han emitido algunas condenas
contra policías por delitos como homicidio y robo121, y
se han girado órdenes de captura contra otros agentes
policiales por delitos como secuestro agravado122,
cohecho propio123 y robo agravado. Para cometer
este último delito habrían utilizado incluso retenes
policiales, por lo cual se sigue un proceso en sede
judicial124. En marzo de 2014, se informó de la captura
de otros 4 policías acusados de haber colaborado con
estructuras criminales, brindándoles información sobre el
quehacer policial, como procedimientos de captura que
A Estas declaraciones se dieron en el marco de la presentación del libro “Infiltrados: Crónica de la corrupción en la PNC”, que se presentó en mayo de 2014, en el cual se establecen casos como el de un ex director de la PNC que tendría vínculos con redes del narcotráfico, y que habría utilizado su cargo para entorpecer operativos.
estaban próximos a realizarse, lo cual también sigue en
investigación125.
Es importante que se fortalezca el proceso de depuración
al interior de la PNC, ya que la participación de algunos
policías en actividades delictivas afecta la confianza y
la legitimidad que la población otorga a la corporación
policial. Una encuesta revelada por el Consejo
Nacional de la Pequeña Empresa de El Salvador, en
mayo de 2014, muestra que el 76% de los pequeños
empresarios no confía en la PNC126.
6.1.3 Hacinamiento obliga a recluir detenidos junto a condenados
El art. 72 de la Ley Penitenciaria establece que deben
destinarse centros preventivos exclusivamente para la
44
Informe de coyuntura legal e
institucional
retención y custodia de detenidos provisionalmente por
orden judicial, con el fin de mantener a los internos cerca
de su medio social y familiar. Esto es respaldado por el
art. 340 del Código Procesal Penal, el cual dispone que
dichos establecimientos deben ser diferentes de los que
se utilizan para los condenados, o al menos, en lugares
absolutamente separados.
La UAIP de la DGCP informó que en el país hay un
total de cuatro centros preventivos, los cuales al inicio
fueron destinados exclusivamente para la detención
y custodia de detenidos provisionalmente por orden
judicial, pero que “por la sobrepoblación del sistema
penitenciario ahora albergan tanto a detenidos
provisionalmente como a internos condenados”127.
Además, el Estado ha optado por adecuar los 19 centros
penales del país para albergar a personas con detención
provisional en espacios totalmente separados de los
condenados, según permite la ley, tal como consta en
una respuesta a una solicitud de información hecha a la
UAIP de la DGCP128. Sin embargo, dado el hacinamiento
penitenciario, que ronda el 334%129, los detenidos
están permaneciendo en las bartolinas policiales,
fuera de lo establecido por la ley, provocando una
grave situación de hacinamiento. El Director de la
PNC ha aceptado que pasar “cuidando a privados de
libertad que no deberían de estar en una bartolina,
sino en un centro penitenciario”, hace que la
institución “pierda eficacia policial”130.
Una información obtenida de la UAIP de la PNC detalla
que, a pesar de que las bartolinas policiales tienen
una capacidad total para retener a 2,039 personas, a
inicios de 2014 había 3,552 personas, lo cual equivale
al 174.2% de capacidad131. De estos, 2,872 están
detenidos por orden judicial132, por lo que se calcula
que el 80.9% de las personas detenidas en bartolinas
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
Gráfica 10. Procesos disciplinarios contra elementos de la PNC. Período enero 2013- mayo 2014
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la UAIP de la PNC
64
34 30
6
0
10
20
30
40
50
60
70
Procesos presentados ante Tribunales Disciplinarios
Casos resueltos Casos pendientes Sancionados con destitución
45
12,194
7,676
Militares activos que no ejercen labores de seguridad pública
Militares activos que sí ejercen labores de seguridad pública
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la UAIP del Ministerio de la Defensa Nacional, a marzo de 2014
EstudiosLegales
policiales ya no deberían de estar recluidas allí, sino
en uno de los centros preventivos que determina
la ley, o en los centros penales, pero en áreas
totalmente separadas de los condenados.
Actualmente, el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
analiza trasladar a 2,000 internos de varios centros
intermedios de menores, a la granja penitenciaria en
Cabañas, con el fin de habilitar esos espacios a otros reos
que actualmente están en bartolinas policiales133. Si bien
esta medida ayudaría a disminuir considerablemente el
hacinamiento en bartolinas policiales, debe analizarse
la conveniencia de tener a reos adultos en centros de
internamiento de menores. Se dará seguimiento a este
tema en la próxima entrega de este informe.
6.2 Fuerza Armada
6.2.1 Tareas de seguridad pública
Uno de los primeros acuerdos tomados por el nuevo
Presidente de la República, fue el de prorrogar por un año
más el uso de la Fuerza Armada en labores de seguridad
pública, plazo cuyo vencimiento estaba previsto para el 15
de junio de 2014134. Según una solicitud de información
hecha a la UAIP del Ministerio de la Defensa Nacional,
para abril de 2014 había un total de 7,676 efectivos
militares ejerciendo labores de seguridad pública,
lo cual representa el 38.6% del total de militares
activos135, tal como se muestra en la gráfica 12.
En abril de 2014, la Sala de lo Constitucional de la CSJ
emitió una resolución por medio de la cual declaró
que no es inconstitucional el Decreto Ejecutivo que
dispone de la Fuerza Armada para apoyar a la PNC
en operaciones de mantenimiento de la paz interna,
ya que “tal decreto ha sido emitido con base en
Gráfica 11. Hacinamiento en bartolinas policiales
Fuente: elaboración propia, con base en cifras oficiales brindadas por la UAIP de la PNC
Gráfica 12. Militares ejerciendo labores de seguridad pública
2,039
3,552
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
Capacidad Detenidos
46
Informe de coyuntura legal e
institucional
razones suficientes que justifican su excepcionalidad,
subsidiariedad, temporalidad y estricta necesidad,
dada la situación de criminalidad e inseguridad
ciudadana que vive el país”136, de conformidad con el
art. 168, inciso 12 de la Cn.
La Sala de lo Constitucional también exhortó al
Gobierno a “adoptar, de forma permanente, las
medidas orientadas a recuperar la efectividad de los
medios ordinarios para mantener el orden público
(…), lo cual implica que el Ejecutivo debe proponer los
refuerzos presupuestarios suficientes y necesarios”137.
En virtud de lo anterior, el Gobierno debe implementar
medidas para cumplir con la exhortación de la Sala de lo
Constitucional, de tal forma que haga uso de la Fuerza
Armada para labores de seguridad pública mientras
persista la situación actual de inseguridad.
Debe considerarse la recomendación hecha por
Naciones Unidas en la década de los noventa,
referente a que esta norma constitucional sea
desarrollada en la legislación, para que quede
claramente establecido cuándo se darán por agotados
los medios ordinarios y cuándo se daría por concluido el
restablecimiento del orden138.
6.2.2 Miembros del Ejército expulsados por nexos con pandillas
La Fuerza Armada informó de que al menos 91
miembros del Ejército fueron expulsados durante el
período de la administración presidencial 2009-2014,
luego de que se demostrara que tenían nexos con las
pandillas y que habían burlado los filtros de ingreso139.
En marzo de 2014, la FGR acusó a un militar de haber
sido el responsable de sustraer unas granadas que fueron
halladas enterradas en Santa Ana en octubre de 2013, lo
cual sigue en investigación. El hermano del acusado, un
sargento, ya ha sido condenado a 7 años de prisión por
agrupaciones ilícitas, luego de haber hurtado y vendido
otro lote de 1,812 granadas140. Un mes después, el
Ministro de la Defensa Nacional informó que se
había detectado que algunas armas y municiones
de la Fuerza Armada fueron vendidas ilegalmente
a carteles mexicanos de la droga141. En razón de lo
anterior, es importante que los filtros de ingreso a
la Fuerza Armada sean lo más rigurosos posible, así
como los controles al interior de la misma.
6.2.3 Iniciativa de Ley Reguladora de la Baja Disciplinaria Militar
El art. 216 Cn. establece que la Fuerza Armada goza de un
régimen jurídico especial, el cual ha sido materializado
principalmente en el Código de Justicia Militar y otros
reglamentos que sancionan específicamente las faltas
disciplinarias del personal militar. Sin embargo, según
los considerandos del proyecto de la Ley Reguladora
de la Baja Disciplina Militar que se presentó a la
Asamblea Legislativa en marzo de 2014, no hay un
cuerpo normativo que establezca con claridad el
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
47
EstudiosLegales
proceso administrativo que deba seguirse para remover
a miembros de la Fuerza Armada142. Se considera
importante propiciar un debate público que permita
adoptar una adecuada legislación en favor del
fortalecimiento del régimen jurídico militar.
6.3 FGR
6.3.1 Presupuesto FGR 2014
Durante este año fiscal, la FGR cuenta con un
presupuesto de $44,575,015143, lo que representa un
aumento del 14.9% con respecto al año pasado,
convirtiéndolo en el mayor presupuesto de su
historia144, lo cual se considera muy positivo.
Tal como puede observarse en la gráfica 13, el rubro
más importante es el de defensa de los intereses
de la sociedad, cuyos fondos están destinados a la
investigación y promoción de la acción penal en todos
los delitos que afectan a los intereses de la sociedad.
Fuente: elaboración propia con base en cifras de la Ley de Presupuesto 2014
Gráfica 13. Presupuesto 2014 de la FGR, en millones de USD
6.3.2 Allanamientos de la FGR en instituciones del Gobierno
Durante este semestre, la FGR ha realizado
allanamientos en instalaciones de otras instituciones
públicas, en busca de evidencias por posibles
delitos. Uno de estos fue el allanamiento efectuado
por la FGR en mayo de 2014, en varias instalaciones
de la Fuerza Armada, bajo investigaciones por el
delito de tráfico ilícito de armas145. A pesar de que
los fiscales contaban con una orden de registro
emitida por un juez, los militares impidieron que
incautaran la documentación requerida, aduciendo
motivos de seguridad nacional146. Esto provocó un
enfrentamiento público entre el Ministro de la Defensa
Nacional y el Fiscal General de la República147, quien
luego informó que se ha abierto una investigación
por el delito de tráfico ilícito de armas en contra
del Ministro de la Defensa Nacional y uno de los
mediadores de la tregua148. Posteriormente, el
Ministro atendió un citatorio de la FGR, en junio de
2014, pero afirmando que lo hacía en calidad de testigo
u ofendido149.
8.0
28.6
4.6
0.3
1.0
2.0
Dirección y administración institucional
Defensa de los intereses de la sociedad
Defensa de los intereses del Estado
Financiamiento de gastos imprevistos
Centro de Intervención de las Telecomunicaciones
Fortalecimiento institucional
$0 $5 $10 $15 $20 $25 $30 $35
Valores aprox., expresados en millones de USD
48
Informe de coyuntura legal e
institucional
Si bien el art. 355 del Código Penal tipifica como delito
el revelar o facilitar secretos militares, el Fiscal ha
negado que hayan pretendido obtener secretos de
Estado sobre seguridad nacional en el marco de dicha
investigación150. En cambio, mencionó que el problema
se dio cuando encontraron una “oficina ilegal” en la que
habría documentación que demuestra que se han vendido
ilegalmente armas del Ejército151. Al respecto, se considera
que todo funcionario, como cualquier otro ciudadano,
está sometido al imperio de la ley y debe acatar las
ordenes judiciales, tal como es una orden de registro.
La organización internacional InsightCrime señaló
que la negativa de los militares fue un intento por
entorpecer las investigaciones de la FGR152.
Otro allanamiento fue el realizado a la DGCP, en marzo
de 2014, luego de que una tablet que fue decomisada
durante una requisa en el centro penal de San
Francisco Gotera no fuera entregada a la entidad153.
La tablet fue ubicada durante el allanamiento, por lo
que se han iniciado investigaciones para determinar
si hubo un empleado de la DGCP que se apropió de
objetos incautados y si se ha cometido el delito de
fraude procesal154.
6.4 Instituto de Medicina Legal
El Director del IML denunció, en mayo de 2014, que
empleados forenses están siendo extorsionados cuando
llegan a practicar reconocimientos de cadáveres. El
Director consideró este problema urgente, ya que “va a
llegar un momento en que, si esto no cambia, habrá
sitios en que Medicina Legal no podrá entrar”155.
Es preocupante que el IML, que desempeña un rol
protagónico en la investigación de homicidios en el país,
no pueda realizar sus labores de la mejor manera posible.
6.5 Instituciones del Estado hacen declaraciones sobre grupos al margen de la ley
En mayo de 2014, el entonces Ministro de Justicia y
Seguridad Pública confirmó la existencia de grupos al
margen de la ley que son responsables de múltiples
homicidios en contra de miembros de pandillas156.
Asimismo, la Unidad Especializada Antipandillas y
Delitos de Homicidio de la FGR, informó que al menos
dos masacres ocurridas durante el 2014 están bajo
investigación, por sospechas de haber sido cometidas
por estos grupos ilegales157. El Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos reportó, en mayo
de 2014, que han identificado 10 casos de homicidios
de pandilleros que tienen características de haber sido
cometidos por estos grupos158.
Índices tales como el WJP Rule of Law Index 2014 señalan
que cuando no hay un adecuado sistema de justicia que
funcione efectivamente, los individuos que se enfrentan
ante una disputa pueden optar por recurrir a la violencia
y a la intimidación159. En informes anteriores hemos
recalcado que en el tema de observancia del Estado
de derecho, según el Proyecto de Opinión Pública de
América Latina (LAPOP), una mayoría del 59.7% en
el país considera que el Estado debe respetar la ley
siempre, pero este porcentaje ubica al país en una de
las posiciones más bajas de América, como uno de los
países en los que los ciudadanos estarían dispuestos
a tolerar acciones ilegales, con tal de que se cumplan
ciertos objetivos . Sin embargo, hay una mejora
sustancial en relación con la evaluación del año 2010,
lo cual se considera positivo160.
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
49
EstudiosLegales
7. NUEVAS LEYES Y REFORMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD
7.1 Sancionan reformas incompletas a Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos
El entonces Presidente de la República sancionó,
en enero de 2014, unas reformas a la Ley contra el
Lavado de Dinero y de Activos (LCLDA), dejando fuera
la regulación especial para las Personas Expuestas
Políticamente (PEP)161. El Grupo de Acción Financiera
Internacional (GAFI) define a las PEP como aquellos
individuos que desempeñan o han desempeñado en el
país o en el extranjero funciones públicas importantes,
por ejemplo, jefes de Estado o de gobierno, funcionarios
judiciales y militares, entre otros162.
En la XXXIX plenaria del Grupo de Acción Financiera
del Caribe (GAFIC), celebrada en mayo de 2014 en
Miami, Estados Unidos, se advirtió nuevamente que
las PEP deben ser incluidas en la ley salvadoreña, por
lo que el Fiscal General de la República se comprometió,
una vez más, en trabajar para que las recomendaciones
sean acatadas por la Asamblea Legislativa163. No obstante,
gracias a las reformas sancionadas, se aprobó que
El Salvador pase de un “seguimiento regular expedito”, a
un “seguimiento regular”, lo cual es un avance164.
En la Asamblea Legislativa se presentó una nueva
iniciativa de reforma165, la cual fue aprobada por la
Comisión de Seguridad pero no fue sometida a votación
del Pleno, ya que se optó por solicitar al Fiscal General
que propusiera una redacción166. Se espera que esta
propuesta sea presentada en julio de 2014.
FUSADES emitió una Posición Institucional, en junio
de 2014, reiterando la importancia de que la Asamblea
Legislativa apruebe unas reformas que cumplan con
todos los requisitos del GAFI, especialmente con definir
a las PEP en la ley e incorporar una regulación especial
para estas167. Se señaló, además, que la aprobación de
reformas incompletas en el pasado ha dilatado la buena
evaluación de El Salvador y la suscripción del convenio
que permitirá acceder a los fondos de FOMILENIO II.
La Embajadora de Estados Unidos en El Salvador ha
confirmado esto, al advertir que las reformas son “el único
punto de acción que falta para la firma del segundo
convenio”168.
7.2 Nuevos tribunales y fiscales especializados en extinción de dominio
Al cierre de este informe, la Asamblea Legislativa
aún no ha aprobado el refuerzo presupuestario que
ha solicitado la CSJ para implementar los nuevos
tribunales especializados que crea la Ley de Extinción
de Dominio; no obstante, los diputados aprobaron una
iniciativa de la CSJ para crear el Juzgado Especializado
y la Cámara Especializada de Extinción de Dominio,
adoptando -de manera transitoria- que la Cámara
Primera de lo Penal de la Primera Sección del Centro
asuma las funciones y competencia de la Cámara
Especializada, en tanto esta sea creada169.
Según el inciso final del art. 103 de la Ley Especial de
Extinción de Dominio, esta acción no sería ejercida hasta
que entraran en funcionamiento dichos tribunales y
cámaras especializadas, en lo que radicaba la importancia
de conformarlos y ponerlos en funcionamiento.
La FGR ya cuenta también con la Unidad Especializada
en Extinción de Dominio, luego de que el Fiscal General
juramentara a los nuevos fiscales especializados
a finales de junio de 2014170. Esta trabajará para
promover juicios de embargo de inmuebles y de
dinero de procedencia ilícita que pertenezcan a
organizaciones criminales.
50
Informe de coyuntura legal e
institucional
7.3 Aprueban reformas a la Ley Especial para la Intervención de las Telecomunicaciones
A petición del Fiscal General de la República, la Asamblea
Legislativa modificó el art. 8 de la Ley Especial para
la Intervención de las Telecomunicaciones, que
ahora faculta expresamente a los jueces a ordenar
la intervención de las telecomunicaciones de
menores de edad, en el marco de una investigación
criminal171. Asimismo, se estableció que si las
investigaciones se realizan en casos donde concurran
menores y mayores de edad, tales facultades serán
ejercidas por los jueces de instrucción.
7.4 Aprueban reformas al Código Procesal Penal para investigar de inmediato desaparicionesEl 20 de febrero de 2014, la Asamblea Legislativa
aprobó una reforma al Código Procesal Penal, para que
la PNC investigue de inmediato las denuncias sobre
desapariciones172. Anteriormente, el Código no regulaba
un mecanismo legal que estableciera un plazo para
iniciar esta investigación, por lo que las autoridades
se ceñían a un dispositivo creado por la misma PNC, el
cual señalaba un período de 72 horas después de que la
persona se reportaba como desaparecida.
7.5 Aumentan penas para quienes atenten contra cuerpos de seguridad
En junio de 2014, la Asamblea Legislativa aprobó una
reforma a los artículos 122 y 129 del Código Penal, con
el objetivo de endurecer las penas para los que atenten
contra un funcionario, autoridad pública, agente de
autoridad o personal penitenciario. Tales penas, que
antes eran de 30 a 50 años de prisión, se aumentaron a
entre 40 y 60 años de prisión173. Asimismo, se incorporó
bajo esta misma sanción, el atentar contra miembros de
la Fuerza Armada, personal de seguridad de los centros
de internamiento de menores, y personal de protección
de personas sujetas a seguridad especial. Durante el
semestre se han reportado varios atentados que han
provocado la muerte de policías174, militares175 y
custodios penitenciarios176.
7.6 Leyes y reformas en materia de seguridad que continúan pendientes
Durante el semestre, no avanzaron las reformas a la
Ley de Telecomunicaciones que buscan sancionar a los
operadores que falten al deber de colaborar en impedir el
acceso a las telecomunicaciones en los centros penales y
centros de readaptación de menores177. La no aprobación
de estas reformas afecta la buena evaluación del país
en las metas del Asocio para el Crecimiento, tal como se
analizó en el apartado 3.4 del presente eje. No obstante,
el Ministro de Justicia y Seguridad Pública informó,
en mayo de 2014, que se instaló un nuevo sistema de
bloqueadores de celulares en 10 centros penales más, por
lo que ahora 14 de las 19 penitenciarías del país cuentan
con este tipo de bloqueadores178.
También sigue pendiente de aprobación el Proyecto
de Ley Reguladora del Uso de la Vigilancia Electrónica,
el cual, de convertirse en ley, permitiría la utilización
de brazaletes con sistemas de posicionamiento global
(GPS), como una medida para reducir el hacinamiento
carcelario179. En la Ley de Presupuesto 2014, bajo los
proyectos de inversión pública, se provisionó un monto
de $794,815 para la adquisición de estos brazaletes180.
Otra propuesta de ley que sigue pendiente desde el
2013, es el Proyecto con Disposiciones Transitorias de
Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema
Penitenciario, el cual pretende disminuir los requisitos
exigidos para poder optar a la libertad condicional181.
Durante el primer semestre de 2014, se presentaron
dos iniciativas de reforma en materia de seguridad que
siguen en discusión. La primera, permitiría juzgar a los
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
51
EstudiosLegales
mayores de 12 años como adultos, si se comprueba
que han actuado con premeditación y alevosía182;
actualmente, solo a los mayores de 16 años pueden
aplicárseles medidas de internamiento183. Otra
propuesta pretende que quienes atenten contra un
bien jurídico protegido en cumplimiento del deber
o en defensa propia, no sean detenidos mientras se
desarrollen las investigaciones pertinentes184.
8. NUEVO GABINETE DE SEGURIDAD PÚBLICAA partir del 1 de junio de 2014, asumió el nuevo Presidente
de la República, quien a su vez juramentó a su gabinete de
seguridad, el cual se detalla en el cuadro 2.
El nuevo Presidente de la República anunció que se pondrá
al frente de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
y que impulsará una Política Nacional de Justicia,
Seguridad Pública y Convivencia, la cual está pendiente
de ser presentada185. Además, manifestó que una de las
primeras acciones concretas de su Gobierno será iniciar
un proceso de depuración al interior de la PNC186, lo
cual se destaca como muy positivo, dadas las anomalías al
interior de la corporación policial que han sido señaladas
en este eje. En la misma línea, el nuevo Vicepresidente
mencionó que debe priorizarse la mejora del trabajo
conjunto entre la PNC, la FGR y el sistema judicial, para
que los delincuentes no sigan quedando en libertad
por fallas entre las instituciones.
Por su parte, el nuevo Ministro de Justicia y Seguridad
Pública se refirió a la tregua y declaró que “el
Gobierno no puede negociar con las pandillas”, por
lo que su “política de seguridad no está en función de
los acuerdos entre pandillas187”. Aseguró que sí estarían
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública Ministro: Benito Antonio Lara
Viceministro: Antonio Juan Javier Martínez Escobar (continuó en el cargo)
Ministerio de la Defensa Nacional Ministro: Gral. David Munguía Payés (continuó en el cargo)
Viceministro: Gral. Jaime Leonardo Parada (continuó en el cargo)
Dirección General de la Policía Nacional Civil Director General: Mauricio Ramírez Landaverde
Subdirector General: Howard Augusto Cotto
Dirección General de Centros Penales Director: Rodil Fernando Hernández Somoza (continuó en el cargo)
Academia Nacional de Seguridad Pública Director: Jaime Martínez Ventura (continuó en el cargo)
Organismo de Inteligencia del Estado Director: Edgar Lizama Rivera
Fuente: elaboración propia con base en datos corroborados por distintos medios de comunicación
Cuadro 2. Nuevo gabinete de seguridad 2014-2019
52
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Primer semestre 2014
dispuestos a seguir con el nuevo proceso de pacificación anunciado en abril de 2014, por el
ahora expresidente Funes, tema que se desarrolló en el apartado 2.1.1 del presente eje188.
Asimismo, estableció que las dos prioridades para el nuevo Gobierno serán la disminución de
los homicidios y de las extorsiones189.
Cabe destacar que según la anteriormente citada encuesta realizada por el IUDOP, el
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública fue la cartera peor evaluada del Gobierno
anterior, obteniendo una nota de 5.93190, por lo que el nuevo Ministro se enfrentará a un
enorme reto. Se le dará seguimiento a las nuevas acciones emprendidas por el Gobierno en
futuras entregas de este informe.
9. CONCLUSIONES• El alza en la tasa de homicidios en los últimos meses del semestre ha superado las cifras del
período previo a la tregua, así como las del semestre anterior, por lo que la misma no ha
sido sostenible, además de que carece de un marco de transparencia e institucionalidad.
• Debe profesionalizarse la labor de las instituciones encargadas de enfrentar el problema
de la inseguridad ciudadana, incluyendo una mejora en los sistemas de ingreso, control y
depuración al interior de las mismas.
• Debe fortalecerse la coordinación interinstitucional entre las entidades que intervienen en
el sistema de justicia penal, con el objeto reducir de forma efectiva la alta impunidad que
existe en el país.
• Es importante que el actual Gobierno implemente una política efectiva para enfrentar el
problema de la criminalidad, que tenga un enfoque integral de prevención, combate al
crimen y rehabilitación, que reduzca la impunidad.
53
EstudiosLegales
EJE CLIMA DE NEGOCIOS YLEGISLACIÓN COMERCIAL
54
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
1. INTRODUCCIÓN
CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL
Luego de cinco años de gestión presidencial, si bien el
país mantiene un grado de libertad que garantiza a la
ciudadanía el respeto de sus derechos fundamentales, el
Gobierno tuvo deficiencias en las áreas de crecimiento
económico y generación de empleos debido al continuo
deterioro en los indicadores internacionales, la falta de
concreción de proyectos estratégicos de infraestructura,
los pocos avances significativos en cuanto a políticas
integrales que dinamizaran la economía y atrajeran
la inversión extranjera, y al desfavorable clima de
concertación con el sector privado1. No obstante, es
positivo el programa de cooperación del Asocio para
el Crecimiento con el Gobierno de Estados Unidos, la
inminente suscripción del Fomilenio II, y la aprobación de
algunas leyes que promueven la inversión, tal como la Ley
Especial de Asocios Público Privados (Ley APP).
El respeto a la institucionalidad, la transparencia en
la gestión pública y en los negocios, y la seguridad
ciudadana están íntimamente relacionados con la
generación de un clima de negocios favorable para la
creación de oportunidades, que puede ser definido como
“el entorno de políticas, instituciones y conductas tanto
actuales como esperadas, que influyen en los retornos
y riesgos asociados con la inversión”2. Un entorno
empresarial favorable conduce a mejores estándares
de vida, a un mejor desempeño del sector privado, a
mayor inversión local y más oportunidades de empleo3,
y entender esto es especialmente importante debido al
inicio de una nueva gestión presidencial. En esta sección
del Informe de Coyuntura Legal e Institucional se describe
la regulación y el desempeño institucional relacionados
con las condiciones de inversión en el país.
En primer lugar, se recalca la necesidad de completar
los requisitos para suscribir el Fomilenio II, de mejorar
la efectividad del Asocio para el Crecimiento y, en el
inicio de una nueva gestión presidencial, de consolidar
espacios de diálogo sincero y fructífero para la
solución de los obstáculos al clima de negocios: la
delincuencia y la incertidumbre.
En segundo lugar, en cuanto a la legislación para
los negocios, durante este semestre se destaca: la
aprobación de las reformas al marco jurídico de
asocios público privados y de la ley de creación de
PROESA; los obstáculos en los puntos fronterizos; y
la presentación de una nueva reforma tributaria, con
algunos defectos constitucionales y sin un abordaje
integral de la situación del país.
Finalmente, tal como el influyente politólogo Francis
Fukuyama señala “uno de los mayores déficits en la
región, ahora que es democrática en bloque, pasa por
la mala administración burocrática de sus Estados”,4
este aspecto es abordado en la última sección,
donde se insiste en la necesidad de aprobar una ley
de procedimientos administrativos, una norma que
regule las relaciones entre la administración pública
y la ciudadanía, y una política integral de mejora
regulatoria y simplificación de trámites. Además, se
reitera la urgencia de una nueva política del servicio
civil, que incluya la renovación de su marco legal, para
asegurar que el servicio público sea orientado a las
necesidades de la ciudadanía y preservar la estabilidad
de los funcionarios.
55
2. INDICADORES DE PAÍS
En enero de 2014, la Fundación Heritage publicó el Índice
de Libertad Económica 2014, que evalúa, en 178 países
y en una escala de 1 a 100 -siendo 1 la mejor posición
y 100 la peor-, diversas perspectivas de la libertad, por
ejemplo, la libertad para invertir, libertad laboral, la falta
de corrupción, entre otras. En esta edición, El Salvador
obtuvo la posición 59, 26 posiciones menos que en 2008
FUSADES publica trimestralmente la Encuesta Dinámica
Empresarial, que mide el comportamiento de la actividad
económica a nivel nacional, y en los últimos cinco años
destaca la delincuencia, el bajo ritmo de la economía
y la incertidumbre como los principales factores que
afectan el clima de inversión en el país, gráfica 26. Por
otra parte, el documento del Encuentro Nacional de
la Empresa Privada 2014, evento organizado por la
Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP),
advierte que los principales factores identificados
que afectan la inversión privada son: la incertidumbre
política, falta de cumplimiento de las reglas del juego,
excesiva e ineficiente regulación, burocracia, pérdida de
competitividad, entre otros7.
A manera de ejemplo de incertidumbre, distintas
gremiales empresariales se pronunciaron reprobando
las acusaciones públicas del Órgano Ejecutivo sobre
supuestos incumplimientos de ciertas empresas
extranjeras a las condiciones establecidas en un programa
de incentivos a la inversión, el Fideicomiso Especial
para la Creación de Empleos en Sectores Productivos
Estratégicos. Esta actuación gubernamental generó
preocupación en el sector empresarial debido al juicio
público, sin haber iniciado un proceso judicial y sin una
investigación por parte de las autoridades competentes8.
Además, la anterior gestión presidencial se caracterizó
por ser un período en el cual hubo un alejamiento entre el
Órgano Ejecutivo y el sector privado, debido a la falta de
diálogo constructivo en temas importantes, tales como
reformas tributarias, gasto social, entre otros9.
y 6 posiciones menos que en 2013, y actualmente Chile
encabeza a los países de América Latina con la posición
7 y Costa Rica a los países centroamericanos con la
53 y después se ubican Panamá (71), Guatemala (83),
Nicaragua (102) y Honduras (112), gráfica 15. Al analizar
el reporte, se advierte que el puntaje de El Salvador ha
disminuido constantemente desde 2008, pasando de 69.2
a 66.2 puntos, y este retroceso se debe al deterioro de las
libertades fiscales y empresariales, a pesar de las mejoras
en libertad monetaria, laboral y otras.
EstudiosLegales
Gráfica 1. Ranking de países en el Índice de Libertad Económica 2014
Venezuela
Honduras
Nicaragua
Guatemala
Panamá
El Salvador
Costa Rica
Uruguay
Colombia
Chile
0 50 100 150 200
Fuente: Heritage Foundation, 2014.
56
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
Gráfica 2. Factores que los empresarios consideran que afectan el clima de inversión, porcentaje de empresas
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, 2014, FUSADES.
La falta de seguridad ciudadana afecta el funcionamiento
de las empresas y a la economía en general, por ejemplo,
las gremiales empresariales han manifestado que “los
empresarios nos dicen que este es un país sumamente
violento, un país donde no existe seguridad y donde hay
una libertad del accionar delincuencial muy grande. Lo
que nos preocupa mucho es que los pequeños empresarios
están vendiendo sus negocios y se están retirando y están
saliendo del país10”, más información sobre este tema se
desarrolla en la sección combate a la criminalidad del eje
de Seguridad Ciudadana de este informe.
Además, entre enero y julio de 2014, las empresas
internacionales calificadoras de riesgo al analizar la
razón principal del bajo crecimiento económico del país,
señalaron como una de las principales razones la baja
inversión privada en El Salvador y el problema causado
por la “incapacidad del sector privado y la izquierda de
crear los consensos mínimos para que haya más inversión”,
y es que, a pesar del escenario positivo de diálogo que se
abrió con el inicio de la gestión del nuevo Presidente de
la República, Fitch Ratings considera que “es demasiado
temprano para predecir que tal diálogo pueda resultar en la
mejora de inversiones y de las perspectivas de crecimiento
económico sobre el actual período de gobierno11”. En
igual sentido, algunos miembros del sector empresarial
han expresado que “el mensaje principal al final es dejen
de pelearse tanto, dejen de criticarse tanto y destruirse,
únanse y sáquennos adelante12”. Al respecto, se destaca
la invitación al diálogo y concertación del nuevo
Presidente de la República y una nueva propuesta de
espacios de diálogo institucional, donde se incluye el
replanteamiento del Consejo Económico Social junto con
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
que permita crear un diálogo sincero y cuyos resultados
generen compromisos de largo plazo.13
Para abordar estas dificultades, se destacan las siguientes
iniciativas que pueden facilitar la generación de los
consensos claves para superar los obstáculos del clima
de negocios y generar las condiciones propicias para
mayor inversión privada, más empleos y bienestar para la
sociedad salvadoreña:
05
101520253035404550556065
2008
I II III IV
2009
I II III IV
2010
I II III IV
2011
I II III IV
2012
I II III IV
2013
I II III IV
2014
I II
Delincuencia
Ciclo Económico
Bajo nivel de actividad
Falta de inversión
Incertidumbre política /económica
57
a) Asocio para el Crecimiento
EstudiosLegales
En su discurso inaugural, del 1 de junio de 2014, el nuevo
Presidente de la República destacó que “el Asocio para
el Crecimiento representa un eficaz plan que le brinda a El
Salvador más posibilidades de hacer crecer su economía,
reducir sus vulnerabilidades, disminuir la inseguridad y
generar mayor inclusión14”. Asimismo, la Embajadora
de los Estados Unidos reiteró el objetivo del Asocio: “a
través del Asocio para el Crecimiento, Estados Unidos está
preparado para apoyar a los salvadoreños en el trabajo de
fortalecer a sus comunidades, reducir la violencia y generar
empleo. Compartimos el interés de crear un país más
próspero y pacífico, y un futuro más prometedor para todo
el pueblo cuscatleco”. 15
El Consejo Nacional para el Crecimiento es una instancia
consultiva del Gobierno, parte del Asocio para el
Crecimiento, y que surge con la finalidad de fomentar un
clima de confianza, comunicación franca y colaboración
entre Gobierno y sector empresarial. Actualmente es
el único espacio de diálogo público privado activo y
comprometido con superar los obstáculos al crecimiento
económico del país. En palabras del nuevo Secretario
Técnico y de Planificación “esta es una iniciativa que tiene
el propósito de contribuir a la solución de los problemas
estratégicos del país, particularmente el tema del
crecimiento16”, y por ello es positiva la continuidad de
los miembros del sector privado en el Consejo, en este
cambio de administración, porque facilita la transición
con los nuevos representantes del sector público y
asegura un seguimiento a la agenda de promoción de
la inversión, debidamente ajustada a los nuevos planes
gubernamentales.
En esta nueva etapa, será importante que el Consejo
Nacional para el Crecimiento logre mayor incidencia
en la agenda nacional y asegure efectivamente el
cumplimiento de sus principales objetivos: proponer
iniciativas para la superación de los obstáculos al
crecimiento económico y fomentar un clima de negocios
atractivo para la inversión nacional e internacional.
En mayo de 2014, se publicó el Quinto Informe Semestral
del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, en
el cual se señala que El Salvador aún tiene el reto de
mejorar en su estrategia para atraer y promover la
inversión extranjera directa y convertir al país en un
lugar más atractivo para la inversión extranjera, este
es uno de los aspectos que como país debemos seguir
trabajando, cuadro 117. Asimismo, debido a que el Plan
de Acción se encuentra a la mitad de su período de
duración, es pertinente evaluar los indicadores de las
metas para adecuarlos a la realidad del país, a los retos
del nuevo Gobierno, y asegurar la superación de la baja
productividad del sector transable (por ejemplo, el sector
exportador y el turismo).
58
Restricción 2: Baja productividad en el sector transable Estado
1. Facilitar el establecimiento de un Consejo para el Crecimiento para promover un ambiente de con�anza y mejorar el clima de negocios e inversiones en actividades o sectores considerados como estratégicos.
En la meta
2. Reducir los costos de las empresas debido a la infraestructura para mejorar su competitividad.
En la meta
3. Mejorar la calidad del sistema educativo con el �n de crear una fuerza laboral que sea más altamente cali�cada y preparada tecnológicamente.
En la meta
4. Elevar los ingresos �scales (netos) al 16 por ciento del PIB para el 2015 y utilizar los recursos públicos de manera e�ciente y transparente.
En la meta
5. Apoyar una estrategia para atraer y promover la inversión extranjera directa y convertir a El Salvador en un lugar más atractivo para la inversión extranjera.
Bajo la meta
6. Superar la baja productividad mediante la transformación de los factores de producción del sector de transables.
En la meta
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
Además, en el discurso inaugural el Presidente de la
República mencionó que “para generar más confianza
en los empresarios, vamos a seguir fortaleciendo las
instituciones, trabajando con reglas claras y continuaremos
garantizando la seguridad jurídica del país. Sabemos que
el apoyo al sector privado permitirá multiplicar de manera
acelerada el empleo, dinamizar la economía y fortalecer
el tejido empresarial. Nuestro sueño compartido debe ser
un El Salvador productivo y competitivo, presente en los
mercados globales”.
Finalmente, se destaca que el 11 de junio, el
Vicepresidente de la República fue nombrado
Comisionado Presidencial para la Promoción y Desarrollo
de la Inversión Pública y Privada, con el objetivo
de promover un mayor cumplimiento del ejercicio
presupuestario e impulsar la realización de los proyectos
de asocios público privados18. Este nombramiento
podría ser una pieza fundamental para una renovación
de la política de promoción de inversiones y generación
de empleo, que permita coordinar a las instituciones que
tengan relación con el clima de inversión (por ejemplo:
medio ambiente, migración, aduanas, PROESA, entre
otras) en aras de contar con una visión integral en pro de
mejorar el clima de negocios y su legislación.
Cuadro 1. Quinto Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento.
Fuente: Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, de noviembre de 2013 a mayo de 2014.
59
EstudiosLegales
3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS3.1 Fomento a la inversión
3.1.1 Leyes para los asocios público privados
La Corporación del Reto del Milenio, entidad de
cooperación del Gobierno de los Estados Unidos,
pospuso la firma de Fomilenio II y durante este semestre
la Embajadora de los Estados Unidos reiteró que “el
convenio (para Fomilenio II) se firmará cuando estén
presentes todas las condiciones para que la inversión,
que es considerable, sea exitosa. Estamos trabajando
para poder desarrollar esas condiciones, que todavía no
están totalmente maduras19”, y durante este semestre,
continuó la discusión sobre los temas pendientes para la
suscripción del Convenio de Fomilenio II:
1. Aprobación de reformas a la Ley APP, desarrolladas
más adelante.
2. Reformas a la Ley Contra el Lavado de Dinero y
Activos, para incluir una regulación especial para las
personas expuestas políticamente, analizadas en el
eje de Seguridad Ciudadana de este informe.
3. Modificación a las “Disposiciones especiales y
transitorias para el fomento de la producción de
granos básicos”, para garantizar que el proceso de
licitación del Ministerio de Agricultura y Ganadería
para la compra de semillas de frijol y maíz sea
consistente con el Tratado de Libre Comercio
entre Centroamérica, Estados Unidos y República
Dominicana (CAFTA-DR, por sus siglas en inglés).
Los avances de este semestre fueron la aprobación de
las reformas a la Ley APP y el compromiso de aplicar un
mecanismo de licitación para la compra de semillas que
supere la violación al CAFTA-DR. Al cierre de este informe,
siguen pendientes las reformas a la Ley Contra el Lavado
de Dinero y Activos, para que responda completamente a
los estándares internacionales20.
Es importante destacar que Fomilenio es una
oportunidad que tiene el país para impulsar proyectos
que ayuden a mejorar el clima de negocios, ya que
permitirá por una parte, concretar un proyecto
importante para la mejora regulatoria y simplificación
administrativa, así como destinar fondos para el
fortalecimiento de PROESA, institución encargada del
fomento de las inversiones, exportaciones y asocios
público privados. Adicionalmente, se contará con fondos
para capacitar a los funcionarios públicos en esquemas
novedosos de inversión, como los asocios público
privados, que constituyen una posibilidad importante
de optimizar los fondos del Estado, ante la delicada
situación fiscal del país.
El 17 de junio de 2013 entró en vigor la Ley APP, que
brinda las reglas para ejecutar proyectos de infraes-
tructura pública y proveer servicios públicos con la
participación del sector privado; no obstante, presentaba
debilidades importantes que no permitían que fuera una
ley funcional, competitiva ni atractiva para promover
inversiones en este tipo de proyectos.
Por ello, el Consejo Nacional para el Crecimiento, Secretaría
Técnica de la Presidencia y FUSADES, entre otras entidades,
consideraron urgente la aprobación de reformas a la Ley
APP que proponían modificaciones a la institucionalidad,
reglas claras para la aprobación legislativa, ampliación
del techo fiscal, revisión de exclusiones, aclaración en el
arbitraje y mayores niveles de transparencia, para contar
con una ley competitiva que nos permitiera brindar las
condiciones institucionales y legales adecuadas para la
realización de proyectos estratégicos de país21. Además,
estas reformas constituían un requisito previo para
aprovechar iniciativas importantes como el Asocio para el
Crecimiento y el Fomilenio II22.
El 25 de abril de 2014, la Asamblea Legislativa aprobó las
reformas a la Ley APP, que son importantes y mejoran la
ley vigente al fortalecer su institucionalidad, incrementar
b) Fomilenio II
60
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
el techo fiscal, aclarar el tema del arbitraje y dotar de
mayores niveles de transparencia en los procesos de
licitación en proyectos de APP23. No obstante, no se
logró superar uno de los obstáculos más relevantes:
la doble aprobación de la Asamblea Legislativa en los
procesos de licitación de los proyectos de APP, lo cual
implica mayores niveles de burocracia y un precedente
en el cual el Órgano Legislativo interviene en un mayor
grado al que manda la Constitución para los procesos
de concesión24 y es una muestra más “del fenómeno de
resistencia a aprobar buenas leyes” y que “los expertos
consideran que se eleva el riesgo de corrupción y se
imaginan desfilando en los pasillos legislativos a los sujetos
del maletín negro”25.
Las reformas a la Ley APP van acompañadas de la Ley
de PROESA, normativa aprobada el 9 de abril y que
garantizaría la implementación efectiva de la política
de APP, por medio de una institucionalidad fuerte
y permanente, participación del sector privado y
liderazgo dentro del sector público26. Para el segundo
semestre de 2014, se dará seguimiento a la elaboración
y publicación de los reglamentos de ambos cuerpos
legales, que deberán detallar el proceso de presentación
de los proyectos a la Asamblea Legislativa, elementos
que deben contener los contratos, desarrollar los
criterios de evaluación de los proyectos, los mecanismos
de coordinación entre todas las instituciones públicas
relacionadas (Ministerio de Hacienda, PROESA, entidad
contratante, etc.), entre otras medidas.
El nuevo reto de PROESA es contar con los mejores
funcionarios en los distintos cargos, que permitan hacer
de ella una institución líder en temas de inversión,
exportación y APP. Un nombramiento estratégico es del
presidente de PROESA, ya que será quien liderará dicha
institución, por lo que debe ser una persona con visión
de mundo, líder en temas de promoción y venta de país,
y un estratega de políticas de largo plazo. Además, se
considera un nombramiento clave para fomentar las
exportaciones, inversiones y los APP, por lo que debe ser
una persona capaz de posicionar a PROESA nuevamente
como una agencia pionera en temas de inversiones y
aliada estratégica para los inversionistas. Finalmente,
en la medida que PROESA se continúe fortaleciendo
por medio de cuadros técnicos multidisciplinarios y con
los recursos suficientes, se podrá garantizar una mejor
cartera de proyectos estratégicos de país que no solo
abonen al desarrollo económico nacional, sino también
que den mayor holgura a las finanzas públicas27.
A finales de 2012, el Gobierno promovió la aprobación
de un paquete de leyes proinversión con el objetivo de
brindar seguridad jurídica y dinamizar la economía. Al
cierre de este informe, se han aprobado la mayoría de
estas normas, pero siguen pendientes los proyectos de
legislación sobre la firma electrónica y los incentivos a la
inversión, cuadro 2.
En cuanto a la legislación pendiente, se destaca:
A) Ley de Firma Electrónica
El proyecto de Ley de Firma Electrónica brinda valor
legal a los mecanismos tecnológicos que se asemejan
a la firma autógrafa y cuyo objetivo es contribuir a la
reducción de los costos de hacer negocios y fomentar
las inversiones a través de la facilitación de trámites,
así como a brindar mayor certeza en las relaciones
comerciales y sociales realizadas en las nuevas
plataformas tecnológicas.
Uno de los principales obstáculos en la discusión
legislativa es la autoridad competente para supervisar
a los proveedores de las firmas electrónicas, dado que
el proyecto de ley asigna a la SIGET, mientras que otros
proponen que sea el CNR; sin embargo, la Iniciativa
para la Competitividad y otras entidades consideran
que la SIGET es la institución más adecuada debido a
las capacidades técnicas, la similitud de supervisión en
otros ámbitos, las obligaciones asignadas por la ley y la
renuencia del CNR dado que escapa de sus fines28. Por
3.1.2 Paquete de leyes proinversión
61
Ley de Garantía Mobiliaria 7/1/2013 19/09/2013
Reformas a la Ley de Zonas Francas Industriales y de
Comercialización
18/10/2012 21/02/2013
Reformas a la Ley de Servicios Internacionales 18/10/2012 24/01/2013
Ley de Firma Electrónica 18/10/2012 Pendiente
Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones 18/10/2012 Pendiente
Leyes Presentación Aprobación
Reformas a la Ley APP 23/08/2013 25/04/2014
Ley de Fomento y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa 14/2/2013 25/04/2014
Ley de Creación del Organismo Promotor de Exportaciones e
Inversiones de El Salvador (Ley de PROESA)
23/08/2013 9/04/2014
Ley para la Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción 23/03/2013 30/10/2013
EstudiosLegales
tanto, es preciso que durante el siguiente semestre se
promueva su discusión y aprobación legislativa, previo a
considerar estos aspectos: aclarar los efectos de la firma
electrónica certificada, modificar la tasa de supervisión y
eliminar el pliego tarifario.
B) Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones
La iniciativa de Ley de Estabilidad Jurídica para las
Inversiones, que continúa en discusión en la Comisión
de Economía de la Asamblea Legislativa, tiene como
objetivo la promoción de inversiones nacionales y
extranjeras, ante los bajos niveles de inversión en el país.
Esta normativa, basada en la experiencia de Colombia,
Chile y Perú, crea un contrato de estabilidad jurídica,
que brindaría certeza de la regulación que aplicaría a los
proyectos de inversión que se acojan a esta ley.
Es importante destacar que, si bien es una buena
iniciativa, no es la panacea para solventar los problemas
actuales de falta de certidumbre jurídica, y es necesario
señalar que esta normativa tiene disposiciones que
pueden mejorarse, por ejemplo: 1) no limitar la ley a
ciertos sectores, 2) reducir el monto de inversión mínima
a un millón de dólares, 3) poder estabilizar disposiciones
que sean de vital importancia para la inversión en
cuestión, 4) definir la institucionalidad que será la
responsable de la administración de los contratos de
estabilidad jurídica y 5) modificar el nombre de la ley
para evitar equívocos.
Además, la Superintendencia de Competencia,
PROESA, la Iniciativa para la Competitividad y la Cámara
Americana de Comercio (AMCHAM) han expresado las
siguientes observaciones: 1) justificación del beneficio
otorgado por la ley, 2) ampliación de beneficios, 3)
montos de inversión muy altos, 4) la falta de incentivo
al empleo, entre otras29. Es importante que la Comisión
de Economía retome las propuestas presentadas, para
que se convierta en una herramienta atractiva para
los inversionistas y, a su vez, sirva de incentivo para
promover mayores niveles de inversión en el país.
Cuadro 2. Proyectos de ley para la promoción de la inversión
Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial y el Observatorio Legislativo.
62
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
En cuanto al resto de leyes aprobadas, el reto es
asegurar una efectiva implementación para generar
beneficiosos resultados para la ciudadanía. Al respecto
se comenta:
A) Ley para la Agilización de Trámites de los Proyectos
de Construcción
Una de las principales innovaciones de esta ley es la
incorporación de la regla del silencio administrativo en
sentido positivo -es decir que si la ciudadanía presenta
una petición y no recibe una respuesta en un plazo
establecido, se tiene por aceptada la petición- y la
creación de la Oficina de Integración de Trámites de
Urbanización y Construcción, para asegurar su aplicación.
Según datos proporcionados por la Unidad de Acceso a
la Información Pública del Ministerio de Obras Públicas,
no han sido nombrados los delegados del Gobierno en
la Oficina antes mencionada, aunque se han realizado
dos reuniones para explicar el contenido de la ley al
personal técnico de las instituciones. Además, dicha
Oficina aún no ha aplicado el silencio administrativo y
registra 75 solicitudes de distintos trámites de proyectos
de construcción30. Sin embargo, representantes de la
Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción
han señalado que las instituciones públicas no están
aplicando efectivamente la ley, por ejemplo: advierten
la falta de notificación por parte de las instituciones
a la Oficina, cuando reciben una nueva solicitud para
un trámite, y por ello no se puede exigir la aplicación
del silencio administrativo; la falta de cumplimiento
de los plazos porque creen que es opcional su
cumplimiento; falta de conocimiento de la ley, etc.31
El reto para el siguiente semestre es superar estas
circunstancias, mediante programas para capacitación a
los funcionarios de las oficinas técnicas y medios para la
coordinación institucional.
B) Ley de Garantía Mobiliaria
La Ley de Garantía Mobiliaria establece la creación de
una nueva prenda que facilita el acceso al crédito; no
obstante, entidades como el Centro de Estudios Jurídicos
advierten la falta de divulgación de los cambios legales y
beneficios de esta nueva figura jurídica32. Actualmente,
el Ministerio de Economía (MINEC) debe aprovechar
la colaboración de la OEA para mejorar la difusión de
esta normativa y facilitar la implementación de los
registros, antes del 15 de octubre, y la aprobación del
reglamento33.
C) Ley de Fomento y Desarrollo para la Micro y
Pequeña Empresa
La ley crea el Sistema Nacional para el Desarrollo de la
Micro y Pequeña Empresa, que promueve el desarrollo
de este sector empresarial, y entre sus principales
beneficios concretos destacan: creación de una ventanilla
única para trámites relacionados con estas empresas;
obligación de las instituciones públicas de pagar en 30
días los bienes y servicios adquiridos a estas empresas; y
la conformación de un programa de garantías.
En 2012 se discutió este proyecto de ley en el CES, y se
advirtieron las siguientes deficiencias: la legalización
innecesaria de medidas organizativas, la falta de
definición de programas, una excesiva institucionalidad
para su implementación y la dificultad de asegurar la
sostenibilidad financiera de sus apoyos financieros34.
Sin embargo, la discusión de la ley no resolvió estas
deficiencias.
Finalmente, la agenda de reformas normativas para
mejorar el clima de negocios debe continuar y a
continuación se proponen algunos temas para la
discusión pública35:
• Arbitraje: la Secretaría Técnica de la Presidencia
recibió una propuesta de un nuevo marco normativo
de esta materia, presentada por la Red de Arbitraje,
conformada por el Club Español del Arbitraje, Centro
de Estudios Jurídicos, Fusades, ADESA y Centro de
Mediación y Arbitraje de la Cámara de Comercio e
Industria de El Salvador.
• Inicio de empresas: la reducción del costo para
63
EstudiosLegales
3.1.3 Normativa de comercio internacional
3.1.4 Aduanas
Luego de la entrada en vigencia del Acuerdo de
Asociación entre Europa y Centroamérica, el primer
acuerdo entre regiones, el reto es que Centroamérica
logre armonizar y homologar los intereses regionales
para el aprovechamiento del Acuerdo con la Unión
Europea, y por ejemplo, debe institucionalizar los
mecanismos para cumplir los compromisos a corto plazo
adquiridos en el tema de comercio regional, tales como la
armonización de la normativa comercial, administración
aduanera y política de comercio exterior36.
En cuanto a la aplicación del CAFTA-DR, se destacan los
siguientes acontecimientos37:
El Foro Económico Mundial publicó el reporte Global
Enabling Trade 2014, que evalúa la facilidad para
realizar importaciones y exportaciones en 138 países,
• El arbitraje iniciado por Costa Rica contra El Salvador
por la no aplicación de preferencias arancelarias
a diversos productos, tales como: llantas, jugos,
preparaciones de frutas y atún. Según el Ministerio
de Comercio Exterior de Costa Rica, las discrepancias
surgen en el momento en que El Salvador ha
interpretado que solamente “está en obligación
de aplicar el trato arancelario preferencial a las
mercancías originarias procedentes de Estados
Unidos”, mientras que Costa Rica alega que las
disposiciones del tratado son de aplicación entre
todos los países parte del CAFTA-DR.
• La opinión emitida por la Corte Centroamericana de
Justicia ante la aplicación del CAFTA-DR.
• Una violación al limitar la libre competencia de
proveedores, por medio de compra directa y evadir
las disposiciones de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública (LACAP),
mediante la aprobación de las “Disposiciones
especiales y transitorias para el fomento de la
producción de granos básicos”, vulnerando lo
establecido sobre compras públicas en el Capítulo 9
del CAFTA-DR.
Cabe señalar que continúa pendiente la resolución
de los procesos de inconstitucionalidad 27-2007 y
7-2006 que cuestionan algunas disposiciones del
tratado comercial por, supuestamente, vulnerar el
marco constitucional de igualdad, derechos laborales e
integración centroamericana.
Entre otros temas relacionados, el MINEC ha iniciado
la discusión del anteproyecto de Ley de Defensa
Comercial, como un mecanismo legal de protección
a los productores nacionales frente a actuaciones de
otros Estados en el comercio internacional, y que busca
integrar en un solo instrumento legal: las prácticas
desleales de comercio (dumping y subsidios), las medidas
de salvaguardia, y la entidad competente de la aplicación
de las medidas de defensa comercial. Esta normativa
se encuentra en fase de consulta y la Superintendencia
de Competencia realizó algunas recomendaciones para
mejorar la coherencia jurídica del proyecto38. Se espera
que se inicie una discusión pública sobre esta iniciativa
debido a la importancia del tema, y se dará seguimiento
durante el siguiente semestre.
iniciar una sociedad anónima es una práctica
internacional común, que incentiva la actividad
económica e impacta positivamente la posición en
los indicadores.
• Gobierno corporativo: el Banco Mundial ha
elaborado un proyecto con mayores reglas de
transparencia de las sociedades anónimas para
facilitar la gestión interna, proteger los derechos de
las partes minoritarias y proteger los intereses de
terceros interesados.
• Insolvencia empresarial: el Banco Mundial realizó
un diagnóstico y revisó un anteproyecto de ley,
elaborado con la colaboración de USAID, para
reformar el Código de Comercio y crear un régimen
legal que equilibre los derechos de los acreedores y
la viabilidad económica de las empresas.
64
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
• El 16 de enero, la Asamblea Legislativa aprobó
las “Disposiciones Excepcionales y Transitorias,
Aplicables a la Ley de Simplificación Aduanera” que
suspenden el cobro de la tasa por 180 días, debido
a que en el caso de los tránsitos internacionales
de mercancías cuya aduana de partida y destino
están fuera del territorio nacional, aún no habían
efectuado las adecuaciones a sus plataformas
informáticas, a fin de permitir el procesamiento y
transmisión electrónica del pago por la tasa del
servicio de inspección no intrusiva.
• El 23 de enero, la Asamblea Legislativa aprobó
Durante este semestre, la aplicación de los sistemas de
inspección no intrusiva en las aduanas y la restricción
a las exportaciones de frijol son representativos de
prácticas gubernamentales que velan por la seguridad
y el orden económico, también deberían valorar la
promoción del libre comercio de los bienes y servicios
y evitar afectar las evaluaciones en los indicadores
internacionales.
El primer caso es la implementación del sistema de
inspección no intrusiva en las aduanas, con un cobro
de una tasa de $18 por parte de la Dirección General de
Aduanas40. El sistema fue sujeto a un período de pruebas
por cuatro semanas en distintos puntos fronterizos e
inició su completa aplicación el 6 de enero de 2014. En las
primeras semanas del año, se generó demoras y costos
excesivos en el tránsito de mercadería y la detección del
tráfico ilegal de bienes y personas, y además, la Secretaría
de Integración Económica Centroamericana (SIECA) señaló
que las inspecciones no deben provocar retrasos en las
operaciones aduaneras, e incluso Guatemala valoró la
posibilidad de acudir ante la Organización Mundial del
Comercio (OMC) porque esta medida, supuestamente,
violaba el protocolo de integración económica regional41.
Esta situación generó la aprobación de diversos decretos
legislativos para facilitar la implementación de esta
medida42:
siendo 1 la mejor posición y 138 la peor, y para lo cual
mide el clima de negocios, acceso a los mercados,
la administración aduanera, y la infraestructura de
transporte y comunicaciones. En esta edición, el reporte
ubicó a El Salvador en la posición 71, 14 posiciones
menos que en 2010 cuando se evaluó a 125 países,
mientras que actualmente Costa Rica encabeza a los
países centroamericanos en la región ubicándose en la
42, seguido por Panamá (52), Guatemala (62), Nicaragua
(68) y Honduras (85), gráfica 339. Al analizar el reporte, se
advierte que el puntaje de El Salvador no ha cambiado
desde 2010 y el retroceso en las posiciones se debe a la
falta de mejoras en los aspectos evaluados, tales como
la eficiencia y transparencia de la gestión aduanera, la
disponibilidad y calidad de la infraestructura para el
transporte, y el clima de inversión.
Gráfica 3. Ranking de países en el Global Enabling Trade 2014
Fuente: Foro Económico Mundial, 2014.
Venezuela
Honduras
El Salvador
Nicaragua
Guatemala
Uruguay
Panamá
Perú
Costa Rica
Chile
0 20 40 60 80 100 130 140 160
65
EstudiosLegales
una interpretación auténtica de las “Disposiciones
Excepcionales y Transitorias, Aplicables a la
Ley de Simplificación Aduanera” que incluye a
las importaciones, exportaciones y tránsito de
mercancías en la suspensión del cobro; no obstante,
el Presidente de la República vetó, por razones de
inconstitucionalidad, dicho acto legislativo por violar la
seguridad jurídica, dado que el Congreso se extralimitó
en su facultad de interpretar auténticamente el
concepto de “operaciones en tránsito”.
• El 20 de febrero, la Asamblea Legislativa aprobó
una reforma para la suspensión por seis meses del
cobro de la tasa; sin embargo, el Presidente de la
República lo vetó por razones de conveniencia
aduciendo que “no existen más retrasos en las aduanas
y que los tiempos se han normalizado, luego de la
implementación en forma completa del sistema (no
intrusivo) en el mes de enero”, “el servicio de inspección
no intrusiva es del conocimiento del público en general
desde el año 2012, y el Ministerio de Hacienda ha
realizado todos (sic) las acciones necesarias para que su
implementación sea los (sic) más eficiente, involucrando
en dicho proceso la divulgación y aprendizaje del
usuario” y que se generaría un grave desequilibrio
presupuestario para el Estado. De manera que la
tasa ha sido aplicada a los usuarios que realizan
importaciones y exportaciones.
Según datos proporcionados por la Unidad de Acceso
a la Información Pública del Ministerio de Hacienda, el
sistema realiza 306 inspecciones diarias en 5 aduanas
del país. Además, desde el 6 de enero hasta el 31 de
mayo de 2014, se ha aplicado a casi 30,000 usuarios y
ha detectado 3,164 hallazgos de los siguientes tipos:
mercancías no declaradas, diferencia en peso declarado,
error en datos de la declaración de mercancías, error en
datos del medio de transporte, presencia de armas y
personas no declaradas, doble fondo en el contenedor, y
animales no declarados43. No obstante, representantes
del sector privado expresan preocupación por la demora
en la gestión aduanera y el aumento de los costos
Las reformas a la Ley de Competencia, planteadas por la
Superintendencia de Competencia, siguen sin discusión
en la Asamblea Legislativa, y cuando inicie el proceso de
deliberación será preciso realizar las consultas y estudios
necesarios para verificar la conveniencia de las mismas.
Durante este semestre, la Superintendencia realizó
distintas actividades relativas a la protección de la
competencia en el país, y a continuación se destacan las
más importantes46:
ocasionados por problemas de este sistema, tales como
un doble proceso de revisión, recurrentes fallas en la
máquina de rayos X de inspección y la ausencia total de
un plan de contingencia ante imprevistos44.
El segundo caso es la restricción a las exportaciones de
frijol rojo. Debido al incremento en el precio de este
grano básico, los ministerios de Economía y Agricultura
y Ganadería aprobaron un Acuerdo Interministerial
que restringe las exportaciones del 15 de mayo al 15
de agosto de 2014, lo que según el Departamento de
Estudios Económicos de Fusades puede generar una
reducción en el precio, pero afecta el cumplimiento de
los contratos de los exportadores, y es un precedente
negativo de una decisión sin análisis técnico, consulta
con los sectores y sin base legal45. Al cierre del semestre
dicha normativa seguía vigente.
3.1.5 Regulación de libre competencia
66
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
• Compras públicas de medicamentos. Al advertir la
publicación de diversas noticias sobre una supuesta
discriminación hacia los proveedores locales de
medicamentos a favor de los extranjeros, se solicitó
al Ministerio de Salud la documentación necesaria
para investigar el carácter competitivo de los
respectivos procesos de contratación.
• Licitaciones públicas. Ante la denuncia de una
entidad pública, se inició un procedimiento
administrativo por una supuesta práctica
anticompetitiva entre competidores al fijar precios
en los procesos de adquisiciones de bienes y
servicios por libre gestión en el sector hotelero.
• Concesiones del espectro radioeléctrico. El 12 de
junio, se publicó un análisis sobre los potenciales
riesgos para el mercado y la competencia que
pudieran surgir a consecuencia de la eventual
adjudicación de porciones del espectro radioeléctrico
de televisión abierta y se recomendó la reforma de la
Ley de Telecomunicaciones.
• Acceso a mercados. Se suscribió un acuerdo con
la Autoridad de Aviación Civil, con el objetivo de
dinamizar la competencia en el mercado de aerolíneas
en el país, a través de la agilización y simplificación de
los trámites para proveer este servicio.
El 14 de mayo de 2014, la Sala de lo Constitucional
admitió una demanda en contra de varios artículos
de la Ley del Presupuesto de Ingresos y Egresos de la
Administración Pública para el ejercicio fiscal 2014, que
crean partidas presupuestarias para Líneas de Trabajo de
Gastos Imprevistos y autorizan las transferencias de otras
partidas hacia la de gastos imprevistos, por la supuesta
violación a los principios de especialidad presupuestaria,
de universalidad y paralelismo de las formas, reconocidos
por los arts. 131 ord. 8°, 142, 167 ord. 3° y 229 Cn47.
Durante el siguiente semestre se dará seguimiento a este
proceso judicial.
El Departamento de Estudios Económicos de FUSADES
analizó el Presupuesto de la Administración Pública del
2014, para verificar el cumplimiento de los principios
de un buen presupuesto y la corrección de las fallas
identificadas previamente, y concluyó que el presupuesto
votado por la Asamblea Legislativa tiene las mismas fallas
observadas en años anteriores: no incluye la totalidad de
los gastos previsibles y no utiliza estimados realistas para
los ingresos proyectados48.
Para superar los obstáculos detectados, el Departamento
de Estudios Económicos de FUSADES recomendó
que la Asamblea Legislativa debería desarrollar una
discusión técnica, amplia y participativa del proyecto de
ley de presupuesto público y fortalecerse y darle más
independencia a la Unidad de Análisis del Presupuesto,
a efecto de que brinde mayor apoyo a la Comisión de
Hacienda y Especial del Presupuesto en el estudio y
discusión del documento presupuestario. Dado que el
presupuesto es un instrumento de enorme relevancia
para la población, debe brindarse la oportunidad de
realizar aportes a quienes deseen participar en el proceso
de discusión, como corresponde en una sociedad
democrática, evitando aprobar el presupuesto de manera
rápida, sin discusión y con deficiencias constitucionales.
En octubre de 2012, al momento de solicitar la
autorización para la emisión de bonos por $800
millones, el Ministerio de Hacienda firmó el “Acuerdo
para la Sostenibilidad Fiscal en El Salvador” y asumió el
compromiso de elaborar una Ley de Responsabilidad
Fiscal. Este tipo de normativa contiene un conjunto
de reglas numéricas y procedimientales que brindan
certeza en la elaboración del presupuesto público, la
administración de recursos y los gastos. A pesar de la
importancia de la ley y de finalizar su elaboración en
noviembre de 2013, según el informe semestral del
Asocio para el Crecimiento, este proyecto de ley fue
3.2 Finanzas públicas y aspectos tributarios
3.2.1 Regulación presupuestaria
67
EstudiosLegales
presentado a la Asamblea Legislativa en abril de 2014,
junto a una nueva solicitud de autorización para la
emisión de nuevos bonos49.
Al cierre de este informe, la Asamblea Legislativa aprobó
la autorización para la emisión de nuevos bonos e inició
la discusión del proyecto de ley, el cual para brindar
una completa sostenibilidad fiscal al país deberá incluir
la deuda de las pensiones y mejorar la regulación de la
deuda de corto plazo.
Recientes resoluciones judiciales, planes del Órgano
Ejecutivo y nuevos impuestos, destacan en la
temática de tributos nacionales en el marco de la
deteriorada situación de las finanzas públicas y el
obligatorio respeto a los principios constitucionales de
configuración de los impuestos.
Primero, en mayo de 2014, el Ministerio de Hacienda
presentó un paquete de reformas fiscales, denominado
la “tercera reforma fiscal”, el cual incluía la solicitud de
autorización para la emisión de nuevos bonos, una Ley de
Responsabilidad Fiscal, nuevos impuestos y reformas a la
legislación tributaria (diagrama 1)50. En 2009, la primera
reforma tributaria incluyó la declaración del estado
patrimonial y nuevos impuestos (por ejemplo, uno ad
valórem para algunas bebidas, a primera matrícula de
vehículos e impuesto a ingresos por intereses); y en 2011,
la segunda creó el pago mínimo del impuesto sobre la
renta y aumentó el impuesto sobre la renta a personas
jurídicas y el máximo a pagar para las personas naturales.
De manera general, el Departamento de Estudios
Económicos de FUSADES considera que el conjunto
de propuestas es incompleto debido a que se está
enfocando únicamente en los ingresos tributarios y se
requiere una propuesta integral. Dicho Departamento
señala que la reforma tributaria debe ser sencilla, de
fácil administrar, además de promover la equidad
y tener una base amplia para cumplir con los fines
esperados51.
Además, la nueva propuesta de reforma a la Ley
de Impuesto sobre la Renta podría adolecer de
inconstitucionalidades dado que continúa utilizando
como parámetro las rentas brutas, aspecto que
fue declarado inconstitucional en la sentencia
del 15 de noviembre de 2013 del proceso de
inconstitucionalidad 18-2012. Al cierre de este
Infome se creó una Comisión Técnica para analizar
las propuestas presentadas y presentar soluciones
integrales con visión de largo plazo52.
3.2.2 Tributos nacionales
Diagrama 1. Nueve medidas del paquete de reforma fiscal, 2014.
Fuente: Elaboración propia.
PAQUETE FISCAL· Emisión de títulos valores de crédito por la suma de US$356,255,625.00· Emisión de títulos valores de crédito por la suma de US$800,000,000.00 para convertir la deuda de corto plazo en deuda de mediano y largo plazo· Ley de Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Suntuaria· Ley de Impuesto a las Operaciones Financieras (incluye retención de impuesto para el control de la liquidez)· Reformas a la Ley de Impuesto sobre la Renta (pago mínimo)· Reforma a la Ley de Imprenta· Reforma a la Ley del Libro· Reformas al Código Tributario· Ley de Responsabilidad Fiscal
68
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
• El 6 de febrero, declaró inconstitucionales ocho
artículos de la “Ley Especial para la Constitución del
Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes
de Tránsito” (Ley FONAT), y cuatro artículos de su
reglamento por contrariar el principio de equidad
tributaria, específicamente en el principio de
capacidad económica, y el de reserva de ley en
materia tributaria, establecidos en el art. 131 ord. 6°
de la Cn.
• El 19 de marzo, declaró inconstitucionales algunas
disposiciones de la “Ley de Impuesto Específico a
las Llamadas Telefónicas Provenientes del Exterior
que Terminan en El Salvador”, por vulneración del
principio de capacidad económica, como concreción
del principio de equidad tributaria, debido a que es
un caso de doble imposición, no por concurrencia
del mismo hecho imponible en dos impuestos -lo
que no es inconstitucional per se-, sino por gravarse
la misma manifestación de riqueza -el consumo del
servicio de las llamadas provenientes del exterior-,
lo que sí es contrario al principio de capacidad
económica, art. 131 ord. 6º Cn.
• Involucrar a las municipalidades en la formulación e
implementación de los proyectos estratégicos nacionales,
tales como proyectos de asocios público privados y
FOMILENIO II, a través de su participación activa.
• Incorporar los criterios jurisprudenciales al proceso de
elaboración de los impuestos y tasas municipales, y
promover activamente su adecuación a la Constitución.
• Impulsar el rol de la Corporación de Municipalidades de
la República de El Salvador (COMURES) y del Instituto
Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) para que
ayuden a elaborar mejores ordenanzas municipales y
garantizar su constitucionalidad.
Segundo, en relación a las actuaciones de las
entidades públicas, algunas gremiales manifestaron la
preocupación del sector empresarial debido a la petición
de información comercial de carácter confidencial por
parte de la Dirección General de Impuestos Internos,
actos que escapan de sus facultades legales y no es
información relevante para la recaudación estatal53.
Tercero, la Sala de lo Constitucional resolvió dos procesos
de inconstitucionalidad sobre tributos nacionales54:
Desde 2011, en este Informe se ha señalado la existencia
de leyes y ordenanzas sobre tributos municipales que
vulneran la Constitución, principalmente a través de dos
tipos de disposiciones:
3.2.3 Tributos municipales
1. Configuración del impuesto a la actividad económica
que viola el principio de capacidad económica de los
contribuyentes, al cuantificar el impuesto según los
activos de la empresa sin restar los pasivos.
2. En las ordenanzas municipales, la elaboración de
impuestos denominados “tasas municipales”, lo que
infringe el principio de legalidad tributaria.
Durante este semestre, se destaca además la admisión
de una demanda de amparo contra una reforma de
la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales del municipio de San Luis Talpa, relativa a los
derechos de uso de suelo y subsuelo, específicamente
el pago de la licencia para construcción, ampliación,
reparación y mejoras, por la presunta vulneración
al derecho de propiedad –por inobservancia del
principio de reserva de ley en materia tributaria– de
la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA)55.
Este es un ejemplo de la falta de coordinación entre
las municipalidades y las entidades públicas para la
realización de proyectos estratégicos nacionales, exigida
por el art. 204 Cn.
Debido a las deficiencias constitucionales detectadas y
con el ánimo de aportar a la construcción de un clima de
negocios favorable y facilitar la ejecución de proyectos
estratégicos en el país, FUSADES, en el Análisis Legal e
Institucional N° 160, realizó las siguientes propuestas56:
69
• Invitar a la sociedad civil, en especial universidades
y asociaciones de abogados, a realizar actividades
de auditoría social de esta temática, desde la
elaboración y aprobación de las leyes y ordenanzas
hasta la jurisprudencia de los tribunales.
• Incorporar herramientas para mejorar la eficacia de la
normativa, por ejemplo la evaluación de impacto de
la normativa y la consulta con la ciudadanía.
• Invitar a las municipalidades como un actor
estratégico en la promoción de inversiones
nacionales, para la generación de más empleo y
bienestar para la ciudadanía.
En los últimos años, existen varios ejemplos de los
problemas de diseño, construcción, concesión y
administración de proyectos de infraestructura pública
en El Salvador, los cuales precisa tomarse en cuenta
para cuantificar el costo real de estas obras -en cuanto
a los fondos públicos invertidos y la duración de los
proyectos-, dado que existe un conjunto de proyectos
estratégicos que podrían realizarse a través de una
obra pública o a través del contrato de APP. Las mejores
prácticas recomiendan realizar los estudios “valor por
dinero” para brindar más elementos a la decisión de
ejecutar un proyecto vía obra pública o APP, debido a
que estos estudios cuantifican los costos y los ingresos
presentes y futuros con base en variables relevantes
(estimaciones, escenarios, proyectos similares ejecutados
en otros países, finanzas públicas, etc.) y ayudan a prever
situaciones, tales como los efectos de una huelga de
trabajadores, el incremento del costo de la materia prima,
los atrasos en la obtención de financiamiento, etc.
El 1 de junio, el nuevo Presidente de la República resaltó
que “a través de la inversión en infraestructura, y con una
visión enfocada en el desarrollo del país, vamos a consolidar
la Estrategia de Movilidad, Logística, Transporte y Puertos.
En ese marco, continuaremos con el proceso de ampliación
del Aeropuerto Monseñor Romero, ampliaremos el Puerto
de Acajutla, construiremos el baipás de San Miguel, y
modernizaremos las aduanas en las fronteras terrestres.
Esto nos permitirá ampliar el comercio y hacer una apuesta
sólida en el sector exportador”.
En relación con una propuesta de estrategia sobre
logística, transporte y puertos, cabe señalar que desde
2013 distintas organizaciones públicas y privadas han
aportado insumos a la construcción de una visión
de El Salvador como centro logístico regional; sin
embargo, dicha política no se concreta. Además, es
oportuno retomar esos proyectos y enfocarse en la
implementación de medidas concretas, tales como:
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 4.1 Regulación sobre la infraestructura pública
• Ampliación del aeropuerto internacional. El
Gobierno de El Salvador está realizando un estudio
de valor por dinero del proyecto de ampliación
del Aeropuerto Internacional de El Salvador Oscar
Arnulfo Romero y Galdámez, para determinar el
mejor mecanismo de contratación: un asocio público
70
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
privado o una contratación de obra pública57.
El estudio brindará relevantes insumos para la
decisión estratégica del país, que tiene el potencial
de transformar el aeropuerto en un promotor de la
reactivación económica del país, facilitar el tránsito
de las personas y potenciar los resultados de los
proyectos de rehabilitación que la CEPA ha realizado
con fondos propios y con la titularización de sus
futuros ingresos.
• Concesión del puerto La Unión Centroamericana.
Durante este semestre el puerto recibió pocos
buques, lo cual no genera ganancias suficientes
para cubrir los costos; por tanto, es urgente agilizar
el proceso de concesión y desarrollo estratégico
de esa infraestructura. El proceso de concesión
del puerto, liderado por CEPA, avanzó lentamente
y desde la aprobación del decreto legislativo que
habilitó la concesión hasta el cierre de este informe,
los logros alcanzados se reducen a tres aspectos:
1) finalización de estudios técnicos, financieros
y legales; 2) la precalificación y diálogo directo
con cuatro empresas interesadas en participar en
la licitación internacional; y 3) la finalización de
las bases de licitación que siguen pendientes de
aprobación por la Autoridad Marítima Portuaria
y la Unidad Normativa de Adquisiciones y
Contrataciones del Ministerio de Hacienda. Las
nuevas autoridades públicas esperan otorgar la
concesión durante el segundo semestre de 2014
y actualmente están realizando las siguientes
actividades: modificación de las bases de
licitación de acuerdo con las observaciones de las
instituciones públicas; preparación de las bases
para la licitación; obtención de financiamiento para
realizar el dragado del canal de acceso; y creación
de un salón de datos para proveer información
sobre los detalles del puerto y el mercado.58
1950, para convertirla en un marco legal más apegado
a la realidad y necesidades actuales del país, entre las
cuales están: modificar la forma de gobernanza de la
Junta Directiva, con el fin de hacerla más ágil y flexible
y permitir nuevos esquemas de asocios con privados
para ciertos proyectos que realiza CEPA59. La Iniciativa
para la Competitividad y otras entidades proponen
una discusión pública sobre esta temática, debido a la
importancia institucional de CEPA para la infraestructura
pública, y se dará seguimiento a dicho esfuerzo durante
el siguiente semestre.60
Durante los últimos años, CEPA ha trabajado en
reformas a su ley de funcionamiento, que data de
La Comisión Ad hoc de la Asamblea Legislativa que
estudia las reformas a la Ley General de Electricidad
no tuvo avances para definir la situación de las
concesiones que están en trámite y el procedimiento
que se seguirá para las nuevas concesiones relativas
a la generación de energía eléctrica a partir de los
recursos hídricos y geotérmicos.61
La Sala de lo Constitucional rechazó una demanda
de inconstitucionalidad contra el acuerdo legislativo
que creó la Comisión especial para investigar todo lo
relacionado con el contrato suscrito entre CEL y ENEL62.
Además, durante este semestre continuó el arbitraje
entre ENEL y el Gobierno de El Salvador ante el Centro
Internacional de Arreglos Relativos a Inversiones
del Banco Mundial, por al menos dos motivos: 1)
incumplimiento del Gobierno de El Salvador de un laudo
arbitral de la Cámara de Comercio Internacional, que
resolvió la distribución de las acciones de la sociedad
LaGeo, S.A. de C.V., empresa generadora de electricidad
a partir de recursos geotérmicos; y, 2) el embargo judicial
a los bienes de ENEL en un proceso penal por los delitos
de peculado y falsedad documental agravada, dentro del
proceso de asociación entre CEL y ENEL.
Al respecto, FUSADES reitera la importancia de
resolver este tipo de problemas, de cumplir los laudos
4.2 Regulación de energía
71
Instituciones 2010 2011 2012 2013 2014
Centro Nacional de Registros 6.4 6.3 6.4 6.3 6.4
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales 5.3 5.5 5.4 5.3 5.4
Ministerio de Agricultura y Ganadería 6.4 6.9 6.8 6.7 6.5
Ministerio de Trabajo y Previsión Social 6.5 6.4 6.4 6.3 6.3
Ministerio de Salud 6.6 6.3 6.4 6.3 6.1
Ministerio de Hacienda 6.8 6.9 6.8 6.9 6.8
MINEC 6.9 6.8 6.8 6.8 6.7
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones 6.9 6.5 6.7 6.9 6.4
Dirección General de Aduanas 6.6 6.5 6.4 6.3 6.3
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano 5.5 5.4 5.3 5.7 5.8
rea Metropolitana de San Salvador 5.4 5.6 5.2 5.3 5.5
ANDA 5.8 5.7 5.8 5.7 5.4
Instituto Salvadoreño del Seguro Social 6.7 6.6 6.7 6.8 6.7
Municipalidades 6.8 6.7 6.8 6.8 6.7
DIGESTYC - - 7.6 7.5 7.5
Otras instituciones 6.5 6.6 6.0 6.2 6.5
EstudiosLegales
arbitrales y restablecer el diálogo, con el fin de buscar
entendimientos ante la necesidad de contar con
inversiones exitosas en el parque energético, y dar
ejemplos consistentes y positivos a los inversionistas
nacionales e internacionales de las bondades de
invertir en el país.63
niveles de informalidad, lo que afecta negativamente las
finanzas públicas y el crecimiento económico del país.64
El Índice de la Burocracia evalúa en una escala de 0 a 10
la agilidad de las instituciones públicas para realizar sus
trámites, según las empresas participantes de la Encuesta
Dinámica Empresarial de FUSADES. Desde 2010 hasta
la reciente edición, el Índice destaca como la institución
más ágil a la Dirección General de Estadística y Censos
(DIGESTYC) y como las instituciones más engorrosas al
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la
Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San
Salvador y la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA), cuadro 3.
Diversos estudios sobre regulación, corrupción y
formalidad, demuestran que los altos niveles de
regulación, en particular si están acompañados por
sustancial discreción y corrupción, conducen a mayores
4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria
Cuadro 3. Índice de agilidad en los permisos o licencias de las instituciones
Pregunta: En general, en una escala de 0 a 10, donde 0 = sumamente engorrosos y 10= sumamente ágil, ¿cómo califica usted el tiempo que tardan los permisos o licencias? Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES.
72
Eje clima de negocios y legislación comercial • Primer semestre 2014
Informe de coyuntura legal e
institucional
Francis Fukuyama, el influyente politólogo, advirtió que
“la generación anterior de latinoamericanos peleó por la
democracia frente a dictaduras brutales; esta generación
debe concentrarse en desarrollar una administración
pública de elevada calidad”.
Para traducir a acciones concretas el compromiso
presidencial de “modernizar los mecanismos de
profesionalización y formación permanente de nuestros
funcionarios, a fin de garantizar mayor eficiencia y
mejor atención en los servicios que dan las entidades
gubernamentales” y de “seleccionar e incorporar, del seno
de la sociedad salvadoreña, a un equipo de hombres y
mujeres distinguidos por su capacidad, su compromiso con
el país, idoneidad y honestidad” 66, uno de los principales
retos es dar seguimiento al anteproyecto de Ley de la
Función Pública y asignar a la Secretaría Técnica y de
Planificación como la entidad que dará seguimiento a
este tema trabajado desde 2010 por la Subsecretaría
de Gobernabilidad y Modernización del Estado, del
Gobierno anterior.
Dicho anteproyecto se elaboró y consultó con represen-
tantes de distintos sectores sociales y gubernamentales,
tales como las federaciones sindicales, académicos y
la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y se
El problema de la burocracia persiste y continúa
restando competitividad, por lo que se requiere de
un enfoque sistémico que permita dar soluciones
específicas a un problema multicausal. Es urgente
impulsar y ejecutar efectivamente las iniciativas para
simplificar y modernizar los trámites, así como mejorar
la calidad de la regulación aprobada65 :
• El Gobierno de El Salvador planteó como un
componente del Fomilenio II la mejora del clima
de inversiones, a través de un sistema de mejora
regulatoria que contempla la creación de una
institucionalidad y la aprobación de varios cuerpos
legales, entre los cuales se incluye una Ley de
Procedimientos Administrativos, para brindar
seguridad jurídica a las relaciones de la ciudadanía
con el Estado.
• La suscripción de la “Agenda Global de
Cooperación en Materia de Mejora Regulatoria
y Simplificación de Trámites” con la Comisión
Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) de
México, puede contribuir al fortalecimiento de
las capacidades institucionales en materia de
simplificación de trámites y mejoras regulatorias.
• La propuesta de ANEP de aprobar la Ley de
Procedimientos Administrativos y crear el Instituto
de Facilitación de Trámites, con el objetivo de
regular y eliminar todos aquellos obstáculos
que los administrados enfrentan en su relación
con la administración pública, a través de una
institución de derecho público cuya competencia
será la aplicación uniforme de los procedimientos
administrativos, a fin de resolver los obstáculos que
se originan en la diversidad de criterios en sede
administrativa, y cuyas resoluciones y capacidad
normativa serán de estricto cumplimiento para la
misma administración pública.
• La Iniciativa para la Competitividad ha destacado
dentro de los objetivos de la Mesa de Facilitación
de Trámites la urgencia de la aprobación de
una Ley de Firma Electrónica y una Ley de
Procedimientos Administrativos.
Advertido el consenso sobre el problema y algunas
soluciones, el principal reto de la nueva gestión pública
es promover la aprobación de la legislación necesaria
y asignar a la Secretaría Técnica y de Planificación
la rectoría de la política de mejora regulatoria y el
consecuente apoyo presidencial y recurso administrativo
para que coordine y guíe la mejora regulatoria que
facilite a la administración pública brindar una respuesta
de manera más rápida, coordinada y eficiente a las
demandas y necesidades de la población.
4.4 Profesionalización de los funcionarios
73
EstudiosLegales
fue modificando dicho anteproyecto atendiendo a las
principales inquietudes de los sectores. En términos
generales, el anteproyecto se ajusta al texto de los
convenios y recomendaciones de la OIT en materia de
libertad sindical y negociación colectiva 67; sin embargo,
se deben evaluar los objetivos y la conformación de
las nuevas entidades, con base en la visión estratégica
de la administración pública, así como la creación de
mecanismos que aseguren el cumplimiento efectivo de
sus disposiciones.
Durante este semestre, la Sala de lo Constitucional
resolvió favorablemente varios amparos interpuestos por
empleados públicos por vulneraciones a sus derechos
de audiencia y defensa, relacionados con su estabilidad
laboral, y sentó un precedente para la protección de
los funcionarios que denuncien actos de corrupción en
la administración pública; asimismo, exhortó al actual
Presidente de la República a comunicar esas decisiones
al Gabinete y a los presidentes de las instituciones
oficiales autónomas para que, por medio de los
funcionarios con potestades disciplinarias, contribuyan
al cumplimiento del contenido de las sentencias en
cuanto a la protección de los derechos de audiencia,
defensa y estabilidad laboral.68
5. CONCLUSIONES• El clima de negocios continúa deteriorado, y para cambiar esta situación se requiere que
el Gobierno y demás entes públicos resuelvan los principales problemas para la inversión:
la inseguridad ciudadana, el bajo ciclo económico y la incertidumbre.
• Para que exista un ambiente de confianza en el país es necesario que el Estado sea
garante de la seguridad jurídica y promotor de un clima de inversión favorable a la
inversión nacional e internacional.
• El inicio de una nueva gestión gubernamental es una oportunidad para atender
el deterioro de la confianza entre sector público y privado, para crear un clima de
entendimiento mutuo que sea la base para lograr acuerdos en temas de país.
• La aprobación de las leyes favorables al clima de negocios, tales como las reformas a la
Ley APP y la Ley de PROESA, así como el nombramiento de un Comisionado Presidencial
para la inversión, son oportunidades que de ser aprovechadas vendrían a ser una
herramienta para mejorar la inversión y generar mayores fuentes de empleo.
• Es necesario que se apruebe la Ley de la Función Pública y la Ley de Procedimientos
Administrativos, con el objeto de garantizar una mejor calidad de funcionarios
públicos al servicio del ciudadano, y establecer procedimientos uniformes y claros en la
Administración Pública, que reduzca la burocracia y la discrecionalidad.
74
Informe de coyuntura legal e
institucional
EstudiosLegales
EJE DE TRANSPARENCIA
75
EstudiosLegales
Eje transparencia • Primer semestre 2014
1. INTRODUCCIÓN
TRANSPARENCIA
En una sociedad democrática y representativa delegamos
en funcionarios la toma de decisiones políticas y la
administración de los recursos públicos, confiando en
que estas actividades las realizarán en consideración del
bien público. La corrupción se da en el ámbito público
cuando un funcionario deja de actuar por el bien común
y privilegia el bienestar privado, ya sea el propio o el de
un tercero. Para que el Estado funcione adecuadamente,
es necesario que se promueva la integridad, la probidad
y la transparencia en la gestión pública. Para ello, es
importante que existan instituciones que promuevan
estos principios y también que sancionen cualquier
conducta que se les oponga, que las personas que
integren dichas instituciones tengan un compromiso con
la conducta ética en el desarrollo de su función pública
y que exista una alta exigibilidad social del respeto a las
normas legales y éticas. Para que exista esa exigibilidad
social se requiere que se proteja la libertad de
información, es decir, que haya acceso a la información
pública y libertad para expresarse.
Ante el cambio de Gobierno han sido variadas las
expresiones desde organizaciones de la sociedad civil
que exigen del presidente Salvador Sánchez Cerén un
mayor compromiso con la transparencia1. Por su parte,
el recién electo presidente, inició su discurso de toma
de posesión diciendo: “ejerceré la Presidencia con
honradez, austeridad, eficiencia y transparencia”,
añadió: “lo he dicho muchas veces y debo dejarlo claro:
los recursos del pueblo son sagrados y solo se utilizarán
para favorecer el desarrollo y el bienestar del mismo.
Tal como se hizo en este Gobierno, continuaremos
el compromiso de no más corrupción2”. Otro de sus
compromisos fue el de favorecer la participación
ciudadana y el diálogo diciendo: “porque el derecho y
la responsabilidad de construir este país es de todos,
queremos una ciudadanía activa, que haga contraloría
social, que exija principios éticos a sus funcionarios”. En
ese sentido, uno de los cambios que anunció ese 1 de
junio fue la creación de la Secretaría de Participación
Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción, con el
propósito de “elevar el estatus de estas características
fundamentales de un gobierno dialogante y honesto”.
En este eje se analizan, entre otros, algunos indicadores
sobre percepción de la corrupción en el país. Se
continúa con un monitoreo a la participación de El
Salvador en convenios internacionales que buscan
establecer mecanismos de lucha contra la corrupción.
Posteriormente, se analiza el desempeño del sistema
de instituciones que garantizan la transparencia en
el Estado, el acceso a la información, la libertad de
expresión y la participación ciudadana, con especial
énfasis en el funcionamiento del Instituto de Acceso a la
Información Pública (IAIP) en este primer tiempo desde
su creación. Al final, se analizan temas relacionados con
algunos proyectos de ley en materia de medios públicos
y radios comunitarias.
2. INDICADORES2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en
una de sus preguntas, pide a los empresarios que
valoren en una escala del 1-10 la actuación de diversas
instituciones. En la gráfica 1 se muestran los resultados
para las instituciones encargadas de velar por la
transparencia en el país para los primeros dos trimestres
de 2014.
76
Informe de coyuntura legal e
institucional
Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia
Asimismo, se pide a los empresarios valorar 16
obstáculos para la operación y crecimiento de las
empresas en una escala de 0 – 10, según su importancia,
pregunta que se plantea en los cuestionarios del primer
y tercer trimestre de cada año. Dentro de dichos
obstáculos se incluye la “corrupción de instituciones
públicas”. En el primer trimestre de 2014, la percepción
de que la corrupción es un obstáculo para la operación
y crecimiento descendió a 4.0, del 5.0 que alcanzó en el
tercer trimestre de 2013, siendo considerado el quinto
obstáculo más grave, superado en gravedad por la
delincuencia, la incertidumbre política, las bajas ventas
y los altos niveles de impuestos.
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, segundo trimestre de 2014, FUSADES
Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, segundo trimestre de 2014, FUSADES
Eje transparencia • Primer semestre 2014
Trimestre
0.0
2.5
5.0
7.5
10.0
0.0
2.5
5.0
7.5
10.0
Trimestre
Valoración de la transparencia en los procesos de compra del Gobierno , en una escala de 0 a 10, donde 0 significa falta total de transparencia y 10 completa transparencia
4.6
4.9
5.0
5.1
5.1
5.6
4.6
4.9
5.3
4.9
5.1
5.6
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0
Asamblea Legislativa
Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
Corte de Cuentas de la República
Instituto de Acceso a la Información Pública
Tribunal de Ética Gubernamental
Fiscalía General de la República
Valoración de la actuación de las instituciones en una escala de 0 donde 10 es muy buena y 0 es muy mala
Trimestre 2014-I
Trimestre 2014 - II
Trimestre
0.0
2.5
5.0
7.5
10.0
0.0
2.5
5.0
7.5
10.0
Trimestre
Valoración de la transparencia en los procesos de compra del Gobierno , en una escala de 0 a 10, donde 0 significa falta total de transparencia y 10 completa transparencia
4.6
4.9
5.0
5.1
5.1
5.6
4.6
4.9
5.3
4.9
5.1
5.6
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0
Asamblea Legislativa
Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
Corte de Cuentas de la República
Instituto de Acceso a la Información Pública
Tribunal de Ética Gubernamental
Fiscalía General de la República
Valoración de la actuación de las instituciones en una escala de 0 donde 10 es muy buena y 0 es muy mala
Trimestre 2014-I
Trimestre 2014 - II
Valoración de la corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas en una escala de 0-10, donde 0 significa que no es un problema y 10 que es un problema muy grave.
77
Aumentó
42.6%
34.5%
20.1%
Disminuyó
Sigue igual
Gráfica 4. En su opinión, ¿la corrupción disminuyó o aumentó con el Gobierno de Mauricio Funes?
EstudiosLegales
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, segundo trimestre de 2014, FUSADES
Gráfica 3. Transparencia en los procesos de compras del Gobierno
Los procesos de compras del Gobierno también fueron
valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,
donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa
transparencia en la tramitación de los mismos. En
el primer trimestre de 2014 se evaluó en un 5.8 la
transparencia en los procesos de compras, habiendo
poca variación en su percepción en comparación con
los períodos anteriores. Sin embargo, en el segundo
semestre de 2014, la percepción de la transparencia
se elevó a 6.6, el valor más elevado desde el segundo
semestre de 2010, período en el se introdujo esta
pregunta a la encuesta.
2.2 Encuesta IUDOP de mayo 2014El Instituto Universitario de Opinión Pública, IUDOP, de la
Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, UCA,
realizó una encuesta en mayo de 2014, en la que evaluó
el Gobierno de Mauricio Funes, el proceso electoral y las
expectativas para el nuevo Gobierno3. Según el 2.5% de
los encuestados, las mejoras en transparencia o combate
a la corrupción son el logro principal del Gobierno de
Mauricio Funes identificado por la ciudadanía. También
se consultó a los encuestados si la corrupción disminuyó
o aumentó durante el Gobierno de Mauricio Funes;
según un 42.6% la corrupción aumentó, según un 34.5%
disminuyó, y según un 20.1% sigue igual.
Fuente: IUDOP, mayo 2014.
Trimestre
0.0
2.5
5.0
7.5
10.0
0.0
2.5
5.0
7.5
10.0
Trimestre
Valoración de la transparencia en los procesos de compra del Gobierno , en una escala de 0 a 10, donde 0 significa falta total de transparencia y 10 completa transparencia
4.6
4.9
5.0
5.1
5.1
5.6
4.6
4.9
5.3
4.9
5.1
5.6
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0
Asamblea Legislativa
Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
Corte de Cuentas de la República
Instituto de Acceso a la Información Pública
Tribunal de Ética Gubernamental
Fiscalía General de la República
Valoración de la actuación de las instituciones en una escala de 0 donde 10 es muy buena y 0 es muy mala
Trimestre 2014-I
Trimestre 2014 - II
78
Va a combatir la corrupción
Habrá impunidad
No sabe, no responde
9.3%
33.8%56.9%
Fuente: IUDOP, mayo 2014.
Informe de coyuntura legal e
institucional
Gráfica 5. ¿Considera usted que el Gobierno de Sánchez Cerén tendrá la voluntad política para combatir la corrupción que ocurra durante su administración o habrá impunidad?
La encuesta del IUDOP también sondea las expectativas
de la ciudadanía con respecto al nuevo Gobierno.
La lucha contra la corrupción es la tercera prioridad
identificada cuando se preguntó a los encuestados ¿cuál
es la principal tarea en la que debe centrarse el nuevo
Gobierno? Un 51.7% dijo que la prioridad era combatir
la delincuencia, el 17.6% contestó que era crear fuentes
de empleos y el 10.4% dijo que mejorar la economía,
mientras que el 8.4% contestó que se debía combatir la
corrupción. También los encuestados dieron su voto de
confianza al nuevo presidente, al considerar si tendrá la
voluntad política para combatir la corrupción que ocurra
durante su administración, un 56.9% contestó que sí va a
combatirla, un 33.8% consideró que habrá impunidad y
un 9.3% no supo o no respondió.
En el eje Estado de derecho se desarrollaron los
resultados del Índice de Estado de derecho del World
Justice Project4. Aquí solo se retoman aquellos aspectos
evaluados que se relacionan con la transparencia. De los
ocho factores evaluados en esta medición, son relevantes
dos: “ausencia de corrupción” y “gobierno abierto”. En
cuanto al primero, se obtuvo un puntaje global de 0.46
de 1; la ausencia de corrupción en el Órgano Legislativo
es el subfactor con menor puntaje con un 0.29 de 1. En
el factor “gobierno abierto”, se alcanzó un puntaje
global de 0.37, lo que coloca a El Salvador en la
posición 84 de 99 países evaluados; con un puntaje
de 0.25 el acceso a la información es el subfactor
peor evaluado.
La CNUCC establece un mecanismo que examina la
aplicación de la convención. El mismo consta de dos
partes, en primer lugar, cada país debe hacer una
autoevaluación de sus legislaciones, y, en segundo
lugar, dos países miembros hacen una evaluación a
partir de documentos y una visita de campo. El objetivo
de esta auditoría es identificar áreas de mejora en
las legislaciones y estrategias de anticorrupción que
se realizan, identificar buenas prácticas y efectuar
recomendaciones oportunas. En 2012, El Salvador fue
auditado por Bolivia y Singapur, cuyos representantes
presentaron un total de 60 observaciones que van
desde la creación de un mecanismo de publicación
de estadísticas de casos de corrupción investigados
y juzgados, reformas al Código Penal que incluyan la
extensión de los plazos de prescripción y la adecuación
del marco legal en lo que se refiere a la extradición.
3. TRANSPARENCIA REGIONAL
3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC)
2.3 Índice de Estado de derecho
Eje transparencia • Primer semestre 2014
79
EstudiosLegales
La Oficina de Fortalecimiento al Control Interno y
Auditoría (OFCIA), dependencia de la Subsecretaría de
Transparencia y Anticorrupción (STA), instaló la mesa
de expertos que analizarán las observaciones hechas al
cumplimiento por parte de El Salvador de los capítulos
III y IV de la CNUCC en lo referente a la penalización y
aplicación de la ley y la cooperación internacional. La
mesa de expertos está compuesta por personal de la
FGR, el TEG, la CSJ y el PNUD; los expertos mantendrán
reuniones por un período de tres meses, en las cuales
analizarán cada una de las observaciones hechas y
estudiarán las posibles reformas a la legislación5.
La Oficina de la Organización de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito invitó a El Salvador a compartir
su experiencia ante el Grupo de Examen de Aplicación
de la CNUCC, en su quinto período de sesiones celebrado
en Viena, Austria, en junio de 20146. Los organizadores
consideraron un ejemplo interesante que El Salvador
estableciera una mesa de trabajo permanente para dar
seguimiento a las conclusiones de su evaluación.
3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA)Actualmente, se está llevando a cabo la Cuarta
Ronda de Análisis del MESICIC, en la que se evaluarán
integralmente los “órganos de control superior, con
el fin de desarrollar mecanismos modernos para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas
corruptas” y se hará un seguimiento a los avances en la
implementación de las recomendaciones realizadas a los
países en rondas anteriores. La ronda culminará hasta
marzo de 2015. El Salvador fue parte del primer grupo
de países evaluados en la cuarta ronda en 2011-2012,
además fue uno de los evaluadores de Chile en 2012-
2013, y en 2014 participará como evaluador de Jamaica7.
Del 17 al 21 de marzo de 2014, se celebró en Washington
D.C. el vigésimo tercer encuentro de las expertas y
expertos nacionales anticorrupción de los 31 Estados
que conforman el MESICIC. En la plenaria se adoptaron
los informes de implementación de la Convención de
Nicaragua, República Dominicana, Ecuador, Guyana
y Canadá. Asimismo, se avanzó en la consideración
del tema de interés colectivo “la responsabilidad del
sector privado en la prevención y el combate contra la
corrupción”. Se espera que tras un proceso, se adopten
directrices sobre los principios o reglas básicas que
podrían ser considerados para su incorporación en los
marcos normativos nacionales8.
Durante los días 1, 2 y 3 de abril de 2014, se realizó
en Jamaica la visita in situ de la comisión del MESICIC
encargada de evaluar a dicho país, integrada por
representantes de El Salvador, Granada y de la
Secretaría General de la OEA. Durante los tres días
de trabajo, los integrantes de esta comisión se
80
Informe de coyuntura legal e
institucional
reunieron con representantes de diversas instituciones
públicas, del sector privado y de organizaciones
de la sociedad civil jamaiquinas, con la finalidad de
recabar información objetiva y completa sobre la
implementación de las disposiciones de la Convención
Interamericana, el estado de cumplimiento de las
recomendaciones que le fueron formuladas a Jamaica
en rondas anteriores y las dificultades que se enfrentan
en el combate a la corrupción.
La AGA es una iniciativa multilateral lanzada formalmente
por ocho países en septiembre de 2011, que busca
promover compromisos gubernamentales concretos
en materia de transparencia, rendición de cuentas,
participación ciudadana y uso de nuevas tecnologías,
incentivando la participación de la sociedad civil en la
elaboración de planes de acción que contengan dichos
compromisos. A la fecha, son 60 países los que forman
parte de la AGA. El Salvador forma parte del segundo
grupo de países en incorporarse y, desde entonces, ha
presentado dos planes de acción en un período en el que
el resto de países de su grupo han presentado solo uno.
El primero se desarrolló para el período de 2012-2013; el
segundo plan, presentado en septiembre de 2013, tiene
un plazo hasta mayo de 2014.
A partir de febrero de 2014, fueron citados por la STA los
representantes de organizaciones de la sociedad civil que
integrarán un grupo de seguimiento y evaluación del
plan 2012-2013, de manera que se haga un monitoreo
paralelo al cumplimiento de estas metas. Por otra parte,
a iniciativa de la Coordinación de Sociedad Civil de la
AGA para Latinoamérica, también se ha convocado
a un grupo ampliado de organizaciones para dar
a conocer la iniciativa, incentivar la participación
de las organizaciones y formular una estrategia de
actuación conjunta para la incidencia en el plan de
acción que El Salvador deberá presentar este año. La
idea de las organizaciones es buscar un rol mayor de
incidencia en este espacio, con miras en el nuevo plan
de acción 2014-2016. Según el calendario de la AGA, El
Salvador debía presentar su segundo plan de acción a
más tardar el 15 de junio de 2014; sin embargo, dada la
coyuntura electoral, el Gobierno pidió una extensión para
presentar el plan posteriormente.
El sistema de evaluación de la AGA contempla un
informe de autoevaluación por parte del Gobierno
y un informe realizado por un experto nacional
independiente. El primero de estos documentos lo
presentó la STA en septiembre de 2013. El Mecanismo
de Revisión Independiente (MRI) de la AGA contrató a
José Ramón Villalta, Director Ejecutivo de la Iniciativa
Social para la Democracia, ISD, como el experto nacional
que realizaría el informe de independiente, quien en
marzo de 2014 presentó el documento: “El Salvador,
informe de avance 2012-2013”. A continuación se hará
un resumen de los hallazgos de dicho informe. Por otra
parte, para el siguiente plan de acción 2014-2016, la
AGA buscará que el evaluador haga un monitoreo desde
el inicio del proceso, por lo que ya nombró al abogado
salvadoreño José Marinero.
El primer informe MRI se basó en la revisión de la
documentación relevante sobre el Plan de Acción AGA
2012-2013, así como en la realización de entrevistas
con funcionarios y la realización de talleres con
organizaciones de la sociedad civil. Según la evaluación,
de los 21 compromisos asumidos en el Primer Plan de
Acción, nueve se cumplieron de manera completa, seis
de manera sustancial, tres de manera limitada, tres no
fueron iniciados y tres fueron retirados. Según este
análisis, el énfasis de los compromisos estuvo en los
temas de acceso a la información y rendición de cuentas.
Solamente siete compromisos cumplen con los tres
criterios de ser claramente relevantes con un valor AGA,
3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
Eje transparencia • Primer semestre 2014
81
EstudiosLegales
de impacto potencial moderado o transformador y
que han sido realizados con avances sustantivos o
completados. Se observa que los compromisos del
Primer Plan de Acción fueron definidos de forma
general, por lo que es difícil identificar un hito claro para
medir su cumplimiento; no se identificó un cronograma
ni se asignaron responsabilidades institucionales. El
informe MRI en momentos evalúa el Plan 2013 -2014;
por ejemplo, se refiere al proceso de consultas y
desarrollo de este segundo plan de acción, cuando el
documento bajo revisión, el Plan de Acción de 2012-
2013, no fue consultado.
En el informe se señala como un desafío importante la
sostenibilidad de los compromisos del Plan de Acción
2013-2014 con el cambio de gobierno de junio de
2014. Asimismo, resalta que el nuevo Gobierno deberá
estar enterado del calendario de la AGA, según el cual
en julio de 2014 se deberá entregar el nuevo Plan de
Acción. El informe incluye una serie de recomendaciones,
entre las cuales resaltan: desarrollar una estrategia de
difusión de las herramientas de Gobierno Abierto y
de los compromisos AGA; dada la falta de acceso a las
tecnologías, se deben usar modalidades alternativas para
asegurar el acceso a la información y participación en
todo el territorio; retomar coordinación con la sociedad
civil para establecer un plan de seguimiento de los
compromisos y proteger los archivos históricos.
Una recomendación del informe, un tanto confusa
pero reveladora, es la de “reconocer los compromisos
redefinidos en el nuevo Plan de Acción 2013-2014 por las
autoridades y las personas directamente responsables
de llevarlos adelante para garantizar que se asuman
en el marco de la AGA”. Es confusa porque se asume
que los compromisos que El Salvador dio a conocer en
ese segundo plan de acción ya se reconocen por las
autoridades; es reveladora del problema que enfrenta El
Salvador, puesto que tiene dos planes de acción en un
período de tiempo en el que según AGA debería haber
solo uno, por tanto, el estatus del Plan de Acción 2013-
2014 no es claro.
Como pasos siguientes en el ámbito de la AGA es que
el Gobierno de El Salvador dé certeza sobre cómo y
cuándo realizará la consulta para el siguiente plan de
acción 2014-2016, comprometiéndose a dar un espacio
de participación a las organizaciones de la sociedad civil
y a mejorar la calidad del plan al incluir compromisos que
verdaderamente se enfoquen en las necesidades de la
ciudadanía, que sean concretos, medibles y asequibles
en el plazo de dos años. El reto para las organizaciones de
la sociedad civil será afianzar su rol como corresponsable
y auditor en el proceso AGA. La siguiente reunión
regional de la AGA está programada para celebrarse en
noviembre de 2014, en San José, Costa Rica, lo cual se
presenta como una oportunidad para hacer un balance
de lo hecho hasta la fecha y de lo que queda pendiente;
esto debe traducirse en pasos concretos que permitan a
El Salvador contar con un gobierno más abierto.
82
Informe de coyuntura legal e
institucional
El 8 de mayo de 2014, se cumplieron tres años
de la entrada en vigencia de la Ley de Acceso a la
Información Pública (LAIP) y el segundo desde que
fuese obligatorio para las autoridades públicas cumplir
con todas sus disposiciones.
Para celebrar este acontecimiento, el Grupo Promotor
de la LAIP sostuvo un conversatorio en el que
participaron los cinco Comisionados del Instituto de
Acceso a la Información Pública (IAIP), oficiales de
información y miembros de la sociedad civil. Entre las
principales conclusiones de este encuentro, destacan:
la necesidad de fortalecer la LAIP, considerar reformas
a la Constitución, regular los temas del archivo
de documentos públicos y la protección de datos
personales, así como las carencias presupuestarias que
enfrenta el IAIP. En cuanto a las reformas a la LAIP, en el
conversatorio se identificó que deberían encaminarse
a dotar de una mayor estabilidad laboral a los oficiales
de información, fortalecer el proceso de elección de
los Comisionados, regular de manera más clara la
facultad del IAIP de dictar medidas cautelares, y dotarle
de autonomía financiera. En cuanto a las reformas
constitucionales a analizar, se planteó el reconocimiento
expreso al derecho de acceso a la información pública,
y la posibilidad de elevar a rango constitucional la
autonomía del IAIP.
En el semestre pasado, el caso de mayor notoriedad
sobre acceso a la información fue la negativa de la
Asamblea Legislativa de brindar información sobre
los asesores contratados. El proceso contencioso
administrativo que inició la Asamblea Legislativa al
no estar de acuerdo con la resolución del IAIP que le
ordenaba entregar un listado con información detallada,
aún está en curso al cierre de este informe. Sin embargo,
la Asamblea Legislativa ha procedido a publicar
los nombres de 44 de los 218 asesores legislativos
contratados hasta finales de agosto de 2013, en su portal
de acceso a la información pública. La información
mostrada es incompleta, ya que no especifica a cuál
partido pertenecen, solo incluye la profesión y número
de Documento Único de Identidad (DUI), sin aclarar qué
tipo de asesoría realizan.
Según reportó un periódico, varias de las personas
identificadas como asesores son actualmente diputados
suplentes del partido FMLN; otros fueron propietarios
en otros períodos por el mismo partido político9.
También hay una persona que se desempeñaba como
colaborador en el equipo de comunicaciones del
presidente Sánchez Cerén en tiempos de campaña y
también una exfuncionaria de la SIGET. En la lista no es
posible identificar si hay asesores de otras bancadas que
integran la Asamblea, pues no se detalla. En el portal
publicado por el Congreso se aclara que estos nombres
fueron revelados con el consentimiento de los asesores,
de acuerdo con los Artículos 24, literal “d”, y 25 y 33 de la
LAIP. Otros partidos, ARENA, PDC y CD, revelaron el año
pasado la nómina de asesores con los que cuentan, pero
no a través del sitio oficial de la Asamblea Legislativa. La
divulgación de estos nombres de asesores del Congreso,
sin embargo, no resuelve totalmente la polémica que
se generó después de que algunos miembros de la
Junta Directiva de la Asamblea Legislativa se negaran a
publicar la totalidad de nombres y salarios, como se lo
ordenó el IAIP ni da cumplimiento pleno a lo exigido por
la LAIP. Al cierre del semestre, el caso continúa siendo
tramitado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Un caso interesante surgido durante este semestre fue el
alcance de la reserva de información en el proceso penal
por supuesta corrupción en contra del expresidente
Francisco Flores (más sobre este caso en el apartado sobre
4. ESTADO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Eje transparencia • Primer semestre 2014
83
EstudiosLegales
la FGR). La LAIP establece como criterio para decretar
la reserva de información que esta “comprometiere las
estrategias y funciones estatales en procedimientos
judiciales o administrativos en curso” (art. 19, literal
g); además establece que no se derogan “las normas
contenidas en leyes procesales, en cuanto al acceso a
expedientes durante el período de su tramitación”. Sin
embargo, la ley también establece el principio de
máxima publicidad y que para reservar se debe hacer
un balance entre el daño que puede producirse al
interés público protegido y el interés público por
conocer la información. Incluso, en casos donde se
trate de la investigación de violaciones graves a derechos
fundamentales o delitos de trascendencia internacional,
no podrá decretarse la reserva de información.
En el caso en comento, el 27 de mayo de 2014, el Juez
1º de Instrucción de San Salvador decretó reserva total
del caso contra el expresidente Francisco Flores, en el
cual está siendo acusado por los delitos de peculado,
desobediencia de particulares y enriquecimiento ilícito10.
Ni siquiera fue pública la resolución sino que fue a
través de un comunicado en el que el juez justificó la
reserva con base en la preservación del orden público,
el respeto a la independencia e imparcialidad del juez
y la legalidad del proceso11. Esta decisión fue revertida
el 13 de junio de 2014 por la Sala de lo Constitucional
al admitir un amparo interpuesto en contra de esta
resolución por parte de ciudadanos que alegaban que la
decisión vulnera los derechos de acceso a la información,
libertad de información y a la verdad, tanto en su calidad
individual como a la sociedad en general. En particular,
la decisión les impedía ejercer el derecho de intervenir
en el proceso penal como querellantes. Como medida
cautelar, la Sala determinó que “el Juez 1° de Instrucción
de San Salvador deberá tomar las providencias necesarias
y suficientes para que los peticionarios puedan acceder
al expediente judicial respectivo; además, debe permitir
el acceso al expediente a cualquier otro que, cumpliendo
los requisitos legales, pretenda intervenir como sujeto
procesal y a quien tuviere un interés legítimo concreto en
conocer el caso”.
EI IAIP presentó su primer informe anual, que detalla
la implementación de la LAIP de febrero de 2013 a
enero de 2014, en el cual se incluyen los resultados
de una encuesta a oficiales de información y a
encargados o jefes de archivo, funcionarios claves para
la aplicación de la ley12. Se consultó a 108 oficiales
de información, recibiendo 91 respuestas solamente
sobre temas relacionados con el perfil de este
funcionario, características y trabajo de las unidades
de información durante los 11 meses. Los oficiales
de información son de diversas entidades obligadas,
incluyendo municipalidades. El IAIP informó que para
enero de 2014 había recibido casi 100 acuerdos de
nombramiento de oficiales de información.
En cuanto al perfil del oficial de información, se observa
que el 60% son mujeres. El 86% de los oficiales poseen
títulos universitarios, el 6.7% son bachilleres y el 5.5%
cuentan con estudios técnicos. De los 78 oficiales
con título universitario, cerca del 40% son abogados,
seguidos por administradores de empresas (17%) y
comunicadores (10%). El 46.2% han sido nombrados por
contrato, 29.7% están contratados por Ley de Salarios
y 24.2% están ad honórem. El 53% de los oficiales
dependen directamente de la autoridad máxima de
la entidad obligada, mientras que el 47% dependen
de un nivel jerárquico intermedio, como una gerencia
administrativa, del departamento de comunicaciones,
jurídico, planificación o incluso de recursos humanos.
Las unidades de información tienden a ser pequeñas
dependencias, 43 de las 91 encuestadas se integran
únicamente con el oficial de información, 21 con dos
personas asignadas y 27 con tres o más personas.
Únicamente 7 instituciones cuentan con unidades de
información auxiliares departamentales o regionales.
Si bien la mayoría tienen oficinas propias, un 20.9%
84
Informe de coyuntura legal e
institucional
comparten sus oficinas. Estos datos son interesantes para
considerar la estabilidad laboral que pueden tener los
oficiales de información y la importancia que se le da a
esta labor.
La encuesta también indaga sobre el trabajo de los
oficiales de información. El 83% de ellos consideran
excelente el nivel de apoyo que les brindan las demás
unidades institucionales en las gestiones para localizar
información. Los oficiales de información reportaron que
un 14% de los servidores públicos de las instituciones
habían sido capacitados sobre la LAIP.
En cuanto a la gestión de archivos, el IAIP envió un
cuestionario a 108 instituciones, de las cuales solo
contestaron 75. Se evidenció que hay un menor grado
de avance en este aspecto de la ley, pues solo 54 de
las instituciones consultadas tienen responsable
de archivos. Entre las instituciones que según el IAIP
parecieran no tener jefe de archivos nombrados se
encuentran el Ministerio de Gobernación y el Ministerio
de Salud, lo cual es preocupante por ser instituciones
que manejan grandes cantidades de información. De
los encuestados, el 40.7% se encuentra laborando por
contrato anual, el 38.9% por Ley de Salarios, 11.1%
ad honórem y el resto no respondió. La mayor parte
de los responsables de archivo son hombres con una
edad promedio de 44 años. La formación académica es
variada y son pocos los que tienen una formación como
bibliotecarios o archivistas. Los problemas reportados
por los encargados de archivos en la encuesta son la falta
de personal, tanto en número como en idoneidad, la
falta de espacio y otros recursos para crear y ampliar los
archivos centrales, así como el escaso apoyo e interés de
parte de las autoridades.
La CCR, es una institución clave en el sistema de
transparencia de El Salvador, al tener por función la
fiscalización de la Hacienda Pública y la ejecución del
presupuesto, siendo esta una tarea trascendental en
un Estado democrático de derecho, al garantizar que
los recursos de la colectividad no sean mal utilizados.
En este apartado se analiza cómo en este semestre se
ha tramitado ante la Asamblea Legislativa el proceso
de elección de los magistrados de la CCR y también un
vistazo al desempeño que esta institución ha tenido
durante el período cubierto por este informe.
La elección de magistrados de la CCR para un nuevo
período abre una oportunidad para fortalecer a
esta institución, nombrando personas honorables,
competentes e independientes de los partidos políticos,
que permitan superar la politización de la institución.
Lastimosamente, la Asamblea Legislativa no cumplió
con su obligación de realizar estos nombramientos a
tiempo. El 28 de junio de 2014 venció el período para
el que fueron electos el presidente y primer magistrado
de la CCR, Rosalío Tóchez y Raúl Antonio López,
respectivamente, sin que se hubieran nombrado sus
relevos. En sus declaraciones, los legisladores de esta
subcomisión defendieron que la acefalía no sería total, ya
que podía asumir la presidencia el segundo magistrado,
Jovel Humberto Valiente, cuyo período culmina el 8
de julio de 2014, fecha para la cual esperaban haber
5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS
5.1 Corte de Cuentas de la República
5.1.1 Proceso de elección
Eje transparencia • Primer semestre 2014
85
finalizado la elección. Al cierre de este informe no se
había realizado elección alguna.
El período 2011-2014 de la CCR ha sido complicado,
ya que la Sala de lo Constitucional anuló tres
nombramientos de manera sucesiva por incumplir
con los requerimientos de fundamentar la moralidad y
competencia notorias de los funcionarios electos y de
abstenerse de nombrar personas con afiliación político
partidaria. Este antecedente impone a la Asamblea
Legislativa que en la elección de magistrados y
presidente de la CCR para el período 2014-2017 se
tome en cuenta que la naturaleza de la CCR, como
entidad fiscalizadora, requiere que las personas
a su mando sean altamente calificadas, probas
e independientes. Por tanto, deberá considerar la
experiencia de los candidatos que tengan un perfil
adecuado para dirigir específicamente esa institución y
no podrá nombrar a personas afiliadas o militantes en
partidos políticos13.
En la sesión plenaria del 20 de marzo de 2014, la
Asamblea Legislativa declaró abierto el proceso de
elección, de acuerdo con lo regulado en el Reglamento
Interior de la Asamblea Legislativa. En primer lugar, se
hicieron dos publicaciones sobre el inicio del proceso
y recepción de postulaciones y se inició la etapa de
recepción de hojas de vida de los candidatos, cerrándose
ese período el 28 de abril, en el caso de candidatos para
presidente y primer magistrado, y el 8 de mayo, en el
caso de los aspirantes a segundo magistrado; en esa
fecha se habían recibido 83 postulaciones.
La subcomisión encargada de dar trámite a la elección
acordó que la Unidad de Análisis de la Asamblea
Legislativa elaborara un extracto de cada currículo
para luego ser estudiados por los diputados. Asimismo,
se solicitó información sobre los postulantes a las
unidades de Investigación Judicial y Profesional y a la
Sección de Probidad de la CSJ, a la FGR, PGR, PDDH,
CNJ, CCR, TEG, TSE, Ministerio de Hacienda, Consejo de
Vigilancia de la Contaduría Pública, Centros Penales
y PNC. La Subcomisión dio plazo hasta la primera
semana de junio para recibir la información de parte
de estas diversas instituciones para luego definir el
siguiente paso. Según manifestaron los legisladores,
el atraso en las respuestas de estas entidades impidió
realizar la elección en tiempo14.
Según una publicación de El Faro, que consideró a los
primeros 73 aspirantes, 26 de ellos han sido previamente
empleados o funcionarios de la CCR, inclusive los tres
magistrados que fungieron en el periodo que culmina
y uno que fue magistrado en una de las tres elecciones
anuladas en 2013 por la Sala de lo Constitucional.
Asimismo, resalta que algunas de las personas incluidas
en el listado tienen vínculos partidarios15.
Al finalizar el semestre, la lista de candidatos se había
reducido a 50 finalistas. Asimismo, se conoció que el
expresidente, Rosalío Tóchez Zavaleta, quien buscaba su
reelección, quedó fuera de la lista de candidatos.
EstudiosLegales
86
Informe de coyuntura legal e
institucional
El presidente de la CCR, presentó el pasado 20 de marzo
de 2014, el Informe de Labores 2013 ante el Pleno
Legislativo16. En cuanto a su función fiscalizadora en su
fase administrativa, la CCR reportó que se realizaron 951
acciones de control en el último año, que respondieron
a planes de trabajo, a denuncias ciudadanas y a
requerimientos de control solicitados por otras
instituciones17. De estas acciones, 308 consistieron en
auditorías (financiera, financiera y operativa, operativa
y de gestión de los sistemas informáticos), de las cuales
un 65% se remitieron a la fase jurisdiccional. Se evaluó,
mediante 643 exámenes especiales, áreas relacionadas
con desarrollo local, social, seguridad ciudadana,
ambiental y las representaciones diplomáticas y
consulares; de estas un 80% fueron remitidas a la fase
jurisdiccional. A partir de las denuncias ciudadanas
se realizó una auditoría financiera y 56 exámenes
especiales. Por otra parte, se apoyó con 73 peritajes
a la FGR, tribunales del Órgano Judicial y cámaras de
primera instancia de la misma CCR. Con el fin de apoyar
las auditorías relacionadas con la verificación de obras
y proyectos de infraestructura, se emitieron 1,130
opiniones técnicas.
Durante las acciones de fiscalización, se establecieron
3,067 hallazgos, 78% relacionados con aspectos legales,
12% con aspectos financieros y el 10% con el control
interno. El monto patrimonial observado ascendió a
$50.7 millones, 38% mayor que el año anterior.
La otra función de la CCR es la jurisdiccional, la cual
se ejerce por medio de cinco Cámaras de Primera
Instancia y de la Cámara de Segunda Instancia; es en
esta fase cuando se establecen las responsabilidades
patrimoniales y administrativas de funcionarios y
empleados públicos a partir de los resultados de las
acciones de control realizadas en la fase administrativa.
Las Cámaras de Primera Instancia tramitaron un total de
1,170 expedientes, emitiéndose 525 sentencias; de estas,
se determinó un monto condenatorio por la cantidad
de $18,845,358.21, generando un incremento del 155%
en relación con el monto condenatorio del año anterior,
que ascendió a $7,379,342.95. De las sentencias emitidas,
el 36% fueron condenatorias, 13% absolutorias y el
51% mixtas. Fueron ejecutoriadas 379 sentencias y se
emitieron 265 finiquitos de juicio.
La Cámara de Segunda Instancia implementó, a
partir del 23 de agosto del año pasado, a menos de
un mes de que quedara integrada totalmente la CCR,
un plan sistematizado de trabajo para reactivar 1,249
expedientes que se encontraban pendientes de resolver.
En el período de agosto a diciembre, esta Cámara
emitió 239 sentencias definitivas, entre las cuales
confirmó sentencias condenatorias que ascendienron a
la cantidad de $10,008,444.15, la Fiscalía General de la
República deberá realizar la ejecución correspondiente.
Por otra parte, se depuraron 427 expedientes quedando
en su fase para dictar sentencia y 583 en su etapa
ordinaria de la sustanciación.
Entre las acciones que se deben resaltar en este
semestre, la CCR ha publicado cientos de informes
finales de auditoría en su página web, información
que previamente la institución guardaba con recelo.
Asimismo, la CCR presentó las nuevas Normas de
Auditorías Gubernamentales (NAGS) y las Normas
de Auditoría Interna del Sector Gubernamental
(NAIG), dos instrumentos legales que tienen por
finalidad ser una herramienta técnica para la
modernización del proceso de control de los bienes y
recursos del Estado salvadoreño18.
Por otro lado, se considera preocupante el criterio
adoptado por el presidente de la CCR, Rosalío
Tóchez, en cuanto a que quien ostenta el cargo
de presidente de la República no maneja fondos
5.1.2 Desempeño
Eje transparencia • Primer semestre 2014
87
EstudiosLegales
públicos19. Tóchez declaró: “soy del criterio que no
debemos echarle el ojito al ministro, al presidente de
las instituciones y otros funcionarios que no manejan
dinero. Aquí a los que les he echado el ojo yo es a los
financieros, a los de la UACI, a los asesores jurídicos,
ellos sí que se agarren20”. Estas declaraciones las hizo en
medio de la controversia por la emisión de un “finiquito
exprés” al expresidente Mauricio Funes, quien solicitó
el 29 de mayo de 2014 la extensión de este documento
que lo declara libre de responsabilidad, faltando dos
días para finalizar su período presidencial. Debemos
resaltar que la extensión de finiquitos en corto tiempo
por parte de la CCR a la gestión de un presidente se
dio en 2009, cuando el entonces presidente de la CCR,
Hernán Contreras, extendió un finiquito al expresidente
Elías Antonio Saca a menos de un mes de haber dejado
el cargo21. Otras de las acciones criticadas al finalizar
el período del presidente Tóchez fue el aumento en
gastos de publicidad de la CCR, en la que se promovía el
trabajo realizado en el último año y que coincidía con la
búsqueda de una reelección por el titular.
La FGR, en su defensa de los intereses del Estado, debe
ejercer las acciones correspondientes para hacer efectiva
la responsabilidad civil, penal o administrativa en la
que incurran los funcionarios y empleados públicos,
por lo que constituye un actor clave en el sistema de
transparencia del Estado.
En este semestre la FGR ha tramitado casos de
corrupción de alto perfil; el más conocido es el del
expresidente Francisco Flores. Este caso inició de
manera mediática y en plena campaña presidencial, en
octubre de 2013, con las declaraciones del entonces
presidente Mauricio Funes en su programa radial, sobre
irregularidades en el manejo de fondos de donación
provenientes del Gobierno de Taiwán24. Posteriormente,
en una entrevista televisiva, reveló la existencia de
un Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS) del
Departamento del Tesoro del Gobierno de los Estados
Unidos de América, que probaba que el exmandatario
recibió cheques a su nombre por parte del Gobierno de
Taiwán entre octubre de 2003 y marzo de 2004, el cual
había sido remitido a la FGR25. El expresidente Funes
fue insistente en la petición de que la FGR acelerara
la investigación del caso antes de que cualquier
posible delito prescribiera, incluso cuestionando la
independencia del fiscal Luis Martínez para proceder con
el caso26.
En diciembre de 2013, la Asamblea Legislativa decidió
investigar estos hechos conformando una comisión
La Comisión de Hacienda tiene bajo estudio siete
proyectos de reformas a la Ley Orgánica de la CCR.
En mayo de este año circuló una matriz donde se
comparaban los proyectos de ARENA, FMLN, CN, CD,
de otros diputados y dos proyectos de la misma CCR.
Además de estos existe una propuesta por parte de
organizaciones de la sociedad civil. Incluso, Lorena
Peña, diputada que preside dicha comisión, manifestó la
intención de abordar esta temática previo a la elección
de los nuevos magistrados. La propuesta de reformas
fiscales y de bonos por parte del Ejecutivo impidieron
que esto se llevara a cabo y al cierre de este informe no
se habían estudiado ni aprobado las mismas22.
Las reformas a la Ley de la CCR son variadas y buscan
promover su independencia. Entre las propuestas se
incluye: fortalecer el carácter colegiado de la institución,
aumentar a cinco los integrantes de la máxima instancia
de la CCR, crear la figura de los magistrados suplentes,
entre otras23. FUSADES considera que además se deben
aprobar reformas de orden consitucional para separar
las funciones de fiscalización de las jurisdiccionales y
cambiar la forma de elección de sus titulares para que ya
no sean electos por mayoría simple sino que por mayoría
calificada.
5.1.3 Reformas a Ley de la CCR
5.2 Fiscalía General de la República (FGR)
88
Informe de coyuntura legal e
institucional
especial que citó en tres ocasiones al expresidente Flores;
en la primera ocasión, el 7 de enero de 2014, declaró
que había recibido cheques a su nombre en un esquema
de donaciones no tradicionales, los cuales no entraban
al Erario Público y declaró que habían sido utilizados
en diferentes áreas durante su mandato. El 28 de enero,
acudió por segunda vez a la Asamblea y, negándose
a ratificar las declaraciones anteriores, insistió que
los fondos fueron entregados a sus destinatarios, sin
identificarlos. El 30 de enero de 2014, por medio de una
nota, notificó que no acudiría a la tercera convocatoria
de la Comisión. La Asamblea requirió el auxilio a la
Policía Nacional Civil (PNC) para hacer comparecer al
expresidente, pero esta no pudo ubicarlo27.
Durante esta primera etapa extrajudicial, el Fiscal
General de la República hizo diversas declaraciones.
En primer lugar, dijo que se investigaría cómo se filtró
el documento ROS. Posteriormente, sostuvo que el
día 30 de enero, la FGR ordenó el congelamiento de
bienes y cuentas bancarias del expresidente Flores como
medida cautelar. Fue hasta el 30 de abril que se presentó
el requerimiento fiscal ante el Juzgado Primero de
Paz por tres delitos: peculado, enriquecimiento ilícito y
desobediencia de particulares. Se le acusó de apropiarse
de $15.3 millones. El 7 de mayo se emitió una difusión
roja de Interpol para la captura del expresidente.
Otro caso de alto perfil es el iniciado en noviembre
de 2013, en el cual la FGR acusó a 21 personas por
los delitos de peculado y falsedad material, por actos
cometidos en la ejecución del contrato entre CEL y
la empresa italiana Enel Green Power. Durante este
semestre se ha tramitado la fase de instrucción ante
el Juzgado 7º de Instrucción de San Salvador. Si bien
en la audiencia inicial se denegó a la FGR la solicitud
del embargo preventivo de bienes, en apelación, la
Cámara 1ª de lo Penal de San Salvador ordenó, en abril
de 2014, que se decretara embargo preventivo por
$2,107,466,189.92 a nueve imputados y a las sociedades
Enel Green Power S.p.A. y Enel Green Power El Salvador
S.A. de C.V. El monto embargado corresponde al cálculo
de los daños y perjuicios ocasionados.
Sin embargo, en junio de 2014, un periódico reveló que
los fiscales no habían tomado en cuenta un informe
de la CCR, de octubre de 2013, que era favorable a
los acusados, ya que desvirtúa la tesis de que se haya
subvalorado a la empresa LaGeo para beneficiar a la
empresa italiana Enel, en detrimento de los intereses del
Estado salvadoreño. El informe que fue considerado por
la FGR, y que sirvió de base para determinar el monto
del embargo, fue elaborado por la empresa Ochoa
Benítez Asociados, firma fundada por el exministro de
Agricultura del Gobierno del expresidente Funes28. Al
cierre de este semestre, el Fiscal General de la República,
Luis Martínez, dio a conocer que se hace una nueva
auditoría financiera, ordenada por el Juzgado 7º de
Instrucción, para determinar con claridad el monto de
los daños y perjuicios29.
Otros casos de supuesta corrupción fueron tramitados
por la FGR durante el semestre. En marzo, la FGR presentó
un requerimiento contra 17 personas, incluyendo al
exministro de Salud (2004-2009), por actos de supuesta
corrupción en el desarrollo del proyecto Reconstrucción
y Equipamiento de la Red de Hospitales Públicos
(RHESSA), por los delitos de negociaciones ilícitas, estafa
agravada, uso y tenencia de documentos falsos, falsedad
documental agravada y falsedad ideológica, pasando a
fase de instrucción30. Por otro lado, en mayo, el Juzgado
5º de Instrucción ordenó la apertura a juicio en el caso
contra tres expresidentes del Instituto Salvadoreño de
Transformación Agraria (ISTA), quienes han sido acusados
de peculado y malversación de fondos en la ejecución
del convenio bilateral “Seguridad Ciudadana en el Sector
Agropecuario” con el Ministerio de Gobernación, que
ascendió a $2,722,787.31
Eje transparencia • Primer semestre 2014
89
EstudiosLegales
Es importante que los delitos de corrupción
sean combatidos de forma efectiva y, si existen
responsabilidades, debe aplicarse la ley con todo el
rigor e imponerse las sanciones respectivas; pero, al
mismo tiempo, como en todo Estado de derecho, los
procesos judiciales deben estar enmarcados dentro
de las reglas del debido proceso, respetando la
presunción de inocencia que establece la Constitución.
En posteriores publicaciones de este informe se le dará
seguimiento a los procesos penales que están en curso.
La Sección de Probidad es la instancia dentro de la CSJ
encargada de aplicar la Ley sobre el Enriquecimiento
Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos, que
regula la presentación de declaraciones patrimoniales
de los funcionarios, normativa que fue dictada en
1959. Desde 2006, la Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales de la Asamblea Legislativa tiene entre
sus expedientes un anteproyecto de Ley de Probidad
Pública, propuesto por magistrados de la CSJ.
En varias ocasiones, los diputados se han comprometido
a llevar a cabo estas reformas. Al inicio del presente
período legislativo, en mayo de 2012, se definió que
esta ley sería una de las prioridades de la mencionada
comisión32; sin embargo, este proyecto no ha tenido
avances, en 2013 se discutió solamente en una sesión
de comisión y durante el primer semestre de 2014 no ha
sido tratado en sesión alguna.
Paralelamente, existe una iniciativa financiada por
el Proyecto Fortalecimiento del Sector de Justicia de
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) para
promover un proyecto de reformas que surja desde la
Sección de Probidad. Se ha convocado a instituciones
del sistema de transparencia y a organizaciones de la
sociedad civil para estudiar dos proyectos de ley, uno
preparado por la Sección de Probidad y otro por la
Asamblea Legislativa, en aras de producir un proyecto de
ley único. FUSADES ha sido partícipe de estas sesiones,
en las cuales se reiteró la necesidad de que se reforme
integralmente el sistema de declaraciones patrimoniales
en El Salvador. Ello requeriría, incluso, reformar el Art.
240 Cn. que establece la reserva de las declaraciones de
los servidores públicos. Asimismo, se requiere dotar de
mayor autonomía a la Sección de Probidad y mayores
facultades de investigación y sanción.
Un hecho positivo ocurrido durante el semestre,
fue la decisión del Pleno de la CSJ del 9 de enero de
2014, con el voto de 11 magistrados, de modificar
un acuerdo de 2005 que restringía el ámbito de
actuación de la Sección de Probidad y que establecía
que para pedir información sobre cuentas bancarias esta
debía acudir a la aprobación por Corte Plena y la solicitud
se hacía llegar a las entidades bancarias a través de la
Presidencia de la CSJ. La modificación faculta al Jefe
de la Sección de Probidad para “requerir cualquier
información que sea necesaria a fin de cumplir con
las obligaciones contenidas en la ley de la materia, a
bancos, instituciones financieras, instituciones públicas
o privadas, personas naturales y jurídicas; debiendo
rendir informe inmediato al Pleno de todo lo anterior,
y en caso de incumplimiento total o parcial o cualquier
otra situación que se presente, sea el Pleno de la CSJ que
tome las medidas legales pertinentes”33. Esta decisión es
un avance hacia una actuación más eficaz y autónoma
de la Sección de Probidad. Desde que ha recuperado esa
facultad, la Sección de Probidad ha enviado 75 solicitudes
a bancos para ampliar información relacionada a nueve
funcionarios y sus grupos familiares, investigaciones que
surgen por inconsistencias en las declaraciones o por
denuncias.34
5.3 Sección de Probidad de la CSJ
90
Informe de coyuntura legal e
institucional
Al finalizar este informe, estaba corriendo el plazo para
que los funcionarios salientes y entrantes del Gobierno
presentaran sus declaraciones patrimoniales, las cuales
deben presentarse dentro de los sesenta días siguientes
a la toma de posesión y dentro de los sesenta días
siguientes a la fecha del cese de funciones, venciendo el
plazo el 30 de julio de 2014. A inicios de julio, el subjefe
de la Sección de Probidad reportó que 90 funcionarios
del nuevo Gobierno estaban pendientes de cumplir
con la presentación de su declaración patrimonial;
mientras que del Gobierno saliente estaban pendientes
2000 servidores públicos35. Asimismo, dio a conocer
que del período presidencial 2004-2009 aún faltaba
que presentasen su declaración 4000 exfuncionarios.
Siendo estos datos previos a que finalice el plazo de
presentación, en el próximo informe se incluirá un detalle
del cumplimiento de esta obligación por parte de los
funcionarios y empleados públicos obligados.
5.4 Asamblea Legislativa
Continuaron las actividades de la comisión especial que
investiga el destino de los fondos donados por Taiwán,
especialmente aquellos recibidos entre octubre de 2003
y abril de 2004; así como también el destino final de
los fondos recibidos como donativos o préstamos para
los programas de reconstrucción post-Mitch, y para
atender la emergencia y reconstrucción post-terremotos
de enero y febrero de 2000. El Pleno de la Asamblea
Legislativa aprobó a finales de febrero un informe de
esta comisión, el cual se presentó al Fiscal General de
la República y en el que recomienda iniciar procesos
penales36. El Fiscal General, Luis Martínez, resaltó que
aunque el informe no es vinculante con la investigación
que se lleva a cabo en la FGR, un equipo de fiscales lo
revisará con todo el sigilo y la seriedad que amerita el
caso, tomándose el tiempo justo para evaluar si hay
elementos que abonen a la investigación37.
5.5 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA)
Con el cambio de gobierno, la Subsecretaría de
Transparencia y Anticorrupción se convirtió en la
Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia
y Anticorrupción, asumiendo el cargo de Secretario,
Marcos Rodríguez, quien dirigió esa subsecretaría
durante cuatro años antes de ocuparse de la dirección
ejecutiva de Diálogo País, la plataforma de consulta que
generó el plan de gobierno de Salvador Sánchez Cerén.
La STA ha impulsado varias actividades de capacitación de
los servidores públicos en temas de acceso a la información
y transparencia. En marzo de 2014, en conjunto con la
UCA, lanzaron el Primer Diplomado Virtual en Información
Pública y Transparencia, dirigido a oficiales de información,
servidores públicos, representantes de la sociedad civil,
periodistas y comunicadores. Con el apoyo financiero del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se entregaron
becas a 45 personas, entre servidores públicos y
empleados municipales, elegidas tras una convocatoria
que atrajo a 320 aspirantes38. También se ha capacitado
a personal de los ministerios de Hacienda y Educación
en temas de transparencia fiscal y contraloría social39.
Además, realizó dos talleres para desarrollar el tema:
“Componentes Web de transparencia”. En las actividades se
contó con la participación de los oficiales de información
de las gobernaciones departamentales, así como de las
municipalidades de la microrregión El Bálsamo40.
Por otra parte, la Subsecretaría ha continuado su trabajo
con oficiales de información de distintas instituciones
públicas, organizando el Primer Encuentro de Oficiales de
Información 2014. Este tuvo por propósito brindar detalles
sobre las actividades enmarcadas en el Plan Institucional
de dicha Subsecretaría correspondientes al presente año.
El Portal Infoútil, administrado por la STA, cumplió un año
de funcionamiento como una herramienta de acceso a
Eje transparencia • Primer semestre 2014
91
EstudiosLegales
5.6 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)
información de interés de la ciudadanía, periodo en el
cual contó con 196,926 visitas, 755,967 páginas vistas
y 151,312 usuarios. Más de 20 instituciones generan y
actualizan 29 bases de datos sobre temas de educación,
salud, finanzas, cultura y deportes, entre otros, que son el
contenido de la página web41. Otra página que mantiene
la STA es el portal Gobierno Abierto, en el cual se permite
al usuario hacer solicitudes de información en línea así
como presentar denuncias, quejas o avisos sobre actos de
corrupción o faltas de los funcionarios públicos. Esta página
también publica información sobre temas de transparencia,
rendición de cuentas y gobierno abierto. En este semestre
se han visto avances en la manera en que este portal
permite la consulta de información desde un sitio que
centraliza la información de 156 instituciones. Asimismo, en
este sitio se han dado a conocer 50 eventos de rendición de
cuentas que desde abril ha programado el Ejecutivo.
servidores públicos municipales, miembros de comités
de prevención de violencia, oficiales de información y
de archivos, personal de la PDDH y de la CCR, líderes
comunitarios, representantes de la sociedad civil y
estudiantes. A través de su página web www.iaip.gob.
sv, ha puesto a disposición del público un módulo de
capacitación sobre la LAIP, que puede ser cursado en
línea por cualquier persona.
Además, el IAIP ha promovido el derecho de acceso a
la información pública a través de una campaña radial
y con la colocación de afiches en la parte de atrás de
algunos buses con información sobre la LAIP. Además,
ha distribuido y entregado 2,509 materiales educativos
para la sociedad civil, entre los cuales destacan leyes,
calendarios, lapiceros y brochures informativos sobre el
derecho de acceso a la información pública.
Del 15 de diciembre de 2013 al 15 de junio de 2014,
el IAIP ha tramitado 101 procesos de apelación, los
cuales se dan cuando una persona que ha solicitado
información a una entidad obligada por la LAIP no ha
recibido respuesta o está insatisfecha con la misma por El IAIP es el ente encargado de velar por el respeto al
derecho de acceso a la información pública. El mismo
tiene escasamente un año y tres meses de estar
funcionando, habiendo enfrentado en ese período
importantes retos y dificultades, tales como la falta
de fondos para funcionar y una falta de voluntad por
cumplir la LAIP y sus resoluciones.
El IAIP tiene como una de sus funciones la promoción
del derecho de acceso a la información a través de
los programas de estudio y de actividades con la
academia y sociedad civil. En su Plan Estratégico 2013-
2016 se contempla: “promover la reforma curricular
en coordinación con el MINED de tal manera que se
incluyan contenidos de la LAIP en los programas de
estudio” y a la fecha se está creando la estrategia de
acercamiento con ese ministerio42. Por otra parte,
en el primer semestre de 2014, el IAIP ha participado
y/u organizado 19 actividades de capacitación de
92
estar incompleta, por haber sido entregada fuera del
plazo, u otra razón contemplada en la LAIP. La institución
que más apelaciones ha recibido en este período fue el
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) con 49,
seguido por la CSJ y la Presidencia de la República, ambas
con 9 apelaciones cada una. El objeto de la controversia,
en la mayor parte de casos, es el desacuerdo del
solicitante con la clasificación de la información, como
reservada o confidencial. Sin embargo, también se dan
otros casos en que la información ha sido declarada
inexistente o por que se entrega en forma diferente a
la solicitada. De los casos tramitados en el período, 14
han finalizado, 59 se encuentran en trámite, 20 están
en cumplimiento y 8 fueron declarados improcedentes,
improponibles o inadmisibles.
En este mismo período, el IAIP ha tramitado 17 procesos
sancionatorios, 14 iniciados por una denuncia y 3 a partir
de la actuación oficiosa del IAIP; 6 de estos procesos han
sido contra municipalidades. Llama la atención que 4 de
estos procesos se dan porque no se ha cumplido con la
entrega de información ordenada por el IAIP.
La Gráfica 6 muestra el grado de cumplimiento de las
resoluciones emitidas por el IAIP. Desde su creación
hasta el 15 de junio de 2014, el IAIP ha emitido 126
resoluciones finales. Algunas de estas resoluciones
definitivas incluyen más de una obligación; en otros
casos, las obligaciones se derivan de las audiencias de
avenimiento y otras formas de terminación anticipadas,
pero se contabilizan en la gráfica como cumplimiento
de las pretensiones del solicitante. En total, el IAIP ha
ordenado el cumplimiento de 139 obligaciones, que se
clasifican en la entrega de información, pago de multas
y otras obligaciones (por ejemplo: nombramiento de
oficiales de información, emisión de lineamientos, entre
otras). El 72% de las obligaciones que derivan de las
resoluciones del IAIP son la entrega de información,
un 6% son multas y un 22% son el cumplimiento de
obligaciones. En la Gráfica 6 se muestra el estado de
cumplimiento de los distintos tipos de obligaciones
dictadas por el IAIP en sus resoluciones. Las que se
encuentran en trámite son aquellas que han sido
recurridas ante el mismo IAIP por revocatoria. Las
obligaciones que se encuentran en cumplimiento
son las que están firmes y está corriendo el plazo para
cumplirlas, no ha distinguido el IAIP en la información
entregada los casos en que ya ha vencido el plazo por
lo que estarían en incumplimiento. Las cumplidas son
aquellas obligaciones ya finalizadas.
Gráfica 6. Estado de cumplimiento de las resoluciones emitidas por el IAIP (marzo 2013 - junio 2014)
En trámiteEn cumplimientoCumplida
Otras obligacionesMultaEntrega de información0
15
30
45
60
30
19
1 1 1
51
23
7 7
Fuente: Datos del IAIP.
Eje transparencia • Primer semestre 2014
93
La controversia más reciente que ha surgido en
torno a la LAIP está relacionada con la posibilidad
de tener acceso a los correos electrónicos
institucionales de los servidores públicos. En
noviembre de 2013, el Centro de Asistencia Legal
Anticorrupción de El Salvador (ALAC), de la Fundación
Nacional para el Desarrollo (Funde), solicitó a la
CSJ una copia de los correos electrónicos oficiales
intercambiados entre el expresidente de la institución,
Salomón Padilla, y el exgerente de asuntos jurídicos de
la CSJ, Orestes Ortez Quintanar. La CSJ negó el acceso
a la información contenida en los correos, alegando
que ello violentaría el derecho a la inviolabilidad de la
correspondencia.
ALAC llevó el caso ante el IAIP, el cual, al admitir la
apelación, dictó una medida cautelar en la que ordenaba
a la CSJ entregarle una copia en formato electrónico
de la información solicitada. La Corte en Pleno decidió
no cumplir con la medida cautelar, haciendo eco de
la actitud mostrada por la Asamblea Legislativa y la
Fuerza Armada en otros casos. El 14 de febrero de 2014,
el IAIP ordenó la entrega de los correos electrónicos al
solicitante y dio inicio a un proceso sancionatorio en
contra de los magistrados de la CSJ que apoyaron la
desobediencia a la medida cautelar.
El 20 de febrero de 2014, la CSJ presentó un recurso
de revocatoria firmado por 8 de los 9 magistrados
que aprobaron el referido acuerdo, en contra de la
EstudiosLegales
Al 15 de junio de 2014, el IAIP había librado 5
oficios a la Fiscalía General de la República por el
incumplimiento de las resoluciones emitidas en los
procedimientos siguientes:
Cuadro 1. Detalle de oficios librados a la Fiscalía General de la República
Fuente: datos del IAIP.
ReferenciaEnte
obligado Motivo de multaMonto de
multa
Finalización plazo de
cumplimiento
2-D-2013Municipio de
Ilobasco Falta de nombramiento de
O�cial de Información $ 4,482. 00 04-ago-13
3-D-2013Municipio de Coatepeque
Falta de nombramiento de O�cial de Información
$4,074.50 04-ago-13
4-D-2013Municipio de San Francisco
Chinameca
No proporcionar información cuya entrega
fue ordenada por el IAIP.$5,827.00 08-oct-13
9-D-2013Municipio de
Chinameca
Actuar con negligencia en la sustanciación de las
solicitudes de información $6,993.00 11-feb-14
1-O-2013Universidad
de El Salvador
Falta de nombramiento de O�cial de Información
$8,964.00 28-ago-13
94
resolución final del IAIP. En dicho recurso de revocatoria,
la CSJ inició por reconocer que la regla general es
“permitir el acceso ciudadano a todos los documentos
públicos”, pero consideró que los correos electrónicos
tienen la característica de ser “documentos meramente
preparatorios” y además que “el hecho de que un tercero
pretenda analizar el contenido [de los correos enviados
y recibidos desde un correo institucional, para así
determinar si contienen datos íntimos de la vida privada
que deban resguardarse, tal como ordenó el IAIP] implica
una intromisión indebida en la correspondencia”.
Finalmente, con 3 votos a favor y 2 en contra, el IAIP
resolvió dicho recurso el 21 de marzo de 2014, revocando
su propia resolución del 14 de febrero de 2014. Como
consecuencia, la CSJ ya no deberá entregar al solicitante
una copia de los correos electrónicos solicitados, pero
se le ordena que en el plazo de treinta días emita una
política de uso de las cuentas de correos para el Órgano
Judicial. El IAIP no explicó por qué cambió su postura
inicial a partir de los nuevos alegatos presentados
por las partes, por lo que la primera falencia de esta
resolución es que no fue debidamente razonada.
El IAIP sostuvo que por el momento “no ha emitido
lineamiento o directriz alguna sobre el uso de las
cuentas institucionales”, por lo que debe regularse
ese tema “antes de abrir este tipo de información”.
Por ende, ordenó al Pleno de la CSJ a que, en el
plazo de 30 días hábiles, emita una política de uso
de correos institucionales “en la que se especifique la
información que debe circular por dichos medios, y en
la que se reafirme la publicidad de las conversaciones
ya terminadas”. Sin embargo, sí existe regulación al
respecto, como bien señalan en su voto disidente los 2
comisionados que no acompañaron la decisión, el art.
4 literal l), de la Ley de Ética Gubernamental, prevé que
los servidores públicos deben “utilizar los recursos del
Estado de manera adecuada para el cumplimiento de
los fines institucionales”. También, el art. 5 del mismo
cuerpo legal establece que “toda persona sujeta a
esta Ley debe cumplir los siguientes deberes éticos: a)
Utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios
contratados únicamente para el cumplimiento de los
fines institucionales para los cuales están destinados”.
El ejercicio de un derecho fundamental no puede anularse
ante una omisión de emitir “lineamientos”, y esta nueva
postura es totalmente contradictoria a lo manifestado
por el IAIP en su primera resolución, en la que manifestó
que las cuentas de los correos institucionales “no
deberían –en puridad- contener más elementos que los
estrictamente relacionados con el ejercicio de la función
pública (…), estas no les pertenecen y son susceptibles
de ser auditadas por la ciudadanía en el ejercicio de un
derecho fundamental”. Además, al sí existir regulación que
sanciona el uso indebido de los correos electrónicos, este
argumento es insostenible.
También es criticable el segundo alegato del
IAIP, al establecer que, debido a que las personas
que intercambiaron los correos solicitados ya no
son funcionarios públicos, “debe solicitarse su
autorización para abrir los correos institucionales
intercambiados durante su gestión (…)”. El IAIP
estaría sosteniendo, entonces, que el titular de la
información en poder de las entidades públicas son
los particulares que fungen momentáneamente como
servidores públicos. Pero lo que se establece en la ley y
lo que ha establecido la jurisprudencia constitucional
es totalmente opuesto: la información pública es un
bien público y todos los ciudadanos tienen derecho
de accederla, salvo las limitaciones previamente
establecidas en la ley. Lo sostenido por el IAIP en esta
resolución es, a nuestro juicio, una interpretación errónea
de la LAIP, por los motivos que ya han sido ponderados
en el presente análisis. La CSJ dío a conocer a través
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje transparencia • Primer semestre 2014
95
de un comunicado del 24 de junio de 2014, que en
cumplimiento a la resolución del IAIP, luego de haber
pedido una ampliación del plazo, la Corte Plena aprobó
la política “Uso de la tecnología de información (internet/
correo electrónico)” la cual regula la debida utilización
de estos recursos institucionales y busca agilizar la
comunicación entre dependencias y entidades afines a la
institución.
En un caso similar, ALAC presentó una solicitud de
información sobre correos electrónicos a la Presidencia
de la República, caso que terminó siendo ventilado
también ante el IAIP. En resolución del 11 de junio de
2014, el Instituto se atuvo a lo resuelto en el caso de la
CSJ, confirmando la decisión del oficial de información de
no revelar los correos electrónicos. Sin embargo, ordenó
al Presidente de la República que en el plazo de 30 días
“emita una política de uso de las cuentas institucionales,
en la cual se especifique la información que debe circular
por dichos medios, y en la que se reafirme la publicidad
de las conversaciones ya terminadas43”. En estos casos
relacionados al acceso a los correos electrónicos
institucionales se ha tenido una interpretación
restrictiva del IAIP, sin embargo, los casos han tenido
efectos positivos en la medida que han concluido con
al obligación de los entes de regular expresamente el
uso de esta actividad este recurso.
El TEG tiene por misión la difusión y promoción de
la Ley de Ética Gubernamental (LEG) y la sanción de
infracciones a la misma.
En el último semestre, del 15 de diciembre de 2013 al 15
de junio de 2014, se han realizado siete capacitaciones
a los miembros de comisiones de ética gubernamental,
capacitando a 180 funcionarios y empleados públicos.
Se realizaron quince jornadas de capacitación con
servidores públicos de diversas entidades estatales,
alcanzando a 335 personas. Con municipalidades
se llevaron a cabo únicamente dos jornadas de
capacitación, con una asistencia de 52 personas. Sin
embargo, se les ha provisto de asistencia técnica a 156
municipalidades para la conformación de la Comisión de
Ética Gubernamental, obligación para las alcaldías desde
la entrada en vigencia de la nueva LEG en 2012. Además,
se ha capacitado a estudiantes y comunidades, teniendo
ocho jornadas de capacitación para esta población,
alcanzando una participación de 407 personas.
En cuanto a los procesos sancionatorios tramitados por
el TEG en el último semestre, tenemos que del 15 de
diciembre de 2013 al 15 de junio de 2014, ingresaron 120
casos. De estos, 64 ingresaron a través de una denuncia,
55 por aviso (que se da cuando la denuncia es anónima
o se trata de información divulgada públicamente) y
solo uno se inició de oficio. En total, son 106 servidores
públicos los investigados por el TEG. La institución que
tiene más servidores públicos denunciados ante el TEG
es el Ministerio de Salud con 16, seguido por el Órgano
Judicial con 10; entre todas las municipalidades se suman
21 servidores públicos investigados. Las instituciones
que más servidores públicos han sido señalados ante el
TEG mediante aviso son: las municipalidades con 33, la
Corporación de Municipalidades de la República de El
Salvador, COMURES, con 15 y la PNC con 13.
EstudiosLegales
5.7 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG)
96
Según la LEG, una vez recibida la denuncia, el aviso
o iniciado el procedimiento de oficio, el Tribunal,
si hubieren los elementos suficientes, procederá a
iniciar la investigación preliminar. Durante el período
examinado se dieron un total de 77 investigaciones
preliminares. Luego, el TEG decide si en cada caso si
continúa el procedimiento o si archiva las diligencias.
De diciembre 2013 a junio 2014, el TEG decidió dar
apertura a 47 procedimientos y dio por terminados
104 procedimientos, según las diversas causas de
terminación que se incluyen en el siguiente cuadro.
Como se puede evidenciar, solo 7 casos finalizaron
con una resolución final sancionatoria y 5 con una
resolución final parcialmente sancionatoria. De
estos 12 casos, 10 se sancionaron con multa y 2 con
amonestación escrita por ser casos iniciados con la LEG
derogada en 2012. Las multas interpuestas por el TEG, en
Un caso resuelto en mayo de 2014 por el TEG, que llamó
la atención en este semestre, fue el tramitado por el
Centro de Asesoría Legal Anticorrupción (ALAC) de
la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE). En
enero de 2013, ALAC presentó una denuncia ética en
contra de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa,
por la compra de obras de arte, regalos navideños y
bebidas alcohólicas, por un monto aproximado de
$196,835.00 con el presupuesto legislativo de 2012, lo
cual clasificaban como una violación a los artículos 4
y 5 de la LEG, que obligan a los servidores públicos a
“utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios
contratados únicamente para el cumplimiento de los
fines institucionales para los cuales están destinados”.
El TEG tardó 17 meses en resolver el caso de manera
favorable a los diputados, aceptando el argumento de
que ellos tienen discrecionalidad sobre el uso de los
fondos públicos asignados a esa institución con base
en su “Política de Relaciones Públicas” y el Reglamento
Informe de coyuntura legal e
institucional
Cuadro 2. Procesos terminados por el TEG, de diciembre 2013 a junio 2014.
Fuente: Datos del TEG.
Casos finalizados según tipología
Cantidad
Desistimiento 2
Improcedencia 30
Inadmisibilidad 8
No Apertura 29
Sobreseimiento 6
Suspendido 0
Resolución final sancionatoria 7
Resolución final absolutoria 17
Resolución final sancionatoria/absolutoria
5
Total 104
Eje transparencia • Primer semestre 2014
el período del 15 de diciembre de 2013 al 15 de junio de
2014, asciendieron a $12,325.50. Solamente el 11.5%
de los casos tramitados ante el TEG terminan con
una resolución sancionatoria y el 88.5% finalizan sin
sanción.
97
La Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales, CLPC, de la Asamblea Legislativa
se encuentra estudiando dos proyectos de ley
referidos a la regulación de medios de comunicación,
el proyecto de Ley de Radiodifusión Comunitaria (LRC) y
el proyecto de Ley de Medios de Comunicación Públicos
(LMCP). El primero fue presentado a la Asamblea por
la Asociación de Radios y Programas Participativos
de El Salvador (ARPAS) el 24 de julio de 2013. Este
proyecto de ley tiene como propósito reconocer y crear
un régimen especial de concesiones para las “radios
comunitarias”, reservando al menos un tercio de las
frecuencias de radio y televisión para este sector. El
segundo proyecto ingresó el 19 de septiembre de 2013
para estudio de la CLPC, a iniciativa del Presidente de la
República. La finalidad de esta propuesta de ley es crear
un Consejo Nacional de Medios Públicos, CONAMEP,
que administrará los canales de televisión y estaciones
de radio destinados a brindar un servicio público
de comunicación. A inicios de este año, la Comisión
envió ambos proyectos a consulta de varias entidades,
incluyendo a FUSADES, para que emitieran su opinión.
En síntesis, la opinión que FUSADES emitió fue que tal
como está redactada la LMCP, podría servir como una
plataforma para entrar a regular el contenido de las
transmisiones de los medios privados. Por tanto, es
imperativo limitar y clarificar que el ámbito de aplicación
de la misma es únicamente para los medios públicos
de titularidad del Órgano Ejecutivo. Asimismo, dado
que actualmente la administración de Radio Nacional
y Canal 10 está a cargo de la misma entidad encargada
de promover la buena imagen del Gobierno, esto está
totalmente opuesto con la idea de promover medios
públicos independientes del poder político, con una
programación orientada al interés público. Sin embargo,
FUSADES considera inadecuado que para ello se cree una
institución autónoma, sino que más bien se transfiera
Interior de la Asamblea Legislativa. Debe destacarse que
la Licda. Giovanna Vega Hércules, magistrada del TEG,
en su voto disidente consideró que “los recursos del
Estado no deben malgastarse en objetos innecesarios,
sino emplearse atendiendo parámetros de razonabilidad,
proporcionalidad y necesidad” y que las actuaciones de
los legisladores sí contravenían la LEG.
Este es un caso más en el que el TEG pierde la
oportunidad de sentar importantes precedentes
sobre el actuar ético de los funcionarios en un caso
que llamó la atención del ciudadano común, ya que
hubo mucha indignación por el uso de fondos de la
Asamblea Legislativa para comprar regalos y obras de
arte, cuando existen otras prioridades que deberían
financiarse con fondos públicos.
EstudiosLegales
6.2 Regulación de medios
El miércoles 5 de marzo de 2014, el expresidente
Mauricio Funes presentó una demanda por difamación
en contra de un dirigente del partido ARENA44. Además,
solicitó directamente a la Asamblea Legislativa el
desafuero de dos diputados de dicho partido político.
El 22 de abril de 2014, la Comisión de Legislación y
Puntos Constitucionales decidió crear dos comisiones
especiales de antejuicio en atención a estas solicitudes.
La tramitación del caso de Ana Vilma de Escobar avanzó
más rápido y emitió un dictamen el 18 de junio de 2014,
en el que se acordó no quitarle el fuero a la diputada,
resolviendo que no había lugar a formación de causa45.
Este dictamen sería estudiado en la sesión plenaria del
4 de julio de 2014. En el Informe de Coyuntura Legal e
Institucional del próximo semestre se le dará seguimiento
a estos procesos. Es preocupante, que se inicien estos
tipos de procesos con fines políticos, con posibles
afectaciones al derecho de libertad de expresión.
6.1 Demandas por difamación del presidente de la República
6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
98
Informe de coyuntura legal e
institucional
su administración a una entidad cuya finalidad se alinee
con los de un medio, estableciéndose mecanismos que
aseguren su independencia editorial.
En cuanto al proyecto de LRC, se consideró que tiene
muchas deficiencias técnicas e inconstitucionalidades,
por lo que debe ser revisado íntegramente por la
Comisión. La LRC consiste en una normativa que
podría tener efectos adversos a la libertad de expresión
e información, en la medida que pone al Estado
como árbitro del contenido que debería de tener
hasta un tercio de los medios existentes en el país.
En la actualidad, las concesiones de frecuencias para
radiodifusión se basan en criterios objetivos: la existencia
de espacio en el espectro para el área de cobertura
solicitado por el interesado, que no se vayan a crear
interferencias con otras frecuencias concesionadas,
el cumplimiento de requisitos técnicos y, de haber
interés de un tercero, se otorga la frecuencia a través de
una subasta pública. La Superintendencia General de
Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) en todo el
proceso de concesión no entra a considerar el contenido
que transmitirán los medios de comunicación. La LRC
busca crear un proceso especial que no conlleve subasta
en el caso de los medios comunitarios. Sin embargo, este
proceso no está incluido en la ley y sería inconcebible
que el mismo sea regulado a través de un reglamento.
Además, la LRC contiene inconstitucionalidades por
violar el principio de igualdad, al excluir del concepto
de “medios comunitarios” a aquellos administrados por
entidades no gubernamentales, sin fines de lucro pero
que su contenido programático no calza con los fines
que establece la ley.
Si bien la Asamblea Legislativa no ha avanzado más
en el estudio de estas leyes, existen dos procesos
de inconstitucionalidad en curso contra la Ley
de Telecomunicaciones (LT) específicamente en
cuanto al mecanismo de concesión de frecuencias
para la radiodifusión por radio y televisión, y que
tendrían una incidencia en este tema. La primera,
Inc. 65-2012, planteada por representantes de ARPAS,
FESPAD y la UCA, el 23 de agosto de 2012, solicita que
se declaren inconstitucionales los artículos 82, 83, 84,
85 y 100 de la LT, que establecen la subasta pública
como único mecanismo para asignar las frecuencias
radioeléctricas. La segunda, presentada el 10 de abril
de 2014, busca que se declaren inconstitucionales los
artículos 15 inciso primero, 115 inciso segundo, 118
inciso segundo y 126 inciso segundo de la LT; además,
plantea la inconstitucionalidad por omisión puesto
que la ley no reconoce la existencia de los medios
públicos y medios comunitarios. Cuando se presentó
la primera demanda también se solicitó a la Sala de lo
Constitucional dictar una medida cautelar en la que se
impidiera a la SIGET continuar otorgando concesiones.
Al momento de admitir la demanda, en diciembre de
2012, la Sala de lo Constitucional consideró que no
ameritaba dictar dicha medida.
Esta situación cambió cuando el 5 de mayo de 2014
la SIGET publicó que sometería a concurso público
la operación de seis canales de televisión, en VHF y
UHF. El 7 de mayo, el mismo ente regulador publicó
el llamado para dar muestras de interés o rechazo de
cuatro frecuencias de servicio fijo por satélite (SFS). Estas
dos publicaciones llegaron pocas semanas después
de que Ástor Escalante asumió como titular de esa
superintendencia, en sustitución de Luis Méndez46. La
acción fue criticada por organizaciones de radiodifusión
comunitaria y sociales, partidos políticos e incluso la
Superintendencia de Competencia (SC) han señalado
debilidades o duras críticas47.
Estos hechos impulsaron a los demandantes de la Inc.
65-2012, a solicitar a la Sala que reconsiderara dictar una
medida cautelar. Por medio de resolución del 16 de mayo
de 2014, la Sala de lo Constitucional dictó efectivamente
la medida cautelar, considerando que se cumplían dos
Eje transparencia • Primer semestre 2014
99
EstudiosLegales
requisitos: 1. los demandantes habían argumentado
con claridad su postura, por lo que estima que se
encuentra ante la probable existencia de una vulneración
a la Constitución; y 2. La continuada vigencia de las
disposiciones podrían producir efectos irreparables,
pues, al ser el espectro radioeléctrico un recurso finito, el
que se otorguen las concesiones puede ser una barrera
de entrada definitiva para nuevos competidores durante
el períodos que dure la concesión. Por tanto, la Sala
ordenó la suspensión de los efectos de las disposiciones
de la LT que regulan el procedimiento para el trámite
de solicitudes y otorgamiento de concesiones para la
explotación del espectro radioeléctrico.
En septiembre de 2013, se aprobó la Política de
Participación Ciudadana en la Gestión Pública y se
estableció una Agenda de Participación Ciudadana que
fijó una ruta para la formulación del Anteproyecto de
Ley de Participación Ciudadana, a través de un proceso
que incluyera a representantes gubernamentales y
de organizaciones sociales, que integraran el Comité
Preparatorio del Anteproyecto.
Se anunció el inicio de una consulta para sentar las bases
de un Anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana
en la Gestión Pública. Dicha consulta se hará a través de
talleres departamentales en las principales ciudades de
El Salvador, como Usulután, San Miguel, Chalatenango,
Sonsonate, entre otras.
En ese sentido, el Subsecretario de Gobernabilidad y
Modernización del Estado, Antonio Morales, expresó:
“esperamos que fruto de este esfuerzo, y de las consultas
territoriales que se han empezado a realizar en diferentes
partes del país, podamos tener al menos un primer
documento que recoja todas esas aportaciones y pueda
servir de base para que el nuevo gobierno lo retome48”.
Estas iniciativas de participación ciudadana
están en línea con los fundamentos, principios y
lineamientos establecidos en la Carta Iberoamericana
de Participación Ciudadana en la Gestión Pública
(2009) y en los lineamientos entregados por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD) en su documento Agendas Pro Participación
Ciudadana en la Gestión Pública Iberoamericana del
Siglo XXI que data de 2011.
7. PROYECTO DE LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
100
Informe de coyuntura legal e
institucional
8. CONCLUSIONES
Eje transparencia • Primer semestre 2014
• La ciudadanía espera que el actual Gobierno emprenda una lucha efectiva contra la
corrupción y se comprometa con la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la
información. El Presidente de la República se ha comprometido desde su discurso inaugural
con la transparencia, lo cual es positivo y se le dará seguimiento desde la sociedad civil.
• La implementación de la LAIP continúa enfrentando obstáculos, siendo el principal la falta
de un verdadero compromiso con el espíritu de máxima publicidad que pregona la ley. Una
limitante es que el IAIP tiene un presupuesto insuficiente para ejecutar sus funciones de
forma adecuada y la falta de eficacia de sus resoluciones, pues a la fecha solo se ha cumplido
parcialmente una de las ocho multas interpuestas.
• Es impostergable fortalecer la independencia de la Corte de Cuentas, puesto que es quien
cuida el uso adecuado de los fondos públicos. La Asamblea Legislativa no eligió en tiempo a
sus titulares, y no se avanzó en la aprobación de reformas que fortalezcan a esta institución.
Es necesario promover la reforma constitucional que cambie la forma de elección en la
CCR, para que sus magistrados no sean electos con mayoría simple sino que con mayoría
calificada, y además para separar las funciones de fiscalización de las jurisdiccionales.
• La corrupción debe ser combatida efectivamente. Este semestre se caracterizó por haberse
judicializado casos de corrupción contra exfuncionarios que han tenido un alto impacto en
la sociedad. En su tramitación las instituciones deben procurar aplicar la ley con rigor y no
permitir la instrumentalización o politización de estos procesos.
• En materia de libertad de expresión, en este semestre la Asamblea Legislativa ha sometido a
discusión los proyectos de Ley de Medios de Comunicación Públicos y Ley de Radiodifusión
Comunitaria, los cuales tienen graves deficiencias jurídicas y vienen a restringir la libertad de
expresión, por lo que deben ser rechazados.
• Las actuaciones poco transparentes de la SIGET al otorgar ciertas concesiones del espectro
radial al final del semestre, motiva llevar a cabo una discusión amplia sobre el mecanismo
para otorgar dichas concesiones, el cual debe evitar cualquier limitación a la libre expresión,
así como intentos de control político de los medios y a su vez debe promover la libre
competencia.
101
Notas finales • Primer semestre 2014 Estudios
Legales
NOTAS FINALESEJE ESTADO DE DERECHO
1 En versiones previas de este estudio se contemplaban las ciudades de San Salvador, San Miguel y Soyapango, pero en esta versión Soyapango ha sido sustituida por Santa Ana.
2 The World Justice Project. (2014). The Rule of Law Index 2014. Washington D.C. Pág. 165 y ss. Consultado el 17 de marzo de 2014 en: http://data.worldjusticeproject.org/assets/report/wjp-rule-of-law-index-2014.pdf
3 Ídem. Pág. 93.4 Los países en este grupo son: Uruguay (posición 20), Chile (21), Brasil (42), Jamaica (45), Panamá (56), Argentina (58), Colombia (61), Perú
(62), El Salvador (64), República Dominicana (67), Ecuador (77), México (79), Guatemala (83), Nicaragua (85), Bolivia (94) y Venezuela (99).5 Los países en este grupo son: Albania, Bangladesh, Bolivia, Camerún, Costa de Marfil, Egipto, El Salvador, Georgia, Ghana, Guatemala,
India, Indonesia, Moldavia, Mongolia, Maruecos, Nicaragua, Nigeria, Pakistán Filipinas, Senegal, Sri Lanka, Ucrania y Uzbekistan. 6 En esta ocasión, los datos de la Sala de lo Penal, se refiere solo a casaciones. 7 Peñate, Susana. (11 de febrero de 2014). FONAT aún está obligado a indemnizar a víctimas. La Prensa Gráfica. Consultado el 17 de marzo
de 2014 en: http://www.laprensagrafica.com/2014/02/11/fonat-aun-esta-obligado-a-indemnizar-a-victimas 8 Redacción Diario El Mundo. (25 de junio de 2014) Consultado. Expresidente asume en Parlacen pese a fallo Sala. Diario El Mundo.
Consultado el 11 de julio de 2014 en: http://elmundo.com.sv/expresidente-asume-en-parlacen-pese-a-fallo-sala 9 Para una explicación sobre la metodología usada para el conteo de acuerdos a partir de las actas, puede consultar la página
20 del Informe del Observatorio Judicial de 2011 en: http://www.observatoriojudicial.org.sv/images/doc/documentosvarios/informeanualoj2011.pdf
10 Esta sección se basa en solicitudes de información con referencia 456-2014 y 457-2014 y realizadas a la Corte Suprema de Justicia. 11 Decreto Ejecutivo n° 181, de 20-IX-2013 publicado en el Diario Oficial n° 175, tomo n° 400, de 23-IX-2013.12 Fusades. (Febrero de 2014). La Constitución prohíbe a funcionarios y empleados públicos hacer política partidista. Posición institucional
N°. 73. Consultada el 17 de marzo de 2014 en: http://www.fusades.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=126&view=finish&cid=953&catid=13&lang=es
13 “(i) vincular, directa o indirectamente, las acciones y los resultados de sus funciones, con los principios, la doctrina o la oferta electoral de un partido político o de un candidato determinado; (ii) aprovechar la relevancia social y el tratamiento informativo de sus funciones públicas para expresar sus preferencias electorales o para producir, de manera objetiva, una ventaja o beneficio a alguna de las ofertas políticas en competencia durante un proceso electoral; (iii) utilizar la autoridad, influencia o condición institucional de su cargo para favorecer a un partido político o a un candidato a un cargo político en contienda; (iv) asistir, acompañar o participar, de cualquier modo, en actividades político-partidarias que constituyan objetivamente una forma de apoyo, vínculo o reconocimiento hacia un partido político, sus integrantes o sus propuestas electorales; (v) solicitar o requerir, directa o indirectamente, al personal a su cargo o a compañeros de trabajo, cualquier tipo de apoyo, reconocimiento o adhesión para un partido político o un candidato determinado; y (vi) aprovecharse de un permiso o licencia para hacer campaña o política partidista, en fraude a la Constitución”.
14 OEA. (2011). Política, dinero y poder. Un dilema para las democracias de las Américas; y Comisión Global sobre Elecciones. Democracia y Seguridad (2012). Profundizando la democracia: Una estrategia para mejorar la integridad electoral en el mundo.
15 Artículo 2 del D.L. No. 302, del 11 de marzo de 2010, publicado en el D.O. n.° 61, Tomo n.° 387, del 6 de abril de 2010.16 D.L. N° 146, del 16 de noviembre de 2006, publicado en el D.O. n.° 220, Tomo n.° 373, del 24 de noviembre del 2006.17 Fusades. (Enero de 2014). El uso indebido de los recursos del Estado en época electoral. Posición Institucional n°. 24. Departamento de
Estudios Políticos. Consultado el 2 de abril de 2014 en: http://www.fusades.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=135&view=finish&cid=950&catid=25&lang=es
18 Zometa, José. (6 de marzo de 2014). Los 10 errores que el TSE no debe volver a cometer. El Diario de Hoy. Consultado el 2 de abril de 2014 en: http://elecciones2014.elsalvador.com/articulo/los-errores-que-tse-debe-volver-cometer-1301
19 Fusades. (Febrero de 2014). Informe preliminar de la observación electoral de Fusades. Posición Institucional n°. 25. Departamento de Estudios Políticos. Consultado el 2 de abril de 2014 en: http://www.fusades.org/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=135&view=finish&cid=952&catid=25&lang=es
20 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales publicada en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 23 de mayo de 2014 Artículo 311. […] 2. Cuando exista indicio de que la diferencia entre el candidato presunto ganador de la elección en el distrito y el que
haya obtenido el segundo lugar en votación es igual o menor a un punto porcentual, y al inicio de la sesión exista petición expresa del representante del partido que postuló al segundo de los candidatos antes señalados, el consejo distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. Para estos efectos se considerará indicio suficiente la presentación ante el Consejo de la sumatoria de resultados por partido consignados en la copia de las actas de escrutinio y cómputo de casilla de todo el distrito. Artículo 314.
1. El cómputo distrital de la votación para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se sujetará al procedimiento siguiente: e) Es aplicable al cómputo distrital de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos lo establecido en los párrafos 2 al 9 del
artículo 311 de esta Ley Consultado el 16 de junio de 2014 en: http://www.normateca.gob.mx/Archivos/66_D_3825_30-05-2014.pdf 21 Decreto Legislativo n° 87, de 31-VII-2009, publicado en el Diario Oficial n° 144, tomo n° 384, de 31-VII-2009.
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Informe de coyuntura legal e
institucional
EJE SEGURIDAD CIUDADANA
Notas finales • Primer semestre 2014
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2 WJP Rule of Law Index 2014. Pág. 26. Disponible en: http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index 3 PNUD. Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Pág. 1824 Ibídem. Pág. 184.5 Flores, Ricardo. (22 de noviembre de 2012). “La tregua fue una estrategia, una respuesta no ortodoxa”. La Prensa Gráfica. Recuperado el 22
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16 Marroquín, David. (6 de marzo de 2014). Fiscal confirma pagos a pandillas por la tregua. El Diario de Hoy. Recuperado el 6 de marzo de 2014 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47859&idArt=8607617
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18 Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia. (26 de abril de 2014). Presidente Funes anuncia preparación de plan de contingencia para reducir homicidios y extorsiones. Recuperado el 26 de abril de 2014 de: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/presidente-funes-anuncia-preparacion-de-plan-de-contingencia-para-reducir-homicidios-y-extorsiones/?utm_source=Gobierno+Abierto&utm_campaign=b2875cf49e-BOLETIN_TA_103_26042014_TODAS4_26_2014&utm_medium=email&utm_term=0_b25e27299f-b2875cf49e-31085193
19 Velázquez, Edmee. (27 de abril de 2014). Iglesia Católica se integra a comisión por seguridad. El Diario de Hoy. Recuperado el 27 de abril de 2014 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8737292
20 Velásquez, Warner. (25 de abril de 2014). Fuerza Armada no participará en diálogos sobre pandillas. La Página. Recuperado el 25 de abril de 2014 de: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/94903/2014/04/24/Fuerza-Armada-no-participara-en-dialogos-de-pacificacion
21 Arias, Diana. (20 de junio de 2014). OEA apoyará proceso de pacificación del Gobierno, pero no aclara si seguirá respaldando tregua. Diario La Página. Recuperado el 20 de junio de 2014 de: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/96623/2014/06/20/OEA-apoyara-proceso-de-pacificacion-del-Gobierno-pero-no-aclara-si-seguira-respaldando-tregua
22 Aguilar, Jaime. (9 de mayo de 2014). Alcaldes le dan la espalda a la anterior tregua de pandillas. La Prensa Gráfica. Recuperado el 9 de mayo de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/05/09/alcaldes-le-dan-la-espalda-a-la-anterior-tregua-de-pandillas
23 Redacción Diario La Página. (9 de mayo de 2014). Alcaldes piden autonomía para resolver el problema de la violencia. Recuperado el 9 de mayo de 2014 de: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/95322/2014/05/09/Alcaldes-piden-autonomia-para-resolver-el-problema-de-la-violencia
24 Art. 127 de la Ley Penal Juvenil. 25 Respuesta a solicitud de información hecha a la UAIP del MJSP el 14 de mayo de 2014, recibida el 27 de mayo de 2014.
22 Fusades. (Enero de 2014). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2013. Pág. 24. 23 Soriano, Antonio y Puente, Verónica. (4 de junio de 2014). Petrocaribe podría no ir a la Asamblea. Diario El Mundo. Consultado el 18 de
junio de 2014 en: http://elmundo.com.sv/petrocaribe-podria-no-ir-a-la-asamblea 24 Soriano, Antonio. (7 de julio de 2014). País propondrá a Petrocaribe pago de petróleo en especies. Diario El Mundo. Consultado el 11 de
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EstudiosLegales
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27 Ibídem. 28 Repuesta a solicitud de información hecha el 4 de marzo de 2014 a la UAIP del Ministerio de Educación, recibida el 1 de abril de 2014. 29 Hernández, Carlos. (22 de enero de 2014). Educación acepta que al menos 200 escuelas son asediadas por las maras. La Página.
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Recuperado el 27 de enero de 2014 de: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8511823 32 Ortiz, Cecilia. (10 de febrero de 2014). PNC inicia plan Corredores Seguros. La Prensa Gráfica. Recuperado el 10 de febrero de 2014 de:
http://www.laprensagrafica.com/2014/02/10/pnc-inicia-plan-corredores-escolares 33 PNUD. Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Págs. 114 y 134.34 Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP). (mayo de 2013). Boletín de Prensa no. 3. Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan
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35 DGCP. Estadísticas oficiales al 5 de mayo de 2014. Disponibles en: http://publica.gobiernoabierto.gob.sv/institutions/direccion-general-de-centros-penales/information_standards/estadisticas
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38 Según cifras proporcionadas por la UAIP de la PNC al 30 de junio de 201439 Redacción Diario La Página. (17 de junio de 2014). El 80% de los homicidios que se cometen son entre pandillas, dice Lara.
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40 Melara, Gabriela. (28 de junio de 2014). Sánchez Cerén: Comunidades serán integradas a Sistema de Seguridad. La Prensa Gráfica. Recuperado el 28 de junio de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/06/28/sanchez-ceren-comunidades-seran-integradas-a-sistema-de-seguridad
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42 Flores, Gloria. (28 de enero de 2014). Seguridad reconoce incremento de homicidios. La Prensa Gráfica. Recuperado el 28 de enero de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/01/28/seguridad-reconoce-incremento-de-homicidios
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44 Ibídem.45 Memorándum no. 3464, emitido por la Subdirección General de la PNC, el 1 de junio de 2014. 46 Agencias. (11 de abril de 2014). ONU: El Salvador es el cuarto país más violento del mundo. La Página. Recuperado el 11 de abril de
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2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/06/08/montos-de-las-extorsiones-podrian-aumentar-pnc55 Respuesta a una solicitud de información hecha a la UAIP de la FGR el 2 de abril de 2014, recibida el 28 de abril de 2014.56 Santos, Jessel. (8 de junio de 2014). Montos de las extorsiones podrían aumentar: PNC. La Prensa Gráfica. Recuperado el 8 de junio de
2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/06/08/montos-de-las-extorsiones-podrian-aumentar-pnc 57 Ibídem. 58 Cea, Maryelos. (31 de enero de 2014). Pymes afirman que incidencia de extorsiones no ha bajado. Diario El Mundo. Recuperado el 31
de enero de 2014 de: http://elmundo.com.sv/pymes-afirman-que-incidencia-de-extorsiones-no-ha-bajado 59 PNC. Cifras oficiales enero-abril de 2014. Disponible en: http://publica.gobiernoabierto.gob.sv/institutions/policia-nacional-civil/
information_standards/estadisticas 60 WJP Rule of Law Index 2014. Pág. 33. Disponible en: http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index61 WJP Rule of Law Index 2014. Pág. 52. Disponible en: http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index62 Rodríguez, Carmen. (21 de mayo de 2014). Identifican a juez salvadoreño vinculado con pandillas. Diario La Página. Recuperado el
21 de mayo de 2104 de: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/95631/2014/05/21/Identifican-a-juez-salvadoreno-vinculado-con-pandillas
63 Ávalos, Jessica. (6 de junio de 2014). Jueces reclaman a presidente de CSJ por atribuirles corrupción. La Prensa Gráfica. Recuperado el 6 de junio de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/06/06/jueces-reclaman-a-presidente-csj-por-atribuirles-corrupcion
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Informe de coyuntura legal e
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Notas finales • Primer semestre 2014
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65 Santos, Jessel. (9 de mayo de 2014). Trasladan a Zacatecoluca a acusados de terrorismo. La Prensa Gráfica. Recuperado el 9 de mayo de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/05/09/trasladan-a-zacatecoluca-a-acusados-de-terrorismo
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67 Art. 1 Ley de Proscripción de Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal.68 Respuesta a solicitud de información hecha el 19 de mayo de 2014 a la UAIP de la FGR, recibida el 5 de junio de 2014. 69 Entrevista realizada al Juez de Sentencia del Tribunal Tercero de Sentencia de San Salvador, el día 7 de julio de 2014. 70 Ibídem. 71 PNUD. Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Pág. 36. 72 Memorándum para el Secretario de Estado de los EE.UU. (septiembre 13 de 2013). Presidential Determination- Major Drug Transit
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Notas finales • Primer semestre 2014
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46 Redacción de Economía (10 de mayo de 2014). SIGET concesionará seis canales de televisión. La Prensa Gráfica. Recuperado el 18 de mayo de 2014 de: http://www.laprensagrafica.com/2014/05/10/siget-concesionara-seis-canales-de-television
47 Redacción Diario El Mundo (16 de mayo de 2014). Polémica por proceso de concesión en la Siget. Diario El Mundo. Recuperado el 18 de mayo de 2014 de: http://elmundo.com.sv/polemica-por-proceso-de-concesion-en-la-siget
48 Contrapunto (26 de marzo de 2014). Participación ciudadana en la gestión pública como derecho. Contrapunto. Recuperado el 20 de abril de 2014 de: http://www.contrapunto.com.sv/sociedad-civil/participacion-ciudadana-en-la-gestion-publica-como-derecho
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Equipo redactor
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Pedro Alejandro Mendoza Calderón
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María Eugenia Brizuela de Ávila
Fidel Chávez Mena
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José Ángel Quirós Noltenius
Elena María Lacayo de Alfaro
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Claudia Beatriz Umaña Araujo
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Lilliam Arrieta de Carsana
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Marjorie Chorro de Trigueros
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