World Bank DocumentRapport N° 15086-MAG
14 mars 1996
Division opérations, industrie et énergie Département de l'Afrique centrale et de l'océan Indien Bureau régional Afrique
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ÉQUIVALENCES MONÉTAIRES
Unité monétaire = franc malgache (FMG) 1 dollar EU = 4.602 FMG (août 1995)
POIDS ET MESURES
GWh = gigawatt/heure (1 million de kWh) kep = kilogramme équivalent pétrole kV = kilovolt (1.000 volts) kVA = kilovoltampère (1.000 voltampères) km = kilomètre kW = kilowatt (1.000 watts) kWh = kilowatt/heure (1.000 Wh) MVA = megawatt TEP = tonne équivalent pétrole
ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES
BEI = Banque européenne d'investissement CFD = Caisse française de développement DE = Direction de l'énergie FANALAMANGA = Grande plantation semi-publique de pins près de
Tananarive GPL = Gaz de pétrole liquide JIRAMA = Compagnie nationale d'eau et d'électricité MEM = Ministère de l'énergie et des mines PIB = Produit intérieur brut PPF = Mécanisme de préparation des projets (Project
Preparation Facility) SOLIMA = Compagnie nationale pétrolière UPED = Unité de planification de l'énergie domestique (au sein
de la Direction de l'énergie)
EXERCICE
MADAGASCAR
TABLE DES MATIÈRES
Résumé du crédit et du proiet ..................................................
I. CADRE ET JUSTIFICATION DU PROJET ............................ Contribution du Projet à la réduction de la pauvreté et
à la croissance économique . ............................... Le bilan énergétique .................................. ................ 3 Enseignements et principes incorporés à la conception du Projet......4.....4
II. PROBLÈMES INSTITUTIONNELS ................................................ . .... 5 V ue d 'ensem ble ................................................................ ....................... . . ... 5 L e sous-secteur de l'électricité ................................. ........... ................................. 6 Structure actuelle et opérations de la JIRAMA ...................................................... 8 Le sous-secteur des combustibles ligneux .............................. 10 E fficacité de l'énergie ......................................................................................... i.... 1
III. LA DEMANDE ET L'OFFRE, LES PRIX ET L'EFFICACITÉ DE L'ÉNERGIE .... 11 V ue d'ensem ble ....................................................................................................... 11 Le sous-secteur de l'électricité .............................................................................. 12 Installations de production et de distribution de la JIRAMA :
situation actuelle et besoins ....................................................................... 14 Programme d'investissement de la JIRAMA ...................................................... 16 Le besoin d'électrification ..................................................................................... 17 Le sous-secteur des combustibles ligneux ........................................................... 18 Rendem ent de l'énergie ....................................................................................... 21
IV . LE PRO JET ........................................................................................................... 21 O bjectifs .................................................................................................................... 2 1 D escription ............................................................................................................. 22 Préparation .......................................................................................................... 23 C oûts du projet ..................................................................................................... 24 Plan de financem ent .............................................................................................. 25 Exécution du Projet .............................................................................................. 25 D écaissem ents ...................................................................................................... 26 Passation des m archés ......................................................................................... 28 Comptabilité, rapports fmanciers et audits......................................................... 30 Considérations environnementales ...................................................................... 31 Suivi et supervision du Projet .............................................................................. 31
1
V . A N A LY SE FIN A N C IÈ R E ........................................................................................ 32 In tr o d u ctio n .................. ........................................................................................ 3 2 V ue d'ensem ble sur les opérations ..................... ................................................... 32 B ran ch e électricité .............................................................................................. . .33 Recommandations concernant la restructuration ...... ......................................... 36 P lan de fin an cem en t ............................................................................................. . 37 F in an ces fu tu res .................................................................................................. . . 3 9
VI. AVANTAGES, RISQUES, ASPECTS ENVIRONNEMENTAUX ET AN ALY SE ÉCON O M IQUE ................................................................................... 40 A . A V A N T A G E S ........................ ..................................................................... 4 0 B. RECOUVREM ENT DES COÛTS ...............................................-........... 40 C. AVANTAGES - COÛTS ET ANALYSE DE SENSIBILITÉ .................. 41 D . R IS Q U E S ................................... . . . ........ 45....................... 4 5 E. ANALYSE DE LA CAPACITÉ INSTITUTIONNELLE ................ 46 F. ANALYSE DE LA PAUVRETÉ ................................................................ 46 G. IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT .................................................. 47 H. INDICATEURS DE PERFORMANCE .................................................. 47 I. ÉVALUATION D'ENSEMBLE ............................................................. 48
VII. ACCORDS ET RECOMMANDATION ............................................................... 48 Accords réalisés pendant les négociations ............................................................. 48 Conditions d'entrée en vigueur ............................................................................ 49 Conditions de décaissement pour le programme d'électrification ........................ 50 R ecom m andation................................................................................................. 50
Le présent Rapport est basé sur les conclusions d'une mission d'évaluation qui s'est rendue à Madagascar en juin-juillet 1993 et qui comprenait: MM. Angel Baide (Chef de projet), ingénieur en électricité; Noureddine Bouzaher, économiste; Richard Senou, analyste financier; Robert Van der Plas, spécialiste de l'énergie domestique; Mme Rangaswamy Vedavalli, économiste principale; et M. Stephen Gaull, analyste financier; M. Mario Zanteno, consultant, a contribué à la composante de réforme institutionnelle; M. Georges Maestrini, consultant, a apporté une contribution en matière de gestion et de formation des ressources humaines à la JIRAMA; MM. Edward Gaither, Geoffrey Smith et Marc Méthé, consultants, ont apporté leur contribution au programme d'électrification. L'analyse financière de la JIRAMA a été mise à jour par M. John G. Davis, analyste financier (consultant) durant une mission de pré-négociation en juin 1994 et à nouveau par la JIRAMA en août 1995. Mme Lily Wong a assuré le secrétariat pour la préparation du Rapport. M. Iain T. Christie et M. Andrew Rogerson ont été, respectivement, chef de la Division et Directeur du département pour cette opération.
ANNEXES TABLE DES MATIÈRES
Annexe 1.1 Bilan énergétique du pays, 1993
Annexe 1.2 Expérience de lIDA en matière de projets dans le secteur de l'énergie à
Madagascar et enseignements tirés
ANNEXE III
Annexe 3.2 Projections de la demande de 1995 à 2000
Annexe 3.3 Tarif et coût marginal à long terme de l'électricité
Annexe 3.4 Capacité de production installée de la JIRAMA, 1994
Annexe 3.5 Programme d'investissement de la JIRAMA (1996-200 1)
ANNEXE IV
Annexe 4.1 Description du projet
Annexe 4.2 Résumé des coûts du projet Annexe 4.3 Calendrier d'exécution du projet
Annexe 4.4 Comparaison des profils de décaissement Annexe 4.5 Analyse environnementale des composantes de transport
Annexe 4.6 Indicateurs de réalisation des objectifs du projet
ANNEXE V
Annexe 5.1 JIRAMA : comptes de résultats Annexe 5.2 Hypothèses concernant les projections des états financiers Annexe 5.3 Indicateurs financiers de la JIRAMA
ANNEXE VI
Annexe 6.2 Analyse économique des programmes concernant les combustibles ligneux
RÉPUBLIOUE DE MADAGASCAR
Résumé du Crédit et du Projet
Emprunteur: République de Madagascar
Organismes L'entreprise publique « Jyro sy Rano Malagasy » d'exécution: (JIRAMA) ou Compagnie malgache d'eau et d'électricité et
le Ministère de l'énergie et des mines (MEM).
Montant 31,8 millions de DTS (équivalent à 46 millions de dollars).
Termes Habituels de 'IDA, avec une durée de 40 ans et un différé d'amortissement de 10 ans.
Conditions de rétrocession : Le Gouvernement de Madagascar rétrocédera un maximum de 22 millions de DTS (soit l'équivalent de 31,8 millions de dollars) des montants du Crédit à la JIRAMA, à un taux d'intérêt révisable égal au Taux interbancaire de Londres (LIBOR), plus 0,9 point en pourcentage par an pendant une période de 25 ans (y compris un différé d'amortissement de cinq ans). La JIRAMA assumera le risque de change pour ces fonds.
Objectifs du Projet : Le projet a pour but : a) d'améliorer les perspectives de croissance durable de Madagascar, en assurant une fourniture adéquate d'électricité pour les activités commerciales, industrielles et professionnelles et pour les ménages, et notamment en étendant l'accès à ces services des populations suburbaines et rurales; b) de créer une base institutionnelle permettant d'accroître l'efficacité économique et administrative dans le sous- secteur de l'électricité et d'attirer l'investissement privé; et c) de promouvoir une plus grande efficacité dans la production et l'utilisation de l'énergie, et de contribuer ainsi à atténuer l'impact néfaste de l'utilisation des combustibles ligneux sur l'environnement.
Description du Projet : Le projet comporte quatre composantes principales. La première comprend la majeure partie du programme d'investissement de la JIRAMA, y compris en ce qui concerne l'infrastructure (réhabilitation et agrandissement de centrales et d'équipement de transport et de distribution); les outils et l'équipement pour l'entretien; un programme de réduction des pertes; d'amélioration des systèmes de gestion et de la formation du personnel; et des études de faisabilité portant sur deux petits projets hydroélectriques. La deuxième consiste en un programme sélectif d'électrification en appliquant des normes de conception peu coûteuses et en mettant l'accent sur une plus grande utilisation de l'infrastructure existante et sur l'agrandissement des réseaux ayant une capacité de production excédentaire. La troisième comprend des études et un renforcement de la capacité pour appuyer un programme de réformes du sous-secteur de l'électricité, et notamment l'établissement d'un
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nouveau cadre juridique et réglementaire qui permette la participation du secteur privé et la
restructuration de la JIRAMA suivant les principes d'une exploitation commerciale. La
quatrième consiste en un programme national de promotion de l'efficacité de l'énergie, mettant l'accent sur les combustibles ligneux qui sera combiné avec un programme plote
intégré dont le but sera d'assurer un approvisionnement régulier et durable de la région Mahajanga en combustibles ligneux, tout en améliorant la uestion des forêts naturelles.
Avantages du Projet L'appui donné au programme d'investissement de la JIRAMA
contribuera à assurer un service d'électricité fiable et à éviter ou réduire les coûts résultant de
pannes, les coûts de combustible et les pertes d'énergie. Sans le projet, les coûts résultant
d'a.r-rêts de la production augmenteraient par suite d'insuffisances de la capacité de
production et d-un plus grand nombre de pannes des systèmes existants. Le projet contribuera à réduire -les coûts de combustible, grâce .: a) la réhabilitation des centrales
hydroélectriques qui réduira le besoin de production thermique; et b) l'expansion du réseau
de transport qui permettra de substituer de l'électricité hydraulique à de l'électricité diesel.
Grâce à la réduction des pertes, il permettra de réaliser des économies au niveau des
investissements en capacités de production, aussi bien qu'au niveau de la production elle-
même. Le programme d'électrification des zones suburbaines et des zones rurales
dynamiques se traduira par des économies en raison du remplacement du pétrole lampant, des chandelles et des piles, par de l'électricité; en outre, il rendra possible une augmentation
de l'activité économique. Les avantages des réformes visant à supprimer le monopole de
l'État comprennent : des gains d'efficacité qui seront partagés avec les consommateurs, grâce
à la réglementation adéquate des tarifs, qui engendreront des économies de ressources publiques; et une plus grande fiabilité et durabilité de l'alimentation en électricité grâce à la
mobilisation de capitaux privés pour de nouveaux investissements dans le secteur. La composante des combustibles ligneux permettra de réduire l'impact néfaste de la production, de la consommation et du gaspillage des combustibles ligneux; et de faire en sorte que l'offre de combustibles ligneux s'établisse sur une base durable et, dans les régions gravement déficitaires en bois, d'éviter une augmentation de la consommation de pétrole qui est un combustible plus coûteux.
Risques : Etant donné que les composantes d'infrastructure consistent surtout en travaux de réhabilitation et en travaux simples de distribution, elles ne comportent pas de risque inhabituel. La mise en oeuvre de réformes dans le sous-secteur d'électricité pourrait en fait achopper si la nouvelle loi sur l'électricité était modifiée par l'Assemblée nationale durant les débats précédant son approbation et si le Gouvernement continuait à vouloir dominer le secteur ou était tenté de revenir sur ses intentions en matière de fixation des prix. Ces risques sont compensés toutefois par la conscience qu'il a du fait qu'à l'avenir, le volume des fonds disponibles pour des investissements publics dans l'électricité sera très sensiblement réduit et qu'il faudra, par conséquent, établir un nouvel environnement juridique et réglementaire crédible pour attirer les capitaux privés. Un autre risque tient à la possibilité de retards dans l'exécution du programme d'investissement et dans la mobilisation des fonds locaux requis. Or, l'accord concernant les examens annuels de ce programme et les plans de financement connexes a pour but de minimiser ce risque. Les taux de rentabilité économique de l'ensemble du programme d'investissement, aussi bien que de ses composantes prises séparément, sont relativement élevés en raison de la nature des travaux qui consistent surtout
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en réhabilitations. Cependant, les taux de rentabilités des composantes concernant les centrales thermiques et les réseaux de distribution sont sensibles, même à une réduction modérée de la demande prévue d'électricité. Ce risque a été minimisé en estimant prudemment la demande. La complexité technique du projet ne pose aucun problème important, car les organismes d'exécution - la JIRAIA et le Ministère de l'énergie et des mines -ont déjà acquis une expérience considérable grâce à l'exécution du Projet énergie I (Cr. 1787-MAG).
Coûts estimatifs
(Milliards de FMG) (Millions de S) Monnaie Devises Total Monnaie Devises Total locale locale
A. Programme d'investissement de la JIRAMA 1. Production 33.2 106.8 140.0 9.5 30.5 40,0 2. Transport 5.3 12,5 17.9 1,5 3,6 5,J 3. Distribution 39,9 118,5 158.3 11.4 33,8 45,2 4. Outils et équipement d'entretien 2,5 8,9 l113 0,7 2.5 3,2 5. Autres programmes
a. Réduction des pertes d'énergie 0,5 1,3 1,9 0.2 0,4 0.5 b. Gestion R. H. et formation 0,4 9,8 10,2 0,1 2,8 2,9 c. Techniques d'information 2,1 7,1 9,2 0,6 2,0 2,6 d. Études de faisabilité hydro.. O 35 40 02 110 12
Total partiel Autres programmes 36 217 25 10 6,2 72 Total partiel du Programme
d'invest. de la JIRAMA 84,4 268,4 352,8 24,1 76,7 100,8 B. Programme d'électrification 3,8 19,9 23,7 1,1 5,7 6,8 C. Réforme institutionnelle s/secteur
électricité 1. Cadre réglementaire 0,0 5,4 5,4 0,0 1,5 1,5 2. Transform. JIRAMA en société
par actions 43 43 1 1 Total partiel Réforme institutionnelle
du s/secteur de l'électricité 0,2 9,7 9,9 0,1 2,8 2,8 D. Programme d'efficacité de l'énergie
1. Programme de conservation de l'énergie 2,6 2,8 5,4 0,7 0,8 1,5
2. Programme de combustibles ligneux de Mahajanga 21 6.0 Ii 1,
Total partiel Activités du Ministère énergie et mines 4l M 1 l A _ 3
TOTAL DES COÛTS DE BASE 93,2 304,6 397,8 26,6 87,0 113,7 Provisions pour aléas techniques 10,0 31,8 41,8 2,9 9,1 11,9 Provisions pour hausse des prix 54,1 225,1 279,2 -0,7 7,6 6,9
TOTAL DES COUTS DU PROJET 157,3 561,5 718,8 28,8 103,7 132,5
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Millions de dollars "o du total
IDA 4).0 -4. BEI 24.7 IS7 CFD 28.3 21.3 BADEA 6.6 5.0 JIRAMA 26.7 20.1 ÉTAT 0.2 o.2
TOTAL 132.5 100.0
Décaissements estimatifs de 'IDA (millions de dollars)
Ex. IDA Ex. 97 Ex. 98 Ex. 99 Ex. 00. Ex. 01 Ex. 02
Annuels 1,7 8,5 16,7 12.7 4.4 2,0
Accumulés 1,7 10,2 26,9 39,6 44,0 46,0
Taux de rentabilité économique : Il est de 22 % pour l'ensemble du programme
d'investissement de la JIRAMA; de 57 % pour la réhabilitation des centrales hydroélectriques; de 28,7 % pour l'interconnexion Namorona-Manakara-Mananjary; de 23 % pour la réhabilitation et l'agrandissement des centrales thermiques; et de 12 % pour la réhabilitation et l'agrandissement des réseaux de distribution. Ces taux ont été calculés en utilisant les tarifs existants comme mesure indirecte des avantages. Les avantages économiques du projet sont beaucoup plus élevés quand les calculs sont basés sur la disposition des consommateurs à payer l'électricité. Pour le programme des foyers économiques et le programme pilote de combustibles ligneux de Mahajanga, les taux économiques de rentabilité sont de 22 et 42 % respectivement.
Classement sur le plan de l'environnement : Le projet est classé dans la catégorie « B ». Les nouveaux corridors des lignes et sites des sous-stations ne traversent pas des zones vulnérables sur le plan écologique, mais traversent des zones peuplées et des zones agricoles. Pour atténuer l'impact éventuel du projet sur l'environnement, on veillera à adopter de saines pratiques en matière de tracé des itinéraires et de construction. Plusieurs composantes contribueront à améliorer la qualité de l'environnement. La réhabilitation des centrales hydroélectriques et l'incorporation de plusieurs centres qui sont actuellement desservis par des centrales diesel à des réseaux ayant une capacité hydroélectrique excédentaire réduiront les émissions de C02 et la pollution de l'environnement. En améliorant le rendement de l'énergie, on réduira également la pollution. Les composantes concernant les combustibles ligneux réduiront le déboisement.
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Classement du point de vue de la pauvreté Sans objet.
Carte: BIRD N° 25661.
_N" du SIG: 1533
I. CADRE ET JUSTIFICATION DU PROJET
Contribution du Projet à la réduction de la pauvreté et à la croissance économique
1.1 Le projet proposé de développement du secteur de l'énergie contribuera à la mise en
oeuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté de Madagascar en mettant en place dans le
domaine de l'électricité une infrastructure de nature à appuyer une croissance économique rapide; à ouvrir le sous-secteur de l'électricité à l'investissement privé, tandis que le
Gouvernement adoptera un rôle de réglementation; à améliorer le rendement de l'énergie; et à préserver l'environnement au moyen d'une meilleure gestion des ressources naturelles. Le projet - qui porte essentiellement sur les sous-secteurs de l'électricité et des combustibles ligneux -repose sur le Projet énergie I, achevé dernièrement (Cr. 1787 MAG) et qui est un complément au Projet en cours de réforme du secteur pétrolier (Cr. 2538 MAG).
1.2 Suite à l'échec de la stratégie économique qui réservait un rôle prépondérant à l'État, le revenu par habitant de Madagascar a chuté de 45 % entre 1971 et 1994, et les trois quarts de la population vivent désormais au-dessous du seuil de pauvreté. Après une période de troubles politiques et de transition vers la démocratie en 1991-1993, la stratégie économique du Gouvernement vise essentiellement à réduire le niveau de pauvreté. La pauvreté est devenue un problème d'une telle ampleur que seule une croissance économique accélérée pourrait constituer l'amorce d'une solution permanente. Le but du Gouvernement, défini au cours d'un dialogue avec l'IDA, est de parvenir à une croissance de 6 % par an à la fin de la décennie. Par secteur, le taux de croissance ainsi prévu suppose une croissance de 4 % dans l'agriculture, de 10 % dans le secteur industriel et de 6 % dans les services, y compris le tourisme. L'absence d'infrastructure adéquate, notamment en matière d'électricité, de transports et de télécommunications, est un des principaux obstacles à la réalisation de ces objectifs. Sans une alimentation en électricité convenable, le développement escompté d'une industrie à intensité de main d'oeuvre et des services en particulier, est irréalisable.
1.3 La réorientation des dépenses publiques, à l'effet d'allouer plus efficacement les ressources aux secteurs prioritaires, est un autre aspect important de la stratégie du Gouvernement. Dans le secteur de l'énergie, le Gouvernement a commencé à mettre en oeuvre une stratégie visant à modifier la structure actuelle, qui dépend des investissements publics et qui est entièrement dominée par des entreprises publiques (la SOLIMA pour le pétrole et la JIRAMA pour l'électricité), de manière à créer un nouvel environnement, propre à stimuler l'investissement du secteur privé, dans lequel le Gouvernement ferait fonction de régulateur et d'arbitre. Cette stratégie suppose également que l'on passe d'une situation de
Madagascar: Projet de développement du secteur de Fénergie 2
distorsion des prix à une politique de prix efficace et qu'un souci d'efficacité préside a la
production et à l'utilisation de Vénergie. Ces changements, qui exigent une réforme
techniquement complexe et l'édification d'une capacité réglementaire. bénéficient de l'appui du Projet en cours de réforme du secteur pétrolier et seront étayés par le projel proposé cans
le sous-secteur de l'électricité.
1 4 Pour opérer la réforme du sous-secteur de l'électricité, l'accent sera mis, en un
premier temps, sur la création d'un cadre juridique et réglementaire transparent, de nature à
promouvoir l'efficacité et susceptible d'attirer l'investissement privé ainsi que sur les mesures
propres à préparer la JIRAMA à opérer dans un nouvel environnement en la transformant en
une société par actions, opérant sur des bases commerciales, plutôt qu'en la privatisant
immédiatement. Il faut compter une période de transition de trois à cinq ans pour établir un
nouvel environnement juridique et réglementaire crédible avant qu'on ne puisse
objectivement escompter un volume substantiel d'investissements privés. Ceci étant, le projet proposé appuiera des investissements publics dans l'infrastructure de l'électricité
jusqu'en l'an 2001 pour éviter que ne se produisent des goulets d'étranglement susceptibles
d'entraver la croissance économique.
1.5 Accroître l'efficacité de tous les processus énergétiques a été de longue date un des objectifs du Ministère de l'énergie et des mines (MEM). Dans le cadre du Projet énergie 1, le Ministère a exécuté, avec succès, un programme visant à accroître l'efficacité de la production de charbon de bois et à propager l'utilisation des foyers améliorés à charbon de bois. Avec le concours de consultants, le Ministère a également effectué une série d'études sur l'utilisation de l'énergie dans l'industrie. Ces initiatives se poursuivront et seront étendues à tout le pays dans le cadre du projet proposé, l'accent étant mis sur des procédés à base de combustibles ligneux, et notamment sur la production et l'utilisation du charbon de bois, qui entraînent actuellement des pertes élevées d'énergie.
1.6 Préserver l'environnement naturel, fragile et précieux de Madagascar est absolument indispensable pour réaliser une croissance durable et lutter contre la pauvreté. Un des facteurs qui a contribué à la destruction de l'environnement riche, marqué par la biodiversité, du pays a été l'ampleur de la consommation de combustibles ligneux. Dans certaines régions, la cause principale de l'actuelle dégradation des forêts est la production et la consommation de bois de feu et de charbon de bois. La disparition progressive de la couverture sylvestre est grave, non seulement parce qu'elle porte atteinte aux ressources en bois ligneux utilisé pour la cuisson des aliments, mais aussi parce qu'elle compromet l'existence même d'un patrimoine naturel unique et met en danger les possibilités d'écotourisme du pays, alors que ce potentiel pourrait fournir les devises nécessaires au développement. Le projet proposé appuiera un programme pilote destiné à assurer des approvisionnements durables en combustibles ligneux pour la région de Mahajanga, et notamment une meilleure gestion des forêts naturelles dont l'exploitation pour en tirer du combustible est à l'origine d'une sérieuse dégradation. Dans le cadre du projet, une trentaine de villages commenceront à gérer leurs ressources forestières et retireront des avantages financiers de leur exploitation durable.
Madagascar.: Projet de développement du secteur de l'énergie ~3
1.7 Le Gouvernement et 'IDA sont convenus que le projet proposé répond aux besoins
prioritaires du secteur de l'énergie à l'appui d'un grand programme national de croissance
économique et de réduction de la pauvreté. Il s'inscrit dans le droit fil des priorités de la
stratégie d'aide de lIDA en faveur de Madagascar, qui est centrée sur la modernisation de
l'infrastructure par le biais de la réhabilitation plutôt que sur de nouveaux investissements,
sur l'élimination des monopoles de droit, sur les encouragements à la participation du secteur
privé et sur l'amélioration de la gestion des ressources naturelles. Le projet satisfait également aux critères généraux des prêts de lIDA au secteur de l'électricité et tient compte des-préoccupations du Gouvernement et du Groupe de la Banque en matière d'efficacité de
l'énergie.
Le bilan énergétique
1.8 Le bilan de Madagascar en matière d'énergie (Annexe 1.1) reflète le stade peu avancé de développement économique du pays. Le secteur moderne de l'économie n'utilise qu'un petit pourcentage de l'approvisionnement total en énergie, tandis que les ménages en consomment 73 %, en majeure partie sous forme de combustibles ligneux servant à la cuisson des aliments. La consommation totale du pays est d'environ 2,6 millions de tonnes équivalant pétrole (tep) 1. Le bois de feu représente 74 % du total et le charbon de bois 9 % du total. En dehors des combustibles ligneux, la consommation d'énergie se compose en majeure partie de produits pétroliers (les importations de pétrole représentent 12 % de l'offre nette) et représentent seulement environ 30 kilogrammes équivalent pétrole (kep) par habitant, soit un chiffre sensiblement inférieur à la moyenne d'environ 100 kep pour l'Afrique subsaharienne. Le bilan énergétique fait également apparaître l'énorme quantité d'énergie gaspillée lors de la carbonisation du bois, qui s'élève à environ 1,2 million de tep par an.
1.9 Le secteur des transports est le plus gros consommateur de produits pétroliers (71 %). L'industrie, le commerce et l'agriculture comptent pour 17 % dans la consommation de produits pétroliers, surtout sous forme de fioule et de diesel. Les ménages consomment les 12 % restants, surtout sous forme de pétrole campant et, pour une très petite part, de gaz de pétrole liquide (GPL). Malgré la petite place qu'ils tiennent dans le bilan énergétique général, les produits pétroliers absorbent une part considérable (26 % environ en 1993) des gains en devises du pays. La part de l'électricité dans l'approvisionnement net en énergie n'est que de 2 % du total, mais elle est une source cruciale d'énergie pour le fonctionnement d'un secteur productif moderne. L'industrie, le commerce et les autres services sont les plus gros consommateurs d'électricité, avec 76 % du total. Les ménages consomment les 24 % restants.
Ces chiffres correspondent aux domées pour 1993, qui sont les denières disponibles.
Madagascar : Projet de développement du secteur de lénergie 4
1. 10 Une croissance économique vigoureuse entraînera non seulement une augmentation
de la demande globale d'énergie, mais aussi des changements majeurs dans les schemas
d'offre et de consommation. L'évolution qui se produira tendra à une plus grande
consommation de combustibles modernes et, au début du moins, à une plus grande
consommation de charbon de bois, ce dernier assurant la transition entre l'utilisation de
combustibles traditionnels et modernes par les ménages. Le Gouvernement souhaite voir
cette transition s'accompagner d'un accroissement d'efficacite au moyen d'une réforme des institutions et d'une fixation adéquate des prix de l'énergie et s'accomplir en accordant
J'attention voulue à la protection de l'environnement.
Enseignements eTprincipes incorporés à la conception du Projet
1. 11 Un d;alozue établi de lonuue date sur le secteur de l'énergie. Le projet proposé représente une nouvelle étape importante dans le dialogue entre le Gouvernement et lIDA sur le secteur de l'énergie et il bénéficie de l'expérience acquise et des enseignements tirés à cette occasion. Depuis 1978, lIDA a soutenu le développement du secteur de l'énergie à Madagascar, avec un projet hydroélectrique (1978); trois projets pétroliers (1980, 1982 et 1993); une évaluation du secteur de l'énergie conduite dans le cadre du Programme ESMAP (1984); et le Projet énergie 1 (1987), qui a été clos en décembre 1994. L'Annexe 1.2 contient une brève description de ces projets et un résumé des leçons qui s'en dégagent. Le projet proposé tient également compte des enseignements tirés d'autres projets exécutés dans la région Afrique et dans d'autres régions. Parmi les principaux enseignements dont il a été tenu compte dans la conception du projet, figure le fait que : a) une plus grande efficacité et la viabilité financière des opérations du sous-secteur de l'électricité supposent une réforme structurelle : ouvrir le sous-secteur à la participation privée, maintenir un système de fixation de prix efficace sur le plan économique et asseoir les services publics sur une base commerciale; et b) l'électrification des nouvelles zones doit se faire de façon sélective, en privilégiant les zones qui peuvent utiliser l'électricité de façon productive en tentant d'utiliser l'infrastructure existante de manière plus intensive et en appliquant des normes de construction peu coûteuses. Dans un domaine plus précis et en se fondant sur l'expérience acquise à l'occasion du Projet énergie 1, on note que la JIRAMA a tenté de structurer les lots de passation de marchés de manière à alléger des tâches de supervision et de coordination.
1.12 Principes du Groupe de la Banque pour la restructuration du secteur de l'électricité. Le projet proposé respecte les principes du Groupe de la Banque en matière d'appui aux programmes de restructuration du secteur de l'électricité. Le Gouvernement s'est engagé à réformer le cadre juridique et réglementaire du secteur. Le nouveau cadre comprendra une définition claire de la politique tarifaire; l'établissement d'un organisme de régulation indépendant; et des conditions claires d'entrée et de sortie des producteurs et distributeurs privés d'électricité. La réglementation des tarifs sera conçue de manière à stimuler l'efficacité. Une étude portant sur la restructuration de la JIRAMA étudiera les possibilités de détacher de la maison mère certaines activités d'appui (techniques d'information, études de construction et d'ingénierie) pour former des filiales à 100 % que le Gouvernement pourrait ultérieurement privatiser. Finalement, la JIRAMA sera convertie en une société en
Madagascar: Projet de développement du secteur de 'énergie 5
commandite par actions, ce qui permettra d'ouvrir éventuellement le capital à des partenaires
privés,
1.13 Politi_que du groupe de la Banque en matière d'efficacité et de conservation de
Jénergie. Le projet proposé tient compte de la politique actuelle de VIDA en matière
d'efficacité et de conservation de l'énergie dans les pays en développement. A cet effet, il
comprend les éléments suivants : une composante de réduction des pertes d'électricité; une composante d'amélioration de l'efficacité de la production et de l'utilisation du charbon de
bois; des études sur le potentiel des programmes généraux de maîtrise de l'énergie; et des
clau.es sur la politique des prix de l'énergie.
II. PROBLÈMES INSTITUTIONNELS
Vue d'ensemble
2.1 Le Ministère de l'énergie et des mines (MEM) compte cinq directions distinctes
énergie, mines, eau, géologie et coordination des projets. Il est également un organisme de
tutelle de la compagnie d'eau et d'électricité contrôlée par l'Etat, la JIRAMA, et de la
compagnie pétrolière nationale également contrôlée par l'État, la SOLIMA. A l'intérieur du Ministère, la Direction de l'énergie (DE) est directement responsable de la politique générale
en matière d'énergie, de la planification; et elle supervise les organismes du secteur. Pour le
secteur des combustibles ligneux, les responsabilités sur le plan institutionnel sont réparties entre le Ministère de l'énergie et des mines, le Ministère de l'agriculture, l'Office national de l'environnement ainsi qu'entre les autorités régionales et locales. Les sections qui suivent décrivent les aspects institutionnels des sous-secteurs électricité et combustibles ligneux, en mettant l'accent sur les problèmes centraux qui touchent à la conception du projet.
2.2 Madagascar a entrepris un programme de restructuration du secteur de l'énergie, destiné à l'ouvrir à la participation du secteur privé et à des activités qui par le passé ont été du domaine exclusif de l'État. Cette restructuration a commencé avec le sous-secteur du pétrole, où le Gouvernement a déjà pris des mesures en vue de l'abolition du monopole d'État
sur l'importation, le raffinage, le stockage et la distribution des produits pétroliers; en vue de l'établissement de règles visant à ouvrir à tous l'accès aux installations communes de stockage; en vue de libéraliser le système de fixation des prix du pétrole et de mettre sur pied un système rationnel d'impôts. Le Projet de réforme du secteur pétrolier vise cette restructuration.
2.3 Le projet proposé traitera des problèmes institutionnels qui se posent dans les sous- secteurs de l'électricité et des combustibles ligneux et étudiera diverses solutions en vue de créer un cadre institutionnel propre à assurer le rendement de l'énergie à l'échelle du pays. Pour le sous-secteur de l'électricité, le projet appuiera la restructuration qui s'inscrira dans le droit fil de la politique de libéralisation économique du pays. Dans le sous-secteur des combustibles ligneux, il mettra à l'essai des arrangements pilotes visant à donner plus de
Madagascar: Projet de développement du secteur de l'énergie 6
responsabilités aux collectivités locales, à encourager la propriété communautaire des zones
boisées et à favoriser une exploitation des ressources ligneuses fondée sur des techniques qui ne portent pas atteinte à la base de ressources.
Le sous-secteur de l'électricité
2.4 Le projet proposé appuiera les mesures du Gouvernement visant à changer le cadre
juridique du sous-secteur de l'électricité pour l'ouvrir à la participation du secteur privé, encourager un système de prix efficace de l'électricité en établissant une réglementation claire et indépendante en la matière et instaurer des rapports d'égal à égal entre le Gouvernement et le service public. Le projet financera également la restructuration financière et la réorganisation de la JIRAMA et sa transformation en une société en commandite par actions, soumise à la législation sur les sociétés. Dans le cadre de ce nouvel environnement juridique, ce service sera géré sur une base commerciale. En fait, après avoir accompli des progrès dans le cadre de Énergie I dans les domaines de la planification au moindre coût de l'expansion et de la politique tarifaire, le Gouvernement est maintenant prêt à procéder à de plus amples réformes, en harmonie avec la nouvelle orientation imprimée à la politique économique. Dans une déclaration de politique sectorielle (déclaration reproduite en Annexe 2.1), il a défini comme suit les objectifs du secteur de l'énergie : a) ouverture du secteur capital privé, et adoption par l'État d'un rôle de réglementation et d'arbitrage; b) application d'une politique efficace et adéquate de fixation des prix; et c) promotion de l'efficacité en matière de production et d'utilisation de l'énergie.
2.5 A l'heure actuelle, le sous-secteur de l'électricité de Madagascar est caractérisé, au plan institutionnel, par la domination de l'État. L'ordonnance de 1974 définissant le cadre juridique actuel du secteur, déclare que l'électricité est une activité économique réservée à l'État et défmit la politique du Gouvernement à l'égard du sous-secteur. La JIRAMA a été créée pour mettre en oeuvre cette politique. Au cours des premières années d'activité de la JIRAMA, le Gouvernement a poursuivi une stratégie qui visait essentiellement à créer une base assurant l'alimentation en électricité des industries naissantes, à promouvoir l'électrification des campagnes et à maintenir à un bas niveau les prix de l'électricité. Cette stratégie l'a amenée à surinvestir, à créer nombre de petits réseaux isolés qui génèrent des pertes financières et à affaiblir la situation fmancière du service.
2.6 Le cadre juridique actuel. Une ordonnance de 1974 des pouvoirs publics (Ordonnance 74-002) a établi le cadre juridique actuellement en vigueur dans le sous-secteur de l'électricité. Elle déclare que toutes les activités économiques concernant l'eau et l'électricité font partie du domaine réservé de l'État. L'État a le droit exclusif de conduire toutes les opérations touchant à la production, au transport et à la distribution d'électricité dans le pays. Toutes les installations nécessaires à ces opérations font partie du domaine public de l'État. Les opérations concernant l'électricité destinée strictement à l'usage privé peuvent être autorisées à titre exceptionnel. Pour exécuter sa politique dans les domaines de l'eau et de l'électricité, l'État peut déléguer une partie de ses droits exclusifs à une compagnie oeuvrant dans l'intérêt national.
Madagascar: Projet de développement du secteur de f énergie 7
2.7 Les objectifs nationaux du sous-secteur. L'Ordonnance définit aussi les éléments
d'une politique nationale de l'eau et de l'électricité : a) étendre progressivement
l'infrastructure de l'eau et de l'électricité à tout le pays, conformément à la politique nationale
de développement économique et social; b) chercher par tous les moyens à mettre l'eau et
l'électricité à la disposition de la communauté nationale' dans les meilleurs conditions
possibles; et c) uniformiser progressivement les conditions de fonctionnement et de service,
notamment en ce qui concerne les tarifs. L'Ordonnance stipule également que les tarifs d'eau
et d'électricité doivent couvrir toutes les dépenses, y compris l'amortissement et les charges
finaUcieres, et produire un excédent raisonnable pour contribuer aux investissements. Elle
donne aux muntripalités la faculté d'imposer des taxes spécifiques pour payer la
consommation publique- d'eau et d'électricité.
2.8 La JIRAMA. Le Gouvernement a créé la JIRAMA en 1975, par l'Ordonnance N°75-
024, pour réaliser les objectifs nationaux définis pour les ~sous-secteurs de l'eau et de
l'électricité dans l'Ordonnance 74-002. En vertu de ladite Ordonnance N° 75-024, la
JIRAMA est « une entreprise d'État régie par la loi sur les sociétés, sauf dans la mesure où
elle est limitée par des dispositions particulières des présents statuts ». La JIRAMA n'est
devenue opérationnelle qu'en 1977, après la dissolution des organismes contrôlés par l'Etat
suivants qui étaient responsables de l'alimentation en eau et en électricité : Société malgache
de l'eau et de l'électricité (SEE), Société d'énergie de Madagascar (SEM) et Gérance
nationale de l'eau (GNE). Le Gouvernement a transféré l'actif et le passif de ces organismes à la JIRAMA.
2.9 Après la création de la JIRAMA, le Gouvernement a commencé à utiliser la nouvelle compagnie pour poursuivre ses objectifs socio-économiques. Ainsi, il a ordonné à la
JIRAMA de créer une infrastructure électrique pour soutenir un programme d'industrialisation basé sur de grandes industries contrôlées par l'État. Ce programme a échoué, ce qui a laissé la JIRAMA avec un excédent de capacité de production et un endettement substantiel. En outre, le Gouvernement a ordonné à la JIRAMA d'électrifier de nombreux endroits écartés, peu actifs au plan économique, en supposant que l'électrification induirait un développement régional. En fait, dans nombre de ces centres, la demande a à peine augmenté par rapport à son niveau initial et les coûts élevés de combustibles ont entraîné des pertes financières pour la JIRAMA. De plus, le Gouvernement a laissé les tarifs tomber au-dessous du prix de revient. En outre, le Gouvernement a forcé la JIRAMA à investir dans des filiales industrielles fabriquant des ampoules électriques et des appareils ménagers qui devaient être vendus à des prix contrôlés, inférieurs aux coûts. Tout cela montre que les objectifs sociaux passaient avant les contraintes commerciales stipulées par l'Ordonnance 74-002. Cet État de choses, s'ajoutant au fait que le Gouvernement a négligé de demander à la direction de gérer le service sur une base commerciale - et de l'autoriser à le faire - a été à l'origine des faiblesses sur le plan financier décrites au Chapitre V.
Madagascar: Projet de développement du secteur de l'énergie 8
2.10 En 1991, dans le cadre du Projet énergie 1, la JIRAMA et le Gouvernement ont
corclu un accord se présentant sous forme d'un plan de contrat définissant leurs obligations
re )ectives. Ce plan a déjà abouti à quelques réalisations notables, notamment dans le
domaine de la politique tarifaire. Il a établi le principe de la politique de l'expansion au
moindre coût, de la tarification au coût marginal et de l'indexation des tarifs de l'électricité en
fonction du taux de change, du prix des combustibles et de l'indice des prix a la
consommation (par. 3.6 et 3.7). Le Projet énergie I a financé l'acquisition par la JIRAMA
d'un modèle de planification de l'expansion, la formation du personnel à son utilisation et
l'exécution d'un exercice initial de planification. Il a également financé l'étude d'une
tarifLcation en fonction du Coût marginal à long terme. Toutefois, le plan de contrat n'a pas établi clairement~le principe de l'exploitation de la JIRANIA sur une base commerciale, ni celui des bénéfices d'exploitation à réaliser pour rémunérer les actionnaires et, en même
temps, honorer ses obligations financières. Il a manqué aussi à résoudre le problème des
arriérés du secteur public.
2.11 Dans le secteur de l'eau, une étude de stratégie sectorielle et de plan d'action terminée
dernièrement recommande que le Gouvernement sépare les branches électricité et eau de la
JIRAMA et privatise les opérations eau. Un projet eau, que l'IDA financera, est actuellement
en préparation et tiendra compte de ces recommandations. Des équipes préparant les projets énergie et infrastructure de la Banque coordonnent leurs travaux et assureront ensemble le
suivi de la restructuration de la JIRAMA. En ce qui concerne la séparation des branches eau et électricité, il convient de prêter en particulier attention au fait que, dans les petits centres, le personnel de la JIRAMA s'occupe à la fois des opérations concernant l'eau et l'électricité. C'est dire que toute tentative de restructuration du service visant à séparer les activités eau et électricité devra tenir compte de l'impact potentiel d'une séparation sur les besoins en personnel et sur les coûts.
2.12 La CFD et la BEI ont également participé aux discussions portant sur le programme de réforme du sous-secteur électricité. Le Gouvernement, la JIRAMA et les équipes de la Banque chargées des projets énergie et eau veillent à coordonner constamment leurs travaux avec ceux de ces organismes dans ce domaine.
Structure actuelle et opérations de la JIRAMA
2.13 Organisation et gestion. La JIRAMA est dirigée par un Conseil d'administration de huit membres. Quatre d'entre eux représentent le Gouvernement, deux sont les représentants élus du personnel et deux sont choisis en raison de leurs compétences dans des domaines particuliers. Le Gouvernement doit désigner officiellement tous les membres. Le Conseil est censé se réunir au moins deux fois par an. Cela n'a pas toujours été le cas et, en pratique, le Conseil n'a pas joué un rôle actif dans la gestion de la compagnie. Le Gouvernement désigne le directeur général de la compagnie qui est responsable devant le Conseil d'administration. Le directeur général est largement responsable de la conduite des opérations courantes de la compagnie.
Madagascar: Projet de développement du secteur de l'énergie 9
2.14 Personnel, gestion des ressources humaines et formation. À la mi-1993, la JIRAMA comptait 6.140 employés, dont 5.050 employés permanents et 1.090 employés temporaires.
Ce personnel était réparti de la façon suivante : 1.290 dans la branche eau; 3.580 dans la
branche électricité et 1.270 dans les services généraux . Les ratios de productivité, mesurés
au nombre des abonnés et à la quantité d'électricité et d'eau qui leur est fournie par rapport au
nombre de personnes employées exclusivement aux opérations (production, transport
d'énergie, distribution et fonctions commerciales), sont les suivants : 47,7 abonnés à
l'électricité par employé et 110 MWh vendus par employé; et 58,9 abonnés par employé de la branche eau et 41 mètres cube d'eau vendus par employés. Les ratios concernant l'électricité
se situent dans la moyenne pour les compagnies d'électricité africaines avant un nombre
d'abonnés et un volume de ventes comparables, mais ils sont faibles par rapport aux normes
internationales 3.
2.15 Les ingénieurs de la JIRAMA sont de haute qualité et la compagnie~ fait la preuve de ses capacités techniques en matière de conception et de construction des usines et installations électriques. Le fait que des installations très anciennes fonctionnent encore malgré les contraintes budgétaires et la pénurie de devises qui gênent l'entretien préventif indique bien que le personnel technique de la JIRAMA est hautement qualifié. Cependant, sa répartition géographique déséquilibrée constitue un problème majeur. Le personnel plus qualifié est fortement concentré dans la région d'Antananarivo, faute d'incitations suffisantes pour l'amener à s'installer dans les régions excentrées. Le projet proposé modernisera les dispositifs de gestion des ressources humaines et comprendra une révision de la grille des salaires et des règles régissant les promotions. Lors de cette révision, on améliorera la rémunération et les avantages du personnel affecté à des régions lointaines, ce qui aidera à y attirer et à y conserver du personnel qualifié.
2.16 Formation du personnel. La JIRAMA a à Antananarivo un grand centre de formation qui est actuellement sous-utilisé. Le projet proposé prévoit de faire systématiquement l'inventaire des besoins en programmes de formation orientés vers des activités opérationnelles afin d'appuyer des efforts en cours dans les différents centres pour améliorer l'organisation et les méthodes ayant trait aux opérations et à l'entretien.
2.17 Informatique. La JIRAMA est en train de créer un système informatique intégré, couvrant l'ensemble de la compagnie et englobant la comptabilité, la gestion des stocks, la gestion financière, les opérations commerciales, la gestion du personnel et des applications techniques. Ce projet suit le plan directeur mis au point en 1990 par la JIRAMA, avec l'aide de consultants financés par la CFD. L'IDA et la CFD ont également financé les équipements de traitement des données dans le cadre du Projet énergie I pour assurer la mise en oeuvre de
2 Cette répartition, établie d'après les renseignements reçus de la JIRAMA, est basée sur les chiffres réels par branche d'activité, auxquels on a ajouté les employés qui n'appartenaient à aucune branche en particulier et qui ont été répartis aujugé.
A titre de comparaison, en 1988, les moyennes pour les pays d'Amérique latine étaient de 114 abonnés par employé et de 558 MWh par employé.
Madagascar: Projet de développement du secteur de Fénergie 10
la première phase du plan qui avait pour objet de mettre à l'essai le sè Le projet proposé comportera le financement nécessaire pour mener à bien le programme.
2.18 Facturation et recouvrements. Le relevé des compteurs et la facturation ont lieu une
fois par mois dans tous les centres de la JIPAMA. Pour les clients privés, le recouvrement se
fait dans les 60 jours prévus dans le Plan de contrat, mais les clients du secteur public ont tendu par le passé à accumuler de gros arriérés (voir par. 5.10). La compagnie est en train de
décentraliser ses opérations de facturation et de recouvrement et une opération pilote de décentralisation est en cours au nord-ouest du pays, dans le port de Mahajanga qui est le ceitiLe de demande le plus important en dehors d'Antananarivo. Dans le nouveau système, le
traitement des relevés des compteurs et de la facturation se fera localement, mais les bureaux régionaux continueront à recevoir les paiements et à envoyer les fonds correspondants à Antananarivo.
2.19 Comptabilité et audits. Les pratiques comptables de la-JIRAMA suivent les règles du Plan comptable africain et malgache utilisé par tous les pays francophones d'Afrique. La compagnie dispose d'un logiciel qui convient bien à la comptabilité et aux finances et qui a été installé en 1982, avec l'aide d'un bureau d'études. Le système intègre la comptabilité générale et analytique, ainsi que le contrôle budgétaire, et il est capable d'échanger des informations avec les systèmes de traitement des états de paie, des opérations commerciales et de gestion des stocks. Le système demande toutefois à être mis à jour pour tenir compte des derniers changements intervenus dans l'environnement dans lequel opère la JIRAMA, qu'il s'agisse des réorganisations internes, de la réforme du système des rémunérations ou de l'importance croissante des opérations de gestion des projets.
2.20 Le commissaire aux comptes local qui vérifiait les états financiers de la JIRAMA a régulièrement émis des avis ne comportant aucune réserve à leur sujet, mais il a fait un certain nombre d'observations sur les comptes, notamment sur la nécessité de mener à bien l'organisation d'un système de gestion des actifs fixes, ainsi que sur l'absence de bases juridiques claires en ce qui concerne l'exploitation par la JIRAMA d'installations électriques appartenant à l'État. Il est de fait que les concessions en vertu desquelles les prédécesseurs de la JIRAMA opéraient sont venues à expiration il y a déjà longtemps. La composante relative à la restructuration financière et à la réforme institutionnelle du projet proposé s'attaquera à ces problèmes.
Le sous-secteur des combustibles ligneux
2.21 Dans le cadre d'Énergie I, la Direction de l'énergie a créé une Unité des énergies domestiques pour mettre en oeuvre la composante ayant trait aux combustibles ligneux. Cette unité fait maintenant partie de la structure permanente de la Direction de l'énergie et continuera à participer aux activités ayant trait aux combustibles ligneux prévues dans le projet proposé. L'étude sur les combustibles ligneux (citée au par. 3.22) formule trois recommandations essentielles en ce qui concerne les activités dans ce secteur : a) exécution des activités sur une base régionale; b) expérimentation à petite échelle avant d'étendre les
Madagascar: Projet de développement du secteur de l'énergie Il
activités à tout le pays; et c) la participation de la population locale aux activités intéressant
les combustibles ligneux, en confiant des responsabilités aux autorités locales et en les
laissant libre d'agir sans intervention de l'Administration centrale. La composante du projet concernant un programme pilote de gestion dans la région de Mahajanga tient compte de ces
directives. Ce plan aidera également à établir une étroite coopération au niveau local avec
les fonctionnaires des services forestiers et les collectivités locales.
Efficacité de V'énergie
2 22 Le Ministère de l'énergie et des mines s'est depuis longtemps montré intéressé à
encourager une plus grande efficacité en matière d'énergie. Le Projet énergie I a financé une
série d'activités dans ce domaine. Le Ministère voudrait maintenant étudier la possibilité de
créer une institution qui se consacrerait à la promotion de l'efficacité en matière d'énergie en
diffusant des informations, en réalisant des projets à valeur démonstrative, en mettant au
point des normes, en encourageant les compagnies privées de services dans le domaine de
l'énergie et en ayant des activités d'intermédiation pour obtenir des financements. Le projet
proposé financera des activités dans ce domaine, et notamment une évaluation de la
possibilité et de l'opportunité de créer une telle institution à Madagascar.
III. LA DEMANDE ET L'OFFRE, LES PRIX ET L'EFFICACITÉ DE L'ÉNERGIE
Vue d'ensemble
3.1 Le présent chapitre décrit brièvement les principales caractéristiques des sous- secteurs de l'électricité et des combustibles ligneux ', ainsi que l'état des efforts déployés pour améliorer l'efficacité de l'énergie dans ces sous-secteurs, puisqu'ils sont au centre du projet proposé. Il met en lumière les mesures actuelles et les mesures à prendre pour les satisfaire.
3.2 Le sous-secteur de l'électricité a besoin de fonds pour réhabiliter et étendre le réseau existant d'approvisionnement ainsi que pour permettre à de nouvelles régions et groupes de population d'accéder à ce service. Dans le sous-secteur des combustibles ligneux, il y a lieu d'améliorer la production et l'utilisation de ces combustibles et la gestion des ressources forestières pour assurer la permanence des approvisionnements et préserver l'environnement naturel de Madagascar. Par ailleurs, le Gouvernement cherche à réaliser des gains d'efficacité parmi les usagers finaux autres que les ménages utilisant des combustibles ligneux. Un des principaux éléments de cet effort a été celui fait pour fixer les prix de l'énergie sur une base économique. Le Gouvernement souhaite également étudier les moyens de promouvoir l'efficacité de l'énergie dans l'industrie et les transports.
4 Le sous-secteur du pétrole fait l'objet d'un projet distinct, à savoir le Projet de réforme du secteur pétrolier (Cr. 2538-MAG), qui est entré en vigueur le 20 septembre 1994.
Madagascar: Projet de développement du secteur de Fénergie 12
Le sous-secteur de l'électricité
3.3 La structure fragmentée du système d'approvisionnement. Le système d'alimentation en électricité de Madagascar est caractérisé par une extrême fragmentation. Le faible niveau de la demande et les grandes distances qui séparent les centres de consommation les uns des autres font que les réseaux locaux d'électricité constituent toujours la solution la moins coûteuse en matière d'approvisionnement dans la plupart des cas. Il s'ensuit que le système d'approvisionnement se compose de 63 réseaux publics distincts, plus un certain nombre de réseaux privés, indépendants. La capacité de production totale installée est d'environ 250 MW, dont 34 MW environ appartiennent aux autoproducteurs. Sur 216 MW de capacité installée de la JIRAMA, 105 consistent en centrales hydroélectriques. En 1994, la production d'énergie de toutes les installations a été d'environ 610 GWh, dont 64 GWh fournis par les autoproducteurs. Il existe des différences considérables entre les divers réseaux de la JIRAMA. Sept comptent à eux seuls pour 94 /o de la production de la compagnie. Le plus grand, le réseau interconnecté desservant la région d'Antananarivo, représente 64 % de la production totale et des ventes de la JIRAMA. Le reste est constitué par 56 petits réseaux isolés, dont la moitié ne fonctionne qu'à temps partiel, c'est-à-dire de 4 à 19 heures par jour.
3.4 Evolution de la demande. En 1994, les ventes d'électricité de la JIRAMA se sont élevées à 437 GWh, pour une production brute de 546 GWh dont 71 % fournis par les centrales hydroélectriques. La demande a été irrégulière au fil des années, reflétant les vicissitudes de la croissance du PIB. Elle a augmenté à un taux annuel moyen de 4,8 % entre 1986 et 1990, baissé de 2 % en 1991, année où des troubles civils ont balayé le pays, passé à nouveau à 5,6 % de 1991 à 1993 et stagné en 1994. Le nombre des consommateurs est passé de 140.000 en 1986 à 190.000 environ en 1994, soit un taux de croissance annuelle moyen de 3,7 %. Environ 8 % seulement de la population du pays a accès à l'électricité 5. Des détails plus complets sur les ventes et le nombre des abonnés sont donnés à l'Annexe 3.1.
3.5 Croissance future de la demande et expansion du système. L'Annexe 3.2 présente en détail les projections de la demande établies par la JIRAMA pour chacun des grands réseaux et pour l'ensemble des petits réseaux, jusqu'à l'an 2000. Ces projections sont une mise à jour des prévisions en matière de consommation faites en 1989 par des consultants (Hydro Québec/Monenco) que l'IDA a fmancés dans le cadre du Projet énergie I dans le but de définir un plan de développement au moindre coût. Ce plan repose sur des projections effectuées par centre et catégorie de consommateurs. D'après les prévisions, le taux général de croissance des ventes pour la période 1995-2000 serait de 4,8 %. En raison de l'effet probable du programme de réduction des pertes d'énergie figurant dans le projet proposé (par. 3.17), le taux estimatif de croissance de la production brute pour cette même période n'est que de 4,1 %. La JIRAMA a également mis à jour le plan de développement au moindre coût, qui sert de base à son programme d'investissement (par. 3.18).
Ce taux est basé sur le nombre des usagers domestiques en 1994 qui était de 188.000 pour une population estimée à 13,5 millions d'habitants et une moyenne de 5,9 personmes par ménage (chiffres fournis par le PNUD).
Madagascar: Projet de développement du secteur de l'énergie 13
3.6 Tarifs de l'électricité. Après avoir défini le plan de développement au moindre coût
pour le réseau électrique, la JIRAMA et ses consultants ont conçu en 1990 un nouveau
svstème de tarification fondé sur le coût marginal à long terme de la production. Pour tenir
compte des différences de coûts, et notamment des coûts de combustible. et de facteurs tels
que la densité de charge et le coefficient de charge 6 qui déterminent le revenu par dollar
investi, la JIRAMA a établi trois zones de tarification, où les prix sont les plus bas dans la
zone 1 et les plus élevés dans la Zone 3. La Zone I comprend trois des grands réseaux, dans
lesquels la production est principalement d'origine hydraulique. La Zone 2, qui comprend
Mahajanga et Toliary, correspond aux grands réseaux thermiques pour lesquels l'électricité
est produite surtout avec du fioule lourd. La Zone 3 comprend tous les autres réseaux, qui
produisent leur éltctricité avec du gazole (diesel). En ce qui concerne les abonnés haute et
moyenne tension, les tarifs sont différenciés suivant l'heure du jour (pointe, jour et nuit).
3.7 À l'époque de l'étude, le niveau général des tarifs était trop bas et la JIRAMA avait
438 catégories tarifaires différentes, héritées des multiples- organismes qui avaient été
précédemment responsables de la fourniture d'électricité. La JIRAMA a adopté la structure
de tarification définie par l'étude et fixé comme objectif le niveau qu'elle devait atteindre au
moyen d'ajustements successifs pour assurer son équilibre financier. Pour gérer la transition, le Gouvernement a autorisé des augmentations notables. Pendant la période 1989-92, l'augmentation a atteint 30 % par an, ce qui fait une augmentation totale de 100 %. En juillet
1993, on ne comptait plus que les 30 catégories tarifaires actuelles et en juillet 1994, le tarif
moyen avait atteint le niveau fixé, soit l'équivalent de 0,10 dollars/kWh. L'Annexe 3.3 donne des détails sur le système tarifaire en vigueur. A la fin de 1992, le Gouvernement a promulgué un arrêté important (Ordonnance N° 7800-92) qui instaurait le principe des ajustements automatiques de tarif, sous forme d'une formule d'indexation par rapport au taux de change, au prix des pétroles et à l'indice des prix à la consommation. Ces mesures, conjuguées à celles de même ordre prises par le Gouvernement en ce qui concerne les tarifs
de l'eau, assureront l'équilibre financier de la JIRAMA au début de 1995.
3.8 La politique de tarification décrite ci-dessus restera en vigueur jusqu'à la mise en place de la réforme institutionnelle du secteur de l'électricité et jusqu'à ce que l'organisme de régulation soit en fonction. Le coût marginal à long terme continuera à servir de base à la structure des tarifs dont le niveau sera soumis aux ajustements automatiques fondés sur les formules d'indexation, mais le nouveau système de régulation des prix y ajoutera une incitation intrinsèque à augmenter l'efficacité. En effet, chaque ajustement des tarifs se fera en fonction de l'évolution des indices économiques figurant dans la formule, mais le coefficient d'application sera inférieur à 1, de manière à encourager les compagnies de production et de distribution à améliorer leur efficacité si elles veulent rester bénéficiaires. En établissant le niveau initial des tarifs, l'autorité responsable de la réglementation devra tenir compte de la nécessité d'assurer une rentabilité raisonnable à la JIRAMA, compte tenu
6 La densité de charge est le produit du nombre de consommateurs branchés par km de ligne et par la consommation moyenne par consommateur. Le coefficient de charge est le rapport entre la demande moyenne d'électricité et la demande de pointe. La demande de pointe détermine les investissements requis en capacité, tandis que la demande moyenne détermine les recettes.
Madagascar : Projet de développement du secteur de l'énergie 14
de sa situation et de ses capacités actuelles. La capacité financière de la JIRAMA sera
améliorée à court terme grâce aux mesures que le Gouvernement a accepté de prendre (voir
par. 5.11). En outre, la restructuration de la compagnie, elle aussi prévue dans le projet, en
consolidera encore la situation financière (voir par. 5.12).
Installations de production et de distribution de la JIRAMA : situation actuelle et
besoins
3.9 Capacité de production. La capacité installée totale de la JIRAMA est de 216 MW,
dont 105 MW pour les usines hydroélectriques. On trouvera des détails à ce sujet à
l'Annexe 3.4. A titre de comparaison, la demande globale en pointe est actuellement estimée
à environ 110 MW. Bien que ces chiffres donnent à penser qu'il existe une capacité
excédentaire, la majeure partie des installations électriques de Madagascar sont vétustes.
Ainsi, une bonne partie des centrales thermiques existantes devront être mises hors service
avant l'an 2000 (par. 3. 10), tandis que la plupart des centrales hydroélectriques ont un besoin
urgent de réhabilitation pour prolonger leur durée de vie utile. Par exemple, quatre des sept centrales hydroélectriques, ayant une capacité installée de plus de 1 MW, ont plus de 60 ans
et l'une des trois récentes est vieille de 39 ans. Ces centrales demandent à être réhabilitées.
Les travaux les plus importants sont à faire sur le réseau d'Antananarivo et concernent les
centrales d'Antelomita I et H (4,1 MW chacune), de Mandraka (24 MW) et de Manandona
(1,6 MW). Dans le cadre du Projet énergie I, des consultants ont préparé un catalogue détaillé des besoins ainsi que les dossiers d'avant-projet concernant les travaux de réhabilitation des installations hydroélectriques. Ces travaux font partie du plan de développement au moindre coût.
3.10 Une inspection des centrales thermiques, terminée par la JIRAMA et Hydro Québec- MONENCO en 1990, a révélé que sur les 182 centrales existantes à cette époque, 44, soit une capacité installée totale de 11,5 MW, devraient être mises à la réforme immédiatement, et 90 autres, représentant une capacité installée totale de 17,9 MW, atteindront la fin de leur
durée utile en service au cours des années 90. Cependant, la JIRAMA compte encore nombre de centrales n'ayant plus aucune vie utile comme faisant partie de la capacité installée et surestime, de ce fait, les chiffres ayant trait à cette capacité. Le Projet énergie I a permis de financer l'achat de 32 nouveaux groupes électrogènes diesel ayant une capacité de 30 à 300 kW chacun, ainsi qu'un groupe de 1,6 MW, ce qui, au total, représente une augmentation de capacité d'environ 6 MW. En outre, sur ces propres fonds, la JIRAMA a acheté 38 petites centrales d'une capacité totale de 2,8 MW et le Projet énergie I a financé l'achat de pièces détachées, ainsi qu'une assistance technique, pour réparer 61 autres groupes.
3.11 Malgré ces améliorations, la croissance future de la demande et la mise à la réforme prévue des unités vétustes exigent, à nouveau, des investissements pour une réhabilitation de centrales et pour l'achat de nouveaux groupes électrogènes diesel. La JIRAMA, avec l'aide de consultants fmancés au titre du Projet énergie I, a défmi les besoins sur la base des projections de la demande, des mises à la réforme prévues et des capacités de réserve définies en fonction des critères adoptés pour la planification. Les travaux qui seront
Madagascar : Projet de développement du secteur de l'énergie 15
financés par le projet proposé font partie du plan de développement au moindre coût et
comprennent la réhabilitation de centrales thermiques, ainsi que l'achat de nouveaux groupes
électrogènes diesel pour remplacer ceux mis à la réforme et pour accroître la capacité de
production.
3.12 Transport. L'infrastructure de transport d'électricité de Madagascar est insignifiante.
En dehors des lignes constituant les réseaux d'Antananarivo et de Fianarantsoa, il n'existe
qu'une seule ligne 35-kV de 40 km de long qui relie la centrale hydroélectrique de Volobé à
la ville de Toamasina. En raison de l'augmentation de la demande, certaines lignes anciennes
à moyenne tension sont devenues surchargées et doivent être refaites. En outre, la JIRAMA
doit remplacer les structures en bois vétustes de plusieurs lignes.
3 13 La Direction de la planification de la JIRAMA a étudié la possibilité de relier certains
des principaux systèmes d'électricité du pays, et a constaté que cette possibilité n'était pas
économiquement justifiée à l'heure actuelle, étant donné les grandes distances en cause et le
faible volume des transferts d'électricité à prévoir. A une toute petite échelle toutefois, certaines interconnexions sont viables et le projet proposé appuiera leur construction. La
principale consistera à rattacher les villes portuaires de Manakara et Mananjary de la côte est au réseau interconnecté de Fianarantsoa, dont la capacité de production hydroélectrique est excédentaire. Actuellement, Manakara et Mananjary sont fournies en électricité par des centrales diesel. En outre, trois petits réseaux thermiques à l'ouest d'Antananarivo seront reliés au réseau de la capitale, grâce à un prolongement des lignes moyenne tension.
3.14 Réseaux de distribution. La plupart des réseaux de distribution sont vieux et, dans certains cas, au voisinage de leur saturation. La JIRAMA a catalogué les besoins des sous- stations de distribution dont l'équipement a atteint la fin de sa vie utile et doit être remplacé. Ces besoins comprennent principalement des commutateurs moyenne tension, de l'équipement de protection et des tableaux de commande. En outre, il faut augmenter la capacité des transformateurs dans certaines sous-stations où la charge croissante approche de la capacité existante. En ce qui concerne les réseaux eux-mêmes, un grand nombre de petites opérations de réhabilitation et de renforcement sont nécessaires pour améliorer la qualité du service et réduire les pertes. Actuellement, l'exécution de ces opérations est gênée par le manque de matériel. Les difficultés d'obtention des devises se traduisent également par un manque de matériel pour les nouveaux branchements et pour l'expansion des réseaux de distribution qui ne peuvent donc pas suivre le rythme de l'urbanisation.
3.15 Le réseau de distribution moyenne tension d'Antananarivo est équipé en 5 kV, ce qui est insuffisant pour une ville de cette importance. Le plan directeur du réseau de distribution d'Antananarivo a été préparé dans le cadre du Projet énergie I, avec un financement français, et il propose le passage à une moyenne tension de 20 kV, ainsi qu'une nouvelle structure pour le réseau. En outre, la même étude a déterminé les besoins de réhabilitation